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LA CENTRALIZACIN ECONMICA DEL PER:PROBLEMA O

POSIBILIDAD? 1

Efran Gonzales de Olarte

Para descentralizar es necesario conocer cmo es la centralizacin. En el Per casi todos

tienen propuestas descentralistas, pero muy pocos saben qu es la centralizacin y cmo
funciona. Estamos todava en la poca de las percepciones ms ideolgicas que objetivas
y prcticas.

El centralismo estatal es una herencia colonial, que ha permitido organizar la sociedad y

la economa peruana a partir del Estado central, asentado en Lima. Este centralismo nace
de manera funcional a la recaudacin de impuestos para la corona espaola, en un
territorio cuya economa era esencialmente descentralizada pues era bsicamente
agropecuaria y minera, con un uso intensivo de mano de obra. Al advenimiento de la
Repblica, el nuevo estado utiliz la organizacin territorial fiscal preexistente. Durante
el siglo XX, sobre todo despus de la segunda guerra mundial, la economa peruana se
comenz a centralizar al comps de la industrializacin y de la urbanizacin de Lima,
mientras que el centralismo estatal y fiscal no haba variado mucho.

As hemos llegado a la situacin actual, en la que se combina centralizacin econmica

con centralismo estatal, pero sobre todo a una situacin en la que el centralismo estatal
depende del centralismo econmico, lo cual ha generado un crculo vicioso: a ms
centralizacin econmica ms centralismo estatal. Esto plantea varios problemas difciles
de resolver por la descentralizacin: 1. Cmo revertir la centralizacin econmica, es
decir, cmo hacer para que otras ciudades crezcan ms rpido que Lima. 2. Cmo hacer
para que la descentralizacin fiscal, sobre todo la descentralizacin del gasto, contribuya
a incrementar el crecimiento econmico fuera de Lima. 3. Cmo redistribuir capitales e
ingresos desde Lima, sabiendo que es en Lima donde se obtienen mayores ganancias e
ingresos.

Centralizacin ms centralismo han generado un centro econmico (Lima-Callao) muy

fuerte y un centro poltico con un gobierno central tambin muy centralizado y muy
conectado a la estructura econmica de Lima. Adems, sorpredentemente, el sector
privado es tanto o ms centralizado que el Estado, la centralizacin econmica es en
realidad una centralizacin privada y sta es la principal causa del centralismo estatal.
Por si fuera poco, el mayor indicador de la centralizacin econmica es la concentracin
de capital humano en Lima. Los mejores profesionales, tcnicos y tambin los mejores
empresarios trabajan, hacen negocios y viven en Lima o partir de Lima. Adicionalmente,
existe un importante acervo de capital fsico y financiero, que combinado con el capital
humano genera casi el 50% del PBI y el 55% del ingreso nacional en Lima
metropolitana. Es decir, la existencia de mayores stocks de capital humano y fsico
generan flujos productivos y de ingresos, generando una oferta y una demanda que hacen
que la economa de Lima tenga una autonoma bastante grande con relacin a los otros
departamentos del Per. Esto ha generado una divergencia entre los resultados
econmicos de Lima con los del resto del pas, es decir, los niveles de produccin y de
ingresos de Lima tienden a ser desiguales, sobre todo cuando hay crecimiento
econmico.
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Publicado en ACTUALIDAD ECONOMICA, No. 220, ao XXIV, noviembre de 2001
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Frente a una centralizacin tan grande y, sobre todo, tan remachada y consolidada, la
descentralizacin es realmente un desafo. Las propuestas de descentralizacin han sido
reducidas a la descentralizacin de los niveles de gobierno sub-nacionales. Polticos,
medios de comunicacin, acadmicos y, sobre todo, los descentralistas provincianos
creen que el fortalecimiento de los municipios y la creacin de gobiernos regionales son
las medidas que van a permitir el desarrollo regional y local y, de paso, van a fortalecer la
democracia. Esta percepcin est basada en la premisa segn la cual el gasto pblico
descentralizado es capaz de desarrollar todos los departamentos y provincias del Per.
Sin embargo, como hemos visto el asunto es exactamente al revs: el gasto pblico
depende del grado de centralizacin econmica, que en el Per es extrema, puesto que el
gobierno central cobra el 90% de los ingresos tributarios y los recauda en Lima en un
85%. En otros trminos, mientras los departamentos, provincias y distritos fuera de Lima
tengan economas pequeas y dbiles la descentralizacin ser slo una ddiva del
gobierno o del Estado.

Las soluciones no son fciles y es necesario replantear las discusiones y las propuestas
sobre descentralizacin. A mi modo de ver, existen dos posibles estrategias para el
desarrollo convergente entre los distintos departamentos y provincias: la
descentralizacin productiva y la descentralizacin distributiva.

La descentralizacin productiva, parte de la premisa de que es necesario generar nuevos

centros econmicos en las principales ciudades del Per y mayor integracin con sus
respectivos entornos rurales. Sobre esta nueva estructura productiva, los gobiernos
regionales y locales podrn contar con bases tributarias slidas y autnomas. En
consecuencia, el descentralismo estatal ser una realidad con probabilidades de durar en
el largo plazo. El prerrequisito para que se d este proceso es mediante la generacin de
incentivos para que la inversin privada se localice fuera de Lima, adems de que la
inversin pblica permita atraer a la inversin privada en cada lugar. En esta estrategia el
problema a resolver es cmo descentralizar la inversin y cmo descentralizar a los
empresarios ms emprendedores. La inversin privada es pues fundamental para revertir
el centralismo econmico, aunque no cualquier inversin, pues, por ejemplo la inversin
minera pese a que se efecta en departamentos fuera de Lima contribuye a la
centralizacin econmica y al centralismo fiscal2 . La inversin que sirve para
descentralizar es la inversin en industria, en agricultura o en servicios. La inversin
pblica debera ayudar a promover estos tipos de inversin.

El requisito indispensable para el xito de esta estrategia es que el Estado y el sector

privado se pongan de acuerdo sobre metas de crecimiento e inversin regional,
plasmadas en algunas reformas institucionales, un fuerte paquete de polticas sectoriales
y un complemente de polticas sociales.

La descentralizacin distributiva, no trata de influir en las tendencias del crecimiento

regional en el Per y al contrario promueve una mayor centralizacin de la produccin,
para aprovechar las economas de escala, las economas de aglomeracin y las
externalidades de la centralizacin econmica en Lima. Lo que a la postre generara una
mayor base impositiva, que permitira al Estado aumentar el nivel de gasto
descentralizado y transferirlo al resto de regiones, en funcin de ciertos criterios de
desarrollo y compensacin social. El prerrequisito para que esta va sea posible es una
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Sobre este tema nos ocuparemos en prximos artculos.
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voluntad poltica y un plan de desarrollo regional basado en las transferencias efectuadas

por el gobierno, tanto para el gasto corriente como para la inversin. Es decir, hacer lo
que hasta ahora se est haciendo, slo que mejor, permitiendo que los gobiernos
regionales y los locales sean los ejecutores del gasto. El problema de esta va es que el
desarrollo regional ser siempre dependiente del nivel de actividad de Lima y de la
voluntad poltica, a menos que se institucionalice en la Constitucin la obligacin de
transferir porcentajes determinados del gasto pblico a las regiones y municipalidades.

Cualquiera que sea la va que se escoja, la descentralizacin econmica y estatal es un

enorme desafo de construccin social y poltica. Podr este gobierno tomar este
desafo?

30.11.01