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Sustentabilidade do
em Desenvolvimento Urbano interdisciplinar, dois temas atu-
pela Universidade Federal de Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados: ais e de grande interesse. O pri-
Pernambuco (UFPE) / University www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes meiro a relao entre espao ur-
Ambiente Construdo
DO LEGISLATIVO
TEMAS DE INTERESSE
College London e ps-doutor em bano, reas verdes, parcelamento
Arquitetura pela Universit de do solo urbano e habitao. O se-
Montral. Atua como professor gundo assunto legislao e con-
do Centro Universitrio de Bra- tratao, no panorama nacional e
slia, editor do portal e revista
eletrnica concursosdeprojeto.
Legislao, Gesto Pblica e Projetos internacional, de projetos de ar-
quitetura e urbanismo e sua rela-
org e exerce a funo de Arquite- o com a qualidade e a sustenta-
to no Departamento Tcnico da Organizadores: bilidade do ambiente construdo.
Cmara dos Deputados, onde co- Fabiano Jos Arcadio Sobreira Este trabalho inovador permite
ordena a Seo de Acessibilidade Roseli Senna Ganem compreender a inter-relao en-
e Planejamento Sustentvel. Suely Mara Vaz Guimares de Arajo tre a aplicao e o texto das leis
relacionadas concepo e ges-
Roseli Senna Ganem biloga, to dos espaos e equipamentos
mestre em Ecologia pela Uni- pblicos de nossas cidades as-
versidade de Braslia (UnB) e sunto que geralmente no recebe
doutora em Gesto Ambiental a devida ateno em publicaes
pelo Centro de Desenvolvimen- tcnicas.
to Sustentvel da UnB. Exerce a
funo de consultora legislati-
va da rea XI (Meio Ambiente
e Direito Ambiental, Organi-
zao Territorial, Desenvolvi-
mento Urbano e Regional) da
Cmara dos Deputados.
Braslia | 2014
Presidente
Henrique Eduardo Alves
1 Vice-Presidente
Andr Vargas
2 Vice-Presidente
Fbio Faria
1 Secretrio
Mrcio Bittar
2 Secretrio
Simo Sessim
3 Secretrio
Maurcio Quintella Lessa
4 Secretrio
Biffi
Suplentes de Secretrio
1 Suplente
Gonzaga Patriota
2 Suplente
Wolney Queiroz
3 Suplente
Vitor Penido
4 Suplente
Takayama
Diretor-Geral
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa
Mozart Vianna de Paiva
Cmara dos
Deputados
Qualidade e Sustentabilidade
do Ambiente Construdo
Legislao, Gesto Pblica e Projetos
Organizadores:
Fabiano Jos Arcadio Sobreira
Roseli Senna Ganem
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
SRIE
Temas de interesse do Legislativo
n. 3
Apresentao............................................................................... 7
Introduo
Dilogos interdisciplinares sobre a produo do
espao nas cidades.................................................................................... 9
Fabiano Jos Arcadio Sobreira, Roseli Senna Ganem e
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Apresentao | 7
est refletida, tambm, no prprio fato de se estar gerando um trabalho
coletivo com a participao de duas reas da Casa que no costumam
atuar juntas, o Departamento Tcnico e a Consultoria Legislativa. Como
diretores, s poderamos apoiar plenamente esse esforo.
Temos certeza de que esta publicao contempla contedo que ser
de muita utilidade para os especialistas ligados ao tema e a sociedade
em geral.
M au r cio da Si lva M at ta
Diretor do Departamento Tcnico da Cmara dos Deputados
8
Introduo
Introduo | 9
qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos. A seo legislao
urbana e ambiental inicia a srie de aproximaes sucessivas sobre a
cidade (da escala regional e metropolitana local), estudando a relao
entre o espao urbano, as reas verdes, o parcelamento do solo urbano
e a habitao. A segunda seo rene artigos que tm em comum a
discusso, no panorama nacional e internacional, sobre as prticas de
gesto e a legislao de contratao de projetos de arquitetura e urba-
nismo e sua relao com a qualidade e a sustentabilidade do ambiente
construdo.
O artigo reas verdes e sustentabilidade urbana, de Roseli Senna
Ganem, abre a primeira seo do livro e alerta para o fato de que as
grandes cidades esto se transformando em ambientes cada vez mais
artificializados, alm de abordar a funo dos espaos livres e reas ver-
des no contexto do espao urbano e seu impacto na qualidade de vida
e conforto ambiental das cidades. Como contextualizao inicial, o arti-
go apresenta breve panorama sobre os parmetros para o planejamento
das reas verdes urbanas, a partir de exemplos de cidades brasileiras, e
a viso de diversos autores sobre os princpios a serem seguidos e fer-
ramentas a serem utilizadas nesse planejamento. A principal contribui-
o do artigo est na rica anlise sobre a legislao e as reas verdes
urbanas, em aproximaes sucessivas, nas diversas esferas (ou esca-
las): federal, estadual e municipal. Na anlise da legislao federal, so
apresentadas e analisadas as principais leis no que toca aos dispositivos
relacionados implantao de reas verdes urbanas: nova lei florestal
(Lei n 12.651/2012, que revogou a Lei n 4.771/1965), Lei do Parcelamento
do Solo Urbano (Lei n 6.766/1979), Lei do Sistema Nacional de Unida-
des de Conservao da Natureza (Lei n 9.985/2000), Estatuto da Cidade
(Lei n 10.257/2001), Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/1998) e Lei
da Mata Atlntica (Lei n 11.428/2006). No que se refere legislao es-
tadual, so analisados os casos de So Paulo, Minas Gerais, Amazonas
e Gois. A legislao municipal abordada a partir de So Paulo, Belo
Horizonte e Rio de Janeiro. Ao final do artigo, a autora apresenta os prin-
cipais achados resultantes da anlise em cada esfera governamental e
cada escala urbana, destacando a importncia da agregao de outros
valores e princpios e da reavaliao dos parmetros j estabelecidos no
planejamento urbano em relao s reas verdes urbanas.
O segundo artigo da seo, intitulado Planejamento do uso do solo
e preveno a desastres na legislao urbanstica e ambiental, da mes-
ma autora, d continuidade s discusses iniciadas no artigo anterior e
tem como objetivo identificar as aes de ordenamento territorial pre-
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vistas na legislao nacional urbanstica e de meio ambiente no Brasil.
Na primeira parte do artigo, a autora destaca os pontos da Constitui-
o Federal que tratam do planejamento do uso do solo e da gesto
ambiental e de desastres, assim como as competncias entre a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios nesses temas. Em segui-
da, so apresentadas e discutidas leis de gesto urbana, ambiental e
de desastres, das quais, segundo a autora, podem-se extrair diversas
medidas cuja implantao essencial para a preveno de desastres:
Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), Lei do Parcelamento do Solo Ur-
bano (Lei n 6.766/1979), Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida (Lei
n 11.977/2009), Estatuto de Proteo e Defesa Civil (Lei n 12.608/2012),
Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/1997) e Lei
da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/1981), entre outros
instrumentos normativos. A autora conclui destacando que o Brasil
possui uma legislao adequada, tendo em vista a gesto de desastres,
mas que fundamental esses instrumentos serem aplicados de forma
integrada e serem acompanhados por uma cultura de preveno desse
tipo de problema no Brasil.
O artigo reas verdes em ambientes urbanos reflexes para sus-
tentabilidade ambiental das bacias de drenagem, de autoria de Valdir
Adilson Steinke, Mario Diniz de Arajo Neto e Silvia Mri Carvalho,
apresenta uma breve abordagem das concepes tericas de reas ver-
des em ambientes urbanos e seu papel na sustentabilidade urbana, com
foco mais especfico nos processos hidrolgicos vinculados s bacias
de drenagem de ambientes urbanos. H um breve histrico sobre as
discusses pblicas envolvendo temas ambientais, no mbito nacional
e internacional, seguido de discusses sobre aspectos conceituais do
verde urbano, tais como o de infraestrutura verde, espaos livres e
reas verdes. O texto concludo com reflexes sobre a funo das re-
as verdes na preveno de desastres.
O uso, o parcelamento e a ocupao urbana em torno dos espaos fluviais
em bacias hidrogrficas e seus efeitos e impactos sobre as populaes das
cidades o tema abordado pelo artigo intitulado Crescimento urbano em
bacias hidrogrficas: impasses e perspectivas relativos sustentabilidade
social, de Mrio Diniz de Arajo Neto, Valdir Steinke e Maria Ligia
Cassol Pinto. O artigo inicia com a apresentao de alguns conceitos
e reflexes sobre o ambiente como sistema de fluxos, e destaca que o
ambiente opera como um todo, em fluxos permanentes, sobre o qual se
somam as dimenses sociais, econmicas, polticas e institucionais. Na
sequncia, discute-se brevemente a formao das paisagens urbanas em
Introduo | 11
relao aos sistemas hidrolgicos correspondentes e a ocupao urbana
em bacias hidrogrficas e seu impacto sobre a sustentabilidade social nos
espaos urbanos, ressaltando a importncia do emprego de instrumentos
de gesto do espao geogrfico, articulados com as dimenses poltico-
institucionais, socioeconmicas e cientfico-tecnolgicas. Finalmente, so
apresentados alguns impasses e perspectivas relativos sustentabilidade
urbana, confrontando os fenmenos de crescimento e seus efeitos na
hidrologia das bacias hidrogrficas, concluindo sobre a dificuldade, no
contexto brasileiro, de articular a gesto de recursos hdricos com a gesto
do uso do solo, apesar da legislao existente.
A primeira seo do livro encerra com dois artigos, relacionados
mais diretamente legislao urbana e habitacional, inclusive suas cor-
relaes com a legislao ambiental.
O artigo Legislao urbana e habitacional e proteo do meio am-
biente, escrito por Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, inicia a refle-
xo destacando que, apesar das principais leis de aplicao nacional no
campo do direito urbanstico (Estatuto da Cidade e Lei do Parcelamen-
to do Solo Urbano) contemplarem disposies pontuais relacionadas
proteo do meio ambiente, ainda h muito a caminhar para a inte-
grao consistente entre as normas urbansticas e ambientais. Nesse
sentido, o artigo se desenvolve com um panorama crtico da legislao
federal (e de alguns estados) afeta gesto ambiental urbana. So apre-
sentadas inicialmente reflexes sobre as leis e instrumentos normati-
vos de aplicao nacional: Estatuto da Cidade, Lei do Parcelamento do
Solo Urbano, Lei do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) Lei n 11.124/2005, Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida
(PMCMV) Lei n 11.977/2009, que inclui regras sobre a regularizao
fundiria urbana, e a nova lei florestal. No que se refere legislao
estadual, so analisados os estados de So Paulo, Paran, Bahia e Gois.
A concluso da autora que apesar de haver exemplos de normas que
inter-relacionam a questo urbana e a proteo do meio ambiente [...],
os estados legislam menos do que deveriam nessa rea. Conclui-se o
artigo com reflexes sobre a ateno que deve ser dada s interfaces
entre as normas urbansticas e as regras voltadas proteo do meio
ambiente. A autora destaca, ainda, que alm da perspectiva interdis-
ciplinar, cabe compreender que a gesto ambiental urbana constitui
tema que deve ser abordado sob a gide do federalismo cooperativo,
com a participao de todos os entes da federao, isto , em aproxi-
maes sucessivas e articuladas.
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O ltimo artigo da seo inicial do livro, intitulado Uma lei (in)
conveniente?, escrito por Daniela Batista Lima aborda, de maneira cr-
tica, as contradies e frustao em torno do debate da Lei de Respon-
sabilidade Territorial Urbana (Projeto de Lei n 3.057/2000, que trata de
ampla reviso da Lei n 6.766/1979, Lei do Parcelamento do Solo Urba-
no) que, em junho de 2012, se encontrava h onze anos em tramitao
no Congresso Nacional, com um substitutivo pronto para a pauta do
plenrio da Cmara dos Deputados desde dezembro de 2007, j com
parecer favorvel emitido pela comisso especial constituda para an-
lise da matria. Partindo de relaes metafricas propostas por Carlos
Nelson Ferreira dos Santos (em A cidade como um jogo de cartas, livro
publicado no final dos anos 1980), a autora especula sobre a elabora-
o das normas urbanas como um jogo de cartas, prope uma reflexo
sobre como transcorre o jogo de um processo legislativo de um marco
legal que pretende definir as normas gerais que conduziro os proces-
sos urbanos e expe, a partir da, um breve histrico sobre a legislao
do parcelamento do solo urbano no Brasil. A segunda parte do artigo
apresenta breve relato sobre o processo que levou promulgao da
Lei n 6.766/1979 (aps 42 anos de vigncia do Decreto-Lei n 58/1937) e
os debates posteriores sobre a necessidade de atualizao e discusso.
Em seguida, a autora aborda os diversos interesses em jogo na cons-
truo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana e posteriormente,
discute as lacunas e a falta de inter-relao entre essa lei e o Programa
Minha Casa, Minha Vida, lanado em 2009. A autora conclui abordan-
do o aparente fim (dos debates) da Lei de Responsabilidade Territorial
Urbana e suas provveis implicaes.
Na sequncia das aproximaes sucessivas sobre a cidade, a se-
gunda parte do livro prope uma discusso sobre a primazia do pro-
jeto, enquanto condio fundamental para a qualidade e a sustentabi-
lidade do ambiente construdo. Nessa perspectiva, os autores colocam
em debate em diversos contextos (nacional e internacionais) instru-
mentos legais e procedimentos de gesto pblica associados contrata-
o e ao julgamento qualitativo de projetos de arquitetura e urbanismo,
com enfoque nos concursos.
O primeiro artigo da seo, de autoria de Fabiano Jos Arcadio
Sobreira, intitulado Concursos de projeto instrumentos para a
qualidade e a sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pbli-
cos apresenta um breve panorama e anlise comparativa sobre a
prtica dos concursos de projeto de arquitetura e urbanismo em di-
versos contextos. O autor parte da premissa de que os concursos de
Introduo | 13
projeto so instrumentos fundamentais para a promoo da quali-
dade e da sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pblicos.
No entanto, como todo procedimento fundamentado na democracia
e na transparncia, o concurso est naturalmente sujeito a tenses
e conflitos de interesse e de interpretao, que precisam ser anteci-
pados, gerenciados e regulamentados, com a participao ativa dos
diversos atores e agentes envolvidos. O artigo comea com breve
histrico e contextualizao sobre a gesto e a legislao relativa
contratao de projetos e aos concursos pblicos de arquitetura
no Brasil (com enfoque nos artigos da Lei 8.666/1993 Lei das Li-
citaes). Apresenta algumas referncias internacionais de regula-
mentao e prtica de concursos, a saber: Unio Internacional de
Arquitetos (UIA); Unio Europeia; pases escandinavos; Espanha;
Quebec/Canad e Frana. A terceira parte trata de alguns pontos
de controvrsia sobre a gesto e a prtica dos concursos de projeto:
(1) obrigatoriedade e mbito de aplicao do concurso; (2) restrio
de participao e remunerao; (3) julgamento; (4) anonimato versus
dilogo; (5) etapas e formas de apresentao dos projetos. luz das
experincias relatadas, o artigo finalizado com uma proposta de
regulamentao de concursos de projeto no Brasil, alm de suges-
tes de encaminhamento para a discusso da matria no Legislativo
e sua implementao nas diversas esferas da administrao pblica.
O segundo artigo da seo, intitulado Desenvolvimento econmico
e a qualidade do ambiente construdo, de Joris Van Wezemael e Sofia
Paisiou, analisa os modelos de contratao de projetos na administrao
pblica europeia, confrontando os concursos com os sistemas tradicio-
nais e hbridos de contratao pblica de projetos. O artigo pondera so-
bre os processos de transformao das cidades e sua relao com o nvel
de desenvolvimento econmico dos pases. Os autores destacam que os
perodos de recuperao econmica tm mais interferncia sobre a
qualidade do espao urbano em cada pas e situam o Brasil nesse con-
texto. Um dos argumentos apresentados a consolidao, cada vez mais
presente nas contrataes pblicas, da perspectiva internacional, espe-
cialmente quando considerada a influncia cada vez maior da OMC, no
apoio a negociaes e acordos multilaterais, e o nmero considervel de
reas de livre comrcio e de mercados comuns. Os autores sugerem que
essa perspectiva internacional tem afetado a forma de se entender e de
se promover os concursos de arquitetura nos pases europeus. A parte
final do artigo dedicada anlise do procedimento de contratao do
projeto para o Novo Museu da Acrpole, na Grcia, um processo com-
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plexo e longo que passou pela realizao de quatro procedimentos, ao
longo de trinta anos (dois concursos nacionais e dois concursos interna-
cionais, com distintos formatos). Os autores apresentam recomendaes
para a administrao pblica no Brasil, na formatao dos sistemas de
contratao, propondo sistemas hbridos que combinem a transparncia
dos processos tradicionais criatividade dos novos formatos possveis, a
exemplo das experincias europeias.
O artigo Concursos e qualidade da arquitetura na Frana,
escrito por Patrick Chotteau, apresenta a experincia da Misso
Interministerial para a Qualidade das Construes Pblicas na
promoo e regulamentao da contratao de projetos naquele
pas. Na primeira parte o autor revela a crise de qualidade pela
qual passava a Frana logo depois do ps-guerra, devido grande
quantidade de modelos repetidos e a falta de diversidade e liberdade
projetual e apresenta as estratgias adotadas pela administrao
pblica para a melhoria da qualidade da arquitetura a partir dos
anos 1970, com enfoque especial na promoo de concursos. Na
sequncia, o autor relata os primeiros atos e instrumentos normativos
adotados, como parte dessa nova poltica: a lei promulgada em 3 de
janeiro de 1977 que definiu a arquitetura como objeto de interesse
pblico; a criao, nesse mesmo ano, da Misso Interministerial para
a Qualidade da Construo Pblica (MIQCP); a fundao, em 1979,
do Instituto Francs de Arquitetura e a instituio da premiao
Jovens Arquitetos. A criao da MIQCP e os detalhes sobre seu papel
na poltica pblica pela qualidade da arquitetura que se implantava
naquele perodo so apresentados, com destaque para a importncia
do exerccio de programao (definido pelo autor como um trabalho
estratgico de verificao e validao das necessidades do cliente e sua
exequibilidade), etapa essencial do concurso. Nas sees seguintes, o
autor mostra fatos e episdios que reforaram a cultura do concurso
na Frana como a realizao do Concurso para o Centro Georges
Pompidou (1971), alm de apresentar reflexes sobre a evoluo
do procedimento do concurso como mtodo de contratao, com
destaque para as seguintes discusses: gesto do projeto e preparao
do gestor pblico; publicao e aplicao da Lei de Gesto de Obras
Pblicas (1985) e sustentabilidade, como um dos aspectos da qualidade
arquitetnica. O autor conclui reforando o papel da MIQCP e do
permanente debate propiciado pelos concursos na consolidao da
poltica de qualidade da arquitetura pblica na Frana.
Introduo | 15
O livro encerrado com o artigo de Jean-Pierre Chupin, intitulado
Quando julgar conceber um projeto. O texto prope reflexes te-
ricas sobre o julgamento arquitetnico em concursos e defende uma
analogia entre o trabalho do jri e o exerccio de concepo projetu-
al. O autor inicia com alguns relatos histricos, destacando a prtica
de concursos como uma das transformaes promovidas pela Revolu-
o Francesa, quando a contratao pblica de projetos se tornou uma
questo de interesse pblico e quando a Conveno Nacional passou a
exigir procedimentos ao mesmo tempo igualitrios e transparentes, que
assegurassem o encontro entre demandas estticas e o princpio da de-
mocracia. Na sequncia, apresenta alguns exemplos clssicos de con-
cursos onde houve intensos debates sobre o julgamento, como foi o caso
do concurso para o Palcio das Naes (1927), em Genebra, na Sua, e
outros exemplos em Quebec. Em todos eles, o autor coloca em discus-
so as crises de julgamento e alerta para a escassez de textos tericos e
pesquisas que permitam compreender melhor o fenmeno. Nessa pers-
pectiva, prope um modelo terico de julgamento arquitetnico em si-
tuao de concurso, em que os membros do jri so apresentados como
recriadores do projeto. Segundo o autor: a avaliao final de um jri
sobre determinado projeto depende dos ciclos de imaginao e de for-
malizao, ou em outros termos, de representao progressiva daquela
que seria a melhor proposio. Para avanar nessa reflexo, ele utiliza
referncias e conceitos em outras disciplinas, como a noo de reflexo,
ou exerccio reflexivo, proposta pelo psicopedagogo Donald Schn e ou-
tros modelos tericos. O autor conclui o artigo apresentando o trabalho
do Leap (Laboratrio de Estudos da Arquitetura Potencial), da Universi-
t de Montral, que concentra grande parte de suas pesquisas na teoriza-
o da arquitetura e do julgamento arquitetnico a partir dos concursos,
que segundo ele, alm de serem uma das ferramentas mais confiveis
para a promoo da qualidade dos espaos pblicos, so tambm uma
das raras ocasies onde pode ocorrer a convergncia das necessidades da
prtica profissional e as ambies da pesquisa disciplinar.
Enfim, este livro prope, a partir de aproximaes sucessivas e mul-
tidisciplinares, um olhar crtico e reflexivo sobre o ambiente constru-
do, em suas diversas manifestaes e escalas. Os conceitos de qualida-
de e sustentabilidade no espao urbano so explorados de maneiras
diversas, em perspectivas distintas, porm guardam em comum o
olhar crtico sobre o processo e as dinmicas sociais, evitando o olhar
superficial sobre os objetos e a paisagem.
16
Legislao urbana e ambiental
reas verdes e sustentabilidade urbana
1 Introduo
No mundo ocidental, a carncia de reas livres constitui um pro-
blema para as populaes urbanas desde o incio da Revoluo Indus-
trial. Essa preocupao no existia nas pequenas cidades medievais,
onde o mundo buclico podia ser alcanado logo depois dos muros. No
Renascimento, a jardinagem floresceu em parques e jardins pblicos,
especialmente na Frana e na Itlia, mas os espaos urbanos destinados
ao lazer coletivo reduziram-se a partir do sculo XVIII (LOBODA; DE
ANGELIS, 2005; LIMA, 1994). A expanso das fbricas e a poluio in-
dustrial levaram procura por reas remotas, para o lazer e a contem-
plao, e o ambiente campestre tornou-se o refgio dos trabalhadores
fabris (MCCORMICK, 1992). A arborizao das cidades, por necessida-
des estticas e sanitrias, tornou-se uma preocupao das autoridades
somente no sculo XIX (LIMA, 1994).
As grandes cidades transformam-se em ambientes cada vez mais
artificializados. Como enfatizam Duarte e Serra (2003), para muitos, a
vida urbana converteu-se em uma srie de experincias condicionadas
artificialmente, com moradias, espaos de trabalho e veculos isolados
do exterior. [...] Isso fez com que as cidades dessem as costas ao meio
exterior, que se torna um lugar cada vez mais contaminado, varrido
por ventos de inverno ou sufocado pelo calor de vero (p. 8). Assim,
a vida urbana aliena-se do espao exterior, despreocupando-se dele.
Do ponto de vista ambiental, as cidades caracterizam-se pela importa-
o de matria e energia; escavao, transporte, compactao e imperme-
abilizao do solo; isolamento trmico e formao de microclima distinto
20
O crescimento urbano acirrou-se nas dcadas de 1960 e 1970, com os pro-
gramas de descentralizao e de incentivo industrializao de cidades
de mdio porte. Esse crescimento no foi acompanhado de polticas de
controle da ocupao do solo, com diretrizes de ordenamento urbano e
fiscalizao. O resultado foi a degradao das condies de vida urbana,
reflexo, em parte, da carncia de reas verdes (LOMBARDO, 2003).
A manuteno de reas verdes nas cidades da Amrica Latina e do
Brasil enfrenta inmeros desafios de ordem institucional, financeira,
fundiria, cultural e legal (SORENSEN, 1998). O presente estudo tem o
objetivo de analisar um desses desafios, qual seja, o estabelecimento de
um marco legal adequado para a implantao e manuteno de reas
verdes nas cidades brasileiras. O estudo apresenta a legislao federal
pertinente matria e analisa seus avanos e lacunas. Alm disso, bus-
cou-se identificar exemplos de leis estaduais e de capitais brasileiras que
disciplinem a manuteno de espaos livres e reas verdes urbanas.
O levantamento de leis federais foi realizado junto pgina da Pre-
sidncia da Repblica1. O levantamento das leis estaduais e municipais
foi feito nas pginas das assembleias legislativas e cmaras de vere-
adores, respectivamente. Ressalte-se que a citao de leis estaduais e
municipais tem carter apenas exemplificador, uma vez que no foi
feita uma busca exaustiva em todos os estados e municpios brasileiros.
1 Cf. http://www4.planalto.gov.br/legislacao.
22
que causaram 135 bitos, deixaram 78 mil desabrigados e desalojados
e afetaram mais de dois milhes de pessoas. Foram 63 municpios em
situao de emergncia e 14 em estado de calamidade pblica3.
Por sua vez, a regio metropolitana de So Paulo sofre com frequen-
tes inundaes, decorrentes da extensa ocupao urbana da bacia do
Alto Tiet. O Atlas Ambiental do Municpio de So Paulo afirmava, em
2002, que a soluo para as enchentes seria possvel apenas com a re-
fundao da cidade. Obras minimizadoras incluiriam o rebaixamento
da calha do rio Tiet e a construo de piscines em terrenos vagos, nas
cabeceiras do rio. O atlas tambm propunha a recuperao das reas
permeveis e a preservao das vrzeas como reas verdes4.
A proteo da vegetao nas bacias hidrogrficas, especialmente
nas margens de rios e encostas muito inclinadas, e a manuteno de
reas verdes urbanas, que reduzam o escoamento superficial e permi-
tam a infiltrao lenta da gua, so medidas essenciais para que es-
ses desastres sejam evitados ou minimizados. A recuperao de reas
degradadas, com o manejo de reas verdes, tambm pode colaborar
com a reduo desses desastres e seus consequentes prejuzos sociais,
ambientais e econmicos. Para tanto, necessria a implantao de um
programa de remanejamento de populaes situadas em zonas de ris-
co. No Brasil, a cidade de Curitiba-PR minimizou os danos frequentes
devido a inundaes com a implantao de uma rede de parques ur-
banos. Ainda assim, o problema no est equacionado, tendo em vista
que no foi assistida a poro centro-sul da cidade, onde se concentra
grande parte da populao de baixa renda. Essa regio sofre com as
enchentes, que causam prejuzos a centenas de pessoas, anualmente
(MENDONA, 2007).
De modo geral, as moradias ilegais localizam-se justamente nas re-
gies ecologicamente frgeis, como margens de corpos-d'gua, encos-
tas, mangues, fundos de vale, regies que so pleiteadas como reas
de conservao e preservao ambiental (COSTA; BRAGA, 2002). Esse
, entretanto, um falso conflito, uma vez que, como visto acima, a ocu-
pao de reas frgeis deve ser evitada pela populao e pelas autori-
dades pblicas, por sua importncia ecolgica e, principalmente, pela
segurana da coletividade.
24
2007; DUARTE; SERRA, 2003; MENDONA, 2007). Veja-se o exemplo
j citado da cidade de Curitiba, considerada uma capital ecolgica, mas
que ainda no equacionou a carncia de reas verdes nas regies peri-
fricas (MENDONA, 2007). Do mesmo modo, em So Paulo, em 1995,
a cobertura vegetal era de 70% no bairro do Morumbi e de apenas 3%
na rea central (LOMBARDO, 1995 apud DUARTE; SERRA, 2003).
O ideal ser conciliar os parmetros rea verde/habitante, rea
verde/rea construda e distribuio. Duarte e Serra (2003) propem
um indicador que correlaciona superfcie de gua e rea arborizada
com taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento5. Assim, bair-
ros com baixa taxa de ocupao, mas com verticalizao intensa, de-
veriam possuir extensa rea verde, capaz de atender as necessidades
de rea livre de toda a populao residente. Complementarmente, a
distribuio das reas verdes deveria influenciar no afastamento entre
as edificaes, de forma a proporcionar os maiores benefcios ambien-
tais. O objetivo equilibrar rea construda com elementos naturais
na paisagem (DUARTE; SERRA, 2003).
Um programa de reas verdes deveria considerar os objetivos rela-
cionados educao e ao lazer, conservao dos recursos hdricos,
proteo da biodiversidade, preveno de desastres, melhoria do cli-
ma urbano, ao controle de poluio e recuperao de reas degradadas.
Morero et al. (2007) destacam que os habitat naturais conservados
so raros na malha urbana e esto constantemente sujeitos ao an-
trpica e presso imobiliria. Entretanto, o planejamento ambiental
das cidades deveria considerar os objetivos e metas das reas verdes, o
seu estado de conservao, as aes humanas que afetam essas reas,
os indicadores ambientais para um processo eficiente de implantao
de reas verdes e a identificao das reas prioritrias de ao. Para
definio das reas prioritrias, dever-se-ia considerar a densidade de-
mogrfica, o grau de educao, a faixa etria e a faixa de renda, bem
como a presena de remanescentes de vegetao nativa e de agrupa-
mentos arbreos (MORERO, 2007).
A iniciativa privada deveria ser induzida a contribuir para a amplia-
o das reas verdes urbanas, tendo em vista que os projetos de parce-
lamento urbano e a verticalizao dos bairros implicam a ampliao da
rea impermeabilizada e o adensamento populacional. Uma ferramen-
ta seria a compensao com a implantao de rea verde equivalente
Lei Florestal
A nova Lei Florestal, de n 12.651/2012, revogou a Lei n 4.771/1965,
que instituiu as reas de Preservao Permanente (APPs). A nova lei
manteve o instituto da APP, definindo-o como a rea protegida, co-
berta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preser-
var os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e a bio-
diversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populaes humanas (art. 3, II).
As APPs destinam-se proteo da vegetao em reas sensveis,
como as margens dos corpos-d'gua, nascentes, encostas, topos de mor-
ro e outras mencionadas na lei florestal. A cobertura vegetal ao longo
dos corpos-d'gua essencial para a conservao destes, uma vez que
26
ela protege o solo contra a eroso e evita o processo de assoreamento e
poluio da gua. A cobertura vegetal nativa ao longo dos rios, nascen-
tes e encostas contribui ainda para a manuteno de corredores ecol-
gicos, os quais permitem o fluxo gnico entre populaes da flora e da
fauna situadas em reas distantes, que poderiam estar separadas, no
fossem as APPs. A vegetao contribui para amenizar o microclima,
oferece elementos naturais que diversificam a paisagem urbana e evita
a ocorrncia de deslizamentos de terra e enxurradas. Esses servios so
importantes para a conservao do equilbrio do meio ambiente, para
o conforto ambiental e, sobretudo, para a segurana das populaes
urbanas (GANEM, 2007).
Pelo s efeito da lei (art. 4), APP a rea situada nos seguintes locais:
faixas marginais a qualquer curso d'gua natural perene e intermi-
tente, excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito regu-
lar, nas larguras mnimas especificadas no art. 4, I;
faixas de 30 m no entorno dos lagos e lagoas naturais urbanos;
reas no entorno dos reservatrios d'gua artificiais, decorrentes
de barramento ou represamento de cursos d'gua naturais, na fai-
xa definida na licena ambiental do empreendimento;
reas no entorno das nascentes e dos olhos-d'gua perenes, qual-
quer que seja sua situao topogrfica, no raio mnimo de 50 m;
encostas ou partes destas com declividade superior a 45, equiva-
lente a 100% na linha de maior declive;
restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
manguezais, em toda a sua extenso;
bordas dos tabuleiros ou chapadas, at a linha de ruptura do rele-
vo, em faixa nunca inferior a 100 m em projees horizontais;
topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mnima
de 100 m e inclinao mdia maior que 25, conforme critrios de
delimitao especificados na lei;
reas em altitude superior a 1.800 m; e
faixa marginal de 50 m ao longo das veredas, medida a partir do
espao permanentemente brejoso e encharcado.
Alm dessas reas, o art. 6 da Lei n 12.651/2012 possibilita que o
Poder Executivo institua APP em reas cobertas com florestas ou ou-
tras formas de vegetao destinadas a, entre outras funes, conter a
eroso do solo; mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra
e de rocha; abrigar espcies ameaadas de extino; proteger stios de
excepcional beleza ou de valor cientfico, cultural ou histrico; formar
28
Os projetos de loteamento devem atender a determinados requisitos
indicados no art. 4 da lei, visando a delimitao de reas destinadas
a sistemas de circulao e espaos livres de uso pblico, proporcionais
densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por
lei municipal para a zona em que se situem. Os lotes devem ter rea
mnima de 125 m2 e frente mnima de 5 m, salvo quando a legislao
estadual ou municipal determinar maiores exigncias, ou quando o lote-
amento se destinar a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos
habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos rgos
pblicos competentes. O art. 4, 1, da lei determina o estabelecimento,
por lei municipal, dos usos permitidos, das reas mnimas e mximas
de lotes, dos coeficientes mximos de aproveitamento e de outros ndi-
ces urbansticos de parcelamento e ocupao do solo, para cada zona do
municpio. Esses ndices podem ser manejados de forma a permitir a
manuteno de reas verdes e demais espaos livres na malha urbana.
A Lei n 6.766/1979 determina que, ao longo das guas correntes e
dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias,
obrigatria a reserva de uma faixa no edificvel de 15 m de cada
lado. No entanto, esse dispositivo deve ser interpretado em conjunto
com as determinaes da legislao florestal relativas s APPs. A Lei
do Parcelamento do Solo Urbano estabelece uma faixa no edificvel
inferior aos limites de APP ao longo de crregos definidos pela Lei
n 12.651/2012, que estabelece um mnimo de 30 m. Mas, a prpria Lei
n 6.766/1979 prev a obedincia s exigncias da legislao especfica.
Nesse caso, a legislao especfica a Lei Florestal. Alm disso, a nova
Lei Florestal posterior Lei do Parcelamento do Solo Urbano. Portan-
to, no h dvidas de que, como regra geral, a rea no edificvel ao
longo de guas correntes urbanas no pode ser inferior a 30 m.
O art. 6 da lei determina ao interessado em parcelar o solo urbano
que solicite, prefeitura municipal, a definio das diretrizes para o
uso do solo, traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e
das reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio, apre-
sentando, para esse fim, requerimento e planta do imvel com, pelo
menos: as divisas da gleba a ser loteada; as curvas de nvel; a localiza-
o dos cursos d'gua, bosques e construes existentes; a indicao
dos arruamentos contguos a todo o permetro, a localizao das vias
de comunicao, das reas livres, dos equipamentos urbanos e comu-
nitrios, existentes no local ou em suas adjacncias, com as respectivas
distncias da rea a ser loteada; o tipo de uso predominante a que o
Estatuto da Cidade
A Lei n 10.257/2001, que institui o Estatuto da Cidade, estabelece
diretrizes para a poltica urbana e determina que esta tem o objetivo
de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
da propriedade urbana (art. 2). Para tanto, a poltica urbana deve ga-
rantir o direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes. interessante notar que, embora o esta-
tuto mencione o saneamento ambiental, no aponta nenhum critrio de
sustentabilidade ecolgica como requisito para a sustentabilidade ur-
bana. Esse seria o caso da manuteno de reas verdes para a garantia
da segurana da populao.
No entanto, o mesmo art. 2 inclui, entre as diretrizes da poltica
urbana, diversos dispositivos ambientais, quais sejam: a ordenao e
controle do uso do solo, de forma a evitar a poluio e a degradao
ambiental, e a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente
natural e do patrimnio paisagstico.
Alm disso, figuram entre os instrumentos da poltica urbana
(art. 4), o plano diretor, o zoneamento ambiental e as unidades de con-
servao. O zoneamento ambiental est previsto na Lei n 6.938/1981,
que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente. As unidades de con-
servao so regidas pela Lei n 9.985/2000 e sero discutidas em tpico
posterior deste trabalho.
Os arts. 39 a 42-B do estatuto detalham algumas diretrizes relativas
ao plano diretor, reiterando as disposies do art. 182 da Constituio
30
Federal, segundo o qual a propriedade urbana cumpre sua funo so-
cial quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor. Assim, a funo social da propriedade, no
caso de rea urbana, depende das disposies do plano diretor, atendi-
das as necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia
social e ao desenvolvimento das atividades econmicas.
O plano diretor deve ser elaborado de forma participativa e aprova-
do por lei municipal, revista a cada dez anos, e deve englobar todo o
territrio do municpio (e no somente o permetro urbano). O art. 41
especifica as cidades para as quais o plano diretor obrigatrio, entre
as quais esto as includas no cadastro nacional de municpios com re-
as suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inun-
daes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
O art. 42 estipula, em linhas gerais, o contedo mnimo do plano
diretor. No h, nesse dispositivo, exigncias quanto manuteno de
reas verdes. Entretanto, o art. 42-A determina, para os municpios in-
cludos no cadastro referido, que o plano diretor deve conter o mape-
amento das reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos, bem como as medidas de drenagem urbana necessrias
preveno e mitigao de impactos de desastres. Como muitas dessas
reas esto em APP, medidas preventivas de desastres devero abran-
ger a relocao de populao e revegetao das reas de risco.
32
Nacional da Tijuca, na cidade do Rio de Janeiro, e o Parque Nacional de
Braslia, junto ao Plano Piloto, no Distrito Federal.
No entanto, na zona definida como urbana pela lei municipal, s
possvel a criao de UCs de uso sustentvel, que abrangem sete cate-
gorias: rea de Proteo Ambiental (APA); rea de Relevante Interesse
Ecolgico (Arie); Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de
Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; e Reserva Particular
do Patrimnio Natural (art. 14).
Em princpio, possvel a criao de qualquer uma dessas catego-
rias em zona urbana, mas, considerando-se os objetivos de manejo de
cada uma (Quadro 1), verifica-se que as UCs apropriadas so a APA
e a Arie, das quais existem inmeros exemplos de sobreposio com
ocupao urbana de diferentes usos.
Quadro 1 Unidades de conservao de uso sustentvel.
CATEGORIA OBJETIVOS
rea de Proteo Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupa-
Ambiental (APA) o e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
rea de Relevante Manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e
Interesse Ecolgico (Arie) regular o uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-lo
com os objetivos de conservao da natureza.
Floresta Nacional (Flona) Promover o uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais e
a pesquisa cientfica, com nfase em mtodos para explorao
sustentvel de florestas nativas.
Reserva Extrativista Proteger os meios de vida e a cultura de populaes extrativistas
(Resex) tradicionais e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais
da unidade.
Reserva de Preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condi-
Desenvolvimento es e os meios necessrios para a reproduo e a melhoria dos
Sustentvel (RDS) modos e da qualidade de vida e explorao dos recursos naturais
das populaes tradicionais, bem como valorizar, conservar e
aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do ambien-
te, desenvolvido por estas populaes.
Reserva de Fauna (Refau) Manter populaes animais de espcies nativas, terrestres ou
aquticas, residentes ou migratrias, adequadas para estudos
tcnico-cientficos sobre o manejo econmico sustentvel de
recursos faunsticos.
Reserva Particular do Pa-
Conservar a diversidade biolgica.
trimnio Natural (RPPN)
Fonte: Drummond et al. (2011).
34
cortar rvores em floresta considerada de preservao permanen-
te, sem permisso da autoridade competente (art. 39);
causar dano direto ou indireto s UCs e s reas circundantes a elas,
num raio de dez quilmetros, de que trata o art. 27 do Decreto n
99.274, de 6 de junho de 1990, independentemente de sua localizao
(art. 40);
fabricar, vender, transportar ou soltar bales que possam provocar
incndios nas florestas e demais formas de vegetao, em reas ur-
banas ou qualquer tipo de assentamento humano (art. 42);
extrair de florestas de domnio pblico ou consideradas de pre-
servao permanente, sem prvia autorizao, pedra, areia, cal ou
qualquer espcie de minerais (art. 44);
impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais
formas de vegetao (art. 48);
destruir, danificar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio,
plantas de ornamentao de logradouros pblicos ou em proprie-
dade privada alheia (art. 49);
destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetao
fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial pre-
servao (art. 50); e
desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plan-
tada ou nativa, em terras de domnio pblico ou devolutas, sem
autorizao do rgo competente.
Verifica-se, pois, que muitos crimes ambientais relativos flora, em-
bora no sejam especficos das reas urbanas, aplicam-se tambm a elas.
36
atividade situada dentro da APA, para cumprimento dos parmetros
urbansticos e ambientais. Trata-se, portanto, de uma interessante inte-
grao de instrumentos previstos na legislao federal, tendo em vista
a manuteno da permeabilidade do solo urbano e a produo de gua.
No estado de Minas Gerais, a Lei n 14.309, de 19 de junho de 2002,
que dispe sobre as polticas florestal e de proteo biodiversidade
no estado, prev a manuteno da ocupao humana consolidada em
APP, isto , estabelecida at a data de aprovao da lei. Essa consolida-
o contraria a legislao federal, que autoriza a regularizao fundi-
ria em APP com condicionantes.
No estado do Rio de Janeiro, a Lei n 650, de 11 de janeiro de 1983,
que dispe sobre a poltica estadual de defesa e proteo das bacias flu-
viais e lacustres do Rio de Janeiro, institui a Faixa Marginal de Proteo
(FMP), que abrange as APPs. Tais faixas devem ser demarcadas pela Su-
perintendncia Estadual de Rios e Lagoas. Nelas, a ao governamental
deve interferir nos projetos urbanos, no controle da eroso e no transpor-
te de slidos nos cursos d'gua.
No estado do Amazonas, a Lei n 2.754, de 20 de outubro de 2002, re-
gulamenta o art. 134 da Constituio estadual e dispe sobre a aquisio,
destinao, utilizao, regularizao e alienao dos bens imveis do esta-
do. A lei determina que, nas reas urbanas, as terras devolutas e as reas
pblicas desocupadas ou subutilizadas so prioritariamente destinadas a
assentamentos de populao de baixa renda, instalao de equipamen-
tos urbanos e comunitrios, a reas verdes, ao saneamento ambiental,
infraestrutura urbana, de transporte, trabalho e a servios pblicos.
No estado de Gois, a Lei n 12.596, de 14 de maro de 1995, que
institui a poltica florestal do estado de Gois, determina que, na
eventual transformao de rea rural em urbana, dever ser mantida a
reserva legal averbada matrcula do imvel. Essa determinao est
em sintonia com a recente Lei federal n 12.651/2012. Alm disso, nos
projetos pblicos de reflorestamento e florestamento em rea urbana,
devem ser empregadas, preferencialmente, espcies do bioma Cerrado.
A Lei goiana n 14.408, de 21 de janeiro de 2003, que dispe sobre
ordenamento do solo nas faixas de domnio e lindeiras das rodovias
estaduais e federais delegadas ao estado, determina a preservao da
vegetao existente na faixa de dez metros, contados a partir do acos-
tamento, incentivando o plantio de vegetao destinada ao combate
eroso, melhoria do microclima da rodovia e outras funes. Essa faixa
menor que a APP prevista na Lei federal n 12.651/2012 (30 m) e menor
38
de rvores, conforme o projeto arquitetnico; estabelece a prioridade
de plantio de rvores frutferas nos espaos pblicos; e determina que a
implantao de equipamentos de uso coletivo em logradouros pblicos
deve evitar danos ou conflitos com a arborizao urbana.
No municpio do Rio de Janeiro, a Lei n 1.196, de 4 de janeiro de
1986, vincula concesso de habite-se de qualquer natureza a doao
de rvore para plantio no passeio em frente respectiva edificao.
As leis identificadas tm por fim proteger a vegetao arbrea urba-
na, estimular ou obrigar a arborizao nos projetos de parcelamento e
em reas no edificadas, a manuteno da permeabilidade do solo e a
proteo das reas de risco.
Verificou-se, ainda, que muitos municpios contam com programas
de arborizao urbana, ainda que estes no estejam institudos por lei,
como o caso do municpio de So Paulo.
7 Consideraes finais
Do levantamento e anlise realizados, observa-se que a legislao
federal contempla diversas normas aplicveis manuteno de reas
verdes nas reas urbanas, como a criao e implantao de UCs, a manu-
teno de APPs, a vedao de implantao de projetos de parcelamento
urbano em reas frgeis, a previso de espaos livres entre as normas
urbansticas, a instituio de crimes ambientais entre as condutas lesi-
vas ao meio ambiente urbano. Aplicadas em conjunto, essas normas ga-
rantiriam a conservao de boa parcela das reas cobertas de vegetao
nativa nas cidades e protegeria a populao das ocupaes irregulares
em reas de risco e que causam grandes prejuzos sociais, ambientais e
econmicos s populaes urbanas.
Entretanto, no h nenhuma norma federal especfica que detalhe
a ampliao e a manuteno de reas verdes urbanas. Avanos so
bem-vindos, especialmente no Estatuto da Cidade, com a incluso da
matria no contedo mnimo do plano diretor. Alm disso, normas
mais detalhadas podero ser introduzidas na Lei de Parcelamento
do Solo Urbano, visando o aprimoramento dos critrios urbansticos
com o objetivo de controlar e reduzir a impermeabilizao do solo.
Em relao s leis estaduais, achados interessantes foram descritos,
vinculando padres urbansticos com o zoneamento ambiental de rea
especfica, tendo em vista a manuteno da permeabilidade do solo
urbano. Encontraram-se, tambm, normas que restringem o desmata-
mento em reas urbanas, no bioma Cerrado.
Referncias
40
DRUMMOND, Jos Augusto; FRANCO, Jos Luiz de Andrade e
OLIVEIRA, Daniela de. Uma anlise sobre a histria e a situao das
unidades de conservao no Brasil. In: GANEM, Roseli Senna (org.).
Conservao da biodiversidade: legislao e polticas pblicas. Braslia:
Cmara dos Deputados, Ed. Cmara. 2011.
42
Planejamento do uso do solo e
preveno a desastres na legislao
urbanstica e ambiental
1 Introduo
Os desastres ocorrentes no Brasil esto relacionados sobretudo a
instabilidades atmosfricas severas, destacando-se inundaes bruscas
ou graduais, enxurradas, eroso fluvial, desbarrancamentos de rios, es-
corregamentos, rolamento de mataces, vendavais, tempestades, trom-
bas-d'gua, tornados, chuvas de granizo, eroso marinha, inundaes
pela invaso do mar, eroso linear e voorocas, estiagens e incndios
florestais6. Os mais frequentes so as inundaes, os alagamentos e os
escorregamentos e afetam especialmente as comunidades urbanas, ten-
do em vista que quase 85% da populao brasileira, isto , 160.879.708
pessoas vivem nas cidades, atualmente7.
Inundaes, alagamentos e escorregamentos decorrem de processos
que envolvem, de forma integrada, variveis ambientais (rede hidro-
grfica, precipitao, relevo e vegetao) e variveis sociais (densidade
demogrfica, ocupao do solo e pobreza). Assim, embora tempestades,
vendavais e outros fenmenos naturais extremos no possam ser evita-
dos, os impactos da ao humana sobre os ecossistemas desmatamen-
to, acmulo de lixo, eroso do solo e assoreamento dos corpos-d'gua,
ocupao desordenada e edificao em reas de risco contribuem ou
44
contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inunda-
es (art. 21, XVIII).
Sendo assim, compete Unio, exclusivamente, dispor normas so-
bre o Sistema Nacional de Defesa Civil, e, em conjunto com estados e
Distrito Federal, disciplinar o planejamento do uso dos recursos natu-
rais tendo em vista a proteo do meio ambiente. Entre as medidas de
planejamento, incluem-se aquelas preventivas de desastres relaciona-
das ao uso do solo, da vegetao nativa e dos recursos hdricos.
Alm disso, no plano constitucional, o planejamento contra as cala-
midades pblicas cabe Unio, ao passo que o planejamento territorial
urbano cabe aos municpios, mas, compete aos trs entes federados o
combate a fatores que contribuem para o desencadeamento de desas-
tres, como o desmatamento, a degradao do solo e dos recursos hdri-
cos, os problemas de drenagem urbana e a carncia de moradia, espe-
cialmente para a populao de baixa renda.
Amparado por essas disposies constitucionais, o Brasil construiu
um conjunto de leis relativas gesto de desastres, gesto urbana e
ao meio ambiente, cuja implantao essencial para a preveno de
desastres.
A primeira a ser mencionada a recente Lei n 12.608, de 10 de abril de
2012, que mudou radicalmente a forma de gesto dos desastres no Brasil,
at ento pautada por uma lgica marcadamente de socorro e assistncia.8
Anteriormente, vigia a Lei n 12.340, de 1 de dezembro de 2010, que,
em sua verso original, instituiu um sistema nacional de defesa civil
marcado pela viso emergencial da gesto desastres, com previso de
aes para resposta e recuperao. A Lei n 12.340/2010 continua em
vigor, mas bastante alterada.
A nova Lei n 12.608/2012 instituiu a Poltica Nacional de Proteo
e Defesa Civil (PNPDEC) e um novo Sistema Nacional de Proteo e
Defesa Civil e inseriu, no ordenamento jurdico nacional, diversas me-
didas voltadas para a preveno de desastres, especialmente no que
8 A Lei n 12.608/2012 foi fruto de um amplo processo de discusso sobre a gesto de desastres
no Congresso Nacional. A matria foi intensamente debatida em 2011, no mbito da Comis-
so Especial de Medidas Preventivas e Saneadoras de Catstrofes Climticas da Cmara dos
Deputados, cujo relatrio final, a cargo do deputado Glauber Braga, aprovado em dezembro de
2011, contm proposta legislativa que visa instituir uma Poltica Nacional de Proteo Civil. A
proposta foi protocolada como Projeto de Lei n 2.978/2011, a qual abrange as aes de resposta
e reconstruo, mas d especial ateno reduo do risco de desastres no Brasil e visa inte-
grar-se legislao urbanstica e ambiental. Parte significativa dessa proposio foi includa
no Projeto de Lei de Converso (PLV) da Medida Provisria n 547, de 2011, tambm relatada
pelo deputado Glauber Braga na Cmara dos Deputados, que redundou na Lei n 12.608/2012.
46
de desastres; promover a fiscalizao das reas de risco de desastre e
vedar novas ocupaes nessas reas; vistoriar edificaes e promover,
quando for o caso, a interveno preventiva e a evacuao da popula-
o das reas de alto risco ou das edificaes vulnerveis; e manter a
populao informada sobre reas de risco.
Compete aos trs nveis da federao desenvolver uma cultura na-
cional de preveno de desastres, destinada ao desenvolvimento da
conscincia nacional acerca dos riscos de desastre no pas; oferecer ca-
pacitao de recursos humanos para as aes de proteo e defesa civil;
fornecer dados e informaes para o sistema nacional de informaes
e monitoramento de desastres; e priorizar a relocao de comunidades
atingidas e de moradores de reas de risco nos seus respectivos progra-
mas habitacionais.
A Lei n 12.340/2010, com a nova redao dada pela Lei n 12.608/2012,
institui e disciplina o cadastro nacional de municpios com reas sus-
cetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes
bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos. O muni-
cpio deve inscrever-se no cadastro por sua iniciativa ou mediante in-
dicao dos demais entes federados. Os includos no cadastro devero
mapear as reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos e elaborar um plano de contingncia de proteo e defesa
civil. Tais municpios devem, ainda, elaborar um plano de implantao
de obras e servios para a reduo de riscos de desastre; criar mecanis-
mos de controle e fiscalizao para evitar edificaes em reas susce-
tveis ocorrncia de desastres; e elaborar carta geotcnica de aptido
urbanizao, estabelecendo diretrizes urbansticas voltadas para a
segurana dos novos parcelamentos do solo.
O governo federal dever periodicamente publicar informaes
sobre a evoluo das ocupaes em reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos nos municpios constantes do ca-
dastro e encaminhar essas informaes aos estados e municpios, para
conhecimento e providncias.
Ainda de acordo com a Lei n 12.340/2010, ao verificar a existncia de
ocupaes em reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de gran-
de impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos, o municpio adotar as providncias para reduzir o risco, inclu-
sive a remoo de edificaes e o reassentamento dos ocupantes em local
seguro. A remoo somente se dar mediante a realizao de vistoria no
48
Alm disso, deve-se considerar que o universo de cidades que de-
vem elaborar o plano diretor aumentou ainda mais, tendo em vista as
alteraes inseridas pela Lei n 12.608/2012 Lei n 10.257/2001. Assim,
o plano diretor passou a ser obrigatrio para as cidades includas no
cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
O Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, da
Universidade Federal de Santa Catarina, concluiu recentemente o Atlas
brasileiro de desastres naturais (UNIVERSIDADE..., 2012). Estima-se que
cerca de 300 cidades devero integrar o cadastro nacional de muni-
cpios suscetveis a desastres naturais (MELLO, 2012). Caber, ainda,
identificar aqueles para quem a elaborao do plano diretor constitui
uma obrigao nova.
Para os municpios inseridos no cadastro nacional, o plano diretor
dever incluir, entre outros aspectos, o mapeamento das reas suscet-
veis ocorrncia de desastres; o planejamento de aes de interveno
preventiva e realocao de populao de reas de risco de desastre;
medidas de drenagem urbana e de mitigao de impactos de desastres;
e diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos
irregulares. O mapeamento das reas de risco dever basear-se em car-
tas geotcnicas.
Ressalte-se, ainda, que, conforme o art. 42-B do Estatuto da Cidade,
para ampliao do permetro urbano, os municpios devem elaborar
projeto especfico que contenha, entre outros aspectos, a delimitao
dos trechos com restries urbanizao e dos trechos sujeitos a con-
trole especial em funo de ameaa de desastres naturais.
A Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, Lei do Parcelamento do
Solo Urbano, prev reas que no podem ser ocupadas, quais sejam:
os terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as
providncias para assegurar o escoamento das guas; os terrenos com
declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigncias es-
pecficas das autoridades competentes; os terrenos onde as condies
geolgicas no aconselham a edificao; e as reas de preservao eco-
lgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias supor-
tveis, at a sua correo. Verifica-se, pois, que a lei prev a excluso
das reas de risco da ocupao urbana.
A Lei n 12.608/2012 alterou a Lei n 6.766/1979, para exigir que, a par-
tir de abril de 2014, nos municpios inseridos no cadastro nacional com
reas suscetveis ocorrncia de desastres, a aprovao do projeto de
50
urbana, o controle da poluio e a desobstruo de reas com risco
natural de enchentes.
Outro instrumento de planejamento do uso do solo o zoneamento
ambiental, previsto na Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui
a Poltica Nacional do Meio Ambiente. O zoneamento ambiental de
grande importncia para a preveno de catstrofes, pois tem por fim
promover o planejamento do uso do solo urbano e rural e orientar a
implantao de programas, projetos, obras e atividades pblicas e pri-
vadas no que diz respeito sustentabilidade ecolgica.
O zoneamento ambiental foi regulamentado como Zoneamento
Ecolgico-Econmico (ZEE) pelo Decreto n 4.297, de 10 de julho de
2002. O ZEE visa definir as diretrizes para a distribuio espacial das
atividades econmicas, vedando, restringindo e apontando alternati-
vas de explorao do territrio. O ZEE deve ser elaborado nas esca-
las nacional (1:5.000.000 e a 1:1.000.000), macrorregional (1:1.000.000 ou
escalas maiores), estadual (1.000.000 a 1:250.000) e local (1:100.000 ou
escalas maiores). Assim como os Planos de Bacias Hidrogrficas e os
planos diretores, o ZEE presta-se tambm ao levantamento das reas
de risco de desastre.
Por fim, a Lei n 6.938/1981 prev, ainda, o licenciamento ambiental,
instrumento por meio do qual o rgo ambiental competente licencia ou
no empreendimentos considerados efetiva ou potencialmente capazes
de causar degradao ambiental. O licenciamento ambiental possibilita
ao rgo ambiental vedar as ocupaes em reas de risco de desastre.
3 Consideraes finais
A anlise acima comprova que o Brasil possui uma legislao na-
cional que disciplina o planejamento do uso do solo tendo em vista a
preveno de desastres. As medidas previstas, se implantadas, permi-
tiriam ao poder pblico vedar as ocupaes em reas de risco, promo-
ver a regularizao fundiria de ocupaes urbanas e outras aes de
gesto territorial necessrias para evitar a ocorrncia de desastres ou
minimizar seus efeitos.
Se o ordenamento territorial no se realiza no pas, no por ausn-
cia de normas que orientem o poder pblico na sua efetivao. A falta
de investimentos em preveno penaliza a populao diretamente, pela
ocorrncia de desastres, e indiretamente, pela m aplicao dos recursos
pblicos, com o dispndio excessivo em resposta e reconstruo.
52
de solos mais frgeis nas pocas de maior intensidade pluviomtrica,
por exemplo, so fenmenos naturais que, na maioria dos casos, re-
sultam em desastres menos pela singularidade do fenmeno e mais
por conta do desrespeito aos limites ecossistmicos. O conhecimento
e a considerao aos limites impostos por esses fenmenos ocupao
do solo poderiam evitar muitas tragdias e prejuzos econmicos e so-
ciais. A participao popular no planejamento do uso do solo constitui
instrumento importante para o desenvolvimento de uma cultura de
sustentabilidade urbana e preveno de desastres.
Referncias
Va ldi r A di lson St ei n k e
M a r io Di n i z de A r ajo N eto
Si lv i a M r i C a rva l ho
1 Introduo
Aparentemente se tem a ideia de que as discusses envolvendo te-
mas ambientais so recentes, mas o envolvimento mais direto da so-
ciedade com os temas ambientais ganharam impulso no cenrio in-
ternacional com as grandes conferncias que tratam do assunto a de
Estocolmo, em 1972, e a Rio-92.
No entanto, no Brasil, pode-se afirmar que iniciativas pontuais que
inspiraram aes pblicas para a conservao da flora brasileira foram
empreendidas desde o final do sculo XIX. Como exemplos nesse sen-
tido, destacam-se a criao do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, em
1875, com a denominao poca de Real Horto Botnico; a ampliao
do Horto Botnico da Cantareira em So Paulo, em 1896; e a instituio
do servio florestal como atribuio do Servio Agronmico do Estado
de So Paulo, em 1899 (GUILLAUMON, 1999).
Este mesmo autor nos aponta a Seo Botnica da Comisso Ge-
ogrfica e Geolgica do Estado de So Paulo como a instituio que,
apesar de ter sido criada com o intuito de dar suporte ao desenvolvi-
mento do setor cafeeiro, aglutinou um conjunto de ideias e aes que
extrapolava o crescimento econmico desse setor. Isso ocorreu graas
56
A primeira, representao tecno-material da cidade, combina modelos
de racionalidade energtica com modelos de equilbrio metablico
e reduz a sustentabilidade urbana a seu aspecto estritamente mate-
rial. A segunda, representao da cidade como espao da qualidade de vida,
combina modelos de pureza, de cidadania e de patrimnio e remete
a sustentabilidade a um processo de construo de direitos que pos-
sam equacionar as externalidades negativas responsveis pela in-
sustentabilidade urbana. A terceira matriz, centrada na reconstituio
da legitimidade das polticas urbanas, combina modelos de eficincia e
equidade, alm de remeter a sustentabilidade construo de pactos
polticos capazes de reproduzir as prprias condies de legitimida-
de. (ACSELRAD, 1999 apud BRAGA, 2006, p. 49)
58
Figura 1 Principais alteraes da biosfera em reas urbanizadas.
Categorias
Genericamente os espaos com presena de vegetao eram deno-
minados ou reconhecidos como reas verdes. No entanto com o envol-
vimento de inmeros profissionais das mais diversas reas de atuao,
nas discusses ambientais de um modo geral, ou mais detidamente
aquelas ligadas aos ambientes urbanos, tem-se buscado um maior es-
clarecimento quanto aos conceitos utilizados a esse respeito, tais como
o de infraestrutura verde, espaos livres e reas verdes. A seguir, so
apresentados os principais debates em torno desses conceitos.
60
da sustentabilidade territorial (Figura 2), essencial para preservar os
recursos naturais que sustentam o ambiente e as sociedades humanas.
Figura 2 Pirmide da sustentabilidade territorial.
Espaos livres
No II Congresso Brasileiro de Arborizao Urbana, Lima et al.
(1994), ao congregar esforos para esclarecer a diversidade de aborda-
gens relacionadas aos espaos em reas urbanas associadas presena
de vegetao e a sua destinao, concluram que o termo espao livre
configura-se como um conceito mais abrangente integrando os demais
e contrapondo-se ao espao construdo em reas urbanas.
reas verdes
Para Kliass (1987), reas verdes urbanas podem ser categorizadas em
reas verdes naturais, urbanizadas e de cultivo. As reas verdes de culti-
vo so, de modo geral, aquelas que constituem um cinturo verde junto
s cidades, incluindo-se os florestamentos e reflorestamentos com fins
econmicos. As reas verdes naturais representam as que foram preser-
vadas do processo de ocupao e se apresentam como parques ou reser-
vas e as reas no edificantes. As reas verdes urbanizadas constituem
uma categoria complexa, pois enquadram os bairros verdes, as reas ins-
titucionais, os vazios urbanos e at pequenos parques.
62
Autores como Cavalheiro e Del Picchia (1992), Lima et al. (1994), Lo-
boda e De Angelis (2005), Bargos e Matias (2008) e Toledo e Santos (2008)
procuraram discutir e trazer a pblico os vrios conceitos atribudos s
reas verdes, buscando muitas vezes, a construo histrica, os usos e a
funcionalidade como suporte para esse entendimento (Quadro 1).
Quadro 1 Sntese das principais fontes conceituais para reas verdes.
Autores Definio de rea verde Tipologia Obs.
Cavalheiro
Do ponto de vista conceitual, uma rea
e Del Pic-
verde sempre um espao livre
chia (1992)
Onde h o predomnio de vegetao Privadas,
Lima et al. arbrea (engloba as praas, os jardins potencialmente
(1994) pblicos e os parques urbanos, canteiros coletivas e
centrais e trevos de vias pblicas) pblicas
Sinnimos:
Qualquer espao livre no qual predomi- zonas verdes
Loboda e
nam as reas plantadas de vegetao, espaos verdes
De Angelis
correspondendo, em geral, ao que se co- reas verdes
(2005)
nhece como parques, jardins ou praas equipamento
verde
Categoria de espao livre urbano De acesso
composta, predominantemente, por solo pblico ou no,
Bargos permevel e vegetao arbrea e arbus- e que exeram
e Matias tiva (inclusive pelas rvores no leito das minimamente as
(2011) vias pblicas, desde que estas atinjam funes ecolgi-
um raio de influncia que as capacite a cas, estticas e
exercer as funes de uma rea verde) de lazer
Praas, parques, Vegetao
Toledo e Espaos destinados preservao ou
jardins pblicos, de ocorrncia
Santos implantao de vegetao ou ao lazer
arborizao natural ou
(2008) pblico
urbana plantada
Fonte: Elaborao dos autores.
64
A figura aponta para diferentes momentos de bacias hidrogrficas
com forte expanso urbana, nas quais deveriam ser adotadas medidas
como suporte ao controle de inundaes, como os parques lineares,
margeando os canais de drenagem, e outros parques urbanos situados
em reas consideradas de relevncia.
4 Consideraes finais
J estamos defasados na primeira medida de ordem poltica e pr-
tica: precisamos com urgncia reinventar a gesto urbana, talvez um
processo de reengenharia, em busca de alguns elementos essenciais,
os quais a sociedade tem o dever e o direito de elencar com responsa-
bilidade e tica.
Ao continuarmos o modelo geral atual, em que as reas verdes tm
desempenhado um papel muito mais paisagstico do que ambiental,
no nos restam muitas esperanas, pois tais procedimentos so com-
provadamente ineficazes no mbito da manuteno dos espaos urba-
nos e para as condies de vida digna das populaes urbanas.
Historicamente, tm sido aplicadas solues de engenharia pontu-
ais no tempo e no espao, que no atendem complexa evoluo dos
espaos urbanos. Entender a articulao dos elementos naturais e an-
trpicos que compem o espao urbano passa por um despertar de
definies e conceitos que foram sendo suplantados pela prpria din-
mica de expanso das cidades, e neste caso em especial, o principal o
olhar sobre as bacias hidrogrficas e, em sentido mais amplo, para os
sistemas de drenagem.
Observa-se que os sistemas de drenagem urbana foram canalizando
os sistemas de drenagem natural; os vales de inundao naturais pela
topografia do terreno foram sendo ocupados; as reas mais elevadas da
mesma forma, com processo intenso de impermeabilizao dos solos
e supresso de espaos articulados capazes de minimizar os impactos
naturais das precipitaes.
O planejamento das reas verdes deve levar em conta sua estrutura
e funo no espao urbano, muito alm de seu mero efeito visual. Alm
de sua relao com os processos hdricos j comentados, deve-se consi-
derar, ainda, sua funo na conservao da biodiversidade. A insero
de espcies exticas uma prtica corriqueira nas cidades, o que reduz
o possvel potencial de emprego das reas verdes como corredor ecol-
gico no linear para determinadas espcies da fauna e da flora.
66
JUREGUI O. E. The urban climate of Mexico City. In: OKE,
T. R. (ed.)., Proceedings of the Technical Conference of World
Meteorological Organization. Geneva: WMO, 1986. p. 63-86.
68
Crescimento urbano em bacias
hidrogrficas: impasses e perspectivas
relativos sustentabilidade social
M r io Di n i z de A r ajo N eto
Va ldi r A di lson St ei n k e
M a r i a L igi a C assol Pi n to
1 Introduo
A concepo de cidades surgiu por volta de 8.000 a.C. e esteve direta-
mente relacionada com os rios, pois as aglomeraes pastoris, agrcolas
e de artefatos artesanais, que se organizavam para praticar as atividades
comerciais do perodo, apropriavam-se das margens dos rios como espa-
o adequado para sua sobrevivncia em funo das demandas por gua.
Destacam-se os rios Tigre, Eufrates e Nilo.
Dessa forma, a histria humana tem no rio um elemento chave do
seu desenvolvimento, seja como um manancial de recursos naturais,
seja como componente de orientao ao processo de construo das
paisagens constitudas a partir de pequenos aglomerados, vilas ou
grandes centros urbanos. Rio uma categoria sistmica natural, hidro-
lgica e geogrfica, indicadora de situaes espaciais resultante prin-
cipalmente das complexas relaes entre os homens e seus recursos.
Se nos primrdios o rio chegou a ser uma barreira expanso dos
pequenos centros urbanos, h muito tempo a cidade vem se impondo
ao sistema fluvial, ocupando sua plancie de inundao, ultrapassan-
do suas margens, alterando seu regime, engolindo seu canal e atri-
buindo-lhe novas funes.
70
Na ecologia e na antropologia dos anos 1950 predominava o enten-
dimento de que as populaes interagiam harmoniosamente em sis-
temas autossustentveis. As reas de florestas em situao de equil-
brio, assim como as sociedades estveis, confirmariam tal hiptese.
Atualmente, no entanto, tanto a ecologia quanto as cincias sociais
tm observado a natureza e a cultura como sistemas de fluxos. De
acordo com esse paradigma, a relao entre os seres humanos e a
ecologia se estabelece em situao de desequilbrio, sensvel aos con-
tingentes da histria e que depende de um constante processo de
negociao, tanto nos aspectos materiais quanto ideolgicos, em um
processo marcado pela desigualdade entre os atores.10
10 No original: The dominant view in the ecology and anthropology of the 1950s saw popula-
tions harmoniously interacting in self-regulating systems; climax forests and stable societies
were the ruling hypotheses. Now, however, ecology and social sciences are investigating natu-
re and culture in flux. The flux paradigms of nature and culture describe a human-ecological
relationship that is non-equilibrial, historically contingent and constantly negotiated at both
material and ideological levels by unequal actors.
72
Mudanas nos usos da terra e da gua Efeitos nos sistemas hidrolgicos
Reduo das taxas de infiltrao e rebaixa-
Transio de um estgio mdio para com-
mento dos nveis freticos. Ruas agem como
pleta urbanizao com adio de mais cons-
rios e drenam guas das chuvas, criam en-
trues; ruas, prdios pblicos, comerciais e
chentes e reduzem a contribuio das guas
industriais.
subterrneas para os rios locais.
Incremento da poluio dos rios e perda da
Aumento dos volumes de esgotos sem trata- vida aqutica. Maior degradao da quali-
mento despejados nos rios locais. dade da gua disponvel para os usurios no
baixo curso dos rios.
Crescimento populacional requer novos
sistemas de captao e distribuio de gua,
Provvel aumento da vazo se o suprimento
construo de reservatrios distantes, com
for de fora da bacia hidrogrfica.
desvios de gua de mananciais no alto curso
dentro ou fora da bacia hidrogrfica.
Aumento dos danos provocados pelas en-
Construo parcial de tneis e canais na calha chentes. Mudanas na geometria dos cursos
dos rios. de gua e na carga de sedimentos transporta-
dos. Assoreamento.
Construo de rede de coleta e estao de
Remoo dos excedentes de gua na rea e
tratamento de esgotos sanitrios. Melhorias
reduo da infiltrao e recarga dos aquferos.
na rede de drenagem das guas pluviais.
Reduo na presso dos aquferos artesianos;
provvel excesso no bombeamento com
Perfurao de poos profundos de grande subsidncia do terreno. Retiradas em excesso
capacidade, para abastecimento industrial. ( overdraft ) do aqufero podem resultar em
salinizao em reas costeiras e poluio ou
contaminao por guas salobras.
Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Feth (1973) apud Coates (1974).
Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Schuler (1987) apud Carneiro e Miguez (2011).
74
pelos rios. Observaes nas paisagens fluviais evidenciam, com base
nos tipos de sedimentos, inmeras fases de eroso, deposio e altera-
es das geometrias e dos trajetos dos canais devido s variaes dos
climas no tempo geolgico.
Tambm merecem destaque, como feies das bacias hidrogrficas,
as vertentes e as plancies aluviais. Vertentes ou encostas so sistemas
em equilbrio dinmico nos quais existem controles ambientais que
oferecem resistncia aos deslizamentos de solos. Leopold, Wolman e
Miller (1964) descrevem com detalhes as foras que, atuando em con-
junto, mantm as formas das encostas. Em condies naturais, a ao
dos agentes do intemperismo sobre as encostas fornece sedimentos
que, transportados declive abaixo pelas guas correntes ou ventos, vo
se constituir nas cargas slidas dos rios.
Este material slido, geralmente constitudo por areia, limo, argila
e matria orgnica, se deposita no mdio e baixo curso s margens dos
rios. Nesses locais de deposio, encontram-se solos ricos, renovados
a cada perodo de cheia quando o rio extravasa seu talvegue e inunda
extensas reas das margens. Do ponto de vista geomorfolgico, as pla-
ncies de inundao so faixas de terras quase planas ao longo dos rios
que sofrem cheias peridicas. Uma plancie tpica exibe, entre outras
feies, lagos no formato de chifres de boi (oxbow lakes), que so mean-
dros abandonados pelo rio, e reas pantanosas.
Sobre o sistema fluvial, composto por feies como vertentes canais
e plancies de inundao, interconectados e em contnuas alteraes, a
sociedade se estabeleceu h sculos e expandiu as atividades huma-
nas. Nos primrdios, as plancies foram ocupadas devido fertilidade
natural dos solos, para desenvolvimento das atividades agrcolas. Nos
dias atuais, plancies e vertentes so ocupadas para a construo de
residncias, prdios pblicos e indstrias. E, medida que as cidades
crescem e se hierarquizam como centros regionais, nacionais ou glo-
bais, h maior adensamento de atividades e demandas crescentes por
mais terras e gua.
A tendncia atual aponta para um quadro de aumento da urbaniza-
o em termos mundiais, notadamente no Brasil. As cidades ampliam
cada vez mais suas funes como centros de servios diversificados
para as populaes. Multiplicam-se como polos financeiros, tecnol-
gicos e educacionais. Irradiam esses atributos na forma de redes que,
muitas vezes, ultrapassam os limites polticos dos estados e concen-
tram grande diversidade de pessoas.
76
A falta de planejamento das atividades econmicas, de ordenamen-
to territorial e de investimentos pblicos, o desemprego e a pobreza,
entre outros fatores, desencadeiam nas cidades:
1. nmero crescente de desabrigados;
2. pobreza;
3. criminalidade e violncia;
4. uso indiscriminado dos recursos de gua e terra;
5. despejo indiscriminado e acmulo de resduos slidos em reas de
drenagem.
78
6 Os impasses e as perspectivas da
sustentabilidade urbana
Apesar dos saberes disponveis e das aes institucionais com seus
instrumentos tcnicos, que apontam para a necessidade de se tratar as
questes de maneira integrada no contexto das relaes homem-natu-
reza, o diagnstico sempre o mesmo. Na maioria das intervenes
nos territrios, privilegiam-se setores das atividades humanas. Ao se
priorizar alguns segmentos econmicos ou polticos, h prejuzo nas
cadeias de interaes entre os fenmenos que caracterizam o sistema
de relaes integradas bacia hidrogrfica-cidade. E assim, as presses
setoriais continuam a desencadear efeitos desastrosos que atingem
com diferentes magnitudes grandes contingentes populacionais. Nes-
se quadro, as perguntas persistem:
H falta de consistncia metodolgica que impede a concretizao
de estudos multitemticos integrados?
E, se for assim, como atingir a sustentabilidade social no contexto
meio urbano-bacia hidrogrfica?
H, em mdio prazo, perspectivas em termos metodolgicos que
permitam elaborar modelos articulando demandas polticas, eco-
nmicas, sociais e ambientais? Ou seja, variveis com diferentes
estruturas estatsticas?
Como construir modelos de gesto e arranjos institucionais efica-
zes no trato dos problemas ambientais?
fato incontroverso que a realidade geogrfica em seus aspectos
fsicos, humanos e econmicos se caracteriza por um estado de no
equilbrio entre as relaes humanas e ecologia. Estas so historica-
mente contingentes, em constantes negociaes em nveis materiais e
ideolgicos com diferentes atores.
Essa condio, presente no mundo real, impe restries exe-
cuo de planos ou instrumentos de gesto ambiental ou territorial
fundamentados em uma metodologia integrada. difcil abarcar
uma ampla gama de temas to diversa e complexa, componentes
das dinmicas da ocupao urbana e das bacias hidrogrficas. So
igualmente complicadas as construes de arranjos institucionais
que envolvem mecanismos legais, administrativos e financeiros.
No estgio atual, o retrato da situao ambiental das cidades nas
regies brasileiras preocupante. O impasse visvel ao se contrastar
os fenmenos de crescimento e seus efeitos na hidrologia das bacias
hidrogrficas. No mpeto de ampliar as reas urbanas, o imediatismo
7 Consideraes finais
Em 1960, aproximadamente 31% da populao brasileira vivia em
rea urbana, proporo que ultrapassa os 85%, nos dias atuais. A tran-
sio acelerada do processo de ocupao territorial e a necessidade de
espao para acolher um nmero crescente de populao no meio ur-
bano tm levado a populao e os gestores a negligenciarem a real
importncia dos sistemas hdricos.
Dessa forma, a bacia hidrogrfica, uma (totalidade) unidade espa-
cial com dinmica prpria, tem sido vista de forma parcial, tanto pela
populao que nela vive, quanto pelos responsveis pela gesto do ter-
ritrio. Essa viso fragmentada tem-se aplicado tambm no processo de
transformao dos espaos rurais para fins de produo agropecuria.
Tal perspectiva representa prejuzos para a bacia hidrogrfica como
um todo, pois as paisagens urbanas e rurais esto correlacionadas e os
fluxos hdricos transitam por ambas as paisagens em interao.
A escala de anlise elemento fundamental que deve ser considera-
do nos estudos de bacias hidrogrficas com insero de reas urbanas.
Em geral, os estudos esto sendo realizados ainda de modo generalista,
sem a escala de detalhe que possibilite analisar de fato os canais de
drenagem de 1 e 2 ordem como elementos essenciais nos sistemas
fluviais em bacias hidrogrficas. Estudos detalhados so realizados
de modo pontual, para locais j atingidos por algum desastre natural,
como alagamentos, inundaes, deslizamentos ou outro evento.
Em ambientes urbanos, a precipitao incidente desencadeadora
dos principais fluxos de gua, seja em escoamento superficial ou sub-
superficial. essencial ressaltar que as cidades, em especial as brasi-
leiras, no esto preparadas para registar as sries histricas de preci-
pitao. Via de regra, os elementos meteorolgicos so registrados em
apenas uma estao na cidade.
Considerando a dinmica dos eventos meteorolgicos, em especial
a precipitao, e entendendo que a ocorrncia e as caractersticas das
chuvas so complexas, no se pode admitir que uma cidade situada em
80
regio de risco de alagamentos no possua registros de pontos espe-
cficos e estratgicos para subsidiar as aes de planejamento urbano.
To pouco admissvel que ainda tenhamos todos os estudos de
drenagem urbana calcados em mdias de precipitao, sem que sejam
observados os eventos extremos, que ocorrem com naturalidade na di-
nmica dos eventos atmosfricos. preciso que as vias e seus sistemas
de drenagem pluvial sejam projetados com base em eventos extremos
e acrescidos de margem de segurana.
Um dos elementos centrais relativo anlise socioambiental dos
rios e bacias hidrogrficas urbanas encontra seu primeiro impasse na
dificuldade de articular a gesto de recursos hdricos com a gesto do
uso do solo, mesmo que o Estatuto das Cidades reprise ou faa refern-
cia a alguns artigos e pargrafos da Constituio de 1988 ou da Lei das
guas (Lei n 9.433/1997).
Referncias
Su ely M a r a Va z Gu i m a r es de A r ajo
1 Introduo
As duas principais leis de aplicao nacional no campo do direito ur-
banstico so a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade,
e a Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, a Lei do Parcelamento Urba-
no. No obstante essas leis contemplarem disposies pontuais relacio-
nadas proteo do meio ambiente, ainda h muito a caminhar para a
integrao consistente entre as normas urbansticas e ambientais.
No que se refere legislao da Unio direcionada aos programas
habitacionais, leis importantes dedicam pouca (ou, em certos casos, ne-
nhuma) ateno questo ambiental. So exemplos que merecem ser
analisados a Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005, que disciplina o Siste-
ma Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), e a Lei n 11.977,
de 7 de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida (PMCMV) e a regularizao fundiria de assentamentos urbanos.
Apresenta-se aqui um panorama crtico da legislao federal afeta
gesto ambiental urbana e, tambm, exemplos da legislao estadual
nesse sentido. Entende-se que se faz necessrio ir alm da perspectiva
do interesse local que marca a questo urbana. Os governos locais so,
sem dvida, os principais atores na conduo da poltica urbana, mas os
problemas nessa rea demandam ateno de todos os entes da federao.
A ideia lanar pontos de debate e, dessa forma, contribuir para o
aperfeioamento do quadro normativo em vigor. No so abrangidas
84
adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de
expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica do municpio e do territrio sob sua
rea de influncia; e
proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagsti-
co e arqueolgico.
Determina-se a audincia do poder pblico municipal e da popula-
o interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou
atividades com efeitos potencialmente lesivos sobre o meio ambiente
natural e construdo, o conforto ou a segurana da populao. Explici-
ta-se, tambm, que as normas ambientais devem ser levadas em con-
siderao no estabelecimento de regras especiais de urbanizao, uso
e ocupao do solo e edificao referentes regularizao fundiria e
urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda.
No apenas as diretrizes que fazem referncia expressa questo
ambiental, acima apontadas, mas tambm as ferramentas disciplina-
das pelo Estatuto da Cidade tendo em vista o controle da especula-
o imobiliria (edificao ou utilizao do imvel urbano com carter
compulsrio, tributao progressiva no tempo, desapropriao-sano
mediante pagamento em ttulos e outras), tm potencialmente reper-
cusses positivas na qualidade ambiental de nossos ncleos urbanos.
A aplicao desses instrumentos, no longo prazo, contribuir para a
maior racionalidade do tecido urbano e a reduo do ritmo de espraia-
mento do territrio ocupado pelas cidades. Com isso, espera-se uma
consequente reduo da presso pela substituio de reas rurais por
uso urbano, o que, em regra, benfico do ponto de vista da proteo
do meio ambiente natural (ARAJO, 2003).
O problema que a gesto ambiental urbana carece de ateno ime-
diata, no apenas no longo prazo. Nessa perspectiva, h omisso no
Estatuto da Cidade. Saliente-se que a lei no aborda disposies es-
pecficas sobre os sistemas de reas verdes no permetro urbano, nem
prev no contedo mnimo do plano diretor tpicos diretamente afetos
questo ambiental.
Recentemente, foi aprovada a insero de dois dispositivos novos no
Estatuto da Cidade pela Lei n 12.608/2012, que dispe sobre a Poltica
Nacional de Proteo e Defesa Civil. O primeiro deles traz contedo
obrigatrio para o plano diretor dos municpios includos no cadastro
nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de desliza-
mentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos
86
no foi essa pelo fato de o plano diretor no ser obrigatrio para todos
os municpios e, tambm, pelo processo de alterao do plano diretor
ser em regra mais complicado do que os que dizem respeito a outras
leis municipais. De toda forma, podem-se gerar perdas com a opo
pelo projeto especfico, que inclusive no fica obrigado a respeitar os
requisitos sobre a participao da populao no processo decisrio pre-
vistas para o plano diretor pelo Estatuto da Cidade.
13 Considerando as interfaces do direito urbanstico com outros campos do direito, h leis an-
tigas de aplicao nacional, como os diplomas sobre a desapropriao por utilidade pblica
(Decreto-Lei n 3.365/1941) ou interesse social (Lei n 4.132/1962).
88
n 9.785/1999, tem sido questionada por alguns tcnicos, preocupados
com a repercusso negativa no caso de municpios que no possuem
legislao urbanstica consistente.
A ideia, atualmente, a elaborao da Lei de Responsabilidade
Territorial Urbana (LRTU), com escopo mais amplo do que o da Lei
n 6.766/1979 e abarcando assuntos no abordados pela lei vigente,
como os condomnios urbansticos e a regularizao de favelas e outras
ocupaes irregulares (FERNANDES, 2004). Processo com esse objeti-
vo encontra-se no plenrio da Cmara dos Deputados desde o final de
200714, j com substitutivo que tem parecer favorvel da comisso espe-
cial criada para debater o tema, mas no se apresentam indcios de que
ele ir ser colocado em votao no curto prazo. Avalia-se que a LRTU
constitui o espao mais indicado para a complementao das normas
de cunho nacional afetas gesto ambiental urbana.
Cabe registrar que a Lei n 12.608/2012, j comentada, que dispe so-
bre a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil, alterou pontualmen-
te a Lei n 6.766/1979, incluindo no dispositivo da lei que trata do proje-
to de parcelamento urbano a previso de que, nos municpios inseridos
no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia
de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos, a aprovao ficar vinculada ao
atendimento dos requisitos constantes da carta geotcnica de aptido
urbanizao. Essa regra passar a ser aplicada a partir de abril de
2014. Alm disso, foi incluso pargrafo que veda expressamente a apro-
vao de projeto de loteamento e desmembramento em reas de risco
definidas como no edificveis, no plano diretor ou em legislao dele
derivada. So ajustes pontuais importantes, no h dvida, mas deve-
riam estar inseridos em um aperfeioamento mais abrangente e tecni-
camente robusto das normas nacionais sobre parcelamento, mediante
a aprovao da LRTU.
14 Ver o processo do Projeto de Lei (PL) n 3.057, de 2000, e apensos, na Cmara dos Deputados.
Deve ser colocado em foco o substitutivo aprovado pela comisso especial.
90
rea urbana consolidada, desde que estudo tcnico, elaborado por pro-
fissional legalmente habilitado, comprove que esta interveno implica
a melhoria das condies ambientais em relao situao de ocupao
irregular anterior. Registre-se que essa medida se aplica aos diferentes
tipos de APPs (vegetao margem dos cursos d'gua, em encostas etc.).
O estudo tcnico necessita abarcar intervenes para o controle de riscos
geotcnicos e de inundaes, medidas para recuperao de reas degra-
dadas e comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade
urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hdricos
e a proteo das unidades de conservao.
Por determinao expressa da Lei n 11.977/2009, nas regularizaes
no caracterizadas como de interesse social, o projeto de regularizao
deve respeitar as restries ocupao de APPs e demais disposies
previstas na legislao ambiental. A lgica subjacente deciso do le-
gislador foi impor exigncias mais rgidas para as regularizaes de
interesse especfico do que nos casos de interesse social.
Ocorre que a nova lei florestal (Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei
n 12.727/2012) criou dificuldades enormes para a interpretao das
regras nacionais sobre a regularizao fundiria urbana. Sem alterar
expressamente a Lei n 11.977/2009 e, mais do que isso, confirmando
explicitamente a aplicao do referido diploma legal, a nova lei flores-
tal contempla novas disposies para a regularizao fundiria dos
assentamentos inseridos em rea urbana de ocupao consolidada si-
tuados em APPs. Nas regularizaes de interesse social, deixa de ser
feita referncia data de 31 de dezembro de 2007. Nas regularizaes
de interesse especfico, o projeto de regularizao passa a indicar as
reas em que devem ser resguardadas as caractersticas tpicas da APP,
com a devida proposta de recuperao de reas degradadas e daque-
las no passveis de regularizao. Anteriormente, com a combinao
da Lei n 11.977/2009 e do antigo Cdigo Florestal, as regularizaes
no direcionadas populao de baixa renda deveriam obedecer aos
mesmos requisitos sobre APP aplicados aos novos parcelamentos, que
restringiam a ocupao em APP. No que se refere regularizao fun-
diria urbana, assim, a nova lei florestal reduziu sobremaneira o grau
de proteo ambiental em relao situao anterior a ela.
92
lizao prioritria de terrenos de propriedade do poder pblico para a
implantao de projetos habitacionais de interesse social.
Nas disposies operacionais sobre a implantao do SNHIS, contu-
do, a questo ambiental resta ignorada. Frente grande quantidade de
famlias que ocupam irregularmente reas de risco ou reas protegi-
das pela legislao ambiental, como APPs e unidades de conservao,
pode-se afirmar que a lei apresenta omisso de relevo nesse mbito.
16 Perceba-se que se tem em tela uma lei de mbito federal e no propriamente nacional, j que se
trata de um programa habitacional especfico da esfera federal de governo.
17 A primeira e a segunda fase do PMCMV foram inclusas formalmente no Programa de Acelera-
o do Crescimento (PAC) do governo federal.
94
tais das diferentes reas de interveno, com o fim de garantir padres
de qualidade e quantidade de gua bruta, passvel de tratamento con-
vencional para abastecimento pblico. Tambm h previso de Plano de
Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA) para a APRM.
Um dos problemas que provavelmente sustentam dificuldades na
execuo dessa lei o tratamento do PDPA e da lei especfica com di-
retrizes para a APRM como ferramentas distintas, ou melhor, da pou-
ca clareza quanto fora normativa do PDPA. Como exemplo, a Lei
n 12.233, de 16 de janeiro de 2006, definiu a rea de Proteo e Re-
cuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrfica do Guarapiranga. O
PDPA explicitado pela Lei estadual n 12.233/2006 como instrumento
de planejamento e gesto da APRM em foco, mas no integra essa lei.
Questo complexa coloca-se na inter-relao entre a lei especfica
para a APRM, o PDPA e os planos diretores municipais, principal baliza
da poltica urbana nos termos do art. 182, 1, da Constituio Federal,
conforme anteriormente referido. Na rea de Proteo e Recuperao
dos Mananciais da Bacia Hidrogrfica do Guarapiranga, alguns planos
diretores municipais adotaram ndices urbansticos menos restritivos
do que os previstos na Lei estadual n 12.233/2006. Qual , na prtica,
a fora normativa de um plano diretor de macrodrenagem ou de um
PDPA? At que ponto eles vinculam a legislao municipal? So per-
guntas em aberto (PEREIRA JNIOR; JURAS; ARAJO, 2010, p. 150).
Merece ser comentada a Lei n 15.616, de 4 de setembro de 2007, do
estado do Paran, que dispe que os loteamentos licenciados pelo po-
der pblico devem ser projetados conforme especifica e adota outras
providncias. Fica estabelecido que os loteamentos licenciados pelo
poder pblico devem ser projetados de forma que os cursos hdricos
e nascentes existentes na rea do loteamento tenham em seu entorno
uma rea mnima, conforme especifica o Cdigo Florestal (Lei federal
n 4.771/1965). Note-se que, na verdade, no haveria necessidade de leis
estaduais repetirem disposies expressas nas leis federais. Sinaliza-se
aqui que, no raramente, os estados e o Distrito Federal no tm claro
qual sua tarefa no campo da legislao concorrente abarcada pelo
art. 24 de nossa Carta Poltica.
Como inovao constante na Lei estadual n 15.616/2007, fica expresso
que os equipamentos pblicos, bem como as redes de esgoto, energia el-
trica, gua, telefonia, e outras, s podero ser implantados fora da faixa
de preservao permanente dos referidos loteamentos. A exceo est nas
obras de transposio em reas de Preservao Permanente, desde que
se trate de obra essencial e de relevante interesse pblico, devidamente
96
A Lei n 16.488, de 10 de fevereiro de 2009, do estado de Gois, insti-
tui a Poltica Estadual de Incentivo ao Aproveitamento da Energia Solar
e tem o objetivo de estimular, como forma de diminuir o consumo das
diferentes fontes de energia, os investimentos e a implantao de sis-
temas de energia solar, englobando o desenvolvimento tecnolgico, em
empreendimentos particulares e pblicos, residenciais, comunitrios,
comerciais e industriais, alm de criar alternativas de emprego e renda.
De forma geral, pode-se afirmar que, apesar de haver exemplos de
normas que inter-relacionam a questo urbana e a proteo do meio am-
biente que no devem ser subvalorizados, os estados legislam menos do
que deveriam nessa rea. Mesmo no que toca gesto metropolitana,
cujo tratamento legal e operacional foi delegado exclusivamente aos go-
vernos estaduais pelo art. 25, 3, da Constituio Federal, a atuao
dessa esfera de governo no ps-1988, na prtica, ainda no se consagrou
plenamente (ARAJO; LORENZETTI, 2008). Outro desafio a ser traba-
lhado so os diversos conflitos existentes entre a legislao ambiental de
cunho nacional e as normas estaduais (JURAS; ARAJO, 2009).
4 Consideraes finais
As interfaces entre as normas urbansticas e as regras voltadas
proteo do meio ambiente demandam ateno cuidadosa dos atores
pblicos e privados que atuam na rea do desenvolvimento urbano.
Os problemas afetos poltica urbana e habitacional no sero enfren-
tados com eficcia se no for compreendida a relevncia de um olhar
integrador nesse sentido.
Alm da perspectiva interdisciplinar, cabe compreender que a ges-
to ambiental urbana constitui tema que deve ser abordado sob a gide
do federalismo cooperativo, com a participao de todos os entes da
federao. No se pode pretender concentrar os processos decisrios
exacerbadamente seja nas municipalidades, seja no governo federal.
Impe-se a aplicao do princpio da coordenao entre os diferentes
nveis governamentais nas iniciativas que se relacionam a esse assunto.
Na legislao de aplicao nacional, importante destacar a neces-
sidade de se dar prosseguimento ao processo de formulao da LRTU.
H de ser ressaltado, tambm, que, no curso dos acirrados debates sobre
a nova lei florestal que ocorreram no Congresso Nacional nos ltimos
anos, a temtica urbana foi mencionada vrias vezes, mas muito pou-
co debatida em termos de contedo concreto dos dispositivos legais. O
Referncias
98
FERNANDES, Edsio. Responsabilidade territorial. Boletim Eletrnico
do Instituto de Registro Imobilirio do Brasil, So Paulo, n. BE1414, 2004.
Disponvel em: < http://www.irib.org.br/html/biblioteca/biblioteca-
detalhe.php?obr=151>. Acesso em: 10 jan. 2012.
Da n i el a Bat ista L i m a
102
aos que confiaram nos preconcios de uma propaganda larga e cheia dos
melhores propsitos. Os contratos de compra e venda no conferiam
direito real ao comprador. Conforme o Cdigo Civil era permitido a uma
das partes arrepender-se do negcio antes da assinatura da escritura no
cartrio de registros, o que converteu esse dispositivo em fonte amarga
de decepes e de justificados desesperos (FERREIRA, 1938, p. 16-17).
A partir do PL do deputado Waldemar Martins Ferreira, emendado por
comisses da Cmara e do Senado, em 1937 se aprovou o Decreto-Lei
n 58 (regulamentado pelo Decreto n 3.079/1938).
O Decreto-Lei n 58/1937 regulava a venda e a diviso em lotes de
terras rurais e urbanas mediante oferta pblica e o pagamento em pres-
taes; assim como determinava os trmites do processo de loteamen-
to e da venda antes que se efetuasse o registro no cartrio de imveis.
Naquele momento, no existia a ideia de que o loteador, ao realizar um
empreendimento lucrativo, deveria arcar com um nus, doando reas
ao municpio em contrapartida pela expanso urbana e pelos servios
pblicos gerados. Essas reas se tornaram pblicas por meio do Decreto
n 271/1967. Em contraponto expanso perifrica, os centros urbanos
se adensavam em um processo de verticalizao, o que culminou com
a edio do Decreto n 5.481/192821 que reconhecia a propriedade hori-
zontal, ou seja, a copropriedade do terreno, expressa em cotas ou fraes
ideais. Contudo, esse decreto sujeitava as unidades autnomas s limita-
es previstas em lei: podiam ser alienadas no todo ou em partes, desde
que a edificao tivesse mais de cinco andares, o que foi alterado pela
Lei n 285/1948, que reduziu para dois pavimentos ou andares. Conforme
Silva, essa norma facultou ao proprietrio a venda ou outra forma de
gravar a unidade autnoma, inclusive a locao (SILVA, 1981, p. 8).
Em 1961, Caio Mrio da Silva Pereira anexou em seu livro Propriedade
horizontal um projeto de lei que disciplinava o condomnio e a incor-
porao, que foi acolhido pelo governo, em 1964 quando ele chefiava o
gabinete do Ministrio da Justia. O PL n 19/1964, que se converteria na
Lei n 4.591/1964, contou com contribuies de vrias entidades, como
o Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado da Guanabara;
a Associao dos Advogados de So Paulo; o Instituto de Arquitetos
do Brasil (seo SP); o Instituto de Engenharia de So Paulo; o Sindica-
to de Corretores de Imveis do Rio de Janeiro; a Faculdade de Direito
da Universidade de Minas Gerais e o Centro Acadmico Afonso Penna
(PEREIRA, 1999). Em seu livro Condomnio e incorporaes, Pereira relatou
21 Modificado pelos Decreto-Lei n 5.234/1943 e Lei n 285/1948 e revogado pela Lei n 4.591/1964.
22 Modificada pela Lei n 4.864/1965, Decreto-Lei n 981/1969, Lei n 6.434/1977, Lei n 6.709/1979,
Lei n 7.182/1984, Lei n 9.267/1996, Medida Provisria (MPV) n 2.221/2001, Lei n 10.931/2004 e
Lei n 12.424/2011.
23 Regulamentada pelo Decreto n 55.286/1964 e modificada pelos Decreto-Lei n 582/1969, Lei
n 5.709/1971, Lei n 6.746/1979, Lei n 7.647/1988, MPV n 2.183-56/2001, Lei n 11.443/2007 e Lei
n 11.446/2007.
24 Modificado pela Lei n 4.864/1965, Lei n 5.049/1966, Decreto-Lei n 204/1967, Lei n 5.455/1968,
Decreto-Lei n 1.338/1974, Lei n 8.245/1991, Lei n 8.692/1993, MPV n 2.197-43/2001 e Lei
n 11.977/2009.
25 Modificada pela Lei n 6535/1968, Lei n 7.511/1986, Lei n 7.803/1989, MPV n 2.166-67/2001, Lei
n 11.284/2006 e revogada pela Lei n 12.651/2012.
104
as faixas das APPs dos cursos d'gua e, especificamente, a alterao
de 1989, que fazia meno aplicao das faixas nas reas urbanas e
s regulamentaes do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Cona-
ma): Resoluo n 302/2002 sobre as APPs em reservatrios artificiais;
Resoluo n 303/200226 sobre lagoas, lagos ou reservatrios d'gua na-
turais e Resoluo n 369/2006 referente s intervenes em APPs. A
Lei n 12.651/201227, que revogou o Cdigo Florestal de 1965, definiu e
delimitou as APPs nas zonas rurais e urbanas.
Aps a aprovao do Decreto-Lei n 58/1937, diversos projetos de lei
foram apresentados para a sua substituio. Entre eles podem ser cita-
dos: o PL n 1.378/1956 do deputado federal Ansio Rocha (PSD-GO); o
anteprojeto elaborado pelo Centro de Pesquisa e Estudos Urbansticos
(CPEU) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo (FAU-USP) e o Projeto de Lei de Loteamento Urbano, de 1965,
do jurista Hely Lopes Meirelles, encomendado pelo Ministrio do Pla-
nejamento (AZEVEDO JNIOR, 1968). O anteprojeto de lei do CPEU28
visava auxiliar os governos municipais em relao aos loteamentos ca-
rentes de equipamentos bsicos e estabelecia, entre outras disposies:
que o municpio fosse constitudo pelas reas urbanas da cidade e vilas
existentes; rea rural e reas de expanso urbana; as definies de rea
urbana, rea rural, rea de expanso urbana; o local de uso institucional;
as regras para aprovao do loteamento; a rea mnima dos lotes urba-
nos e rurais; o percentual das reas de recreao vinculado densidade
demogrfica; o impedimento de arruamento e loteamento nas reas im-
prprias para habitao e edificao e nas reas de reservas florestais.
O projeto de Hely Lopes Meirelles estabelecia: as definies de lotea-
mento e desmembramento; as normas tcnicas para a elaborao de um
loteamento (poderiam ser modificadas pelo municpio, desde que este
possusse plano diretor, e complementadas pelos estados); a documen-
tao para a aprovao e o registro; as sanes administrativas e penais
para os loteadores, corretores e para o oficial do cartrio de registro, que
realizassem ou facilitassem inscries irregulares e anunciassem lote-
amentos no inscritos ou em desacordo com a realidade. Tambm es-
tipulava a transferncia ao municpio, com o ato de inscrio, das vias
pblicas e das reas destinadas aos equipamentos pblicos e estabelecia
106
do memorial descritivo, e o art. 7 que estabelecia o instituto concesso
de uso, originrio do projeto de Meirelles, j comentado anteriormente.
A questo urbana era pauta de seminrios e simpsios nas dcadas
de 1960 e 1970. Discutia-se a urgente efetivao de uma legislao que
regulasse o parcelamento e a ocupao do solo com o intuito de inibir
os abusos que vinham ocorrendo no processo de expanso das cidades
em decorrncia da omisso do poder pblico. No simpsio de polti-
ca urbana O Homem e a Cidade, realizado em Braslia, em 1975, pela
ento recm-criada Fundao Milton Campos de Pesquisas e Estudos
Polticos, o arquiteto Almir Fernandes apresentou consideraes que
deveriam ser observadas na elaborao de uma proposta de lei: o con-
trole e a ordenao do crescimento urbano, levando-se em conta a fun-
cionalidade urbana e a preservao dos recursos naturais; a promoo
equilibrada da distribuio da populao e dos centros de emprego; e
a promoo de reserva e criao de reas de equipamentos urbanos.
Ainda em 1969, o uso e o parcelamento do solo j haviam sido obje-
to de intensa discusso no Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento
Urbano, realizado na cidade de Salvador e promovido pelo Centro de
Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam), pelo Servio
Nacional dos Municpios (Senam) rgo do Ministrio do Interior e
pela Secretaria dos Assuntos Municipais e Servios Urbanos do Esta-
do da Bahia (Samsu). Nesse seminrio, fora apresentada uma proposta
de anteprojeto de lei redigida por Cndido Malta Campos Filho, Celso
Antnio Bandeira de Mello e Jos Osrio de Azevedo Jnior, a qual dis-
punha a respeito dos loteamentos urbanos e da concesso de uso como
direito real. Aps algumas modificaes, definidas no curso dos deba-
tes, uma verso aprimorada foi encaminhada pelo ministro do Interior
considerao do presidente da Repblica. Esse processo legislativo, de
iniciativa do prprio Poder Executivo, sofreu, todavia, uma soluo de
continuidade. Seus resultados, sem embargo, no se perderam totalmen-
te (as excees seriam as sugestes referentes concesso de direito real de
uso, da lavra de Hely Lopes Meirelles), conforme veremos a seguir.
108
a oportunidade boa para, tendo a nova lei que regula o parcela-
mento do solo urbano como marco, dar partida reconduo da
autonomia municipal em seus verdadeiros nveis. Isso s se poder
alcanar revendo toda a sistemtica fiscal vigente, para que se atri-
bua ao municpio maior autonomia financeira para executar seus
planos, sem estar submetido ao imprprio regime de repasse de
verbas por parte do governo federal, o que faz com que a autono-
mia municipal seja algo muito abstrato e extremamente difcil de
concretizar-se (COUTO, 1981, p. 406-408).
31 Projeto de Lei n 3.057/2000. Autor: Deputado Bispo Wanderval PL-SP (Vanderval Lima dos
Santos). Data de apresentao: 18 maio 2000. Ementa: Inclui 2 no art. 41 da Lei n 6.766, de 19
de dezembro de 1979, numerando-se como 1 o atual pargrafo nico. Explicao: Estabelece
que, para o registro de loteamento suburbano de pequeno valor, implantado irregularmente
at 31 de dezembro de 1999 e regularizado por lei municipal, no h necessidade de aprova-
o da documentao por outro rgo. Disponvel em: < http://www.camara.gov.br/proposico-
esWeb/fichadetramitacao?idProposicao=19039>. Acesso em: 10 jan. 2012.
110
ao parcelamento do solo, o projeto introduz uma nova modalidade: o
condomnio urbanstico32 e legitima os pseudocondomnios que deno-
mina loteamentos com controle de acesso.
Atualmente, o PL est sem movimentao de tramitao, aguardan-
do agendamento para o plenrio. Por envolver interesses diversos, no
se chegou a um substitutivo que contemplasse todas as propostas. Na
verdade, um de seus ttulos, referente regularizao fundiria, foi
transferido para o programa de habitao do governo federal desig-
nado Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Mas, de resto, lcito supor
que o restante do PL foi perdido. Diante do exposto, possvel delinear
melhor o objetivo deste artigo: analisar a trajetria da elaborao de
um ordenamento jurdico especfico, o projeto de Lei de Responsabili-
dade Territorial Urbana, e refletir brevemente sobre como os conflitos
de interesses conduziram ao melanclico fim do debate dessa proposta.
Com o propsito de entender a influncia dos agentes sociais na con-
formao do texto do proejto, o captulo seguinte descreve o processo
legislativo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana.
32 Este termo foi apresentado por Jos Afonso da Silva, em 1981, como soluo jurdica aos deno-
minados loteamentos especiais, no livro Direito urbanstico brasileiro.
112
(PUC-Campinas); de representantes do Ministrio Pblico do Estado
de So Paulo; do Instituto Plis; da Companhia Imobiliria de Bras-
lia (Terracap); da Associao de Empresas de Loteamento; do Institu-
to Horizontes; da Associao Brasileira dos Condomnios Fechados
e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Em dezembro
de 2003, o deputado Dr. Evilsio publicou o artigo Por que mudar a
Lei n 6.766/1999? para impulsionar os debates:
[...] A resposta lgica e simples: transcorridos 24 anos da lei que
regula o parcelamento do solo urbano, as relaes entre o que con-
sideramos urbano e rural so muito diferentes. Isto nos faz chegar
concluso de que a lei que j passou por modificaes encontra-se
mais uma vez desatualizada. [...] Hoje, ela est defasada, exigindo
novas abordagens, que passam por regras ambientais e sua prpria
adaptao ao Estatuto da Cidade. [...] O substitutivo ao PL 3.057/2000,
que est sob a nossa responsabilidade ainda um pr-projeto. Esta-
mos ouvindo vrios segmentos da sociedade, por meio de audin-
cias pblicas, com total abertura para acatar sugestes, com critrio,
responsabilidade e a ajuda de muitos de nossos pares. Objetivamos
descentralizar a discusso ao mximo e criar uma espcie de Lei de
Responsabilidade Territorial nos moldes da Lei de Responsabilidade
Fiscal (BRASIL..., 2012).
114
CCJ vai julgar os aspectos de constitucionalidade e redao do pro-
jeto, pelo menos foi o que nos disseram l, ento no poderia rever
aquilo que a CDU tinha tratado. A, por conta disso, o MP, as ONGs,
os ambientalistas articularam com os deputados uma forma, no de
barrar o projeto, mas de levar para uma discusso mais sria, para
provocar que o projeto passasse no mnimo pelas comisses do meio
ambiente e do direito do consumidor. A, ento, barrou a votao que
estava a toque de caixa, e a situao hoje que o projeto est parado
e provavelmente ser retomado em 2007. Mas o MP no abre mo dos
dispositivos de ordem do consumidor, da tutela do consumidor; dos
dispositivos ambientais que esto sendo muito flexibilizados. No
abre mo dos dispositivos da ordem de registros. Enfim, eu acho
que partir para uma negociao melhor e com os atores com maior
transparncia, diante do MP, do Brasil inteiro, das ONGs, para que
isso seja discutido.
116
do no jornal O Estado de So Paulo em 31 de outubro de 2007, intitulado
Ameaa proteo do consumidor e das guas, de autoria de Ada
Pellegrini Grinover, Antonio Herman Benjamin e Fabio Feldmann:
[...] No atacado, so louvveis os objetivos do PL 3.057 naquilo que
pretende facilitar a regularizao dos denominados assentamentos
informais [...] Deveria, no entanto, seguir dois critrios filosficos: a
distino entre passivo urbanstico-ambiental e loteamentos futuros; e
evitar que a flexibilizao dos requisitos legais aproveite a loteadores
de alto padro que, por cobia, aterraram nascentes, destruram rios e
desmataram na calada da noite. Os bons propsitos do PL, contudo, fo-
ram atropelados por uma srie de dispositivos que, pegando carona no
forte apelo social de seu contedo, acabaram, por presso de podero-
sos lobbies, sendo incorporados ao texto. O paradoxo dessas inovaes
que em nada ampliam ou melhoram a proteo da populao pobre
e dos sem-teto. [...] De cara, o PL anistia todos os condomnios civis (se-
riam os do Lago Parano, em Braslia?) e clubes de campo (os ranchos
construdos ilegalmente s margens dos principais rios e reservatrios
do pas, inclusive no Pantanal) em situao irregular. No satisfeito,
passa uma borracha tambm nos crimes dos loteadores de luxo que
ocuparam e desmataram matas ciliares [...] na contramo da tendn-
cia de fortalecimento das chamadas reas de Preservao Permanen-
te (APPs), o PL admite sua privatizao e incorporao ao permetro
do lote [...] reduz a faixa mnima de mata ciliar dos atuais trinta para
quinze metros, admitindo, como se o retrocesso j fosse pouco, que
o Plano de Bacia Hidrogrfica possa ir alm e dispensar inteiramen-
te essas exigncias, com isso liberando as construes at o incio da
lmina-d'gua. [...] Para completar o desmonte da legislao ambiental,
o PL cria, ainda por falta de clareza de sua redao, a licena urbans-
tico-ambiental tcita, por simples decurso de prazo. Como se no bas-
tasse, seu artigo 3 afasta, pela via transversa, todas as resolues do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), no escapando nem
as que protegem os ecossistemas mais vulnerveis. Ou seja, a partir
da aprovao do PL, o Conama, cujas normas formam o corao da le-
gislao ambiental, continuar a regrar todo o setor produtivo, menos
os loteadores. Finalmente, sumiram todos os requisitos ambientais,
previstos em verses anteriores do PL, para regularizao fundiria
de favelas. Isso quer dizer que, se nenhuma exigncia consta da lei,
nem h referncia a normas do Conama, a urbanizao de ocupaes
informais ficar inteiramente ao talante da autoridade municipal. Mais
diretos e gritantes so os retrocessos no CDC, aprovado por unanimi-
dade no Congresso e que at hoje, nos seus quase vinte anos, nunca foi
alterado para pior. Pois o PL modifica, em profundidade, a sistemtica
atual, consolidada na jurisprudncia do STJ, de devoluo das presta-
es pagas, na hiptese de o consumidor, mesmo que por desemprego
ou enfermidade, desistir do negcio. [...] politicamente injustificvel
pegar carona num projeto de lei, elaborado a pretexto de salvaguardar
os vulnerveis, para nele se inclurem dispositivos que retiram ou re-
duzem direitos a eles j garantidos. Espera-se que o relator do PL 3.057,
118
fora do ambiente de tramitao no Legislativo, e os pontos de divergn-
cia ainda existentes quanto regularizao fundiria foram soluciona-
dos pelo Executivo da seguinte forma: em maro de 2009, uma exposio
de motivos interministerial foi encaminhada ao presidente da Repblica
contendo o Programa Minha Casa, Minha Vida, e um de seus captulos
tratava, precisamente, da regularizao fundiria, assunto que foi reti-
rado do PL n 3.057/2000. sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida
que trata o prximo item.
120
medidas sugeridas estabelecem critrios gerais para a regularizao
de assentamentos e garantia da segurana da posse urbana, buscando
compatibilizar direito moradia e direito ambiental [...]. Na proposta,
existem medidas para a gesto de ocupaes em reas de preservao
permanentes adjacentes aos cursos d'gua urbanos; recuperao de
reas degradadas e de reas no passveis de regularizao; melhoria
do acesso aos sistemas de saneamento bsico; e previso expressa de
que a regularizao importe em melhoria das condies ambientais
da ocupao, com preocupao na sustentabilidade ambiental das me-
didas. importante notar que as diversas aes ensejadas nessa me-
dida provisria formam um conjunto harmnico e que foi preparado
considerando, primordialmente, a necessidade de aes imediatas de
enfrentamento crise econmica e ao crnico deficit habitacional do
pas. Este conjunto contempla as diversas faces do problema tanto do
lado da oferta quanto da demanda. As medidas aqui propostas en-
deream os principais problemas desse setor e o volume de recursos
aportados considerado suficiente para o momento (BRASIL..., 2009).
122
to nas reas urbanas, um dos critrios a doao pelos estados, Distrito
Federal e municpios de terrenos localizados em rea urbana consoli-
dada para implantao de empreendimentos vinculados ao programa.
Em 26 de maro a MPV foi apresentada Cmara dos Deputados
e, no dia 20 de maio, o Projeto de Lei de Converso n 11/2009 foi apro-
vado e encaminhado ao Senado Federal. A respeito da MP n 459/2009,
a nota descritiva da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados
relata [...] nota-se que a nfase est na produo de imveis novos para
financiamento e, em princpio, no parece haver vnculo com as aes
financiadas no mbito do Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS). Com base na exposio de motivos pode-se afirmar que a
preocupao mais relevante o estmulo construo civil (CMARA
DOS DEPUTADOS..., 2009, p. 15).
Concomitantemente ao andamento da MP n 459/2009, em 6 de abril,
o Processo n 02000.000562/2009-25 foi protocolado no Conselho Nacio-
nal de Meio Ambiente, do Ministrio do Meio Ambiente. Esse proces-
so apresentava a proposta de resoluo sobre novos empreendimentos
imobilirios de interesse social, e resultou, em 13 de maio, na Resolu-
o Conama n 412/2009, que trata do licenciamento simplificado para
empreendimentos de at 100 ha (um milho de metros quadrados). No
dia 16 de junho, o PLV foi colocado na pauta de discusso, e no dia
seguinte foi publicado no Dirio do Senado Federal. O Parecer n 749/
2009 foi apresentado pelo senador Gim Argello (PTB-DF), que iniciou
os debates para a aprovao do PLV com a celebrao da incorporao
de emenda por ele apresentada referente regularizao dos condo-
mnios do Distrito Federal e que mais tarde, na sano do presidente
da Repblica, foi vetada. Durante os debates, o senador Aloizio Merca-
dante (PT-SP) assim se pronunciou:
[...] Esse projeto um chamamento ao Brasil. E um chamamento em
que os mutires da construo civil, os trabalhadores que se organi-
zam para construir sua residncia, podero trabalhar, podero produ-
zir, podero ter acesso ao financiamento. Por isso tudo, eu tenho certe-
za de que estamos dando um passo muito importante hoje. Um passo
que poder mudar a vida de milhes de pessoas. No h emoo mais
forte do que a de um homem pblico, um prefeito, um governador,
entregar a casa, entregar a chave da casa prpria e ver aquela famlia
poder dar um salto em sua vida, com estabilidade e com proteo.
[...] Por tudo isso, Sr. Presidente, ns estamos reconhecendo o direito
histrico do povo brasileiro. O que eu gostaria no um dia ouvir
um discurso dizendo: ns no chegamos a um milho. a gente, da-
qui a dois anos, falar: um milho pouco! Porque pouco! Porque
124
forma ativa nas decises, negociando direitos e vantagens. Em outras
palavras: s pode haver jogo limpo quando cada um souber o que so
suas cartas, o quanto valem e tiver domnio sobre as prprias joga-
das. S assim, agentes se vero envolvidos, tero desejo de participar
e prazer de se sentirem responsveis (SANTOS, 1988, p. 51).
Referncias
126
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (Brasil) Moo n. 87,
de 14 de janeiro de 2008. Manifesta repdio ao item Licena Urbanstica
e Ambiental Integrada do Substitutivo do Projeto de Lei n. 3.057, de
2000, aprovado pelo Congresso Nacional. Disponvel em: <http://
www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=549>. Acesso em:
20 abr. 2009.
128
Qualidade da arquitetura
e dos espaos pblicos
Concursos de projeto:
instrumentos para a qualidade e
a sustentabilidade da arquitetura
e dos espaos pblicos
Fa bi a no Sobr ei r a
[]
[]
132
No Brasil, provavelmente pela histrica fragilidade do Estado demo-
crtico, ainda no existe uma poltica consolidada de contratao pbli-
ca de projetos baseada no concurso como instrumento de promoo da
qualidade da arquitetura e do espao pblico. De acordo com pesquisas
acadmicas (FLYNN, 2001; FIALHO, 2002; SOBREIRA, 2009), a mdia
histrica de concursos de projeto no Brasil inferior a dez por ano, en-
quanto so construdos anualmente centenas de espaos e edificaes
pblicas de mdio e grande porte, em todas as esferas da administrao
pblica, que consomem bilhes de reais a cada ano, e cujos projetos so
contratados por meios pouco transparentes e nada democrticos, apesar
da preferncia da legislao federal pelo concurso.
A Lei de Licitaes (8.666/1993, art. 13, inciso I) define que os proje-
tos so servios tcnicos profissionais especializados. E em seguida,
no 1 do mesmo artigo destaca que:
Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os contratos
para a prestao de servios tcnicos profissionais especializados
devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de
concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.
134
investimentos em obras pblicas) revela que essa legislao nunca foi
colocada em prtica.
No que se refere a regras e procedimentos de concursos, no se pode
ignorar a contribuio histrica do Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAB), instituio fundada em 1921 e que tem como uma de suas finalida-
des institucionais a promoo e difuso de concursos de arquitetura. A
viso do instituto sobre o tema (at o ms de dezembro de 2013, quando
a edio deste livro foi finalizada) est consolidada no documento Nor-
mas do Instituto de Arquitetos do Brasil para Organizao de Concursos
Pblicos de Arquitetura e Urbanismo (INSTITUTO..., 2007), aprovado
pelo Conselho Superior do Instituto em 2007, que menciona as diretri-
zes da instituio sobre o assunto, estabelecendo procedimentos gerais a
serem seguidos pelos diversos departamentos estaduais do instituto na
organizao desses eventos. Em resumo, os concursos organizados pelo
IAB devem obedecer aos seguintes princpios:
devem ser abertos a todo e qualquer arquiteto e urbanista (o item
6.2 define, expressamente, que no permitido ao IAB a realizao
de concursos restritos);
cabe ao promotor em conjunto com o organizador (neste caso o
IAB) a definio do nmero de etapas e o nvel de desenvolvimen-
to das propostas;
o anonimato dos concorrentes obrigatrio para concursos em uma
etapa e recomendado para concursos em duas ou mais etapas;
todos os membros da comisso julgadora devem ser arquitetos
e urbanistas. Entre estes, previsto apenas um representante do
promotor, e a maioria dos membros deve ser indicada pelo IAB;
no h referncias aprovao do edital e do regulamento pela
comisso julgadora, antes de sua publicao;
a deciso da comisso julgadora soberana.
2 Referncias internacionais
Apresentamos a seguir um breve panorama sobre a poltica e a
regulamentao dos concursos em pases e instituies no contexto
internacional, como referncia crtica para a discusso sobre a regu-
lamentao no contexto nacional brasileiro.
136
2.1 UIA Unio Internacional de Arquitetos
A Unio Internacional dos Arquitetos (UIA), instituio que agre-
ga as associaes ou institutos nacionais de arquitetos, adotou, como
regulamentao para concursos internacionais de arquitetura, as reco-
mendaes da Unesco (1978), dentre as quais destacamos os seguintes
fundamentos e conceitos:
disposies gerais;
mbito de aplicao;
excluses do mbito de aplicao;
edital;
redao e modalidades de publicao de editais;
meios de comunicao;
seleo de concorrentes;
composio do jri;
decises do jri.
138
O regulamento na Sucia (1998) faz a distino entre concursos de
ideias (conceitos sem objetivo claro de execuo) e concursos de projeto
(concepo com objetivo de execuo) e admite a realizao de concur-
sos abertos e fechados, em uma ou duas etapas. Segundo a legislao
de contratao pblica da Sucia todo concurso deve ser realizado com
um nmero restrito de participantes. No que se refere ao julgamento,
h previso de consultores tcnicos para o apoio ao trabalho do jri e
o concurso deve ser baseado no anonimato. No que se refere compo-
sio do jri, segue-se a recomendao do Parlamento Europeu, com
a garantia mnima de um tero dos membros com a mesma qualifi-
cao tcnica exigida dos competidores. O regulamento do concurso
deve conter os critrios de julgamento e deve ser assinado (aprovado)
pelos membros do jri. O regulamento e a legislao do pas preveem a
possibilidade de pagamento aos participantes como compensao dos
custos do projeto enviado ao concurso. A ata do jri deve conter: des-
crio geral do processo e critrios de avaliao, avaliao individual
dos projetos (finalistas, no caso de concursos abertos; de todos os par-
ticipantes, no caso de concursos restritos a convidados); deciso sobre
premiao e recomendaes, quando for o caso. interessante destacar
que o regulamento sugere que o promotor deve encorajar o debate p-
blico em relao ao concurso, com a exposio pblica dos trabalhos e
a publicao da ata de julgamento.
No regulamento da Dinamarca (2007) vale ressaltar a observao ini-
cial do documento: o concurso deve ser organizado de maneira satisfa-
tria para todas as partes envolvidas. Essa introduo deixa clara uma
questo aparentemente bvia, porm pouco lembrada, sobre a necessi-
dade de gerenciar eventuais conflitos de interesse, implcitos ou expl-
citos, no processo de concepo de obras pblicas. Alm dos concursos
de ideias e de projeto, o regulamento dinamarqus admite a existncia
de concursos que combinam projeto e preo do servio e tambm de
concursos no baseados no anonimato, onde pode haver dilogo entre
os participantes e os promotores. Assim como em diversos outros re-
gulamentos, a legislao da Dinamarca destaca que os membros do jri
devem aprovar o regulamento do concurso antes de sua publicao e
um dos poucos a definir um prazo mnimo para elaborao de pro-
postas: trs meses para concursos abertos e dois meses para restritos. A
composio do jri segue a recomendao do Parlamento Europeu (um
tero de arquitetos). No que se refere ao julgamento e elaborao da ata,
os procedimentos se assemelham aos da Sucia. interessante observar,
no regulamento da Dinamarca, a previso de pagamento de indenizao
2.4 Espanha
Os concursos na Espanha seguem os princpios fundamentais da
regulamentao europeia. So obrigatrios acima de determinado va-
lor de contrato (que variam de acordo com a natureza da instituio
promotora) e so regulamentados pela Lei de Contratos do Setor Pbli-
co. A seo 6 da lei trata das Normas Especiais Aplicveis aos Concur-
sos de Projetos, com os seguintes captulos:
mbito de aplicao;
bases do concurso;
participantes;
publicidade;
julgamento.
140
cabe ao rgo promotor a aprovao/adjudicao ou no da deci-
so do jri. Caso o promotor/contratante opte por no seguir a de-
ciso do jri, tal opo dever ser justificada.
142
A contratao do autor do projeto vencedor para o desenvolvimen-
to do mesmo decidida pelo promotor do concurso (gestor pbli-
co), que pode solicitar alteraes e ajustes no conceito original a
fim de atender suas demandas.
2.6 Frana
A Frana realiza cerca de 1.200 concursos de projeto a cada ano,
uma vez que o projeto de arquitetura de toda obra pblica (acima de
um valor mnimo indicado) deve ser submetido a um concurso de pro-
jeto. O atual panorama resultado de uma poltica pblica relacionada
arquitetura como objeto de interesse pblico, iniciada nos anos 70 e
implementada, com mais intensidade, a partir dos anos 8035.
A seguir, um breve registro cronolgico dos eventos que culmina-
ram com a atual poltica pblica sobre os concursos naquele pas:
1971 Iniciado o Plano de Construo reflexes sobre a melhoria
da qualidade arquitetnica no setor pblico. Como parte do plano, foi
lanado o Programa de Arquitetura Nova (PAN), concursos realizados
para jovens arquitetos, e que deu origem ao Europan atual.
1977 Lei declara que a arquitetura passa a ser de utilidade pbli-
ca. criada a Misso Interministerial pela Qualidade das Construes
Pblicas (MIQCP), rgo que at hoje o principal responsvel pela
formulao de polticas e procedimentos relacionados gesto da ar-
quitetura pblica no pas.
1978-1980 Programa Criao Arquitetnica e Qualidade das
Construes Pblicas.
1980 Criao do Instituto Francs de Arquitetura.
1983 Processo de descentralizao poltica que aumentou poten-
cialmente o nmero de clientes da arquitetura pblica.
1986 Reviso do sistema de concursos maior restrio.
2006 Verso mais atualizada da Lei de Contrataes Pblicas, que
mantm o concurso obrigatrio para projetos de obras pblicas.
A contratao de projetos para obras pblicas na Frana regula-
mentada pela Lei de Contrataes Pblicas (Lei n 2.006-975, arts. 38,
144
Os procedimentos no detalhados na legislao em geral so objetos
de manuais elaborados pela equipe tcnica da MIQCP. Por exemplo,
apesar de no haver informaes na legislao sobre o nvel de detalha-
mento dos projetos, a MIQCP apresenta em seu Manual de Recomen-
daes (FRANA..., 2009) a sugesto de que o produto a ser entregue
seja o mais simples possvel (p. ex. 01 prancha A0, desenhos tcnicos
esquemticos, na escala 1:200), tendo em vista:
evitar detalhamentos desnecessrios, para permitir flexibilidade e
adequaes no desenvolvimento;
limitar-se s informaes necessrias ao julgamento do melhor
projeto;
manter o produto proporcional ao valor da indenizao (80% do
valor de referncia de um estudo preliminar).
3 Pontos de controvrsia
Uma etapa importante que deve anteceder as negociaes e proposi-
es sobre a regulamentao pblica de concursos o reconhecimento
dos pontos de controvrsia e a apresentao dos argumentos (favor-
veis e contrrios) relacionados a cada tpico, como preparao para o
debate pblico inevitvel no processo legislativo.
A julgar pela anlise crtica observada a partir da literatura relacio-
nada ao tema, da regulamentao e legislao de diversos pases, do his-
trico de concursos no Brasil, do relato de profissionais com experincia
em concursos (como organizadores, membros de comisso julgadora e
concorrentes), destacam-se quatro pontos de maior controvrsia: (1) obri-
gatoriedade e mbito de aplicao do concurso; (2) restrio de participa-
o e remunerao; (3) julgamento; (4) etapas, formato e nvel de apresen-
tao dos projetos.
falta de regulamentao;
ausncia de uma poltica pblica maior, qual a utilizao do con-
curso como instrumento de contratao estaria associada (como
o caso da Frana, com a criao da Misso Interministerial pela
Qualidade das Construes Pblicas);
receio dos gestores pblicos em relao ao formato usual dos con-
cursos, que os excluem do processo de julgamento e deciso (re-
ceios sobre a eventual perda de poder e autonomia);
temores pelo desconhecimento do processo e sua motivao;
incertezas em relao a prazos e procedimentos;
146
incmodo pelo debate e transparncia que caracterizam o concur-
so enquanto instrumento pblico.
148
nveis realmente preliminares de projeto (pelo menos em uma primei-
ra etapa do concurso). Com isso, o trabalho a ser desenvolvido pelos
concorrentes seria reduzido, o processo democrtico seria preservado
e a impessoalidade (com seus benefcios e riscos) seria mantida. Por
outro lado, o problema da no remunerao pelos servios prestados
continuaria.
Pergunta-se: qual o formato ideal para o Brasil? Como minimizar os
riscos, valorizar a profisso e ao mesmo tempo manter a democracia
que caracteriza o concurso?
3.3 Julgamento
O julgamento a essncia de um concurso, e tambm seu ponto cr-
tico. Desde a definio da comisso julgadora, passando pela definio
de critrios de julgamento, da forma e das etapas de seleo do projeto,
trata-se de um processo baseado em intensas negociaes e confron-
taes de ideias. Este , talvez, o ponto de convergncia (e tambm de
divergncia) de todas as controvrsias tratadas neste captulo.
Quem deve compor a comisso julgadora?
Nos pases que regulamentaram os concursos e os tornaram obriga-
trios, os arquitetos no so necessariamente maioria na composio da
comisso julgadora. A regra geral, como vimos no captulo 2, de que
pelo menos um tero da comisso julgadora seja composta por pessoas
que tenham qualificao equivalente quela exigida aos concorrentes
(arquitetos, no caso de concursos de arquitetura, p. ex.).
No caso das normas do IAB, todos os membros da comisso julga-
dora devem ser arquitetos cuja indicao seja aprovada pelo instituto.
Um dos argumentos que justifica esta postura de que apenas arquite-
tos poderiam julgar trabalhos de arquitetos. No entanto, o nmero de
concursos no Brasil conforme citado no captulo 1 reduzido em
relao aos pases citados no pargrafo anterior.
Pergunta-se: deve-se propor a participao de outros atores e con-
sequentemente outros interesses e vises na comisso julgadora, no
caso do Brasil? Seria esta uma condio fundamental para negociar a
eventual regulamentao e promover a popularizao dos concursos
na administrao pblica?
Quem deve decidir sobre o projeto a ser contratado?
Um dos receios de uma parcela dos gestores pblicos, e que prova-
velmente tem limitado a utilizao dos concursos como instrumentos
de contratao de projetos, a potencial perda do poder de deciso.
150
Outra questo importante relativa ao nvel de detalhamento das
exigncias do programa e dos critrios de julgamento. Praticamente
todos os modelos de concurso tm em comum o princpio de que o
programa e os critrios devem ser estabelecidos previamente e de for-
ma objetiva, e que devem ser seguidos no processo de julgamento. H
dvidas, no entanto, sobre o nvel de detalhamento e a rigidez dos cri-
trios de julgamento e do programa de necessidades.
Por um lado, argumenta-se que programas flexveis, acompanhados
de critrios sintticos e abrangentes restringem menos o desenvolvi-
mento de propostas e abrem espao para a inovao e a criatividade
dos concorrentes, o que no ocorreria com critrios excessivamente
detalhados e rgidos. Outro argumento nesse sentido que a relati-
va flexibilidade do programa e dos critrios geraria projetos flexveis,
abertos a eventuais negociaes e adaptaes demandadas pelo clien-
te em etapas posteriores. Essa flexibilidade, em alguns casos desejvel
para os gestores, eventualmente vista com certo receio pelos compe-
tidores, que temem pela perda de controle sobre o conceito do projeto.
Os que defendem o detalhamento e a rigidez dos critrios e do pro-
grama argumentam que a flexibilidade e a superficialidade podem ge-
ram solues distantes do que espera o gestor, alm de deixarem mar-
gem extrema subjetividade e imprevisibilidade do julgamento.
Grande parte da regulamentao pblica dos concursos se limita a
apresentar diretrizes gerais, deixando as orientaes sobre o nvel de
detalhamento e preciso do programa e dos critrios para guias ou ma-
nuais de recomendao de procedimentos, como orientao aos gesto-
res. De acordo com os guias de concurso do MIQCP, deve-se fazer uma
distino entre exigncias do programa e critrios de julgamento. As
exigncias de programa so diretrizes que devero ser seguidas pelo
projeto em seu desenvolvimento e que podem no estar explcitas na
apresentao dos conceitos preliminares, porm devero ser incorpo-
radas ao longo do processo. Os critrios de julgamento seriam tpicos
essenciais de avaliao que permitam a escolha da melhor soluo con-
ceitual e sua adequao (ou predisposio) s exigncias do programa.
Um exemplo prtico citado no guia da MIQCP so os critrios ambien-
tais e questes de eficincia energtica, que podem estar listadas nos
princpios gerais, mas que no necessariamente devem ser objetos de
avaliao detalhada na fase do concurso.
Pesquisas recentes relacionadas ao enfoque e ao nvel de detalha-
mento dos critrios de julgamento dos concursos no Brasil (SOBREIRA,
2009) relevaram que os critrios de julgamento adotados nos concursos
152
outros o principal defeito, por no permitir o dilogo entre cliente e
arquiteto, que se espera segundo os crticos do processo natural do
projeto. O contra-argumento a essa crtica que o concurso apenas a
etapa inicial de um longo processo de projeto, que ser caracterizado
(aps o concurso) por contnuas trocas e debates entre os arquitetos e
o gestor pblico.
Outro aspecto relacionado quebra da impessoalidade a tendn-
cia cada vez mais presente de propagao do star-system na arquitetu-
ra, isto , uma cultura em que a imagem e a publicidade associadas a
um arquiteto (ou escritrio de arquitetura) seriam mais importantes do
que a qualidade da arquitetura propriamente dita. Essa propagao do
star-system seria, segundo Wang (2008), outra importante razo para a
crescente restrio dos concursos:
Para alguns clientes corporativos, o fato de poder escolher arquitetos
j reconhecidos para participar de um concurso restrito e no anni-
mo garante que, de um jeito ou do outro, o arquiteto escolhido ser
j renomado. [...] cada vez mais comum a situao em que o nome
do arquiteto mais importante do que a qualidade do projeto, espe-
cialmente quando o cliente tem pouco interesse ou sensibilidade em
relao arquitetura (WANG, 2008, p. 35).
Etapas
concursos em uma etapa, baseado no anonimato, julgamento ex-
clusivamente sobre projetos;
concursos em duas etapas, anonimato obrigatrio na primeira eta-
pa e preferencial na segunda, julgamento exclusivamente sobre
projetos;
concursos em duas etapas, julgamento sobre dossi (etapa 1) e pro-
jeto (etapa 2).
4 Proposta de regulamentao de
concursos de projeto no Brasil
Apresentadas a contextualizao geral sobre os concursos no Brasil,
as principais referncias internacionais e as questes identificadas como
potenciais pontos de controvrsia, partimos para os fundamentos de
uma Proposta de Regulamentao de Concursos de Projeto no Brasil.
A partir da reflexo estabelecida pelos tpicos abordados baseada
na legislao e tambm na literatura de referncia sero apresentadas,
a seguir, algumas concluses e recomendaes sobre uma possvel pro-
posta de regulamentao:
154
Essa flexibilidade, no entanto, no pode causar a falta de padroni-
zao e a diversificao excessiva de modelos e procedimentos.
4. Alguns aspectos podem ser apenas previstos na regulamentao
e posteriormente detalhados em guias e manuais de aplicao dos
concursos, a serem elaborados no mbito da administrao pbli-
ca, em eventual parceria com as instituies pertinentes.
5. Para que os concursos sejam regulamentados e para que se tor-
nem um instrumento cotidiano, preciso considerar os diversos
interesses e perspectivas em jogo, em especial da administrao
pblica e da profisso (representada pelas instituies de classe
em sua caracterstica diversidade).
6. Deve-se lembrar que se trata da regulamentao de um instrumen-
to de contratao pblica, portanto o concurso deve ser tratado
com os rigores legais e administrativos tpicos (e necessrios) da
administrao pblica.
7. Deve-se estimular (e no evitar) o debate sobre os potenciais pon-
tos de controvrsia, uma vez que o debate pblico ser inevitvel
e necessrio para que se consiga a desejada regulamentao dos
concursos.
8. O histrico nacional e as referncias internacionais (em seus as-
pectos positivos e negativos) devem servir como parmetros cr-
ticos e reflexivos para a construo de uma regulamentao no
pas. Devem-se considerar, no entanto, as particularidades sociais,
econmicas, polticas e culturais que definem a adoo e o sucesso
(ou insucesso) de determinados modelos, em determinados pases,
regies ou instituies.
mbito de aplicao
So definidos os casos de aplicao (ou no) do concurso, os valores
a partir dos quais so obrigatrios, a natureza das instituies que es-
to submetidas ao instrumento normativo, a natureza do objeto que se
enquadra na modalidade.
Comunicao e publicidade
Informaes sobre os procedimentos de comunicao entre os ato-
res envolvidos, assim como sobre a publicidade do procedimento. Res-
saltar, nesta seo, a importncia de divulgao (preferencialmente em
meio eletrnico) de todos os projetos concorrentes, inclusive os relat-
rios e atas de julgamento.
Participantes
Informaes sobre exigncias aos participantes dos concursos, habi-
litao, direitos e obrigaes.
Julgamento
Todas as informaes relativas ao julgamento: detalhamento das
etapas e diretrizes para os critrios de seleo e/ou avaliao (de proje-
tos e/ou candidaturas, conforme o caso); orientaes sobre a composi-
156
o da comisso julgadora; exigncias e orientaes sobre a composio
da comisso tcnica, os consultores e os coordenadores dos concursos;
obrigaes e direitos dos membros da comisso julgadora e demais fun-
es; detalhes de procedimentos; orientaes sobre a redao da ata do
jri, etc. O detalhamento dos critrios e procedimentos de julgamento
deve ocorrer no regulamento de cada concurso, porm de acordo com
as diretrizes estabelecidas na regulamentao pblica.
Ps-concurso
Normas e recomendaes a serem seguidas aps o anncio do re-
sultado do concurso, em especial: comunicao, divulgao, exposio,
direitos autorais, contrato, acompanhamento da obra, gerenciamento
dos dados, etc.
Os instrumentos normativos estudados nas referncias internacio-
nais so em geral sintticos e contm no mximo duas pginas, uma
vez que traam as diretrizes gerais a serem seguidas na realizao dos
concursos. Os eventuais detalhamentos so remetidos aos regulamentos
de cada concurso. O objetivo desse formato sinttico evitar a comple-
xidade do instrumento, facilitar sua aprovao e assimilao pblica e
permitir relativa flexibilidade na sua aplicao, sem prejuzo qualida-
de e uniformidade do processo. Em alguns casos, os rgos consultores
publicam manuais, modelos de regulamento, guias e outros recursos de
mediao com o objetivo de facilitar a compreenso e estimular a aplica-
o do concurso como instrumento de contratao pblica de projetos.
5 Sugestes de encaminhamento
e consideraes finais
Este artigo foi elaborado com o objetivo de apresentar referncias cr-
ticas e normativas que possam subsidiar a elaborao de uma propos-
ta de regulamentao de concursos de projeto no Brasil. importante
reconhecer que o processo de elaborao, encaminhamento e eventual
aprovao da regulamentao ser marcado por discusses e debates,
em diversas instituies e contextos. Por isso, importante considerar
que eventuais conflitos de interesse e pontos de controvrsia podem es-
tar presentes em cada uma das etapas do processo (SOBREIRA, 2009b).
No que se refere ao encaminhamento formal, considerando a preexis-
tncia de legislao em nvel federal que trata do assunto (Lei n 125/1935
e Lei de Licitaes n 8.666/1993), uma das sugestes a regulamen-
tao do instrumento existente. Uma das possibilidades a alterao e
158
preferenciais para a administrao pblica. Nesse contexto, acredita-
mos que a articulao entre a cultura reflexiva da pesquisa acadmica,
a perspectiva poltica e regulamentar da administrao pblica e a ex-
perincia prtica da profisso (arquitetos e urbanistas) teria o potencial
de estabelecer um olhar convergente e reflexivo sobre um assunto nor-
malmente considerado sob uma tica divergente e intuitiva. Observa-
mos, por exemplo, que os concursos, graas sua riqueza contextual e
ao potencial de informaes a eles associadas, tm se tornado objetos de
estudo de pesquisadores, interessados em catalogar os eventos e proje-
tos e em promover reflexes relacionadas ao tema (WEZEMAEL, 2010;
CHUPIN et al., 2002; CHUPIN, 2010; MARQUES, 2005; MALMBERG,
2005; SOBREIRA, 2010). Argumentamos, enfim, que ponderar sobre os
concursos pode contribuir, em cada contexto poltico e profissional,
construo dos fundamentos para uma poltica pblica amparada na
qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos.
Referncias
160
________. Outil pratique: exemple comment d'avis et de rglement
de concours de matrise d'oeuvre. mar. 2008. Disponvel em: <http://
www.archi.fr/MIQCP/IMG/pdf/OUTIL_PRATIQUE_concours.pdf>.
Acesso em: 30 jan. 2012.
162
Arquitetura, qualidade e gesto pblica
Jor is Va n W ezem a el
Sof i a Pa isiou
1 Construindo cidades
As cidades esto em constante processo de construo e negociao e,
com raras excees, difcil identificar quem so os responsveis diretos
por cada uma das mudanas nesse processo. No entanto, em uma escala
espao-temporal mais ampla, podem-se identificar perodos em que uma
regio ou nao determina sua paisagem urbana e define trajetrias de
longo prazo para o seu desenvolvimento. Segundo Crosthwaite (2000), o
mercado global de construo gira em torno de 3,2 trilhes de dlares a
cada ano, mas a sua participao e relevncia em cada mercado nacional
depende de diversos fatores. A demanda por construo em uma socie-
dade muda em funo do seu desenvolvimento econmico: a parcela dos
gastos com construo e infraestrutura em relao ao Produto Interno
Bruto (PIB) maior durante os perodos de menor desenvolvimento, atin-
ge o mximo no incio de industrializao do pas e tende a decrescer
quando o pas atinge estgios avanados de industrializao. Isso signi-
fica que os perodos de recuperao econmica, mais do que qualquer
outro perodo, tm maior impacto sobre a qualidade dos espaos pblicos
e da paisagem urbana em geral.
Se por um lado recomenda-se ser mais criterioso e cuidadoso em rela-
o aos procedimentos de gesto e produo da infraestrutura, das edifi-
caes e dos espaos pblicos nos perodos de recuperao da economia
e da urbanizao de um pas, por outro lado preciso reconhecer que
exatamente nesses perodos h um risco de que o poder regulatrio e a
164
mais alto do que nos pases de alta renda, ou pases desenvolvidos. Os
autores destacam ainda que o avano do Brasil na avaliao dos in-
vestidores internacionais (tomando como referncia o ndice divulgado
pela Standard & Poor's, que indica a reduo dos riscos da economia do
Brasil, para os investidores) afetou positivamente as finanas do pas,
elevando os ndices do mercado de aes no Brasil.
O Brasil claramente passa por um processo de transformao, ba-
seado principalmente no mercado da construo, uma vez que depen-
de desse mercado para alcanar a desejada prosperidade, o equilbrio
social e a garantia de condies mnimas de vida para boa parte da
populao (GOMEZ, 2008, 2-3). Os Jogos Olmpicos 2016 e a Copa do
Mundo 2014 podem ser considerados smbolos de um desenvolvimento
em um sentido ainda mais amplo. A esse respeito, Silva et al. (2003, 18)
destacam a importncia do envolvimento ativo e contnuo do governo
como condio fundamental para a criao de um ambiente construdo
sustentvel. Mais precisamente, destacam que a licitao pblica e sua
implementao em uma estrutura de gesto e poltica adequada so
fundamentais para o desenvolvimento sustentvel, e, ns acrescenta-
ramos, para a gesto sustentvel da urbanizao do pas, assim como
para a produo dos espaos pblicos e edificaes de qualidade.
Outro aspecto que tem afetado positivamente o mercado e a ges-
to pblica a consolidao da democracia no Brasil. A transparncia
tem se firmado como um princpio fundamental, tanto para a gesto
pblica do pas quanto para instituies internacionais, como a Orga-
nizao Mundial do Comrcio (OMC). No entanto, os regulamentos de
contratao pblica sugeridos pela OMC so relativamente genricos
e estudos recentes tm demonstrado que esses regulamentos no ga-
rantem que sejam atendidas as exigncias de qualidade da construo
(VOLKER, 2010; PAISIOU, 2011; VAN WEZEMAEL et al., 2011).
De que maneira o estudo e o planejamento de regras e procedimen-
tos de contratao pblica podem contribuir para o desenvolvimento
de uma poltica favorvel qualidade do ambiente construdo?
37 A organizao dos mercados comuns e das reas de livre comrcio geralmente leva criao
de tratados e regulamentos internacionais bem complexos. Um exemplo disso que a Sua,
mesmo no sendo formalmente membro da Unio Europeia (UE), assinou a Directiva 2004/18/
CE, como parte de acordos bilaterais entre a Sua e a Unio Europeia na rea de contrataes
pblicas, em julho de 2007 e, consequentemente, organiza seus contratos de obras pblicas de
acordo com os regulamentos da UE, pelo menos parcialmente.
166
entre os diferentes atores envolvidos com o setor de obras pblicas,
mesmo seguindo uma sequncia similar:
fase das especificaes e do programa;
fase de criao da proposta projetual;
fase de julgamento das propostas.
168
presa ou profissional, e no de um projeto. Isso significa que arquite-
tos seriam considerados neste caso como empreendedores, prestadores
de servios, com capacidade e habilitao para o desenvolvimento do
projeto da edificao que se quer construir. A competio se estabelece,
neste caso, entre profissionais. O princpio por trs dessa modalidade
selecionar a empresa ou o profissional (empreendedor) mais apropriado,
que garanta a proposta economicamente mais vantajosa. Esse enfoque,
que mescla os papis do arquiteto (autor do projeto) e do empreendedor
(prestador de servios) resulta em uma srie de mudanas na estrutura
do escritrio de arquitetura e produz novos modos de controle e de su-
perviso, na relao entre o cliente e o arquiteto-empreendedor (DUBEY,
2005). No entanto, muitos arquitetos, assim como clientes, concordam
que a licitao tradicional (menor preo) reduz os riscos e as incertezas:
um arquiteto, ao participar desse processo, no precisaria concorrer com
tantos outros e, uma vez contratado, poderia desenvolver o projeto em
uma relao mais direta com o cliente. O cliente, na licitao tradicional,
tem a deciso final e a autoridade (o que no ocorre no caso do concurso
de arquitetura, em que a autoridade da deciso final do jri). Na licita-
o tradicional, aparentemente, o cliente teria a garantia de que obteria o
produto tal como imaginava ou desejava no incio do processo.
As diferenas entre a licitao-padro38 e o concurso de arquitetura,
conforme ilustrado no Quadro 1 e conforme descrito, dificultam a for-
mulao de sistemas hbridos, que combinam caractersticas das duas
modalidades. Considerando pesquisas relacionadas ao processo de deci-
so em concursos de arquitetura (PAISIOU, 2011; SILBERBERGER, 2010;
VAN WEZEMAEL, 2011a; CHUPIN, 2010; KREINER, 2006; 2007; 2007b)
e tambm pesquisas relacionadas a estudos organizacionais (MARCH,
1988; 1999; TSOUKAS, 2002; WEICK, 1995; 2005; 2006), argumentamos
que o processo de seleo de projetos por meio de concursos de arqui-
tetura pode ser interpretado como um processo de compreenso e assi-
milao de ideias (mais do que um processo de deciso), no qual novos
conhecimentos so criados e novos objetivos podem ser explorados. Por
outro lado, a licitao tradicional pode ser caracterizada pelo enfoque
mais burocrtico, definida por um modo determinstico de julgamento.
preciso, no entanto, evitar uma abordagem mecnica e inflexvel
sobre os regulamentos e as leis. A experincia europeia oferece exemplos
interessantes a esse respeito: mesmo considerando que diversos pases
esto sujeitos s mesmas regras (internacionais) da Unio Europeia,
38 Termo utilizado neste artigo para se referir licitao por menor preo ou tcnica e preo.
170
siderar os concursos de arquitetura como laboratrios ou experimentos,
que permitem reunir diversas formas de conhecimento e que algumas
vezes permitem estudar o processo de formulao desse conhecimento
(SILBERBERGER, 2010).
Observamos que as mudanas contemporneas nos procedimentos
de contratao pblica e suas variadas combinaes na maneira de or-
ganizar os concursos tm uma raiz genealgica, que pode ser identi-
ficada na trajetria dos concursos de arquitetura ao longo da histria.
Uma breve recapitulao permite observar que os concursos so histo-
ricamente um meio de promover mudanas tanto econmicas quanto
profissionais no mercado da construo. A histria dos concursos dei-
xa claro que a sua aplicao e a sua longa tradio no podem ocultar
sua flexibilidade, evoluo e adaptao s particularidades culturais
e econmicas (SOBREIRA, 2010; BENERJEE; LOUKAITOU-SIDERIS,
1990). Observando ainda mais longe, poderamos afirmar que, a par-
tir da Grcia Antiga, os formatos de organizao dos concursos viaja-
ram no espao e no tempo para a Itlia e, no sculo XVI, o sistema de
Concursos Acadmicos (Concorsi Clementi) surgiu a partir de intenes
pedaggicas, de formao arquitetnica (BERGDOLL, 1989). No sculo
XVII foi criado o sistema de Concursos Acadmicos da Frana, a partir
do refinamento do sistema italiano, introduzindo-se o formato de duas
etapas. Os concursos eram promovidos mensalmente, e eram conside-
rados a essncia da formao acadmica. Com as mudanas econmicas
e polticas do sculo XVIII na Frana, surgiu o sistema de concursos do
Perodo Revolucionrio, que derivou da tradio acadmica e tambm
da busca por modelos de julgamento e de expresso mais pluralistas,
que permitissem buscar novas e mais apropriadas formas e tipologias
para as edificaes e espaos pblicos da nao. Da mesma forma, o
sistema Vitoriano, no sculo XIX, resultou de mudanas econmicas e
sociais na Inglaterra: os princpios de expanso e abertura do merca-
do, a reduo do poder da elite e da aristocracia, assim como aspectos
comuns tradio do academicismo francs. Mais tarde, na formao
do Estado Moderno (republicano), os concursos foram ingredientes im-
portantes na produo de uma economia de mercado nacional para as
obras pblicas, convertendo-se posteriormente em procedimentos de
contratao pblica (VAN WEZEMAEL, 2010).
Os concursos de arquitetura, portanto, no devem ser encarados
como sistemas em oposio aos procedimentos de licitao, mas como
uma forma mais tradicional de organizao da economia e do mercado
da construo pblica: um cliente, que demanda por uma v ariedade
172
Quadro 2 Viso geral sobre as dimenses de um problema no planejamento e nos
processos de tomada de deciso.
RESULTADO
AUTOR PERSPECTIVA RESULTADO PREDEFINIDO
INDEFINIDO
Relao entre
Rittel and Problema de difcil
problema e Problema de fcil resoluo
Webber resoluo
objetivo
Relao entre
No h relao Relao crucial
Kant meio e fim
Estrutura orga-
Rgida Flexvel
nizacional
Weick Formas de
Com base na
obteno do De forma categrica
percepo
conhecimento
Atitude Predefinio Imaginao
174
ploratria, um processo aberto, em construo (KREINER, 2008; CHUPIN,
2010; SILBERBERGER, 2010; VAN WEZEMAEL, 2011). O julgamento em
um concurso de arquitetura no um processo linear. Na verdade, trata-
-se de uma dinmica criativa (VAN WEZEMAEL, 2008b), que permite um
crculo virtuoso de iteraes (MARCH; SIMON, 1993) e ajustes mtuos
(MINTZBERG, 1979). Em outras palavras, trata-se de um processo que
permite a reflexo sobre um problema a partir de diferentes perspec-
tivas ao mesmo tempo, por diferentes grupos de pessoas, nas diversas
etapas de um concurso de arquitetura, o que permite uma percepo e
assimilao gradual do problema, alm de produzir conhecimento e
agregar valor (DRUCKER, 1993).
Dessa reflexo podemos concluir que, em razo do formato aberto,
do processo reflexivo com poucas predefinies e pelo carter pblico,
os concursos tm a capacidade no apenas de gerar ideias e propos-
tas criativas, como tambm trazem o benefcio adicional de permitir
a difuso, comunidade, das intenes e implicaes de um projeto
pblico, transformando uma meta de construo em um discurso p-
blico. De fato, o processo do concurso pode ser visto como uma opor-
tunidade democrtica, uma vez que oferece uma rica variedade de al-
ternativas para determinado problema, por meio de um processo de
julgamento, que tem como objetivo selecionar o projeto vencedor de
forma transparente.
Vimos, enfim, que a anlise comparativa entre os concursos e a
licitao tradicional um passo fundamental para identificar as ca-
ractersticas essenciais de cada modalidade. Considerando a rica tra-
dio dos concursos como meios de organizao da gesto das obras
pblicas, partimos agora para uma reflexo sobre as possibilidades de
combinao entre esses procedimentos de seleo, aspecto de extrema
relevncia para a atual conjuntura de mercado e de gesto de obras.
Iniciaremos essa reflexo a partir de algumas experincias e eventos
recentes, em um dos pases que se destacam pela tradio dos concur-
sos de arquitetura: a Sua.
176
Primeira etapa: definio do programa
A definio do problema o primeiro passo para se encontrar a
soluo desejada. O programa rene exigncias, desejos e opinies de
forma sistematizada. A redao do programa uma etapa em que de-
cises so tomadas e que j orientam ou restringem um universo de
solues para o problema que ora se estabelece (KREINER, 2006; 2007a;
2007b; SILBERBERGER, 2011). Se as diversas formas de contratao p-
blica podem ser interpretadas luz dos conceitos sugeridos nos Qua-
dros 1 e 2, como poderamos situar, nessa conceituao, a elaborao do
programa? Para sermos mais precisos:
178
cluem dois concursos nacionais (1976, 1979) e dois internacionais (1989,
2000). Esse longo processo est diretamente relacionado a pelo menos
dois fenmenos: os desafios e a complexidade do desenvolvimento urba-
no na Grcia e as transformaes nas relaes entre o sistema de contra-
tao pblica e o campo profissional do projeto arquitetnico. A evoluo
do sistema e dos regulamentos da Unio Europeia permitiu e ao mesmo
tempo afetou diretamente a execuo do museu, finalmente construdo
e aberto ao pblico em 2009. As diversas modalidades de contratao
envolvidas ao longo de todo o processo de criao do NMA deixam claro
que a forma como o problema interpretado, assim como a qualidade
da arquitetura pblica resultante so uma consequncia direta de cada
sistema ou procedimento adotado. Neste artigo, abordaremos o terceiro
(1989) e o quarto (2000) processos de contratao, uma vez que marcam
a transio das regras nacionais (aplicadas aos primeiros procedimen-
tos) para as regras internacionais e, finalmente, para o formato hbrido39.
Nesses dois procedimentos, foram confrontadas demandas locais com
algumas preocupaes internacionais (como a questo do patrimnio e
regras para garantir a transparncia do processo).
39 Os dois primeiros concursos, de 1976 e 1979, foram realizados em uma etapa, de acordo com
o regulamento nacional. A iniciativa do primeiro concurso foi do Ministrio da Cultura da
Grcia. Apesar de terem sido conferidas premiaes de segundo lugar (1976) e terceiro lugar
(1979), nenhum projeto foi contratado.
40 Parte das esculturas est, at o presente (abril, 2012), no British Museum (Museu Britnico).
41 A primeira requisio oficial para o retorno das esculturas para a Grcia foi apresentada via
Unesco em 1984 (FOUSEKI, 2006).
180
apresentada no programa referia-se ao compromisso poltico, elemento
essencial para a viabilizao e construo de um projeto com a impor-
tncia e a complexidade do NMA. A seleo de um projeto vencedor
seria apenas o primeiro passo de um caminho difcil, at a realizao
do projeto. O programa definia que o Ministrio da Cultura da Grcia
assinaria o contrato com os vencedores em dois anos, mas o contex-
to urbano e o panorama poltico e financeiro provocaram mudanas42,
que surgiriam com o desenvolvimento do projeto.
Apesar do arrojo e da inovao do conceito arquitetnico proposto
por Nicoletti e Passarelli, o projeto sofreu resistncias (KONTARATOS,
1992). Houve vrias crticas, que apontavam limitaes do projeto, mas a
maioria das opinies considerava que tais limitaes eram muito mais o
resultado de falhas no processo. Primeiro, a rea Makrigianni foi consi-
derada por muitos como inapropriada para a implantao do novo mu-
seu. Segundo, a avaliao foi considerada superficial, especialmente na
primeira etapa do concurso, na qual o jri, em oito horas, avaliou 426 (!!!)
projetos. Terceiro: a segunda etapa do concurso (quando os finalistas j
haviam sido selecionados) foi considerada fraca enquanto procedimento,
por no ter permitido um desenvolvimento e um refinamento maior das
ideias apresentadas na primeira fase. Finalmente, as questes da trans-
parncia e do anonimato, aspectos cruciais do formato adotado, no fo-
ram devidamente garantidas at o final do processo. Membros do jri
foram acusados de dar preferncia a interesses corporativos locais, em
detrimento do interesse geral do concurso (KONTARATOS, 1992, p. 79,
traduo nossa). As deficincias do procedimento teriam favorecido o
projeto de Nicoletti-Passarelli, pois este ignorava relaes que deveriam
ter sido observadas, para que sua construo se tornasse vivel. Houve
questionamentos relacionados ao contrato e ao cronograma de execuo
da obra, assim como problemas urbanos relacionados rea Makrigian-
ni. Essas incertezas levaram a Cmara de Arquitetos da Grcia (Sadas) a
formalizar denncia junto Suprema Corte, com o argumento de que o
concurso era ilegal e deveria ser considerado invlido, apesar do contra-
to entre Nicoletti e Passarelli e o Ministrio da Cultura ter sido assinado
em 1992 (PANGALOS; MENDONI, 2009). Quatro anos depois a Suprema
42 O projeto do MNA evoluiu e sofreu mudanas ao longo dos dez anos que separaram o terceiro
e o quarto concurso. Uma mudana importante relacionada a dificuldades e exigncias tcni-
cas referia-se s escavaes de runas na rea do Makrigianni, realizadas em 1996. Apesar de
o Comit Central de Arqueologia (KAS) ter assegurado, em 1989, que no havia descobertas
e runas de valor naquela rea (Hellenic Parliament, 1999), as novas descobertas impediram o
desenvolvimento do projeto. O KAS, em 1999, permitiu a relocao de parte das runas desco-
bertas e concordou que o resto das runas existentes poderia acomodar as fundaes do MNA.
43 Dois comits foram responsveis pela seleo dos candidatos/equipes concorrentes, de acordo
com as exigncias da primeira fase: o Comit de Procedimentos Formais, que verificou o aten-
dimento aos critrios formais de habilitao (diplomas e certificados, nvel tcnico profissio-
nal, atestados financeiros, contbeis, etc.) e o Comit de Avaliao, que avaliou as credenciais
dos profissionais (biografia dos integrantes das equipes, trabalhos realizados, estrutura da
equipe, etc.), de acordo com a Directiva Europeia 92/50/CEE e o artigo 27 da legislao grega.
182
A segunda etapa do processo foi um concurso restrito: as equipes sele-
cionadas na primeira etapa foram submetidas a um regulamento espec-
fico e detalhado. Alm disso, essa fase foi caracterizada por uma dialtica,
envolvendo no apenas a avaliao do jri, mas tambm uma pr-classi-
ficao das propostas de acordo com critrios preestabelecidos a partir
de uma tabela final de verificao dos dados econmicos, as propostas
foram classificadas e foi selecionada aquela considerada mais vantajosa.
nesse aspecto que o quarto procedimento ficou caracterizado por
um novo tipo de relao com o Ministrio da Cultura, que criou um for-
mato de parceria pblico-privada (PPP), a fim de gerenciar o processo
que levaria at a execuo do NMA44. A Organizao para a Construo
do Novo Museu da Acrpole (OANMA), uma organizao privada criada
especificamente para esse fim, exerceria o papel de mediadora, o que per-
mitiria maior flexibilidade nos procedimentos e a desejada continuidade,
desde o incio do processo de seleo do quarto procedimento em 2000
at a execuo da obra, que foi finalizada em 2009. A OANMA, portanto,
foi a instituio responsvel pela conduo de todo o procedimento.
A primeira e a segunda parte do regulamento do processo de se-
leo de 2000 deixavam claro que aquele novo processo de seleo (o
quarto procedimento) estava interessado no apenas no projeto, mas em
uma cooperao contnua que levasse at a execuo do NMA. Desde
o incio a OANMA foi definida como supervisora de todo o processo
e a rea Makrigianni foi determinada como o local de implantao do
novo museu. Ficaram estabelecidas tambm as necessrias complexida-
de e multidisciplinaridade da equipe que deveria ser contratada para
desenvolver o projeto. Alm disso, a definio do regulamento ao qual
o procedimento estaria vinculado (EU EEC 1992) permitiu o enfoque
financeiro do processo de seleo (HELLENIC PARLIAMENT, 1999).
Essas mudanas nos procedimentos polticos e administrativos tiveram
interferncia direta no regulamento e na prpria formatao do proce-
dimento de seleo. Os critrios de seleo, descritos de forma detalha-
da em treze pginas das dezenove do regulamento da primeira etapa,
definiram o procedimento de seleo das equipes, e resultaram em cola-
boraes entre instituies gregas e estrangeiras, incluindo grandes em-
presas de engenharia e renomados arquitetos (TSCHUMI, 2010; Isozaki,
Libeskind, etc.). O regulamento, da forma que foi elaborado, permitiu
44 A Organizao para a Construo do Novo Museu da Acrpole (OANMA) era uma entidade
privada, supervisionada pelo Ministrio de Cultura da Grcia.
184
museu, assim como a localizao das fundaes no stio arqueolgico
Makrigianni orientaram as solues arquitetnicas, a distribuio fun-
cional e a lgica de execuo do projeto. De acordo com Tschumi (2009),
trabalhar em conjunto com os arquelogos foi fundamental para o de-
senvolvimento do projeto. Foram ponderadas informaes presentes
no programa do concurso, como as consideraes sobre as runas do
stio arqueolgico Makrigianni e outras ausentes, como a repatriao
das esculturas do Parthenon (ver tambm PAISIOU, 2011).
Concluindo a anlise sobre o quarto procedimento de contratao,
consideramos que desta vez houve uma base slida e bem fundamen-
tada de informaes, que permitiu a seleo e o desenvolvimento do
projeto do novo museu. Por se tratar de uma instituio privada sob
a superviso do Ministrio da Cultura, a OANMA pode atuar como
mediadora no gerenciamento das diversas questes polticas, arqueo-
lgicas, museolgicas e arquitetnicas. A OANMA atuou na supervi-
so constante de todo o processo e na definio das exigncias progra-
mticas do concurso, alm da coordenao dos comits de avaliao
das propostas. Dessa forma, foi possvel assegurar a devida seleo
das equipes e dos respectivos projetos, em funo das demandas e es-
pecificidades do novo museu, no apenas no que se refere ao projeto
arquitetnico, mas tambm em relao sua implantao, s questes
financeiras e aos critrios polticos, museolgicos e arqueolgicos.
Referncias
186
ATENAS. Ministry of Culture. Jury report of the international
competition for NAM: minutes phase A. Athens: Ministry of
Culture, 1990.
188
LATOUR, B. Reassembling the social: an introduction to actor-
network-theory. Oxford: Oxford Univ. Press, 2005.
190
WEICK, K. E. The role of imagination in the organizing of knowledge.
European Journal of Information Systems, n. 15, p. 446-452, 2006.
1 Introduo
A arquitetura francesa, no final dos anos 1970, estava h bastante
tempo estigmatizada por uma sndrome: grande quantidade de mode-
los repetidos. De fato, a Frana herdava do ps-guerra um patrimnio
resultante de conjuntos habitacionais em larga escala e equipamen-
tos pblicos, em especial os educacionais, todos realizados segundo
a lgica de repetio de modelos, herana marcada tanto no aspecto
qualitativo quanto quantitativo pela repetio de modelos tipolgi-
cos e por uma arquitetura funcional excessivamente econmica. Como
consequncia, a produo arquitetnica sofreu duramente pela falta de
diversidade e de liberdade projetual, e talvez tambm de generosidade,
em especial na falta de cuidado dos gestores pblicos da poca com
questes relacionadas qualidade de uso, conforto acstico, trmico
e espacial. Tal particularidade francesa, de utilizao e repetio de
modelos, deve ser considerada, no contexto especfico daquele pero-
do, como um grande esforo lanado pelo Estado no final da dcada
de 1940, como parte de uma poltica determinada de reconstruo em
massa, com o objetivo de suprir o deficit crnico por habitao e equipa-
mentos pblicos, logo aps a Segunda Guerra Mundial. Era necessrio,
portanto, reconstruir rapidamente e da maneira mais eficaz possvel,
grandes quantidades de unidades habitacionais, de unidades escolares
e de instalaes industriais, sacrificando com frequncia questes de
detalhamento e de generosidade espacial.
194
A iniciativa empreendedora do Ministrio da Cultura e da Comuni-
cao, responsvel pela arquitetura pblica, ter um papel importan-
te na mudana de postura dos gestores pblicos franceses. Diversos
gestores pblicos de grandes cidades, partilhando essa mesma preocu-
pao pela qualidade, passaram a organizar concursos internacionais
para os equipamentos pblicos mais importantes.
Uma pequena revoluo se colocava em marcha no incio dos anos
1980, marcada em especial pela diversidade de vocabulrio que se ob-
servava nas propostas apresentadas pelos arquitetos; estes que, em
virtude dessas novas experincias, alcanariam rapidamente renome
internacional.
A fim de valorizar o trabalho dos profissionais responsveis pelos
novos projetos, o ministrio responsvel pela arquitetura pblica pas-
sou a organizar exposies dos projetos premiados nos concursos. Ao
mesmo tempo, a cada dois anos, promovia um prmio nacional de ar-
quitetura, que buscava valorizar a produo dos melhores arquitetos.
Mesmo no setor privado observou-se que a qualidade arquitetnica
das construes passou a ser mais valorizada, tanto pelos arquitetos
quanto pelos gestores responsveis pelas obras, o que demonstra o su-
cesso das iniciativas pblicas nessa rea. Um exemplo disso a criao,
nessa mesma poca, por iniciativa da imprensa, de um prmio nacio-
nal de arquitetura (lEquerre dargent), com destaque para as melhores
obras construdas no pas.
A arquitetura pblica francesa comearia a se destacar no mundo in-
teiro e influenciaria dcadas de produo de equipamentos pblicos e
de projetos habitacionais exemplares. Esses eventos mostram a impor-
tncia e a influncia da mudana de procedimentos de contratao no
desenvolvimento e na qualidade do espao construdo na Frana. Os
concursos de arquitetura, que se tornaram obrigatrios na administra-
o pblica, foram decisivos nesse processo de qualidade da arquitetu-
ra, pois destacaram a capacidade criativa dos arquitetos e permitiram
alcanar a maturidade da produo arquitetnica no pas. Ainda assim,
mesmo com o reconhecimento dos franceses e das inegveis melhorias
sobre a qualidade de uso e o conforto das edificaes, ainda seria ne-
cessrio tempo at que a sociedade se reconciliasse com os arquitetos.
Se por um lado, a partir daquele momento, a qualidade da arquitetura
em todos os sentidos alcanava reconhecimento na esfera pblica,
por outro lado ainda era necessrio convencer o grande pblico sobre a
importncia e o papel do arquiteto na iniciativa privada. Mas o grande
trabalho de regulamentao das contrataes de projetos e de produo
196
conhecer e compreender o que pode caracterizar e promover a qualidade
na arquitetura. Nesse sentido, ir difundir as modalidades preferenciais
de contratos pblicos de projetos (os concursos), a fim de garantir a me-
lhor colaborao possvel entre o arquiteto e o gestor pblico, destacando
o projeto como fonte essencial para a qualidade do ambiente construdo.
O trabalho da MIQCP se divide entre a reflexo metodolgica, a produ-
o de textos destinados gesto pblica e, no cotidiano, a formao e
assistncia metodolgica aos gestores pblicos. A MIQCP procura di-
fundir entre os gestores a cultura do profissionalismo, da responsabili-
dade e, em especial, uma cultura do projeto arquitetnico e urbanstico.
A Misso contribui, dessa forma, para o destaque daqueles que prestam
servios intelectuais, como os arquitetos na produo de projetos, a fim
de que tenham seus trabalhos reconhecidos e bem remunerados, consi-
derando a importncia e a responsabilidade desses profissionais para
o sucesso dos empreendimentos, desde o momento em que o projeto
concebido at sua execuo.
A MIQCP entra em cena logo no incio do processo de mudana e
de implementao da lei e contribui decisivamente para que a nova
filosofia seja amplamente difundida, a fim de minimizar eventuais
questionamentos ou problemas que pudessem decorrer dessa nova exi-
gncia de qualidade. A Misso contribui, particularmente, para definir
as mltiplas caractersticas e especificidades do conceito genrico de
qualidade, procurando mostrar as caractersticas intrnsecas que se es-
peram de um projeto, para que ele seja considerado de qualidade; aju-
da a definir e a identificar os diversos atores do processo, seus papis,
competncias e a definir o modelo organizacional necessrio para os
contratos pblicos de projetos de arquitetura. A MIQCP define e expe
as competncias que se esperam de um gestor responsvel pela contra-
tao de um projeto ou empreendimento, assim como suas obrigaes
e responsabilidades, a fim de alcanar o desejado sucesso. Dentre as
diversas funes da MIQCP, destaca-se a de demonstrar a importncia
de um elemento fundamental para o desenvolvimento de toda a gesto
de um empreendimento: o programa de necessidades. Esse elemento
considerado uma pea central de mediao entre o gestor e o autor do
projeto e ser um instrumento fundamental de julgamento e avaliao
entre os gestores e as equipes responsveis pelos projetos, desde a fase
inicial at a entrega do objeto construdo.
198
os objetivos do projeto e deve traduzir, de forma mensurvel, as expec-
tativas dos futuros habitantes do espao a ser idealizado, permitindo um
exerccio de antecipao.
A segunda razo que faz do programa um instrumento indispens-
vel para o contrato de um projeto est relacionada ao dilogo que vai se
estabelecer entre o gestor pblico (que vai gerenciar o empreendimen-
to) e o administrador (que vai gerenciar seu uso futuro, e que justifica
sua utilizao). O programa uma ferramenta que traduz as necessi-
dades dos usurios; que permite compreender como os gestores devem
avaliar e julgar as propostas e que permite delimitar e dimensionar
o projeto, definindo limites e garantindo o respeito s restries fun-
cionais e de conforto de uso dos futuros ocupantes, sempre em obser-
vncia s limitaes materiais e financeiras da gesto pblica. Trata-se,
enfim, de um documento que determina os objetivos e as metas de
desempenho a serem alcanadas pelos projetos, as normas mnimas
em termos de ergonomia, aspectos sensoriais, de conforto trmico e
acstico. O programa se torna, para o gestor pblico, uma plataforma
de negociao do projeto e uma matriz de referncia para que seja ava-
liado o desempenho das demandas definidas pelos futuros ocupantes.
A terceira justificativa para esse exerccio maiutico de programa-
o est relacionada capacidade de traduzir as demandas para o futu-
ro autor do projeto (concorrente em um concurso de arquitetura), que
ir definir formas e espaos. O programa permite que tais profissionais
compreendam os aspectos socioculturais, pedaggicos e polticos da
gesto pblica, enquanto contratante. O programa, na fase de estudos
preliminares e quando da definio do partido arquitetnico (em espe-
cial quando se trata de concurso, em que no h contato direto entre
gestores e os arquitetos concorrentes, autores em potencial do futuro
projeto), permitir a interpretao do autor sobre a perspectiva do ges-
tor pblico e da coletividade. A resposta projetual mais apropriada,
em situao de concurso, depender da capacidade de interpretao
da equipe responsvel por conceber as solues arquitetnicas. Enfim,
a partir da inteligncia do programa e de sua interpretao, que os
diversos concorrentes podero ser avaliados e selecionados, tambm
de forma inteligente, por aqueles encarregados de escolher o melhor
projeto. O objetivo ser, ento, alcanado.
200
arquitetnico adotado por cada um dos concorrentes, nas decises toma-
das a partir do programa, deve permitir que se formule uma ideia que
se destaque e se diferencie, que evidencie suas particularidades e suscite
o debate. O concurso de arquitetura alcana, ento, o seu pice, e revela,
a partir da gama de alternativas apresentadas, um grande interesse que
no pode ser negado. Da o interesse pblico que se revela na paixo dos
franceses pelas exposies de projetos que sero realizadas a cada nova
experincia: o Ministrio das Finanas, o Grand Louvre, La Dfense, a
pera da Bastilha, ou a Biblioteca Nacional da Frana.
202
anlise dos diferentes projetos em disputa conduz inevitavelmente a
um debate que vai alm das observaes funcionais e prticas, pois
inclui consideraes de ordem simblica, que podem colocar em dis-
cusso valores polticos, culturais, urbanos e patrimoniais, assim como
ticos e ecolgicos. nesse contexto que os membros do jri iniciaro
em um debate democrtico, abordando questes de identidade local,
relaes sociais e comunitrias. A prtica, assim como a lei, definem
que o jri seja constitudo de trs grupos representativos: o primeiro
constitudo por representantes da gesto pblica; o segundo, por pro-
fissionais cuja experincia seja compatvel com os requisitos e deman-
das do objeto do concurso; e finalmente um terceiro grupo de pessoas
que representam os usurios em potencial. O que se espera que esses
trs grupos estabeleam um dilogo baseado no apenas nas diferen-
as de competncia e de responsabilidade, mas tambm nas diferenas
de enfoque e de sensibilidade, a partir dos interesses e perspectivas de
cada um. Tal disparidade tende a conduzir, naturalmente, a enfoques
singulares e a leituras variadas dos projetos apresentados. A escolha
do projeto premiado depender de um longo e difcil processo de tro-
cas de informaes, ideias e opinies sobre as particularidades tcni-
cas e tambm sobre as impresses a respeito das provveis intenes
projetuais, por vezes questes que s se tornariam mais claras com
a exposio e defesa dos projetos pelos autores. Considerando que a
apresentao e a defesa dos projetos pelos respectivos autores no au-
torizada pelas regras europeias, apenas um debate que rena compe-
tncias e sensibilidades distintas permitir apreciar e avaliar as ideias,
registradas unicamente em textos e desenhos.
7 Inventar e compartilhar a
qualidade: a gesto do projeto
O procedimento de contratao por meio de concurso demanda dos
promotores, os gestores pblicos, maior profissionalismo. Primeiro, os
responsveis pelo concurso devem explorar todas as especificidades
e particularidades do procedimento. Os impasses em potencial preci-
saro ser explorados e antecipados, a fim de definir com o mximo de
preciso o papel de cada ator envolvido no processo e de definir a res-
ponsabilidade do gestor pblico, antes mesmo da contratao do pro-
jeto com o arquiteto vencedor. Alm disso, preciso planejar a gesto
do projeto (do concurso sua execuo) de uma maneira que garanta
o seu desenvolvimento em um ambiente de dilogo virtuoso entre o
204
tcnico ou cientfico mas na capacidade de cada um dos atores en-
volvidos em ouvir e participar coletivamente da concepo do projeto.
A MIQCP, que desde sua criao tem organizado publicaes e tra-
balhos que buscam promover a qualidade da arquitetura e a difuso da
cultura arquitetnica, participou ativamente da elaborao da Lei MOP,
assim como dos respectivos instrumentos de regulamentao, contri-
buindo diretamente para que se possam experimentar mtodos e pro-
cedimentos favorveis qualidade da arquitetura. Suas reflexes rela-
cionadas qualidade das construes a partir dos contratos pblicos de
projetos levou formulao dessa lei sobre a gesto da obra pblica, o
que por sua vez permitiu que se consolidasse a poltica de concursos de
arquitetura no pas. Desde o incio, portanto, a MIQCP ganhou autori-
dade entre os gestores, pela pertinncia de suas propostas, baseadas em
princpios fundamentais de promoo da qualidade. nesse sentido que
a misso procurou valorizar, em primeiro lugar, a competncia e a res-
ponsabilidade do gestor da obra pblica e, por consequncia, a impor-
tncia dos estudos de viabilidade e a programao da obra ou empreen-
dimento. A misso tambm contribuiu para a elaborao de um decreto
que teve como objetivo detalhar as diferentes atribuies do arquiteto
ou escritrio de arquitetura, contratado por meio de concurso, a fim de
melhor defender a especificidade de cada estudo ou projeto contratado,
tanto no que se refere ao seu desenvolvimento, quanto ao seu conte-
do. Esse detalhamento se concentra, em especial, nas atividades e etapas
posteriores ao concurso, mesmo quando o programa bem delineado.
O objetivo que o projeto vencedor possa ser discutido e melhorado,
mesmo depois do concurso. Portanto, a etapa de anteprojeto posterior
ao concurso e anterior ao projeto executivo, uma etapa de otimizao e
de reviso das questes programticas, da qual devem participar ativa-
mente os futuros usurios. O objetivo evitar que questes em aberto ou
problemas no resolvidos sejam deixados para a etapa final do processo
ou, pior, para o canteiro de obras, a fim de que no haja impacto negativo
sobre a qualidade do projeto.
9 Consideraes finais
A ao da MIQCP encontra motivao em um slogan: a qualidade
se inventa e se compartilha. A qualidade arquitetnica no se impro-
visa e no resultado do trabalho de um nico autor. A qualidade da
obra pblica est fundamentada, essencialmente, na colaborao entre
o gestor pblico e os arquitetos selecionados para desenvolver determi-
nado projeto. O campo de possibilidades de soluo vasto e os desa-
fios, at se chegar ao projeto ideal que atenda s demandas dos futuros
ocupantes, so mltiplos. Para isso, a definio precisa do que se deseja
enquanto espao ou edificao fundamental, pois as possibilidades
de abordagem do que se define como qualidade so numerosas. Con-
vm, portanto, que a gesto pblica defina com preciso os objetivos
que espera alcanar. Os desempenhos tcnico, funcional, espacial e es-
ttico, definidos no programa de necessidades pelo gestor pblico, iro
contribuir na busca pelos profissionais e pelas melhores solues. Um
programa bem elaborado e pertinente permitir uma avaliao mais
precisa do jri na escolha dos profissionais e projetos que mais aten-
206
dam s demandas definidas pelo gestor. Alm disso, a viabilidade e
a adequao da soluo inicial dependero da qualidade do vnculo
estabelecido entre os dois principais protagonistas no desenvolvimen-
to do projeto. O jri que seleciona os candidatos estabelece, portanto,
um debate que se concentra no perfil das equipes mais adequadas ao
desafio estabelecido, enquanto o jri de seleo do projeto se concentra
em um debate democrtico bastante til para a sociedade, quando se
consegue reunir nesse jri as diversas perspectivas, sensibilidades e
prerrogativas. O debate deve esclarecer e contribuir para a compreen-
so de cada conceito formulado, deve tambm prever o trabalho e os
desafios necessrios para a viabilizao de cada ideia proposta, assim
como a capacidade do projeto de evoluir e se adaptar, configurando-se
enfim como um projeto sustentvel.
J e a n-Pi er r e Ch u pi n
210
marcada pela sutileza, como se pode observar a partir do trecho seguin-
te, que resume o que poderamos definir at em nossos dias como o
dilema do julgamento:
O concurso tem como objetivo principal tirar dos ignorantes o poder
de escolher os artistas que sero encarregados das obras pblicas e
de impedir que a intriga se sobreponha ao talento. preciso, por-
tanto, por um lado, que os artistas no se envolvam em intrigas, e
por outro, que os ignorantes no possam escolher: mas se os artistas
julgam, ou nomeiam o jri, fica estabelecida a intriga; e se os artistas
no julgam, nem indicam o jri, a ignorncia passa a preponderar
sobre as escolhas.
212
Ito. Mas bastou o resultado ser anunciado e a nova equipe de governo
(politicamente oposta quela que estava no poder, quando do lanamen-
to do concurso) decidiu simplesmente anular o concurso, indenizar os
premiados e, acima de tudo, impedir a difuso da ata de julgamento.
A situao deu liberdade total criatividade jornalstica, que no con-
seguia observar no projeto vencedor mais do que um volume massivo,
uma grande caixa monumental, ignorando o fato de que os arquitetos
tinham que lidar no apenas com a orquestra sinfnica, mas essencial-
mente com 100.000 m2 de programa relativo a reas de escritrios: rea
difcil de encaixar em uma pequena caixa.
Figura 3 Orquestra Sinfnica de Montreal (OSM). Concurso internacional
para o complexo cultural e administrativo (2002). Projeto premiado
no construdo, do consrcio: De Architekten Cie./Aedifica inc./
Les architectes Ttreault Parent Languedoc et associs.
214
A partir de uma situao inicial ainda sem uma forma definida
o autor (responsvel pela concepo de um projeto ou ideia) seria
conduzido at uma soluo de projeto, aps ter passado por diversas
operaes de interpretao e de estruturao de informaes. Se esse
um modelo simplista do ponto de vista do autor, o que diramos se ten-
tssemos ampliar sua aplicao a uma modelizao ou teorizao do
julgamento? Poderamos dizer que o jri recebe um volume massivo
de proposies, que se apresentam como informaes no estruturadas
(de fato, assim que nos parece o conjunto de projetos, consideran-
do o nmero sempre impressionante de pranchas em um concurso).
Poderamos dizer tambm que o trabalho de julgamento consiste em
identificar a melhor soluo a partir de uma srie de exerccios de in-
terpretao. O que dizer, ento, de um modelo que pudesse traduzir
as situaes de conflito em um jri? Seriam conflitos de interpretao,
como espcies de mal entendidos, problemas de traduo? Seria pre-
ciso inverter o esquema proposto de Gordon, para que ele pudesse se
adequar ideia da concepo projetual e ao processo de julgamento.
Figura 5 A concepo como complexificao. Verso invertida do esquema de
Gordon Best, iniciando o processo de concepo a partir de imagens
preconcebidas ou preconcepes, como geradores primrios, precedentes,
etc. Ao contrrio do esquema anterior, mais terico, este corresponde
maioria das prticas profissionais relacionadas concepo.
216
preconcepes e de sua capacidade de assimilao do que aceitvel e
do que se julga exequvel. Afinal, no so poucas as vezes em que um
jri considera uma soluo inexequvel ou invivel essencialmente por-
que no deseja que tal soluo se realize, e no porque a sua execuo
seja tecnicamente impossvel.
Analisemos um dos modelos que considero ao mesmo tempo mais
sinttico e, segundo minha experincia pedaggica, mais operatrio:
trata-se de um modelo terico idealizado por John Zeisel, publicado
originalmente em Inquiry by design (1981) e que foi reeditado em uma
verso inspirada nas neurocincias, em 2006.
Figura 7 Modelo cclico da concepo (1981). Na reedio de 2006,
isto , 25 anos depois do modelo original, o autor reformulou
completamente as legendas, atualizando-as em funo das pesquisas
avanadas no campo da neurocincia e da inteligncia artificial. O
desenvolvimento helicoidal, no entanto, mantido no novo modelo
que se apresenta antes de tudo como uma sntese interdisciplinar
de obedincia comportamental. (ZEISEL, 2006, p. 30).
218
do jri so tambm arquitetos). preciso recuar, escutar os pontos de
vista que questionam os seus prprios, o que pode levar inclusive a
reconsiderar projetos j descartados nas fases precedentes. No fundo,
os membros do jri so como os arquitetos que chefiam grandes es-
critrios de arquitetura, e que raramente tocam nas lapiseiras ou nos
computadores, mas que mantm a compreenso e o domnio global
da situao, fazendo-se presentes especialmente nas situaes cruciais
para: criticar, resolver, apoiar, avaliar, redirecionar, etc.
Essas aes de distanciamento e de menor envolvimento pessoal com
o projeto so aes reflexivas, exerccios na tentativa de se colocar no lu-
gar do outro, a fim de sair da posio em que se encontra e de poder com-
preender melhor os outros conceitos e o prprio. Uma grande qualidade
de um projeto poder ir alm do mrito do prprio criador, do autor.
Poderamos dizer tambm que quanto mais reflexivo um jri, mais ele
ser representativo do interesse coletivo. A conscincia reflexiva qual
nos referimos aquela que rene ao mesmo tempo consideraes ticas
e ambies estticas: dois termos de uma formulao contempornea do
dilema da concepo, assim como do julgamento.
No podemos concluir este artigo sem evocar questes que esto
no centro de nossas reflexes no Laboratrio de Estudos da Arquite-
tura Potencial (Leap) da Universidade de Montreal. Trata-se dos sal-
tos conceituais que esto em jogo em um processo geral de concepo
do projeto, desde os primeiros croquis at os documentos definitivos
produzidos para a difuso do projeto. Esses saltos de imaginao e de
cognio, nem sempre de natureza analgica, se apresentam facilmen-
te nas situaes de julgamento arquitetnico, na forma de conflitos
de interpretao analgica. comum constatar, por exemplo, que as
imagens propostas pelos arquitetos para representar seus projetos no
coincidem necessariamente com a representao que o jri faz desses
projetos em seus relatrios; esta, por sua vez, pode divergir da repre-
sentao jornalstica registrada na mdia (WHITE, 2007). Por exemplo:
enquanto o programa do concurso de uma biblioteca registra a deman-
da por espaos abertos e faz referncia a esses espaos como livros
abertos (essa foi exatamente a metfora utilizada no programa do con-
curso para uma biblioteca em Chteauguay (Quebec, Canad), em 2001; os
arquitetos poderiam imaginar estantes mveis (inspirando-se no esque-
ma proposto por Rem Koolhaas para a biblioteca de Seattle); o jri poderia
interpretar tal soluo como um recurso de flexibilidade de armazena-
mento; e a crtica, assim como os usurios, enxergariam nada alm de
uma caixa, um depsito de livros, um galpo de supermercados ou
220
Referncias
226
na Sua, e mestrado em urbanismo pela Universidade Tcnica de Delft
(Holanda). Suas pesquisas abordam a relao entre complexidade, geo-
grafia e arquitetura, com enfoque nos concursos de projeto.
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo. Urbanista e advogada, mes-
tre e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB).
Atua como professora voluntria na UnB e exerce a funo de consulto-
ra legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organi-
zao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional) da Cmara dos
Deputados.
Valdir Adilson Steinke. Bacharel e licenciado em geografia (Uni-
Ceub), mestre em geologia (UnB) e doutor em ecologia (UnB). professor
do Departamento de Geografia da Universidade de Braslia e professor
credenciado no programa de ps-graduao em geografia da UnB.
Sustentabilidade do
em Desenvolvimento Urbano interdisciplinar, dois temas atu-
pela Universidade Federal de Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados: ais e de grande interesse. O pri-
Pernambuco (UFPE) / University www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes meiro a relao entre espao ur-
Ambiente Construdo
DO LEGISLATIVO
TEMAS DE INTERESSE
College London e ps-doutor em bano, reas verdes, parcelamento
Arquitetura pela Universit de do solo urbano e habitao. O se-
Montral. Atua como professor gundo assunto legislao e con-
do Centro Universitrio de Bra- tratao, no panorama nacional e
slia, editor do portal e revista
eletrnica concursosdeprojeto.
Legislao, Gesto Pblica e Projetos internacional, de projetos de ar-
quitetura e urbanismo e sua rela-
org e exerce a funo de Arquite- o com a qualidade e a sustenta-
to no Departamento Tcnico da Organizadores: bilidade do ambiente construdo.
Cmara dos Deputados, onde co- Fabiano Jos Arcadio Sobreira Este trabalho inovador permite
ordena a Seo de Acessibilidade Roseli Senna Ganem compreender a inter-relao en-
e Planejamento Sustentvel. Suely Mara Vaz Guimares de Arajo tre a aplicao e o texto das leis
relacionadas concepo e ges-
Roseli Senna Ganem biloga, to dos espaos e equipamentos
mestre em Ecologia pela Uni- pblicos de nossas cidades as-
versidade de Braslia (UnB) e sunto que geralmente no recebe
doutora em Gesto Ambiental a devida ateno em publicaes
pelo Centro de Desenvolvimen- tcnicas.
to Sustentvel da UnB. Exerce a
funo de consultora legislati-
va da rea XI (Meio Ambiente
e Direito Ambiental, Organi-
zao Territorial, Desenvolvi-
mento Urbano e Regional) da
Cmara dos Deputados.
Braslia | 2014