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ANTONIO TORRES DEL MORAL

CATEDRA1rICO DE DERECHO CONS11TUCIONAL

~JrrRODU(~CION
AL DERE(~HO (~0NS1\ITUCIONAL

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SERVICIO DE PUBLICACIONES
DE LA FACULTAD DE DERECHO
UNIYERSIDAD COMPLUTENSE


l. ANTECEDENTES: LAS FORMACIONES POLITICAS

PREESTATALES

Las formas de organizacin poltica anteriores al Estado son, refirin-

......... donos slo a las mejor conocidas, los imperios orientales, la polis griega, la
civitas romana, la estructura plural del Medievo y la organizacin poltica esta-
mental.

a) Antiguos imperios orientales

Los grandes imperios orientales de !a antigedad pueden ser caractcri-

zados sucintamente por dos notas:

l. La naturaleza desptica del poder, consistente en un arbitrio sin 1

lmites, que exiga la sumisin incondicionada dei sbdito.
'
11

2. El fundamento pretendidamente religioso de ese poder, que haca ~

"
de la organizacin poltica una teocracia.

b) La polis

La polis griega era tina comunidad reducida que comprenda la pobla-

cin de diversas aldeas que giraban en torno a la polis matriz. La reduccin de su
extensin y habitantes permita. una integracin de los ciudadanos, que no eran
ms de un tercio de la poblacin, y su participacin en los problemas comunes.

La polis lo era todo en Grecia: Ja religin era religin de la polis; la

economa lo era de la polis. Slo en Jos Juegos Olmpicos se reunan los ciuda-
danos de diversas poleis. Fuera de ellos, la polis era vista como el entorno en el

17
 que el hombre lograba su autos~fidcrid~iiy f~ petfeccin de su vida: el hombre
slo es plenamente hombre cuando y porque es ciudadano, polits de una polis.
Esta era, pues, una comunidad de hombres libres.

c) La civitas

La civitas romana tiene similares caractersticas, en. su origen, a la

polis: comunidad reducida, slida unidad religiosa,participacin ciudadana.
Pero a travs de la di !atada historia romana se fue distingiendo entre lo pblico
.y lo privado, lo que dio origen a una cierta diferenciacin, dentro del ius civile,
.........~ntre el Derecho pblico y el Derecho privado;

Sin embargo, la civltas evolcion hacia el Imperio., como antes suce-

di a la polis de la mano de Alejandro, es decir, hacia una comunidad poltica
muy e~tensa y de poblacin poco cohesionada, similar a los imperios de
Oriente. Perp ya con una diferencia: termin conediendo;primero,Jibertad, ..
(ius libenatis) y, despus, derecho de ciudadana (ius civitatis) a todos los habi- .
tantes deUmperio.

d) El feudalismo

.. En el Medievo se produjo una estructura poltica plural, una multipo-

larizacin de los centros de poder. El poder estaba disgregado entre las instari~
cias particularistas feudales, burguesas y gremiales, de un lado, y, de otro, las
iversalistas del Imperio y del Papado, que aparecan, respectivamente, como
el brazo secular y espiritual de la Cristiandad.
,

No haba una Administracin propiamente dicha y funcionarizada sino

feudatarios pertenecientes a la nobleza y al clero. N haba relacin entre el
Rey y los sbditos por la existencia de gran nmero de instancias intermedias y
frecuentemente disociadoras: los seores feudales. Estos estaban unidos al Rey
en una cas_cru!a de pactos de vasallaje, a veces intrincados y contradictorios. El
Rey era slo el vrtice de una pirmide de poderes autnomos .. Y el Derecho
era, en realidad, una infinidad de ordenamientos particulares (privilegios) de
los diversos estamentos; ciudades y.gremios, que tenan, adems, jurisdicciones .
diferentes y autnomas. .. .

. En ese mundo, slo la Iglesia presentaba una organizacin monista del

poder, lo que la haca aparecer robustecida frente a los poderes seculares y con
elevado predicamento sobre ellos.

18
 s ,.J'.l
.-.J

e) La organizacin poltica.estamental

En la Baja Edad Media el incremento del comercio y de la economa

dineraria provoc un nuevo estilo de vida en concentracion~ urbanas (burgos),
cuyps habitantes (b11rg11esa) reclamaron y fueron obte_nj~_n_4(i_J?rog~esivamente.
libertad de comercio y de circulacin frente a 1.,_ rigidez del orden feudal, asf
.................. c;gmo administrain de justicia. propia y autonoma poltica, Algunas comu"
nas autnomas italianas adoptaron una organizacin poltica de poder absoluto
....... ycoricerifrado it na sola persona (seora), que era ya iin precedente direct() de
la forma estatal.

La estructura feudal, sin desparecer, experiment una notabievafia~

cin cuando los burgueses encontraron el apoyo del Rey en defensa de las liber-
tades que reivindicaban frente al entramado de privilegios. El Rey obti.lvo a
cambio contribuciones econmicas crecientes y el debilitamiento econmico y
pol'.ico de los poderes feudales.

Este nuevo sesgo de la situacin se tradujo en la organizacin esta-

mental de la participacin poltica. Tres rdenes, estados o estamentos integra-
ban el reino, y colaboraban con el Rey en el gobierno del pas: la nobleza, el
clero y el estado llano, tercer estado o comunes. La organizacin poltica esta-
mental es dualista. Hay dos centros de poder: el Rey y los Estados ~nerales,
Cortes o Parlamentos, en los que estn presentes o representados los tres esta-
mentos mencionados.

El poder del Rey est todava mitado por el del reino, pero ha salido
robustecido en comparacin con la situacin anterior. Del pluralismo feudal se
i:
ha pasado al dualismo es.tamental. Sfo un paso falta que dar para el monismo i
del Estado absoluto.

2. ORIGEN DEL ESTADO

Podemos ver en Sicilia, a principios del siglo XIII, bajo la monarqua .

de Federico 11, una forma estatal prec.oz, por la centralizacin y secularizacin
del poder. Pero, en general, la formaein de los Estados europeos es un proceso
lento que, partiendo de la organizacin estamental, madura con unos ritmos y
variantes diferentes en caga caso.

19
 en
_El proceso que vamos a exponer sucintamente es el que.tuvo lugar
Francia, en Espaa y en.las ciudades-Estados italianas .
..

__ a) Un pode r que no reconoce superior

do,
.Ya en el siglo XII.algunas-comunas del nQrte de-Italia haban logra
, como ciu-
en lucha contra ellinperfo, constituirse.como munieipios autnomos
ocimiento de '
dade s que no r.ecOnocan superior. En esta frmula de tf recon
(i~tta1como_
super ior se apoyarla toda la construccin terica de-tasober\\na
al exter ior y
pode r distin to del espiritual de la Igies ia, indep endie nte frente
supre mo en- ei interior. '

religin
_Sin perjuicio de que.frecuentemente se siguiera apelando a la
da de ste en
- para legitimar e\ poder, se desarroll. una concepcin seculariza
los trminos: a
lossi glos XV yXV I. La Reforma consu m una -inversin de
itucin de igle-
-' una reiacin ele supremaCa defpo der religioso sucedi la const
-sias nacionales que:,-seguan al Rey e incluso lo erigan er. su cabez
a. El principio
de los sbditos
cuius regio eius regio significa que la religin del reino y la
era la que profesaba el Rey.
supe-
Frent e al exterior, los reyes no reconocen al Emperador como
rio no es ms
rior. Rex in regno suo imperator. Dcho en otros trninos: el Impe
sin autoridad
que un reino, y el Emperador, un Rey, por importantes que sean,
1

fronteras y a !a ,J,
sobre los dems reinos. Ello dio lugar a una concrecin de las . 1
con bastante
emer genc ia de un pluriverso de Estados independientes que eran,
aproximacin, Estados nacionales. _- __
En
En el inter ior los reyes tetin inaro nim poni ndo se tamb in.
'

"'
ins de un siglo r
Ingla terra, la dinasta Tudor reina de modo absoluto durante
desmantela las
(1485 -1603 ). En Espaa, Carlos I acaba con los comuneros y
van decayendo
Cortes en 1538. En_'Francia,los Estados-Ge11erales (Parlamento)
y dejan de reunirse desde 1614.

b) La unificacin del Derecho y la Admi nistra cin regia

unidad
A la unidad y centralizacin_del poder-deba corresponderle la
siquiera en nues-
del Derecho (que, sin embargo, no ha llegado a ser completa ni
incipienternente
tros das). Ello vena propiciado igualmente por la econo ma
Derecho romano,
capitalista, que reclamaba un Derecho cierto. La recepcin del
le en un mundo
iniciada en el siglo XII, aport la seguridad jurd ica indispensab

20
 l /
o '.lt
...... '.
' - -

\ econ mic o complejo. El Dere cho romano se vio prog resiv

amen te comp leme n-
tado por un Derecho escri to de origen exclu sivam ente
regio. No obst rite, el,.
Rey no est sometido a Dere cho pr~ismente porq ue no
reconoce supe rior: es
legibus solutus, absoluto. Este es otro de los ingre dient es
de la sobe rana.
. : . .. De otro lado, el pode r del Rey se apoy a en una
Admini.straci6f1 que se
sirve de la referida unifi caci n jurd ica y contr ibuy e a
ella. La jerar qua de los
. func ionar ios hace nece saria una orden acin de la Adm
inistr acin con perfi les
nuev os ..
- .. ......
La Iglesia.haba toma do del Imperio roma no la t2nica orga
niial i va de
los officia, .cargos conc ebido s en razn de su funcin y
no de las perso nas que
los desem pea ban. Por eso, frente a la atom izaci n feud
l, la Igles ia prese n-
taba una asombrosa organ izaci n unitaria; rio ya ri cad
pa.s sino en todo el
orbe cono cido .. Esta organ izaci n sirvi dem odelo a los
reyes pafa desemba~
razar se de obstculos feudales y para despri va.ti zar) dspe
'rsonatizar los dem s
pode res locales. Los funcionarios sustituyeron a estos pode
res y quedaron'inser~
tos en una orga niza' Cin impe rson al, cent raliz
ada' y jerr quic a: la
Adm inist raci n del Rey; no eran prop ietari os de su funci
n, sino servi dore s de
la Coro na.

2.3. El trmino "E.rtado"

Esta- form a polt ica distin ta que hemo s desr ito no es ident
i.ficad~ con
un nom bre conc reto, Los trm inos ins frecl iente s erar{
Reillo, 1\.fnarqua, 1
Principado y Repblica.(aunque la fonn a polt ica fuera mon 'ri
rquic a). li

"
El trmino estado era utiliz ado en el Med ievo en :dos prinC
ipales acep -
cione s: a) como agrup acin ; funcin, profe sin b) como
socia l (los. Estad os Gene rates eran eso presi same nte: los
estam ento orde n u ".',

rden es socia ies reu-

nido s en Parla ment o). 1

'"

Circu laban tamb in.e nfa,E da:dM edfa expr esion es com
statu s reipu-
blicae., statu s imperii, statu sreg ni. Pero ; en elias , la palab
ra estad o signi fica
mera ment e una situacin determina.da (jutd ia o poltica,
inter na o xtem a) de
esa rep blica o reino. . . .
Fue Maqui~velo quie n prec~s suac epci n nuev a y difun
diO su uso.
Con ella comi enza su obra El Prncipe. Para Maquiavelci
el~stado era, como ha

21
 subrayad o Lucas Verd, una forma poltica caracterizada principalmente por
su estabdad, por la continuidad en el ejercicio del poder,_ apoyada en armas
: propias.' La literatura posterior acerca de la razn de Estado contribu y a la
aceptacin del nuevo trmino, que, no obstante, no predomin sobre otros hasta
el siglo XVIII. El nombre de Estado parece, pues, albergar Ja pretensi n
de estabilid ad en la _titularidad yejercic io de(pOder y en su refadn con los""
sbctc.s. - -

3. CONCE PTO DE ESTADO. PRESUPUESTOS MATERIALES Y

ELEME NTOS

El Estado se ha resistido a una ntida conceptuacin. La diversidad de

procesos estatales en el mundo a_ lo largo de cinco siglos legitima-una pluralidad
de purttos de mira en torno a ellos. No es, pues, cientficamenteescandaloso
que cada autor ensaye su propia definicin.

Unos autores, como Kelsen, destacan el demento-jurdico. Para l; el

Estado se identifica con el Ordenamiento jurdico vigente en relacin a un pue-
blo y un territorio.

Otros se fifan preferen temente en el elemento del poder. As, Max

Weber concibe el Es.tado como una estructura institucional que monopoliza el
uso legtimo .de la fuerza en un determinado te-rritorio. Y H.-Heller-Jo define
similarm ente como una estructura de dominio que ordena en ltima instancia
los actos sociales en un territorio determinado.

Engels atieri_de al poder y al fin que cumple. El Estado es el poder que,

habiend o nacido de la ,soci.edad, se coloca aparentemente por encima .de ella
para amortigu ar los antagonismos de clase y mantenerlos dentro de Jos lmites
del orden establecido.

Modernamente la doctrina distingue entre el Estado como institucin y

como comunidad. El primero es el conjunto de inst-ituciones de gobierno de un
pas. El segundo es la sociedad soporte de ese aparato institucional.

Estos dos conceptos son complementarios pues la organizacin insti-

tucional del poder es impensable sin una comunidad.de personas sobre la cual lo
ejerce. Sin embargo, en esta distincin reside la clave del tratamiento que cada

22
autor hace de los elementos del EStado:un concepto exclusivamente cmn,unita-
rio del Estado, destacar como sus elelrienti:is ei pueblo y el t~rritcirici; el enfoque
institucional pondr 61 acento en el poder y el Derecho.Finalmente, un.con-
cepto global del Estado reflejara los cuatro elementos mencionados. '

.. Am ~;,d~ de ver, apesM de' la complementariedad de los dos en fo- .

ques, es preeiso diferenciarlos. El Estado es forma, organi:lacin del peder: .La
nacin es la comunidad pQlfticainente organizada en y por el Estado. El Estado
es, por consiguiente, la o;ganizacin institucional d;l poder poltico de una
comurzidad nacional. . . . .. .. . .

Sus elementos formales son el Derecho y el poder poltico. El pueblo y

el territrio son sus presupuestos materiales, su soporte, su mbito personal y
espacial de jurisdiccin. Cerca de unos y otros, pero sin confundirse con ".llos,
estn los rganos dei Estado; Estos (Parlamento, Gobierno, etc.) son los que
definen el Derechoyejercen d poder poltico en la co~unidad nacional.

4. EL PUEBLO

El pueblo es, segun Kelsen, el mbito personal de validez del orden

jurdico estatal; valtlfa lo mismo decir el mb.iio persbnal al qtie Se ~Xti\:nde el
poder del Estado. Se trata de un concepto esttico, pasivo, del pueblo; como
objeto dei p0der.
1
. .
Maquiavelo entiende que el pueblo no existe como entidad poltica
. li
~
antes de que se constituya _el Estado. Hegel dira lo.mismo. Para ellos es el r
Estado el que crea al pueblo, porque; al constituise, define su elemento perso-
nal; el cual, antes de ese hipottico evento, ~lo es una.multitud informe..

Frente a tal posicin, muchs pensadores polticos qu~ e~plican el ori-

gen y fundament de la sociedad poltica mediante la hiptesis metdica del
pacto -apenas nadie crea que fuera un acontecimiento histnco-- distinguen
entre el pacto mediante el cual un conjunto de personas pasaban del esdo de
naturaleza al estado civil (pacto.social) y aquel porel cual se dotaban de una
determinada forma poltica (pacto poltico). En esta concepcin, el pueblo es
sujeto del poder.

Entre ambas conceiciones caben muchas posiciones intermedias, pero

23
 basten las .referidas para ilustrar~a5 iri;afvabie;diferencias con que, desde las
ms diversas ideologas, se abordad estudio del.pueblo en la Teora Poltica, A
decir verdad, ambas posiciones soq__omp!ef!le~tyias. Pues, ciertamente, hemos
de distinguir dos facetas en el pueblo~~ :::_: .- ~ - .
-~ . -

a) Coti:i pbfo gobernado, eS. objet del poder "estatal y destinatario

. de s~s normas. .
b) Como pueblo gobernante, _l mhmo crea o contribuye a crear nor-
. mas, instituciones y rganos estatales. En este cometido el pueblo
acta como rgano del Estado, bien cmo cuerpo elect.orat que
selecciona .a los titulares de otros iganos estataleS, bien como cuerpo
referendal que aprueba o rechaza una medida poltica importante.

En pura teora democrtica ambas facetas son, por complementa-

~escindibles: el pueblo se somete al poder .y al Derecho estatales porque
y en la medida en que los ha producido l mismo o ha contribuido a produ-
Cirlos.

De otro lado, es usual disitnguir los conceptos de pueblo y naciri. Aqu

emplearemos los dos trminos como sinnimos, como lo fueron histricamente
hasta su diferenciacin antidemocrtica hace dos siglos. En la Universidad de
Pars, todava ery e Medievo, eran denominados naciones los grupos de estu-
diantes de u_na coinn -procedencia y lertgua. Por ~xtensin, acab lla,mndose
nacin .<t los habitantes de un territorio con una etnia, una lengua y una religin
comunes. Los Estado~ modernos se erigieron sobre naciones ms o menos defi-
nidas, fueron Estados nacionales. '

Los inicios del rgimen constitucional 10 s<>n tambin del protagonismo

poltico del pueblo/nacin. Las nacipne~, los puebl.o_s, son dlleos de SllS desti-
nos, soberanos: "N()sotros, el pueblo de los Estados Unidos: .. ", reza la
Constitucin escrita ms antigt_1a del mundo (1787). "Los representantes del
pueblo francs ... ", hacen la solemne Declaracin.de Derecho.s del Hombre y
del Ciudadano (1789} "El principio .de toda.~o~rana reside esencialmente en
la nacin", dice el artfoulo 3 de esta misma Declaracin.

5. EL TERRITORIO

Algunos autores, en los inicios de la mo<lernidad, sostuvieron que el

24
reino era propiedad del Rey, el cual dispona de l libre!l)_l'-,J~ Esta visin patri-
monialista del Estado se hizo insostenible al menos desde-que se proclam la
soberana nacional.

Siguiendo a Kelsen, podemos concebir el territorio como el mbito
espacial de validez del orden jurdico estatal, o e.l n1bito espacial al que se
e~tiende el poder del Estado. Incluye: - -

l)La
--
tierra
--
'',"'
firme y las.. aguas interiores.
.................... , ,,,,

2) El mar territorial, cya exiensin y lmites son regulados por el Dere- __ _

cho internacional, aunque hay Estados que'pretenden hacerlo uni-
lateralmente.
3) El subsuelo. _
4) El espacio areo.

No se extiende a las sedes diplomticas ni a las naves y aeronaves que

circulan bajo la bandera del Estado. Pero el Derecho internacional las dota de un
estatuto jurdico especial en aras de la seguridad de la foncin diplomtica y de
la libertad y seguridad de la navegacin internacional:

La nocin modena de frontera es propia precisamente del Estado como

forma de organizacin poltica de una nacin. El Estado moderno emerge y se
consolida revistindose de dos cualidades: la clausra y la imperineabidad.
Recordemos que se forma frente-( e incluso contra) el Imperio y otros Estados.
Hoy, sin embargo, estas notas han sufrido una merma 'notable en aras del trans-
cionalismo y de la integracin internacional del Estado. Lo veremos en la lec-
cin 3.

Por ltimo, la relacin entre los principios de personalidad y de' terri-

torialidad del poder estatal hace que ambos admitan matices. As, por ejemplo,
los extranjeros trasentes y los residentes estn sometidos al Derecho del Estado
en que se encuentran; ms stos:que aquHos, "pero ninguno por completo.
Viceversa: los nacionales que viajan -0 residen en ef extranjero, forman- parte
del pueblo como presupuesto 'o elemento del Estado, pero no les alcanza todo el
Ordenamiento jurdico de-stt}'preCisamente porque estn sometidos parcial-
mente al orden vigente en eseterritorio.

25
---------------

6. EL PODER

6.1. Poder social y poder poltico

El poder es el elemento ms sustantivo de la poltica: En un ejercicio.

didctico, podramos definir la poltica uniendo .las palabras actividad y podr
con casi toda_s las preposiciones de nuestro idioma. As, por ejemplo, podemos
decir que es la actividad del poder o realizada. con, desde, en y por el poder; o
_ bien, la actividad emprendida hacia, para o tras-el poder; o, por ltimo, la acti-_
- vidad contra el poder.

El poder es capacidad de decisin y de influencia; s capacidad de

hacer pr s mismo y de determinar que.otros . hagan.o, . al.menos; de influir en su
actuacin. Para ello se necesita fuerza y/o autoridad. Tiene fuerza quien dis
pone de los medios necesarios para obtener el resultado pretendido. Tiene auto-
r;dad quien es reconocido como titular de un derecho a: emplear esos medios.

La fuerza se apoya en la superioridad fsica, en las armas, en la riqueza;

su uso engendra temor, sometimiento. La autoridad proviene del prestigio, sea
nacido de la edad, sea de los conocimientos, de la simpata, de la honestidad,
de la titularidad jurdica de un competencia , o de un status o posicin en el
sistema social y poltico; su ejercicio genera; en el polo opuesto de la relacin, el
sentido de obligacin de obediencia a sus mandatos.

Ningn poder renuncia a combinar ambo_s faetores. Todo poder pre- .

fiere ser respetado y reconocido sin mengua de la eficacia de sus decisiones.
Segn sean las proporciones de fuerza y de autoridad de las que se nutre, esta-
remos ante un tipo_ de poder u otro...

6.2. Institucionalizacin del poder poltico

Desde las formas ms elementales de podrpolftic o hasta las actuales,

caben diversos grados de complejidad e institucionalizacin. En un principio, el
poder poltico estuvo muy personalizado y fundido con el poder religioso y eco-
nmico. La paulatina diferenciacin y despersonalizacin del poder poltico ha
llvado finalmente a su institucionalizacin. -

26
 '-".

Consiste sta,en la, <11stirid61re.otre el titular del poder; el hiz de com-

petencias en que ste se ma'1ifiesta, ~l'S~Jl'lto ejerciente de cada una de ellas y la
organizacin polftico-comunitria en a que todo ello se inscribe. Las institu-
ciones y rganos estn integrados por personas, pero stas no son titulares del
poder sino de alguna de sus c:ompi:tencias. El poder estatal es hoy un poder pol-
tico institucionalizado en gra_~\).S_ll_!Il:

. . . . ..

6.3. Legitnidad
. .

Por institucionalizado, racionalizado y juridificado que est el poder, le

es inherente el componente d.e la fuerza. La fuetza;poi-s sola; es insuficiente, ..
no puede mantenerse sino empleando.cada vez ms fuerza y acaba sucumbiendo
. ante una fuerza mayor. La autoridad no suele. ~ecesitar ordinariamente el empleo
de la fuerza, pero debe poseerla y saber ejercerla en .caso necesario; de lo con-
trario, no puede garantizar su continuidad ni la clel sistema poltico. La fuerza en
el interior y frente al exterior es la lti-ma garanta derpoder de autoridad.

La autoridad, la legitin1idad, des~ansa, en ftima instancia en la con-

formidad ele! poder con las creencias de los gobernados, bien respe.cto .de su
origen, bien respecto de la forma de su ejercicio, bien de ambos, _Cuanta mayor
sea la conformidad en los dos aspectos sealados, tanta ml!yor legitimidad tiene
elpoder (el Estado, el rgimen) y menor ser la fuente de conflictos ..

De los dos indicadore~

seaiados es ms importante el seg~ndo.
Son
pocos los regmenes que no tengan en.s.u origen.un acfo de fuei:za, P-0r- el con-
trario, un rgimen legtimo.en su 9rlg1 p1,1ede perdrlegitimidadpor un ejer-
. cicio del poder desviado de las crencias sociales. .

Max Weber disitngui entre legitimtdad carismtica, tradicional y

racional. La primera est ba~adaen Ja s.ugestiva personalidad de quien alcanza y
ejerce el poder. La segunda, en.la CQnsolidacin histrica de.las instituciones. La
tercera, en el o;<lenalllieit(I j~r(clico. Estos tipos ideales o modelos de legiti-
midad .se dan entreverados. en fa realidad, .en la que todo rgimen busca destacar
el prestigio de sus ~obernan,tesi ~egularjurdicamente sus procedimientos y
durar, porque, durando, genera inercia, hbitos y tradiciones.

Hoy eniMa. en, la.~u!t!-!ra.l'oltica <>eCd~n~al !to

hay ms legitimidad
que la democrtica. Sin embargo, no podemos proyectar sobre el Estado

27
------------------
-----

mode rno ideas de la cultu ra P<ffiH~-~Jtal del Occidente euroa

tlnti co. El
Estad o moderno se afinn sobreefpodi: monrquico absoluto .

.
6.4. El pode r estatal: la soberana

Como hemos vi~to eil tipgrafos anteriores, el Estado se form en

tomo
a un poder centralizado que se iinpu soene l interior de la comunidad
nacional y
se opuso al _exte~or. Este poder fue expresado con diversas-locucio
nes:
- maiestas, majestad, mayora;
- summa potests, suprema poiests;
- potes tas absoluta, potes tasle gibus soluta;
- plenitudo potestatis; .
- soberana.

De todas:ellas ha preva lddo la ltima, posterior en el tiemp

o a las
otras. Sobe rana equivale a supremaca. Es el poder del Estad
o que se mani-
fiesta como supre mo en el orden riitetno y como independie
nte en el orden
externo. Ta_nto en un orden como eh otro se presenta como potes
tad de decisin
ltima y efectiva.
- . ' .

El pode r sober ano que ejerc i d inonarca eil el Estado moderno

fue
no slo supre mo y pleno sino absoluto, es decir no sujeto a las
leyes. El Rey
conc entr en s todo el pode r dl Estado; si alguna persona,
corpo raci n u
rgan o ejerc a a1gun poder, era por delegacin regia y en preca
rio. Era supe-
rior al propio Derecho que dictaba: al no haber ninguna instancia
por encima de
l, no poda ser. sometido ajuic io.

-- A pesar de: l i.iota de :secularizacin qu'e hemos apreciado en el

poder
estata l, habr a detrans9urrirriiuchotiempb.~rites de su ntida
separacin del
pode r religioso. Las milarquas'abshitas jm s renuneiaron
al fundamento
religioso de su poder. "Noh y poder' sirio de Dos", haba dicho
San Pablo. La
teor a del orige n divino delpodrf-Ort.ledlatibdiencia de los
sbditos como
eran
deber religioso. Por eso los reyes proclamados tafos "por la gracia de Dios".

Ms an: los reyes buscaban la legitimacin del Papa para conso

lidar
su iride pend eneia frent e al Impe rio; si bieii otras ~eces se
apoy aban en el
Impe rio para sacudirse la prim ada romana. Poc~ a poco, sin emba
rgo, bascu -

28
 !ando de un ~n otro, furon independizndose de am,bosy ~lcanzando verda-
dera soberana. La Reforma, con sus iglesias nacionaies, fue decisiva en esto ..

El Estado soberano, por.su cualidad de independiente, participa en el

concierto de las naciones en un plario de igualdad ju'rdica respecto de otros
Estados;. estarnos ante la soberana del )!stadO. Corno poder supremo interno, l_a
soberana es nica, unitaria, lo que requiere la unidad de su titular, aunque sus
. potestades y funciones concretas sean ejercidas por varios rganos. Pero queda
por dilucidar quin es el titular de ese poder supremo; s l problema de la deter-
minacin de la soberana en el Estado .

. ................. El Derni,:!io internacional slo se ocupa dei primer aspecto: en su

mbito, el sujeto de la soberana, Sil titular, es el mis~o Estado. El segundo pro-
blema es propio del Derecho interno: ser soberano quien tenga el poder de
decisin ltima en el establecimiento del rgmen yen la relaciones internacio-
nales, principalmente en cuestione~ de guerra y paz. . ...........................

Bodino fue el autor clsico que ms contribuy a la formacin de una doc-

trina de la soberana. Segn l, la soberana es indisociable de la unidad e indepen-
dencia del Estado, a partir de las cuales se pueden deducir los caracteres de aqulla:

a) Un poder incondicionado.
b) No delegado de.otro poder ni responsable ante ningn otro que le sea
igual, inferior ni superior.
c) Indivisible, inat.ienable, imprescriptible y perpetuo.
d) Es una soberana subjetiva, en el sentido, de que es personal del mo-
narca.
e) Pero es tambin una soberana objetiva, en. cuanto que es la cualifi-
cacin del poder del Estado.

Sin embargo, Bodino concede despus que existen lmites que condi-
. cionan-esa soberana: . ..
j
1) Uno de ellos' viene constituido por Dio; y La ley natural .
es
. 2) Ei segllndo clde las leges imprerii, que son prlncipal~ente las
que reguian la sucesin ai' trono y las que protegen los bienes de
dominio pqlico.
3) Por ltimo, la. propiedad privada. La propiedad es un atributo de
.. la familia; toClo lb' qe ie afecte (impuestos, por ejemplo) tfone que
ser conseriii~o por los Estados Generales~

29
 .. Hobbes,radicaliz el planteamil)to: el podersoberario~es.abso,luto, ili-
mitado, inalienable e indivisible, ~enci)laqe11te porque, si no lo Jera, no podra
cumplir la funcin para la que ha sido instituido:. asegurar la paz en la socie-
dad. Por lo tanto, no est obligldo pc,>r las leyes, que l puede soslayar sin nece"
sldad de derogarlas. Ningn sbcllt\.> podr acsarle-de injusticia, porque la jus-
ticia proviene predsam ente deLEI soberano:es', pes; absoluto, irr~vocable e
irresistible:

.. . . .. . .. La Escuela es~anola del' Derecii.~: 1tatural, (.le Jos siglps XVI y XVII
(Vitoria; Surez, Soto, etctera) hizo una teora ms i)onderada de fa.soberana.
La comunidad poltica y el poder existen en funcin desufin: el bien comn o
utilidad general. Por eso quedan fuera des alcance y, por tanto, de fa soberana
estatal, los fines sobrenaturales. Al .mismo tiempo, d Estado slo puede actuar
.en su esfera, fuera de la cual quedan tant() lo:i mbitos exteriores como los ms
redUcidos (la esfera individual, laJainilia r, etc.). Pero, en sendo contrario, el
poder poltio est ~ondicionado ~r val6reso fines t~mporales conducentes al
bien comn, como la justicia. De ah la doctrina de la resistencia a la tirana;
de ah tambin l insistencia en la.necesidad de una causa justa para declarar
la guerra o para dispensa r las leyes.

El problema de los llmit~s de la soberana, del poder estatal, ha sido el

ms debatido de la Teora Poltica en los ltimos cinco siglos y sigue siendo el
,
central del. Estado
- . . de
. Derecho
. . .de nuestros das.. . .
' .

1:
"rt
:
7. EL DERECHO
i!
'

e
. El modo habitual de exp~~in delpqde r es el Derecho. Incluso cuando
el poder se reduce a fuerza, le da una apariencia jurdica a sus dictados represivos.

El Derecho es i:::ri'atura dl pder. Sin ~n pcide~ que lo respa.lde, una

norma no pasa de ser una recomendacin, un consejo, Pero, al mis1110 tiempo, el
Derecho traza cauces, lneas de. con<luc.ta, pautas prganit ivas; define compe-
. tencias y establece sanciones, qu~.ndo el pqcler ~rendido en la trama y urdim-
bre jurdicas . Segn .sea la relaci6ttpo~e~-qerec\lo, as ser el rgimen estable-
cido, que ocllpat. un lugar en la lmaginri~l(!'!ea.contin,ua que lleva desde el
absolutismo. (hoy a.utocraci.a) hasta el Estado democrtico, de Derecho. En la
so"
cult~ra. potia ocdden'titl, los ~rti'1lo~~i~'6 ~\glps la historia discontinua de
la transform acin del Estado abscifoto en E~t~d~ de Dercho.

30
 La soberana del Es1ad: ;:.u::e Kelsen, significa~ue erorden jurdico
estatal es supremo y que comprendC'a los restantes rdenes pardales que puedan
darse en su mbito territorial. No obstante, como veremos en la leccin 3, la
integracin del Estado en org!!Oizaciones swranacionales se traduce en una pr-
dida_ de:la supremaca del orden jurdico estatal en aquellos mbitos competen-
ciales cedidos a dichas organizaciones. Hecha esta salvedad, el Ordenamiento
,.
jurdico estatal es no slo supremo sino nico, aunque est integrado por o.rde- .
naruientos parciales; sean stos territoriales (municipales~ regionales, .de entes
territoriales federados), corporativos (Univeriiidades; colegios profesionales) o.
de asociaciones y entidades privadasa los que el.propioOrdenamiento estatal.
atribuye funciones pblicas (partidos polticos, sindicatos).

Por tanto, el. Derecho estatal debe ser entendido como Ordenamiento,
como sistema de normas. Como todo sistema, tambin el Ordenamiento est
. integrado por subsistemas (los ordenamientos parciales) y piezas individuales
(normas concretas), que, sin embargo, adquieren plena significacin nicamente
ii sreferndaaffodo, al Ordenamiento en su conjunto.

8. LA RAZON DE ESTADO

Est en la lgica de la teora de MaquiaVelo, como est en la lgica y en

la prctica del absoluti~m' ;1e el poderoso presente sus actuaciones como

'
casos lmites en los que se >" ;,.::cesitado de obrar sin concesiones a la moral,
ni al Derecho ni a nada que no sea elxito de ia operacin que acomete. El
ordenestatal exige y consiste en razn de Estado.
l
11
l
ri

La idea de la razn de Estado significa el cte.scubrimiento de un lagos

l
propio de la poltica y del E~tado, la des velacin de una esfera de la realidad, de
i
":
un mundo nuevo que no gira en tomo a.Dios ni al diablo, ni a lo bueno ni a lo
malo, sino en torno al poder. La sabidura poltica consistir, de un lado, en el
conocimiento de esa razn de Estado; y, de otro, en aceptar sus correctas con-
clusiones como gua para-la accin.

Esto Jo.haban sabido siempre todos los polticos, y ms de un autor lo

haba captado. Pero la moderna razn de Estado muestra ala poltica como rea~
lidad autnoma, es decir, parte del supuesto de _que d orden poltico se sus-
tenta a s mismo y que la necesidad no es algo excepcional sino el sustrato per-
manente de la poltica.

31
 Fue Botero quien elabor la tofft.l1ela.razn de Estado, dando as sen-
0

tido preciso y ordenacin sistemtica a una expresin ya bastante generalizada.

La.expresi n y la doctrina fueron incorporados por el absolutismo europeo.

. . . La Contrarreforma afect de manera clara a la doctrina de la razn de

., .. :Estado. -Despus de Trento cada confesin religiQsa busc, o fm: buscada por,
. . una potencia poltica. El principio cuiu.r regio eius religio convi1ti6 la fe de un
pueblo en una decisin poltica, Por su, parte, el poder poltico de nuevo busc
presentars.e nqen la desnude z de la poca de Maquiavelo sino con ropaje c.on-
fesional. Concluyamos,: en el mrrdo de laContrarreforma se encontraronentre-
.... _ i:i.i.ezcladasJa ratio status y la ratio confessionis .

. BIBLJO GRAFIA
N. BOBBIO: La teora de las formas de gobierno en la Hisiori del Pensamiento .
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32
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l

r'

33


..

. . ,. .,.,. ,. ,. ,. ,. ,. ,. ,.,. .,. ,. ,. ,. ,.,. .,. , . ...,,....,,..,

-~=~- i;~:-:-c:;~.,;=:-i::-===o.c.c..~=~-=,-=============-----------------
 90

ANTONIO TORRES DEL MORAL

CATEDRATICO DE DERECHO CONSTIIUC IONAL

......

INTRODUCCION
AL DERECHO CONS1,IDJCIONAL

SERVICIO DE PUBLICACIONES
DE LA FACULTAD DE DERECHO
lJillIVERSIDAD COMPLtrrB NSB
j
 ------------------------- -------

!"""--
,,oJ

'.
. l._ ESTADO UNITARI O Y ESTADO S COMPUE STOS
1
1

1 Junte a la divisin funcional del poder existe otr;t en algunos Estados

1 desde hace dos siglos.que se realiza con un criterio territorial, distinguie ndo
i entre "poderes" (es decir, rganos) centrales y locales. Cuando esto sucede nos
encontram os ame EstaQos c:ompue:st<:>s'. ~ll(;!So_c()ntrario, ante un Estado uni-
tario.

La Teora del Estado suele serlo fundamentalmente del Estado unitario,

acaso por ser ms antiguo, pero tambin porque ha podido parecer, desde una
cultura racionalista, como el modelo normal. En la ;ictualidad es polticame nte
tan "normal" una organizac in territorial del poder como otra dentro del ancho
espacio entre el Estado urtitario y el federal; muchas instituciones tienen su ori-
gen en los Estados compuest os, como ia jurisdicci n constituci onal, y otras,
aunque con origen histrico ms remoto, encuentra n en stos su mejor aco-
modo, como acontece con el bicameral ismo. I'
' l
J
Debemos recibir con cuatela las estereotipa das identificac iones entre
centraliza cin y absolutism o o autocracia de un lado, y, de otro, sus conceptos
inversos: descentral izacin y democraci a. Es cierto que el acercamie nto geo-
grfico y cultural del poder a los ciudadano s es un indicador de democraci a,
pero a partir de l hemos de preguntam os por otros muchos. La sola evocacin
de la democraci a unitaria y centrliz da francesa frente al totalitarism o pseu-
dofederal sovitico o frente al autoritarismo federal mexicano deben bastar para
cuestionar los menciona dos estereotipo s.

No obstante, cabe un cierto grado de descentra lizacin dentro del

Estado unitario. Junto afcentro nico de impulsin poltica puede haber entes
territoriales con reconocid a capacidad de gestin y administracin de sel"Vicios.
Tales entidades son, por lo general, los municipios y las provincias , pero bien

225
 pue.den. serlo tambin otras unidades superiores, como. los departamentos Y las
reg10nes.
,
. <
El paso de la descentralizacin administrativa a la poltica determina la
aparicin del concepto de autonoma y del modelo de Estado compuesto. En l
hay varios centros de impulsin poltica y una estructura institucional compleja,
en la que coexisten en tensin dialctica, no necesariamente reida con la armo-
. na, rganos de poder generales(por-ejemplo,-la-Corona,.o el Tribunal
Constitucional), centrales (verbigracia, el Gobierno y el Parlamento federales)
y locales (los Gobiernos y Parlamentos de este mbito). A su vez, el
Ordenamiento jurclico ;s tambin complejo: hay una Constitucin federal o
nacional y constituciones de los llamados Estados miembros (o estatutos de
. autonoma regionales), ms l~s nonnasjurJc1\cas emanadas por los rganos
correspondientes de ~na . y otras estructuras instit<:ioQales;_
. pero.tod\> este com-
piejo norrnati vo integra un solo Ordenamientojurdico pues, por definicin, a un .
Estado le corresponcle un Ordenamiento nico y coherente.

2. EL ESTADO FEDERAL: CARACTERES Y NATURALEZA

Los prudentes tericos del federalismo,_en los que no vamos a dete-

nernos, son Altusio y Grodo. En el siglo XVIIJ, Montesquieu enfoc elpro~
blema con ribetes ms actuales y atencilencio al principai estmulo que siempre
tuvo el federalismo: la defensa Comn de comunidades pequeas. De otro lado,
sostiene que la Federacin debe es~r ccil}puists, por Estados de la misma natu~
raieza y, sobre todo, por Estados republicanos; con lo que est expresando dos 1i
de los requisitos que.normalnente se hari preten1,Hclo ver en toda federacin: la I;
"
'fi
homoge1ieidad, que hace ms fcil la aplicacin del principio de igualdad entre
los miembros, y la forma republic,aria de gobierno, si bien han existido federa- !i
lismos o cuasifederalismos monrquicos. r
,,
1

'~
11

Rousseau concibe muy claramente Ia forina federal corno la nica que

evita los peligros de ls Estados gr~ndes y la_debilidad--de ios pequeos, per-
mitiendo, por lo dems, el autogobierno o democracia directa.

En cuanto a la realizacin pol(tica efectiva del federalismo, parece un

tanto desproporcionado remontarse ala_s aHaiiz!l!! !te. las poleis griegas ante ene-
migos. comunes. El6stado federal hace _$ e:n.trada en la historia con la
Constitucin americana de 1787. Por ms que pueda sealrsele el precedente

226
 92

de Suiza, sta no fue propiamente federacin hasta 1874.

La Federacin es una,permanente tensin dialctica de dos tendencias

-a la unidad y a la diversid ad- contradi ctorias entre s. Segn sea la sntesis
entre ambas, as ser la Federacin resultante.

La tendencia a la unidad se ,ve propicia da por di versos factores; de los ,

cules unos son supuestos preexistentes y,otros son objetivos que se pretende
alcanzar . Los' supuest ospree# itites'd e n,dole cohesiva sori, entre otros, 'la
contigi dad espacial; lasimilit Udde formas polticas ycierta homogeneidad en
las est<:.lras sociales defosmi embros. Los objetivos acaso sean un factor ms
decis v.:i para la unidad. Histricamente el ms importante ha sido la defensa
' comn, pero tambin han pesado siempre los econmicos.

Los caracteres que se suelen sealar de la Federaci n vienen todos a

incidir en el hecho de que establece un modo distinto de divisin de poderes y
pretende realizar una unidad de lo vario, un sistema de vasos comunicantes que
permita el equilibrio de las fuertas centrpe ta y centrfuga. As, pues, la forma
poltica federal organiza grandes espacios en relaciones de autonom a y pari-
dad entre los miembros.

Por todo lo expuesto, no debe sorprend er que la doctrina se haya divi-

dido a la hora de pronunciarse sobre la naturale za de esta forma poltica terri-
torial: , , ,

1. Hay quienes niegan que la Federaci n sea realmente un Estado, en-,

tendiend o que nica,mente lo son sus miembros. En realidad , esta
teora se sita en la perspect iva confedera!, no e'n la federal.

2. Para otros, slo es Estado la Federacin.

3. La opinin mayorita ria defiende la naturale za estatl tanto de los

miembros como de la Federaci n, pero destacan do que la organi-
zacin poltica resultante es nica.

La diferencia cla.ve para,entender los modelos territoriales de Estado es

la existente enti;-e soberana Y' autonoma. Soberana es el poder supremo interno
del Estado y el poder independiente-de ste en sus relaciones internac ionales.
Autonoma es la potestad de dictar normas propias que pasan a integrar el
Ordenam iento jurdico del Esfado.

227
 En pura lgica jurdica, a un Es~do I~ corresponde una sola soberana
y, por lo tanto, los Estados compuestos son tambin unitarios, diferencindose
slo por su mayor grado de autonoma. No obstante, la lgica no es siempre el
valor polftico supremo y, bien por razones de tradicin, bien por otras de opor-
tunidad poltica, se suele llamar Estados a los miembros de una Federacin Y
reconocerle s cierto residuo de soberana. Pero en realidad llamados Estados
miembros no lo son actualmente y menos lo sern en el futuro, no pasando de
regionesautnomas.

Es cierto que el d'enominado Estad :miembro tiene p<>der cnstituc

yente, el cual es una .de las expresiones ms cualificadas de la soberana. Sin
.. embargo, se trata de un poder constituyente constituido, no originario o genuino,
........ adems de limitado porque, una vez establecida la Federacin, dicho poder tiene
en.la.Consti tucinfedera l su fundamento y su lmite.

Por lo dems, intervienen en la reforma constitucional federal, o, lo

que es lo mismo, participan en el poder constituyente constituido federal, res~
pecto de lo cual cabe decir lo mismo que d; su propio podetconstituyente;

Si se quiere ver en todo ello manifestaciones, aunque debilitadas, de

soberana y aadir-que la plenitud de la s9berana no puede ser predic_ada de
ningn Estado, tendr justificacin seguir llamando Estados a los miembros de
una Federacin. No obstante, parece ms coherente reservar el concepto y el
trmino para la Federacin y considerar a los miembros corno territorios (o
entes territoriales ) federados. Y ello aunque la Constitucin hable de su sobe-
.. rana, como hace la Constitucin suiza, que en su artculo 3 dice que los "los 1:

cantones son soberanos", para aadir a continuacin una precisin que mini- rt
;
miza ese concepto: " ... en cuanto su soberana,n o est limitada: por la e
;
~
Constituci n federal".

3. NACIMIEN TO Y PRINCIPIO S JURIDICO -POLITICO S DEL

ESTADO FEDERAL

El nacimiento de un Estado federal puede tener lugar de dos modos:

por la unin de varios Estados hasta entonces independientes (aunque segura-
mente muy relacionados entre s, incluso confederados), o por la federalizacin
de un Estado hasta entonces unitario.

228
 n3.
_._., .

En el primer caso, normalm ente un tratado internaconal{ormaliza, pri-

mero la unin de los. EStados y, despus,. la Constitu~in 5elli. la inescindible
.

unidad poltica resultante. Esta fue la va seguida por los Estados Unidos. Ahora
bien, el tratado inicial s.e extingu~ por co.nsunc in al entrar-e n vigor la
Constitucin federal. Dicho de otra manera: la configu{llCi0 jurdiCQ-poltica de
la Federaci n .reside propiamente en la C 0 nsti~u~i9n, 110 ene! tratado que dio
origen al proceso.
.
.

.... ... .... .... ... . .. . . .. En el segundo caso son los territorios federados Ja realidad emergen te
puesto que preexista un Estado unitario. En este supu$tOreslta an ms evi-
dente que el origen y fundamento jurdlco del Estado federai es la Constitucin:
es el Estado unitario anterior el que, ejerciendo su poder ciiristituyente, decide
organiza rse federalmente y as lo dispone en la Constitucin.

Los dos principios jurdico-polticos que vertebran el Estado federal,

como tambin el Estado regional, son los de autonoma y participacin.

a) Principio de autonoma. Una Federacin implica la unin de comu-

nidades polticas individualizadas y distintas que disponen de rganos polti-
cos propiamente dichos y no meramente administrativos: Gobierno, Parlamento
y Poder Judicial.

b) Principio de participacin. Los entes federados intervienen en los

rganos federales, singula..-mente el) el Pariamento, y, a su travs, en.la direccin
poltica de la Unin. Participan, adems, en la reforma de la Constitucin fede- 1

ral, co~o antes hemos seftalado. . 11

As, pues, las relaciones jurdicas entre la Federacin .y sus miembros

!
11
:
son de coordinacin, de jerarqua y de cooperacin. Siguiendo un tanto libre- .;. ::
~
mente a Garca Pelayo, podemos trazare! siguiente esquema: '{
.. ' . . . : . . . .. . . . .f:
.

l. Las relaciones de. coordinacin se plasman fundamentalmen.te en la distri<'.

bucin de competencias y en un Parlamento bicameral. (Ambas cues.tiones, P<>r ''.
su importancia, sern estudiad as detenidamente en epgrafes posteriores.) ir
-; ~

2. Las manifestacLnes ms relevantes de las.relaciones de jerarqua son:

.. 2.1 .. El poder constitu yente delos entes federados ha de sujetarse a lo

d.ispuesto en la Constitu cin federal:

229.
 2.2. El Derecho federal, en caso d~conflicto nonnativo insoluble me-
diante las n~nnas aplicabies al efecto, tiene primaca sobre el de
los entes territoriales, ini:Iuso sobre sils respectivas constituciones.

2.3. La Federacin se reserva una accin coercitiva, que puede llegar a

. ser annada en caso extremo, sobre los entes federados para obligar-
los al cinplimiento de fa Constitucin y de las leyes federares.
No hay; en cambio, retiprocidad en este punto.

2.4. Tambin se establece una inspeecin yviglanci a federal sobre las

funciones de tos miembros, especialmente.sobre l.a Adininistracin ..

3. Las relaciones de cooperacin se ponen de relieve en la parfo;ipacin de los .

entes territoriales, coino sujetos de pierio derecho, en la fonnacin de la voln.-
tad general de la Unin, en su direccin poltica y en la reforma de la
. Constituti n federal. . .

4. ESTRUC TUR INSTITUCIONAL .

4.1. Los rganos federales. Referencia especial al bicameralismo

. . a) El' Poder Ejecutivo puede responder a varios'tipos: bien al modelo de

Gabinete (como en Alemania), con liderazgo ms o menos acentuado de un
Primer Ministro o Canciller; bien al presidenc iat, como sucede en Estados
Unidos de forma acusada; bien, finalmente, al colegial, que se da en Suiza, 1,,.,
";
b) ~n cuanto al Poder Legishuivo, suele decfrse qtie elbicamer alismo
es consustan cial a los Estados federales. Se trata de una verdad a medias. El
verdadero propsito del bicameralismo en los Estados Unidos fue frenar a la
Cmara popular y no tanto representar a los llamados Estados mieinbros. El
que despus los Estados federales se hayan dotado de una segunda Cmara ha
facilitado la repeticin de un pretendido principio general del Derecho consti-
tucional. Segurame nte es oportuno y convenieQte el bicameral ismo en los
Estados federales; que les sea consustancial es algo de difcil si no imposible
demostracin.

Igualmen te, sobre el mismo modelo noiteamericano, la doctrina suele

230
 aseverar que la igualdad o~ r~presentacin de los entes federados es tambin
.\ esencial al federalismo. Sin embargo, en el Bundesrat alemn los Lander no
tienen una representacin paritaria ni tampoco proporcional a su poblacin .
,.
.

Es frecuente la diversidad de procedimientos de designacin de .los

miembros dela Cma(a t~_r.rit.rii.I: ~Jeecinpor sufragio universal directo, elec-
' , . cin por sistemas diferentes seg6ri los entes f~derados. designacin por las
Asambleas legislativas de stos, d~signacin por los diferentes Gobiernos y sis-
temas mixtos de varios de los procedimientos mencionados.

Por. .<:>~~. parte, se repite asimism que, nentras l~:Cmara ~aja repre"
sen ta a los ciudadanos de la Unin, la Cmara Alta o federal representa a los
entes miembros. As(respectivaiiierii, en el Congreso de los Estados Unidos,
Cmara de Representantes y Senado; en el Parlamento alemn, Bimdestag y
Bundesrat; en la Asamblea Federal suiza, Consejo nacional y Consejo de los
Estados. Pero, salvo el caso de Alemania, donde los miembros del Cons~jo Ji;:cle~ .
ral han de votar uniformemente, es decir, que estn ligados por mandato impe-
rativo, en todos los dems supuestos ia prohibicin de dicho mandato hace que
entre los entes federados y la cnirtei-ritorial haya slo, como dice R. Punset,
una relacin orgnica de designacin. Y, adems, una vez constituidas, las
Cmaras son exclusivamente rganos de la Federacin.

Por ltimo, en un Estado de partidos -Estados Unidos no lo es en sen-

tido
...
pleno- stos
. ..
homogenezan las actitudes,kf ,<;us grupos parlamentarios en
~A

una y otra Cmara, de manera que los.proble@.as de la organizacin territorial

del Estado; como todos lps pr0bemas imporf<ni:fl.s; 5e ventilarn en la Cmara
(o
en la que tengan escao los ldlire.s <ie'rc>s principa},,~s partidos indu~o. extra.
parlamentariamente, en'las negociacfones interPii?fidistas), sin perjuicio de su
ulterior formalizacin jurdica eri la Cmara qut'~~.e~ constitucionalmente com-
petente.

c) Un Tribu~al ~rq(s11;e~rior dirime los conflictos entre los entes

miembros y entre stos'y 111 fe~ei9.in, asf como fs
problemas sllseitados por
la aplcacin del DrechofederaL Reeordemos lo dicho en la.leccin S: el naci-
mientOde uria jurisdiccin c~nstitucnial se debi decisivamente a esta necesi-
dad del federalismo de so!Uciriar fos referidos conflictos. En Estados Unidos la
competencia reside en el Tribu.nal)i'~premo. En Alemania, en un rgano juris
diccional creado al efecto: el Tribunal Constitucional Federal.

231

.. ,,_ - '
 4.2. Estructura institucional de los entes miembros

Los entes federados suelen dotarse de una estructura paralela a la fede-

ral, con l~ nica variante de que: sus Parfamentos son monocamerales (aunque
hay excepciones, como la de Baviera). Estn regds-pr verdaderos gobernan-
ni
. tes, no por meros funcionarios administradores por delegdos de Jos-rga-
nos federales.

- S. DiSTRiBCION DE COMPETENCIAS

En la distribucin de competencias caben mltiples variantes, que

podernos.sintetizar en las siguientes:

1. Materias de legislacin federal exclusiva. EII ellas, a su vez, cabe que la

ejecucin de esa legislacin corresponda tambin a la Federacin o a los .
entes federados.

2. Materias de legislacin exclusiva de los entes miembros. Como en el su-

puesto anterior, puede que la ejecucin corresponda a ellos mismos o a la
1
Unin.
~
~
3. Se habla de competencias compartidasuando los rganos de uno y otro
nivel tienen competencias diferentes d~~to de una misma funein estatal,
corno sucede cuando se atribuye al parlamento federal la legislacin
bsica de una materia y a los Parlmentos locales su desarrollo. legisla-

tivo,
r,.
1

r
4 .. Si unos rganos y otros son co.mpe_tentc:s en una misma materia, bajo una
misma funcin estatal, pero atendimfo ~pecios diversos de-ella estamos.
ante competncias concurrentes: l>or_ej~mpio; la Unin regula los requi-
sitos generales para- la apertura: de (;~otros escolares y los entes fderados
regulan su adecuacin a los planes urbansticos.

La Constitucin federal suele reguiar, finalmente, la colisin entre nor-

mas de uno y otro nivel, asfcomo el problema que puede surgir por no estar
atribuida una materia o competencia.

. 232
 -------------------- - ~~-----~-

95

Si el primer problema no encuentra solucin por la va interpretativa de

las norma5 competenciales; se aplica el pnncipio, frecuentemente explicitado en
la Constitucin, de prevalencia del Derecho federal. En cuanto al segundo, se
solucion a atribuyendo a los entes miembros o la Federacin las cQmpetencias
residuale s que no encuentren ubi:acin en la distribucin expresa de las mis-
mas; en Estados Unidos correspo11den a los p.rimeros ..

Aun dentro de la ~anedad que nos suministra el oerel:ho cofilparado,.

suele.ser de competncia federal, entre.otras; la poltica exterior, la defemrn:;ta
. regulacin de la circulacin; det sistema p0stlll; de las pesas, medidas y monedas;
. etc., esdedr, .tas que ms afetan a la soberana y al trfico econmico y jurdico .

.. ' ' .

6. ESTAD O FEDER AL Y CONFE DERAC ION DEESTA DOS

Kelsen y Friedrich hacen un sugestivo enfoque de. las forinas territo-

riales de Estado corno proceso. Partiendo.del principio de que todo sistema pol-
tico es una respuest a a necesidades, es preferible entenderlo corno una lnea en
laque caben todos los grados intermedios. El Estado unitario centralizado y los
Estados completamente independientes son los dos extremos de ese continuo.
Entre ambos encontra mos las nis diversas formas de organizacin poltica
territorial: e! Estado administrativamente descentralizado; el Estado regional ,
autonm ico o polticamente descentralizado; el Estado federal; la confeder a-
cin de Estados, etc.
,,
I
Estarnos' ante Una idea merame nte descripti va pero realista. Tiene el
1:
~
. mrito de relativizar \as rgidas diinciones entre diversas fonnas polticas terri- 11
toriales y de destaca rd fcil paso-de una a otra o incluso la coexistencia en una !;
~
de elernent-0s.que, segn los cnceptOs doetrina lmente acuados, "debera n" "
correspo nder a otros modelos. Noolvdemos que en la realidad poltiCa nunca i
encontra mos los modelos puros, kistipos 'ideales, sino alterados segn impo- I'
'. nen los muy diversos factores .que operan en esa realidad y las circunstancias
en las cuales sta se inserta.

No obstante, es cienficamente necesaria la diferenciacin de formas y

modelos para, desde ellos, pdermejor-an.aliza:r esa misma realidad poltica. A este
respecto, las diferencias ms apreciables entre Federacin y Confederacin son:

l. La Confede racin es una unin de Estados de Derecho internac ional,

233
 basada en un tratado y .formada para coordinar su poltica en las concretas
cuestiones acordadas. La Federacin es una unidad (no mera unin, aun-
que ~onserve este trmino) de Derecho constitucional.

2. En la.Confederacin son sujetos de Derechointemacional todos los Esta-

dos integrados,. los cuales siguen.siendo soberanos. En la Federacin, slo
lo es el Estado federal, que es el nico que ejerce la soberana. (En la
iia
.URSS iiabido durante dCaCias varias..Repblicas federada5 fotegradas
coiuo tales en organizaciones internacionales; p!iramos decir que es la
. excepcin qu~ confirma la regla si no fuera porque el Derecho pblico
. sovitico excepcionaba toda.s las reglas.)

4. La Confederaci6ri;por consiguiente, no tiene los elementos formales del

Estado (poder soberano, Orderiainientcijurdico directamente vinculante .
para los ciudadanos), ni tampoco sus presupuestos fsicos o materiales
(pueblo, territorio). En cambio, unos y otros existen en una Federacin, y
por eso es Estado. Concretamente debe ser resaltada la diferencia respec- ..
to de las normas. emanadas de una y otra: mientras las normas .federales
obligan directamente a los ciudadanos, las con federales han de transfor-
marse previamente en normas estatales.

5. Finalmente, la Confederacin .no puede modificar el tratado que la origi-

_n (le que corresp~nde al unn.ime acuerdo delos Estados miembros) y,
por .el contraro, no suele ser n~esaria tal unanimidad de los entes fede-
rados para reformar una Constitucin federal.

A pesar de todo, en la realidad poltica las lneas divisorias pueden des-

dibujarse en algunoi aspectos y a veces se da el paso de la Confederacin a la '
Federacin de forma poco perceptible y sin cambiar la denominacin. Es lo que
ha acontecido en Suiza, que, ~iendo u,n Estado federai desde 1874, contina lla-
mndose Confederacin Helvtica. En cambio, en Estados Unidos, aunque los
padres constituyentes utilizar;m una terminologa poco depurada, tuvieron plena
consciencia del trascendental paso que daban desde la Confederacin de Estados
de 177.8 a la Constitucin federal de. 1787.

7. ESTADO FEDERAL Y ESTADO REGIONAL

Algunos autores niegan que el Estado regional sea un modelo diferen-

234
 ciado de organiza cin territoriall !l<).si~ndo otra cosa, segn ellos . que un
Estado unitario' descentralizado, anqu ron descentralizacin poltica en vez de
meramente administrativa. Pero, bien mirado, esto mismo es lo que ocurre en el
Estado federal. Bs en reli1c!6n ~ste, y no.al Estado unitario centralizado, como
hay que diferenciar e1 Estado- :regiopl.
. - -

. . El Estado regional es una forma poltic~ reciente . Data de ia Il

Repblia espaioia; c:uyaCons~itucin O9~,i}lo denomini.ba Eado integral .
. Este. nod,lo influy en la~o11sti.~~i6,i) italii._l)a, en fa cu~l se distinguen, de un .
. lado, fas regio11s de altoO<ina e~pe,cial (Sidjia~ c:;er~ea, Valle de AOSta,
Trento-Alto Adigio y Friul-Veneca ~ulia), c;uy9~ e_sfaitos feron aprobados
por larni.sma Asamblea Constituyente en 1948'; salvo el deFriul-Venecia Julia,
aprobado por una Ley Constitucional d 1963; y; deotro, las regiones de esta-
tuto comn, aprobado por la ley ordinaria.

. . . . Fn~lmente, la Con~~ifi~ espaola vigente,, sobre el prec~dente de

las anteriormente mencionadas, ha:'istaurado. una organizacin regional del
poderqu~ ha sido bautizada prla d~_trn'!I;'. ia jurisprudencia como Estado
autonn:zico. Se reconoce fa <)Ut<,>no1t1: p~Jti~ll: .:.que n(> 'soberiu.<)- de las.dis-
tintas regiones y nacionalidades, dn()miilai:las genricamente Comunidades
Autnomas, en relacin dialctica co~ ls prindpio s de unilad nacionil y de
superior jerarqua de los pocletes gerierale~ y centrales, e igualmente ori~ntada
por los principios de solida1idad y de cooperacin. En 1983 terminaron de apro~
barse tdos los estatutos. "

. De nuev-0 herns de ciedrque la rt#iidd poltica es ms rka y .ariada

que los modelos tericos. La diferenCiacin entre los ~stados federal y regional
podra cifrarse en la myore~ ~ompetencias de los entes federados. respecto de .
ias regiones autnomas, Pero ~~t~es ri indicaclor no siempre fiable.. En algunas
materi_as,_ las regiones italian~s cie es~tut9 especial y las comunidades e~pao
las de autonoma plena ~an a~uriido tantlis competencias como los Uind~r .ale-
manes o los cantones suizos. . . . . . ..
. . , 1:
~
Es preferible, pUes, g~iar~e :i~r:cdtenos f~rmales:

l. Las regiones o c~munid~d~s autnomas no tienen poder constit~yente.

Los entes federados, s, a~nque constituido y limitado.

2. Un estatuto de auforioma rtigioRafdebe ser aprobado por el Parlamento

central, aunque en su elaboracin hayan tenido las regiones un protagonis-

235
 _-. ~""-

la
mo decisivo. En cambio, Constitucin de un ente federado es aprobaua
por ste con el nico lfinite de no vulnerar la Constitucin federal.

8. PERSPECTIVAS ACTUALS DE LAS FORMAS TERRITORIALES

COMPUESTAS EN EL ESTADO SOCIAL E INTERNACIONAL-
l\1EN'fE_INTEGRADO
.. ... . - .

La insuficiencia del Estado nacional como marco de la poltica fue ya

puesta de relieve en lalecdri 5. Su dimensih excesiva para la rpida y eficaz
solucin de cierto p;oblemas es unl!. de l~s razon.es de fas expetiencias deseen~
trali;adoras y regionalizadoras dl siglo XX. Su pequeez y debilidad para
afrontar otras cuestiones (defensa, mercado), ha motivado su superacin en orga_.
nizaciones supranacionales.

a) La integracin de Estados federales y regionales en una organiza-

. cin supranacional comporta un . no.tableJactor..de..uniformidad entre ios diver-
sos Estados integrados y en el seno i:le cada uno de ellos. El ejemploms
ntido es
el de la Unin Europea, cuyo Ordenamiento es aplicable en cada Estado inte-
grado en ella. Esto determina un proceso uniformador entre los diversos liinder
'ale.manes y regiones ~utnomas italianas y espaolas sin necesidad de modifi-
car formalmente su estructura territorial compuesta.

La interdependencia econmica, militar y tecnolgica del mundo actual"

ha motivado un crecimiento del peso especfico del poder central y un consi-
. guiente debilitamiento de las regiones y entes federados. Esto sucede incluso en
!
materias de la competencia de stos, en las.que, por faciitar el trfico jurdico ii
11
y econmico, se suelen ap(obar en todos ellos leyes iguales o similares. le

b) Por su parte, el Estado social tambin tiende a la uniformidad y a la

centralizacin, no ya slo por su propia naturaleza expansiva sino porque res-
ponde de esa manera a acuciantes demandas sociales. Tiene difcil explicacin,
desde los presupuestos del Estado social, que servicios sociales ineludibles se
presten en condiciones muy diferentes segn sea la regin, comunidad o land
competente. Dicho muy rotundamente, el principio de igualdad, propio del
Estado social, se est imponiendo al de autonoma, propio del Estado compuesto.

As ha sucedido en Suiza, sobre todo desde la reforma constitucional

de 1947, que dio entrada a los derechos econmicos y sociales.

236
-------- . --

La evolucin de los EStados Unidos en esta misma direccin se apoy en

un principio en la doctrina de los poderes implcitos, segn la cual la Federac in
tiene cuantas competencias le estn explcitamente confetidas por la Const ucin
y las que le son implcitamente necesarias en el cumplimiento de los fines para
los que fue creada, siempre.que no vulneren las compet encias de los miembr os .
. Aqu encontr acomodo una-interpretacin extensiva-de la compet encia federal .
de regular el comerio, puesto que cada vez son menos los mbitos de la vida
.moderna que escapan a ste. .

En fin, l~ t~nclencia niformista e~ Alemania es muy. fuerte y respond e a .

todos los factores enunciados. . . . .

BIBLIOGRAFIA
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