Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
89
Montevideo, 2." serie, aiio 27, 2004-2
ISSN 0797-6062 Pp. 55-68
El desarrollo local:
^como combinar gobernabilidad, desarrollo
economico y capital social en el territorio?
Enrique Gallicchio*
Alberto Enriquez: Desarrollo local: hacia una nueva forma de desarrollo nacional y centro-
americano, en Alternativas para el desarrollo, n. 80, FUNDE, San Salvador, diciembre de 2003,
y Alberto Enriquez y Enrique Gallicchio: Gobernanza y desarrollo local, documento presen-
tado en la Escuela de Verano MOST/UNESCO, organizado por el CLAEH y la Universidad Cato-
lica del Uruguay, Punta del Este, octubre de 2003.
EL DESARROLLO LOCAL 57
America Latina, para centramos en nuestro continente, por crisis de legitimidad y, por
tanto, de credibilidad. La falta de rumbo, la corrupcion y la ineficacia siguen siendo
atributos de la mayoria de gobiernos y los metodos para paliar esta realidad siguen
dirigidos a la minimizacion del rol del Estado y la preponderancia de los actores priva-
dos, como via para disminuir el peso de la ineficacia gubernamental y alcanzar asi la
gobernabilidad democratica proclamada. Este no es el camino. Como ya se senalo, uno
de los atributos del desarrollo local es que permite acercar el poder a la ciudadania. La
cercanfa con los problemas y con los tomadores de decisiones puede permitir una
mejora democratica.
La propia globalizacion, con su dinamicadedesterritorializacion y, ala vez, de loca-
lizacion produce las condiciones para recuperar el rol de los actores locales como toma-
dores de las decisiones acerca de su destino. Es que, si bien las condiciones favorecen su
nueva centralidad, el desafio esde construccion de nuevas formas degobemanza local.^
Resulta bastante evidente que estamos ante un proceso en que las jerarquias del gobiemo
se desmoronan para reaparecer bajo la apariencia de una compleja red de actores y re-
laciones. En ese marco los actores locales pasanasernoyauneslabon de la cadena sino
actores capaces de convertirse en actores politicos y economicos relevantes.^
Sin embargo, en el contexto de esta profunda reestructuracion de las formas de
gobernar, los desafios son nuevos e implican, entre otras formas de accion, moverse
en la complejidad; gobernar a traves de redes y no de jerarquias; dirigir a traves de la
influencia y no del ejercicio de autoridad; relacionarse mas que mandar.
La presion de la globalizacion obliga a las autoridades locales a reconstruir las
relaciones entre los sectores publico y privado a nivel local, asf como tambien a replan-
tearse los aspectos mas basicos de su capacidad de gobernar. Articular esta red no es
facil, implica voluntad poli'tica y tambien nuevas capacidades, pero parece ser el prin-
cipal desaffo para gestionar eficientemente el nuevo orden.
En suma, nos hallamos ante un desaffo doble, ^como se generan polfticas naciona-
les que den marco y potencien el desarrollo local? (la descentralizacion es una de las
principales), y a la vez ^como generamos nueva gobernanza democratica a nivel local?
2. Una discusion sobre este tema se puede encontrar en el documento de Alberto Enriquez y En-
rique Gallicchio (2003).
3. Quim Brugue y Ricard Goma: Gobiernos locales y politicas publicas: bienestar social, promo-
cion economica y territorio, Ariel, Barcelona, 2001.
4. Una discusi6n con mayor profundidad sobre este tema puede ser lei'da en Enrique Gallicchio: E1
desarrollo economico local. Estrategia economica y de construccion de capital social, en Revista
E L DESARROLLO LOCAL 61
Estudios Centroamericanos, n." 66, Universidad Centroamericana Jose Simeon Canas, San
Salvador, octubre de 2003.
5. Los siguientes parrafos se basan sobre todo en Asociacion Chilena de Municipalidades: Desa-
rrollo economico local, ASM/FESUR/DSE, Santiago de Chile, 1996.
6. Francisco Alburquerque: Desarrollo economico local en Europa y America Latina, Consejo
Superior de Investigaciones Cientfficas, Madrid, 1999.
62 cuadernos del claeh 89
7. Lorenzo Cachon: E1 estudio del mercado de trabajo local en el marco de una politica de desa-
rrollo end6geno, en Economi'a y sociedad. n. 7, 1992.
EL DESARROLLO LOCAL 63
Nuestra region viene, en el mejor de los casos, de una tradicion de politicas pa-
sivas vinculadas al mercado de trabajo, desde una optica en la cual el empleo es di-
rectamente dependiente del crecimiento economico y que, ante situaciones de desem-
pleo coyunturales, se debe actuar a traves de medidas pasivas como el seguro de paro
o via la seguridad social. Por el contrario, la realidad ha marcado que el desempleo se
ha vuelto mas frecuente en la vida activa de los trabajadores, ademas de mas largo, y
el retorno al mercado laboral necesita de nuevos saberes e instrumentos. De ahi la ne-
cesidad de politicas activas que complementen, y no sustituyan, las politicas pasivas.
Nuestro subcontinente ha reconocido diversas experiencias de politicas activas
de empleo en los ultimos anos, impulsadas por diversos actores. Muy pocas han con-
siderado la dimension territorial como uno de sus elementos centrales. Por el contrario,
y por formar parte de las agendas de los organismos multilaterales, la descentraliza-
ci6n ha sido vista en una logica funcional al modelo neoliberal y no como un mecanis-
mo de democratizacion de la sociedad. En cualquier caso queda pendiente cual puede
ser el rol de los gobiernos locales en este tema. La experiencia europea y latinoameri-
cana son muy diferentes en ese sentido. America Latina ha entrado al desarrollo
economico local desde sus propias necesidades, pero tambien inducida por la coope-
racion al desarrollo. La vision ha sido frecuentemente economicista (clusters, agen-
cias, competitividad, etcetera) y ha chocado con la debilidad de nuestros actores y
gobiernos locales. Como contrapartida a esta linea de trabajo, ha surgido otra que hace
hincapie en la integralidad de los procesos de desarrollo. Este discurso se ancla mu-
chas veces en lo social y no desarrolla lineas tendientes a mejorar la economi'a local.
Ninguna de las dos lineas de trabajo ha sido eficaz para resolver los problemas.
Tambien senala que uno de los problemas a los que nos enfrentamos a menudo
en el desarrollo local es el cardcter ocasional de las formas de cooperacion. La per-
manencia en la interaccidn social es constituyente del capital social. Siendo este el
objetivo, hay que considerar el costo de producirlo. Requiere recursos, pero el princi-
pal es el tiempo. Este es uno de los grandes desafios para la cooperacion y los actores
nacionales y regionales actuando en desarrollo local, construyendo territorios, dimen-
sion economica, ambiental, social, poli'tica.
Fernando Barreiro; Desarrollo desde el territorio. A proposito del desarrollo local, 2000. Dis-
ponible en: <http://www.iigov.org>.
Una discusion mas a fondo se puede encontrar en Lucy Winchester y Enrique Gallicchio: Terri-
torio local y desarrollo. Experiencias de Chile y Uruguay, Corporacion de Estudios Sociales y
Educacion SUR, Santiago de Chile, 2003.
EL DESARROLLO LOCAL 65
yectos que no crean riqueza ni los territorios logran capitalizarse mayormente a traves
de ellos. En ese sentido, lo que muchas veces evaluamos como exitos o como fra-
casos son intentos de cambiar la base economica a traves de pequefios proyectos,
frecuentemente de tipo productivo. Pero, ^que es lo que queda a la hora de evaluar
proyectos de desarrollo local?
Por una parte quedan los resultados de los proyectos encarados. Muchas
veces, sus resultados son tan magros en los contenidos propios (economi-
cos) que debemos mostrar todo lo que se ha logrado en terminos de capital
social. Pero como dicha dimension no era el objetivo del proyecto, no intere-
sa a los evaluadores.
Por el contrario, estamos ante proyectos en perspectiva de desairollo lo-
cal. Lo que se busca es mas bien sentar las bases crear capacidades, con-
fianzas, precondiciones para pensar en proyectos de desarrollo local es-
trictamente hablando. El desarrollo local en esta segunda acepcion es una
idea fuerza que apunta a otras metas, frecuentemente de empoderamiento.
Son procesos largos, relacionados con el sentido de fortalecimiento de la
sociedad civil, de creacion y fortalecimiento de vinculos, de capital social. En
todos los casos, hay esfuerzos serios por imaginar suenos y caminos de
busqueda para alcanzarlos. Estas son las metas de desarrollo social que dan
sentido y una significacion a la participacion en sociedad.
Sin embargo, muchos de los proyectos son por lo general exitosos desde
varios aspectos: logran mayores niveles de autofinanciamiento y mas trabajo
de eoordinacion interinstitucional; mayor autoestima de los actores involu-
crados; mas inversiones publico-privadas, formacion de equipos locales,
apertura municipal hacia la comunidad, procesos de mayor conocimiento de
la realidad del territorio, internacionalizacion de las categorias y conceptos
del desarrollo local, articulacion intermunicipal, reconocimiento y legitimidad
de las iniciativas, disminucion de factores psicosoeiales de riesgo en secto-
res vulnerables, mejoras en aspectos pedagogicos, mayores grados de ini-
ciativa social y economica, recuperacion de vinculos, ampiiacion de temas en
las mesas de trabajo, fortalecimiento del espacio local, entre otros.
No parece poca cosa. Cabe preguntarse, entonces, si estos son procesos vali-
dos, litiles, replicables. Si la respuesta es si, como sostengo, la pregunta es como po-
tenciarlos y multipliearlos. No solo estamos convencidos de que la respuesta es posi-
tiva, sino que hace a la esencia de lo que es necesario hacer hoy dia por el desarrollo
local en America Latina, y por tanto estamos a la busqueda de nuevas altemativas
para llevar adelante estas acciones.
No debemos olvidar que las condiciones nacionales son pobres. En nuestros
paises no existen las condiciones basicas del entorno en la sociedad y en las estruc-
turas para un desarrollo local tal como lo hemos pensado desde nuestros enfoques
teoricos. Nos encontramos ante un contexto global que otorga prioridad a los grandes
acuerdos politicos intemacionales y a los equilibrios macroeconomicos nacionales. La
sociedad civil y los gobiemos locales estan ausentes de este proceso. Se descuidan las
poli'ticas y condiciones que darian un nivel mfnimo de proteecion a las economias y socie-
dades nacionales que, ademas, incentivarian un desarrollo endogeno con vinculos
66 cuadernos del claeh 89
globales. Como hemos sefialado, la grave situacion latinoamericana hace que lo local
sea desplazado por otros problemas estructurales graves: una profundizacion de la
exclusion social, altos niveles de desempleo, institucionalidades polfticas ddbiles o
rotas. Con los actuales niveles de atomizacion societal en lo espacial y lo temporal,
muchas intervenciones a nivel local apuntan, finalmente, a resultados de corto plazo y
no logran incorporar dinamicas sistemicas. En ese sentido, las intervenciones en desa-
rrollo local en clave puramente economicista, corren el riesgo de tomarse compensato-
rias y localistas, perdiendo sentido como modelo de desarrollo. Sin embargo hay otros
caminos, en la direcci6n de construir las capacidades para que, a nivel local y naeional,
obtengamos sociedades que puedan construir su propio destino.
10. Ramon E. Daubon and Harold Saunders: Operationalizing social capital: A strategy to enhace
communities Capacity to Concerts, The Kettering Foundation, mimeo, 2003.
EL DESARROLLO LOCAL 67
Bibliografia
ALBURQUERQUE, Francisco (1999): Desarrollo economico local en Europa y America Latina,
Consejo Superior de Investigaciones Cientificas, Madrid.
AROCENA, Josd (1995): El desarrollo local como desafio contempordneo. CLABH - Nueva So-
ciedad, Montevideo.
(1999): Por una lectura compleja del actor local en los procesos de globalizaci6n, en Ja-
vier MARSIGLIA (editor): Desarrollo local en la globalizacion, CLAEH, Montevideo.
ASOCIACI6N CHILENA DE MUNICIPALIDADES (1996): Desarrollo economico local, ASM/FE-
SUR/DSE, Santiago de Chile.
BARREIRO, Fernando (2000): Desarrollo desde el territorio: a proposito del desarrollo local.
Disponible en: <http://www.iigov.org>.
BERVEJILLO, Federico (1999): Reinvenci6n del Territorio. Los Agentes de desarrollo entre el
conocimiento y el proyecto colectivo, en Javier MARSIGLIA (editor): Desarrollo local en
la globalizacion, CLAEH, Montevideo.
BRUGUE, Quim y Ricard GOMA(200I): Gobiernos locales ypoliticaspublicas,Ane\, Barcelona.
DAUBON, Ramon y Harold SAUNDERS (2003): Operationalizing social capital: A strategy to
enhace communities Capacity to Concerts, The Kettering Foundation, mimeo.
ENRIQUEZ, Alberto (2003): Desarrollo Local: hacia una nueva forma de desarrollo naeional y
centroamericano, en Alternativas para el desarrollo, n. 80, FUNDE, San Salvador.
y Enrique GALLICCHIO (2003): Gobernanza y desarrollo local, Documento presentado
en la Escuela de Verano MOST/UNESCO, organizado por el CLAEH y la Universidad Catolica
del Uruguay, Punta del Este.
68 cuadernos del claeh 89
Resumen
Aunque el desarrollo local estS de moda en America Latina, sus objetivos y contenidos son
diferentes para los distintos actores que participan en el escenario regional. El articulo hace una
revision de los principales conceptos del desarrollo local que coexisten en la actualidad y argu-
menta a favor de un enfoque que lo considere mas como estrategia socio-politica que econdmica
en sentido estricto. Para ello, se propone un trabajo simultdneo en tres dimensiones estrategicas
que involucran la mejora de la gobernanza, el desarrollo economico local vinculado a la genera-
ci6n y mejora del empleo, y la construcci6n de capital social. Finalmente, desde una perspectiva
no localista del desarrollo local, se evaluan las acciones y proyectos recientes de la cooperaci6n
internacional vinculada a iniciativas llevadas adelante por organizaciones no gubernamentales y
gobiernos locales, y se presenta una agenda para mejorar estos esfuerzos.
Abstract
Even though local development is in vogue in Latin America, its objectives and contents are
different for the different actors that participate in the regional scene. The article makes a revi-
sion of the main local development concepts that co-exist nowadays and argues in favor of an
approach that considers local development as a socio-political strategy more than as an econo-
mic one in the strict sense. For that purpose, it suggests a simultaneous work in three strategic
dimensions that involve governance improvement, local economic development linked to em-
ployment creation and improvement, and the construction of social capital. Finally, from a non
localist approach to local development, it evaluates recents actions and projects ofthe intema-
tional co-operation connected with initiatives carried out by civil society organizations and
local governments, and it presents and agenda to improve these efforts.
Key words: local development, economic development, social capital