2.

CONCEPTO Y ANTECEDENTES DEL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

De acuerdo a algunos autores como Uriel Alberto Amaya Olaya, Luis Carlos Beltran Pardo

y Gustavo Penagos en la evolucin del Control Fiscal en Colombia pueden identificarse

tres etapas que se desarrollan como sigue.

2.1 Primera etapa (el Descubrimiento, la Colonia y la Repblica):

2.1.1 El descubrimiento y la colonia. Con respecto al inicio del control fiscal en

Colombia no existe un acuerdo total. Para Uriel Amaya 37 y Diego Younes Moreno 38 el

control fiscal ha estado presente desde el descubrimiento y la conquista. Aunque el

control que se realizaba era sobre el manejo de los bienes de la corona y no sobre bienes

del Estado.

Segn Uriel Amaya cuando se produce el descubrimiento se implanta en Amrica un

sistema de vigilancia, equivalente al existente en Espaa, sobre los bienes de la corona.

Diego Younes anota adems que el control fiscal se origin desde el descubrimiento ya

que en el segundo viaje de Cristobal Coln venia un funcionario de los Reyes Catlicos

37
Uriel A. Amaya Olaya. Fundamentos Constitucionales del Control Fiscal. Ediciones Umbral. Pgina. 23.
38
Diego Younes Moreno. Rgimen del Control Fiscal. Editorial TEMIS. Pgina. 55

22
llamado Lugarteniente de los Contadores Mayores de Castilla con la misin de controlar

ingresos y egresos de la expedicin 39.

Ms adelante, en 1511, se organiza el Tribunal de la Real Audiencia de Santo Domingo.

Que tenia entre sus funciones vigilar a los altos funcionarios de la corona y ordenaba la

rendicin de cuentas de los bienes fiscales puestos bajo la administracin de estos. Esta

audiencia se suprimi y restableci varias veces hasta que en 1531 quedo restablecida en

forma definitiva.

En 1604 se crearon los Tribunales de Cuentas, especialmente para las regiones donde se

explotaban metales y piedras preciosas. De acuerdo a algunos autores, entre ellos Diego

Younes 40, estos tribunales tenan a su cargo el examen, enjuiciamiento y sancin de los

empleados pblicos que tuvieran bajo su responsabilidad manejo de fondos, bienes y

servicios del Estado Espaol dentro de la respectiva jurisdiccin colonial a su cargo.

Durante el siglo XVII y gran parte del Siglo XVIII los Tribunales de Cuentas realizaron el

papel de Contraloras regionales en los territorios Americanos pertenecientes a Espaa.

A finales del siglo XVIII se crean las Oficinas de Contabilidad, debido a la influencia de la

Revolucin Francesa.

Se observa entonces como las Reales Audiencias, los Concejos de Indias, los Tribunales

de Cuentas, las oficinas de contabilidad, precedidas por el lugarteniente de los

39
Armando Gmez Latorre. Antecedentes histricos de la Contralora General de la Repblica. Citado en
Rgimen del Control Fiscal. Diego Younes Moreno. Pgina. 55.
40
Diego Younes Moreno. Op.Cit. Pgina. 56

23
Contadores Mayores de Castilla, realizaron la funcin fiscalizadora a favor de la Corona,

durante esta poca 41.

Se puede ver adems que aunque no exista un Control Fiscal bien definido, si existieron

entes encargados de la vigilancia del manejo de los recursos, aunque esta era

estrictamente financiera, tales entes estaban ubicados principalmente en sitios

estratgicos donde eran manejadas grandes cantidades de dinero. Pueden identificarse

entonces las primeras funciones del Control fiscal en estos entes de vigilancia, funciones

que perduraron hasta nuestros das.

2.1.2 La Repblica. En la poca de la independencia se desat una crisis que gener

un replanteamiento del sistema fiscal. La Repblica empez a dictar normas fiscales. Es

en esta poca donde se inicia en forma regular el Control Fiscal sobre los bienes de la

Hacienda Pblica42.

Ms adelante con la Constitucin de Antioquia de 1812, se le atribuye a la Cmara de

Representantes la funcin fiscalizadora en forma privativa as: Acusar y perseguir

delante del Senado a todos los individuos de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, a

sus Secretarios cuando hayan delinquido por violacin de la Constitucin, mala conducta,

soborno u otros crmenes semejantes43. Esta constitucin adems estableci el Tribunal

de Cuentas Superior de Hacienda, el cual tena la funcin de glosar y fenecer todas las

41
Jorge Hernn Betancur Aguilar. El Control Fiscal en Colombia. Editorial Luz. Pgina 17.
42
Mireya Mosquera de Falla. La Auditoria Gubernamental. U. Nacional 1981. Pgina 18
43
Jorge Hernn Betancur Aguilar. Op.cit. Pgina 18

24
cuentas que deban de rendir los empleados encargados en la recaudacin o distribucin

de los caudales del Estado.

Aos despus, en Octubre de 1819 El General Francisco de Paula Santander dicto un

decreto en el que se disminuan los sueldos y honorarios de los empleados pblicos a la

mitad para financiar, principalmente, las campaas libertadoras 44. A este decreto le sigui

la ley principal contra los empleados de Hacienda del 23 de Octubre de 1819 en la cual se

condenaban los funcionarios a muerte por mal uso de los fondos o a la crcel por

negligencia en el desempeo de su cargo45. En este mismo ao se crearon el Tribunal

Superior de Cuentas y la Direccin de Hacienda encargadas del control y manejo del

presupuesto46.

Luego en 1821 se crea la Contadura General de Hacienda, con fines de fiscalizacin, (de

acuerdo a Ivan Duque Escobar47 y Gustavo Penagos 48 es con esta reforma con la que

empieza el control fiscal en Colombia); esto debido a la ruina en que se hallaba el tesoro

pblico; principalmente por el financiamiento de las campaas libertadoras. En esta

entidad se centralizaron las funciones para efectuar el examen y fenecimiento de las

cuentas de los diferentes ramos que conforman las Rentas Pblicas.

En 1824 Simn Bolvar promulg un decreto en el que se condenaba a muerte a los

funcionarios malversadores de fondos pblicos. En este mismo ao la Contadura General

de Hacienda, se reemplaz por la Direccin General de Hacienda y Rentas Nacionales.

44
Ibid. Pgina 19
45
Luis C. Beltran Pardo. Control Interno y Control Fiscal en los Organismos del Estado. U. Nacional. Pg. 48
46
Uriel Amaya Olaya. Op.Cit. Pgina 27.
47
Ivan Duque Escobar. El Control Fiscal en Colombia. IMPRESA LTDA. 1980.
48
Gustavo Penagos. Curso de Control Fiscal. Ediciones Librera del Profesional.1979. Pgina. 12

25
Ms adelante en 1832, se restableci la Contadura General de Hacienda y se le

encomend el examen y fenecimiento de las cuentas anuales que deban rendir los

funcionarios de manejo49.

Para 1840 con la ley 20 del 18 de Julio se restableci la Contralora General de Hacienda.

Pasando en 1847 a llamarse Corte de Cuentas con funciones principalmente fiscales.

Esta norma segua muy de cerca los principios de la organizacin financiera y fiscal

Francesa de la poca.50.

En 1873 se expide el primer Cdigo Fiscal con la ley 106. Luego en 1898 se restablece la

Corte de Cuentas con la ley 36; esta existi prcticamente hasta 1923 con algunas

variaciones de nombre. Su deber consista en examinar las cuentas de todos los

empleados que recaudaban o invertan fondos pblicos. Sus funciones fueron casi de

carcter judicial y no llevaban cuentas de ningn gnero.

Con respecto a esta etapa Luis Carlos Beltrn afirma que las reformas que se dieron,

durante esta poca, estaban relacionadas con el cambio de nombre y conformacin del

mximo rgano de vigilancia y control pero no con sus funciones y objetivos" 51.

De acuerdo a Uriel Amaya Olaya en pocas como la Repblica el papel del control fiscal

fue meramente formal, ya que este se convirti en una herramienta tcnica de verificacin

cuya estructura se sujet a los intereses de la clase dirigente 52.

49
Mireya Mosquera de Falla. Op.Cit. Pgina. 21
50
Ibid. Pgina 22
51
Luis C. Beltran Pardo. Op.Cit. Pgina 49

26
Con respecto a esto Omar Daz Bautista plantea que si bien la filosofa inicial del control

fiscal, estaba dirigida a proteger las asignaciones y garantizar la disposicin por las

regiones, segn presupuesto, no tuvo un papel protagnico ms all de la norma, e

incluso descuido el control sobre apropiaciones adicionales o extraordinarias y por

ejemplo, no cuestion la destinacin de recursos con fines blicos para mantener las

guerras civiles53.

Tambin agrega que el control fiscal se sujet al presupuesto dejando de lado las

necesidades de la comunidad. Al orientarse las discusiones sobre el presupuesto, lo que

import fue la asignacin que se hacia legalmente a favor de los intereses de las elites

regionales, las partidas o disposiciones del ejecutivo o del congreso, lo cual hizo que el

control se orientara a proteger estos intereses54.

Vemos entonces que el control tuvo un papel limitado al cumplimiento de la norma y

restringido por esta, lo cual gener que se alejara de su principal objetivo, como es el de

proteger los recursos pblicos de un mal uso. Al estar ligado a la norma y sometido a los

intereses particulares no logr cumplir con su misin social durante esta etapa.

2.2 Segunda Etapa (Misin Kemmerer y reformas antes de 1975)

52
Uriel A. Amaya Olaya. Op.Cit. Pgina. 33-34.
53
Omar Daz Bautista. El control fiscal en el proceso de formacin del estado Moderno Colombiano 1880-
1930. U. Nacional 1994. Pgina. 6.

27
2.2.1 Primera visita de la Misin Kemmerer. La segunda etapa del desarrollo histrico

del Control Fiscal se inicia cuando el presidente Pedro Nel Ospina contrata, en 1922, una

misin extranjera dirigida por Walter E. Kemmerer con el fin de organizar la Hacienda

Pblica y el sector financiero estableciendo tambin organismos de supervigilancia.

La misin encontr en su estudio aspectos con fallas importantes como la demora de la

Corte en revisar las cuentas; el recaudo de cuentas del Ministerio de Hacienda y el

desembolso del Ministerio del Tesoro presentaban grandes diferencias; la falta de

descentralizacin en la autoridad destrua la responsabilidad. Esta situacin llevo a que la

comisin recomendara que todas las operaciones fiscales se centralizaran en el Ministerio

de Hacienda 55.

En la exposicin de motivos del proyecto de ley el grupo de la misin planteaba adems:

El Departamento de Contralora se recomienda para Colombia porque establece los

medios de imponer la estricta observancia de las leyes y reglamentos administrativos en

lo relacionado con el manejo de propiedades y fondos pblicos, y ejercer gran influencia

para asegurar la recaudacin de las rentas y hacer entrar su producto a la Tesorera. La

contabilidad en los servicios del gobierno, debe probar que el empleado que tiene a su

cargo la recaudacin y desembolso de los fondos pblicos ha sido fiel a sus deberes y

crear la necesaria informacin para el uso de los empleados encargados del manejo de

los negocios, y para que se sepa lo que el gobierno est haciendo y lo que ha hecho. Un

contralor debe, ante todo, ser un auxiliar de la administracin; l no administra ningn

54
Ibid. Pgina. 10.
55
Jorge Hernn Betancur Aguilar. Op.Cit. Pgina. 21.

28
departamento del gobierno, excepto el suyo propio; es un elemento necesario en la

administracin de una gran empresa de negocios56.

Estas recomendaciones se plasmaron finalmente, en la ley 42 de 1923 con la que se

cambio totalmente la estructura y organizacin del sistema de control fiscal que exista.

Esta ley contempl los siguientes asuntos:

1. La creacin como servicio Nacional Administrativo del Departamento de Contralora,

independiente de los dems Departamentos Administrativos.

2. La facultad de efectuar el examen, glosa y fenecimiento de las cuentas de los

funcionarios encargados de recibir, pagar o custodiar fondos o bienes de la Nacin y

revisin de todas las deudas y reclamaciones a cargo o a favor de la Repblica

derivados de la Administracin activa o pasiva del Tesoro Nacional.

3. Llevar las cuentas generales de la Nacin incluyendo la Deuda Pblica.

4. Se le asign la responsabilidad de practicar los exmenes ante cualquier Ministerio,

Departamento o Seccin Administrativa a solicitud del Presidente de la Repblica o de

ambas Cmaras, a fin de informar sobre los mtodos empleados para el manejo de

los fondos pblicos y hacer recomendaciones para la mejora de dichos mtodos.

5. Se le facult para prescribir los mtodos de contabilidad y la manera de rendir todos

los informes financieros de cualquier Ministerio, Direccin, Oficina u otra Entidad

Administrativa del Gobierno.

6. Se estipul la obligatoriedad de rendir cuentas sobre el uso y recaudo de los fondos

pblicos de todos los empleados de manejo.

56
Gustavo Penagos. Op.Cit. Pgina. 12.

29
7. Aparece la nocin de control presupuestal, al establecer como requisito para la

ejecucin de cualquier gasto que este est autorizado dentro del presupuesto.

8. Aparece la fianza como garanta del correcto manejo de fondos pblicos.

9. Estableci que cualquier funcionario que incurriere o permitiere la malversacin de los

fondos pblicos de que sea responsable sera castigado de acuerdo con las

disposiciones del Cdigo Penal.

10. Se le encarg a la Contralora la preparacin de los Estados Financieros de la Nacin,

a saber: Balance de la Nacin, Estado de Tesorera, Estado de Apropiacin y

Ejecucin Presupuestal, Estado de Ingresos y Egresos de la Nacin.

11. Se integr al Departamento de Contralora la Corte de Cuentas, La Direccin General

de Contabilidad, la Oficina Nacional de Estadstica y la Oficina Central de

Ordenaciones del Tesoro.

Esta misma ley estableca que el nombramiento del Contralor General de la Repblica se

asigna al Poder Ejecutivo por la Aprobacin de la Cmara de Representantes, eleccin

que ms tarde fue asignada a la Cmara de Representantes y por un periodo de cuatro

aos 57.

Frente a esta reforma anota Omar Daz que a pesar de que se ampli la cobertura del

control, este segua sujeto a las disposiciones en el manejo de la riqueza pblica; lo que

importaba era controlar los recursos presupuestales por emprstitos e indemnizaciones y

garantizar un orden fiscal. Adems que al estar sujeto a la visin legalista no se le permite

ir ms all de los recursos financieros va presupuesto, dejando de lado el control de los

57
Mireya Mosquera de Falla. Op.Cit. Pginas. 27-30

30
recursos no financieros; los cuales fueron manejados de acuerdo a intereses polticos

para favorecer intereses privados o extranjeros. 58

Agrega Omar Daz que durante el perodo 1880-1923 contablemente no se llevaba ningn

control por parte de los organismos de fiscalizacin, slo exista un proceso de registro de

ingresos y gastos llevado por el Ministerio del Tesoro, entre otras funciones.59

Finalmente se plantea que el modelo Kemmeriano que se impuso con estas reformas

propona unas funciones en donde bastaba que la Contralora informara a los ciudadanos

acerca de la situacin financiera del Estado, ocultando los conflictos sociales que se

agitan en torno al destino de los recursos 60.

2.2.2 Segunda visita de la Misin Kemmerer. Varios aos despus, durante el

mandato de Enrique Olaya Herrera se contrat nuevamente la Misin Kemmerer. En este

estudio la Misin encontr que el Contralor adems de tener un periodo muy corto, lo cual

no permita establecer una lnea de conducta y direccin del Departamento de

Contralora, era un cargo con mucha inestabilidad, problema que se presentaba tambin

con sus subalternos.

En esta oportunidad la misin propuso reforma para la ley 42 de 1923, la cual no se

acept totalmente, algunas de las recomendaciones de la misin se plasmaron en el

decreto legislativo 911 de 1932.

58
Omar Daz Bautista. Op.Cit. Pgina 14

31
Se gener entonces una reforma a nivel interno en la Contralora, entre los puntos ms

importantes estaba el considerar a la Contralora como un rgano de contabilidad y

control sin funciones administrativas, otro punto fue la determinacin de los

procedimientos para el control de las apropiaciones presupuestales, de los ingresos y

egresos y la rendicin de cuentas. Tambin se le dio una organizacin interna

administrativa para racionalizar el trabajo acorde a sus facultades legales61.

Para esta poca anota tambin Omar Daz que El control fiscal como espacio social de

control estaba determinado por la unidad entre lo poltico y lo econmico que imprimieron

un modelo de desarrollo y la transformacin del Estado, el control fiscal se mantuvo

dentro de esta racionalidad, el cual no lleg a identificarse con las necesidades de

desarrollo de la sociedad en su conjunto 62.

2.2.3 Reformas del 45 al 75. Con la reforma de 1945 la Contralora fue elevada a

rango constitucional, con los artculos 93 y 94 del acto legislativo No. 1 de este ao,

asumiendo la funcin fiscalizadora del manejo del tesoro pblico. Luego en 1946 se

promulg la Ley 58 con la que se reglament algunos aspectos relacionados con el

Control Fiscal, principalmente las funciones del Contralor General.

59
Ibid.
60
Uriel Alberto Amaya Olaya. Op.Cit. Pgina 34.
61
Diego Younes Moreno. Op.Cit. Pgina 60
62
Omar Daz Bautista. Op.Cit. Pgina 88

32
Mas adelante, con la ley 151 de 1959 se estableci que la gestin fiscal de las Empresas

y Establecimientos Pblicos Descentralizados y de aquellas instituciones y organismos

que reciban, manejen o inviertan fondos provenientes de impuestos, tasa, contribuciones

de carcter especial o cuotas forzosas creados por la Ley, corresponde a la Contralora

General de la Repblica.

En la reforma constitucional de 1968, se introdujeron algunas modificaciones entre las que

se destaca el aumento del perodo del contralor a cuatro aos.

Vemos en esta segunda etapa que el papel del control fiscal no evolucion mucho, a

pesar de las reformas que se realizaron. Este sigue ceido a la norma y sus funciones se

limitan a la evaluacin de la ejecucin presupuestal, verificando que se ejecute el

presupuesto pero no la forma en que se administran los recursos. Tambin se observa

que dentro de sus funciones deja de lado aspectos no financieros y se ve ligado en su

ejercicio a los intereses particulares.

2.3 Tercera Etapa (Ley 20 de 1975 hasta reforma constitucional de 1991)

2.3.1 Reforma de 1975. En 1975 se expidi la Ley 20 con el fin de moralizar la

Administracin Pblica, frente a esto agrega Gustavo Penagos que en la exposicin de

motivos de dicha ley se plantea: Dentro del proceso de moralizacin de la administracin

33
pblica es asunto prioritario reorganizar la Contralora General de la Repblica. Ello,

adems, permitir una estructura ms racional de las entidades del Estado y mayor

eficiencia en el desarrollo de sus funciones.

Frente a la excepcin del control previo para las empresas industriales y comerciales del

estado se planteo se elimina el control previo de las empresas industriales y comerciales

del Estado inicialmente, sin embargo si se encuentra resultados satisfactorios se ira

eliminando gradualmente.

Tambin plante en la exposicin de motivos:

a) La necesidad de extender la responsabilidad de manejo de los organismos estatales a

los ordenadores, buscando que los controles perceptivo y posterior del gasto sean

ms efectivos y compensen la supresin del previo.

b) Revive la facultad del contralor para amonestar a los funcionarios cuando destina los

fondos en forma excesiva o superflua.

c) Se pretende un control ms eficaz teniendo el contralor la capacidad para calificar los

gastos.

d) Se buscaba dar una organizacin seria y permanente a la contralora.

e) La organizacin debe evaluarse permanentemente con miras a facilitar el

cumplimiento de la misin fiscalizadora.

Estos motivos fueron expuestos para la reforma de la contralora general del Ecuador y

coincidieron en gran parte con el proyecto Colombiano 63.

34
De acuerdo a Jorge Betancur 64 y a Marlene Garca 65 algunos de los principios que tuvo en

consideracin esta ley fueron los siguientes:

a) Modernizacin y moralizacin de la Administracin Pblica mediante la

reorganizacin de la Contralora.

b) Dar a la Contralora una organizacin seria y permanente en su aspecto interno.

c) Exceptuar el control previo de las empresas Industriales y Comerciales del Estado.

d) Evolucin del Control Numrico Legal hacia un Control de Resultados, evitando gastos

superfluos y extravagantes.

e) El Control Financiero, corolario ineludible de la soberana popular.

f) Dicotoma del Control Interno atribuido a la organizacin administrativa, y el externo, a

cargo de extraos.

g) El Control Fiscal es una funcin del Estado para que a travs de una autoridad

operacional los dineros pblicos se manejen con eficiencia, efectividad y economa,

cumpliendo as con el ciclo de la planificacin, organizacin, direccin y control

interno, constituyndose la entidad fiscalizadora en auxiliar de la administracin.

Con esta ley se establecieron los sistemas de control fiscal mediante el ejercicio de los

controles previo, perceptivo y posterior. Por primera vez se utiliz el control fiscal

posterior, aplicado a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

Posteriormente con el decreto 925 de 1976 se definen los controles previo, perceptivo y

posterior de la siguiente manera:

63
Gustavo Penagos. Op.Cit. Pgina. 23.
64
Jorge Hernn Betancur Aguilar. Op.Cit. Pgina. 27

35
Artculo 2: El Control Previo que le corresponde ejercer a la Contralora General de la

Repblica en las entidades bajo su fiscalizacin, consiste en examinar con antelacin a la

ejecucin de las transacciones y operaciones, los actos o documentos que las originan o

respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y

procedimientos establecidos.

A este respecto anota Diego Younes Este persigue evitar que la administracin efecte

transacciones u operaciones ilegales y por eso persigue comprobar que las operaciones

que se van a realizar cumplan con todas las exigencias legales para el caso66.

Algunas ventajas de este son67:

a) Garantiza la correcta ejecucin del Presupuesto controlando las partes autorizadas

b) Evita que se cometan errores numrico-legales

c) Impide los sobregiros

d) Evita que a los fondos o bienes se les d un uso diferente a aquel para el cual fueron

destinados.

e) Garantiza precios justos en la adquisicin de bienes y en la celebracin de contratos

Artculo 3: El Control Perceptivo consiste en la comprobacin de las existencias fsicas

de fondos, valores y bienes nacionales, y en su confrontacin con los comprobantes,

documentos, libros y dems registros.

65
Marlene Garca Moscoso. Clara Eugenia Llanos Vargas. El Control Fiscal en la nueva constitucin y el
proceso de modernizacin estatal: responsabilidad y compromiso mutuo. U. Nacional 1993. Pgina 38
66
Diego Younes Moreno. Op.Cit. Pgina 88.
67
Mireya Mosquera de Falla. Op.Cit. Pgina 47

36
Frente a este agrega Diego Younes que el control perceptivo es un complemento

indispensable a toda buena fiscalizacin. La importancia de este control est en funcin

del objeto que se pretende controlar. Ese objeto gira en torno a bienes y elementos que

se custodian. Este control se vale de la percepcin sensorial de los elementos

observados, la cual se confronta con los documentos respectivos68.

Artculo 4: El Control Posterior consiste en la comprobacin de las transacciones y

operaciones ejecutadas por las entidades bajo su control y de sus respectivas cuentas y

registros, y en determinar si se ajustan a las normas, leyes, reglamentaciones y

procedimientos establecidos.

Sobre esta reforma anota Luis C. Beltrn que A pesar de las buenas intenciones de la ley

20 de 1975 el sistema de control que propuso demostr su total incapacidad para

preservar el patrimonio pblico, convirtindose en una engorrosa gestin de

coadministracin, llegando incluso a comprometer a los mismos funcionarios de la

Contralora General de la Repblica con las defraudaciones69.

Vemos con esta reforma que aunque se buscaba evitar la corrupcin y garantizar un uso

adecuado de los recursos pblicos, la labor del control fiscal sigue estando limitada al

aspecto financiero nicamente. Aunque en sta se menciona una evaluacin diferente a la

presupuestal, se sigue dejando de lado aspectos como la correcta administracin

evaluada desde la ptica de la consecucin de los objetivos y el logro de un bienestar

68
Diego Younes Moreno. Op.Cit. Pgina 90.
69
Luis C. Beltrn Pardo. Op.Cit. Pgina 52.

37
general para la comunidad, es decir que los principios que se mencionaban en esta ley no

se llevaron a la prctica.

Luego, a finales de la dcada de los ochenta y principios de los noventa la situacin de

corrupcin dio pie para que se pensara en una reforma a los controles existentes hasta el

momento, es as como llegamos a la reforma de 1991.

2.3.2 Constitucin de 1991. La Constitucin del 91 determin algunos elementos

caractersticos a la vigilancia de la gestin fiscal: el control financiero, de gestin, y de

resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad, y la valoracin de los costos

ambientales 70.

Con esta reforma se buscaba reemplazar la aplicacin del control fiscal como una

inspeccin numrico-legal nicamente, por una visin ms abierta que contemplara la

evaluacin de la gestin, dndole mayor importancia al anlisis de resultados, el

cumplimiento de los objetivos y la evaluacin de la eficiencia, efectividad y economa de

las acciones realizadas.

Durante la reforma del 91 se encontr que los procedimientos numrico-legales aplicados

producan una informacin muy limitada en el contexto de las entidades estatales

convirtiendo a las Contraloras en simples entes de revisin tcnica y en

coadministradores de la gestin fiscal, lo cual implicaba que dichos rganos no solo

70 Marlene Garca Moscoso. Clara Eugenia Llanos Vargas. Op.Cit. Pgina 41

38
efectuaban la vigilancia de los gastos, sino que de alguna manera tenan poderes como

ordenadores del gasto.

Adems el control previo no logr remediar los extremos intolerables de corrupcin; este

se convirti en otra causa de ineficacia e ineficiencia de la gestin pblica, ya que daba la

posibilidad de que la Contralora ejerciera funciones de coadministracin mientras cumpla

con su labor de control. Con respecto a este control se encontr adems que las

auditoras en muchas ocasiones eran entorpecedoras de los actos administrativos y de

sus gestiones operativas.

Es entonces cuando en la nueva Constitucin se le da al control fiscal el doble carcter de

posterior y selectivo. Con esto se puede observar que el Control Fiscal se esta

transformando tratando de alcanzar los aspectos sustantivos de la organizacin, para

proporcionar a la administracin evaluaciones mucho ms relevantes, en lo que tiene que

ver con el cumplimiento de los objetivos institucionales de la gestin gubernamental, y con

la eficiencia en el manejo de los recursos pblicos.

2.4 Concepto de Control Fiscal

En la constitucin de 1991 artculo 267 qued establecido que el control fiscal es una

funcin pblica que ejercer la Contralora General de la Repblica, la cual vigila la

39
gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o

bienes de la nacin.

Dicho control se ejercer en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos,

sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr autorizar que en casos

especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por

concurso pblico de mritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.

La vigilancia de la gestin fiscal del estado incluye el ejercicio de un control financiero, de

gestin y de resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la eficacia, la equidad y la

valoracin de los costos ambientales.

La Ley 42 de 1993 constituye la ley reglamentaria de dicho artculo y define como

sistemas de control fiscal: el financiero, de legalidad, de gestin, de resultados, la revisin

de cuentas y la evaluacin de control interno, adems de los que adopte la contralora

general. (Artculo 9. Ley 42 de 1993)

Con base en la definicin de control fiscal ya presentada, Hernn Alonso Mazo71

menciona como principios rectores del control fiscal los siguientes:

v El control fiscal se ejerce en forma posterior y selectiva, de esta forma la constitucin

elimina el ejercicio de un control previo y perceptivo; y define que la contralora no

tendr funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizacin.

71
Mazo Giraldo, Hernn Alonso. Apuntes Para Una Teora del Control Fiscal en Colombia. Pginas 48-54

40
 Distingue adems el control interno intrnseco a la organizacin y el control externo

efectuado por la contralora.

La selectividad se implementa y es definida por la ley 42 de 1993 como la eleccin

mediante un procedimiento tcnico de una muestra representativa de recursos,

cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo

respectivo.

v El control fiscal consiste en la vigilancia de la gestin fiscal del estado. La corte

constitucional define la gestin fiscal como la administracin de los bienes o fondos

pblicos, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepcin,

conservacin, adquisicin, enajenacin, gasto, inversin y disposicin.

Entonces, la vigilancia de la gestin fiscal implica establecer si las diferentes

operaciones, transacciones y acciones jurdicas, financieras y materiales en las que se

traduce la gestin fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las

autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o

sealados por el contador general, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las

entidades que administran recursos pblicos y finalmente los objetivos, planes,

programas y proyectos que constituyen en un periodo determinado, las metas y

propsitos inmediatos de la administracin.

La vigilancia de la gestin fiscal incluye los controles financiero, de gestin y de

resultados definidos en la ley 42 de 1993.

41
v El control fiscal se fundamenta en la eficiencia, economa, equidad y la valoracin de

costos ambientales.

Eficiencia: Consiste en lograr la mejor asignacin de los recursos para maximizar los

resultados de la administracin.

Economa: Consiste en obtener los bienes y servicios a menor costo sin variar la

calidad.

Equidad: Se deben identificar los receptores de la actividad econmica y analizar la

distribucin de costos y beneficios entre los sectores econmicos y sociales y entre

entidades territoriales.

Valoracin de los Costos Ambientales: Se trata de cuantificar el impacto por el uso o

deterioro de los recursos naturales y para evaluar la gestin de proteccin,

conservacin, uso y explotacin de los mismos.

2.5 Marco Conceptual de la Contralora General de la Repblica

En Colombia el ejercicio del control fiscal est designado a la contralora que es un

rgano independiente de las tres ramas del poder pblico. Artculos 117, 119, 267 y 272

de la Constitucin Nacional.

42
De acuerdo con Hernn Alonso Mazo72, la corte constitucional manifest su aprobacin al

hecho de otorgarle independencia y autonoma a la contralora, destac la eliminacin del

control previo ya que ocasionaba fenmenos de coadministracin y valor la evaluacin

de resultados y de los objetivos de la gestin pblica.

En la constitucin de 1991 se define la contralora como una institucin de carcter

tcnico, con autonoma administrativa y presupuestal.

Esta otorga mayor importancia a la contralora; como organismo que evala que los

recursos pblicos no se desven y que cumplan con los criterios de economa, eficacia,

eficiencia y equidad.

De acuerdo con Mazo Giraldo, el carcter tcnico de la contralora implica una verdadera

independencia y autonoma de lo que se deriva 73:

v La intervencin que hacen los cuerpos colegiados en la postulacin y eleccin de

contralores no los convierte en sus superiores jerrquicos.

v La competencia normativa de los contralores no debe ser interferida ni por el

legislativo, ni por los cuerpos colegiados, ni por los entes sujetos al control fiscal.

v Deben contar con recursos propios.

v La vigilancia de la gestin fiscal de la Contralora General de la Repblica ser

ejercida por un auditor elegido para periodos de dos aos por el consejo de estado, de

terna enviada por la corte suprema de justicia.

72
Ibid. Pgina 54
73
Ibid. Pgina 54-57

43
Las funciones de la contralora estn contempladas en el artculo 268 de la constitucin

nacional; con respecto a dichas Mazo Giraldo menciona las siguientes 74:

v Facultad normativa exclusiva; Artculos 268-1, 268-12 y 272 de la Constitucin

Nacional. Expresa la corte constitucional que el contralor tiene la funcin de dictar

normas generales para armonizar el sistema de control fiscal de todas las entidades

pblicas del orden nacional y territorial.

v Revisin y fenecimiento de cuentas; la ley 42 de 1993 define la cuenta como el

informe acompaado de los documentos que soportan legal, tcnica, financiera y

contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario y la revisin

de cuentas como el estudio especializado de estas durante un periodo determinado,

con miras a establecer su correspondencia con los principios de economa, eficacia,

eficiencia y equidad.

v Registro de la deuda pblica; la ley 42 de 1993 seala que todo documento

constitutivo de deuda pblica debe someterse a refrendacin del contralor general de

la repblica y las contraloras departamentales, distritales y municipales a su vez,

deben llevar el registro de la deuda pblica de las entidades territoriales y de sus

respectivos organismos descentralizados.

El pargrafo del artculo 11 de la resolucin 03554 de 1995 de la Contralora General

de la Repblica, define como refrendacin, la expedicin del certificado de registro de

la misma.

Dicha resolucin define como documentos de deuda pblica, los bonos, pagars y

dems ttulos valores emitidos por las entidades a que se refiere; para su colocacin

74
Ibid Pginas 57 -59

44
 en el mercado interno y externo de capitales, los contratos de crditos celebrados por

las mismas entidades con organismos financieros o prestamistas, los contratos de

emprstito y las operaciones de crdito pblico autorizadas.

v Establecimiento de la responsabilidad fiscal, imposicin de multas y ejercicio de la

jurisdiccin coactiva.

v Menciona el numeral 8. Del artculo 268 que la competencia de los contralores contra

quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del estado, solo

consiste en promover las investigaciones penales y disciplinarias ante las autoridades

respectivas, aportando las pruebas y exigiendo bajo su responsabilidad, verdad sabida

y buena fe guardada, la suspensin inmediata de estos, mientras terminan las

investigaciones y procesos respectivos.

v Concepto sobre calidad y eficiencia del control interno; es el anlisis de los diferentes

sistemas de control de las entidades, con el fin de determinar la calidad de los

mismos, el nivel de confianza que se les pueda otorgar y si son eficaces y eficientes

en el cumplimiento de sus objetivos.

v Provisin de empleos mediante concurso de mritos, carrera administrativa especial;

la constitucin menciona que todo ciudadano tiene derecho a participar del poder

poltico y por lo tanto puede acceder a cargos pblicos (artculo 40.7); tambin se

indica que los empleos en los rganos y entidades del estado son de carrera (artculo

125).

El artculo 268.10 manifiesta que las contraloras tendrn un rgimen especial de

carrera administrativa, para la seleccin, promocin y retiro de funcionarios. Para lo

cual, se cre la ley 106 de 1993 en la que se especifica el rgimen especial para la

45
 contralora general; para las dems debe aplicarse la ley 27 de 1992 que desarrolla el

rgimen de carrera para las entidades del estado mientras se crea un rgimen de

carrera especial.

v Informes al presidente y al congreso, certificacin sobre la situacin de las finanzas

del estado; de acuerdo con la ley 42 de 1993 el informe sobre la situacin de las

finanzas del estado debe tener en cuenta:

Ingresos totales

Supervit o dficit fiscal o presupuestal.

Supervit o dficit de tesorera o de operaciones efectivas

Registro de la deuda total

Resultados financieros de las entidades descentralizadas territorialmente o por

servicios.

v Presentacin a la cmara de representantes de la cuenta general del presupuesto y

del tesoro; certificacin del balance de hacienda que presente el contador general. Se

realiza una auditoria o control financiero de acuerdo con lo definido en la ley 42 de

1993 con el fin de conceptuar sobre la razonabilidad de los estados financieros.

Con relacin a las contraloras departamentales y municipales, estas se rigen por la

constitucin, la ley 42 de 1993 y especficamente la ley 136 de 1994 en su captulo 4 en

el que se dispone todo lo relacionado con su creacin, organizacin, y rgimen del

contralor distrital y municipal.

46