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2009
Documento de proceso
04/12/2009
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CONTENIDO
PRESENTACIN
INTRODUCCIN 6
CAPITULO I
Diagnostico del Sistema Nacional de reas Silvestres protegidas
1.1 Proceso de revisin 8
1.2. Visin histrica de las reas Silvestres protegidas 10
1.3 Representatividad ecolgica y biolgica del SINASIP 14
1.4 Aspectos socioeconmicos 27
1.5 Anlisis jurdico e institucional 35
1.6 Estado actual del Sistema 39
CAPITULO II
Diagnostico conceptual
2.1. EL SINASIP EN UN CONTEXTO DE SOSTENIBILIDAD 50
2.1.1. Concepto de sostenibilidad 50
2.1.2. Papel de las ASP en el progreso hacia la sostenibilidad 50
2.1.3. Descentralizacin, reas Protegidas y Conservacin 53
2.2. ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA DE REAS SILVESTRES PROTEGIDAS 58
2.2.1. Definicin de rea silvestre protegida. 58
2.2.2. Definicin del Sistema de reas silvestres Protegidas del Paraguay 58
2.2.3. Estructura del SINASIP 58
2.2.4. Categorias de Manejo reas Silvestres Protegidas 59
2.2.5. Consideraciones para establecer reas Silvestres Protegidas 67
CAPITULO III
Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas
3.1. Visin y Misin 69
3.2 Objetivos del SINASIP 2008/2018 70
3.3 Lneas Estratgicas 77
3.4. Fortaleciendo las capacidades para gestionar las ASPs 97
CAPITULO IV
Planificacin del Plan Estratgico del Sistema
4.1 Escenarios del Plan 10 aos 124
4.2 Estrategia para la institucionalidad del SINASIP 124
4.3 Objetivos, metas, estrategias y actividades 133
4.4 Viabilidad del Plan 140
4.5 Cronograma 142
4.6 Bibliografa 144
4.7 Glosario 153
ANEXOS
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INTRODUCCIN
El presente Plan Estratgico en su versin final borrador, constituye una primera aproximacin al
estado del arte del SINASIP y una propuesta estratgica para lograr una gestin a largo plazo,
atendiendo a las nuevas formas de gobernanza y su contribucin con los objetivos del Milenio.
Antes que elaborar un documento para acciones sin contexto, el presente Plan incorpora dentro
de sus ejes estratgicos, polticas de accin, que constituyen la esencia misma de una visin eco
sistmica e incluyente. Los nuevos retos nos enfrenta a buscar mecanismos que permitan
beneficios a las comunidades locales directamente involucradas en el manejo de las ASPs, sin
embargo, el camino para llegar a esa meta empieza ahora, y demandara participacin, consenso,
y una voluntad poltica para posicionar las reas Protegidas como la herramienta que nos permita
lograr un desarrollo sustentable, sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas
protegidos.
Este borrador final que pone a consideracin la Direccin General de Proteccin y Conservacin de
la Biodiversidad - DGPCB/SEAM, en conjunto con PNUD/GEF, es el esfuerzo de muchos
profesionales, directa e indirectamente involucrados, tanto desde el equipo tcnico planificador,
tcnicos de la SEAM, como en las consultas electrnicas llevadas a cabo, as como el bioforo sobre
ejes estratgicos, remitido a especialista, que enriquecieron el presente documento con sus
opiniones.
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CAPTULO I
Diagnostico del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas
La autoridad de aplicacin, y todos aquellos que intervienen en la gestin en cada nivel, conforman el
amplio mosaico de grupos interesados que estn llamados a participar en el proceso de revisin del Plan
Estratgico, negociando sus intereses y ajustando sus expectativas para construir una agenda acordada que
haga posible la gobernanza del Sistema de reas Silvestre Protegidas, que es la tendencia global.
El Artculo 11 de la Ley N 352/94, ordena a los Departamentos y Municipios en cuyos lmites se encuentran
localizadas las reas Silvestres Protegidas bajo dominio pblico o privado, y sus zonas de amortiguamiento,
adecuar sus ordenanzas y dems disposiciones a la citada Ley y sus reglamentaciones.
El mbito y niveles de gestin estn dados a travs de 3 subsistemas, que son el a) pblico, b) privado, y c)
especial, que involucra a las unidades de conservacin de entes binacionales.
El primer Plan Estratgico del Sistema fue elaborado en el ao 1993 y forma parte integral de la citada Ley
arriba mencionada, diseado de forma participativa, y como parte del inicio de una conciencia ambiental e
importancia de las unidades de conservacin. Desde esa fecha no existi una revisin integral del mismo,
salvo la realizada por O. Ferreiro en el ao 1998, que fue un diagnostico.
En s mismo, un Plan, en atencin a las nuevas demandas globales y tendencias, constituye el nivel superior
de planificacin y de orientacin para el sistema en conjunto, estableciendo los componentes
estructurales del sistema y las relaciones entre los diferentes niveles y categoras de las ASPs, as como de
stas con el territorio en el cual estn inmersas. Como instrumento de planificacin, su alcance y contenido
est determinado principalmente por su plazo de vigencia y las condiciones financieras y del contexto
asociadas a dicho plazo.
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El Plan Estratgico debe resaltar aquellos aspectos orientadores y de planificacin comunes a todas las ASPs
independientemente de su nivel y para que el conjunto cumpla su funcin sistmica como una unidad
funcional, convirtindolo en un referente para las diversas instituciones e individuos interesados en la
gestin eficaz de las ASPs.
ASP Planes Operativos Anuales (POA) Planes de Manejo (Componentes Planes Estratgicos: Financiamiento
del ASP y otras instancias de programtico: Programas y alargo plazo, participacin ciudadana,
coordinacin (Comit de Gestin, Subprogramas). comunicacin, capacitacin,
otros). Plan de accin del PM. educacin socio ambiental,
Estrategia de Sostenibilidad Financiera investigacin.
Planes de Negocios
Planes Operativos Anuales (POA) Planes de Uso Pblico (Uso turstico y
recreativo, Investigacin, Educacin
Ambiental, entre otros).
Planes de Manejo de Recursos Naturales
y Paisajes Productivos.
Planes de Negocios
SITIO Planes Operativos Anuales (POA) Planes de Conservacin y Gestin
Cultural de Sitio (territorios indgenas,
sitios histricos y arqueolgicos, entre
otros)
Planes de contingencia ambiental
El punto de partida para el proceso de revisin y actualizacin del Plan Estratgico, fue reconocer la
necesidad de obtener un instrumento que aportara un horizonte de gestin a largo plazo, lo cual implico
considerar varios aspectos, desde su estructura administrativa, polticas y cultura organizacional de la
Autoridad de Aplicacin (SEAM).
El anlisis del Plan elaborado en 1993, mostr que la debilidad para su implementacin, se debi a la
gestin de los procesos administrativos, tcnicos y de gobernabilidad, reflejndose esto en la puntuacin
del cumplimiento de los objetivos nacionales enunciados, y sus metas.
As tenemos que de ellas 15 metas del citado Plan, solamente se cumplieron satisfactoriamente tres (03)
desde 1993 a la fecha, y mayormente estn referidas al fortalecimiento de guardaparques y lideres locales,
avance en el saneamiento fundiario y por ultimo, ha posicionar la importancia de las ASPs como sitios que
contribuyan a los objetivos del milenio, y proteccin de muestras representativas de ecosistemas globales.
9
El objetivo del proceso de revisin y actualizacin fue contar con un Plan Estratgico actualizado que
ofrezca los elementos de orientacin y planificacin de largo plazo (10 aos) para el conjunto de reas
silvestres protegidas del Paraguay.
TEMA Cmo era: las reas protegidas eran Como es: las reas protegidas son
Objetivos Destinadas a la conservacin Manejadas tambin con objetivos sociales y econmicos,
Establecidas principalmente para proteger vida junto con los de conservacin.
silvestre y bellezas escnicas espectaculares. Establecidas por razones cientficas, econmicas y
Manejadas principalmente para visitantes y turistas. culturales.
Valoradas como reas naturales silvestres. Turismo como medio de contribuir a la economa local.
Para proteccin. Valoradas por la importancia cultural de los que se
conoce como reas en estado silvestre.
Aplicadas para restauracin, rehabilitacin.
Poblacin local Planificadas y gestionadas contra la poblacin local. Gestionadas con o para la poblacin local, en algunos
Gestionadas sin considerar las opiniones locales. casos por la misma poblacin. Es decir, la poblacin local
ya no es vista como receptora pasiva de las polticas de
reas silvestres protegidas sino como socia activa.
Percepciones Consideradas principalmente como un bien nacional. Consideradas tambin como un bien de la comunidad
Consideradas solo de inters nacional. local.
Consideradas tambin como de inters internacional.
Tcnicas de Gestionadas de forma reactiva dentro de la escala de Gestionadas de manera adaptativa y con una
gestin tiempo limitada. perspectiva de largo plazo, considerando la gestin
Gestionadas de manera tecnocrtica como un proceso de aprendizaje.
Gestionadas con sensibilidad pblica
Capacidad de Gestionadas por cientficos y expertos en recursos Gestionadas por personal con capacidades mltiples.
gestin naturales. Gestionadas tomando en consideracin los
Dirigidas por expertos. conocimientos locales.
Finanzas Pagada por los contribuyentes Financiadas mediante una gran variedad de medios y
fuentes.
10
En 1963 aparece por primera vez en la legislacin paraguaya el trmino Parque Nacional, consignado en el
Artculo N 18 de la Ley N 854 (Estatuto Agrario). En 1966 se declara la primera rea protegida bajo la
denominacin de Parque Nacional Tinfunqu, ubicado en el actual departamento de Presidente Hayes,
Chaco Paraguayo.
Es posible distinguir en el Paraguay cinco periodos diferenciados en la gestin de las ASP, y que son los
1
siguientes :
Primer Periodo, desde 1948 (para algunos 1945) hasta 1961. Es lo que podra denominarse el periodo
de gestacin o protohistoria. Como se ha indicado, se establece la Zona Reserva Nacional del Cerro
Lambar, se acepta por parte del Estado la donacin de un predio en el Alto Paran, en el que varios
aos despus se establece el Monumento Cientfico Moiss S. Bertoni.
Segundo periodo, desde 1960 hasta 1980. Corresponde en el cual se hacen esfuerzos por desarrollar el
concepto tcnico de reas silvestres protegidas a la luz de los avances internacionales en la materia y
a la propia experiencia Paraguaya. En este periodo inicial se declara un total de nueve (09) reas entre
ellas el Parque Nacional Tinfunqu y el Parque Nacional Defensores del Chaco, este ltimo en 1975.
Cuarto Periodo, a partir de 1992 y hasta el ao 2000, comienza el esfuerzo por consolidar el SINASIP. En
este Periodo se declaran diez (10) nuevas ASP y se amplan las superficies de los Parques Nacionales
Cerro Cor y Caaguaz. De 1,365.825 ha. (3,36%) se llega a 1.618.551 ha. (3,98%).
En 1993, se concluye la elaboracin y publicacin del Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas
Silvestres Protegidas del Paraguay, que constituye el documento rector para la planificacin y gestin
del conjunto de las ASP administradas directamente por el Estado, el sector privado y la Itaip
Binacional. La captacin de recursos financieros para la gestin efectiva de las ASP, es una de las
acciones que se priorizan el citado Plan.
Un acontecimiento especialmente importante fue la preparacin y promulgacin de la Ley N 352/94
de reas Protegidas. A partir de la misma se institucionaliza el sector y se inicia un proceso ms tcnico
de accionar. En este sentido se empieza a trabajar con cinco (05) categoras de manejo que son las
siguientes: Reserva Biolgica; Parque Nacional; Reserva de Recursos Manejados; Monumento Natural; y
Reserva Ecolgica
Conviene hacer notar que tambin se propicia el uso de la categora internacional conocida como
Reserva de la Biosfera y las Reservas Naturales Privadas.
En este periodo de bsqueda de afianzar una Poltica Ambiental Sectorial, y atendiendo los cambios de
aptitud hacia la problemtica ambiental, se generan expectativas desde la sociedad civil organizada y
otros, y se comienza a construir entre todos, las bases conceptuales para la creacin de un organismo
rector del sector ambiental, resultado as la creacin de la SEAM, el Sistema Nacional Ambiental y el
Consejo Nacional Ambiental, como autoridad ambiental nacional.
1
Informe Nacional reas Silvestres Protegidas del Paraguay, 2007. SEAM et al.
11
Quinto periodo, desde 2000 a la fecha (2008). De 1.618.551 ha (3,98%) se llega a 6.167.022 ha. (15.1%),
creando 24 nuevas ASPs, de las cuales 12 son Reservas Naturales Privadas, y 3 Reservas de Biosfera.
As mismo, se agrega a las mencionadas, la declaracin de la primera Reserva Natural Municipal, a
travs de la Ley N 3106/06 a nombre del Municipio de Francisco Caballero lvarez, Departamento de
2.
Canindey, con una superficie de 78 ha. 284 m
Se inicia el fortalecimiento del SISNAM, el CONAM y la SEAM, creados a travs de la Ley N 1561/00,
caracterizndose este perodo buscar estructuras administrativas que permitan cumplir con los
objetivos de creacin, priorizandose la transferencia de personal, equipamiento y documentacin
administrativa desde el Ministerio de Agricultura y Ganadera, y del Ministerio de Salud. Este proceso
dur 2 aos. La mitad de los funcionarios tcnicos y administrativos capacitados durante los periodos
anteriores, se queda en el Ministerio de Agricultura.
El Centro de Datos para la Conservacin (CDC) de la SEAM, unidad tcnica y cientfica para el SINASIP es
trasladada a la Direccin General de Gestin Ambiental, (antes en DGPCB) dejando un vaco en lo que
hace al monitoreo y las evaluaciones ecolgicas en las unidades de conservacin. Esta tarea recay en el
MNHNP, sin embargo el traslado de profesionales genero un debilitamiento en el tiempo. Desde la
fecha de su traslado, los diagnsticos y evaluaciones, as como los monitoreos se convierten en una
debilidad, ya que se queda sin su instancia cientfica y tcnica para soporte del conocimiento, los
elementos de la biodiversidad y su manejo. En contrapartida, la sociedad civil asume un rol importante
de apoyar las polticas pblicas, conformndose Asociaciones y Fundaciones dedicadas a la
investigacin, monitoreo de especies y ecosistemas.
Este periodo se caracteriza por fortalecer la participacin pblica en la gestin de las ASPs, en generar
instancias locales de coordinacin regional, y de potenciar las capacidades de los gobiernos locales,
como una forma de descentralizar y transferir atribuciones.
En resumen, se puede destacar que se dio mayor importancia a los asuntos relacionados con las
poblaciones locales, el desarrollo sustentable, comits de gestin, los pueblos indgenas y los gobiernos
locales. No obstante se hace necesario avanzar en investigacin y educacin ambiental. Las
administraciones de las reas silvestres protegidas que componen el SINASIP, donde se tiene presencia
institucional, estn fortalecidas con equipos informticos y paquetes de herramientas de monitoreo
local, lo que les permite realizar un seguimiento de procesos de la biodiversidad y de su entorno.
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1.2.2 Evolucin de las reas Silvestres Protegidas
CUADRO 3. RELACIN ENTRE REAS SILVESTRES PROTEGIDAS PARA MANTENER LA DIVERSIDAD BIOLGICA Y LA SUPERFICIE
TOTAL DEL PARAGUAY. CRECIMIENTO ANUAL.
El pas tiene 06 sitios de importancia global reconocidos dentro de la Convencin relativa a los Humedales
de Importancia Internacional, especialmente como hbitat de aves acuticas - RAMSAR, y que son:
2
Guyra Paraguay y BirdLife Internacional, as como otros actores definieron reas de importancia para la
Conservacin de las Aves en Paraguay, y su relacin con su entorno, logrando identificar para Paraguay 57
2
IBAs, que suman 33.575 km (8,2%) potenciales para la conservacin. Muchas de estas superficies estn
preservadas en propiedades pblicas, privadas, comunitarias, entre otras.
13
CUADRO 4. RELACIN DE LA COBERTURA EN REA (hectreas) DE LAS DISTINTAS IBAS IDENTIFICADAS PARA LAS ECOREGIONES
DEL PAS 3
1.3.1 Antecedentes
4
Segn el sistema de clasificacin adoptado podemos describir a la biogeografa del Paraguay de la siguiente
forma, a nivel ecoregional:
El Chaco Seco ocupa unas 17.269.825 ha dentro del pas, mientras que el Chaco Hmedo unas 12.876.673,
el Bosque Atlntico de Alto Paran 8.562.575, el Pantanal 187.777 y el Cerrado 819.597. Para evaluar la
representatividad del SINASIP de cada ecorregin estimamos como meta de conservacin que el
subsistema estatal pueda cubrir un 10% de la superficie de la ecorregin en el pas.
Basndonos en informacin cartogrfica general, podemos estimar que el Chaco Seco est muy bien
representado por este subsistema con un 107,48% (de la meta del 10% de la ecorregin en el pas) y esta
cobertura est compartida por siete reas silvestres protegidas.
Otras ecorregiones bien representadas numricamente son el Pantanal y el Cerrado con un 114,77% y un
138,40% respectivamente. Estos datos reflejan slo relativamente la situacin pues debido a la poca
extensin de estas dos ecorregiones dentro del territorio nacional; su representacin se logra con una sola
rea protegida en el primer caso y por dos reas en el segundo.
Por ltimo las ecorregiones ms desfavorecidas por la cobertura de conservacin son el Bosque Atlntico
del Alto Paran (ecorregin muy amenazada a nivel mundial) con apenas 15,48% y el Chaco Hmedo con
15,15% (representada por diez reas). Este constituye un indicador de vital importancia para identificar
reas potenciales.
3
IBAs: Sitios de importancia para las aves. Guyra Paraguay, 2008
4
Fase I PE.SINASIP, SEAM/PNUD/GEF
14
Mapa ecoregiones de
importancia global
Fuente: ENPAB, 2006
Segn la Asociacin Guyra Paraguay en el estudio de representatividad y vacos del SINASIP (GAP Anlisis,
2006 - Indito), se tienen para el Paraguay:
15
CUADRO 5. LISTA DE ECOSISTEMAS PROTEGIDOS POR EL SINASIP EN ORDEN DECRECIENTE
16
CUADRO 6. LISTA Y DISTRIBUCION DE ECOSISTEMAS DESPROTEGIDOS POR EL SINASIP EN ORDEN CRECIENTE5
Ecosistema Sup. (ha)
5
Cuadros 5 y 6. Lnea de Base PE_SINASIP/ SEAM/PNUD/GEF Biodiversidad, O. Romero, 2008. Modificado segn base de Datos Guyra
Paraguay
17
CUADRO 7. Porcentaje de reas Silvestres Protegidas por Departamentos
FUENTE: Superficie Departamental extrada del Censo 2002, DGEEC Publicaciones. CDC/SEAM, 2006
18
CUADRO 8. BIODIVERSIDAD PROTEGIDA DENTRO DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS DEL PARAGUAY SINASIP 6
6
Registros Base de Datos Biolgicos y de Conservacin del BCD/CDC/SEAM, a diciembre 2006.
19
7
SITUACIN LEGAL (SEGN DECRETO / LEY / RESOLUCIN)
7
al 30 de julio de 2008
20
SUPERFICIE
DENOMINACION % PAIS Base Legal FECHA
PROTEGIDA (ha)
1 Reserva Natural Cerrados del Tagatiya 5.700 7.791 28/06/1905
13.202 21/05/2001
2 Reserva de Biosfera del Chaco (a) 3.115.810
14.218 07/08/2001
3 Reserva de Biosfera de Mbaracay (b) 226.995
(a) Reservas de biosfera con categora nacional. Corresponde solamente a la zona de amortiguamiento y zona de transicin. Las reas ncleos fueron descontadas
(b) Reserva de biosfera con categora UNESCO/MaB. Corresponde solamente a la zona de amortiguamiento y zona de transicin. Las reas ncleos fueron descontadas
21
22
23
24
25
26
1.4 Aspectos socioeconmicos
CUADRO 9. POBLACIN INVOLUCRADA TERRITORIALMENTE EN EL MANEJO Y GESTIN DEL SISTEMA, TOMANDO COMO
INDICADOR CADA ASPS.
FUENTE: DGEyC. Lnea de base PE_SINASIP - Anlisis SIG. A. Torales R., 2008
27
28
1.4.1 Estado actual del uso de la tierra en las ASPs8
El relevamiento de informacin llevado a cabo permiti delimitar usos antropognicos y ambientes
naturales en las reas investigadas. En cuanto al primer grupo se relevaron diferentes usos de la tierra,
entre los cuales se encuentra el uso en primer lugar el denominado Uso Agropecuario, que incluyen
cultivos, pasturas implantadas, pastizal naturales excesivamente pastoreados y obras de infraestructura
(caminos, picadas, pistas de aviacin y construcciones urbanas). En segundo trmino, se encuentra la clase
Reforestacin con especies exticas, compuesta principalmente por especies introducidas de eucaliptos y
pinos.
Los diferentes usos y coberturas relevados para los Parques Nacionales Medanos del Chaco, Paso Bravo,
Ro Negro y San Rafael se pueden ver en el cuadro N 10. La superficie total relevada es de 2.337.465,9 ha.
La mayor superficie de cobertura es ocupada por el Bosque Abierto, con 646.265,3 ha, y sumando la
misma con el total de Bosque Denso (469.601,4), se obtiene un total de 1.115.866.70 ha de bosque en las
cuatro reas citadas mas arriba. Las clases de Uso Agropecuario, Cuerpos de Agua y Pastizal, fueron
detectadas en todas las reas consideradas. La cobertura de Palmar, es exclusiva de Ro Negro, as como la
cobertura de Matorral es de exclusividad para Mdanos del Chaco. El uso de reforestacin con especies
exticas slo ha sido determinado para San Rafael. La cobertura de Sabana Boscosa aparece solo en Paso
Bravo y Ro Negro. La mayor superficie de rea protegida y rea de amortiguamiento en forma conjunta,
corresponde al Mdanos del Chaco con 1.229.751,6 ha, quedando las dems reas en el siguiente orden:
Ro Negro, San Rafael y Paso Bravo. Estas tres reas tienen una superficie similar, diferencindose
ntidamente de Mdanos del Chaco.
8
Cambios de uso de la tierra y de cobertura vegetal entre los aos 2002 Y 2004. SEAM/ Proyecto Paraguay Silvestres - Guyra Paraguay
29
CUADRO 10: Usos y coberturas actuales (2004) determinados para las cuatro reas consideradas dentro del proyecto
Paraguay Silvestre, de ecoregiones de importancia global (ha), que incluyen ASPs adyacentes.
Mdanos del
San Rafael Ro Negro Paso Bravo TOTAL
Usos y coberturas Chaco
(BAAPA) (Pantanal) (Cerrado) POR CLASE
(Chaco Seco)
30
31
1.4.2 La diversidad cultural y las reas silvestres protegidas
Para esta descripcin se entender por diversidad cultural a la multiplicidad e interaccin de las culturas
que coexisten en el mundo y que, por ende, forman parte del patrimonio comn de la humanidad.
Implica, por un lado, la preservacin y promocin de culturas existentes y, por otro, la apertura a otras
culturas. La Declaracin universal sobre la diversidad cultural, adoptada por UNESCO en noviembre de
2001, se refiere a la diversidad cultural en una amplia variedad de contextos y el proyecto de Convencin
sobre la Diversidad Cultural elaborado por la Red Internacional de Polticas Culturales prev la
cooperacin entre las partes en un nmero de esos asuntos.
32
El SINASIP a travs de la Autoridad de Aplicacin Ambiental SEAM-, no es ajeno a las nuevas demandas y
forma de trabajo que se desea implementar para lograr reconocer espacios culturales e histricos, para lo
cual ha generado sinergias con organizaciones no gubernamentales y comunidades indgenas, con el fin de
lograr objetivos comunes. El trabajo conjunto con gobiernos locales es dbil, por lo que atencin es
prioritaria para lograr una relacin armnica y equitativa entre lo cultural y ambiental.
Entre los objetivos comunes que se han planteado y se vienen discutiendo, se encuentra el uso de una
categora de manejo que refleje las visiones, derechos ancestrales y formas de proteccin y manejo de la
diversidad biolgica y cultural. Regionalmente existen reuniones de trabajo que vienen buscando las
mejores formas de lograr este fin, incorporando al proceso nuevos temas, como es el caso del Patrimonio
Natural y Cultural Ayoreo Totobiegosode en el Alto Paraguay que incluye reas de desplazamiento de los
pueblos indgenas en aislamiento voluntario, y otras reas. (UICN, 2004/Res. N 3056 Pueblos Indgenas
que viven en aislamiento voluntario en la regin Amaznica y el Gran Chaco; PNUD, 2005/Foro
Permanente de cuestiones indgenas/IV; Declaracin de Beln, Brasil, 2005, entre otros)
El Estado formalmente reconoce los derechos ancestrales, tales como la propiedad y posesin entre otros,
de las comunidades indgenas que habitan en las ASPs con anterioridad a su declaracin. Sin embargo,
siendo su presencia real en estas unidades de conservacin, enfrentan restricciones para el desarrollo
efectivo de sus formas culturales de vida y de manejo territorial.
La presencia de pueblos indgenas vinculados, es una variable que se est considerando, y ya existen
respuestas a participar desde el diseo y la planificacin, ya que se debe planificar los derechos para el uso
de los recursos naturales, aprovechando especies de flora y fauna silvestres permitidas, as como sus
productos y subproductos, con fines de subsistencia. En ningn caso pueden ser comprendidas especies
en vas de extincin o alguna restriccin.
Entre las experiencias que se tienen como Pas en manejo de la gestin integral comunitaria, que
incorpora valores patrimoniales, percepciones comunitarias y derechos consuetudinarios de los territorios
indgenas, y de comunidades, se puede mencionar las siguientes ASP:
9
Entre las fortalezas y debilidades identificadas , se pueden citar
Fortalezas Debilidades
Participacin y representatividad de las comunidades locales Poca interaccin de la comunidad en la gestin de las reas.
9 Identificadas por grupos de trabajo, como parte de proceso de elaboracin Informe Nacional de ASPs., 2007
33
en la planificacin y gestin de las reas.
Existencia de un marco legal instituido por la Autoridad de Desde el punto de vista econmico tangibles, las comunidades
Aplicacin para las reas pblicas referente a los comits de reciben pocos beneficios de las reas protegidas.
gestin.
Mayor reconocimiento y conciencia por parte de la sociedad y Poca claridad entre los derechos consuetudinarios y las
las autoridades locales sobre las reas protegidas. obligaciones de la ley de reas protegidas.
Representacin de los diversos sectores de la sociedad civil en Falta de definicin en la tenencia y consolidacin legal de las
el manejo de las reas silvestres protegidas. tierras.
Mayores niveles de gobernabilidad en las zonas en las que se Falta de un marco normativo y reglamentario de la gestin
encuentran. comunitaria de las AP.
Entre las ASP manejadas directamente por comunidades indgenas, se puede citar la Reserva Natural
Privada Guaz (Pueblo Guaran andeva), la que tiene como objetivos la proteccin de los objetos de
conservacin del Parque Nacional Mdanos del Chaco (proteccin del Guanaco chaqueo - Lama guanicoe
voglii, y el manejo de especies de flora) y adems del manejo tradicional del Man silvestre (Arachis spp.).
Sin embargo, esta categora no contempla especficamente los objetivos culturales y derechos territoriales
para un manejo acorde a su visin.
As mismo, tambin se ha reconocido como Reserva Natural de Patrimonio Ayoreo Punie Paseoi, una
superficie de 3.600 ha., adquirida para pueblos Ayoreos en aislamiento voluntario, a travs de la
Organizacin Iniciativa Amotocodie y la Unin de Nativos Ayoreos del Paraguay.
34
FUENTE: UNAP/IA, 2008
35
Las normativas sobre reas Silvestres Protegidas, se aplican por Resoluciones Reglamentarias de la
Secretaria del Ambiente, ya que hasta la fecha no se logr completar la reglamentacin de la misma. Por
lo que se considera insuficiente ante las expectativas del sector privado para realizar inversiones en
ecoturismo y otras actividades, as como tambin, para sectores que desean hacer de la biodiversidad
resguardada en las mismas, un servicio ambiental que permita una autosuficiencia para la ejecucin de los
planes de manejo.
Como marco de referencia se tiene la Poltica Nacional Ambiental (PAN) donde la Autoridad de Aplicacin
es la Secretaria del Ambiente, que si bien es enunciativa, no resalta la importancia de las reas Silvestres
Protegidas como un patrimonio inalienable del Pas, y posible de generar beneficios a largo plazo. Un
aspecto positivo de la PAN es el nuevo lineamiento poltico que registra la importancia del desarrollo
humano de los pueblos indgenas compatible con la conservacin de la biodiversidad de sus territorios
ancestrales.
En lo que hace a normas no directamente vinculadas con las reas silvestres protegidas, que inciden
positivamente en su conservacin, podemos citar a manera de ejemplo, los Planes de Desarrollo de
algunas Gobernaciones y Municipios (Boquern, Alto Paraguay, Guaira y Concepcin), que reconocen la
importancia de las ASPs y aspira a lograr un desarrollo local en la gestin de las mismas, ya sea a travs del
Turismo de Naturaleza, y actividades con comunidades locales.
Muchos gobiernos locales, para llevar adelante estas acciones han suscrito acuerdo para la
descentralizacin de la gestin ambiental, sin embargo, todava no es posible transferir aspectos
operativos, debido al marco legal actual.
10
La Poltica Ambiental Nacional del Paraguay (PAN, 2005) , en sus fundamentos, pone de manifiesto que la
sustentabilidad del Desarrollo del pas est fuertemente ligada a la utilizacin y al manejo adecuado de sus
recursos naturales, a la produccin sustentable, al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, al
logro de la equidad ya la plena participacin social en el desarrollo.
11
1.5.2 Secretaria del Ambiente SEAM, autoridad de aplicacin Ley N 352/94. Contexto
La Secretara del Ambiente (SEAM), es una entidad que tiene como funcin o propsito la formulacin de
polticas, la coordinacin la supervisin y la ejecucin de las acciones ambientales y los planes, programas
y proyectos enmarcados en el Plan Nacional de Desarrollo y referentes a la preservacin y la conservacin,
la recomposicin y el manejo de los recursos naturales.
Adems se encarga del ordenamiento ecolgico y del ambiente en general, propendiendo a un
mejoramiento permanente de las condiciones de vida de los distintos sectores de la sociedad paraguaya
para garantizar condiciones de crecimiento econmico, equidad social y sustentabilidad ecolgica a largo
plazo.
10
Aprobada por Resolucin N 04/05 del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). 31 de Mayo de 2005.
11
http://www.seam.gov.py/laseam.php
36
Uno de los objetivos principales, es el de lograr el reconocimiento del Paraguay entre los mejores pases
en calidad ambiental de la regin, siendo una institucin eficiente, participativa y de liderazgo en la
gestin ambiental del pas, con especial nfasis en los recursos naturales y la conservacin de la
biodiversidad, con el fin de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos.
La SEAM est compuesta de varias Secretaras y Direcciones Generales, que se encargan de los distintos
rubros del ambiente, cada uno apoyndose en otros por un bien comn: preservar el medio ambiente que
nos queda, y que debemos legar a generaciones posteriores.
Visin
Lograr el reconocimiento del Paraguay entre los mejores pases en calidad ambiental de la regin, siendo
una institucin eficiente, participativa y de liderazgo en la gestin ambiental del pas, con especial nfasis
en los recursos naturales y la conservacin de la biodiversidad, con el fin de contribuir al mejoramiento de
la calidad de vida de sus ciudadanos.
Misin
Organizar, liderar y consolidar un sistema nacional de gestin ambiental y de manejo sostenible de los
recursos naturales, as como la conservacin de la biodiversidad, mediante la formulacin e
instrumentacin de las Polticas Nacionales en la materia, integrado con otros organismos,
descentralizando competencias y con activa participacin de la sociedad civil.
Propsito
Promover y consolidar la gestin ambiental con especial atencin en los recursos naturales y la
biodiversidad en forma eficiente y eficaz en el marco del desarrollo sostenible del pas.
Funciones de la SEAM
Elaborar la poltica ambiental nacional, en base a una amplia participacin ciudadana, y elevar las
propuestas correspondientes al CONAM;
Formular los planes nacionales y regionales de desarrollo econmico y social, con el objetivo de
asegurar el carcter de sustentabilidad de los procesos de aprovechamiento de los recursos naturales
y el mejoramiento de la calidad de vida;
Formular, ejecutar, coordinar y fiscalizar la gestin y el cumplimiento de los planes, programas y
proyectos, referentes a la preservacin, la conservacin, la recuperacin, recomposicin y el
mejoramiento ambiental considerando los aspectos de equidad social y sostenibilidad de los mismos;
Determinar los criterios y/o principios ambientales a ser incorporados en la formulacin de polticas
nacionales;
Elaborar anteproyectos de legislacin adecuada para el desarrollo de las pautas normativas generales
establecidas en esta ley, as como cumplir y hacer cumplir la legislacin que sirva de instrumento a la
poltica, programas, planes y proyectos indicados en los incisos anteriores;
Participar en representacin del Gobierno Nacional, previa intervencin del Ministerio de Relaciones
Exteriores, en la suscripcin de convenios internacionales, as como en la cooperacin regional o
mundial sobre intereses comunes en materia ambiental;
Coordinar y fiscalizar la gestin de los organismos pblicos con competencia en materia ambiental y
en el aprovechamiento de recursos naturales;
Proponer planes nacionales y regionales de ordenamiento ambiental del territorio, con participacin
de los sectores sociales interesados;
Proponer al CONAM niveles y estndares ambientales; efectuar la normalizacin tcnica y ejercer su
control y monitoreo en materia ambiental;
37
Definir las tcnicas de valuacin del patrimonio ambiental y de los recursos naturales, a los efectos,
de determinar los costos socioeconmicos y ambientales;
Proponer, y difundir sistemas ms aptos para la proteccin ambiental y para el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales y el mantenimiento de la biodiversidad;
Suscribir convenios interinstitucionales, organizar y administrar un Sistema Nacional de Informacin
Ambiental, en coordinacin y cooperacin con organismos de planificacin o de investigacin,
educacionales y otros que sean afines, pblicos o privados, nacionales o extranjeros;
38
1.6 Estado actual del Sistema
1.6.1 Recursos disponibles para el manejo de las ASPs
12
Haciendo una comparacin de la informacin presentada en el primer informa nacional de ASPs al ao
1997, se tena que anualmente el promedio de gastos para el SINASIP era entre US$1.250.000 y
US$1.500.000, llegando en el ao 1996 a US$2.059.017, incluyendo compra de propiedades para la
consolidacin de las ASPs. A la fecha, posterior a su nueva ubicacin dentro de la SEAM, los gastos de
inversin para el SINASIP descendieron, como se puede observar en el cuadro, debido a que la estructura
y autarqua de la novel Secretara, debe generar sus propios ingresos.
El fortalecimiento de las ASPs y del Sistema para programas de manejo, en general depende actualmente
de cooperaciones tcnicas, organizaciones no gubernamentales y propietarios privados. Otras ASPs estn
siendo manejadas por gobiernos departamentales y municipales.
Sobre la base de 2.108.480 ha., con una asignacin presupuestaria /SEAM 2.474.588.438 guaranes
equivalentes a 603.558 U$S (constante/presupuesto O), para el subsistema bajo dominio pblico del
13
SINASIP para 10 aos, las brechas financieras identificadas de forma tentativa son:
a) Brecha de recursos financieros entre Lnea de base y Escenario Bsico es de: 36.645,057
U$ actualizados al ao 2008
b) Brecha de recursos financieros entre Lnea de base y Escenario Integral es de: 53.367,987
U$ actualizados al ao 2008
12
Informe Nacional reas Silvestres Protegidas. DPNVS/SSENMA/MAG, 1998
13 Anlisis Financiero de ASPs del subsistema bajo dominio pblico del SINASIP, Enma Boscarino, 2008. SEAM/PNUD/GEF
39
1.6.2 Cumplimento de los objetivos de conservacin de las ASPs
Para la realizacin de la evaluacin del Sistema, se han utilizado varias herramientas metodolgicas, y
donde la lnea de base analiza desde procesos de gestin poltica, de los objetivos de conservacin, as
como acciones que fueron establecidas dentro del Plan Estratgico del SINASIP elaborado en 1993
(DPNVS/SSERNMA/MAG), y su cumplimento hasta la fecha.
La evaluacin de las metas y objetivos del SINASIP 1993, nos aproximan a un escenario de gestin del
SISTEMA, sus niveles de continuidad de los compromisos, y nos orienta a focalizar las debilidades y
amenazas. Esto nos permiti una planificacin ms programtica en el uso de herramientas de evaluacin.
1 Evaluacin de la Tenencia de la Tierra de En la mayora de los casos de las ASPs se conoce en general la tenencia XX
las ASPs de la tierra, pero solo en algunos casos se han realizado mensura
judicial para determinar exactamente los propietarios u otros
inconvenientes con la tenencia, por ejemplo, superposicin de ttulos.
Se puede considerar que este objetivo fue logrado.
2 EER todas las ASP actuales y potenciales En 12 de las 29 ASP administradas por la SEAM, se han realizado EER. XX
Es importante destacar que varias de ellas precisan de ser actualizadas.
En ninguna ASP potencial fue realizada una EER. Este objetivo fue
logrado parcialmente.
3 Adecuacin de la autoridad de La anterior DPNVS pasa a ser DAP dependiente de la DGPCB de la XXX
aplicacin de la Ley N 352/94 SEAM, buscando una adecuacin para el cumplimiento de la Ley
352/94. Este objetivo fue logrado.
4 Presentar el Plan Estratgico a las No se realiz ninguna presentacin del Plan Estratgico a las X
autoridades nacionales autoridades nacionales. Este objetivo no fue logrado.
5 Elaborar el Reglamento de la Ley 352/94 Hasta la fecha existe una propuesta en borrador de la reglamentacin XX
de la Ley 352/94. Este objetivo no fue logrado en tiempo y forma. Sin
embargo, se aplican resoluciones reglamentarias especficas.
6 Solicitar a donantes un tcnico para No se logr contar con un tcnico que diseara la estrategia financiera X
elaborar una estrategia financiera para para el SINASIP. Este objetivo no fue logrado.
el SINASIP
7 Aumentar el personal Guardaparque El cuerpo de Guardaparques disminuy en cantidad de funcionarios en X
general. Este objetivo no fue cumplido.
8 Contratacin de 8 profesionales para la Se contrat personal para la administracin de las nuevas ASPs, pero XX
administracin de las nuevas ASPs no con fondos de la SEAM, por lo que una vez concluida la ejecucin de
los proyectos los guardaparques contratados no son absorbidos por el
ente. Por esta razn se puede considerar que este objetivo fue
cumplido parcialmente.
9 Buscar financiamiento del SINASIP en el Este objetivo fue cumplido parcialmente, ya que, a travs de la XX
exterior ejecucin de proyectos externos a la SEAM se han realizado varias
actividades contempladas en el Plan Estratgico. Sin embargo, no se
pudo crear el fondo establecido en la Ley N 352/94 que sirva para el
manejo del SINASIP a largo plazo.
10 Promover el fortalecimiento de ONGs Este objetivo fue parcialmente cumplido, ya que las propias ONGs han XX
gestionado para la obtencin de fondos, e incluso, a aumentado la
cantidad de ONGs que se dedican a la conservacin de la naturaleza.
11 Crear un equipo de negociacin de Este objetivo no fue cumplido X
tierras
12 Contratar a 1 profesional para mantener Este objetivo no fue cumplido. X
contacto permanente con los poderes
del Estado y ONG
13 Contratar a 1 profesional para buscar Este objetivo no fue cumplido. X
financiamiento para el SINASIP
40
14 Adquirir equipo y materiales para el Este objetivo fue cumplido parcialmente. XX
nuevo personal
Crear un fondo de apoyo a las ASPs y Se cre por la Ley N 352/94, pero nunca se obtuvo los ingresos para XX
15 buscar su financiamiento este fondo. El objetivo fue cumplido parcialmente, aunque falta
cumplir la parte ms importante que es la implementacin del fondo,
que ayudar a que la administracin del SINASIP mejore
sustancialmente, ya que permitir contar con un presupuesto estable y
no depender del Presupuesto General de Gastos de la Nacin
exclusivamente y alguna donacin externa.
16 Cursos de capacitacin Se realizaron varios cursos de capacitacin de acuerdo a las XXX
necesidades identificadas, pero, no se pudieron satisfacer todas. Sin
embargo, se puede considerar a este objetivo como logrado.
17 Presencia de Guardaparques en ASP Este objetivo no fue cumplido. X
potenciales prioritarias
18 Preparar guas para los Planes de Este objetivo fue cumplido mediante una resolucin de la SEAM, que XXX
Manejo establece la norma que deben cumplir todos los procesos de
elaboracin de un Plan de Manejo para que el mismo pueda ser
aprobado por la SEAM.
19 Plan de capacitacin Este objetivo fue parcialmente cumplido, ya que si bien no existe un XX
plan de capacitacin, siempre se realizaron cursos segn las
necesidades y oportunidades.
20 Contratar un profesional para trabajar Este objetivo no fue cumplido. X
con las comunidades
21 Evaluar las necesidades de Este objetivo fue cumplido parcialmente, ya que con la elaboracin de XX
infraestructura de las ASPs los Planes de Manejo y Operativos se identifican la infraestructura que
es necesaria para la administracin de las ASPs y de la DAP.
22 Elaborar un manual sobre Zonas de Este objetivo no fue cumplido. X
amortiguamiento
23 Disear una casa modelo para Este objetivo no fue cumplido. X
guardaparques
24 Evaluar planes de manejo anualmente Los Planes Operativos son monitoreados anualmente. Sin embargo, los
Planes de Manejo en si, no reciben una evaluacin anual. Este objetivo
fue cumplido parcialmente.
25 Definir zonas de amortiguamiento y Este objetivo no fue cumplido. X
formas de gestin
26 Cursos para Guardaparques para Este objetivo no fue cumplido totalmente X
monitorear las ASPs
(X) No cumplido
(XX) Cumplido parcialmente
(XXX) Cumplido
Del total de 26 variables identificadas como acciones prioritarias dentro del Plan Estratgico del SINASIP
en el ao 1993, se observa que:
3 objetivos fueron logrados, es decir 11,5 %, (Aplicacin de normas y procedimientos
administrativos para el manejo, y fortalecimiento de capacidades a guardaparques)
10 objetivos fueron logrados parcialmente, es decir 38,4 %, y
13 objetivos no fueron cumplidos, es decir, 50,1 %.
41
CUADRO 12. EVALUACIN DE LA EFECTIVIDAD DE MANEJO DE LAS ASPS
42
Nivel I: Manejo Insatisfactorio ( 35%)
Una puntuacin total o menor o igual al 35% del ptimo indica que el rea carece de los recursos
mnimos necesarios para su mantenimiento bsico y, por lo tanto, no existen garantas para su
permanencia a largo plazo. Los objetivos del rea no podrn ser alcanzados bajo esas circunstancias
Una puntuacin dentro de este rango permite decir que el rea posee ciertos recursos y medio que
son indispensables para su manejo, pero que le faltan muchos elementos para alcanzar un nivel
mnimo aceptable. Tales caractersticas imponen al rea una condicin de alta vulnerabilidad a la
incidencia de factores coyunturales externos e internos y, consecuentemente, no garantizan su
permanencia a largo plazo. Los objetivos del rea difcilmente podrn ser alcanzados, en especial
algunos objetivos primarios.
Nivel III: Manejo medianamente Satisfactorio (51-75%)
El rea dispone de los elementos mnimos para el manejo, pero presenta deficiencias esenciales que
no permiten establecer una base slida para que este manejo sea efectivo. Hay un cierto
desequilibrio o desarticulacin entre los mbitos que influyen el manejo que puede comprometer la
integridad de los recursos, y el cumplimiento de los objetivos podra ser solo parcial, pudiendo
desatenderse sobre todo algunos de los objetivos secundarios.
Los factores y medio que posibilitan el manejo estn siendo atendidos adecuadamente. Las
actividades necesarias se desarrollan normalmente y con buenos resultados. La permanencia del rea
estara garantizada por cuanto hay un equilibrio dinmico entre todos los mbitos del manejo; todo el
conjunto tiende normalmente hacia el cumplimiento de los objetivos de manejo.
El rea cuenta con todos los medios para un manejo eficiente conforme a las demandas del presente.
Por esto, tiene posibilidades de absorber ciertas exigencias del futuro, sin comprometer la
conservacin del recurso. El cumplimiento de los objetivos del rea estara garantizado.
Atendiendo los niveles arriba mencionados la evaluacin de la efectividad de manejo en las ASPs se
manifiestan de la siguiente manera:
Seis (06) unidades de conservacin en el nivel II (manejo poco satisfactorio 30 al 50%)
Veinte (20) unidades de conservacin en el nivel I (manejo insatisfactorio - 35%)
Tres (03) unidades de conservacin en el nivel III (manejo medianamente satisfactorio 51 al 75%)
Las reas silvestres protegidas que han tenido una baja eficiencia en el manejo, de acuerdo a los
resultados que se han obtenido con el uso de la tabla de puntuacin (tracking tool) son:
43
Haciendo una relacin histrica, y comparando los resultados obtenidos de evaluaciones anteriores
realizadas desde los aos 2005 al 2007 para los Parques Nacionales Ro Negro, Mdanos del Chaco, San
Rafael y Paso Bravo, donde se aplico esta herramienta de medicin para su monitoreo y seguimiento, se
tienen los siguientes resultados:
44
1.6.3 Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas del SINASIP
Fortalezas Debilidades
Representatividad ecoregional es significativa Legales
Aumento en el nmero de las reas protegidas Marco legal precisa modificaciones y ampliaciones,
privadas y pblicas. Marco legal precisa de reglamentacin
Aumento de recursos econmicos para la SEAM La creacin de reas protegidas privadas directamente por Ley
y el SINASIP. de la Nacin sin participacin de la SEAM, sin justificacin
Guardaparques del Subsistema Pblico tcnica, como lo ordena la Ley N 352/94
capacitados adecuadamente. Tcnicas
Creacin de reas protegidas pblicas de gran Muchas ASP tienen categoras de manejo que no estn acordes
importancia para el pas. con los objetivos de conservacin que persiguen y con las
caractersticas que presentan.
Es preciso incluir algunas categoras de manejo que no fueron
consideradas como el de reas protegidas de propiedad
indgena.
La falta de monitoreo por parte de la SEAM de las reas
protegidas privadas.
Insuficiente recursos financieros de la SEAM para apoyar a los
guardaparques especializados en incendios forestales -
prevencin y mitigacin.
Falta de planificacin de las reas protegidas pblicas, por falta
de planes de manejo, operativos y la actualizacin de los
mismos.
Escaso equipo especfico para el adecuado desempeo de los
guardaparques y tcnicos del SINASIP.
Manejo
La falta de participacin ms activa de la sociedad civil y
gobiernos locales en la administracin conjunta con la SEAM
de algunas reas protegidas.
La Direccin de reas Protegidas de la DGPCB/SEAM
administrativamente debilitada por falta de acompaamiento y
tecnologas de punta.
Subsistema Especial se maneja descoordinadamente de la
SEAM.
Las reas protegidas privadas no son manejadas por
guardaparques reconocidos por la SEAM.
Recursos
Escasos recursos tcnicos y econmicos que permitan el
manejo adecuado de las reas protegidas y del SINASIP.
Disminucin del nmero de guardaparques.
Falta una estrategia clara para la obtencin de recursos
econmicos por servicios ambientales y otros.
45
Oportunidades Amenazas
Apoyo para la participacin de los guardaparques en Existen reas protegidas estatales declaradas sobre
eventos de capacitacin nacional e internacional. propiedades privadas.
Procesos de ordenamiento territorial a nivel La mayor parte del territorio paraguayo se encuentra
departamental en ejecucin en algunos sobre propiedad privada.
departamentos. Las reas protegidas pblicas de la regin Oriental se
Cambio hacia un parecer positivo de la poblacin encuentran sin conexin fsica.
hacia la importancia de las reas protegidas. Los procesos acelerados de cambios en el uso de la
Reconocidas como importantes para el Plan tierra en la Regin Occidental (deforestacin) causan la
Nacional de Turismo, contribuyendo en un 25 % a su prdida de hbitats de importancia para la conservacin.
implementacin. La falta de ordenamiento territorial provoca un
Las funciones de las ASP contribuyen de forma desorganizado e ineficiente aprovechamiento de los
parcial a los ODM recursos naturales del pas.
Modelo de desarrollo agropecuario extractivo a gran
escala en contraposicin con la conservacin de la
naturaleza.
Impunidad ante los delitos ambientales cometidos,
especialmente en las reas protegidas.
46
14
1.6.4 Amenazas al Sistema y a las reas silvestres protegidas
14
Taller Informe Nacional reas Protegidas, SEAM/PNUD/GEF, 2008
47
FUENTE: SEAM, 2009. Mapa EER PN Caazap, DGA
48
49
CAPTULO II
Diagnstico Conceptual
La Ley N 352/94 de reas Protegidas, en su Artculo 8. dice que: Se entiende por Desarrollo Sustentable a
aquel por medio de transformaciones econmicas, sociales y estructurales optimiza los beneficios sociales
y econmicos disponibles en los recursos naturales actuales, sin comprometerlos, de manera tal que las
futuras generaciones tambin puedan utilizarlos para satisfacer sus propias necesidades. Esta es la
premisa sobre la cual se debern dar las buenas prcticas, atendiendo la gama de usos permitidos en las
mismas.
La conservacin de la diversidad biolgica, los procesos ecolgicos y el uso sostenible de los recursos
naturales son responsabilidad de todos los sectores, quienes enfrentan el desafo de considerar de manera
apropiada la dimensin ambiental en la tradicional ecuacin del desarrollo, y de valorar su real
contribucin en el progreso hacia la sostenibilidad.
15 Esta concepcin ampliamente desarrollada por I. Sachs y sus colaboradores promueve que las sociedades se organicen en funcin del uso
racional de sus respectivos ecosistemas, los que se valorizan gracias a la adopcin de tecnologas adecuadas y lo que supone adems, basar el
desarrollo en el esfuerzo propio y la recuperacin de los valores tradicionales, asumiendo como elemento bsico la autodeterminacin (Bifani, P.
1995). En resumen el desarrollo sustentable, y el ecodesarrollo proponen un proceso de cambio, en el que el aprovechamiento de los recursos
naturales, las inversiones, la tecnologa y las estructuras institucionales y polticas, deben ser consecuentes tanto con las necesidades de la
sociedad del futuro, como con la actual. De lo que se trata es de lograr un crecimiento y eficiencia econmica, garantizando la eficiencia y equidad
social mediante la solucin de las necesidades bsicas de la poblacin y sobre la base del funcionamiento estable y continuo y la eficiencia
ecolgica de los sistemas ambientales.
50
El mantenimiento de la calidad del agua, la preservacin de la diversidad biolgica y el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, son fines de la conservacin, al igual que la proteccin de las bellezas
escnicas y las oportunidades para disfrutar y apreciar el patrimonio natural y cultural.
El mantenimiento del hbitat humano y la construccin del desarrollo sostenible requieren que algunas
reas sean reservadas en su estado silvestre, constituyndose en los elementos centrales de cualquier
programa de mantenimiento de la diversidad de ecosistemas, especies y material gentico silvestre, y
procesos ecolgicos esenciales. Adems, las ASPs son consideradas motores del buen gobierno si
tomamos en consideracin que:
Esto es particularmente importante en aquellos espacios del territorio nacional donde las ASP representan
la nica presencia del Estado, como es el caso de la regin Occidental o Chaco Paraguayo, donde las reas
Protegidas que constituyen la Reserva de Biosfera, y las comunidades indgenas, son las nicas referencias
institucionales del Estado, conjuntamente con los puestos militares.
51
CUADRO 13. OBJETIVOS DEL MILENIO (ODM) Y VNCULOS CON LA CONSERVACIN
ODMs
VINCULOS CON EL MEDIO AMBIENTE REAS PROTEGIDAS
EJE OBJETIVOS
EQUIDAD Las estrategias de supervivencia, modos de vida y seguridad alimentaria de los
1a) Pobreza habitantes de las AP, dependen de ecosistemas funcionales que les proporcionan
1b) Hambre bienes y servicios.
Los habitantes de las AP frecuentemente tienen derechos inciertos sobre los
recursos naturales, acceso inadecuado a informacin medio ambiental, mercados y
espacios de decisin, lo cual limita su capacidad para proteger el medio ambiente y
mejorar sus modos de vida y bienestar.
Falta de acceso a servicios de energa, lo cual limita sus oportunidades de
produccin, especialmente en reas aisladas.
3) Igualdad gnero Las mujeres y nias especialmente son las responsables de la coleccin de agua, lea
y otros recursos, lo cual puede reducir su tiempo para la educacin y participacin
en actividades productivas y comunitarias.
Las mujeres frecuentemente estn en desigualdad de derechos en relacin a la
tenencia de la tierra y otros recursos naturales, lo que reduce sus oportunidades
para acceder a activos o bienes productivos.
EDUCACIN 2) Enseanza primaria El tiempo utilizado por los nios y nias para recoger agua, lea, etc, puede reducir
universal el tiempo disponible para las tareas escolares.
En muchas comunidades, por la inaccesibilidad geogrfica y la desatencin
gubernamental, no existe ni infraestructura educativa ni personal docente.
La frecuente falta de energa, agua y saneamiento en las AP, son razones comunes
por las que los profesores no desean ir a esas plazas.
SALUD 4) Mortalidad infantil La falta de agua limpia y combustibles adecuados para hervir agua, contribuyen
directamente a la incidencia de enfermedades prevenibles originadas por el agua.
Enfermedades relacionadas con el agua y el saneamiento como la diarrea, y
enfermedades relacionadas con la calidad de aire, como infecciones respiratorias,
son dos de las principales causas de muerte en los nios menores de cinco aos.
5) Salud materna La contaminacin ambiental casa adentro, y la carga de pesadas cantidades de agua
y lea, afectan adversamente la salud de las mujeres y puede afectar su estado fsico
para la reproduccin, el embarazo y el parto.
En muchas comunidades, por la inaccesibilidad geogrfica y la desatencin
gubernamental, no existe ni infraestructura ni personal de salud.
La falta de energa para la iluminacin y refrigeracin, as como el saneamiento
inadecuado, limitan la calidad de los servicios de salud ofrecidos en las AP.
6) VIH- SIDA y otras Casi un quinto de las enfermedades de los pases en vas de desarrollo, est asociada
enfermedades con factores de riesgo ambiental, por ejemplo, la malaria e infecciones parasitarias.
Nuevas medicinas derivadas de la biodiversidad, son prometedoras para combatir
las enfermedades principales.
ESTRUCTURA 8) Asociacin mundial Como los pases ricos consumen muchos ms recursos que los pases pobres, muchos
ECONOMICA para el desarrollo problemas globales del medio ambiente, como el cambio climtico, la prdida de
especies o pesqueras, podran resolverse a travs de asocios entre los pases
desarrollados y menos desarrollados.
El peso de la deuda externa en los pases menos desarrollados, y la construccin de
las relaciones internacionales, favorece el comercio de productos primarios, y una
inversin depredadora sobre los recursos naturales,. Esto incrementa la presin para
sobreexplotar los bienes ambientales en los pases pobres. Los asocios
internacionales dirigidos a la condonacin de la deuda externa y reglas de inversin
de comercio justo, seran una alternativa.
Como se puede observar, todas las dimensiones de desarrollo propuestas en la declaracin del milenio
estn vinculadas al medio ambiente, sin embargo, reas como la equidad, salud y educacin tienen una
estrecha vinculacin con el medio ambiente y con la vida diaria de los habitantes de las ASPs.
52
Foto: Archivo AlterVida, RRM
Ybyturusu, Guaira
53
conciencia conservacionista de los diferentes actores a nivel nacional, regional y local. Numerosas reas
protegidas han empezado a ser declaradas, administradas y manejadas por diferentes tipos de
instituciones gubernamentales del nivel local y regional, as como por autoridades tradicionales y la
sociedad civil, en adicin a aquellas del nivel central, que en el pasado eran las nicas reas formalmente
declaradas como protegidas.
En prcticamente todos los pases de la regin existen Sistemas Nacionales de reas Protegidas, pero lo
que se entiende por este Sistema no siempre es lo mismo. Para algunos pases tal sistema incluye
nicamente las reas protegidas del nivel nacional, mientras que en otros el sistema se refiere a las reas
protegidas de todos los niveles y de los diferentes actores, como es el caso de Paraguay.
Esta comprobado que los Sistemas Nacionales de reas Protegidas, son la mejor alternativa posible para
alcanzar la eficacia en la conservacin de los recursos naturales de un pas.
Los procesos de descentralizacin de la gestin en las reas protegidas en Amrica Latina se estn dando
dentro de un marco muy favorable para los resultados futuros de estos procesos. Tales condiciones
favorables para la conservacin en un esquema descentralizado incluyen lo siguiente:
El reconocimiento del papel que juegan las comunidades indgenas y las comunidades tradicionales
en la conservacin de territorios prioritarios para la conservacin.
El incremento de la participacin de los actores sociales en la toma de decisiones sobre el manejo y
administracin de reas protegidas.
La existencia de categoras de manejo para niveles regional y local del estado y para la sociedad civil.
El pago por servicios ambientales en las reas protegidas pblicas.
La valoracin econmica de los servicios ambientales que procuran las reas.
El fortalecimiento en el seguimiento de mtodos de medicin de efectividad en el manejo y la
administracin de reas protegidas.
El incremento en la generacin de capacidades para la gestin de recursos en reas protegidas
descentralizadas y el principio de formacin de una visin de integralidad en la administracin y
manejo de las reas protegidas, entre otras.
54
2.1.4 Las reas Silvestres Protegidas en el marco de los acuerdos internacionales, regionales y otros
El valor de las reas protegidas para alcanzar los objetivos de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible (CMDS), particularmente el ODM 7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, en el
logro de la Meta 9 - Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas
nacionales e invertir la prdida de recursos del medio ambiente, que emplea como indicador (26) la
Relacin entre zonas protegidas para mantener la diversidad biolgica y la superficie total.
El V Congreso Mundial de Parques de la Unin Mundial para la Naturaleza (UICN), realizado en Durban,
Sudfrica, en 2003, propuso una serie de desafos para la gestin de las reas naturales protegidas en los
niveles nacional e internacional: (i) la distribucin equitativa de los costos y beneficios, (ii) el desarrollo de
alianzas para la conservacin, (iii) completar los vacos en los sistemas, (iv) el desarrollo de herramientas
para el manejo de las reas protegidas, (v) la educacin y apropiacin pblica, (vi) el manejo adaptable
considerando procesos globales, (vii) la eficacia del manejo, (viii) la sostenibilidad financiera y (ix) el
desarrollo de capacidades.
El Congreso reconoci la importancia de reforzar los instrumentos que permitan mejorar la gobernanza
buen gobierno de las reas protegidas.
Bariloche 2007
En el Congreso Latinoamericano de reas Protegidas (Bariloche, 2007) se ratific el rol de las reas
protegidas como una herramienta efectiva para la conservacin. Se incorporan elementos nuevos en la
gestin de las reas protegidas como son:
55
La importancia de las iniciativas de conservacin privada asociadas a las reas protegidas,
territorios indgenas y otros mecanismos de conservacin;
El aumento de mtodos de evaluacin de efectividad de manejo;
El rol que cumplen las reas protegidas en la contribucin a la reduccin de la pobreza;
Programa de trabajo sobre reas protegidas (PoW) del Convenio sobre la Diversidad Biolgica
(CDB)
En el marco del Convenio sobre la Diversidad Biolgica durante la sptima Conferencia de las Partes
(COP7) se aprob un Programa de Trabajo sobre reas Naturales Protegidas (PoW por sus siglas en ingls);
este programa est inspirado en el Plan de aplicacin de la CMDS, los Objetivos de Desarrollo del Milenio y
el Acuerdo y Plan de Accin de Durban. Este Programa de Trabajo asigna prioridades a diversas acciones y
metas que cada pas signatario deber desarrollar y lograr en los prximos aos; habiendo establecido el
ao 2010 como fecha para alcanzar las metas referidas a las reas terrestres y el 2012 para las reas
marinas.
El objetivo general de este programa de trabajo sobre reas protegidas es respaldar la creacin y el
mantenimiento de sistemas nacionales y regionales completos, eficazmente gestionados y ecolgicamente
representativos de reas protegidas que, colectivamente, y entre otros medios, por conducto de una red
mundial, contribuyan al logro de los tres objetivos del Convenio y a la meta 2010 de reducir
significativamente el ritmo actual de prdida de la diversidad biolgica.
El pas aspira a encauzar el manejo sustentable de tierras dentro de un Programa de Accin Subregional
del CCD (PAS) para el Gran Chaco (Argentina, Bolivia, Brasil, y Paraguay) en el marco del Programa de
Accin del Desarrollo Sustentable, dentro de los marcos de polticas nacionales; as como formular e
implementar sistemas integrados de planeamiento del uso de la tierra a nivel local y transfronterizo.
Mantiene una cooperacin tcnica de la Agencia Alemana (GTZ) para esta iniciativa. Las acciones que
desarrollan dentro del pas son dbiles y no divulgadas al interior de las poblaciones chaqueas, adems
de, no contemplar las ASPs como lnea de base para cumplir sus objetivos, como indican muchos
mandatos de las partes.
56
Convencin relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hbitat
de aves acuticas RAMSAR.
El Pas cuenta con un Comit Nacional de Humedales, integrado por organizaciones no gubernamentales y
organizaciones pblicas. Este Comit se encarga de dar seguimiento a los acuerdos asumidos por las
Partes, as como a las reas Silvestres Protegidas reconocidas en el marco de esta Convencin, as como
reas prioritarias para la conservacin.
A la fecha se han reconocido seis (06) sitios de importancia global dentro de esta Convencin, muchos de
los cuales estn declarados como reas silvestres protegidas y otros, son de relevancia para la
conservacin y estn propiedades privadas.
57
2.2. ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA DE REAS SILVESTRES PROTEGIDAS
A nivel de pas, la definicin de rea silvestre protegida est dada por lo enunciado en el Captulo III, de las
definiciones, Artculo 4 de la Ley N 352/94 de reas Protegidas del Paraguay, y que dice:
Se entiende por rea Silvestre Protegida toda porcin del territorio nacional comprendido dentro de
lmites bien definidos, de caractersticas naturales o seminaturales, que se somete a un manejo de sus
recursos para lograr objetivos que garanticen la conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente y de
los recursos naturales involucrados. Las reas Silvestres Protegidas podrn estar bajo dominio nacional,
departamental, municipal o privado, en donde los usos a que puedan destinarse y las actividades que
puedan realizarse debern estar acordes con las disposiciones de la presente Ley y sus reglamentos
independientemente al derecho de propiedad sobre las mismas.
El Sistema Nacional de reas protegas es creado travs a de la Ley N 352/94 de reas Protegidas y esta
adems enunciado y reconocida su importancia como norma de preservacin y proteccin de los recursos
naturales, inalienables y a perpetuidad, como es el caso del Estatuto Agrario del Paraguay (Ley N
1863/02), donde existe una parte dedicadas a las iniciativas pblicas y privadas de conservacin de la
naturaleza, consideradas inexpropiables y no sujetas a cambios, siempre y cuando se ajusten a las normas
dictadas en la citada Ley de reas Protegidas y los subsistemas existentes.
En el Artculo 15 de la citada Ley menciona que: Crease el Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas
(SINASIP), el cual contar con un Plan Estratgico y sus correspondientes polticas y directrices. EL SINASIP
est conformado por:
a) El conjunto de las reas Silvestres Protegidas actuales, las que se recomienden en el Plan
Estratgico del SINASIP y las que se crearen en el futuro;
b) Las disposiciones administrativas y tcnicas de la presente Ley y sus reglamentaciones; y,
c) El Plan Estratgico del SINASIP, sus reglamentos y los Planes de Manejo de cada una de las reas
Silvestres Protegidas.
El Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Paraguay (1993), define tres
subsistemas sobre el que basa su estrategia e instrumentacin, y que se divide de acuerdo a la tenencia de
la tierra, adecuando a las mismas las categoras de manejo ms adecuadas, y que son:
Subsistema de reas Protegidas bajo domnio pblico. Es administrada por la Autoridad de Aplicacin
Ambiental: la Secretaria del Ambiente (SEAM), y contiene aquellas reas cuya relevancia ecolgica son
de carcter nico y resaltante: As mismo en este subsistema se concentran las categoras de manejo
con objetivos de conservacin ms estrictos: Parque Nacionales, Reservas Cientficas, Monumentos
Naturales y Reservas Ecolgicas. Se busca lograr una cobertura bsica de casi todas las zonas ecolgicas
del pas. La tenencia de la tierra debe ser estatal, principalmente.
Incluyen reas Silvestres Protegidas bajo manejo especial que, aun siendo de tenencia estatal, podrn
ser administradas por otras instituciones u organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, en
convenio con y bajo supervisin de la Autoridad de Aplicacin de la Ley N 352/94 de reas Protegidas
Subsistema de reas Protegidas bajo dominio privado. Este subsistema es producto del alto
porcentaje de la tierra bajo propiedad privada en el pas, como tambin del inters de algunos
propietarios en destinar parte de su propiedad a la conservacin de los recursos naturales a
58
perpetuidad. En lneas generales, este subsistema cumplir con el objetivo de complementar y mejorar
la cobertura de las reas Silvestres Protegidas del estado.
Subsistema Especial de reas Silvestres Protegidas. Administrada por la Itaip Binacional. Es un
subsistema integrado por las unidades de conservacin bajo manejo de la Entidad Binacional.
Art.1 La figura de un rea silvestre protegida bajo dominio pblico, no es compatible sobre un mismo inmueble, con la figura de
un rea silvestre protegida bajo dominio privado.
Art. 2 Las categoras de manejo podrn ser de estricta proteccin, de uso flexible y de uso especial, con el fin de permitir un
gradualismo en el manejo de las reas silvestres protegidas, la misma que puede ir desde la proteccin ms absoluta
hasta el uso limitado de las potencialidades de los recursos naturales.
Art. 3 Sern consideradas como categoras de manejo de estricta proteccin las Reservas Cientficas, los Parques Nacionales y
los Monumentos Naturales.
Art. 4 Las categoras de manejo de estricta proteccin slo podrn asignarse a aquellas reas silvestres protegidas de propiedad
de dominio pblico.
Art.5 Sern consideradas corno categoras de manejo de uso flexible los Refugios de Vida Silvestre, los Paisajes Protegidos,
las Reservas de Recursos Manejados y las Reservas de Bisfera.
Art.6 Las categoras de manejo de uso flexible podrn ser administradas tanto por la autoridad de Aplicacin, corno por
terceros, bajo la asignacin y fiscalizacin de la primera a travs de una Gestin Compartida
Art. 7 Sern consideradas como categoras de manejo especial las Reservas Ecolgicas y las Reservas Naturales.
Art.8 La categora de manejo Reserva Ecolgica ser administrada tanto por la Autoridad de Aplicacin como por terceros, bajo
la asignacin y fiscalizacin de la primera, y podr asignarse a reas silvestres protegidas bajo dominio privado o pblico a
condicin de que los recursos naturales que se asientan sobre esos inmuebles posean caractersticas naturales que
ameriten la categora de manejo de reservas cientficas o parques nacionales pero que por diversos motivos
fundamentados no puedan recibirla.
Art.9 La categora de manejo Reserva Natural ser de uso exclusivo de las reas Silvestres Protegidas bajo dominio privado
reconocidas por la Autoridad de Aplicacin de la Ley N 3 52/94.
59
CUADRO 14. DEFINICIONES Y CARACTERSTICA DE LAS CATEGORAS DE MANEJO DEL SINASIP 16, Y SU EQUIVALENCIA UICN
Categora I Reserva Son aquellas reas naturales con En lo posible no poseen ningn asentamiento humano o
Cientfica ecosistemas que contienen rasgos en todo caso el rea se encuentra en proceso de
geomorfolgicos destacados o despoblamiento;
La Investigacin Cientfica ser la nica actividad
representativos, como as mismo
permitida;
especies de fauna y flora, y que bajo El inmueble sobre el que se asienta el rea es propiedad
proteccin integral y estricta son pblica;
destinados a la investigacin cientfica La Administracin es exclusiva de la Autoridad de
y el monitoreo ambiental. Aplicacin.
Categora II Parque Son aquellas reas naturales con El uso pblico controlado, que incluye actividades de
Nacional ecosistemas que contienen rasgos recreacin, turismo e investigacin cientfica;
geomorfolgicos destacados, como La realizacin de actividades tendientes al
mantenimiento de Servicios Ambientales;
as mismo especies representativas
El inmueble sobre el que se asienta el rea es de
de una regin natural y que bajo propiedad pblica;
proteccin son destinadas a la La Administracin es exclusiva de la Autoridad de
investigacin, la educacin y el Aplicacin; y
turismo en la naturaleza. Las poblaciones que se encuentran dentro, y hacen uso
tradicional de los recursos del rea a travs de actividades
consideradas sustentables.
Categora III Monumento Son aquellas reas que contienen Permitir la realizacin de actividades tendientes a la
Natural caractersticas o rasgos naturales o conservacin de aspectos paisajsticos especficos como
culturales nicos y de valor cultural Cataratas, Cavernas, Elementos extrazonales, Crteres,
Dunas, Especies de Flora y Fauna;
destacado y que bajo proteccin son
En lo posible no poseern ningn tipo de asentamiento
destinadas a la investigacin cientfica humano o en todo caso el rea se encontrar en proceso
y la recreacin cuando las condiciones de despoblamiento;
lo permitan. Se permitir la investigacin cientfica y la actividades de
educacin siempre y cuando el recurso protegido as lo
permita;
El inmueble sobre el que se asienta el rea es propiedad
pblica;
La utilizacin de la categora es exclusiva de la Autoridad
de Aplicacin;
La Administracin puede no ser exclusiva de la Autoridad
de Aplicacin, a travs de un co-manejo.
Categora IV Refugio de Son aquellas reas preferentemente Poseer intervencin humana activa para el manejo de las
Vida Silvestre naturales destinadas a la especies y los hbitat incluidos en el rea;
conservacin de especies y Debe contener poblaciones de especies de vida silvestre
susceptibles de ser sometida a manejo;
ecosistemas a travs del manejo
El grado de alteracin de los recursos debe ser mnimo.
activo. En los casos de ecosistemas o hbitat los mismo deben
estar en el mejor estado de conservacin posible;
Una mnima presencia de asentamientos humanos y
cuyas actividades se encuadrarn en el Plan de Manejo
respectivo;
60
Categora V Paisajes Son aquellas reas naturales La posesin de elementos naturales de importante
Protegidos destinadas a la proteccin de paisajes belleza escnica;
terrestres y acuticos y la recreacin. La realizacin de actividades tendientes a la conservacin
de paisajes y la recreacin;
Se permite la existencia de asentamientos humanos;
El grado de alteracin de los recursos paisajstico
protegidos debe ser mnimo;
La realizacin de actividades tendientes al
mantenimiento de servicios ambientales, de estilos de
vida o formas productivas tradicionales y de turismo;
El o los inmuebles sobre los que se asienta el rea
pueden ser de propiedad privada o pblica, incluyendo
las de dominio pblico municipal;
La administracin del rea puede ser ejercida por la
Autoridad de Aplicacin o por terceros, bajo fiscalizacin
de la misma.
Categora VI Reserva de Son a aquellas reas que permiten Poseer como mnimo 50 % de la superficie con mnimas
Recursos conjugar el mantenimiento de la alteraciones antrpicas, o en condiciones naturales;
Manejados diversidad biolgica con la utilizacin Se permiten asentamientos humanos. La produccin
debe ser a travs de sistemas ambientalmente
sostenible de los ecosistemas y sus
compatibles, fomentando la produccin sostenible;
componentes. La realizacin de actividades tendientes al
mantenimiento de Servicios Ambientales;
El o los inmuebles sobre los que se asienta el rea puede
ser propiedad privada o pblica, o de patrimonio de
dominio pblico municipal; y
La administracin del rea puede ser ejercida por la
Autoridad de Aplicacin o por terceros, bajo fiscalizacin
de la misma.
Categora Reserva Son aquellas reas naturales que No persigue la produccin, pero pueden realizarse ciertas
Especial Ecolgica renen las caractersticas de una actividades productivas en concordancia con las
reserva cientfica o de un parque particularidades y caractersticas del rea;
La realizacin de actividades tendientes al
nacional, pero que por motivos
mantenimiento de Servicios Ambientales;
diversos, como ser entre otros, el La realizacin de actividades tendientes a la restauracin
tamao, la tenencia de la tierra, la de ecosistemas;
forma y el grado de alteracin no Puede tener asentamientos humanos;
califican para ser incluidas dentro de El o los inmuebles sobre los que se asienta el rea puede
las categoras citadas. ser propiedad privada, pblica o de patrimonio de
dominio pblico municipal; y
La administracin del rea puede ser ejercida por la
Autoridad de Aplicacin o por terceros, bajo fiscalizacin
de la misma.
Categora Reserva Son aquellas reas naturales que Su establecimiento se realiza a instancias e iniciativa de
Especial Natural asentadas sobre inmuebles de su propietario y su reconocimiento lo realiza la Autoridad
propiedad privada cuentan con de Aplicacin;
La realizacin de actividades productivas en concordancia
muestras de ecosistemas
con las potencialidades de los recursos naturales del rea;
considerados de importancia para la La realizacin de actividades tendientes al
conservacin de la biodiversidad y mantenimiento de Servicios Ambientales;
que al mismo tiempo sean apropiados La realizacin de actividades tendientes a la restauracin
para la realizacin de actividades de ecosistemas;
produccin de manera sostenible La posibilidad de presencia de asentamientos humanos;
El inmueble sobre el que se asienta el rea es propiedad
privada, pertenecientes a personas fsicas o jurdicas.
61
Categora Reserva de Son aquellas reas que permitan constituir El o los inmuebles sobre los que se asienta el rea puede ser
Especial Biosfera una unidad de uso flexible y permitir la propiedad privada, pblica o de patrimonio de dominio pblico
coexistencia armoniosa de diferentes municipal;
modalidades de aprovechamiento y La produccin debe realizarse a travs de sistemas
ambientalmente compatibles, fomentando la produccin
conservacin, que incluyen otras categoras
sustentable;
de manejo a su interior.
Poseer como mnimo 50 % de la superficie con mnimas
alteraciones antrpicas, o en condiciones naturales;
La realizacin de actividades tendientes al mantenimiento de
Servicios Ambientales;
La realizacin de actividades tendientes a la restauracin de
ecosistemas;
La administracin del rea ser ejercida por la Autoridad de
Aplicacin
Cuadro 15. Superficie de las reas Silvestres Protegidas del SINASIP agrupadas segn categoras
rea de manejo de hbitat Refugio de Vida Silvestre (1), Refugio Biolgico (4), 315.153 0,77
IV
/ especies Reserva Biolgica (2), Reservas Naturales (13),
Reserva Ecolgica (3)
62
Desde la creacin del mismo en el ao 1993 y el Plan Estratgico elaborado para dicho fin, los nuevos
paradigmas para la proteccin y conservacin de reas Silvestres Protegidas, nos conducen a disear o
mejor dicho, plantear ajustes a dichos planteamientos, y a su vez, cumplir con las expectativas globales, en
pro de mejorar la calidad de vida de poblacin y acceso a beneficios y disfrute del Sistema como tal.
De acuerdo al Artculo 23 de la Ley N 352/95, la declaracin legal de un rea Silvestre Protegida bajo
dominio pblico ser realizada por Decreto del Poder Ejecutivo, o por ley de la Nacin, fundamentado en
una justificacin tcnica que contenga el diagnstico general sobre las caracterstica particulares de los
recursos biolgicos, fsicos y culturales existentes en el reas y de su importancia para la conservacin
actual y futura de los ecosistemas, los procesos ecolgicos y los recursos naturales.
Artculo 24. Para la declaracin de un rea Silvestre Protegida bajo dominio pblico se adoptar el
siguiente procedimiento:
a) As el rea escogida contiene, inmuebles de propiedad del Estado, los mismos pasan a ser
patrimonio inalienable a perpetuidad del Estado, bajo la responsabilidad y administracin de la
autoridad de Aplicacin, sin cargo alguno por el traspaso;
b) Si el rea escogida contiene, total o parcialmente, inmuebles de propiedad privada, stos sern
considerados rea de Reserva por la Autoridad de Aplicacin hasta tanto se finiquite el trmite
administrativo y legal que la convierte en rea Silvestre Protegida bajo dominio pblico. La
Autoridad de aplicacin notificar a los afectados dicha medida dentro de los primeros 30
(treinta) das de vigencia del Decreto o Ley.
c) Asimismo, los propietarios a partir de la notificacin, debern cesar todas las actividades
susceptibles de producir alteracin de los recursos naturales, culturales o de otro tipo. No se le
reconocer al propietario ningn derecho sobre mejoras incorporadas a partir de la notificacin.
d) Dentro del trmino de 60 (sesenta das de la notificacin, si el o los propietarios no manifestasen
su consentimiento para la venta del rea de reserva, el inmueble ser objeto de expropiacin,
previa solicitud fundada de la Autoridad de Aplicacin que garantizar la justa indemnizacin
segn los trminos establecidos en la Ley de Expropiacin por causa de utilidad social. los
inmuebles, titulados o no, con Expropiacin por causa de utilidad social. los inmuebles, titulados
o no, con asentamientos de comunidades indgenas no sern afectados por el presente inciso;
e) Cualquier modificacin en su condicin de reas silvestre Protegida, de Categora de Manejo y
reduccin de lmites slo podr realizarse mediante Ley de la Nacin, excepto en el caso de
adiciones o ampliaciones que podr establecerse por Decreto, segn procedimiento establecidos
por esta Ley y sus reglamentaciones.
Artculo 25. El Decreto del Poder Ejecutivo o ley que declara un rea Silvestre Protegida bajo dominio
pblico deber determinar con la mayor exactitud posible los lmites del rea y stos debern demarcarse
en el terreno dentro del plazo que se establezca en las normas legales anteriormente citadas.
En el mismo Decreto o Ley se ordenar la elaboracin del Plan de Manejo respectivo. La disposicin
establecer los lineamentos, directrices y polticas bsicas inciales para el manejo y administracin del
rea. en caso de que el Plan de Manejo determine otra categora de manejo diferente a la asignada, o
recomiende ajustes a los lmites, se seguir lo establecido en el inciso d) del Artculo 24.
2.2.5.2 De la declaracin legal de las reas silvestres protegidas bajo dominio PRIVADO
Artculo 26. La declaracin de rea Silvestre Protegida bajo dominio privado se har mediante Decreto del
Poder Ejecutivo o Ley teniendo como requisito previo la fundamentacin en una justificacin tcnica que
contenga el diagnostico general de las caracterstica particulares de los recursos biolgico, fsicos y
63
culturales existentes en el rea y de su importancia para la conservacin actual y futura de los
ecosistemas, los procesos ecolgicos y los recursos naturales.
Artculo 27. La declaracin de un Area Silvestre Protegida bajo dominio privado deber ser inscripta en la
Direccin General de los Registros Pblicos a fin de que las restricciones de uso y dominio sean de
conocimiento pblico.
Artculo 28. La revocatoria de la declaracin de un rea Silvestre Protegida bajo dominio privado se
realizar mediante Decreto o Ley y ello podr hacerse a partir del quinto ao posterior a la fecha del
Decreto o Ley declaratorio.
Los procedimientos de declaratoria y de revocatoria de un rea Silvestre Protegida bajo dominio privado
sern reglamentados por la Autoridad de Aplicacin.
Artculo 29. En el Decreto o Ley declaratoria de un rea Silvestre Protegidas bajo dominio privado deber
determinarse con la mayor exactitud posible los lmites del rea declarada. Las personas fsicas o jurdicas
responsables de su administracin debern demarcarla en el terreno bajo supervisin de la Autoridad de
Aplicacin. Tambin se ordenar la elaboracin del Plan de Manejo respectivo, en el cual se establecern
los lineamientos, directrices y polticas para la administracin del rea, as como las orientaciones para la
asignacin de usos y actividades permitidas.
Artculo 30. No se concedern los beneficios previstos en las Leyes para las reas Silvestres Protegidas
antes de la promulgacin de las normas legales que las declaren como tales y de su inscripcin en el
Registro respectivo.
64
2.2.5.3 De la clasificacin de las reas silvestres protegidas
Artculo 31. La Autoridad de Aplicacin asignar y reglamentar las Categoras de Manejo de las reas
Silvestres Protegidas bajo dominio pblico y privado, para los efectos de la declaracin legal. Se tendr
presente el objeto de la presente Ley y se atendern a las recomendaciones de Convenios Internacionales
aprobados por el Estado
Artculo 32. Las categoras de manejo asignadas a las reas Silvestres Protegidas bajo dominio pblico
sern de uso exclusivo de la autoridad de Aplicacin, no pudiendo ser utilizadas por otras instituciones,
sean pblicas o privadas.
Direccin General de
Proteccin y Conservacin de
la Biodiversidad
Direccin de reas
Protegidas Sistema Nacional de reas
Silvestres Protegidas
65
CUADRO 16. Objetivos de conservacin y sus caractersticas
Conservar la diversidad ecolgica regional para asegurar la continuidad de los procesos evolutivos
BIORREGIONES
estructurales y funcionales que sostienen a los seres vivos.
COMUNIDADES
Conservar la diversidad ecolgica local de las comunidades naturales, los hbitats y las unidades fisiogrficas
NATURALES Y FORMAS
singulares del paisaje, de manera a garantizar la supervivencia de las especies asociadas.
FISIOGRAFICAS
RECURSOS GENETICOS Proteger poblaciones viables de especies de fauna y flora evitando su desaparicin para mantener los
mecanismos naturales de autorregulacin de los ecosistemas y servir de banco que garantice la conservacin
del potencial gentico.
PROCESOS Conservar reas que mantengan los procesos ecolgicos y fsicos para mantener el flujo de intercambio de
OBJETIVOS DE CONSERVACION
POBLACIONES Y
Promover poblaciones y culturas indgenas.
CULTURAS INDIGENAS
BELLEZAS ESCENICAS Conservar y rehabilitar los recursos paisajsticos que aseguren la calidad ambiental.
Manejar sostenidamente los recursos forestales de manera que cumplan su papel regulador del ambiente y
COBERTURA FORESTAL
proporcionen produccin estable de productos silviculturales.
Conservar y promover el manejo integral de los sistemas hdricos superficiales y subterrneos para asegurar
SISTEMAS HIDRICOS
la calidad y disponibilidad de agua a las poblaciones.
Conservar los suelos evitando la degradacin por la erosin, sedimentacin, salinizacin, acidificacin y otros
SUELOS
procesos similares, para garantizar el desarrollo de actividades en la cuenca baja.
Proteger y valorar los rasgos culturales, histricos y arqueolgicos de los pueblos cuando stos se encuentren
PATRIMONIO CULTURAL
ligados a un rea de inters natural.
DESARROLLO Organizar y enfocar acciones bajo el concepto de desarrollo sustentable, prestando inters particular a la
SOSTENIBLE creacin de oportunidades estables de trabajo y que parte de los beneficios econmicos y de otra ndole,
derivados del manejo y desarrollo de las reas Silvestres Protegidas, se reviertan adecuadamente en las
comunidades ubicadas en las zonas de amortiguamiento.
EDUCACION E
INTERPRETACION Propiciar y desarrollar la educacin y divulgacin ambiental.
AMBIENTAL
OBJETIVOS DE APOYO A LA CONSERVACION
RECREACION PUBLICA
Posibilitar la recreacin y el desarrollo del turismo en las modalidades de compatibilidad con la naturaleza.
Y ECOTURISMO
Y AL DESARROLLO SOSTENIBLE
Controlar y evitar la erosin y sedimentacin, especialmente en los lugares relacionados directamente con las
CONTROL DE EROSION
inversiones que se realizan en la parte baja de los ros, las cuales dependen del agua para el transporte,
Y SEDIMENTACION
irrigacin, agricultura, pesca, recreo y para la proteccin de zonas naturales y humedales.
MANEJO SOSTENIDO DE Fomentar la conservacin a travs del uso sostenible de recursos naturales renovables para la produccin de
RECURSOS protenas y la generacin de bienes y servicios para la poblacin.
Fomentar el empleo de mtodos flexibles derivados de tecnologas alternativas de uso de suelo que reduzcan
USO DE TECNOLOGIAS
el consumo de energa no renovable, minimicen los desechos y optimicen el uso del agua, garantizando
ALTERNATIVAS
opciones de uso en el futuro en la bsqueda un desarrollo rural integral.
66
67
CAPTULO III
Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas
2008 - 2018
Para el ao 2018 Paraguay cuenta con un Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas
consolidado, que garantiza la conservacin de la diversidad biolgica, el mantenimiento de las
funciones, bienes y servicios ambientales, el manejo y uso sustentable de los recursos naturales; el
resguardo de recursos culturales e histricos, financiera y administrativamente sostenible, que,
cuenta con un amplio apoyo y participacin social y con un sistema de monitoreo y evaluacin
efectivo, en concordancia con lo dispuesto en la normativa legal nacional vigente y con los principios,
convenios y tratados internacionales. Forma parte del Programa Nacional de Turismo.
"Constituir un modelo de gestin sostenible del territorio y sus recursos naturales mediante la
conformacin de un sistema unitario, mutuamente complementario, ecolgicamente representativo
y funcional de reas silvestres protegidas, gestionado de acuerdo a principios de buen gobierno para
garantizar la conservacin de la diversidad biolgica y dems valores de inters cultural, paisajstico
y cientfico asociados a estos espacios, as como el aporte de sus beneficios ambientales y sociales al
desarrollo sostenible de los pueblos del Paraguay y el mundo".
Esta misin que se propone, refuerza el hecho de que las reas silvestres protegidas representan una de
las principales estrategias para la conservacin de la diversidad y la promocin del desarrollo sostenible.
Estas reas slo pueden brindar sus beneficios y enfrentar los desafos a nivel de sitio o como Sistema si
son gestionadas de manera efectiva, real y de acuerdo a principios que refuercen la legitimidad, la
responsabilidad, el desempeo y la equidad. En este sentido esta misin refuerza iniciativas de las
instituciones y grupos interesados que intervienen en la gestin del Sistema.
La implementacin de esta visin y misin enfrenta una serie de desafos vinculados con el entorno fsico,
social y de polticas que rodea a las reas silvestres protegidas, as como el dbil apoyo social, los
conflictos con otros sectores, la dbil capacidad institucional y, por supuesto, la deficiente base financiera
y de apoyo social. Todos estos desafos subyacen en muchos de los problemas que enfrenta la
conservacin de la diversidad biolgica, la aplicacin de enfoques de sostenibilidad, en general, y las reas
silvestres protegidas en particular. Para responder a los desafos que enfrentan las ASPs, la gestin
eficiente ser a partir de:
68
3.2 Objetivos del Plan Estratgico del SINASIP 2010/2015
Para el presente Plan Estratgico, se consideran como sus objetivos los siguientes:
b. Fortalecer, planificar y gestionar las ASPs como parte de un contexto local, nacional y regional
Integrar a las ASPs con la poltica general.
Integrar el Sistema en general y las ASPs en particular, con marcos polticos y de planificacin
mayor del desarrollo sostenible e integracin econmica y social, a nivel nacional, regional y local.
Integrar las ASPs con el paisaje que las rodea.
Distribuir de manera equitativa los costos y beneficios de las ASPs.
c. Involucrar y facultar a las comunidades locales en la planificacin y gestin de las ASPs
Involucrar a las comunidades locales en la planificacin y gestin de las ASPs.
Expandir la base social de apoyo a las ASPs mediante la sensibilizacin, la educacin y la
comunicacin.
d. Fortalecer las capacidades para gestin de la Direccin de reas Protegidas (DAP) para un manejo
efectivo y eficiente del SINASIP
Construir el tipo de instituciones que se requiere para una gestin eficaz y eficiente.
Brindar las oportunidades para formar y ejercer las competencias.
Promover la excelencia tcnica y tica en la gestin.
Preparar y usar instrumentos de planificacin.
Mejorar la aplicacin de la ciencia y la informacin en la gestin.
Alentar alianzas con las ONG y el sector privado.
Alentar la cooperacin entre niveles y sectores del gobierno, el ente rector y los organismos
administradores y los diversos grupos interesados.
e. Fortalecer la base financiera de las ASPs
Buscar mecanismos de autonoma financiera para la sostenibilidad.
f. Fortalecer el marco normativo, poltico, institucional y financiero favorable para la gestin del SINASIP.
69
3.2.1 Principios
Los siguientes principios son los que marcan el rumbo del plan estratgico del SINASIP 2008-2018, y
fueron construidos atendiendo a otros ejemplos de Sistema de Amrica Latina, con problemas similares en
17
la gestin y manejo de reas Protegidas y el Sistema en general, y entre los que se pueden citan :
17
Plan Estratgico reas Naturales Protegidas de Ecuador, 2007.
70
18
3.2.2 OBJETIVOS DEL SINASIP segn la Ley N 352/94
Los objetivos del Sistema estn dados a travs de la Ley N 352/94 - Artculo 16, dice: Ser objetivo
permanente del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas la preservacin ambiental de extensiones
del territorio nacional que contengan muestras representativas de paisajes y de las diferentes regiones
biogeogrficas y ecolgicas del pas, con el fin de mantener la diversidad biolgica, asegurar el equilibrio y
la continuidad de los procesos evolutivos y ecolgicos, conservar el flujo y los materiales genticos y
restaurar los sistemas degradados;
Objetivos principales
a) El manejo de dichas reas y de sus correspondientes zonas de
amortiguamientos ajustado al criterio del desarrollo socio- El Artculo 17 de la Ley N 352/94
econmico sustentable; dice que: sern responsables del
cumplimiento de los objetivos del
b) La preservacin y el manejo de las cuencas hidrogrficas y de SINASIP todas aquellas
los humedales; el control de la erosin y la sedimentacin; instituciones gubernamentales o
c) La proteccin y el manejo de los recursos forestales, de la flora privadas y personas que tengan
y la fauna silvestre; bajo su administracin reas
Silvestres Protegidas. Las mismas
d) La proteccin del patrimonio cultural, de sus soportes fsicos, guiarn sus acciones en el marco
de sus accesos y su entorno, as como de las actividades que del Plan Estratgico.
potencia el turismo ecolgico en los sitios adecuados;
e) El estudio, la investigacin y la divulgacin ecolgica, el desarrollo de tecnologa apropiada y la
educacin ambiental; y,
f) La promocin y la incentivacin del inters de la sociedad en la preservacin y en el manejo de las
reas Silvestres representativas del patrimonio ambiental del pas.
El Plan Estratgico del SINASIP del ao 1993, define 15 objetivos de conservacin del Sistema, que cubren
rango bastantes amplio de acciones relevantes para lograr un desarrollo sustentable del pas, desde la
conservacin de grandes reas del territorio nacional como muestras representativas de cada regin
biogeogrfica hasta la organizacin de acciones bajo el concepto de desarrollo sustentable partiendo de
los beneficios econmicos y de otra ndole derivados del manejo de las reas silvestres protegidas. Estos
objetivos sern considerados para el Sistema en general, por su carcter nacional.
Mantener grandes reas del territorio nacional como muestras representativas de cada regin
biogeogrfica importante del pas en un estado de poca o ninguna alteracin a fin de asegurar la
continuidad de los procesos evolutivos, incluyendo la migracin animal y flujo gentico.
Mantener ejemplos de las distintas caractersticas de todos los tipos de comunidades naturales, los
paisajes y las formas fisiogrficas a fin de proteger la diversidad nica y representativa del pas y
particularmente para asegurar la funcin de la diversidad natural en la regulacin del medio
ambiente.
Mantener los recursos genticos como elementos de las comunidades naturales y evitar la prdida
de especies de plantas y animales.
18
Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Paraguay, Direccin de Parques Nacionales y Vida Silvestre, Ministerio
de Agricultura y Ganadera. Asuncin, 1993
71
Mantener y manejar amplias zonas de terrenos bajo mtodos flexibles de utilizacin del suelo, de
modo que conserven los procesos naturales, que aseguren la libertad de opciones en caso de
futuros cambios en la utilizacin del mismo, as como tambin que permitan la incorporacin de
nuevas tecnologas, segn surjan nuevos requisitos humanos y prcticas que se desprendan de las
nuevas investigaciones.
Organizar y enfocar acciones bajo el concepto de desarrollo sustentable, prestando inters
particular a la creacin de oportunidades estables de trabajo y que parte de los beneficios
econmicos y de otra ndole, derivados del manejo y desarrollo de las reas silvestres protegidas,
se reviertan adecuadamente en las comunidades ubicadas en las zonas de amortiguamiento.
Promover y participar en la restauracin de reas degradadas, particularmente en la zona de
amortiguamiento de las reas Silvestres Protegidas, e incentivar para dichas reas no sean
asignadas a actividades productivas que incrementen su degradacin a niveles de irreversibilidad.
Promover la investigacin, monitoreo ambiental y la educacin ambiental dentro de las reas
silvestres protegidas, y proporcionar medios y oportunidades para cumplir con dichas actividades.
Controlar y evitar la erosin y sedimentacin, especialmente en los lugares relacionaos
directamente con las inversiones que se realizan en la parte baja de los ros, las cuales dependen
del agua para transporte, irrigacin, agricultura, pesca, recreo y para la proteccin de zonas
naturales y humedales.
Mantener y manejar cuencas hidrogrficas importantes del pas de modo que aseguren el flujo y la
calidad del agua.
Mantener y manejar los recursos de flora y fauna silvestre para la produccin de protenas y como
base de actividades de tipo artesanal y recreativo, siempre tomando en cuenta la vital funcin que
juegan en la regulacin del medio ambiente y culturalmente como patrimonio inmaterial.
Proporcionar oportunidades de recreacin al aire libre en forma constructiva y saludable para los
residentes locales, los connacionales y para los visitantes del exterior, de manera que sirvan como
polos a un desarrollo ecoturstico, que se base preferentemente en las caractersticas naturales y
culturales del pas.
Proteger la cobertura vegetal para que cumpla su papel en la regulacin del medio ambiente.
Proteger bienes culturales que se encuentren dentro de las reas Silvestres protegidas, con fines,
sin perjuicios de otros, de investigacin cientfica y utilizacin pblica, como elementos del
patrimonio cultural de la nacin.
Proteger y manejar el paisaje cerca de las ciudades y pueblos, carreteras y ros y zonas recreativas y
tursticas a fin de asegurar la calidad esttica del medio ambiente.
Promover e incentivar la participacin de las organizaciones comunales y nacionales, pblicas y
privadas y de la ciudadana en general, en la conservacin, manejo y desarrollo de las reas
Silvestres Protegidas integrantes del SINASIP, para el mejor logro de los objetivos nacionales de
conservacin y del sistema y la consolidacin del mismo.
El Plan Estratgico del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Paraguay de 1993, define tres
subsistemas sobre el que basa su estrategia e instrumentacin, y que se divide de acuerdo a la tenencia de
la tierra, adecundolas a las categoras de manejo ms adecuadas.
72
Subsistema de reas Protegidas bajo domnio pblico. Sera administrada por la Autoridad de
Aplicacin Ambiental: la Secretaria del Ambiente (SEAM), y contiene aquellas reas cuya relevancia
ecolgica son de carcter nico y resaltante: As mismo en este subsistema se concentran las categoras
de manejo con objetivos de conservacin ms estrictos hasta de uso multiple. Se busca lograr una
cobertura bsica de casi todas las zonas ecolgicas del pas. La tenencia de la tierra debe ser estatal,
principalmente.
Subsistema de reas Protegidas bajo dominio privado. Este subsistema es producto del alto
porcentaje de la tierra bajo propiedad privada en el pas (93%), como tambin del inters de algunos
propietarios en destinar parte de su propiedad a la conservacin de los recursos naturales a
perpetuidad. En lneas generales, este subsistema cumplir con el objetivo de complementar y mejorar
la cobertura de las reas Silvestres Protegidas del Estado.
Subsistema de reas Protegidas bajo dominio de poblaciones indgenas. Este subsistema por sus
caractersticas propias y organizacin de pueblos indgenas, es muy diferente a un propietario privado,
ya que son propiedades comunitarias, con soportes legales complementarios tanto nacional como
internacional, y autoridad de aplicacin (INDI). En lneas generales, este subsistema cumplir con el
objetivo de complementar y mejorar la cobertura de las reas Silvestres Protegidas del estado.
Subsistema de reas Silvestres Protegidas bajo dominio especial. En este subsistema se incorporan
aquellas propiedades que por sus caractersticas propias y su forma de gestin, son manejadas y/o
administradas bajo dominio de entes pblicos (Fuerzas Armadas, ANDE, MOPC, Reservas Forestales,
entre otros), mixtos (Reservas de Biosfera), binacionales (Itaip, Yacyreta, ASPs transfronterizas, entre
otras), organizaciones no gubernamentales, y gobiernos locales, y sern declarados a perpetuidad e
inalienables. Incluyen reas Silvestres Protegidas bajo manejo especial que, aun siendo de tenencia
estatal, podrn ser administradas y/o manejadas por otras instituciones u organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales, en convenio con y bajo supervisin de la Autoridad de
Aplicacin de la Ley N 352/94 de reas Protegidas.
73
PROPUESTA
Secretara del
Ambiente SEAM
Consejo Nacional de
Areas Protegidas
Comits de Gestin de
las ASPs
74
CUADRO N 18: RBOL DE PROBLEMAS DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS
75
3.3 LINEAS ESTRATEGICAS.
Si bien las Zonas de Amortiguamiento (ZA) son establecidas con el propsito fundamental de minimizar el
impacto negativo de las actividades humanas en los valores del ASP y facilitar su conectividad, su diseo y
planificacin deben estar orientados a mejorar las particulares interacciones que existen entre cada ASP y
su ZA. Esta orientacin nos permite guiarnos por directrices que deben ser tomadas en atencin para
lograr construir juntos interacciones, as como alianzas y consolidar las existentes, bajo los principios del
buen gobierno o gobernanza. Estas son:
Identificar todas las interacciones crticas que vinculan al ASP con las poblaciones locales y el paisaje
circundante, dando particular atencin a aquellas que desembocan en situaciones de conflicto
directo. Determinar la escala de dichos conflictos.
Entender los valores y funciones que las poblaciones locales atribuyen al ASP y al paisaje que las
rodea.
Informar a las poblaciones locales sobre la importancia internacional, nacional, regional y local del
ASP, procurando generar un sentido de orgullo y aprecio por los valores del ASP.
Determinar las estrategias que puedan asegurar un balance entre las necesidades inmediatas de las
poblaciones con los objetivos de largo plazo de las ASP. Promover prcticas amigables con el medio
ambiente.
Brindar una base de recursos alternativa, especialmente para los medios de subsistencia, que
minimice gradualmente la dependencia de las poblaciones de la ZA de los recursos sensibles del ASP.
Explorar y aplicar mecanismos para brindar beneficios que compensen los costos de oportunidad que
el ASP puede imponer a las poblaciones locales a travs de, por ejemplo, la adopcin de buenas
prcticas que en el corto plazo generen una reduccin de los ingresos por la disminucin de la
productividad de los sistemas productivos. Valorar dichos costos.
Reforzar la participacin de todos los grupos interesados en los procesos de planificacin asociados
con el ASP.
Determinar las responsabilidades, competencias y compromisos de los diversos grupos interesados
frente a los resultados de la planificacin, particularmente aquellos correspondientes a la ZA y el
76
contexto mayor. Hacer explcitos dichos compromisos en los instrumentos de planificacin y
comunicarlos a los organismos competentes, incluyendo la Contralora General de la Repblica, para
su implementacin y control.
Establecer y consolidar espacios de participacin y los mecanismos para evaluar la evolucin de las
diversas interacciones y compromisos.
Explorar la posibilidad de emplear los procesos de planificacin de las ASP como dinamizadores de
procesos de planificacin del desarrollo y ordenamiento del territorio para la sostenibilidad.
Informar a las poblaciones y autoridades locales sobre los beneficios de aplicar un enfoque de paisaje
en la planificacin del desarrollo para mejorar los niveles de bienestar social y ambiental.
Estas estrategias, sumadas a una buena y eficiente coordinacin institucional, constituyen principios
fundamentales para una estrategia de reduccin de la pobreza.
Atendiendo estas premisas, y la necesidad de contar con una definicin acorde a los principios del Plan
Estratgico del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Paraguay, el ordenamiento territorial
tendr por objeto establecer las condiciones de uso y ocupacin del territorio y de sus componentes de
manera que se realice de acuerdo con las caractersticas ecolgicas, econmicas, culturales y sociales de
estos espacios, teniendo en cuenta la fragilidad, vulnerabilidad y endemismo de los ecosistemas y las
especies, as como la erosin gentica, con el fin de obtener el mximo aprovechamiento sin comprometer
su calidad y sostenibilidad.
Uno de los principales retos en el diseo de sistema de reas silvestres protegidas est en mantener la
viabilidad de las reas Silvestres Protegidas frente a la creciente fragmentacin de ecosistemas antes
continuos, que llevan a convertir a las ASPs en islas de comunidades de plantas y animales incapaces de
interactuar en sus mbitos de distribucin naturales.
La conectividad es una condicin referida al enlace o nexo que facilita el desplazamiento de organismos
entre parcelas de hbitat presentes en el paisaje. Un paisaje con alta conectividad es aquel en el que los
individuos de una especie determinada pueden desplazarse con libertad entre los hbitats que requieren
para alimentarse y protegerse. Es una propiedad del territorio para una especie o conjunto de especies
77
similares desde el punto de vista de sus requerimientos ecolgicos y capacidad dispersiva y es una
condicin crtica que garantiza la viabilidad de las poblaciones que se desean conservar.
Existe una generalizada tendencia a proponer corredores biolgicos o de biodiversidad en los Sistemas de
reas Protegidas de algunos pases. Esta tendencia se basa -como es el caso de Paraguay- en la
imposibilidad de confrontar exitosamente los fenmenos de destruccin del hbitat y de fragmentacin
que afecta a gran parte de las regiones del continente (ENPAP, 2006).
En el caso de la gestin de las reas silvestres protegidas del Paraguay, el concepto de conectividad se
aplicara de tres (3) diferentes formas:
Como un criterio para el diseo del sistema de reas protegidas que garantice la viabilidad y
funcionalidad de los ecosistemas a proteger y las comunidades de plantas y animales que
albergan, bajo el cual se resalta la necesidad de contar con reas protegidas de una extensin
apropiada que garantice los flujos naturales de las poblaciones a proteger.
Como una estrategia de conservacin a escala regional que permite conectar los grandes fragmentos
de ecosistemas naturales o reas protegidas a travs del paisaje y el reconocimiento de una matriz
territorial o mosaico de usos de la tierra. Bajo este esquema se promueve la colindancia entre reas
protegidas de diverso nivel y categora, y el reconocimiento de otras estrategias complementarias,
por ejemplo, otras modalidades de conservacin in situ diferentes a las ASPs o modelos de reservas
de biosfera y corredores de conservacin.
Como una aproximacin antropolgica, en tanto que el territorio que debe permitir el flujo y libre
trnsito de poblaciones humanas pueblos indgenas en aislamiento voluntario que habitan y se
desplazan dentro de reas silvestres protegidas.
78
SALTO, PARQUE NACIONAL YBYCU. Foto E.Bragayrac
79
3.3.2. TENDENCIAS, IMPACTOS Y PRESIONES SOBRE EL SISTEMA
El diseo y planificacin de las ASPs debe hacer explcita la relacin entre el ASP y las amenazas que esta
enfrenta, ya sean de origen natural o humano.
Al proteger diversidad biolgica y procesos ecolgicos, muchas ASPs estn sujetas a los efectos de las
amenazas de origen natural, las cuales estn asociadas con dichos procesos ecolgicos y determinan los
niveles de vulnerabilidad de los ecosistemas y los valores sociales y econmicos del ASP y zonas aledaas
mayormente vinculados con diversos tipos de infraestructura; en este sentido, tanto el diseo como la
planificacin de dichas reas debern incluir componentes de mitigacin de daos, prevencin de
situaciones de emergencias y respuesta frente a desastres, elaborados en coordinacin con las
organizaciones responsables de su implementacin.
Por lo que se refiere a las amenazas de origen humano a las ASPs y a la diversidad biolgica que procuran
conservar, se debe distinguir entre las presiones que afectan a los valores de las ASPs de las fuentes de
dichas presiones; entender esta distincin y la manera como confluyen al momento de definir las
amenazas a los valores de las ASPs nos permite orientar de manera ms eficaz los esfuerzos para enfrentar
dichas amenazas y recuperar los valores afectados. De igual manera, esta distincin lleva a identificar con
mayor claridad a los responsables de las amenazas y aquellos de las estrategias para contrarrestarlas,
ayudando al anlisis de las capacidades existentes y requeridas para su implementacin, as como los
mecanismos de trabajo y cooperacin necesarios.
Las presiones: que se refieren a los tipos de perturbacin destruccin, degradacin o deterioro
funcional que reducen significativamente la viabilidad de los valores biolgicos y culturales de
las ASPs. Su clara identificacin es primordial para determinar los criterios de xito de la gestin
de las ASPs referidas a la proteccin de la diversidad biolgica, as como las posibles estrategias
de recuperacin; y
Las fuentes de presin: que se refieren a las causas mayores de la perturbacin; es decir, las
causas de las presiones. Su identificacin y clara caracterizacin localizacin, severidad y
frecuencia permite esbozar y priorizar las estrategias de intervencin, as como los indicadores
para evaluar su efecto real.
Las amenazas a los valores de las ASPs son el resultado de numerosas causas subyacentes o indirectas,
principalmente asociadas a i) crecientes niveles de consumo local, nacional o internacional que
estimulan el desarrollo agrcola, ganadero, pesquero y forestal, la movilizacin de bienes y servicios y otras
actividades de desarrollo, y ii) la pobreza de las poblaciones locales, traducida en una insatisfaccin de sus
necesidades bsicas, que lleva a una creciente presin sobre las ASPs por tierras y recursos. La
identificacin de estas causas ayuda a plantear las estrategias de desarrollo y los indicadores de impacto
de la conservacin de la diversidad biolgica en la sostenibilidad.
Finalmente, toda actividad en principio "amigable" puede derivar en una amenaza para los valores del ASP
si no se desarrolla de manera responsable y con un enfoque de sostenibilidad.
80
3.3.3. SOBRE EL USO DIRECTO DE LOS RECURSOS NATURALES EN LAS ASPS
La utilizacin sostenible de los recursos debe entenderse, segn el Convenio de Diversidad Biolgica, como
la utilizacin de los componentes de la diversidad biolgica de un modo y a un ritmo que no ocasione la
disminucin a largo plazo de la diversidad biolgica, con lo cual se mantiene la posibilidades de sta de
satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras.
El avance en el desarrollo de tcnicas y capacidades para el aprovechamiento de los recursos en las reas
Protegidas ha generado experiencias importantes en la formulacin, aprobacin e implementacin de
Planes de Manejo y en la organizacin de la poblacin local a travs de grupos de manejo, muchos de ellos
a travs de Proyectos Integrados de Conservacin y Desarrollo.
La promocin del aprovechamiento de recursos es un elemento central para la conservacin del ASP, toda
vez que la poblacin local es parte del rea, y la conservacin de sta implica el mejoramiento de la
calidad de vida de sus integrantes. Lo que a su vez lleva a plantear la necesidad de hacer operativo el
concepto de desarrollo sostenible para la gestin del ASP.
En concordancia con el Convenio de Diversidad Biolgica y las Metas del Milenio, las ASPs deben ser un
instrumento para que la poblacin, principalmente local, mejore su calidad de vida a partir del
aprovechamiento de los recursos naturales renovables del ASP, y adems para que este aprovechamiento
sea lo ms equitativo posible en trminos de una mejor distribucin de sus beneficios. Esto, debe tomar
en consideracin que el manejo de las ASPs genera para la poblacin local, en general, elevados costos de
oportunidad.
19
Estar supeditado a las categoras de manejo del rea protegidas.
81
Lineamientos de poltica
Sobre aspectos generales
Los usuarios locales de los componentes de la diversidad biolgica deben estar suficientemente
dotados de poder y apoyados por derechos para asumir la responsabilidad del uso de los recursos a
travs de contratos y otras formas de cesin de derechos de uso. Se debe definir los derechos de
acceso a los recursos para que los que invierten en manejo y proteccin tengan seguridad de que ellos
sern los beneficiarios.
La participacin efectiva e integral de la poblacin local en el manejo, gestin y desarrollo de las ASP
debe darse mediante contratos de servicios o de uso de recursos renovables y convenios de
colaboracin en la gestin, a travs de grupos de inters, especialmente de comuneros asociados
para el manejo.
Todo aprovechamiento de recursos debe darse en forma organizada a travs de comits de uso de
recursos o grupos de manejo o unidades de pesca comunitaria, u otras modalidades similares y
debe contar con un plan de manejo (en el caso de que el aprovechamiento sea con fines comerciales)
o con algunas directrices de manejo (cuando sea con fines de subsistencia, a travs de la ventanilla de
actividades menores).
Los usuarios de recursos deben participar en todas las fases de creacin de su organizacin comunal
para el manejo sostenible de los recursos, as como tambin en la elaboracin de las medidas de
manejo y planes de manejo, y sobre todo en los planes de manejo adaptable.
El manejo de recursos por las poblaciones locales debe combinar tanto el conocimiento cientfico
como sus propias experiencias. La carencia de informacin cinegtica tampoco debe ser un
impedimento para el aprovechamiento de recursos con fines de subsistencia, siempre y cuando haya
medidas de manejo o planes de manejo adaptable que regulen principalmente: cuotas conservadoras
de cosecha, reas de cosecha, medidas de mitigacin de impactos ms graves, tcnicas benignas de
cosecha, estaciones de cosecha o vedas, etc.
82
En el Cuadro 17 se describe los usos permitidos de flora y fauna segn la zonificacin del rea Silvestre
Protegida -aquellas en las que se puede hacer uso de recursos/Resolucin SEAM N 200/01-, as como lo
dispuesto en la Ley N 35294 de reas Protegidas, Ley N 96/92 de Vida Silvestre y sus reglamentaciones,
Ley N 799/95 de Pesca y sus reglamentaciones, y segn la modalidad de aprovechamiento o propsito de
uso (subsistencia y comercial).
De acuerdo al PNUD, el trmino subsistencia hace referencia al uso de recursos para satisfacer los
requerimientos mnimos bsicos del hogar, no necesariamente limitados a la alimentacin, vivienda,
vestidos, asistencia mdica, entre otros, sino a lograr una vida digna en funcin a los derechos humanos
fundamentales; en este sentido se reconoce la posibilidad de realizar actividades comerciales sin fines de
lucro.
Se debe alentar el aprovechamiento sostenible de flora y fauna por parte de la poblacin local, segn
las modalidades de aprovechamiento descritas, la mayora de forma tradicional y controlada. (Ley N
253/93 que aprueba el Tratado sobre Diversidad Biolgica - Res. SEAM 200/01 Categ. VI, VII, VII
UICN, otros.)
Se deben promover los incentivos para la conservacin eficiente de la diversidad biolgica, mediante
mecanismos idneos y costos apropiados, estimulando la creacin de adecuados instrumentos de
mercado y ajustes econmicos para los propietarios, conductores de la diversidad biolgica y otros
actores de la sociedad, para garantizar su conservacin. Este incentivo en su mayor insercin se da en
las zonas de amortiguamiento, reservas de usos manejados, y reservas de biosfera, y su descripcin y
justificativa forma parte del Plan de Manejo.
Promover el desarrollo y la adopcin de criterios, mtodos e indicadores para la valuacin econmica
de la diversidad biolgica y sitios de inters especial para las generaciones futuras.
83
Todo aprovechamiento de recursos renovables debe retribuir al mantenimiento de los procesos
ecolgicos que permiten su provisin y la de sus servicios ambientales. Retribucin que debe estar en
funcin del impacto que generan tanto en forma individual como formando parte de un colectivo.
Todo aprovechamiento de recursos renovables con fines comerciales debe pagar un derecho de
aprovechamiento que debe destinarse al ASP. Sin embargo, debe considerarse en este pago la
retribucin o compensacin al poblador local que asume costos de conservacin y/o costos de
oportunidad del ASP. Por ejemplo, como una forma de distribuir en forma equitativa los costos y
beneficios de la conservacin, se debe compensar los costos de proteccin de recursos que asumen las
comunidades con deducciones de los pagos por aprovechamiento, u otros como cambio de deuda por
naturaleza, deforestacin evitada, entre otros.
Se debe disear e implementar mecanismos e instrumentos para identificar oportunidades e incentivar
el aprovechamiento de recursos en forma sostenible segn la compatibilidad de uso y modalidades de
aprovechamiento, priorizando aquellos identificados por la poblacin local.
Se debe otorgar certificados de procedencia, sello verde/sello con objetos de conservacin
caracterstico de cada ASP Mborevi/Jaguarete/Nutria/Samu, entre otros, a los recursos renovables,
productos y subproductos, provenientes de las ASPs para obtener mayores beneficios de su
comercializacin en mercados especiales.
Propugnar que planes sectoriales (INFONA, SENATUR, MIC, entre otros) vinculados al aprovechamiento
de recursos renovables de las ASPs consideren en sus evaluaciones de proyecto, tanto los valores
presentes y futuros que se derivan del uso de la diversidad biolgica como tambin los valores
intrnsecos, no econmicos, de la biodiversidad valoracin econmica.
Las ASP deben tener autonoma en la gestin de los ingresos que genera el aprovechamiento de sus
recursos pero bajo el cumplimiento de ciertos parmetros para su manejo sostenible.
Las poblaciones y pueblos indgenas asentados en las ASPs o en sus inmediaciones tienen acceso al uso de
sus recursos naturales renovables existentes en su mbito, de acuerdo a las regulaciones que establece la
legislacin y teniendo en cuenta los objetivos de creacin de las ASP, sus categoras de manejo, los planes
de manejo y la zonificacin.
Consiste en realizar una evaluacin de los servicios ambientales para aplicarlos en la integracin de planes
de manejo de ecosistemas terrestres.
Los Planes de Manejo son una herramienta especfica para conducir y regular el aprovechamiento de los
20
recursos naturales renovables . El manejo de un recurso define las acciones planificadas que pueden
hacer posible el uso del mismo y a la vez preservarlo para su utilizacin a largo plazo.
Los planes de manejo de recursos recogen la relacin de las acciones orientadas a cumplir a cabalidad con
los objetivos de creacin del ASP y deben elaborarse de acuerdo con los criterios establecidos en el Plan
Estratgico del SINASIP y el Plan de Manejo respectivo; pudiendo contener las acciones de proteccin,
monitoreo, seguimiento, pautas de uso, registro de datos acerca de poblaciones, traslado y saca de
especies nativas; as como erradicacin de especies exticas; recuperacin, regeneracin y restauracin de
hbitat, evaluacin del potencial econmico, entre otras actividades.
Los planes de manejo de los componentes de la diversidad biolgica debern incorporar medidas para
prevenir, mitigar o manejar los impactos directos o indirectos sobre la diversidad biolgica, con miras a su
20
Los Pueblos Indgenas Guaran andeva del PN Medanos del Chaco hacen un aprovechamiento del Algarrobo (prosopis) de forma tradicional,
as como el pueblo Ach de Kuetuvy que hace uso de yerba mate bajo monte y productos medicinales.
84
conservacin y uso sostenible. Todo aprovechamiento de recursos en reas protegidas con fines
comerciales debe realizarse, de preferencia, a travs de la poblacin organizada, comunidades indgenas y
rurales, de acuerdo a un Plan de Manejo.
El contenido de un Plan de Manejo debe caracterizarse por ser simple, flexible y adaptable, y debe
contener la informacin que se requiere para los objetivos de manejo del recurso con una evaluacin de
riesgo; esto implica establecer una gradualidad entre los diferentes niveles de manejo y los consecuentes
planes.
La gradualidad en los niveles de manejo se establecer segn el propsito de uso del recurso (subsistencia
o comercial), la experiencia adquirida en el aprovechamiento, y el nivel de conocimiento sobre el estado
en que se encuentra el recurso. En general, el paso de un nivel de manejo a otro depender del nivel de
conocimiento sobre el estado del recurso.
En el caso que no haya evaluaciones previas y se tenga elevado incertidumbre respecto al estado del
recurso, y se necesite formalizar el aprovechamiento de recursos, se debe establecer cuotas
experimentales basadas en el conocimiento tradicional y en medidas precautorias que pueden ser
corregidas de acuerdo al conocimiento que se va adquiriendo sobre el recurso, en base al ndice de
captura por unidad de esfuerzo u otros indicadores de fcil aplicacin. Las especies y subespecies
amenazadas, sus hbitats naturales y comunidades biticas requieren de medidas especiales para lograr
su supervivencia.
El primer paso para implementar esta recomendacin a nivel de las ASPs, es la elaboracin participativa
del Reglamento de Sanciones e Infracciones, donde debe establecerse las escalas de sancin adecuadas,
conforme con la gravedad del delito y el dao ambiental provocado, considerando el estado de
vulnerabilidad de las especies, el valor y el volumen del recurso, y el dao al ecosistema. Se deben
establecer multas por las especies extradas ilegalmente de acuerdo a su categora legal (estado de
vulnerabilidad) y al volumen (las multas son acumulativas de acuerdo al dao provocado en las
poblaciones o el ambiente).
Lineamientos de poltica
Se debe reglamentar los procedimientos para la elaboracin y aprobacin de los Planes de Manejo de
recursos naturales y de otros mecanismos que requieran del concurso de diferentes instituciones, con
el propsito de contar con Planes de Manejo prcticos y simples y de lograr mayor eficacia en los
procesos de su elaboracin y aprobacin.
Se debe certificar el proceso de elaboracin de los Planes de Manejo de Recursos segn una
determinada gradualidad con el propsito de formalizar el aprovechamiento y comercializacin .
Se debe proponer modificaciones en la normatividad cuando se identifique que contribuyen a la
degradacin de los hbitats, generen incentivos perjudiciales para la conservacin y uso sostenible de
la diversidad biolgica, y cuando se conviertan en obstculos para el aprovechamiento sostenible (p.e.
cuando la prohibicin de prcticas culturales limita la productividad y consecuentemente la
competitividad).
85
Bolsones y mantas elaboradas a partir del karaguata, por pueblos Ayoreos del Chaco. Foto E.Bragayrac
Manifestaciones del entorno/fauna/artesania, elaborados por Mbya Guaran, a partir de madera del bosque. Foto E.Bragayrac
La actividad turstica es entendida como una de las actividades de uso pblico, que proporciona
oportunidades para la recreacin, el esparcimiento al aire libre y el disfrute de los valores naturales y
culturales del ASP. El turismo en las ASPs no constituye un fin en s mismo, sino un medio para alcanzar
los objetivos primarios de conservacin, recreacin y educacin, dentro de aquellas ASP que as lo
establezcan y para promover el desarrollo sostenible de las poblaciones locales que en ellas habitan.
El turismo debe brindar beneficios econmicos a las reas protegidas, a las poblaciones locales y a otros
grupos interesados, as como proporcionar oportunidades de conocimiento e interaccin entre los seres
humanos y su ambiente, fortaleciendo el inters por la conservacin de los valores naturales y culturales.
Al igual que cualquier actividad econmica, el turismo genera impactos ambientales y sociales, afectando
las bases de recursos y sociales que garantizan su sostenibilidad.
A fin de garantizar que la actividad turstica se desarrolle de modo ambientalmente adecuado y de manera
compatible con los objetivos de creacin del ASP y su zonificacin, es necesario que esta actividad se
realice de modo planificado. Para ello se debe utilizar instrumentos de planificacin que ordenen esta
actividad en las reas protegidas.
86
En la medida que los instrumentos de planificacin deben responder a criterios de adaptabilidad, se
deber evaluar en cada caso la pertinencia de obviar o simplificar el diseo de todos los instrumentos
sealados, si esto favorece la eficacia y la eficiencia.
Los Planes de Manejo, definen las principales lneas estratgicas para el desarrollo de las actividades de
uso pblico Programa de Uso Pblico , para un horizonte de cinco (5) aos.
Los Planes de Uso Turstico y Recreativo, detallan los alcances del Subprograma de Uso Pblico del
Plan que se desarrollan siguiendo los lineamientos del Plan de Manejo y sus programas.
Los Reglamentos de Uso Turstico y Recreativo, establecern las normas especficas que regularan los
derechos y deberes de todos los actores involucrados en la actividad, y establecen los procedimientos
para ordenar y regular la misma. Estos reglamentos se aprueban mediante Resolucin de la SEAM,
con opinin tcnica previa de SENATUR (para la zona de amortiguamiento) y de los actores regionales
vinculados con la actividad, en particular el Comit de Gestin del ASP.
Los Planes uso pblico/ecoturismo/de Sitio, determinan el ordenamiento de la actividad sobre la base
de una microzonificacin y evaluacin de riesgo por cada uno de esos espacios determinados, y
sealan las pautas a seguir en la gestin de la actividad en el sitio. Estos Planes de uso
pblico/ecoturismo/de Sitio deben dar nociones sobre la disposicin en el terreno de toda obra o
instalacin a efectuarse, las pautas para su diseo arquitectnico y obras, las regulaciones sobre el
flujo y actividades de los visitantes, su evaluacin de riesgo o EIA, as como la Capacidad de Carga (CC)
y el Lmite de Cambio Aceptable (LCA).
En la medida que ordenan actividades en funcin a una microzonificacin, los Planes de Sitio no
deben entenderse slo como herramientas para la actividad turstica, sino como un instrumento de
planificacin que armoniza el desarrollo de diferentes actividades en una zona determinada del ASP.
Todas las modalidades de concesiones podrn ser aplicadas siempre y cuando as lo considere el Plan de
Manejo y el Plan de Uso Pblico del ASP. De igual modo, y dependiendo de las especificidades del ASP,
algunas de las modalidades podrn ser consideradas como actividades menores siempre y cuando as lo
establezca el Plan de Uso Pblico y la respectiva Resolucin de la SEAM que tipifica las actividades
menores. La Concesin deber estar relacionada con el Plan de Manejo de Turismo (SENATUR)
(Esta es una actividad que se podra reglamentarse en conjunto con SENATUR y adecuarla a su Plan Estratgico)
Aspectos institucionales
La SEAM es la autoridad de aplicacin del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas y la nica
instancia competente para otorgar concesiones y emitir autorizaciones para la prestacin de servicios
tursticos relacionados el aprovechamiento econmico del paisaje natural, dentro del mbito de las reas
Silvestres Protegidas.
La Autoridad de aplicacin en turismo es la Secretaria Nacional de Turismo (SENATUR), que define, dirige,
ejecuta, coordina y supervisa la poltica de comercio exterior y de turismo. Respecto al desarrollo de esta
actividad en reas silvestres protegidas, orientar sus acciones hacia la regulacin de la actividad en
87
general, reconociendo, regulando, y autorizando a nivel nacional a los prestadores de servicios tursticos;
adems de realizar el respectivo control de la actividad en conjunto con la SEAM. Todo ello sin detrimento
de las funciones precisadas para la SEAM/SINASIP en su mbito de aplicacin.
Analizar los determinantes del comportamiento turstico tanto receptivo como interno que permitan
identificar nuevos mercados para la promocin del turismo en ASP.
Fomentar la inversin turstica y mejorar la calidad de los servicios, respetando el Plan de Manejo y
otras normas socioambientales.
Velar por la proteccin al turista realizando las coordinaciones del caso con la SEAM y otras instancias
correspondientes.
Conducir las acciones necesarias para la promocin de las ASPs como destino turstico, especialmente
entre el empresariado turstico a nivel nacional y extranjero, vinculado a la venta de estos destinos
especializados dentro y fuera del Paraguay; y en las ferias internacionales.
La SENATUR deber promover la generacin de conciencia turstica ambiental en la poblacin, la
diversificacin de la oferta de productos tursticos en armona con los principios del turismo
sostenible, y el fortalecimiento de capacidades entre los prestadores de servicios tursticos a nivel
nacional especialmente en aspectos de reas silvestres protegidas y turismo responsable.
Corresponde asimismo a la SENATUR la certificacin a travs de la aprobacin de los estudios de
evaluacin de impacto ambiental (EIA) por la SEAM a los proveedores de servicios tursticos y el
otorgamiento de los sellos de calidad Turstica, en coordinacin con la SEAM como autoridad de
aplicacin del SINASIP.
Lineamientos de poltica
La actividad turstica en las ASPs, independientemente de su categora o nivel de gestin, es una
herramienta que, utilizada de manera eficaz y eficiente, debe contribuir a la conservacin y gestin del
rea protegida, a la vez que debe ser una oportunidad para el desarrollo de negocios rentables y
sostenibles. Los lineamientos de poltica de la actividad turstica en las ASPs se orientan a generar una
oferta diversificada y una demanda permanente sobre la base de los valores naturales y culturales del
SINASIP en conjunto, minimizando los impactos ambientales y sociales negativos, promoviendo la
participacin de las poblaciones locales organizadas y la ptima articulacin con el sector turismo.
En lnea con estos enunciados, el turismo asociado con reas protegidas, adems de ser una actividad
econmicamente rentable y que aporte recursos financieros para la proteccin de la biodiversidad, de la
integridad del ecosistema y del patrimonio cultural, debe ser entendido como un vehculo para la
conservacin, contribuyendo a tomar conciencia de los valores ecolgicos, culturales, espirituales,
estticos, recreacionales, y econmicos de las ASPs. En este sentido, debe:
88
Dar uso ptimo a los valores ambientales contribuyendo al mantenimiento de los procesos
ecolgicos esenciales y ayudando a conservar los recursos naturales y la diversidad biolgica. Por
ello se buscar priorizar el principio de prevencin para el desarrollo de la actividad turstica dentro
de ASP.
Respetar la autenticidad sociocultural de las poblaciones locales, conservando sus valores
tradicionales as como contribuir al entendimiento y a la tolerancia intercultural.
Asegurar actividades econmicas viables y sostenibles a largo plazo, las cuales generen beneficios
socioeconmicos distribuidos de manera justa y equitativa entre los actores involucrados en la
actividad turstica, lo cual debe redundar en mayores oportunidades de empleo, mejora en la
calidad de vida de las poblaciones locales, as como un significativo aporte en la reduccin de la
pobreza.
Promover la participacin ciudadana en los proyecto de inversin del sector turismo en reas
silvestres protegidas.
Considerar la actividad turstica como complementaria a las actividades econmicas tradicionales de
la poblacin local.
Promover la creacin y generacin de empleos justos y culturalmente sensibles para mujeres y
pueblos indgenas, buscando adems la formacin y fortalecimiento de capacidades. Se debern
evaluar otras formas de participacin en la actividad que no interfieran con las prcticas culturales
de los beneficiarios.
Dentro de los estndares para la certificacin se promovern las prcticas de reduccin del consumo
de recursos, la reutilizacin, el reciclaje y la ecoeficiencia como estrategias de apoyo al control del
deterioro ambiental.
Buscar garantizar siempre la seguridad, bienestar y satisfaccin del turista, con respeto y en armona
con los objetivos de creacin de las ASPs. Debe procurar generar en los turistas una experiencia
significativa y sensibilizarlos sobre los valores y desafos del ASP y su entorno.
Buscar que las actividades tursticas en ASP se realicen bajo un marco de planificacin, el mismo que
deber considerar otras actividades propias del rea.
Buscar la mejora continua del marco legal y tcnico para el desarrollo de las actividades de turismo
en ASP, como un requisito para el perfeccionamiento de la calidad de los servicios y productos de
esta actividad en armona con el ambiente.
Dentro de todas las modalidades de turismo a desarrollarse en reas silvestres protegidas, se buscar
promover especialmente el turismo sostenible, atendiendo a sus bajos impactos y principios compatibles
con aquellos vinculados a la conservacin de la naturaleza.
Sobre el turismo en reas Protegidas Departamentales (APD) y reas Protegidas Municipales (APM)
En las APD y APM se buscar combinar el desarrollo turstico con la conservacin de los valores
naturales y culturales del ASP y su comunidad. Un objetivo prioritario para la creacin de las APD y
APM es la conservacin de los espacios naturales donde ya existe una actividad turstica importante
a nivel regional o en donde existe potencial para el desarrollo de la misma.
En tal contexto, se dar prioridad al desarrollo del turismo rural, el turismo vivencial, el turismo de
aventura y la elaboracin de artesanas.
En el caso de las APM se reforzar, adems, el componente participativo en la medida que su
gestin se basa en un modelo de gestin compartida con la poblacin local.
89
Sobre la participacin privada
Se deber promover la participacin privada en el turismo en reas silvestres protegidas,
especialmente de empresas certificadas ambientalmente y/o con prcticas de responsabilidad
empresarial socio ambiental.
Se deber promover la actividad turstica dentro de las reas silvestres protegidas como una
actividad competitiva, rentable y sostenible, generando una oferta diversificada y una demanda
permanente; minimizando en lo posible los impactos ambientales y sociales negativos.
El sector privado organizado buscar adoptar las mejores prcticas ambientales y sociales posibles a
fin de mitigar los impactos de la actividad tursticas y evaluar constantemente sus acciones.
90
Sobre la integridad de los valores del ASP, la gestin de visitantes y la calidad del producto turstico
La administracin de las ASPs debe vigilar que se mantenga la integridad de los valores del ASP, de
acuerdo a los diversos instrumentos de planificacin existentes. En el diseo de estos instrumentos se
deben desarrollar estrategias y tcticas aprobadas por el ente rector, para la gestin de los visitantes en
tanto que principales agentes de impacto.
Ninguna actividad deber desarrollarse sin haber determinado la capacidad de carga del mbito de
inters, asegurando una mxima satisfaccin del visitante y una mnima repercusin sobre los valores del
sitio y el ASP. La determinacin de esta soportabilidad expresada, por ejemplo, como Capacidad de
Carga o Lmite Aceptable de Cambio (LAC) requiere la participacin de los diferentes actores vinculados
a la gestin del turismo en un ASP.
91
El diseo de las actividades de investigacin debe responder a la diversidad biolgica y social donde se
implementen y a las necesidades de informacin para la gestin del ASP y su entorno, as como el Sistema
en conjunto.
Lineamientos de poltica
92
Se debern privilegiar las investigaciones que permitan mejorar el conocimiento en "vacos de
informacin" (geogrficos y taxonmicos).
Se deben definir las prioridades de investigacin a nivel de SINASIP y de cada rea individual, dndose
las facilidades necesarias para aquellas investigaciones que sean identificadas como prioritarias para la
gestin del rea o del Sistema.
Se promover la investigacin aplicada interdisciplinaria con miras a mejorar la comprensin de las
funciones ecolgicas, sociales y econmicas de las reas silvestres protegidas, incluso con mtodos y
tcnicas de valoracin de bienes y servicios provenientes de las ASPs.
Se exhortarn estudios para mejorar el conocimiento de la composicin, distribucin, situacin y
tendencias de la diversidad biolgica de cada ASP y el Sistema; as como para tener elementos para el
diseo y gestin de corredores biolgicos y/o de conservacin.
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Los resultados y la informacin generada en el SINASIP deben estar, asimismo, al alcance de todos los
interesados. Se promover la difusin de informacin cientfica y tcnica, y se debe facilitar el acceso a
la misma, considerando particularmente a las publicaciones sobre reas silvestres protegidas y
boletines.
Se promover el retorno de la informacin al ASP y a sus actores claves locales, priorizando a los
miembros del Consejo Nacional de reas Protegidas del SINASIP y los Comits de Gestin de las ASPs.
Siempre deber contemplarse que copias de informes deben ser remitidos a la administracin del
Area.
Se promover el desarrollo gradual y mantenimiento de una base de datos de investigaciones, que
opere de acuerdo a procedimientos comunes y necesidades de cada ASP..
La "educacin ambiental" se define como el proceso permanente de aprendizaje que permite al ser
humano desarrollar y reafirmar sus valores y comprender la dinmica de su entorno como resultado de la
interaccin de los aspectos biolgicos, fisicoqumicos, sociales e interculturales, para actuar individual y
colectivamente en la toma de decisiones hacia el desarrollo sostenible, como parte de su ejercicio
ciudadano. La educacin debe desempear una funcin capital con miras a crear conciencia, mejorar la
comprensin de los problemas que afectan al ambiente, y fomentar la elaboracin de comportamientos
positivos con respecto a la utilizacin de recursos.
La Educacin Ambiental es para las reas silvestres protegidas un instrumento de gestin para el logro de
sus objetivos de conservacin y desarrollo. Se constituye, asimismo, en un conjunto de alternativas
educativas en las reas, a fin de generar una conciencia ambiental nacional sobre la importancia de
las ASP para el desarrollo social, econmico y cultural del pas, en tanto que son fuente de
escenarios y oportunidades para la reflexin y el aprendizaje.
94
Lineamientos de poltica
Los programas y proyectos de Educacin Ambiental en ASP debern responder a una estrategia
integral de largo plazo, enmarcada en el Plan Estratgico y en el Plan de Manejo de la respectiva ASP.
Los planes de manejo de las ASPs deben incluir estrategias para promover la articulacin de las
diferentes iniciativas privadas y estatales, destinadas a formar conocimiento y conciencia en las
instituciones y poblaciones directamente involucradas con la gestin del rea Silvestre Protegida.
Las ASP deben utilizar de la mejor manera las acciones existentes de educacin formal, informal y no
formal para desarrollar sus programas de educacin.
La Educacin Ambiental y la Comunicacin deben ser priorizadas desde el establecimiento del ASP o
al inicio de los procesos de planificacin que se realicen en ellas.
Los programas y proyectos de Educacin Ambiental deben partir de una adecuada planificacin con
enfoque ecosistmico, que responda a las demandas sociales y necesidades locales ms urgentes.
Se deber promover los programas de educacin ambiental en el planteamiento de los centros de
interpretacin ambiental, la formacin de guas de turismo locales, la implementacin de las acciones
de comunicacin y los programas educativos, la investigacin cientfica, el uso pblico de ASP y el
manejo de la Zona de Amortiguamiento del ASP.
Los programas y proyectos de Educacin Ambiental en ASP deben impulsar una cultura de
conservacin que permita solucionar problemas ambientales actuales, prevenir futuros y
proyectarse de manera propositiva en el uso de los recursos.
Los programas y proyectos de Educacin Ambiental se articularn adecuadamente a la Educacin
Intercultural y Bilinge con las poblaciones indgenas, cuando se d el caso, revalorando sus
tradiciones, conocimientos y aportes especficos.
Se deber reconocer el conocimiento que posee la poblacin local sobre los procesos naturales y su
problemtica para la construccin de programas de Educacin Ambiental en las ASPs.
Se debe fortalecer la formacin de alianzas y redes entre Estado y la sociedad civil, a todo nivel, para
implementar acciones que garanticen el sostenimiento de los esfuerzos de la Educacin Ambiental.
Se debe garantizar los recursos financieros que aseguren el apropiado desarrollo de programas y
proyectos de Educacin Ambiental en las ASP.
Se impulsarn experiencias de Educacin Ambiental validadas con la finalidad de asegurar la calidad
de los procesos, as como la sistematizacin de los proyectos que se implementen en ASP.
Se promovern proyectos educativos innovadores como parte de los procesos de Educacin
Ambiental en las ASP.
95
Se debe proyectar o complementar la formacin de docentes de educacin bsica, con temas de
conservacin de la diversidad biolgica y cultural en ASP. Asimismo entre los estudiantes de las
universidades, institutos pedaggicos y de formacin tcnica.
Se promovern procesos participativos como estrategia metodolgica, sobre todo con adultos, para
fortalecer las capacidades locales en la toma de decisiones congruentes con la gestin del ASP.
Desarrollar un medio favorable a travs de marcos legales y de polticas apropiadas, del mismo
modo que el reconocimiento social de los beneficios de las ASP y el valor de los servicios que
brindan.
Establecer las instituciones y apoyarlas con los recursos adecuados que les permita implementar sus
planes y estrategias.
Mejorar los conocimientos, habilidades y competencias para identificar y afrontar las amenazas y
oportunidades.
"Constituir un modelo de gestin sostenible del territorio y sus recursos naturales mediante la
conformacin de un sistema unitario, mutuamente complementario, ecolgicamente representativo y
funcional de reas silvestres protegidas, gestionado de acuerdo a principios de buen gobierno para
garantizar la conservacin de la diversidad biolgica y dems valores de inters cultural, paisajstico y
cientfico asociados a estos espacios, as como el aporte de sus beneficios ambientales y sociales al
desarrollo sostenible de los pueblos del Paraguay y el mundo".
Este mosaico de grupos interesados o componente social representa un capital institucional que debe ser
transformado para superar las divisiones geogrficas, de gobierno y sectoriales, y progresar hacia una
gestin efectiva del Sistema de ASPs:
Las reas protegidas han sido reconocidas como una herramienta de importancia fundamental dentro de
la serie de medidas necesarias para conservar la diversidad biolgica. Sin embargo, es necesario
reposicionarlas dentro de la agenda del desarrollo sostenible haciendo que sean relevantes para los temas
de inters de nuestros pases, entre ellos la gobernanza ambiental.
Para el presente Plan Estratgico del SINASIP se entender por gobernanza como las interacciones entre
las diferentes estructuras, procesos y tradiciones que determinan la manera cmo se ejerce el poder, cmo
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se toman las decisiones sobre asuntos de inters pblico, y cmo los ciudadanos u otros grupos interesados
pueden expresarse. Este concepto se aplica a las reas protegidas en todos los niveles y mbitos
geogrficos nacional, regional y mundial. En tal sentido, la gobernanza trata sobre el poder, las relaciones,
la toma de decisiones y la rendicin de cuentas.
La gobernanza en las ASP debe reflejar y abordar los factores sociales, ecolgicos, culturales, histricos y
econmicos pertinentes, y debe definirse teniendo en cuenta las circunstancias, las tradiciones y los
sistemas de conocimientos locales.
La gobernanza debe contribuir al logro de los objetivos de las reas protegidas y a la aceptacin social y
sostenibilidad de la conservacin a largo plazo. Los encargados de la gestin de las reas protegidas
aplicarn los siguientes principios de gobernanza:
La aplicacin del Principio de Legitimidad y Voz requiere un soporte democrtico y el respeto de los
derechos humanos a voz, voto, a asociarse, a practicar o no un credo religioso determinado, entre otras.
A la vez, requiere de tolerancia recproca entre los actores para evitar la discriminacin basada en
cuestiones de gnero, raza, color, entre otras, poniendo especial nfasis en el respeto a los derechos de
los pobladores locales e indgenas. Se requiere tambin de grados apropiados de descentralizacin para la
toma de decisiones para las reas silvestres protegidas.
El Principio de Legitimidad y Voz se traduce en la participacin ciudadana en todos los niveles de toma de
decisiones relacionada con las reas silvestres protegidas, es decir, en aspectos de legislacin, planificacin
del sistema, establecimiento, planificacin de la gestin, operaciones, con nfasis especial en el nivel local
y la participacin igualitaria de hombres y mujeres.
Principio de Direccin
El principio de direccin gua el accionar de todos y cada uno de los actores relevantes en la gestin y
administracin del Sistema en pos de un objetivo comn. Brinda parmetros a los actores para estructurar
sus relaciones y construir la confianza sobre el largo plazo en una base de estabilidad jurdica. En el
contexto de las reas silvestres protegidas, la direccin es necesaria tanto para el sistema como para las
reas silvestres protegidas individuales. Este principio debe estar reflejado en los Planes de manejo de
cada ASP y en el Plan Estratgico para el Sistema, como documento orientador en el largo plazo. El
principio de Direccin debe ser congruente con los Tratados, Convenios, Convenciones que rigen la
gestin y administracin de las reas silvestres protegidas, y de los cuales nuestro pas es parte.
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Principio de Desempeo
El Principio de Desempeo en las ASP se refiere al cumplimiento de los objetivos de gestin y como tal
requiere de mecanismos para medir y evaluar el grado de cumplimiento (eficacia) de los objetivos
planteados por parte de cada responsable. Esta evaluacin de la eficacia requiere de una articulacin clara
de objetivos y la capacidad del ente responsable para cumplir su funcin, mediante el uso adecuado y
racional de la capacidad del personal, capacidad logstica, infraestructura, presupuesto asignado, entre
otros. Para que las organizaciones mejoren su desempeo, se requiere:
Flexibilidad en la interaccin de la organizacin y sus fines, con las condiciones del contexto en que se
encuentra ubicada.
Adecuados y oportunos flujos de comunicacin que permitan mantener informados a e involucrados
tanto a los miembros de la organizacin como a todo el sistema institucional.
Mecanismos claros y explcitos en los procedimientos y niveles de toma de decisiones y manejo del
poder.
Principio de Responsabilidad
El principio de Responsabilidad en las ASPs se refiere al deber de rendir cuentas que tiene cada
responsable en su nivel respectivo, el cual tiene su origen en la delegacin que le hacen los ciudadanos a
travs del poder democrticamente constituido, pero que en este caso se extiende a la comunidad global,
a las futuras generaciones y a la naturaleza en s misma. Para poner en prctica este principio, es
necesario:
Que el mandato sea claro, es decir, que se tiene la autoridad para actuar y se es responsable de los
resultados.
Que se determine que las responsabilidades asignadas son apropiadas, es decir que no se puede
asignar arbitrariamente una competencia exclusiva de un rgano determinado a uno diferente.
Que se determinen los mecanismos para pedir cuentas a la autoridad.
La sociedad civil y los medios de comunicacin, en tanto que juegan un papel muy importante en la
rendicin de cuentas de las autoridades, pues son quienes articulan las demandas y preguntas sobre el
desempeo, deben tener acceso a informacin sobre el desempeo de la gestin de las ASP. Los temas de
rendicin de cuentas deben aplicarse, asimismo, a las instituciones e individuos que representan a grupos
interesados y que asumen esta representacin.
Principio de Equidad
El principio de Equidad en las ASP se refiere particularmente al debido respeto al papel que pueblos
locales e indgenas deben cumplir y cumplen en el desarrollo y la gestin de stas y en la proteccin del
conocimiento tradicional de dichos pueblos. Por ende, garantiza la defensa de aquellos grupos que
afrontan prcticas discriminatorias, como las mujeres, los nios y adolescentes, las minoras tnicas, entre
otros. En tal sentido, la equidad:
Asume que las normas deben ser accesibles, claras y estables, adems de tener una base moral y
tica.
Regula y restringe el comportamiento de los funcionarios pblicos, para que no usen el poder de
manera arbitraria.
Apoya los derechos de los individuos y provee de mecanismos de defensa cuando el Estado atenta
contra esos derechos.
Asume que existe independencia judicial.
Otorga igual tratamiento a todos los ciudadanos ante la ley.
98
Permite la resolucin de disputas entre ciudadanos.
Est basado en la Constitucin Nacional.
El principio de Equidad enfatiza la delegacin de poderes del gobierno central a las reas locales y pone
mayor relieve en el papel que desempean las poblaciones locales en el sostenimiento de ecosistemas
naturales y en la conservacin. Su aplicacin implica, asimismo, que las poblaciones locales sean
prioritariamente favorecidas con los beneficios que generan las reas Silvestres Protegidas.
Pueblos indgenas
Manejo conjunto
otras agencias
Particulares
o municipal
En los ltimos aos, el Paraguay ha aprobado un nmero de normas legales que han fortalecido el
panorama ambiental, y muchos de ellos han repercutido en la proteccin y conservacin de las reas
silvestres Protegidas:
Constitucin Nacional
Ratificacin por Ley de la Nacin de Acuerdos Internacionales en materia ambiental
Ley N 251/93 que aprueba el convenio sobre Cambio Climtico
Ley N 253/93 que aprueba el convenio sobre Diversidad Biolgica
Ley N 1.447/99 que aprueba el protocolo de Kyoto de la Convencin marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climtico.
Ley N 352/94 reas Silvestres Protegidas
21
Anexo 6
99
Ley N 716/96 "que Sanciona Delitos contra el Medio Ambiente.
Ley N 1863/02 Estatuto Agrario
Ley N 2524/04 de prohibicin en la Regin Oriental de las actividades de transformacin y
conversin de superficies con cobertura de bosques
Ley N 1561/00 Que crea Sistema Nacional Ambiental, Consejo Nacional Ambiental y la Secretaria
del Ambiente.
Poltica Ambiental Nacional del Paraguay (Resolucin CONAM N 04/05 Consejo Nacional del
Ambiente, 31/05/2005)
Ley N 3001/2006 de Valoracin y Retribucin de los Servicios Ambientales
Ley N 3003/2006 que aprueba los Acuerdos entre el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica y
el Gobierno de la Repblica del Paraguay, en el marco del Programa Tropical Forest Conservation Act
(TFCA), para el establecimiento de un Fondo de Conservacin de Bosques Tropicales y de un Consejo
de Conservacin de Bosques Tropicales
Reconocimiento de reas Silvestres bajo dominio Pblico y Bajo dominio Privado a travs de Leyes
de la Nacin y Decretos del Poder Ejecutivo.
Resoluciones Reglamentarias de la Ley N 352794 de reas Silvestres Protegidas.
Resoluciones de conformacin de Comits de Gestin de las reas Silvestres Protegidas.
Resolucin de Registro Nacional de reas Silvestres Protegidas; entre otros
Plan Estratgico, 1993
La naturaleza de las reas silvestres protegidas como espacios en los que pueden ocurrir simultneamente
mltiples actividades, requiere de una poltica integral de nivel nacional, que supere las visiones
sectorizadas. Uno de los problemas que ha enfrentado la gestin de las ASP se refiere al poco
entendimiento sobre la naturaleza de la gestin ambiental y de las ASP, no slo por parte de la sociedad
civil, sino por otros sectores del propio Estado.
Los lineamientos de poltica para el desarrollo y operacin de las ASPs se plasman en el presente Plan
Estratgico del SINASIP que debe servir de referente para otros sectores que pueden sobreponer sus
actividades en los espacios ocupados por las ASPs, en la medida que todos los sectores deben contribuir
en el diseo, formulacin y aplicacin de la polticas de alcance nacional
100
3.4.3 La institucionalidad para una gestin eficaz y eficiente del Sistema
La concepcin del Sistema de reas Silvestres Protegidas considera una serie de elementos constitutivos
que lo hacen un todo ordenando que interacta y funciona orgnicamente. En toda la amplitud del
concepto, el componente social del Sistema representa la institucionalidad objeto del proceso de
fortalecimiento de capacidades.
PROCESO DE INSTITUCIONALIDAD
La gestin de las reas silvestres protegidas est caracterizada por: i) la transectorialidad, producto de la
interaccin de las mltiples competencias de diversos sectores pblicos del Gobierno Central sobre los
recursos y actores en las ASP y del Sistema en conjunto, y ii) la existencia de mltiples niveles de gobierno
dentro de un mismo espacio o territorio, producto de los principios establecidos por la legislacin
nacional, as como otras normas que la complementan.
Gestin transectorial
El carcter transectorial de la institucionalidad del Sistema de reas Silvestres Protegidas es generado por
la interaccin de las competencias de diferentes sectores del Gobierno Central en las ASPs. Este carcter
transectorial se traduce en grados de injerencia de diversas instituciones en la gestin del Sistema:
Existen instituciones pblicas de diferentes sectores del Gobierno Central que otorgan derechos
sobre actividades o recursos en las ASPs, constituyndose esta competencia como no exclusiva de la
Autoridad de Aplicacin, como es el caso de los hidrocarburos y minerales. Por ello la
responsabilidad de la gestin de los RRNN en las ASPs es compartida entre la Autoridad de Aplicacin
de las ASP y las diferentes autoridades sectoriales -en algunos casos-, con mayor notoriedad en las
zonas de amortiguamiento.
101
Descentralizacin y diferentes niveles de gobierno
La Ley que crea la SEAM, CONAM y SISNAM (Ley N 1561/00 y normas), define que las competencias
ambientales del Estado son ejercidas por organismos constitucionalmente autnomos, autoridades del
gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, en el marco del carcter unitario del Estado.
Asimismo, precisa que las autoridades regionales y locales debern coordinar entre s y con las
autoridades nacionales. Por otra parte, es una competencia exclusiva del gobierno central el diseo de las
polticas y normas ambientales de carcter nacional.
Por su parte, ciertos Gobiernos Municipales, estn iniciando el reconocimiento de reas Silvestres
Protegidas, independientemente del vaco legal que significa su no reconocimiento en la Ley de ASP, como
es el caso de la Municipalidad de Paraguar, para la Serrana del Mbatovi.
En este grafico se puede observar una aproximacin de los procesos conducentes a la descentralizacin en
el Sistema Nacional de reas Protegidas del Paraguay, que deber orientar las acciones para los prximos
10 aos.
Lineamientos de poltica
102
Garantizar la creacin y efectiva operacin de una serie de espacios y mecanismos para la
coordinacin interinstitucional, en los que estn claramente definidos las competencias y
responsabilidades de cada institucin. Para ello se deber dotar al ente rector de las capacidades y
facultades que requiere para ejercer una coordinacin transectorial efectiva.
Formular planes, estrategias y polticas para la gestin de reas silvestres protegidas con la activa
participacin de los sectores e instituciones involucradas, y garantizar la inclusin del ente rector y los
organismos administradores en todos los procesos de formulacin de planes, estrategias y polticas de
otros sectores que pudieran afectar o involucrar a las ASPs.
Garantizar el mantenimiento de los adecuados mecanismos de comunicacin e informacin entre las
instituciones mencionadas.
103
Se debern determinar las competencias y tipos de competencias sujetas a transferencia y la
tipologa de funciones, con el propsito de facilitar la planificacin de los eventuales procesos de
transferencias, considerando el orden y gradualidad de los mismos.
A fin de mejorar el desempeo en la administracin de las ASPs de nivel nacional se requiere de una
estructura desconcentrada que responda a las necesidades gerenciales de las ASP (a nivel ecoregional)
y facilite la coordinacin en aspectos de gobierno del Sistema.
Se debe evaluar la factibilidad de dotar de mayores responsabilidades a las Administraciones de las
ASPs para la toma de decisiones; delegando en ellos, por ejemplo, autorizaciones de investigacin,
firma de cartas de entendimiento, reconocimiento de guardaparques voluntarios y otras actividades
pertinentes.
3.4.4. Brindar las oportunidades para formar y ejercer las competencias a nivel de los Comits de
Gestin y otras instancias
3.4.4.1 Capacitacin
Las actividades de capacitacin constituyen un instrumento estratgico para lograr la eficiencia en la
gestin, conduccin y administracin de las ASPs.
La capacitacin tiene una alta prioridad en la gestin y administracin de las ASP y est orientada a la
formacin, perfeccionamiento y especializacin del personal, a fin de que responda en forma eficiente,
eficaz y oportuna a las demandas de los diferentes programas de manejo de las ASP, as como a los
requerimientos para la gestin tcnico-financiera, legal y poltica.
Lineamientos de poltica
El presente Plan Estratgico reconoce como propios los enunciados de polticas y planificacin de la
Estrategia Nacional de Biodiversidad, as como otros documentos de orientacin. No se tiene un Plan
Especifico para la formacin de guardaparques y actores locales.
La capacidad de una institucin para lograr sus objetivos de gestin depende en gran medida de la gente
que labora en ella; el capital humano es crtico para que una organizacin cumpla su Misin. Una
104
aproximacin estratgica al desarrollo de recursos humanos comprende una serie de funciones
operacionales que son pertinentes tanto para los organismos pblicos como privados:
Si bien es comn que las organizaciones especialmente aquellas con limitaciones presupuestales o
dependientes de proyectos procuren, por lo menos, dar prioridad al cumplimiento de las obligaciones
establecidas por la legislacin laboral, la consideracin de las funciones sealadas puede repercutir en
niveles de desempeo consistentemente mayores, grados ms altos de satisfaccin profesional y tasas
menores de rotacin y abandono, con los consecuentes efectos sobre la eficiencia en la implementacin
de los programas y proyectos de la organizacin, el ahorro de recursos y el desarrollo de la organizacin
en el largo plazo.
Para que el personal pueda ejercer sus funciones debe contar con equipos e infraestructura que se
encuentre en condiciones de operacin apropiadas. Actualmente, las ASP que conforman el Sistema
Nacional de reas silvestres protegidas por el Estado (SINASIP), disponen de poca cantidad de vehculos,
equipos e infraestructura para el cumplimiento normal de sus funciones y actividades.
105
3.4.5. Involucrar y facultar a los grupos interesados
La normatividad de ASP contempla diversos procesos, espacios y mecanismos para la participacin que
van desde los procesos de establecimiento de ASP, los Comits de Gestin, hasta convenios de gestin
compartida o convenios para la ejecucin de proyectos o programas, mas no as, las concesiones para la
prestacin de servicios econmicos, contratos para el aprovechamiento de recursos, acuerdos para el
desarrollo de actividades menores. De igual modo, la normatividad actual considera la importancia de la
participacin de la juventud y la poblacin local.
Para permitir un proceso de desarrollo ms equitativo, los agentes en desventaja deben ser facultados
(empoderados) para aumentar su nivel de conocimiento, influencia y control sobre sus propios medios
de vida, incluyendo las iniciativas de desarrollo que los afectan.
Como componente central de la gobernanza de las reas silvestres protegidas, la participacin no slo se
reduce a favorecer espacios de dilogo o de toma de decisiones, sino que lleva explcita la gestin del
poder y como consecuencia, a un proceso de negociacin que supere las prcticas de confrontacin y
respete las consideraciones y perspectivas de todos los actores, afianzando un enfoque ganar-ganar. La
participacin juega un papel decisivo en el desarrollo de una gestin colaborativa que prevenga conflictos
socioambientales vinculados a las reas silvestres protegidas.
Los lineamientos estratgicos de este Plan Estratgico deben rescatar y fortalecer los avances logrados en
el campo de la participacin ciudadana, promoviendo, a travs de la gestin de las ASPs, un modelo de
participacin que sirva a la sostenibilidad del Sistema, contribuya a la Reforma del Estado y ayude a
moldear una relacin ms democrtica, equitativa y justa en todas las reas de la vida nacional.
106
Participacin ciudadana en la gestin, administracin y manejo de las ASPs
El apropiado reconocimiento de esta diversidad permite identificar las barreras personales, institucionales
y culturales que perfilan las actitudes de los diversos grupos hacia la participacin y la forma cmo valoran
su funcin en la gestin del ASP y su propio desempeo como agentes de cambio en sus propios mbitos.
Para participar en la administracin de un ASP, los ciudadanos pueden hacerlo de dos maneras; una es
integrndose al Comit de Gestin de manera individual o a travs de una organizacin representativa de
la sociedad civil; y la otra es mediante el desarrollo de actividades dentro del ASP, a travs de convenios o
contratos celebrados con la SEAM.
PROCESOS Diseo de redes de ASPs a nivel ecoregionales Establecimiento de ASP + Categorizacin de ASP
Elaboracin y revisin del Plan Estratgico Formulacin de planes de manejo, planes de sitio,
planes operativos.
107
3.4.4.2 Los Comits de Gestin
Los Comits de Gestin son el referente principal de la participacin ciudadana en la gestin de ASP,
habiendo alcanzado un importante avance en nmero, capacidad de propuesta, sentido de
responsabilidad e involucramiento en la planificacin y gestin cotidiana de las ASP. Este progreso
constituye un importante bagaje de experiencia que contrasta con los incipientes mecanismos
establecidos legalmente por el Estado para descentralizar y compartir la toma de decisiones de gestin o
definir una posibilidad de cogestin. Desde otra perspectiva, los Comits de Gestin muestran problemas
de representacin, organizacin, reporte y rendicin de cuentas sobre su desempeo.
Lineamientos de poltica
Ms all de los procesos, espacios y mecanismos reconocidos y promovidos por la administracin de ASP,
la participacin efectiva en la gestin de las reas, particularmente en los espacios que definen su
entorno, se enfrenta a las dificultades que tienen ciertas instituciones del Estado para descentralizar sus
decisiones, funciones y competencias, y favorecer mecanismos permanentes orientados a legitimar,
optimizar, vigilar y mejorar las decisiones y el desempeo de la gestin pblica.
El punto de partida para cambiar esta situacin es hacer expresa una vocacin de apertura y
democratizacin en la toma de decisiones, puesto que la participacin implica inevitablemente el acceso
al poder con los derechos y obligaciones que corresponden a las facultades obtenidas (grado de
empoderamiento).
La participacin no debe, por otro lado, entenderse como una abdicacin a las funciones de conduccin y
liderazgo que corresponden al ente rector y los organismos administradores de las ASP, o de las
organizaciones responsables de implementar las acciones de conservacin.
108
Sobre las capacidades y la institucionalidad
Se deben desarrollar las capacidades tcnicas y de liderazgo de todos los actores especialmente de
grupos menos favorecidos para aplicar el enfoque de participacin de acuerdo a una unidad de
criterios, ejercer sus derechos y asumir sus responsabilidades frente a los acuerdos, con el propsito
de incrementar su legitimidad, posicionamiento y calidad de participacin.
Incorporar la interculturalidad como criterio transversal en todos los campos de la gestin de reas
silvestres protegidas, respetando la identidad cultural de las poblaciones locales y pueblos indgenas,
rescatando las formas tradicionales de autoridad, organizacin y manejo del territorio en beneficio
de los objetivos de conservacin.
Debe construirse la institucionalidad pblica y privada que respalde la aplicacin del enfoque de
participacin en todas las dimensiones de la gestin de ASP, la ocupacin del territorio y el uso de los
recursos naturales.
Reforzar el rol primordial que tienen y deben tener las ASPs frente a los procesos participativos, de
negociacin y resolucin de conflictos, redefiniendo sus competencias funcionales.
Reforzar la funcin del los Comits de Gestin como espacios legtimos para la resolucin de
conflictos y la generacin de agendas de desarrollo en el rea de influencia de las ASP, ayudando a
proyectar los objetivos de desarrollo sostenible del ASP y los principios de buen gobierno hacia el
espacio circundante.
La conformacin de organizaciones alrededor de los Comits de Gestin mediante, por ejemplo, la
obtencin de personera jurdica no debe comprometer su funcin principal de espacio al que
deben confluir sin restricciones las diferentes instancias sociales, polticas y econmicas de la zona
para la gestin y administracin del ASP.
Los organismos administradores de ASP, independientemente del nivel, los Comits de Gestin y los
actores que los conforman deben estar sujetos a una mutua supervisin y control, para un mejor
cumplimiento de las actividades planificadas y el buen gobierno en las reas protegidas.
El ejercicio de la participacin en los diversos procesos, espacios y mecanismos debe ser sujeto de
seguimiento permanente con el propsito de verificar su eficacia y potencial de replicabilidad en
diversas situaciones. Todo espacio de participacin debe entenderse como un espacio de aprendizaje
y generacin de conocimiento y buenas prcticas.
Se debe revalorar la funcin del Consejo Nacional de reas Silvestres Protegidas como la ms
importante plataforma multisectorial y de concertacin entre los mbitos pblico y privado. Ampliar
su base de representacin institucional y el carcter vinculante de sus acuerdos.
Asegurar los recursos financieros que permitan el ejercicio efectivo de la participacin, reduciendo la
dependencia de fuentes temporales. Promover el uso de herramientas tecnolgicas que mejore la
relacin costo-beneficio del ejercicio de la participacin.
Hacer explcita la funcin de los Comits de Gestin en el monitoreo y evaluacin de la actividades
planificadas en el ASP (PM y POA) y la ejecucin presupuestal. De manera recproca las ASP deben
ejercer dichas funciones frente a los acuerdos asumidos por los actores sociales con un enfoque de
corresponsabilidad. Esta actividad deber estar reglamentada.
109
3.4.4.3 Pueblos Indgenas
El Convenio 169/OIT ubica a los pueblos indgenas como sujeto de derechos en el derecho internacional, y
como tal debe ser un referente para la gestin de las ASPs, reconociendo sus alcances en relacin al marco
de polticas y normativo nacional.
La prctica de la gestin de ASP ha reconocido la posicin de los pueblos indgenas frente a los otros
grupos poblacionales y derechos tradicionales, ms all de los derechos de subsistencia, tales como el
derecho a los territorios ancestrales, al aprovechamiento tradicional de recursos naturales, al
desplazamiento por rutas tradicionales (zonas de aprovechamiento y manejo de recursos naturales,
zonas donde realizan prcticas y ritos religiosos, zonas de importancia cultural, etc.)
En este contexto, es clave diferenciar el concepto de territorio del concepto tierra. El primero (territorio) se
refiere a un rea geogrfica o un espacio de la naturaleza que se encuentra bajo la influencia cultural y el
control poltico de un pueblo. El segundo (tierra) se refiere a la porcin dentro de este espacio que es apropia-
ble por un individuo o una persona jurdica bajo el rgimen jurdico de la propiedad. Para los pueblos indgenas
el territorio debe entenderse como el espacio natural donde los pueblos indgenas proyectan su identidad, su
desarrollo y se conectan con sus antepasados y las generaciones futuras.
Existen tres derechos genricos de los pueblos indgenas que sirven como ejes para estructurar su
interaccin con las ASP:
1. Derecho Colectivo a gozar de una Identidad. El respeto del valor identidad de los pueblos indgenas
se refleja en el derecho al respeto de su cultura, a la identidad propiamente, y a una educacin
intercultural. A los pueblos indgenas, como sujetos de derecho, se les puede reconocer un status
especial para constituir una identidad ms compleja y cohesionada, a la que se le denomina nacin o
etnia, para protegerla. El derecho a la identidad sustenta:
Derecho a la autonoma poltica, econmica y social (p. ej. derecho a sus usos ancestrales).
Derecho a la consulta (p. ej. derecho a la consulta previa en el establecimiento de reas
silvestres protegidas o aprovechamiento de terceros).
Derecho a la participacin (p. ej. derecho a la gestin compartida de reas Silvestres Protegidas).
Derecho a la jurisdiccin (p. ej. derecho a la administracin de justicia).
3. Derecho Colectivo de Territorialidad. Est vinculado con la capacidad del pueblo indgena, la
comunidad nativa o campesina de dirigir, administrar y aprovechar su territorio. Si bien el trmino
territorialidad es an genrico, se emplea hasta la formulacin de un mejor concepto. La
territorialidad incluye el derecho a la tierra, el territorio y la administracin y aprovechamiento de los
recursos naturales. Este concepto sustenta a su vez:
110
Derecho a la tierra y a un territorio propio (derecho a la propiedad o tierra y derecho a sus territorios
ancestrales).
Derecho a administrar, usar y conservar los recursos naturales (uso de recursos para subsistencia;
prcticas tradicionales de conservacin de los recursos naturales, otros).
El Convenio 169/OIT define la consulta como un mecanismo de Consulta Previa y como una forma de Participacin. Es
decir, la consulta debe realizarse asegurando la libre participacin de los pueblos indgenas antes de la toma de decisiones,
susceptibles de afectarles directamente. Adoptada la decisin, sta debe garantizar la participacin indgena en el desarrollo de
la misma. Por tanto, el Acuerdo o lograr el Consentimiento de los pueblos indgenas acerca de las medidas propuestas, se
constituye en la finalidad fundamental de la consulta. Este consentimiento, deber ser libre y con pleno conocimiento de causa
(Art.16.inc.2), y, en cuanto a su alcance, implicara un proceso de negociacin legal frente al Estado. Sin embargo, de no
lograrse el Acuerdo o el Consentimiento el Estado deber tener en consideracin los planteamientos e inquietudes
expuestos por los pueblos indgenas.
Lineamientos de poltica
Se deben proteger, respetar y garantizar los derechos individuales (vida, integridad, salud, vivienda,
educacin, etc.) y los derechos colectivos (identidad cultural, derecho a la tierra, a la participacin en
las decisiones que los afectan) de los miembros de estos pueblos.
Debe permitirse y darse facilidades para el acceso a espacios relacionados con las prcticas
tradicionales del grupo, considerando la categora y zonificacin del ASP.
Se debe proteger, respetar y garantizar el derecho a los territorios ancestrales de los pueblos
indgenas en el proceso de categorizacin y zonificacin de las ASPs, as como a travs de las reas
donde ellos aprovechan ancestralmente sus recursos o mantienen una relacin cultural, histrica o
ancestral.
La superposicin de ASP con territorios ancestrales y tierras de los pueblos indgenas, no es una
limitante para el reconocimiento o titulacin de dichos territorios a favor de los pueblos indgenas, por
ser un derecho preexistente al establecimiento del ASP. El reconocimiento ser slo sobre las tierras
que posean y territorios que ocupaban al momento del establecimiento del ASP o de la zona
protegida, mas no de las ocupaciones posteriores, ya sea por la fragmentacin de los citados pueblos o
por el crecimiento de los espacios de cultivo.
La participacin en la gestin del ASP debe estar expresamente sealadas en los documentos de
planificacin de sta, con la intencin de vincular la conservacin de la biodiversidad, el
aprovechamiento sostenible de recursos naturales y el desarrollo de capacidades de estos pueblos.
Los instrumentos de planificacin de aquellas ASP con presencia de pueblos indgenas deben
reconocer las reas comunitarias de conservacin de stos, como un tipo de gobernanza de reas
protegidas y de territorios ancestrales, incluyendo como bases sus instituciones tradicionales y
evolutivas y normas consuetudinarias.
El modelo de las Reservas de Patrimonio es un modelo que debe recoger el principio de gestin
compartida o co-gestin y el derecho a la plena autonoma de los pueblos indgenas en la gestin de
sus recursos naturales, concordados con criterios de conservacin y uso sostenible de los mismos. El
Estado debe promover preferentemente las reservas de patrimonio a favor de los pueblos indgenas
como una forma de ejercer sus derechos territoriales, estableciendo un procedimiento sencillo para el
establecimiento de este tipo de categora de ASP y capacitando a las organizaciones representantivas
111
de estos pueblos en la gestin de la misma y el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales,
incorporando sus conocimientos tradicionales.
Los documentos de planificacin anuales debern desarrollar programas de creacin de capacidades
para las comunidades locales, as como para los pueblos indgenas y aquellos en contacto inicial, a fin
de que puedan participar efectivamente en la conservacin y gestin de las ASP.
Derecho preferente para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales ubicados en sus
territorios legalmente reconocidos.
Reconocer el acceso a beneficios de los pueblos indgenas sobre las ASP en las cuales interactan, as
como el respeto de la concurrencia de otros actores sociales (rurales o locales) en el acceso a estos
beneficios.
Las limitaciones al ejercicio de derechos reales y al manejo de recursos comprendidos en sus
territorios, cuando stos se superponen con ASP, debe ser compensado de acuerdo a las eventuales
restricciones al uso de los recursos que se impongan.
En todas las ASP donde existan pueblos indgenas as como pobladores rurales que hacen uso de los
recursos naturales ubicados al interior de sta, antes de su establecimiento, deben establecerse zonas
de uso especial.
En los casos de zonificacin de proteccin estricta, silvestre u otra, que afecte el aprovechamiento de
los recursos naturales de las comunidades indgenas o campesinas, se realizara una planificacin de
sitios de manera puntual, estableciendo en el Plan de Manejo del ASP el derecho que les asiste. Los
recursos sern utilizados de manera tradicional y para subsistencia.
La transparencia y la participacin plena deben ser los principios directores en la relacin entre los
intereses de proteccin de las ASP y los derechos de los pueblos indgenas.
Derecho a ser consultado por las polticas y acciones que impliquen su territorio. La consulta ser
vinculante respecto de las reas y espacios legalmente reconocidos cuando stos se encuentran
superpuestos con el ASP.
Derecho a la participacin de los beneficios que se condice con la compensacin por la limitacin del
uso de los recursos naturales.
La participacin en la administracin y gestin de ASP debe estar expresamente sealado en las
disposiciones normativas y de planificacin con la intencin de vincular la conservacin de la
biodiversidad, el aprovechamiento sostenible de recursos naturales y el desarrollo de capacidades de
estos pueblos.
Se debern coordinar las medidas de conservacin del Sistema y las ASP con el de proteccin de los
derechos de los Pueblos Indgenas que se encuentran en situacin de aislamiento o en situacin de
contacto inicial", cuyo ente rector es el INDI.
Los instrumentos de planificacin del Sistema y de cada ASP con presencia comprobada de pueblos
indgenas en aislamiento y en contacto inicial debern reconocer el derecho de autodeterminacin de
los mismos, as como la necesaria proteccin de sus medios de subsistencia y su integridad fsica y
cultural.
La zonificacin de las ASPs debe definirse tomando en consideracin la presencia y movilidad de los
pueblos indgenas en aislamiento y en contacto inicial. Las definiciones de las diversas unidades de
zonificacin de ASP deben hacer referencia a la posible presencia de pueblos indgenas en aislamiento
y en contacto inicial.
Se deber asegurar el respeto de los derechos ancestrales de las comunidades nativas y pueblos
indgenas en aislamiento al establecerse un ASP, su categorizacin y zonificacin.
112
3.4.4.1 Reservas Naturales Privadas
Lineamientos de poltica
Es necesario mejorar la definicin de las RNPrivadas a fin de poner en valor el compromiso voluntario
del propietario privado por participar en la conservacin asumiendo una serie de responsabilidades
directas. En tal sentido se sugiere enfocar el rol del propietario privado o comunitario ms hacia el de
un aliado o socio en la tarea de la conservacin con el cual se tendrn que construir y fortalecer
alianzas para cumplir la tarea comn de conservar la diversidad biolgica.
Se deben mejorar los objetivos de las RNP a fin de ampliar la representatividad a aquellos espacios
naturales que pueden ser conservados gracias a iniciativas de privados. As, por ejemplo puede
incorporarse objetivos vinculados a la mejora y rehabilitacin de hbitats, conservacin de parientes
silvestres importantes para la seguridad alimenticia asociados con la conservacin in situ de agro-
biodiversidad de a nivel local o regional o reas con valor por sus servicios ambientales.
Se debe contemplar la alternativa de que en las reas de conservacin privadas se permita el
aprovechamiento directo e indirecto de recursos naturales con fines comerciales. Se sugiere que este
aprovechamiento est enfocado bsicamente a permitir actividades como el turismo, manejo
113
sostenible de fauna y flora, y el uso de servicios ambientales, de modo tal que contribuyan a la
sostenibilidad financiera del rea y generen ingresos para el propietario, siempre y cuando estas
actividades se desarrollen de modo compatible con los objetivos de reconocimiento de la RNPrivada,
el Plan Estratgico del SINASIP y legislacin para ele fecto
Debe definirse la articulacin de las Reservas Naturales con otros actores con competencias o que
puedan generar sinergias para su gestin. Entre ellos resaltan los Gobiernos locales, la misma SEAM,
universidades, fiscala, entre otros.
Se debe fortalecer el rol promotor de la DGPCB/DAP/SEAM. En tal sentido se sugiere se desarrollen
mecanismos innovadores para promover el establecimiento de Reservas Naturales que consideren
facilidades para obtener los requisitos del reconocimiento (por ejemplo la Justificacin Tcnica y
coordinaciones con otras instituciones para acciones de manejo y gestin compartida) o sinergias con
otras instituciones para promover las Reservas Naturales (por ejemplo certificacin de turismo de
naturaleza) como iniciativas sostenibles.
voluntad de sus propietarios para reforzar las Artculo 26. Se definir como Categora Especial, bajo el
estrategias de conservacin y desarrollo sostenible; nombre genrico de Reserva Natural a aquellas reas naturales
que asentadas sobre inmuebles de propiedad privada cuentan
como tales, su propsito puede ser ms amplio que
con muestras de ecosistemas considerados de importancia para
mejorar la muestra representativa del SINASIP, la conservacin de la biodiversidad y que al mismo tiempo sean
dependiendo del inters del propietario o apropiadas para la realizacin de actividades de produccin de
manera sustentable
comunidad:
Artculo N 2. Son caractersticas de las reas con categora de
Conservacin y uso de la diversidad biolgica, Reserva Natural:
a) Su establecimiento se realiza a instancias e iniciativa de su
estableciendo Reservas Naturales en reas con propietario y su reconocimiento lo realiza la Autoridad de
espacios naturales con valores de diversidad Aplicacin;
biolgica o recursos naturales silvestres de b) La realizacin de actividades productivas en concordancia
con las potencialidades de los recursos naturales del rea;
inters del privado. c) La realizacin de actividades tendientes al mantenimiento
Conservacin de bellezas paisajsticas, de Servicios Ambientales;
d) La realizacin de actividades tendientes a la restauracin de
promoviendo el establecimiento de RN en lugares ecosistemas;
con bellezas escnicas con valor para el e) La posibilidad de presencia de asentamientos humanos; y
desarrollo de turismo o la conservacin de i) El inmueble sobre el que se asienta el rea es de propiedad
paisajes. privada, perteneciente a personas fsicas o jurdicas.
114
Sobre el reconocimiento y gestin de las RNPrivadas
El propietario privado que solicite el reconocimiento de una Reserva Natural Privada ser visto como
un aliado y socio estratgico en la conservacin del patrimonio natural del pas. En tal sentido la
relacin a construir entre la Autoridad de Aplicacin Ambiental y el propietario y/o comunidad ser
aquella que promueva sinergias.
La gestin y administracin del RNP estar a cargo del propietario con el acompaamiento de la
Autoridad de Aplicacin Ambiental.
Orientar la gestin de la reserva natural privada bajo los criterios que ameritaron su reconocimiento, y
de acuerdo a lo estipulado en la ley N 352/94 y reglamentaciones.
Promover e incentivar aquellas iniciativas que promuevan prcticas sostenibles que garanticen la
sostenibilidad financiera del rea y la distribucin de sus beneficios.
Articular la gestin de las reservas naturales privadas con la gestin de ASP a nivel municipal, regional y
nacional.
Promover la formacin de redes de experiencias de conservacin privada como mecanismo para
fortalecer las capacidades de gestin de RNP.
Promover activamente el establecimiento de reservas naturales privadas a travs de mecanismos y
directivas que faciliten los procedimientos necesarios para su reconocimiento, de acuerdo al tipo de
propietario (por ej. reas municipales, comunitarias, de ONGs, y de propietarios particulares, entre
otros)
Promover especialmente aquellas iniciativas ubicadas dentro de las zonas de amortiguamiento de las
reas silvestres protegidas del SINASIP.
Funcin del propietario privado: El propietario privado o comunidades son las responsables directas
de la gestin las reservas naturales privadas. En tal sentido debern dotar a la misma del personal y/o
los recursos necesarios para realizar las acciones de conservacin. De igual modo deber desarrollar
los instrumentos de planificacin y acciones necesarios para dar cumplimiento con el compromiso
asumido. Adems de informar anualmente de lo realizado en el marco del Plan de Manejo.
Funcin de los Municipios: Los Municipios podrn poner en marcha los incentivos necesarios para
promover la viabilidad en la gestin de las RNPrivadas (por ejemplo exoneraciones o reducciones
tributarias, entre otros) reconociendo la funcin ecolgica y social que promueve la RNP, que adems
esta enunciado en la Ley N 352/94.
La planificacin vinculada a las ASPs es un proceso dinmico, susceptible a los cambios que ocurren en el
ASP y a las percepciones y prioridades de los diversos grupos interesados. As, la planificacin debe
considerarse como una tarea continua de la gestin de las ASP y ser aplicada de acuerdo a sus necesidades
cambiantes.
115
El Plan Estratgico, los planes de manejo y los planes especficos de las ASPs independientemente de su
nivel y aquellos vinculados con las modalidades de participacin mediante el desarrollo de actividades al
interior de las reas y su zona de amortiguamiento, deben ser vistos como parte de un entramado de
procesos e instrumentos de planificacin interconectados que hacen expresa una voluntad de abordar la
gestin de las reas y sus valores con un enfoque sistemtico y dinmico.
A nivel del Sistema, adems del Plan Estratgico, se reconoce que hay determinados temas que, por su
importancia, deben contar con planes especficos a nivel del Sistema; dichos planes son responsabilidad
de la autoridad de aplicacin del Sistema y son objeto de seguimiento y evaluacin: Financiamiento,
participacin ciudadana, difusin (Comunicacin), capacitacin, investigacin.
A nivel del ASP, se reconocen diversos instrumentos de planificacin, entre los cuales, los Planes de
Manejo (PM) son considerados como los documentos de planificacin del ms alto nivel. Los PM deben
ser elaborados mediante procesos participativos y revisados cada 5 aos; esta revisin no supone ignorar
la necesidad de monitorear y evaluar de manera permanente este instrumento de planificacin para
determinar la pertinencia de sus propuestas en un contexto cambiante. En este sentido, el Plan de Manejo
y todo instrumento de planificacin debe integrase de manera activa a los procesos de planificacin y
accin con un enfoque adaptable.
Los Planes de Manejo de Recursos y otros planes especficos por actividades o por mbitos, recogen la
relacin de las acciones orientadas a cumplir a cabalidad con los objetivos de creacin del rea Silvestre
Protegida, y deben elaborarse recogiendo los criterios establecidos en el Plan Estratgico y el Plan de
Manejo respectivo.
Dichos planes pueden contener las acciones de proteccin, monitoreo, seguimiento, pautas de uso,
registro de datos acerca de poblaciones, repoblamiento, reintroduccin, traslado y saca de especies
nativas, as como erradicacin de especies exticas; recuperacin, regeneracin y restauracin del hbitat,
evaluacin del potencial econmico, entre otras actividades.
116
Los Planes de Uso Pblico son instrumentos de planificacin especficos, que se desarrollan siguiendo los
lineamientos del Plan de Manejo y definen con mayor detalle los criterios, lineamientos, prioridades y
lmites del uso pblico del rea Protegida.
De manera general, todo uso pblico de un determinado mbito de un rea Silvestre Protegida,
generalmente el turismo, debe contar con un Plan de uso pblico/ecoturismo/sitio. En la medida que
ordenan actividades en funcin a una microzonificacin, los Planes de Sitio no deben entenderse slo
como herramientas para la actividad turstica, sino como un instrumento de planificacin que armoniza el
desarrollo de diferentes actividades en una zona determinada del ASP.
Lineamientos de poltica
Los planes de manejo no deben pretender suplir los planes de desarrollo, e incursionar en campos
que superan la capacidad de accin y las competencias de las organizaciones de conservacin.
Los documentos deben ser especficos y adecuados para cada lugar, realidad y nivel de planificacin.
Los PM deben responder a las caractersticas del instrumento de planificacin.
El diseo de los PM debe alentar procesos amplios de ordenamiento del territorio y el uso de los
recursos, para lo cual debe hacer explcita la articulacin de sus propuestas con las de aquellos
instrumentos que responden mejor a las expectativas de planificacin del desarrollo sostenible
Los Planes de Manejo deben incluir un Plan detallado que debe ayudar a hacer ms explcito el
compromiso que los diversos actores asumen frente a la planificacin. El diseo de los PM debe
hacer explcita la responsabilidad que cada grupo interesado asume frente a la participacin en la
gestin del ASP y de la ZA.
En este sentido, se debern desarrollar planes de accin institucionales que detallen las
responsabilidades de los diversos actores frente a la implementacin de las diversas acciones
propuestas en el Plan de Manejo, as como su financiamiento.
117
3.4.7 Mejorar la aplicacin de la ciencia y la informacin en la gestin del SINASIP
Las comunicaciones deben permitir que aquellos que participan e influyen en su gestin cuenten con
datos e informacin adecuados para la toma de decisiones y el desarrollo de polticas. Esta dimensin
gerencial de las comunicaciones debe favorecer el flujo de informacin entre los diversos actores que
intervienen en la gestin, reforzando el elemento de transparencia.
Lineamientos de poltica
La gestin de la informacin debe responder a las necesidades de informacin de todos los actores
que intervienen en la gestin de las ASP y las diversas iniciativas, estableciendo los medios y
protocolos para colectar, gestionar y brindar dicha informacin con la periodicidad requerida:
Sistema de gestin de la informacin.
La informacin debe manejarse de acuerdo a los derechos de propiedad intelectual y los contratos
con los proveedores de datos e informacin.
La gestin de la informacin debe permitir a la autoridad de aplicacin, los organismos
administradores y los distintos grupos interesados, en todos los niveles (incluyendo aquellos
internacionales, p. ej. CDB y otras convenciones, FMAM), acceder a los datos e informacin en los
formatos ms apropiados y en el momento adecuado, desarrollando un sentido de transparencia y
legitimidad. Convenio con la SEAM u otras organizaciones pblicas y privadas, a travs de sistemas
informticos de interconexin.
Se debe fomentar la formacin de capacidades para la gestin de datos e informacin, identificando y
documentando las buenas prcticas de gestin de informacin y facilitando que se compartan.
La eficacia de la gestin es la medida en la que las acciones de gestin estn alcanzando sus metas y
objetivos. El medir la eficacia de la gestin es crtico para el aprendizaje, la adaptacin, y el mejoramiento
de las acciones de gestin, tanto de las diferentes intervenciones como de las ASP. Tambin ayuda con el
oportuno diagnstico de asuntos o amenazas especficas que estn influyendo en el logro, o no, de las
metas y objetivos de las ASP y el Sistema.
La efectividad de la gestin debe entenderse como la relacin entre el cumplimiento de los objetivos de
conservacin (eficacia) y los medios requeridos para lograrla (eficiencia), y que determinan el carcter de
real o verdadero de la gestin.
MONITOREO Y EVALUACIN
El monitoreo (o seguimiento) se entiende como el proceso sistemtico y continuo de observacin, para propsitos especficos, de
los elementos de un sistema, de acuerdo a un plan y usando mtodos de coleccin de datos comparables. Mientras el monitoreo
se centra en verificar la manera en que avanza el proceso, la evaluacin va tomando los resultados del monitoreo y emite juicio
sobre el proceso, en un momento determinado, de acuerdo a criterios predeterminados (estndares u objetivos).
118
Funciones y responsabilidades
La evaluacin de la eficacia de la gestin fomenta la participacin activa de muchas partes, incluyendo a
las comunidades locales, los pueblos indgenas, los encargados de formular polticas regionales y
nacionales, las agencias donantes, varios grupos de usuarios, los propios equipos de gestin de las
intervenciones y las ASP, educadores e investigadores.
El compartir los ejercicios y los resultados del monitoreo y la evaluacin de la gestin con los diversos
grupos interesados y las comunidades locales, es crtico para la seguridad y gestin a largo plazo de las
intervenciones y las ASPs beneficiarias, puesto que ofrecen mayores oportunidades para comprometer a
los diversos grupos interesados en las ASPs en el proceso de toma de decisiones.
Lineamientos de poltica
Sobre institucionalizacin
Se debe establecer rutas hacia el impacto claras y realistas en las que se identifiquen claramente los
cambios requeridos.
Se debe integrar la planificacin de todas aquellas acciones que intervienen en la ruta hacia el impacto
y el logro de la visin a largo plazo. Definir claramente los cambios requeridos en el corto, mediano y
largo plazo.
Se debe eliminar la prctica de planificar y monitorear slo aquello que ser auditado o que cuenta con
presupuesto.
Se debe simplificar y homogenizar elementos bsicos de planificacin, ms all de la imposicin de un
mtodo sobre otro.
Se debe reforzar el anlisis de supuestos.
Se debe reconocer la planificacin como una herramienta dinmica y no como un fin inalterable.
119
3.4.9. FORTALECER LA BASE FINANCIERA DEL SISTEMA22
La gestin del Sistema y las ASP y el Sistema requiere de medidas que fortalezcan su base financiera. La
bsqueda de la sostenibilidad financiera, se entiende como la habilidad para asegurar en forma estable y
suficiente recursos financieros de largo plazo, y para asignarlos en forma oportuna y apropiada, para
cubrir todos los costos de las ASP y el Sistema, y para asegurar que stas sean gestionadas eficiente y
eficazmente con respecto a la conservacin y otros objetivos.
Esta sostenibilidad parte de una adecuada valoracin de la contribucin de las ASP al bienestar humano y
ambiental, tanto a travs del valor intrnseco de su diversidad biolgica y cultural (incluyendo los procesos
ecolgicos), como por los bienes y servicios ambientales que estas brindan, como la estabilizacin del
clima, el control de flujos hdricos, el secuestro del carbono, la prevencin de desastres, la proteccin de
cuencas hidrogrficas, la recarga de los acuferos, y la propia investigacin.
Los bienes y servicios ambientales de las ASP generalmente adoptan la caracterstica de bienes pblicos, lo
cual dificulta el excluir de su aprovechamiento a aquellos que no se esfuerzan por mantenerlos, poniendo
en riesgo su provisin, y su puesta en valor para la captacin de fondos.
Ante esta situacin, una opcin es abordar la valoracin de las ASP desde una perspectiva econmica para
la sostenibilidad financiera, con el propsito de establecer o asignar derechos sobre la gestin de los
recursos, en base a esquemas de pagos por servicios ambientales, convenios de gestin de recursos en
propiedad comn o grupos de manejo, etc.
El proceso de valoracin requiere previamente identificar y cuantificar los valores del ASP. Segn su uso
los valores se clasifican de la siguiente manera:
Los bienes y servicios que brindan los ecosistemas tienen un valor de uso para quienes se satisfacen de
ellos, sea en forma directa a travs de su consumo (valor de uso directo) p. ej. peces, lea, plantas
medicinales, recreacin, etc. o en forma indirecta a travs del consumo o produccin de otros bienes
para los que los servicios ambientales constituye su insumo (valor de uso indirecto) p. ej. la calidad del
agua asociada al ciclo hidrolgico. De esta forma, los servicios ambientales expresan su valor econmico
en forma indirecta a travs de los bienes y servicios que ofrece los ecosistemas, ya sea su destino el
consumo humano directo o la actividad econmica.
Estos mismos bienes y servicios ambientales tienen un valor de uso potencial para quienes consideran la
posibilidad de satisfacerse de ellos en algn momento, ya sea en forma directa o en forma indirecta, p. ej.
mantener la opcin de visitar un ASP en el fututo (valor de opcin).
Por otra parte, para muchas personas los bienes y servicios que ofrecen los ecosistemas, y los mismos
ecosistemas, tienen un valor de no uso, dado por la satisfaccin que hagan otras personas de estos bienes
y servicios, sean sus descendientes (legado) o terceras personas no vinculadas (altruismo); como
tambin, dado por la importancia que las personas crean tengan los ecosistemas para la manutencin de
la vida misma (valor de existencia).
22
Este tem es desarrollado con mayor profundidad en la estrategia de sostenibilidad financiera a largo plazo, a cargo de J.Galindo
120
3.4.9.2. Mecanismos de generacin de fondos
Las ASP financian sus actividades con recursos procedentes de pagos o tasas por usos de recursos,
recargos al turismo, pagos por servicios ambientales, con distribucin equitativa de costos y beneficios,
presupuesto del gobierno y atraccin de fondos externos; a travs de donaciones, contratos, convenios,
concesiones, recursos directamente recaudados, legados, franquicias, fondos especiales, canjes de deuda,
sanciones impuestas por infracciones en el mbito de las ASP, entre otros.
El aporte de las ASP a la economa nacional debe estimarse a partir de su incorporacin a un Sistema de
Cuentas Ambientales, de forma que los aportes no retribuidos por otros sectores sean consistentes con las
cuentas macroeconmicas, y de esta forma se pueda emplear, en forma justificada, mecanismos
tributarios, comerciales y financieros para retribuir el aprovechamiento de los bienes y servicios
ambientales del Sistema de ASP, por parte no slo de la poblacin local y regional sino tambin de la
poblacin nacional e internacional.
Un plan financiero es una herramienta que ayuda a determinar los requerimientos de fondos de las ASP
(en cantidad y oportunidad) y las diferentes fuentes de ingresos que empatan con esas necesidades de
acuerdo a sus caractersticas.
Las necesidades de financiamiento se deben estructurar en base a diferentes escenarios, definidos a partir
de supuestos institucionales y de criterios para seleccionar las actividades requeridas, las mismas que
deben ser evaluadas en trminos de alcanzar la conservacin y controlar las amenazas y en trminos de
los valores que se genera para atraer recursos. El plan financiero debe ser parte del plan de manejo del
ASP y no constituirse en un fin en s mismo.
121
122
CAPTULO IV
Planificacin del Plan Estratgico
Fortalezas:
La Autoridad Ambiental Nacional funciona con el sustento legal apropiado, y es reconocida como tal
al nivel nacional.
Existe una Poltica Nacional Ambiental.
En general, existe una actitud proactiva de la mayora de los funcionarios de la SEAM, respecto a
enfrentar problemas administrativos y operativos y a cumplir sus programas superando limitaciones
econmicas y de apoyo tcnico.
Existen guardaparques y tcnicos con un buen nivel de capacitacin y experiencia en el manejo de las
diferentes unidades de conservacin del sistema.
23
Sujeta a modificaciones en el Taller de Resultados, as como la socializacin ante gobiernos locales.
123
Se ha aprovechado las facilidades para asociarse con una gran cantidad de instituciones de apoyo
tcnico, financiero y poltico, lo que ha redundado en el cumplimiento de metas y objetivos.
Debilidades:
El SINASIP se articula con los objetivos nacionales de conservacin, con la Poltica Ambiental Nacional,
y con los compromisos internacionales que estn orientados a la conservacin de recursos naturales,
biolgicos y culturales, participacin de la comunidad y reduccin de los niveles de pobreza, sin
embargo, no mantiene sinergias institucionales para el efecto.
Las diferentes iniciativas de conservacin en reas silvestres protegidas (reas pblicas, reas
protegidas privadas y especiales) no se complementan ni relacionan entre s, funcionando como
elementos aislados e independientes.
La gestin del SINASIP cubre de manera limitada aspectos como la restauracin, el aprovechamiento
sustentable de la biodiversidad, fomento de alternativas productivas sustentables y proteccin de las
fuentes de captacin de agua, lo que conlleva a la escasa valoracin del papel de las reas protegidas
del pas por parte de la poblacin, que se traduce en un insuficiente apoyo social, poltico y financiero
al SINASIP.
La gestin del SINASIP no contempla un marco de gestin con los pueblos indgenas y rurales, ni
atiende dentro de sus objetivos las reivindicaciones territoriales, ni la proteccin de pueblos en
aislamiento voluntario.
Puesto directivo de la Direccin de reas Protegidas es designacin poltica y no por concurso de
meritos y aptitudes. Constante en los ltimos 5 aos.
El plantel de tcnicos de la Direccin de reas Protegidas, es insuficiente y adems, se cambian
constantemente, lo que genera una prdida de memoria colectiva y empoderamiento de procesos
con las unidades de conservacin y relacionamiento con los guardaparques y poblacin local.
Dotacin del Cuerpo de Guardaparques es insuficiente.
Con el fin de dar cumplimiento a los objetivos de conservacin se defini la conveniencia de que el
SINASIP integre los intereses de conservacin de los gobiernos locales, de las comunidades indgenas y
comunidades rurales, de la sociedad civil organizada, as como de propietarios privados y de la factibilidad
de administrarlos y manejarlos. En tal sentido, se propone el establecimiento de los siguientes
subsistemas:
El nivel de importancia del objeto principal. Un elemento de conservacin nico para el pas y que por
sus caractersticas se reconoce como de importancia nacional, deber ser cubierto por el Subsistema
de reas Protegidas bajo dominio pblico.
124
Las reas que contengan objetos de conservacin de inters regional, tales como fuentes hdricas,
entre otros, debern ser incluidas dentro del subsistema de reas protegidas de gobiernos locales; por
su parte, las reas protegidas de Patrimonio Indgena y/o privadas, deben contener objetos de
conservacin de importancia local.
Sus dimensiones espaciales. Un elemento de conservacin relacionado con menos de 1000 Has. y
cuyos valores estn cubiertos parcial o totalmente en otras unidades de conservacin, ser cubierto
por un subsistema diferente al Subsistema de reas Protegidas bajo dominio pblico, dependiendo del
nivel de inters y de las capacidades del o los interesados.
Las capacidades de las diferentes instancias relacionadas con los subsistemas, determinarn que
ciertos elementos de conservacin estn temporalmente a cargo de la SEAM, hasta que se asegure un
nivel apropiado de gestin, administracin y manejo. Esto, sin perjuicio de que la SEAM ofrezca el
asesoramiento necesario.
Para aquellos casos en los que el elemento a ser protegido es de importancia nacional, pero est en
una jurisdiccin o es objeto de inters privado, comunitario o de un gobierno seccional, se propone
que sea incorporado al Subsistema de reas Protegidas bajo dominio pblico y que se definan
mecanismos adecuados de manejo compartido entre la Autoridad de Aplicacin del SINASIP y el
interesado.
A continuacin se presenta un esquema del marco conceptual y operativo donde se observan las
relaciones entre el marco conceptual general, los objetivos de conservacin, los subsistemas y categoras
de manejo propuestos. En este sentido, se grafica la relacin entre los componentes operativos y
estratgicos. Los objetivos de conservacin se relacionan con cada subsistema.
125
4.2.3 Categoras de manejo (NUEVOS CONCEPTOS DESPUES DE BARCELONA 2008, Y
DISCUSIN GRUPAL)
Los especialistas de UICN y los gobiernos desde hace muchos aos viene replanteando las categoras de
manejo, de acuerdo a la evolucin y caractersticas de cada una, y hoy en da ya se puede tener desde una
24
definicin de rea protegidas, hasta las seis categoras, ms detalladas e integradoras , dirigidas a la
gestin de las mismas.
24
Almera, Espaa 2007 y Congreso UICN, Barcelona 2009. Directrices para aplicacin de las categoras de gestin de reas
protegudas. CMAP/UICN Fundacin Biodiversidad Junta de Andalucia, 2008.
126
Objetivos a los que se opone la UICN
Utilizar las categoras como excusa para la expulsin de los pueblos de sus tierras tradicionales;
Modificar las categoras para reducir la proteccin del medio ambiente;
Utilizar las categoras para abogar por propuestas de desarrollo insensible al medio ambiente en
reas protegidas.
Para aplicar el sistema de categoras, el primer paso consiste en determinar si el espacio concreto
cumple esta condicin, y el segundo en decidir la categora ms adecuada.
127
Paisajes terrestres/marinos naturales y culturales
Hay que sealar que pocas, si es que existe alguna, de las zonas terrestres, de aguas continentales y
litorales marinos permanecen totalmente sin ser afectadas por las actividades humanas directas, que
tambin tienen su impacto sobre los ocanos del mundo a travs de la presin pesquera y la
ontaminacin. Si se incorporan los efectos de la contaminacin atmosfrica transfronteriza y el cambio
climtico, se ha modificado todo el planeta. Por lo tanto se deduce que los trminos natural y
cultural son aproximaciones. En cierta medida podramos afirmar que todas las reas protegidas
existen en paisajes culturales ya que las prcticas culturales han modificado la ecologa e influido en
ella, a menudo durante milenios. Sin embargo, esto no resulta de gran ayuda para distinguir entre
formas muy diferentes de funcionamiento del ecosistema. Por ello se emplean los trminos tal como
sigue:
reas naturales o no modificadas son aquellas que conservan un conjunto completo o casi completo
de especies nativas del rea, dentro de un ecosistema que funciona de forma ms o menos natural.
Las reas culturales han experimentado cambios ms sustanciales, por ejemplo han albergado
actividades agrcolas, pastoreo intensivo permanente o gestin forestal que han alterado la
composicin de la estructura del bosque. Es muy posible que la composicin de las especies y el
funcionamiento del ecosistema se hayan alterado sustancialmente. Sin embargo, los paisajes culturales
siguen albergando una amplia gama de especies y en algunos casos stas han llegado a depender de la
gestin cultural.
El empleo de trminos como natural y no modificado no pretende ocultar o negar la custodia y
actividad desde hace mucho tiempo de pueblos indgenas o tradicionales en muchas de las reas
protegidas; de hecho, muchas de ellas siguen siendo valiosas para la biodiversidad debido a esta forma
de gestin.
128
Conservar rasgos significativos del paisaje, la geomorfologa y la geologa;
Proporcionar servicios reguladores del ecosistema, incluyendo la mitigacin de los impactos del
cambio climtico;
Conservar reas naturales o paisajes de importancia nacional e internacional con fines culturales,
espirituales o cientficos;
Beneficiar a las comunidades residentes o locales en consistencia con los dems objetivos de
gestin;
Proporcionar beneficios recreativos consecuentes con los objetivos de gestin;
Facilitar las actividades de investigacin cientfica de bajo impacto y el monitoreo ecolgico
relacionado y consecuente con los valores del rea protegida;
Utilizar estrategias de gestin adaptativas para mejorar la eficacia de la gestin y la calidad de la
gobernanza a lo largo del tiempo;
Ayudar a ofrecer oportunidades educativas (incluyendo las relativas a enfoques de gestin);
Contribuir a desarrollar el apoyo pblico a la proteccin.
Es necesario insistir que cualquiera sea la nueva estructura institucional consensuada, se deber
considerar la relacin tcnico-administrativa directa entre las administraciones de las ASPs y la planta
central, precisando roles y competencias para lograr y mantener el desarrollo armnico de la institucin.
Este es un punto fundamental para el cambio planteado.
Estas tres posibles opciones de arreglo institucional compartiran las siguientes consideraciones comunes:
26
En primer lugar, tomando otros ejemplos de Sistemas , se debera garantizar que un acuerdo poltico-
institucional entre la SEAM, SISNAM, CONAM y Gobiernos locales, respecto a la no descentralizacin de
las competencias referidas al manejo y administracin de las reas que integran actualmente el
Subsistema bajo dominio pblico, se fortalezca, mantenga y perdure durante el horizonte temporal del
presente Plan Estratgico.
25
Estas propuestas fueron discutidas como parte del Taller de preparacin del Informe Nacional de reas Protegidas, 2007 (SEAM et al), donde
solamente se planteo la creacin del Instituto Nacional de reas Protegidas, que adems es una inquietud de la sociedad civil organizada.
26
SNAP, 2007. Ecuador
27
El Sistema Nacional Ambiental (SISNAM) segn la Ley N 1561/00 esta integrado por el conjunto de rganos y entidades pblicas de los
gobierno nacional, departamental y municipal, con competencia ambiental; y las entidades privadas creadas con igual objeto, a los efectos de
actuar en forma conjunta, armnica y ordenada en la bsqueda de respuestas y soluciones a la problemtica ambiental. As mismo, para evitar
129
contempla en el Plan Estratgico, tengan la posibilidad de establecer y administrar sus propias reas
protegidas integrndolas al SINASIP, es posible prever que se reduzca la presin de los gobiernos
locales para asumir competencias de manejo y administracin de las reas protegidas del subsistema
bajo dominio pblico. La Secretaria del Ambiente ya a iniciado procesos de fortalecimiento de las
unidades ambientales de gobiernos locales, por lo que su factibilidad es viable.
En tercer lugar, la reestructuracin institucional deber tener como horizonte la consolidacin de los
avances logrados en el proceso de desconcentracin iniciado por la SEAM hacia los gobiernos locales
(SISNAM)y los Comits de Gestin, mas no a las administraciones de las ASPs. En esta perspectiva, se
ha previsto en el presente Plan un conjunto de metas y acciones estratgicas tendientes a mejorar los
roles y funciones, de los responsables de las reas silvestres protegidas, los comits de gestin y la
DGPCB/DAP.
En sexto lugar, el proceso de readecuacin institucional deber llevarse a cabo sin sobresaltos ni
rupturas organizativas abruptas, posibilitando crear condiciones adecuadas internas de comunicacin,
discusin participativa amplia y democrtica y evaluacin previa de aspectos favorables y
desfavorables para realizar el cambio de la actual DAP hacia cualquiera de las tres opciones
identificadas.
conflictos interinstitucionales, vacios o superposiciones de competencias, y para responder con eficiencia y eficacia a los objetivos de la Poltica
Nacional Ambiental. (Artculo 2).
130
Teniendo presente los aspectos comunes que compartiran las tres opciones de reestructuracin
institucional identificadas, interesa analizar cules son los elementos diferentes que las caracterizan y
definir, en base de ello, ventajas y desventajas que contribuyan a una mejor y razonada decisin.
La primera opcin, la reestructuracin de la Direccin de reas Protegidas, que hoy tiene rango de
direccin pero funciones de departamento, presenta una ventaja inicial, relacionada con el
reforzamiento de decisiones poltico-administrativas y financieras, respecto a la gestin de las reas
protegidas. Esta ventaja se ampla al considerar las opciones de crear una Direccin General de Areas
Silvestres Protegidas o un Instituto Nacional. La desventaja, empero, de esta ltima opcin radicara en
que, con respecto a las primeras, el reforzamiento de las capacidades poltico-administrativas y
financieras no implicara paralelamente un robustecimiento de las otras instancias internas de la SEAM
relacionadas con la gestin de las reas protegidas, ya que la estructura organizativa del Instituto
Nacional implicara una entidad autnoma y, en el mejor de los casos, adscrita a la Autoridad de
Aplicacin Ambiental Nacional y no pensada como parte de su organizacin interna.
Las opciones de contar con una Direccin General de reas Protegidas, evidencian una ventaja
importante de considerar con relacin a la opcin de establecer el Instituto Nacional, y que se refiere
al grado de apoyo que tendran por parte de determinados actores. Es ms factible pensar que las dos
primeras opciones contaran con mayor apoyo y respaldo de los funcionarios y tcnicos de la SEAM,
interesados en lograr mayor capacidad de gestin sobre las reas silvestres protegidas, pero al mismo
tiempo traducir esa capacidad al resto de las instancias internas de la SEAM. Es probable que tambin,
bajo esas mismas consideraciones, otros actores pblicos y privados involucrados con el SINASIP
(Ministerios, Cooperacin Internacional, comunidades indgenas y rurales, ONGs, entre otros) se
adscriban en esta lnea. Sin embargo, no es evidente, salvo algunas manifestaciones particulares, un
respaldo decidido y directo a la opcin de creacin del Instituto Nacional de reas Protegidas y que
adems, no tiene un sustento legal actual que permita su funcionamiento. Esto es un proceso lento y
muy participativo.
Las dos primeras opciones (Direccin de reas Protegidas reestructuracin- y Direccin General de
reas Protegidas), difieren -aparte del nivel de jerarqua organizativa y consecuentemente de la mayor
o menor capacidad de toma de decisiones de lo que podra denominarse percepcin de avance
cualitativo. Mientras que la opcin de restructuracin y fortalecimiento de la Direccin de reas
Protegidas conllevara, para la mayora de actores involucrados en la gestin de las reas silvestres
protegidas, una percepcin de avance mnimo con respecto a la actual DAP, la opcin de crear una
Direccin General significara en cambio una percepcin de que existe una voluntad poltica decidida a
enfrentar las debilidades de gestin y de profundizar, bajo este nuevo y reforzado esquema
organizativo, los logros alcanzados en la administracin y manejo de las reas protegidas. La
percepcin de avance cualitativo que se derivara de esta opcin resultara, entonces, una ventaja
clave con relacin a la reestructuracin de la actual DAP.
131
4.3 OBJETIVOS, METAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES
OBJETIVOS METAS ESTRATEGIAS ACCIONES
Para el 2009 se habr concluido el 1. Regular la creacin de nuevas reas silvestres protegidas de los
proceso para la revisin y adopcin de las subsistemas
categoras de manejo propuestas y 2. Estructurar los subsistemas de acuerdo a su tenencia e instituciones
consensuadas de forma participativa 3. Incorporar nuevas reas silvestres protegidas
Consolidacin y complementacin de la
Para el 2009 se habr iniciado la estructura del SINASIP
4. Definir y poner en marcha polticas de incentivos para motivar a los
integracin de todos los subsistemas que pueblos indgenas, comunidades locales y propietarios privados
conforman el SINASIP, y para el 2013 este establezcan los subsistemas
estar consolidado. 5. Coordinar con gobiernos locales departamentales y municipales la
adecuacin a las polticas ambientales, garantizando la armonizacin
Para el 2018 el Sistema protege el 100%
con el marco poltico y normativo del SINASIP (art. 11 Ley N 352/94)
de muestra representativa de ecosistemas
Consolidar el Sistema Nacional de importancia nacional y global. 1. Redefinir los objetivos de conservacin y categoras de manejo
de reas Silvestres Protegidas, 2. Planificacin y elaboracin de planes de manejo.
garantizando la conservacin y
3. Incorporacin de territorios indgenas.
representatividad de
ecosistemas. 4. Aumento de de la dotacin del Cuerpo de guardaparques, equipos e
insumos.
5. Creacin de la categora presupuestaria de guardaparques y
Consolidacin de las ASPs existentes dignificacin de salarios y bonificaciones
6. Mensura judicial y registro a nombre de la SEAM
7. Definicin de zonas de amortiguamiento y zonas de desarrollo
sostenible.
8. Presupuesto adecuado para implementar planes de manejo,
restauracin y recuperacin de ecosistemas de importancia.
9. Proteger y conservar el hbitat ancestral de los pueblos indgenas sin
contacto o en aislamiento voluntario.
Para el 2010 las ASPs y el SINASIP en general Promocin del SINASIP ante los 1. Realizar reuniones ante otros sectores del gobierno, poderes del
estn integradas con las polticas pblicas e sectores de los gobiernos nacionales y Estado y gobiernos locales de manera a considerar a las reas
insertas en el plan de desarrollo sostenible regionales, as como con los sectores protegidas del SINASIP en los planes y polticas sectoriales del Estado y
nacional, regional y local. productivos y gremios de produccin. los Gobiernos locales.
2. Realizar reuniones promocionando el SINASIP con otros sectores
productivos y gremios empresariales, de manera a que sean
Concientizacin de los representantes consideradas las reas protegidas y los servicios ambientales como
de gobiernos locales de manera a que necesarios para la prosecucin de los procesos ecolgicos.
las reas protegidas del SINASIP sean
3. Concientizar a representantes de gobiernos locales
tenidos en cuenta cuando se elaboren
los planes de desarrollo. 4. Identificar y aplicar criterios ambientales en los procesos y planes de
desarrollo locales teniendo en cuenta a las reas protegidas del
SINASIP.
2 Fortalecer, planificar y 5. Concertar reuniones con los gobiernos locales de manera a acordar
gestionar las ASPs como parte planes de desarrollo locales.
de un contexto global Para el 2018 el paisaje est integrado a las Las reas protegidas del SINASIP estn 1. Identificar y proteger las zonas de alto valor de la diversidad biolgicas
ASPs interconectadas mediante corredores de y las que producen servicios esenciales de los ecosistemas.
conservacin, as como otras formas de
2. Disear propuesta tcnica de corredores de conservacin a nivel del
proteccin.
SINASIP y los instrumentos para su implementacin
3. Declarar los corredores identificados
Para el 2009 se tienen diseados y se usan Mediante los instrumentos de 1. Identificar temas de trabajo y actividades productivas a ser
instrumentos de planificacin y gestin planificacin se desarrollan proyectos de promovidas mediante proyectos y otros mecanismos en las zonas de
participativa. apoyo a las comunidades locales. amortiguamiento de las reas protegidas a travs de metodologas
participativas que involucren activamente a la poblacin local.
Para el 2011 se promueve la excelencia 1. Asistir tcnicamente y capacitar a las comunidades y autoridades
tcnica y tica en la gestin, y se mejorar la locales para el manejo de programas de desarrollo sustentable y
aplicacin de la ciencia y la informacin proyectos productivos rentables y de bajo impacto.
Este anlisis busca realizar una priorizacin de aquellas estrategias que, bajo el escenario actual, podran ser
ejecutadas. Para la valoracin, se utilizaron los siguientes criterios:
Muy Alto: La estrategia es prioritaria y urgente. Su cumplimiento es vital para el desarrollo de otras estrategias.
Alto: La estrategia es prioritaria y urgente.
Medio: La estrategia es importante, pero de la misma no dependen otras.
Bajo: La estrategia ayuda a la gestin del SINASIP, pero se puede posponer su ejecucin a favor de otras de mayor
importancia.
Capacidad de la institucin lder
Muy Alto: La institucin lder cuenta con todas las capacidades para ejecutar la estrategia.
Alto: La institucin lder cuenta con la mayora de las capacidades para ejecutar la estrategia.
Medio: La institucin lder posee algunas capacidades para ejecutar la estrategia.
Bajo: La institucin lder tiene pocas capacidades para ejecutar la estrategia.
Apoyo de otros actores para la ejecucin
Importancia: 25%
Capacidad tcnica de la institucin lder: 40%
Apoyo de otros actores: 10%
17
Apoyo
Capacidad
OBJETIVOS ESTRATEGIAS Importancia otros Financiamiento Viabilidad
institucin
actores
lder
PLAN ESTRATGICO
ACCIONES
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Evaluacin
Lecciones
aprendidas
Nota: esta matriz se completara una vez identificado las acciones en el Taller de Resultados al interior de la SEAM y sus Direcciones Generales, y posterioemente a nivel
de la regin Oriental y Occidental, de forma participativa. Posterior a la identificacin final y presupuesto, se establecer un Plan de Sostenibilidad finaciera a largo plazo,
para su implementacin.
4.6 BIBLIOGRAFA28
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4.7 GLOSARIO
Trmino Definicin
Agrobiodiversidad Incluye a las plantas silvestres en parentesco directo con las cosechas (los parientes silvestres
de las cosechas), plantas cultivadas (especies domsticas) variedades de ganado.
Agrobiodiversidad puede ser un objetivo de gestin de reas protegidas para plantas silvestres
emparentadas con las cosechas, especies tradicionales o amenazadas, particularmente aquellas
dependientes de las prcticas culturales tradicionales, y/o especies de ganado tradicionales
amenazadas, especialmente si dependen de sistemas de gestin culturales y tradicionales y son
compatibles con la biodiversidad salvaje.
Agua capilar Es el agua que se aloja en los ros y en las pequeas grietas de las rocas, permaneciendo en ellas
por la tensin superficial; esta agua es absorbida libremente por los pelillos radicales de las
plantas.
Aguas artesianas Son las aguas subterrneas de intercapas que yacen entre los estratos a presin bajo
determinadas condiciones geolgicas (impermeabilidad de la roca) y forman cuencas
artesianas.
Aguas freticas Son las que se encuentran en el primer horizonte acufero permanente partiendo desde la
superficie y no estn cubiertas por una capa de rocas impermeables
rea Natural Zona especialmente escogida para lograr la conservacin de un ecosistema, de la diversidad
Protegida biolgica y gentica, o de una especie determinada.
Atmsfera Es la envoltura area de la superficie slida y liquida de la Tierra, la mas exterior de las esferas
terrestres y que esta en continua interaccin con las dems que forman nuestro planeta.
rea conservada Ecosistemas naturales y modificados, incluidos biodiversidad, servicios ecolgicos
por la comunidad y valores culturales, conservados voluntariamente por pueblos indgenas y comunidades locales
y mviles mediante de leyes tradicionales u otros medios efectivos.
rea protegida rea protegida designada por el gobierno donde el poder de toma de decisiones,
de gobernanza responsabilidad y rendicin de cuentas estn compartidos entre agencias gubernamentales y
compartida otros grupos de inters, en particular de pueblos indgenas y comunidades locales y mviles
que dependen del rea culturalmente y/o por su medio de vida.
Bioma Una gran parte del entorno vivo de una regin en particular (como un bosque de abetos o
pastos), caracterizada por su vegetacin distintiva y mantenida principalmente por las
condiciones climticas locales.
Bitico Se refiere a organismos o seres vivos.
Cadena alimenticia Sucesin o serie de organismos a travs de la cual fluye energa por transferencia. Est formada
por eslabones, cada uno de ellos constituidos por grupos de organismos especficos. En este
sistema concatenado, cada eslabn o nivel trfico, se alimenta y obtiene energa del que se
precede y a su vez, es consumido por el siguiente eslabn. Un ecosistema consiste por lo
general, de varias cadenas tramadas en una red alimenticia.
Calidad de la Nivel de satisfaccin del gobierno de un rea protegida el grado en que responde a los
gobernanza principios y criterios de buena gobernanza identificados y elegidos por los pueblos,
comunidades y gobiernos pertinentes (como parte del sentido de moralidad, identidad cultural
y orgullo) y generalmente vinculado a los principios expuestos por agencias y convenios
internacionales.
Conservacin Gestin dirigida a la preservacin y uso racional de los recursos naturales, para asegurar el
mayor beneficio, que tiene el desarrollo sostenible de la sociedad.
Conservacin La conservacin de ecosistemas y hbitats naturales y el mantenimiento y recuperacin
in-situ de poblaciones de especies viables en su entorno natural y, en el caso de especies
domesticadas o cultivadas, en el entorno donde hayan desarrollado sus propiedades distintivas.
Corredor Medio para mantener conectividad ecolgica o medioambiental manteniendo conexiones
fsicas entre reas protegidas.
Cuenca hidrogrfica Es el rea drenada por un sistema fluvial; es la cuenca de recepcin del sistema fluvial desde
donde el agua escurre hacia el mismo. Se compone de subcuencas acorde a cada una de los
afluentes del sistema que pueden agruparse por rdenes segn la clasificacin empleada.
Deforestacin Tala de un bosque con el propsito de crear tierra arable, para usos agrcolas o ganaderos y
aprovechar la Madera para la construccin o propsitos industriales. Este proceso elimina la
floresta y su sotobosque, alterando todo el ecosistema, pero particularmente daina resulta la
perdida de humos del suelo.
Desarrollo sostenible Uso y potencial de los recursos naturales de una manera racional, garantizando su proteccin y
recuperacin, de tal manera que no se altere el equilibrio ambiental; se asegura as el
aprovechamiento permanente de los recursos naturales por varias generaciones.
Diversidad La variedad de organismos vivos de todas las formas incluidos, inter alia, terrestres, marinos y
biolgica de otros sistemas acuticos y los complejos ecolgicos de los que forman parte; esto incluye la
diversidad dentro de las propias especies, entre especies y entre ecosistemas
Diversidad gentica Variedad extensa gentica de un organismo, especie, poblacin o ecosistema, que influye en el
papel que efectan los diferentes niveles biolgicos de los sistemas de la biosfera. Estos niveles
son interdependientes de modo que la conservacin final de los ecosistemas est ntimamente
relacionada con la conservacin de la diversidad biolgica.
Ecosistema Un complejo dinmico de comunidades plantas, animales y microorganismos y su entorno
inerte interactuando como una unidad funcional (UICN)
Efecto de Se le conoce as a la capacidad de la atmsfera terrestre para expulsar la radiacin de onda
invernadero corta del Sol (la radiacin directa y dispersa) y retener la de onda larga de la Tierra. Es como el
efecto de un cristal: deja pasar la luz solar y retiene la radiacin de onda larga que retorna.
Eficacia de la Nivel de satisfaccin de la gestin de un rea protegida principalmente el grado en el que se
gestin est protegiendo los valores y consiguiendo las metas y objetivos de conservacin propuestos
para el rea.
Especie clave: Animal o vegetal que tiene importancia particular en una cadena alimenticia, especialmente en
el nivel trfico superior, por contribuir mas que las otras especies, a mantener procesos y el
equilibrio ecolgico en un ecosistema. Es el caso de ciertos rboles que producen el alimento
de animales frugvoros, durante toda una poca del ao; o de algunos peces carnvoros que dan
espacio a la reproduccin de otras especies, ms abajo en la cadena trfica.
Especies indicadoras: Organismos de una misma poblacin, en un hbitat determinado, que son muy sensibles a
cambios pequeos en los factores ambientales. Cuando su poblacin declina, por alguna
perturbacin no perceptible para otras especies, es seal de un peligro potencial para algunas o
todas.
Espcimen: Ejemplar de animal, vegetal o mineral. Individuo representativo de la poblacin de una especie.
Muestra de colectada de una especie de flora o fauna en el contexto de una investigacin.
Geodiversidad La diversidad de minerales, rocas (slidas o sueltas), fsiles, formas geogrficas,
sedimentos y sustratos, conjuntamente con los procesos naturales que constituyen la
topografa, el paisaje y la estructura bajo la superficie de la tierra.
Gobernanza En el contexto de reas protegidas, se puede definir la gobernanza como: las interacciones
entre las estructuras, procesos y tradiciones que determinan cmo se ejerce el poder, como se
toman las decisiones en temas de inters pblico, y cmo expresan su opinin los ciudadanos y
otros grupos de inters. Los acuerdos de gobernanza se expresan mediante marcos de trabajo
legales y polticos, estrategias y planes de gestin; incluyen las disposiciones organizacionales
para el seguimiento de polticas y planes y para monitorizar el desempeo. La gobernanza
engloba las normas de toma de decisiones, incluido quin tiene acceso a la informacin y
participa en el proceso de toma de decisiones, as como las decisiones en s.
Grupos de Inters Las personas u organizaciones que resultan vitales para el xito o fracaso de que una
organizacin o proyecto cumpla sus objetivos. Los grupos de inters principales son (a) los
necesarios para el respaldo financiero, de permisos y de aprobaciones y (b) aquellos afectados
directamente por las actividades de la organizacin o proyecto. Los grupos de inters
secundarios son los afectados indirectamente. Los terciarios son aquellos no afectados o
involucrados, pero que pueden influenciar opiniones a favor y en contra.
Lugar natural reas naturales marinas o terrestres con especial significado espiritual para pueblos o
sagrado comunidades
Lugar sagrado Un rea de especial significado espiritual para pueblos o comunidades
Marco de trabajo Una estructura de alto nivel que subyace bajo un propsito y direccin comn para
planes y programas
Pueblos indgenas (a) Pueblos tribales en pases independientes cuyas condiciones sociales, culturales y
y tribales econmicas les distinguen de otras secciones de la comunidad nacional, y cuyo estatus es
regulado total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por leyes o normas
especiales; (b) Pueblos en pases independientes que son reconocidos como indgenas en
funcin de su descendencia de las poblaciones que habitaban el pas, o regin a la que el pas
pertenece, en el momento de la conquista o colonizacin o el establecimiento de los
lmites estatales y que, independientemente de su estatus legal, mantienen todas o
parte de sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas.
Servicios Los beneficios que la sociedad obtiene de los ecosistemas. Estos incluyen servicios de
ecosistmicos aprovisionamiento, como comida y agua; servicios de regulacin, como la regulacin de las
inundaciones, sequas, degradacin del terreno y enfermedades; servicios de sustento como la
formacin del sustrato y el reciclaje de los nutrientes; y servicios culturales, ya sean
recreacionales, espirituales, religiosos u otros Beneficios no materiales.
Sumidero Es una forma del relieve carsico en forma de embudo de disolucin superficial, de hundimiento
y de infiltracin por donde penetra el agua hacia el interior por donde circula.
Tipo de Los tipos de gobernanza han sido definidos en funcin de quin ostenta la autoridad y
Gobernanza responsabilidad de la gestin y tiene que rendir cuentas para un rea protegida especfica.
Uso sostenible El uso de los componentes de diversidad biolgica de un modo y a un ritmo que no conlleve al
declive a largo plazo de la diversidad biolgica, por ello manteniendo su potencial para cubrir
las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras.
Zona de rea entre las reas protegidas y las extensiones de tierra y marinas Circundantes que protegen
amortiguamiento a la red de influencias externas potencialmente dainas y que son Esencialmente reas de
transicin
Zonas protectoras rea o franja de territorios localizados en la periferia de un rea natural protegida, que lo
separa de las zonas de actividad humana (agricultura, ganadera, forestara, cacera, industria,
asentamientos urbanos), con el objetivo de atenuar la influencia negativa de tales acciones
sobre las reas naturales protegidas.
Zona de vida Conjunto de mbitos biticos especficos, determinados por factores climticos fundamentales.
Dichas zonas pueden configurar como un grupo de asociaciones relacionadas entre si, a travs
de los efectos de la temperatura, las precipitaciones y la humedad. El sistema de zonas de vida
Holdridge, es aplicado universalmente..
Anexos