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Departamento de Historia
de la Facultad de Filosofa y Letras. Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 2013.
El Plan de Desarrollo
1965-1969, un intento de
planificacin en la Argentina.
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XIV Jornadas
Interescuelas/Departamentos de Historia
2 al 5 de octubre de 2013
ORGANIZA:
silvia_tearoti@yahoo.com.ar
http://interescuelashistoria.org/
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Resumen
Introduccin
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En relacin al perodo de la industrializacin sustitutiva, la literatura econmica ha
venido postulando diversos enfoques que principalmente enfatizan el fuerte
condicionante que provena de los problemas de la balanza de pagos y su relacin
conflictiva con la demanda interna, el valor del salario y un nivel tolerable de
conflictividad social. El enfoque que queremos dar aqu a esta etapa, centrndonos
especficamente en la dcada de 1960 jerarquiza la importancia de las instituciones y en
un contexto de disrupciones institucionales, a partir del estudio del proyecto de
planificacin truncado por el golpe de Estado de 1966 y busca valorar los proyectos que
posibilitaban superar los condicionamientos externos.
Los cambios de rgimen poltico en el perturbado perodo 1955-1976 traan aparejadas
mudanzas lgicas en sus prcticas y en las instituciones que operaban como
legitimadoras de su autoridad frente a la sociedad Los diversos trabajos que han
analizado las polticas del gobierno de Illa han mostrado que estas se caracterizaron por
el gradualismo en oposicin a la marcha forzada del frondizismo como al retorno a la
ortodoxia del interinato de Guido (Gerchunoff y Llach, 1998: 255-287 y Rapoport,
2000: 566).
Vista en un sentido estructural, la dcada del 1960 comenzara a marcar los lmites del
modelo de industrializacin sustitutiva, determinada fundamentalmente por los
estrangulamientos externos. En este contexto los gobiernos buscaban romper estos
estrangulamientos con un alza significativa de las exportaciones que deba ser sostenida
en el tiempo.
En estas condiciones, el nuevo gobierno radical que asume la presidencia nacional hizo
del cumplimiento de sus promesas electorales una bandera fundamental que lo
diferenciaba de su antecesor y ex correligionario Arturo Frondizi. La Plataforma
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electoral que presentara la Unin Cvica Radical del Pueblo estaba inspirada en las
Bases de Accin Poltica y la Profesin de Fe Doctrinaria. Dichos documentos
responden a una lnea interna del radicalismo conocido como Movimiento de
Intransigencia y Renovacin. Se expresan en ellos el llamado Programa de Avellaneda
de 1945 que incorporaba los principios y proyectos de la Democracia Social:
nacionalismo econmico, estado dirigista de bienestar social, y adhesin del liberalismo
poltico.
En verdad como veremos, la poltica econmica tiene ciertas lneas troncales que la
definen. En primer lugar el gradualismo. (De Pablo, 2005: t I 594 y Rapoport, 2000:
566) que buscaba dar certidumbre a los actores econmicos. En esta actitud enfatizaba
el carcter no sorpresivo de sus decisiones, con la conviccin de que esta operara
favorablemente en relacin al consumo y la inversin. Esta decisin tomaba en cuenta el
alto costo que debi pagar el pas por la inestabilidad poltica. Un aspecto que rompa
esta tendencia fue la cuestionada anulacin de los contratos petroleros, hecho en gran
medida debido a la presin del partido (Garca Tudero, 1990).
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Segn se ha visto, con la llegada de la Unin Cvica Radical del Pueblo y su
reorientacin econmica, expresada particularmente en el decidido apoyo a la
planificacin por parte del presidente Illia, el CONADE Consejo Nacional de
Desarrollo- adquiere nueva relevancia entre los organismos del Estado. Bajo la
direccin de Carranza, y de Bernardo Grinspun, como Secretario Ejecutivo, a cargo de
relaciones de integracin, cooperacin con otros organismos estatales, ministerios, las
provincias y el sector privado se organiz un grupo de alrededor de 200 jvenes
tcnicos, especialmente economistas, matemticos e ingenieros, que reciban el apoyo
de Richard Mallon (del Harvard Advisory Group) y Alberto Fracchia (perteneciente a
CEPAL). Flix Elizalde, presidente del Banco Central entre octubre de 1963 y junio de
1966, nos indica que el gabinete formado por Illia est constituido por altos
funcionarios, secretarios, etc., que eran los miembros de la Comisin de Estudios
Econmicos del Partido Radical, en general menores de 40 aos (De Pablo, 1979).
A travs de estos funcionarios se incorporaran al Plan las influencias tericas que le dan
singularidad, en cuanto a la historia argentina previa, pero que a la vez lo inscriben
dentro del clima de poca, en lnea con experiencias parecidas en varios pases de
Amrica Latina contemporneamente.
El ingeniero francs Etienne Hirsch despus de su visita a la Argentina, donde convers
con funcionarios e intelectuales y ley publicaciones y trabajos referentes a los
problemas sociales y econmicos locales, realiz un informe con sugerencias sobre la
organizacin de la planificacin en la Argentina. Sus aportes son de gran inters dada la
experiencia acumulada en Francia con respecto a la planificacin desde haca algunas
dcadas. Las recomendaciones mencionadas en dicho informe, publicado por el
CONADE, han sido adoptadas por los funcionarios encargados de la planificacin
(Hirsch, 1964).
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(Rapoport, 2000: 573). Si bien, es interesante sealar que cuando en agosto de 1964
muere el ministro Blanco, el Plan no haba sido terminado y se haba pospuesto su
presentacin en diversas ocasiones. Ser el nuevo ministro, Juan Carlos Pugliese, quien
presion para que se finalizara su elaboracin y finalmente en diciembre se presentaron
los lineamientos generales para el periodo 1965-1969 (Rapoport, 2000: 573).
En el mismo texto del Plan se plantea el recorrido hasta su versin final:
Desde la publicacin del Informe sobre el Plan Nacional de Desarrollo, en el
mes de septiembre de 1964, hasta la preparacin de esta versin revisada, se
tuvo la oportunidad de conocer los primeros resultados de la actividad del
ao 1964, fundamentales para obtener una mejor base de proyecciones, y se
pudo realizar reuniones sectoriales de consulta con las organizaciones
empresarias y algunas gremiales (PND, 1965:5).
El Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 se divide en una Introduccin general y
cuatro captulos. En la Introduccin se fijan los lineamientos bsicos que se aplicaran
en la redaccin del documento, especialmente la condicin flexible de todos los
programas que se incluan sujetos a revisiones y ajustes peridicos, considerando la
evolucin de la economa nacional pero evitando las presiones de los intereses
parcializados. Si bien los objetivos no resultaban novedosos, era importante el nfasis
colocado en la bsqueda de informacin bsica y seria.
La tasa de crecimiento prevista para el PBI se fijaba en 5.7 % para declinar suavemente
al 4.8% para 1968 y 1969. Esta previsin era muy moderada ya que en 1965 la
economa nacional crecera en torno al 9%. Esta moderacin contrasta con otros casos
de planificacin cuando se proponan valores mucho mayores pero era plausible en el
contexto de la poca para no desacoplar el resto de las variables. Se buscaba garantizar
que la inversin pblica y privada guardara equilibrio con la tasa de desarrollo a
alcanzar. El instrumento tcnico para cuantificar los montos de inversin necesarios son
las proyecciones, mediante las cuales es posible determinar, con una aproximacin
suficiente, la composicin sectorial de la produccin; esto, ms el conocimiento de los
recursos existentes, permite determinar las necesidades de inversin en cada sector y
evitar improvisaciones.
El primer captulo del Plan presenta un anlisis de la evolucin de la economa
argentina entre los aos 1950 y 1963 considerando, las caractersticas de los sectores
externo, pblico, agropecuario e industrial, as como la infraestructura econmica y
social de la Argentina. La exposicin se divide en dos periodos: 1953/58 y 1959/63, en
los cuales reconoce a la persistencia de un tipo de estructura productiva, agravada por
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un debilitamiento de la infraestructura econmica y social como una de las causantes de
la inflacin y la crisis que han frenado el crecimiento del PBI:
Cada crisis denota, pues, una falla latente del sistema econmico, que tiende
a hacer eclosin pero que est influida por las medidas de poltica
econmica que se adoptan. Estas a su vez actan sobre ese problema
estructural, compensando inicialmente sus deficiencias y agravndolas
despus efecto que es preciso distinguir del problema estructural
propiamente dicho (PND, 1965: 12).
La estructura desequilibrada de la economa argentina por la diferencia de productividad
entre el campo y la industria era la causa principal del estrangulamiento externo que
estalla en crisis cclicas.
La marca ms notable del Plan es la moderacin, acorde con la ptica gradualista que
dominaba la accin de gobierno. As se prevea un crecimiento para el producto de un
5,7%. El plan postula en la introduccin un aumento de las exportaciones para quebrar
el estrangulamiento externo para llegar a un 20% en 1969 de lo alcanzado en 1962-3,
una tasa muy baja porque tena que ser compatible con el aumento esperado del
consumo interno. De todas formas, esto muestra que se perciba con claridad la
restriccin externa, se supona que en vistas de los pagos de servicios previstos, se
producira una merma de las reservas para 1965 de unos 110 millones de dlares. Razn
por la cual el lmite mximo de endeudamiento previsto en todo el perodo para no
reducir an ms las reservas era de 2 mil millones de dlares.
El segundo captulo detalla los objetivos generales y las proyecciones globales del plan,
explicitando los requisitos que deben cumplir los principales sectores de la produccin y
servicios (poblacin, fuerza de trabajo, empleo, sector externo, sector pblico) y
estableciendo las polticas necesarias para el financiamiento del Plan de Desarrollo.
Dichos objetivos consistan bsicamente en un aumento del consumo acorde con una
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poltica de pleno empleo y distribucin equitativa del ingreso; progresiva eliminacin de
las expectativas inflacionarias; mejora en el sector externo. Para alcanzar estos objetivos
se plantea una serie de estrategias que radican en el logro de una adecuada respuesta del
sector agropecuario en cuanto al aumento de la productividad; aprovechamiento de la
capacidad instalada del sector industrial; integracin industrial de los sectores ms
dinmicos y bsicos an no desarrollados; generacin de un supervit en la balanza
comercial que permita reducir los compromisos financieros sin obstaculizar el aumento
de las exportaciones; diversificacin de exportaciones y consolidacin de proyectos de
infraestructura.
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Diversos testimonios afirman que el Plan fue muy elogiado por organismos
internacionales (Enrique Garca Vzquez, 1994: 294, Lorenzutti, 1996: 308). En cuanto
a dichos elogios, lo podemos entender como resultado de que dicho Plan sigui las
metodologas en boga en aquel momento. En este sentido el trabajo de Enrique
Domenech sobre planificacin econmico-social nos indica con referencia al Plan que
aceptando la validez de muchas de las objeciones que se le hicieron () representa un
proceso valioso () no solamente porque conforma un esfuerzo encarado con seriedad
cientfica, sino porque, permiti la capacitacin y el perfeccionamiento de equipos de
expertos (Domenech, 1968). En este sentido se entienden tambin las declaraciones de
Vzquez Precedo y Montuschi: "Creemos razonable aceptar este plan como el intento
ms serio y sistemtico realizado en materia de planificacin en el pas" (Montuschi y
Vzquez Presedo, 1970: 94). Por su parte, Hctor Cordone, en una reciente
investigacin sobre la planificacin en la Argentina destaca que "la realidad estuvo ms
cerca de las estimaciones del gobierno que de la de sus crticos. Los dos aos completos
de administracin radical (1964-1965) registraron una recuperacin econmica con
pocos antecedentes en todo el siglo. (Cordone, 2004:) Por lo que podemos afirmar que
existe consenso en que el esfuerzo de sistematizacin de informacin y de diagnstico,
as como la capacitacin y perfeccionamiento de equipos tcnicos constituyeron uno de
los efectos ms positivos del Plan.
Sin embargo, las crticas al Plan son ms extensas. Estas se inscribiran dentro del ms
amplio debate que atraves a la economa argentina desde el derrocamiento del
peronismo y que expreso en los gobiernos posteriores en concepciones econmico-
sociales marcadamente diferentes y en la ausencia de un proyecto comn a largo plazo.
Lo cual le dio a la economa argentina un carcter inestable, ms all de las condiciones
internacionales. En este contexto se intenta la implementacin de un Plan que responda
al diagnstico de economa desequilibrada a travs de polticas de orientacin
keynesianas-cepalinas que corrijan las distorsiones. En el caso de Rapoport las crticas
al Plan se basan en que las dilaciones en torno a su lanzamiento, la vaguedad de sus
objetivos y el eje centrado en el crecimiento ponan de manifiesto cierta tibieza para
emprender cambios profundos, mostrando una vocacin mucho ms volcada a la
administracin equilibrada que al emprendimiento de una decidida accin
transformadora (Rapoport, 2000: 573). En este proyecto de crecimiento equilibrado el
sector privado jugaba el rol ms importantes mientras que el Estado tendra una funcin
principalmente orientadora. Y all radicaran las mayores objeciones al Plan de
economistas como Lorenzutti que entienden que la poltica econmica en general, y el
Plan en particular, estaba siendo formulada por los tecncratas del gobierno sin la
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adecuada participacin del sector privado (Lorenzutti, 1996: 299). Esta situacin
tambin la refiere Cordone seala que siendo, la planificacin para el sector privado,
en nuestro pas, meramente indicativa, la falta de fluidez en la relacin entre el gobierno
radical y las corporaciones empresarias tambin afectaba su ejecucin. (Hctor
Cordone, 2004). Contemporneamente varios legisladores lo critican por su falta de
valor operativo y por la ausencia de proyectos y previsiones para su implementacin
(Domenech, 1968). En este sentido, el Plan de Desarrollo 1965-1969 no escapa a las
crticas de excesivo voluntarismo de las iniciativas del gobierno radical en general.
Conclusiones
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efectos negativos. Si bien esta poltica formaba parte del Plan de corto plazo destinado a
estabilizar la economa.
La influencia de la idea cepalina en el PND se expresa particularmente en la
bsqueda del incremento del ahorro interno, a travs de reformas estructurales, para
financiar el desarrollo, y depender mnimamente del financiamiento externo. La base de
este pensamiento se encuentra en un diagnstico que entiende que el grave problema
del desarrollo no parte de una insuficiente provisin de capitales extranjeros, sino de
una mala utilizacin del ahorro nacional y de las divisas generadas por la actividad
exportadora. En este punto tiene especial inters la racionalidad de las inversiones en un
contexto de recursos escasos o imprevisibles, ya que la dependencia del sector
agropecuario en un primer momento determina las condiciones de factibilidad de
aplicacin del Plan. Prebisch el principal referente de las ideas cepalinas en Argentina
entiende que en Amrica Latina son fallas estructurales que no han podido ser
corregidas las que no permiten mantener un ritmo de desarrollo que responda al
crecimiento de la poblacin y a sus exigencias de rpido mejoramiento. Por lo cual sera
necesario un esfuerzo racional y deliberado para conseguirlo. Una de las principales
cuestiones a resolver es la estructura social que entorpece la movilidad social, se
caracteriza por una desigual distribucin de la riqueza que se traduce en consumos
exagerados en los estratos superiores en contraste con la precariedad en que viven las
masas populares impidiendo un fuerte ritmo de acumulacin de capital. La primera
medida transformadora consistira en una fuerte comprensin del consumo de los
grupos de altos ingresos para incrementar la acumulacin de acumulacin de capital y
elevar el crecimiento del ingreso por habitante a travs de polticas redistributivas. Otra
cuestin estructural son las serias limitaciones del estrangulamiento exterior de
desarrollo basadas en la estrechez interna en la produccin de bienes de capital impiden
invertir en esos bienes el ahorro adicional. Las soluciones de tipo monetarista han tenido
deplorables consecuencias. Existen factores internos de estrangulamiento que limitan la
acumulacin de capital necesaria para el desarrollo. En este sentido se destacan las
limitaciones del sector agrcola representadas por el rgimen de tenencia de la tierra, la
precariedad de la inversiones, etc. (Prebisch, 1963).
Si bien los postulados de Prebisch avanzan en una transformacin ms profunda que la
indicada en el Plan, la racionalidad y la gradualiad del mismo se inscriben entre las
opciones heterodoxas cuyo fin es el crecimiento de la economa argenina y el desarrollo
a largo plazo.
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Del xito del Plan depender transformar en forma gradual la estructura econmica
desequilibrada que caracteriza a la Argentina e impide el desarrollo en los niveles
deseados.
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Bibliografa
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Prebisch, Raul (1963) Hacia una dinmica del desarrollo econmico, Revista
Comercio Exterior, Mxico.
Rapoport, Mario (2000), Historia econmica, poltica y social de la Argentina (1880-
2000), Buenos Aires: Ediciones Macchi.
Repblica Argentina (1965), Plan Nacional de Desarrollo 1965 1969, Buenos Aires:
Talleres Grficos del Boletn Oficial de Imprentas del Ministerio del Interior.
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