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INFORME FINAL

COMISIN ASESORA PRESIDENCIAL


SOBRE EL SISTEMA DE PENSIONES
2015

www.comision-pensiones.cl
INFORME FINAL
Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones

Primera edicin, septiembre de 2015


I.S.B.N.: 978-956-358-961-0

EJECUCIN Y EDICIN
Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones
Las fotografas son gentileza de la Comisin Presidencial sobre el Sistema de Pensiones

Se autoriza la reproduccin total o parcial, con fines no comerciales, por cualquier medio o procedimiento,
siempre que se indique la cita bibliogrfica del documento.

Impreso en Chile/Printed in Chile


INFORME FINAL

Septiembre, 2015
ndice

INTEGRANTES DE LA COMISIN  10
PRESENTACIN Y AGRADECIMIENTOS  18
I. INTRODUCCIN 22
II. EL TRABAJO DE LA COMISIN 26
A. Antecedentes 28
B. Creacin de la Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones29
C. Integrantes 30
D. Funcionamiento de la Comisin 31
E. Estudios encomendados por la Comisin  41
F. Colaboracin Solicitada a Organismos Pblicos 42
G. Seminario internacional 44
III. LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y LA CALIDAD DE VIDA EN LA VEJEZ 46
IV. DESCRIPCIN DEL SISTEMA CHILENO DE PENSIONES 50
A. La situacin anterior a 1981 52
B. La Reforma de 1981 53
C. La Reforma Previsional de 2008 56
D. Caractersticas del actual Sistema de Pensiones en Chile 57
V. EVALUACIN DEL ACTUAL SISTEMA DE PENSIONES CHILENO 60
A. Contexto en el que opera el sistema actual de pensiones 62
B. Resultados del Sistema de Pensiones 83
VI. SOBRE LA NATURALEZA DE LA REFORMA NECESARIA AL
SISTEMA DE PENSIONES CHILENO: LA DISCUSIN DE LA
COMISIN RESPECTO DE LAS PROPUESTAS GLOBALES 96
A. Descripcin de las Propuestas Globales 100
B. Por qu la Comisin no respalda la propuesta de realizar una
reforma hacia un sistema de reparto? 108
C. Contra-argumentos a las propuestas globales A y B 109
VII. PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES ESPECFICAS DE
LA COMISIN 110
A. Fortalecer y ampliar el Sistema de Pensiones Solidarias 112
B. Fortalecer el pilar contributivo ampliando la cobertura y densidad
de cotizaciones. 116
C. Aumentar el ahorro para el pilar contributivo 119
D. Aumentar la edad legal de jubilacin e incentivar el trabajo de las
personas mayores 123
Informe Final 5

E. Reducir los riesgos a los que son expuestos los afiliados. 126
F. Incentivar la competencia en la administracin de las cuentas
individuales129
G. Disminuir las brechas de gnero 131
H. Ampliar e integrar polticas dirigidas al adulto mayor 134
I. Adecuar la institucionalidad previsional, promover la participacin
social y la educacin previsional 136
J. Reducir la incertidumbre en los montos de pensiones 140
K. Resguardar y uniformar derechos previsionales 145
VIII. IMPACTO ESPERADO Y COSTO FISCAL DE LAS
RECOMENDACIONES DE LA COMISIN  150
A. Efectos sobre las pensiones futuras 152
B. Compromisos fiscales de las recomendaciones de la Comisin 161
IX. BIBLIOGRAFA166
A. Libros y artculos 168
B. Bases de datos y encuestas 169
X. ANEXOS170
Anexo 1: Discurso de S.E. la Presidenta de la Repblica, Michelle Bachelet,
al firmar decreto que crea Comisin asesora sobre el Sistema
de Pensiones 170
Anexo 2: Decreto Crea Comisin Asesora Presidencial sobre
el Sistema de Pensiones 178
Anexo 3: Descripcin de algunos elementos que conforman el
Sistema de Pensiones Chileno 183
Anexo 4: Propuestas globales de reforma analizadas por la Comisin 185
Anexo 5: Votacin de propuestas especficas aprobadas por la Comisin 211
Anexo 6: Argumentos de votos de minora 244
6 Informe Final

ndice de cuadros

Cuadro 1: Resumen de las actividades realizadas por la Comisin Asesora Presidencial 31


sobre el Sistema de Pensiones
Cuadro 2: Presentaciones internas de organismos relacionados a pensiones y 33
envejecimiento
Cuadro 3: Vas de Participacin Ciudadana1 34
Cuadro 4: Listado de organizaciones participantes de las Audiencias Pblicas 35
Cuadro 5: Descargas de informacin de la Comisin 40
Cuadro 6: Situacin de pobreza poblacin total y adultos mayores ao 2013 segn 65
metodologa tradicional (MT) y metodologa nueva (MN)
Cuadro 7: Tasas de pobreza por tipos de hogar (2013). Nueva metodologa 66
Cuadro 8: Indicadores de insercin laboral para hombres y mujeres, segn quintiles 71
Cuadro 9: Comisiones cobradas y ofertadas en las licitaciones y porcentaje de afiliados 73
por AFP
Cuadro 10: Cuadro comparativo de las Modalidades de Pensin 78
Cuadro 11: Densidad de cotizacin 1980-2009. Afiliados y No Afiliados entre 18 y 60 Aos 84
de edad. (Datos administrativos)
Cuadro 12: Pensin mediana por tramos de meses cotizados (2007-2014) 87
Cuadro 13: Mediana de tasa de reemplazo efectiva segn tramos de meses cotizados 89
(2007-2014)
Cuadro 14: Mediana de tasas de reemplazo proyectadas segn tramos de meses 90
cotizados (2025-2035)
Cuadro 15: Promedio de tasas de reemplazo netas en pases OCDE segn densidades de 92
cotizacin y sexo
Cuadro 16: Cuadro resumen de organizacin, beneficios y financiamiento del Sistema de 105
Pensiones mixto
Cuadro 17: Propuesta de asignacin por tramos de edad par afiliados que no elijan 128
Cuadro 18: Pensin bajo rgimen de sobrecotizacin de 2% y 4% 146
Cuadro 19: Aumento de las pensiones condicional a densidad de cotizaciones 155
Cuadro 20: Variacin del CNU para cohortes 156
Cuadro 21: Nmero de cuidadores que reciben compensacin econmica 163
Cuadro 22: Costo fiscal estimado de las propuestas de la Comisin 164
Informe Final 7

ndice de grficos

Grfico 1: Las actividades de la Comisin Asesora Presidencial 32


Grfico 2: Organizaciones participantes Audiencias Pblicas en Santiago (%) 38
Grfico 3: Participacin de Encuentros Previos segn regin (N de asistentes) 39
Grfico 4: Participacin en Audiencias Regionales segn Regin (N de asistentes) 39
Grfico 5: Participacin en Encuentros Previos, Audiencias Regionales y en Ambas 40
Instancias (N de asistentes)
Grfico 6: Distribucin de la vida laboral por tipo de actividad 1980-2009. Afiliados y No 67
Afiliados entre 18 y 60 aos de edad (segn sexo)
Grfico 7: Tasa de participacin laboral de personas mayores por tramos de edad 68
(hombres)
Grfico 8: Tasa de participacin laboral de personas mayores por tramos de edad 68
(mujeres)
Grfico 9: Elementos que se conocen del sistema de AFP (%) 80
Grfico 10: Conocimiento sobre elementos de la Reforma de 2008 (%) 80
Grfico 11: Nivel de acuerdo con diversos mbitos del sistema de AFP (%) 82
Grfico 12: Porcentaje de cotizantes sobre el total de ocupados por sexo (1992-2013) 84
Grfico 13: Evolucin del % de personas mayores (+65) que recibe pensin segn sexo 85
Grfico 14: Comisin promedio proyectada ante cambios en el esquema de licitacin 158
de afiliados
Grfico 15: Disminucin porcentual de las comisiones promedio proyectada ante cambios 159
en el esquema de licitacin de afiliados
Grfico 16: Efecto marginal de cambios paramtricos al SPS, millones de pesos, 2015 161

ndice de ilustraciones

Ilustracin 1: Funcionamiento de la Comisin de Pensiones: 2014 45


Ilustracin 2: Funcionamiento de la Comisin de Pensiones: 2015 45
8 Informe Final

ndice de captulos de antecedentes del Informe Final

Captulo 1: Una mirada global a la participacin ciudadana en la Comisin de Pensiones.

Captulo 2: Contexto en el que opera el Sistema de Pensiones

Captulo 3: Antecedentes de la industria previsional

Captulo 4: Resultados del Sistema de Pensiones: cobertura y suficiencia

Captulo 5: Brechas de gnero y pensiones en Chile

Captulo 6: La opinin y percepcin de Sistema de Pensiones en Chile

Captulo 7: Profundizacin en las diferentes instancias de participacin ciudadana de la


Comisin de Pensiones

Captulo 8: Audiencias Pblicas. Documentos complementarios, Vols.1 y 2.


Informe Final 9

Trabajos encomendados por la Comisin (Versin web)

1. Estudio sobre tasas de reemplazo y otros temas relacionados con el Sistema de Pensiones
(OCDE, 2015).

2. Clculo de esperanza de vida en comunas seleccionadas (ejercicio exploratorio), Docu-


mento preparado para la Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones
(Ninoska Damianovic, 2015).

3. Proyecciones de poblacin de Chile para el perodo 2020-2050 (Instituto Nacional de Esta-


dsticas INE, 2014).

4. Sistematizacin de Audiencias y Estudio Cualitativo Sobre Estrategias de Previsin y Pers-


pectivas ante la Tercera Edad (Consultora Socialis, 2014).

5. Informe Resultados Encuesta de Opinin (STATCOM, 2014).

6. Anlisis de supervivencia en adultos mayores chilenos basado en la encuesta nacional de


dependencia (Lydia Lera, 2015).

7. Principios de Seguridad Social y re-reforma de pensiones en Chile, Informe a la Comisin


Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones (Carmelo Mesa-Lago y Fabio Bertranou,
2015).
10 Informe Final
Informe Final 11

INTEGRANTES
DE LA COMISIN
12 Informe Final

INTEGRANTES DE LA COMISIN
La Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones se compuso de 24 integrantes, na-
cionales e internacionales, a saber1:

David Bravo:
Presidente de la Comisin. Profesor Facultad de Ciencias Sociales, Pontifi-
cia Universidad Catlica de Chile, Director Centro de Encuestas y Estudios
Longitudinales UC. Es economista, Ingeniero Comercial Pontificia Univer-
sidad Catlica de Chile y Mster en Economa, Universidad de Harvard.
Investigador asociado al Population Studies Center (U.Pennsylvania). Inte-
grante del Consejo Consultivo Previsional (desde 2009). Fue miembro del
Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional (2006), el Consejo
Asesor Presidencial para el Trabajo y la Equidad (2007 y 2008), la comisin
de expertos revisora de las polticas de capacitacin (2011) y la comisin
externa revisora del Censo 2012 (2013), entre otras. Fue fundador y direc-
tor del Centro de Microdatos de la Universidad de Chile (hasta 2013). Ha
sido investigador principal e impulsor de las encuestas longitudinales en
Chile (entre las que se encuentran la Encuesta de Proteccin Social y la
Encuesta Longitudinal de la Primera Infancia) y ha desarrollado numerosas
encuestas, investigaciones y publicaciones en las reas de mercado labo-
ral, seguridad social, educacin y evaluacin de impacto.

Cecilia Albala:
Profesora Titular Universidad de Chile, INTA (Instituto de Nutricin y Tecno-
loga de Alimentos). Miembro del Senado Universitario. Es mdico cirujano
y especialista en salud pblica de la Universidad de Chile, con estudios de
postgrado en epidemiologa geritrica en la Universidad de Padua y de
enfermedades crnicas en la Erasmus University of Rotterdam. Miembro
de Nmero de la Academia de Medicina del Instituto de Chile. Tiene ms
de 25 aos de investigacin clnica y epidemiolgica en obesidad, epide-
miologa de enfermedades crnicas, transicin nutricional, epidemiologa
geritrica e intervenciones controlados. Posee vasta experiencia en estu-
dios de envejecimiento a nivel nacional y latinoamericano.

Orazio Attanasio:
Profesor Departamento de Economa, University College London. Research
Fellow y Director del Centre for the Evaluation of Development Policies, del
Institute for Fiscal Studies. Es codirector del Centre for the Microeconomic
Analysis of Public Policy, en University College London. Es Doctor en Eco-
noma, London School of Economics. Sus reas de investigacin incluyen
consumo y ahorro, ciclo de vida, evaluacin de polticas en pases en de-
sarrollo y microeconometra aplicada. Ha realizado un estudio evaluando
el impacto de la reforma previsional de Chile de 2008. Tiene ms de 100
publicaciones destacadas en libros y revistas con comit editorial.

1 El Decreto Supremo N 718 que crea la Comisin de Pensiones indic como parte de sus miembros tambin a Mario Marcel
e Igal Magendzo, el primero particip de la Comisin hasta agosto de 2014. Igal Magendzo fue miembro de la Comisin des-
de su conformacin hasta diciembre de 2014. Ambos renunciaron a su participacin por incompatibilidades de agenda. En
reemplazo de Igal Magendzo, se integr al economista de la Universidad de Chile, Jos Luis Ruiz.
Informe Final 13

Nicholas Barr:
Profesor de Economa Pblica, London School of Economics. Es Doctor en
Economa de la Universidad de California, Berkeley. Es autor de numerosos
artculos acadmicos y libros, incluyendo The Economics of the Welfare Sta-
te (Oxford University Press, 2012), Reforming Pensions: Principles and Policy
Choices (junto con Peter Diamond, 2008). Es miembro del Comit Editorial
del International Social Security Review, entre otras revistas acadmicas.
Ha trabajado en el mbito de pensiones y polticas sociales en relacin
con Europa Central, Europa del Este y Rusia; Inglaterra, China, Sudfrica y
Chile, entre otros pases. Fue miembro del World Economic Forum Global
Agenda Councils on Demographic Shifts and on Ageing Society.

Fabio Bertranou:
Director de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) para el Cono
Sur de Amrica Latina. Es licenciado en Economa de la Universidad Na-
cional de Cuyo y Doctor en Economa de la Universidad de Pittsburgh.
Sus reas de especializacin son mercado de trabajo, proteccin social,
seguridad social y pensiones, en las que tiene numerosas publicaciones en
revistas acadmicas y como captulos de libros. Ha realizado actividades
de cooperacin tcnica principalmente en Argentina, Brasil, Chile, Para-
guay y Uruguay.

Hugo Cifuentes:
Profesor de Derecho de la Seguridad Social en la P. Universidad Catlica
de Chile y en la Universidad Diego Portales. Es abogado de la Universidad
de Chile y Doctor en Derecho de la Universidad Complutense de Madrid.
Es Presidente de la Comisin de Usuarios del Sistema de Pensiones y Dele-
gado (desde 2003) de la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad
Social (OISS). Fue asesor laboral y previsin del Banco Estado (1996 a 2012),
asesor de la Subsecretara de Previsin Social (1996 a 2004) y Fiscal y Su-
perintendente de Seguridad Social (1992 a 1994). Es autor de numerosas
publicaciones en el mbito del derecho de la Seguridad Social.

Regina Clark:
Coordinadora de Gestin Institucional y profesora de Derecho del Trabajo
e integrante del Centro de Estudios y Asesoras en Relaciones Laborales,
Trabajo y Dilogo Social (CRL) en la Facultad de Ciencias Econmicas y
Administrativas, Universidad Central de Chile. Es abogada de la Pontificia
Universidad Catlica de Chile con especializacin en derecho del trabajo
y seguridad social. Fue integrante del Consejo Asesor Presidencial para la
Reforma Previsional (2006). Ha sido integrante de la Corte de Apelaciones
de Santiago (entre 2008 y 2011), jefa de la Divisin Jurdica del Ministerio de
Educacin (2008 a 2010), Fiscal del Instituto de Normalizacin Previsional
hoy Instituto de Previsin Social (IPS)( 1994-2003). Es miembro de la Sociedad
Chilena del Derecho del Trabajo y Seguridad Social de Chile y de la Corpo-
racin de Especialistas en Relaciones Laborales, ex-Becarios de la Universi-
dad de Bolonia, Centro Internacional de Formacin de la OIT en Turn y de
la Universidad de Castilla La Mancha seccin chilena.
14 Informe Final

Martn Costabal:
Director de Empresas. Es miembro del Consejo Asesor Financiero del Minis-
tro de Hacienda (desde 2007) y del Consejo Tcnico de Inversiones (des-
de 2008). Es ingeniero comercial de la P. Universidad Catlica de Chile y
MBA de la Universidad de Chicago. Fue Director de Presupuestos (1981-
1984) y Ministro de Hacienda (diciembre 1989 a marzo 1990). Fue miembro
del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional (2006).

Carlos Daz:
Director y Profesor, Escuela de Administracin, Pontificia Universidad Ca-
tlica de Chile. Es Ingeniero Comercial de la P. Universidad Catlica de
Chile y Master en Economa de la Universidad de California, Los ngeles.
Es Presidente del Consejo Consultivo Previsional desde 2010, miembro de
la Comisin Clasificadora de Riesgo (desde 1996) y director y consultor de
empresas e instituciones del Estado. Dentro de sus reas de especializa-
cin en materia de investigacin se encuentra el estudio de modalidades
de pensin tanto en Chile como en otros pases; adems se dedica a te-
mas de estrategia, organizacin industrial y regulacin econmica.

Christian Larran:
Socio fundador de CL Group. Es ingeniero comercial de la Universidad de
Chile y Magster en Economa de la Universidad Catlica de Lovaina La
Nueva. Fue asesor del Superintendente de Bancos y Coordinador de Ban-
ca y Finanzas Internacionales del Ministerio de Hacienda. Es Director del
Sistema de Empresas Pblicas. Ha sido consultor del BID, Banco Mundial,
FMI y PNUD. Cuenta con amplia experiencia en asesorar a gobiernos y or-
ganismos reguladores del campo financiero en Amrica Latina. Sus reas
de especialidad incluyen reformas financieras, mercado de capitales, su-
pervisin y regulacin bancaria y financiera, entre otras.

Costas Meghir:
Profesor del Departamento de Economa, Yale University. Economista Doc-
torado en la Universidad de Manchester, Inglaterra. Sus reas de investi-
gacin incluyen econometra, polticas pblicas, economa del trabajo,
educacin, microeconometra, retiro y pensiones, distribucin del ingreso,
consumo, evaluacin de polticas y desarrollo econmico. Ha realizado
un estudio evaluando el impacto de la reforma previsional de Chile de
2008. Tiene cerca de un centenar de publicaciones destacadas en libros
y revistas con comit editorial. Hasta 2011 fue profesor de Economa en
University College London e investigador del Institute for Fiscal Studies.

Carmelo Mesa-Lago:
Es Profesor Emrito de Economa y Estudios Latinoamericanos en la Uni-
versidad de Pittsburgh. Ha sido profesor visitante, investigador y conferen-
cista en 40 pases. Es autor de 93 libros y 300 artculos acadmicos sobre
economa de la seguridad social en Amrica Latina y otros temas. Past
President de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos, miembro de la
Academia Nacional de Seguro Social y de comits editoriales de 6 revistas
acadmicas.
Informe Final 15

Olivia S. Mitchell:
Es International Foundation of Employee Benefit Plans Professor y Professor
of Insurance/Risk Management and Business Economics Policy; Directora
Ejecutiva del Pension Research Council y Directora del Boettner Center
on Pensions and Retiremente Research, todos en la Wharton School de la
Universidad de Pennsylvania. Es economista, con un doctorado en la Uni-
versidad de Wisconsin-Madison y estudios de pregrado en la Universidad
de Harvard. Tiene estudios sobre mltiples pases, incluyendo el Sistema de
Pensiones chileno y la reciente reforma previsional. Su investigacin se ha
publicado en ms de 25 libros y 180 artculos acadmicos en las principa-
les revistas del rea. Fue miembro de la comisin Presidencial en Estados
Unidos para fortalecer la Seguridad Social y ha servido en mltiples comi-
ts pblicos y acadmicos.

Vernica Montecinos:
Es chilena, actualmente se desempea como profesora de sociologa en
Penn State University. Sociloga de la Universidad Catlica de Chile, Ms-
ter en Sociologa y Ciencias Polticas y Doctora en Sociologa de la Univer-
sidad de Pittsburgh. Ha publicado mltiples libros y artculos sobre temas
relacionados con la profesin econmica, la igualdad de gnero, demo-
cracia y polticas pblicas. La mayora de sus investigaciones acadmicas
se han referido al caso chileno.

Leokadia Oreziak:
Economista polaca. Profesora titular de Ciencias Econmicas y acadmi-
ca de la Escuela de Economa de Varsovia Warsaw School of Economics
(SGH Szkola Glwna Handlowa). Especialista en el campo de las finanzas
internacionales y los mercados financieros. Particip en la reforma previ-
sional polaca de los aos 2011 y 2013. Autora de libros como: Las finanzas
de la Unin Europea; Los fondos de pensiones en Polonia la expansin
del producto de las instituciones financieras mundiales 12/2012; Mecanis-
mos pblicos- Crisis financiera 2013; Los fondos de pensiones abiertos en
Polonia: el efecto del proceso de privatizacin de las pensiones 2013; y
Fondos de Pensiones Abiertos (Open Pension Funds, OFE) la catstrofe
de la privatizacin de pensiones en Polonia (2014).

Joakim Palme:
De origen sueco. Profesor de Ciencias Polticas en el Departamento de
Gobierno de la Universidad de Uppsala en Suecia. Es presidente de la
Delegacin de Estudios sobre Migracin del Gobierno de Suecia. Presidi
la comisin (Kommittn Vlfrdsbokslut) nombrada por el Gobierno de
Suecia dedicada a la tarea de elaborar un balance general para el desa-
rrollo del bienestar social, 1990-2001, y tambin form parte en calidad de
experto en la Comisin de Pensiones que reform las pensiones en su pas.
Fue profesor de la Universidad del Sur de Dinamarca; profesor visitante en
la Universidad de Oxford en 1990, profesor de la Universidad de Nueva
Gales del Sur en 1996 y del Instituto Universitario Europeo de 1999. Miembro
de la Real Academia Sueca de Letras, Historia y Antigedades.
16 Informe Final

Ricardo Paredes:
Profesor Titular, Escuela de Ingeniera, Pontificia Universidad Catlica de
Chile. Rector Duoc UC. Es economista, Ingeniero Comercial de la Uni-
versidad de Chile y Doctor en Economa de la Universidad de California,
Los Angeles. Es miembro del Consejo Consultivo Previsional (desde 2012),
coordinador del Proyecto Talento e Inclusin de la Universidad Catlica
(desde 2012). Fue presidente de la Comisin de Financiamiento Estudiantil
convocada por el Ministerio de Educacin (2012). Tiene numerosas publi-
caciones en las reas de educacin, mercado del trabajo y organizacin
industrial.

Marcela Ros:
Oficial responsable rea Gobernabilidad Democrtica del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo en Chile. PhD en Ciencia Poltica de
la Universidad de Wisconsin-Madison, Magster en Ciencias Sociales de
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) sede Mxico
y Bachiller en Sociologa de la Universidad de York en Canad. Integr
la Comisin Boeninger para elaborar una propuesta al sistema electoral
(2006), Docente del doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad de
Chile, Consejera y Directora de Comunidad Mujer desde el 2005 e inte-
grante de los directorios de la Fundacin de la Familia, Fundacin Equitas
y Espacio Pblico. Particip en la elaboracin del Informe de Desarrollo
Humano en Chile 2010, Gnero: los desafos de la Igualad y recientemen-
te ha coordinado el Informe del PNUD Auditora a la democracia: ms y
mejor democracia por un Chile inclusivo. Ha dirigido proyectos de inves-
tigacin y realizado publicaciones en poltica comparada de Amrica
Latina, gnero e instituciones, gnero y poltica y cuotas de gnero entre
otros temas.

Claudia Robles:
Consultora de la CEPAL en el rea de Polticas de proteccin social y para
el desarrollo social. Es sociloga de la Pontificia Universidad Catlica de
Chile, Mster en Sociologa del Desarrollo y Doctorada en sociologa de la
Universidad de Essex, Inglaterra. Se ha desempeado como investigadora
y consultora en temas de polticas sociales, multiculturales y de protec-
cin social en el Centro Sociedad y Polticas Pblicas de la Universidad
de los Lagos, la CEPAL, la OEA y en UNICEF de el Salvador. Cuenta con
diversas publicaciones sobre proteccin social y reduccin de la pobreza
en Amrica Latina.

Jos Luis Ruiz:


Ph.D. en Managerial Science and Applied Economics, The Wharton Busi-
ness School (University of Pennsylvania) e Ingeniero Comercial, Mencin
en Economa, Universidad de Chile. Jos Luis Ruiz es Director Acadmico
del Magster de Finanzas en la Facultad de Economa y Negocios, Univer-
sidad de Chile y se desempea como Profesor Jornada Completa en la
misma universidad.
Informe Final 17

Claudia Sanhueza:
Profesora Asociada del Instituto de Polticas Pblicas de la Universidad Die-
go Portales. Es economista de la Universidad de Chile y Doctora en Eco-
noma por la Universidad de Cambridge, Inglaterra. Es investigadora del
Center for Social Conflict and Cohesion Studies. Es autora de diversas in-
vestigaciones en el campo de la economa laboral, educacin y polticas
sociales. Fue integrante del Consejo Asesor Presidencial para el Trabajo y
la Equidad (2007 y 2008).

Jorge Tarzijn:
Profesor Titular, Escuela de Administracin, Pontificia Universidad Catlica
de Chile. Es economista de la P. Universidad Catlica de Chile, Master de
la Universidad Catlica de Lovaina y Doctor en Managerial Economics
and Strategy de la Kellogg Graduate School of Management, Northwes-
tern University. Ha sido profesor visitante de la Universidad de Harvard y es
autor de numerosos artculos acadmicos en revistas internacionales y de
varios libros. Ha sido consultor de diversos organismos internacionales en
temas relacionados con sistemas de pensiones y desarrollo de mercados
financieros.

Sergio Urza:
Profesor, Departamento de Economa, University of Maryland (desde 2011).
Profesor asociado a la Pontificia Universidad Catlica de Chile, al Centro
de Encuestas y Estudios Longitudinales UC y al Centro Latinoamericano
de Polticas Econmicas y Sociales UC. Es economista de la Universidad
de Chile y Doctor en Economa de la Universidad de Chicago. Fue miem-
bro de la comisin de expertos revisora de las polticas de capacitacin
(2011), de la comisin presidencial para el diseo del Ingreso Etico Familiar
(2010-2012), del comit para evaluar la Encuesta CASEN (2011). Tiene nu-
merosas publicaciones en sus reas de especialidad: educacin, merca-
do del trabajo, evaluacin de programas y microeconometra aplicada.

Andras Uthoff:
Profesor Facultad Economa y Negocios de la Universidad de Chile. Es eco-
nomista, Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile y Doctor en Eco-
noma de la Universidad de California, Berkeley. Es miembro del Consejo
Consultivo Previsional. Fue miembro del Consejo Asesor Presidencial para
la Reforma Previsional (2006). Fue asesor regional PREALC OIT y funcionario
de Cepal donde se desempe como oficial a cargo de la Divisin de
Desarrollo Social. Tiene diversas publicaciones en revistas acadmicas y
publicaciones institucionales sobre mercados de trabajo, pobreza, em-
pleo, proteccin social, sistemas de pensiones y economa de la salud.
18 Informe Final
Informe Final 19

PRESENTACIN
Y AGRADECIMIENTOS
20 Informe Final

E
l informe que a continuacin se presenta responde a la invitacin con la que nos distinguiera S.E.
la Presidenta de la Repblica Michelle Bachelet a fines de abril de 2014.

Como Presidente de la Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones quisiera, en pri-
mer lugar, agradecer la confianza depositada por la Presidenta en los integrantes de esta Comisin.
Durante este tiempo hemos tenido el honor de trabajar en un tema de gran relevancia en materia
de polticas pblicas y que est directamente relacionado con el bienestar y la calidad de vida de
los ciudadanos.

El Gobierno en todo momento proporcion su colaboracin, lo que permiti que pudiramos de-
sarrollar nuestro trabajo de manera autnoma. La Comisin se relacion con el Gobierno a travs
de los Ministerios de Hacienda y de Trabajo y Previsin Social. Agradezco a los ex Ministros de estas
carteras, Alberto Arenas y Javiera Blanco, respectivamente, bajo cuya gestin se desenvolvi buena
parte de nuestra labor, as como tambin al ex Subsecretario de Previsin Social, Marcos Barraza. El
apoyo proporcionado en la etapa final de la Comisin por el Ministro de Hacienda, Rodrigo Valds;
la Ministra del Trabajo y Previsin Social, Ximena Rincn y la Subsecretaria de Previsin Social, Julia
Urquieta han sido, por cierto, fundamentales. Del mismo modo, esta Comisin no habra podido cul-
minar su labor sin el apoyo del Director de Presupuestos, Sergio Granados.

Distintos organismos pblicos han apoyado el trabajo de la Comisin. La Subsecretara de Previsin


Social proporcion oficinas y apoyo administrativo para el desarrollo de nuestras actividades, as
como tambin un importante respaldo en el trabajo con las bases de datos, los estudios y el desarro-
llo de los dilogos ciudadanos. Quisiera reconocer el aporte de Gonzalo Cid, Jeannette Jara, Yani
Aguilar, Andrs Larraguibel, Juan Vila, Domingo Claps, Magaly Parada, Claudio Rodrguez, Pablo
Chacn, Eduardo Prez, Cristian Quirivn, Alexander Valds, Pilar Zamora, Mnica Segura, Toms
Zenteno, Jennifer Contreras, Luis Parrado, Pablo Guerra, Paula Ruz, y de todo el equipo de Educa-
cin Previsional y Tecnologas de la Informacin de la Subsecretara de Previsin Social. Asimismo, el
Ministerio de Hacienda y la Direccin de Presupuestos respaldaron continuamente nuestro trabajo.
Un destacado papel jugaron Fidel Miranda, Jacqueline Canales, Paula Benavides, Eduardo Romn,
Leonardo Gonzlez, Juan Manuel Badilla, Miguel Lorca, Mathieu Pedemonte y Camila Ureta.

La Superintendencia de Pensiones proporcion apoyo continuo. Agradezco al ex Superintendente,


lvaro Gallegos as como a la actual Superintendenta, Tamara Agnic. Asimismo, quisiera destacar la
colaboracin de Olga Fuentes, Ximena Quintanilla, Marcia Salinas, Carmen Quezada, Felipe Mena-
res, Pamela Searle y Claudio Palominos.

Cabe destacar la colaboracin prestada por Claudio Reyes, Superintendente de Seguridad Social;
Pamela Gana, Intendenta de Seguridad y Salud en el Trabajo; y Rommy Schmidt, Intendenta de
Beneficios Sociales de la misma institucin, Igualmente a Patricio Coronado, Director del Instituto
de Previsin Social; Osvaldo Macas, Intendente de Seguros de la SVS; Jorge Mastrngelo, Jefe de
Divisin de Riesgos de Seguros de la SVS; Bernardo Martorell, Jefe de Divisin de Planificacin Sani-
taria de la Subsecretara de Salud Pblica; Vernica Rojas, Jefa del Departamento de Estadsticas
e Informacin de Salud; Ximena Clark, Directora del INE y Gustavo Villaln, Departamento de Estu-
dios de Poblacin del INE. El Banco Interamericano de Desarrollo apoy de manera significativa el
trabajo de la Comisin, incluyendo la organizacin del seminario de junio de 2015 as como tareas
fundamentales que nos permitieron cerrar nuestro Informe Final. Agradezco en particular a Koldo
Echebarra y Carmen Pags.
Informe Final 21

La Comisin desarroll su labor gracias a un equipo de gran calidad tcnica y humana: En la Secre-
tara Ejecutiva se desempe Margarita Pea; en la Secretara Tcnica trabajaron Eileen Hughes,
Paola Langer, Claudia rdenes y Andrs Otero (en calidad de comisin de servicios desde la Super-
intendencia de Pensiones). Michele Benavides y Tamara Cabrera apoyaron el trabajo tcnico en
su etapa final. Rigoberto Millacura colabor con apoyo administrativo junto con Cecilia Gonzlez
y Tiare Pino. Lea Newfarmer y Clemens Vogt fueron fundamentales en la traduccin de los textos y
Paulina Fuenzalida en el diseo de los mismos. Adicionalmente, Nicols Libuy, Javiera Vsquez, Va-
leria Signorini, Natalie Rebolledo, Teresa Abusleme, Rodrigo Salas, Ninoska Damianovic, Lydia Lera,
Valeria Solis y Rosario Undurraga realizaron valioso aportes a los distintos captulos de antecedentes
del Informe Final. Nicols Rodrguez y Dominique Lozier participaron en la sistematizacin de los Di-
logos Ciudadanos. Rubn Pino (Socialis) y Paulina Valenzuela (Statcom) lideraron los estudios que
fueron licitados para la Comisin.

Se agradece especialmente la participacin de las organizaciones y personas que expusieron en


las Audiencias Pblicas y a los asistentes a los Encuentros Previos y Dilogos Ciudadanos organizados
en cada regin. Finalmente, a quienes por medio de sus mensajes y correos, se contactaron con
la Comisin. Como no es posible en estas lneas agradecer a cada uno de quienes participaron en
estas distintas instancias, en la pgina web www.comision-pensiones.cl se podr encontrar una lista
detallada.

Este trabajo no habra sido posible sin el enorme compromiso y entusiasmo de todos los integrantes
de la Comisin. Cada uno destin muchas horas de tiempo y discusin, en una labor ad honorem y
de servicio pblico. Mencin especial merecen los integrantes internacionales de la Comisin, todos
destacados expertos y acadmicos, que trabajaron codo a codo con los miembros nacionales.

Quisiera concluir agradeciendo a nuestras familias, instituciones laborales y a todos quienes pudie-
ron constatar de manera directa la dedicacin que signific el desarrollo de esta tarea.

David Bravo Urrutia


Presidente
Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones
22 Informe Final
Informe Final 23

INTRODUCCIN
24 Informe Final

I. INTRODUCCIN
El presente informe da cuenta de los principales seccin II da cuenta del trabajo realizado por
resultados del trabajo realizado por la Comisin la Comisin, su mecanismo de funcionamiento
Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pen- y actividades realizadas. La seccin III trata la
siones, conformada en abril de 2014 a solicitud problemtica del envejecimiento demogrfico
de la Presidenta Michelle Bachelet. Tal como lo y cmo los Sistemas de Pensiones son determi-
expresa su mandato, el objetivo de la Comisin nantes en la calidad de vida y salud de los adul-
es estudiar el Sistema de Pensiones establecido tos mayores. La seccin IV realiza una descrip-
en el Decreto Ley N3.500 de 1980 y en la Ley cin del Sistema de Pensiones chileno, desde
N20.255 de la Reforma Previsional de 2008, rea- su origen previo a la Reforma de 1981 hasta las
lizar un diagnstico acerca del actual funciona- ltimas modificaciones implementadas en la
miento de estos cuerpos normativos y elaborar Reforma de 2008. La seccin V contiene la eva-
propuestas destinadas a resolver las deficiencias luacin de la Comisin sobre los resultados del
que se identifiquen. Sistema de Pensiones. La seccin VI expone la
discusin al interior de la Comisin sobre la na-
Dada la envergadura de su mandato, la Comi- turaleza de las modificaciones que requiere el
sin, compuesta por 24 integrantes (15 naciona- Sistema de Pensiones. La seccin VII presenta las
les y 9 internacionales), se centr en una primera recomendaciones especficas elaboradas por la
etapa a la recopilacin de antecedentes que Comisin para dar cumplimiento a su mandato y
le permitiera realizar un diagnstico acabado la ltima parte, la seccin VIII, contiene una eva-
de la situacin actual del Sistema de Pensiones. luacin de las medidas propuestas en cuanto a
Para llevar a cabo esta labor, la Comisin tuvo su impacto en las futuras pensiones y en el costo
acceso a un importante volumen de informa- fiscal. El detalle de las votaciones de los miem-
cin proveniente de diversas fuentes oficiales bros de la Comisin a las propuestas aprobadas,
como Ministerios y Servicios Pblicos del Estado, as como votaciones de minoras, son incluidos
Organismos Internacionales, Centros de Estudios en los Anexos al final de este documento.
y bases de datos de encuestas relacionadas con
el tema de inters. Adems, en este proceso fue
muy relevante tambin la informacin recep-
cionada durante la consulta ciudadana realiza-
da por la Comisin de Pensiones, donde parti-
ciparon personas naturales, representantes del
mundo sindical, organizaciones civiles, centros
de estudio, autoridades polticas y/o guberna-
mentales, asociaciones de pensionados, orga-
nizaciones no gubernamentales, representantes
de las Administradoras de Fondos de Pensiones,
Compaas de Seguro, entre otros.

Paralelamente, y en base a toda la informacin


recopilada, los comisionados se reunieron en
numerosas ocasiones para discutir y acordar lo
que sera un diagnstico y las principales lneas
de accin hacia las que apuntaran las propues-
tas que posteriormente fueran desarrolladas. En
esta etapa, las reuniones ampliadas de la Comi-
sin con sus miembros nacionales e internacio-
nales fueron claves para la definicin de las re-
comendaciones globales y especficas que ac
se presentan.

El informe de la Comisin se compone de sie-


te secciones adems de esta introduccin. La
Informe Final 25

Adicionalmente al informe final se presentan parte, el captulo 5 profundiza en la evaluacin


ocho captulos de sustento, que profundizan en del Sistema de Pensiones desde un enfoque de
los antecedentes sobre los que se basaron las gnero, lo que queda plasmado en un captulo
recomendaciones realizadas por la Comisin. El especial sobre el tema. Finalmente, los captulos
captulo 1 expone un anlisis global de los prin- 6, 7 y 8 ahondan en cada uno de los canales
cipales espacios de Participacin Ciudadana; de participacin ciudadana, en particular: Au-
el captulo 2 integra antecedentes de contexto diencias Pblicas, Dilogos Regionales, Mensajes
que permiten entender desde una perspectiva y Correos enviados a la Comisin y la Encuesta
ms amplia los factores que determinan los par- Nacional (aplicada a un total de 3.696 hogares).
metros del Sistema de Pensiones chileno; el cap-
tulo 3 da cuenta de las principales caractersticas Finalmente, es importante dejar constancia que
del mercado de las Administradoras de Fondos la informacin contenida en este informe es de
de Pensiones y el captulo 4 describe el estado responsabilidad exclusiva de la Comisin, en
actual del sistema en cuanto a la suficiencia de cuanto sus resultados y recomendaciones no
las prestaciones que otorga, segn diversos indi- tienen un carcter vinculante, lo que se condice
cadores y medidas de poder adquisitivo. Por otra con su naturaleza consultiva y asesora.
26 Informe Final
Informe Final 27

EL TRABAJO DE LA
COMISIN
28 Informe Final

II. EL TRABAJO DE LA COMISIN


A. Antecedentes

En el programa de gobierno de la actual Presi-


denta de la Repblica, Michelle Bachelet que
fuera presentado en octubre de 2013, previo a su
eleccin-, en el captulo Proteccin y Oportuni-
dades, en el acpite referente a Pensiones, se
seala que, si bien con la Reforma Previsional del
ao 2008 se introdujeron modificaciones orienta-
das al aumento de la cobertura previsional de
grupos vulnerables y al perfeccionamiento del
sistema de capitalizacin individual, el Sistema
de Pensiones chileno an enfrenta importantes
desafos.

Se hace referencia a que Existe un importan-


te descontento respecto de la calidad de las
pensiones, ya que luego de aos de esfuerzo en
el mercado laboral, los trabajadores ven cmo
el nivel de la pensin que reciben, no se condi-
ce con sus expectativas, es decir, es muy bajo el
monto de su pensin () Otra materia pendien-
te, corresponde a las altas tasas de evasin y
elusin de las cotizaciones entre los asalariados,
las que varan segn sector econmico, regin
geogrfica, gnero y oficio del afiliado.

Se propone -dentro de las medidas a ser imple-


mentadas en los primeros 100 das de gobierno2
- revisar el sistema de pensiones para asegu-
rar que podamos aspirar a una vejez digna y a
una adecuada proteccin frente a la invalidez
y sobrevivencia. Por ello, encargaremos un es-
tudio sobre el Sistema de Pensiones a un equipo
de expertos nacionales e internacionales, para
que propongan alternativas de solucin frente a
estos problemas.

Se explicita adems, que para poder lograr una


solucin satisfactoria a estos temas se requiere de
un anlisis riguroso, que profundice su diagnsti-
co y que sea responsable con los ciudadanos.

2 Corresponde a la medida nmero 17 de 50 Compromisos


para mejorar la Calidad de Vida en el Chile de Todos. Dispo-
nible en: http://michellebachelet.cl/pdf/50medidasMB.pdf
Informe Final 29

B. Creacin de la Comisin Asesora Pre- expertos y acadmicos nacionales e interna-


sidencial sobre el Sistema de Pensiones cionales en la materia;

En este contexto, y con fecha 29 de abril de g) Efectuar seminarios, en los que sern convo-
2014, la Presidenta de la Repblica da creacin cados connotados expertos internacionales,
a la Comisin Asesora Presidencial sobre el Siste- a fin de conocer las principales tendencias a
ma de Pensiones, hecho que se suscita tambin nivel comparado en materia de sistemas de
con la firma del Decreto Supremo N 718, en el pensiones, aprovechando dicha instancia
cual se establecen los objetivos, tareas y faculta- para resolver interrogantes sobre aspectos es-
des que mandatan su funcionamiento. pecficos de la realidad previsional chilena; y

En este Decreto, en su artculo primero, se expo- h) Realizar las dems tareas que sean necesa-
ne que el principal objeto de sta es: rias y pertinentes para el cumplimiento de su
cometido de asesora a la Presidenta de la
Estudiar el Sistema de Pensiones establecido Repblica.
en el Decreto Ley N 3.500 de 1980 y en la Ley
N 20.255 de Reforma Previsional de 2008, reali- Adicionalmente, el mandato establece que:
zar un diagnstico acerca del actual funciona-
miento de estos cuerpos normativos y elaborar La Comisin deber velar porque las propues-
propuestas destinadas a resolver las deficiencias tas que formule sean relevantes, concretas, efi-
que se identifiquen. caces, eficientes y viables, y por la coherencia
interna de todas ellas, precisando la graduali-
Las tareas que se le encomendaron para dar dad para su implementacin. Asimismo, deber
cumplimiento a este objeto fueron las siguientes: velar porque ellas cuenten con viabilidad finan-
ciera, poltica e institucional.
a) Realizar un estudio y anlisis de los resulta-
dos observados y proyectados del Sistema de
Pensiones, tomando en consideracin las ne-
cesidades de la poblacin;

b) Elaborar un diagnstico acerca de los atri-


butos, limitaciones, deficiencias y desafos del
Sistema de Pensiones;

c) Elaborar propuestas orientadas a resolver las


principales deficiencias del Sistema de Pen-
siones, identificando, asimismo, otras medidas
complementarias que resulten necesarias;

d) Requerir de los ministerios, servicios y organis-


mos pblicos toda la informacin que consi-
dere necesaria para cumplir el mandato en-
comendado;

e) Solicitar a los organismos competentes la


realizacin de estudios que permitan cono-
cer la opinin de la ciudadana en materias
relativas a la previsin social;

f) Realizar audiencias con organizaciones de la


sociedad civil, representantes del mundo la-
boral y empresarial, Administradoras de Fon-
dos de Pensiones, Compaas de Seguros,
30 Informe Final

C. Integrantes

La Comisin estuvo compuesta por 24 integran-


tes que desarrollaron su trabajo ad honorem, los
cuales se dividen en nacionales e internaciona-
les, a saber:

Nacionales

David Bravo (quien ejerci como Presiden-


te de la Comisin); Cecilia Albala; Hugo Ci-
fuentes; Regina Clark; Martn Costabal; Carlos
Daz; Christian Larran; Ricardo Paredes; Mar-
cela Ros; Claudia Robles; Jos Luis Ruiz; Clau-
dia Sanhueza; Jorge Tarzijn; Sergio Urza; An-
dras Uthoff.

Internacionales

Orazio Attanasio; Nicholas Barr; Fabio Bertra-


nou; Costas Meghir; Carmelo Mesa-Lago; Oli-
via Mitchell; Vernica Montecinos; Leokadia
Oreziak; Joakim Palme3.

Secretara de la Comisin

Adems de los integrantes de la Comisin


antes nombrados, la Comisin Asesora cont
con una Secretara Ejecutiva y una Secretara
Tcnica. La primera, representada por Mar-
garita Pea, Economista, y la segunda, con-
formada por: Eileen Hughes, Sociloga; Paola
Langer, Sociloga; Claudia rdenes, Econo-
mista. Adems, se cont con la colaboracin
-en carcter de comisin de servicio desde
la Superintendencia de Pensiones-, de Andrs
Otero, Economista.

3 Mario Marcel tambin fue parte de la nmina inicial de


integrantes internacionales pero no pudo participar por razo-
nes laborales. Adicionalmente, Igal Magendzo particip en
la primera parte del trabajo de la Comisin, hasta enero de
2015, presentando su renuncia en dicha fecha al no poder
continuar con el trabajo de la Comisin por razones labora-
les, una vez que se extendiera el plazo de sta hasta agosto
de 2015.
Informe Final 31

D. Funcionamiento de la Comisin organismos internacionales, organizaciones


no gubernamentales, centros de estudio, re-
1. Antecedentes generales presentantes del mundo laboral, empresarial,
administradoras de fondos de pensiones y
El trabajo realizado por la Comisin se extendi Compaas de Seguros. Adicionalmente, se
desde el 29 de abril de 2014 hasta agosto de 2015, desarrollaron 30 Dilogos Regionales.
va extensin de sus funciones mediante la toma
de razn N14, del 12 de enero de 2015 al Decre- Solicitud y encargo de estudios de antece-
to Supremo N718 del Ministerio de Hacienda. dentes para complementar el trabajo de la
comisin sobre las pensiones y para conocer
El trabajo de la Comisin durante los 16 meses la opinin de la ciudadana en materias rela-
de su funcionamiento comprendi las siguientes tivas a la previsin social.
actividades:
Realizacin de un seminario internacional con
Desarrollo de 65 Sesiones de trabajo, de las la presencia de expertos internacionales en el
cuales 55 fueron sesiones de trabajo con los tema.
integrantes nacionales y 10 reuniones amplia-
das con la presencia de los integrantes nacio- Creacin de una pgina web de la comisin,
nales e internacionales de la Comisin. disponible como medio consultivo perma-
nente.
Realizacin de un proceso consultivo de par-
ticipacin ciudadana consistente en 78 Au- Adems los comisionados se reunieron el 11 de
diencias Pblicas en donde expusieron ex- diciembre de 2014 con la Presidenta Michelle Ba-
pertos en la materia, organizaciones sociales, chelet, para dar cuenta del estado de su trabajo.

Cuadro 1: Resumen de las actividades realizadas por la Comisin Asesora Presidencial sobre
el Sistema de Pensiones

Actividades Detalle

Sesiones de trabajo 55 Sesiones de trabajo internas


10 reuniones ampliadas
Participacin ciudadana 78 Audiencias Pblicas en Santiago
30 Dilogos Regionales en cada una de las regiones
del pas
Encuesta de opinin y percepcin del sistema de
pensiones en Chile (3.696 hogares)
Pgina web: Se recibieron 704 mensajes
Solicitud de estudios de antecedentes Se encargaron 7 estudios de antecedentes
Realizacin del Seminario Internacional Sistema de Pensiones Experiencias y Tendencias
Internacionales el 16 de junio de 2015.
Audiencia con S.E. la Presidenta Reunin con S.E. la Presidenta Michelle Bachelet el 11
Michelle Bachellet de diciembre de 2014
32 Informe Final

2. Sesiones de trabajo

La Comisin canaliz su labor mediante dos tipos


de sesiones. Sesiones internas de trabajo de los
comisionados nacionales y reuniones ampliadas
con la participacin de comisionados naciona-
les e internacionales.

Una caracterstica distintiva de esta Comisin


respecto de otras nombradas con anterioridad
es el rol activo que S.E. la Presidenta de la Rep-
blica le dio a los comisionados internacionales.
De esta manera, la Comisin debi adecuar sus
comunicaciones internas y sus documentos para
que stos estuvieran en paralelo en espaol e
ingls. Asimismo, las principales decisiones rela-
tivas al trabajo de la Comisin fueron tomadas
en las sesiones ampliadas con el plenario de los
integrantes.

Desde el mes de mayo hasta el mes de octubre


de 2014, la Comisin se reuni peridicamente
en las sesiones de trabajo interno, casi en forma
semanal, principalmente durante los das mir-
coles y jueves. Durante 2015, la Comisin no se-
sion en el mes de febrero teniendo actividades
en enero y desde marzo a agosto del presente
ao. Hubo 55 sesiones internas de trabajo. Las 10
reuniones ampliadas efectuadas se realizaron el
20-21 de agosto, 9-10 de diciembre de 2014, y
12-13 de mayo; 28, 29, 30 y 31 de julio de 2015.

21 de las sesiones se dedicaron a las Audiencias


Pblicas, 10 a presentaciones internas de orga-
nismos y expertos relacionados con materias vin-
culadas a las pensiones y el envejecimiento y 34
fueron de trabajo interno (ver Grfico 1).

Grfico 1:
Las actividades de la Comisin Asesora Presidencial

Fuente: Elaboracin Propia


Informe Final 33

El siguiente cuadro resume las presentaciones internas realizadas por organismos y expertos vincula-
dos al tema de las pensiones.

Cuadro 2: Presentaciones internas de organismos relacionados a pensiones y envejecimiento

Fecha sesin de trabajo Expositor

27 de agosto 2014 Instituto Nacional de Estadsticas INE


Consejo Consultivo Previsional
Comisin de Usuarios del Sistema de Pensiones
24 de septiembre 2014 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE)
08 de octubre 2014 Superintendencia de Valores y Seguros
08 de octubre 2014 Superintendencia de Pensiones
09 de octubre 2014 Instituto de Previsional Social IPS
12 de noviembre 2014 Ministerio del Desarrollo Social
13 de noviembre 2014 Ministerio de Salud
3 de diciembre 2014 Presentacin Consultora SOCIALIS
7 de enero 2015 Presentacin de Dra. Ursula M. Staudinger
28 de enero 2015 Superintendencia de Valores y Seguros
18 de marzo 2015 Comisin Asesora Presidencial sobre Inclusin Social de Personas
en Situacin de Discapacidad
Superintendencia de Seguridad Social
Fondo Nacional para la Salud
Fuente: Elaboracin Propia

Cabe sealar, que tanto para la definicin de los En la consulta ciudadana, participaron personas
temas abordados por la Comisin como en los naturales, representantes del mundo sindical,
anlisis y discusiones sostenidas en cada grupo de organizaciones civiles, centros de estudio, au-
temticas se integraron como insumo, las nece- toridades polticas y/o gubernamentales, aso-
sidades e informacin presentada por la ciuda- ciaciones de pensionados, organizaciones no
dana en cada una de las distintas instancias de gubernamentales, representantes de las Admi-
participacin ciudadana que tuvo la Comisin. nistradoras de Fondos de Pensiones, Compaas
de Seguros, entre otros.
3. Instancias de participacin ciudadana
La implementacin de la Participacin Ciuda-
Una de las actividades de mayor importancia de dana contempl diferentes canales: la realiza-
la Comisin fue una amplia recoleccin de infor- cin de Audiencias Pblicas en Santiago, Di-
macin en el contexto de un proceso de Partici- logos Ciudadanos Regionales (compuestos de
pacin Ciudadana. Este ltimo se enmarca den- dos instancias: Encuentros Previos y Audiencias
tro del enfoque participativo que la Comisin de Regionales), la habilitacin de espacios consul-
Pensiones ha querido darle a su trabajo en casi tivos mediante mensajes y correos electrnicos.
la totalidad de sus actividades, respondiendo a Adems, la Comisin estim incluir como parte
la intencionalidad que el actual gobierno pro- de este proceso los resultados de una Encuesta
mueve, dentro de sus Ministerios y Servicios, aun Nacional de Opinin y Percepcin del Sistema
cuando la Comisin de Pensiones no sea una ins- de Pensiones en Chile, representativa a nivel
tancia vinculante en la gestin o ejecucin de nacional. Estas vas se resumen en el siguiente
polticas pblicas en la materia de inters u otras. cuadro.
34 Informe Final

Cuadro 3: Vas de Participacin Ciudadana1

Canal de Participacin Participacin

Audiencias en Santiago 78 Organizaciones (Con un total de 254 asistentes)


Encuentros Previos Regionales 1.416 personas (a un total de 15 Encuentros Previos)
Audiencias Regionales 1.170 personas (a un total de 15 Audiencias Regionales)
Mensajes va web 730 mensajes
Documentos recibidos 88 documentos
Encuesta de opinin y percepcin del 3.696 hogares
sistema de pensiones en Chile
Fuente: Elaboracin Propia
Informe Final 35

4. Audiencias Pblicas

Las Audiencias Pblicas en Santiago se llevaron laboral, empresarial, administradoras de fondos


a cabo entre el 28 de mayo y el 14 de agosto de de pensiones y Compaas de Seguros. En total,
20144. Tuvieron la posibilidad de exponer frente fueron concedidas 78 audiencias.
a los miembros de la Comisin de Pensiones ex-
pertos nacionales e internacionales en la mate- El siguiente cuadro muestra un listado de las or-
ria, organizaciones sociales, organismos interna- ganizaciones que participaron de las Audiencia
cionales, organizaciones no gubernamentales, Pblicas de la Comisin de Pensiones, clasifica-
centros de estudio, representantes del mundo das segn categoras5:

Cuadro 4: Listado de organizaciones participantes de las Audiencias Pblicas

Tipo de organizacin Expositor


Organizaciones Central Unitaria de Trabajadores (CUT)
Sindicales y Colegios Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF)
Profesionales
Unin Nacional de Trabajadores (UNT)
Confederacin General de Trabajadores Pblicos y privados (CGTP)
Confederacin Nacional Unitaria de Trabajadores del Transporte y Afines de
Chile (CONUTT)
Federacin Nacional de Profesionales Universitarios de los Servicios de Salud
(FENPRUSS)
Confederacin Nacional de Trabajadores de la Salud (CONFENATS)
Confederacin Nacional de Funcionarios de Salud Municipalizada (CONFU-
SAM)
Confederacin Nacional de Sindicatos y Federacin de Trabajadores Electro-
metalrgicos, Mineros, Automotrices y Ramos Conexos de Chile (CONSFETEMA)
Confederacin Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (CONAPACH)
Confederacin de Trabajadores Metalrgicos de la Industria y Servicios (CONS-
TRAMET)
Confederacin Nacional de Taxis Colectivos de Chile (CONATACOCH)
Federacin de Funcionarios de la Universidad de Chile (FENAFUCH)
Colegio de Profesores de Chile
Colegio Mdico
Sindicato Interempresas de Trabajadores Oficiales de Naves Especiales y Regio-
nales
Sindicato de Actores de Chile (SIDARTE)
Astilleros y Maestranzas de la Armada (ASMAR)
Sindicato Unitario de Trabajadoras y Trabajadores de Casa Particular (SINDU-
CAP)
Sindicatos de Futbolistas Profesionales de Chile (SIFUP)

5 Los asistentes a las Audiencias Pblicas fueron clasificados


como parte de alguna de las siguientes categoras: Orga-
nizaciones Sindicales, Centros de estudios, Autoridades es-
tatales y polticos, Administradoras de Fondos de Pensiones,
4 Al finalizar la exposicin, las audiencias realizadas fueron Organizaciones Gremiales, Acadmicas, Organismos Inter-
subidas al sitio web de la Comisin, en formato audiovisual, nacionales, Consultoras y otros Centros, Organizaciones y/o
adjuntando los documentos entregados por cada expositor. movimientos sociales y Organizaciones de Pensionados.
36 Informe Final

Centros de Estudios Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz (ICAL)


Sociedad Chilena de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (SCHDTSS)
Fundacin SOL
Comunidad Mujer
Fundacin Progresa
Centro de Geriatra y Gerontologa UC
Instituto Libertad
Centro de Estudios del Desarrollo (CED)
Fundacin Chile 21
Centro Nacional de Desarrollo Alternativo (CENDA)
Fundacin Libertad y Desarrollo
Fundacin Jaime Guzmn
Instituto Igualdad

Autoridades Solange Berstein (Ex Superintendente de Pensiones)


estatales y polticos Diputado Juan Luis Castro
Juan Arizta (Ex Superintendente de AFP)
Senador Eugenio Tuma
Augusto Iglesias (Ex Subsecretario de Previsin Social)
Diputados Daniel Farcas y Gabriel Silber
Senadora Lily Prez
Guillermo Larran (Vicepresidente Bancoestado. Ex Superintendente de Pensio-
nes)
Diputado Tucapel Jimenez

Administradoras de fon- AFP Modelo S.A.


dos de pensiones AFP CAPITAL S.A.
AFP ProVida
AFP Habitat S.A.
Principal Financial Group
AFP Cuprum
Asociacin de AFP

Organizaciones Asociacin Gremial de Cajas de Compensacin


Gremiales Asociacin de Mutuales A.G.
Asociacin de Administradoras de Fondos Mutuos de Chile A.G.
Asociacin de Aseguradores de Chile A.G.
Confederacin de la Produccin y del Comercio (CPC)
Asociacin Gremial de Asesores Previsionales
Informe Final 37

Acadmicos Jos Miguel Cruz


Joaqun Vial
Salvador Valds
Esteban Calvo
Eduardo Fajnzylber
Klaus Schmidt-Hebbel Dunker

Organismos Banco Interamericano del Desarrollo (BID)


internacionales Federacin Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (FIAP)
Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS)
Banco de Previsin Social de Uruguay (BPS)
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal)
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)

Organizaciones y ACUSA AFP


movimientos sociales Movimiento Ciudadano Aqu la Gente
Movimiento por la Diversidad Sexual (MUMS)
Coordinadora Nacional NO ms AFP

Organizaciones de pen- Asociacin Gremial Nacional de Pensionados y Pensionadas del Sistema de


sionados y/o jubilados Pensiones Privado de Pensiones de Chile (ANACPEN)
Coordinadora Nacional Unitaria de Jubilados, Pensionados y Montepiadas de
Chile (CUPEMCHI)
Asociacin de Pensionados, Jubilados y Montepiados de Chile (ASPENJUMCHI)

Consultoras y Felices y Forrados


otros centros ECONSULT
ICARE
Corporacin de Investigacin, Estudio y Desarrollo de la Seguridad Social (CIE-
DESS)
38 Informe Final

En el siguiente grfico se resume la participacin en las Audiencias Pblicas segn tipo de expositor:

Grfico 2:
Organizaciones participantes Audiencias Pblicas en Santiago (%)

Fuente: Elaboracin Propia


Informe Final 39

5. Dilogos Ciudadanos Regionales de estas instancias cont con una metodologa


distinta, la que se describe detalladamente en
Como otro de sus mecanismos de participacin el Captulo 7 de los informes de antecedentes.
ciudadana, la Comisin -con el apoyo de la
Subsecretara de Previsin Social- llev a cabo Los Encuentros Previos fueron implementados en
un proceso de Dilogos Ciudadanos Regionales. cada una de las regiones del pas, desde el 19
Estos correspondieron a un espacio de conver- de junio al 18 de julio de 2014. Las Audiencias
sacin que tuvo la Comisin con la ciudadana con la Comisin, a su vez, fueron desarrolladas
en cada una de las regiones del pas. En total se entre el 22 de julio y el 14 de agosto de 2014. En
desarrollaron 30 dilogos ciudadanos los cuales la primera instancia participaron 1.416 personas
consideraron 2 etapas: la primera consistente en en un total de 15 Encuentros Previos, mientras
un Encuentro Previo de amplia participacin con que en las 15 Audiencias Regionales lo hicieron
aquellas personas que estuvieran interesadas en 1.170 personas. Un total de 546 personas partici-
esta temtica; la segunda correspondi a una p en ambos encuentros. En los siguientes grfi-
Audiencia Regional con la Comisin. Cada una cos se resume la participacin en estos espacios:

Grfico 3:
Participacin de Encuentros Previos segn regin (N de asistentes)

Fuente: Elaboracin Propia

Grfico 4:
Participacin en Audiencias Regionales segn regin (N de asistentes)

Fuente: Elaboracin Propia


40 Informe Final

Grfico 5:
Participacin en Encuentros Previos, Audiencias Regionales y en Ambas Instancias (N de asistentes)

Fuente: Elaboracin Propia

6. Pgina Web

Una de las primeras actividades que se llevaron Esta herramienta se consider como un meca-
a cabo, dentro del marco del trabajo de la Co- nismo de participacin ciudadana, mediante el
misin, fue la creacin e implementacin de la cual no slo se inform, sino que se entreg la
pgina web a mediados del mes de mayo. En opcin a la ciudadana de utilizarla como un me-
esta pgina se incluyeron diferentes secciones: dio de carcter consultivo. En total la Comisin
Presentacin; Integrantes; Noticias; Sesiones; Au- recibi 730 mensajes va web y 88 documentos.
diencias; Dilogos Ciudadanos y Documentos.
Adicionalmente, se incluy una seccin deno- La pgina web tambin ha registrado las des-
minada Escribir a la Comisin. cargas de informacin realizadas en este pero-
do, las que se indican en el siguiente cuadro.

Cuadro 5: Descargas de informacin de la Comisin

Tipo de Documentos Descargas

Presentaciones Audiencias Pblicas 58.674


Informes Encuentros Previos 6.776
Actas-Sesiones 2.933
Documentos Oficiales 4.445
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Presentaciones Seminario Internacional 1.980
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos actualizados al 30 de junio de 2015 del sitio web de la Comisin

Las propuestas, demandas y temticas presen- la opinin de la gente, dado su diseo muestral.
tadas en las instancias de participacin ciuda- Este anlisis se presenta en el Captulo 1 Una
dana se reunieron en un anlisis global; en l Mirada Global a la Participacin Ciudadana
se incluyen los principales resultados de la En- en la Comisin de Pensiones y en el Captulo
cuesta Nacional realizada por la Comisin. Los 7 Profundizacin en las Instancias de Participa-
temas tratados en la encuesta se utilizaron para cin Ciudadana con la Comisin de Pensiones
categorizar y ordenar los resultados de las otras de los informes de antecedentes de la Comi-
instancias por ser una fuente representativa de sin.
Informe Final 41

E. Estudios encomendados por la Comisin

Para complementar el trabajo de evaluacin, Clculo de esperanza de vida en comunas


diagnstico y elaboracin de propuestas de la seleccionadas (ejercicio exploratorio). Docu-
Comisin, se solicitaron 7 estudios: mento preparado para la Comisin Asesora
Presidencial sobre el Sistema de Pensiones
Sistematizacin de audiencias y estudio cua- (Ninoska Damianovic, 2015). El estudio pro-
litativo sobre estrategias de previsin y pers- fundiza en la esperanza de vida al nacer en
pectivas ante la tercera edad (Consultora reas menores, con el objetivo de conocer si
Socialis, 2014). La Comisin encarg, median- existe diferencia en el promedio de aos de
te proceso de licitacin, la sistematizacin del vida (nivel) de la poblacin de acuerdo a
trabajo realizado en los Dilogos Regionales su comuna de residencia, seleccionadas de
y un estudio cualitativo sobre estrategias de acuerdo a criterios socioeconmicos.
previsin y perspectivas ante la tercera edad
en base a la realizacin de 10 grupos foca- Proyecciones de poblacin de Chile para
les para conocer las maneras en que distintos el perodo 2020-2050 (Instituto Nacional de
grupos de personas abordan su propia situa- Estadsticas, INE, 2014). El estudio presenta
cin previsional en la tercera edad, y cmo proyecciones de poblacin nacional para el
se relacionan con el conocimiento, uso y va- perodo 2020-2050 considerando tres compo-
loracin de las herramientas que entrega el nentes demogrficos: fecundidad, mortali-
actual Sistema de Pensiones. dad y migracin internacional.
Encuesta de Opinin y Percepcin del Siste- Anlisis de supervivencia en adultos mayo-
ma de Pensiones en Chile (STATCOM, 2014):
res chilenos basado en la encuesta nacional
La Comisin encarg, mediante proceso de
de dependencia (Lydia Lera, 2015). El infor-
licitacin, la aplicacin de la Encuesta de
me analiza la mortalidad y sobrevida de los
opinin y percepcin del sistema de pensio-
adultos mayores, en base a los datos basales
nes en Chile, el diseo metodolgico del
de la Encuesta Nacional de Dependencia,
estudio correspondi al levantamiento de
efectuada en 2009-2010 en una muestra de
informacin cuantitativa, cumpliendo con
adultos de 60 aos y ms.
criterios de representatividad nacional, obte-
niendo un error muestral mximo de 4,0% a un
nivel de confianza de 95%. Fue aplicada a un Principios de Seguridad Social y re-reforma
total de 3.696 hogares entre el 1 de octubre y de pensiones en Chile. Informe a la Comi-
6 de noviembre de 2014. sin Asesora Presidencial sobre el Sistema
de Pensiones, (Carmelo Mesa-Lago y Fabio
Estudio sobre tasas de reemplazo y otros as- Bertranou, 2015). El documento analiza el
pectos relacionados al sistema de pensiones cumplimiento de los principios convenciona-
(OCDE, 2015): El estudio analiza la compara- les de la Seguridad Social que surgen de los
bilidad de las tasas de reemplazo entre pases Convenios y Recomendaciones de la OIT. En
publicadas por la OCDE en su informe Pen- cada principio de Seguridad Social se tratan
sions at a Glance (2013), describe las bre- cuatro puntos: resumen del principio; evalua-
chas de gnero en los sistemas de pensiones cin abreviada de su cumplimiento bajo la
de la OCDE y analiza situaciones relaciona- reforma estructural de pensiones (1981-2008);
das con las problemticas de elusin y eva- evaluacin similar respecto a la re-reforma
sin previsional en los pases de la OCDE y con de pensiones (2008-2015); e identificacin de
informalidad laboral. problemas y retos pendientes.
42 Informe Final

F. Colaboracin Solicitada a Organismos Pblicos


Para la conclusin del trabajo de los comisiona- diversos elementos referentes al sistema de
dos se tuvo acceso a un gran volumen de infor- pensiones y su funcionamiento as como con
macin proveniente de diferentes fuentes. Desde el apoyo de sus analistas para el procesa-
datos oficiales de Ministerios y Servicios Pblicos miento de informacin requerida por la Co-
del Estado, Organismos Internacionales, y bases misin.
de datos de distintas encuestas, tales como: CA-
SEN, Encuesta de Proteccin Social, Encuesta de El Ministerio de Hacienda y la Direccin de
Presupuestos Familiares y la Encuesta Nacional Presupuestos apoyaron y colaboraron de ma-
de Dependencia en las Personas Mayores. nera relevante en la entrega de anteceden-
tes relacionados con los costos fiscales del
Funcionamiento interno sistema previsional.

El Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Tra- Adicionalmente, diversos organismos e insti-


bajo y Previsin Social prestaron apoyo tcnico tuciones pblicas expusieron y se reunieron
para el funcionamiento de la Comisin. Este l- con la Comisin entregando insumos acerca
timo se ha encargado de los actos administrati- de temticas especficas relacionadas con el
vos requeridos, siendo emitidos por medio de la envejecimiento, el sistema de pensiones y su
Subsecretara de Previsin Social. funcionamiento:

Cabe destacar que la Comisin cont con el El Instituto Nacional de Estadsticas (INE) ex-
apoyo sustantivo de la Subsecretara de Previ- puso ante la Comisin sobre las proyeccio-
sion Social. Esta colaboracin se tradujo en so- nes de la poblacin y principales evolucio-
porte logstico para su correcto funcionamiento. nes demogrficas en nuestro pas;
Asimismo, ha aportado en el diseo, implemen-
tacin y anlisis de instancias de participacin El Instituto de Previsin Social (IPS) expuso
ciudadana, a saber, los Dilogos Ciudadanos sus principales funciones y resultados y de-
Regionales que constaron de dos etapas: En- safos institucionales;
cuentros Previos y Audiencia con la Comisin.
Se realiz una reunin Interna de trabajo
Recopilacin de antecedentes con la Comisin Asesora Presidencial sobre
Inclusin Social de Personas en Situacin
Fue fundamental la colaboracin por parte de de Discapacidad y Superintendencia de
ministerios, servicios y organismos pblicos que Seguridad Social y Fondo Nacional para la
tienen injerencia de alguna u otra manera en Salud;
el tema de inters. Primeramente, para poder
conocer cmo estn siendo abordados desde Se efectuaron reuniones con el Servicio Na-
tales organismos temas como: vejez y enveje- cional del Adulto Mayor (SENAMA) con el fin
cimiento de las personas mayores; pensiones; de conocer las principales orientaciones y
enfoque de gnero; mercado del trabajo, trata- polticas del gobierno y del servicio orienta-
miento y anlisis de los datos relacionados. das a las personas mayores, resultados de los
estudios que han llevado a cabo y caracte-
La Subsecretara de Previsin Social apoy por rsticas especficas del grupo de inters;
medio de la Direccin de Estudios Previsio-
nales en las diversas tareas requeridas por la Con el Servicio Nacional de la Mujer

Comisin para su trabajo de recoleccin de (SERNAM) se trataron tambin las principa-
antecedentes para el diagnstico del sistema les orientaciones que se estn consideran-
de pensiones as como tambin para el desa- do para establecer polticas con enfoque
rrollo de los estudios que han sido objeto de de gnero y qu temas prioritarios marcan
licitacin pblica. la agenda en el diseo de las mismas. Ade-
ms, se establecieron los intereses de dicho
La Superintendencia de Pensiones colabor Servicio a indagar en temas especficos que
con la entrega de informacin acerca de son objeto de la Comisin;
Informe Final 43

El Ministerio de Salud colabor en el envo


de antecedentes que permitieron profundi-
zar acerca de la situacin de salud de las
personas mayores (polticas orientadas a
este grupo de inters; calidad de vida salu-
dable; entre otros).

El Ministerio de Desarrollo Social, por medio


de la Subsecretara de Evaluacin Social,
entreg apoyo principalmente en el diseo
conjunto y la implementacin de un plan
de trabajo de anlisis de diversos datos, va-
riables e indicadores utilizados en los ante-
cedentes para el diagnstico de la Comi-
sin (Encuesta CASEN 2013).
44 Informe Final

G. Seminario internacional

Para cumplir con uno de los mandatos expuestos Adolfo Jimnez: La Seguridad Social en un
en el DS N 718 de creacin de la Comisin, se mundo en cambio. Economista, Ex Secre-
organiz, el 16 de junio de 2015, el Seminario In- tario General para la Seguridad Social del
ternacional Sistema de Pensiones Experiencias y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es-
Tendencias Internacionales, este fue transmitido paola.
va streaming y cont con la asistencia de 300
personas. Isabel Ortiz: Reformas de los Sistemas de
Pensiones: Visin de la OIT a partir de la ex-
El seminario se realiz con el importante apoyo periencia internacional, Directora del De-
del Banco Interamericano de Desarrollo. partamento de Proteccin Social de la Orga-
nizacin Internacional del Trabajo (OIT).
Expusieron en el seminario:
Carmen Pags: Los retos de los sistemas de
Peter Diamond: Pension Reform. Profesor pensiones en Amrica Latina y su vnculo con
Emrito del Instituto Tecnolgico de Massa- el mercado de trabajo: Cmo avanzar?.
chussets (MIT), Premio Nobel de Economa Jefe de la Unidad de Mercados Laborales del
2010. Banco Interamericano de Desarrollo.

Joseph Stiglitz: Rethinking Old Age Security in Mara Nieves Rico: Desafos de los sistemas
the Aftermath of the Global Financial Crisis. de pensiones y la igualdad de gnero en un
Profesor Universidad de Columbia. Premio No- contexto internacional. Directora de la Di-
bel de Economa 2001. visin de Asuntos de Gnero de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Roberto Ham Chande: Dependencia en el (CEPAL).
envejecimiento y expectativas de vida en la
poblacin chilena. Demgrafo, profesor en
El Colegio de la Frontera Norte, Mxico.
Informe Final 45

En sntesis, las diferentes actividades realizadas durante el funcionamiento de la Comisin se resu-


men en los siguientes diagramas para los aos 2014 y 2015:

Ilustracin 1:
Funcionamiento de la Comisin de Pensiones: 2014

Ilustracin 2:
Funcionamiento de la Comisin de Pensiones: 2015
46 Informe Final
Informe Final 47

LOS SISTEMAS DE
PENSIONES Y
LA CALIDAD DE
VIDA EN LA VEJEZ
48 Informe Final

III. LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y LA CALIDAD DE VIDA EN LA VEJEZ


embargo, hay que reconocer que las personas
No queremos un pas en que la tercera mayores adems de demandar apoyo, tambin
edad sea sinnimo de vulnerabilidad o des- lo proveen; otorgan valores, hbitos, cuidados,
proteccin, y donde la jubilacin, en lugar educacin y contribuyen a que las personas
de descanso, traiga aflicciones a las perso- ms jvenes puedan ejercer sus roles laborales,
nas. educativos y de recreacin. El reconocimiento
(Discurso de Michelle Bachelet, de este aporte, debe venir de la mano de un
29 de abril 2014) cambio de actitud que permita que todos los
ciudadanos tengamos una visin sobre la ve-
Aun cuando el envejecimiento es un fenmeno jez ms positiva e inclusiva. Por ltimo, se debe
mundial, Chile es uno de los pases que ha en- comprender la importancia de que el contexto
vejecido ms rpidamente y se proyecta que material la vivienda, los barrios, el transporte p-
seguir hacindolo a un ritmo acelerado en las blico, entre otros- responda tambin a las nece-
siguientes dcadas. Este proceso, iniciado en la sidades fsicas y subjetivas de las personas mayo-
dcada de los 60, se prev tendr por resulta- res. A esto se suma el importante reto de superar
do que para el ao 2050, la poblacin de per- la situacin de pobreza y disponer de ingresos
sonas sobre los 60 aos de edad alcance los 6,3 estables en la vejez; dos factores relevantes para
millones pasando a representar al 29,5% de la contribuir a una mejor calidad de vida.
poblacin chilena-, duplicando la poblacin
de personas mayores que existe actualmente. Para hacerse cargo de todas las dimensiones
A esto se suma el aumento permanente de la que componen la calidad de vida de una per-
esperanza de vida al nacer, que actualmente se sona mayor se debe adoptar una actitud de re-
encuentra en 81,6 aos para las mujeres y 76,5 flexin crtica, desarrollar polticas de proteccin
aos para hombres y se prev llegar en 2050 a social a la vejez y promover los derechos de las
cifras de 84,7 aos para las mujeres y 80,8 aos personas mayores. Al mismo tiempo, las polti-
para los hombres. cas debieran favorecer una mirada que busque
construir activamente un futuro deseable para
Este proceso de envejecimiento acelerado que las personas mayores e incluirlos como agentes
Chile ha vivido y que seguir profundizndose, si activos de ese desarrollo. Esto, ciertamente, re-
bien puede considerarse un resultado del xito quiere ser acompaado de polticas y progra-
del desarrollo socio-econmico y la salud pbli- mas relacionados a salud, vivienda, transporte,
ca, plantea importantes desafos a las polticas vinculacin social y participacin, entre otros.
pblicas que deben adaptarse a una nueva es-
tructura etaria de su poblacin y a la sociedad En este contexto, el Sistema de Pensiones se eri-
como un todo, que debe cambiar sus percep- ge como uno de los elementos claves que debe
ciones y actitudes ante la vejez. ser considerado en la adaptacin del pas a
su nueva realidad demogrfica. En su aspecto
La pregunta ms importante que debe ser abor- econmico, los sistemas de pensiones pueden
dada en este nuevo contexto es cmo se vivirn proveer mecanismos para distribuir consumo a
los nuevos aos de vida ganados, es decir, cul lo largo de la vida, prevenir ante bajos ingresos
es hoy y cmo queremos que sea la calidad de y garantizar medios suficientes para la vejez,
vida de las personas mayores en Chile. Este de- como tambin pueden aliviar la pobreza y redis-
safo debe ser abordado de forma integral, es tribuir ingresos y riqueza (Barr y Diamond, 2012).
decir, hacindose cargo de todos los elementos
que componen la calidad de vida; el biolgico Los sistemas de pensiones determinan y reflejan
y psicolgico, social y material. El aumento de al menos parcialmente- la forma en que las per-
enfermedades y la reduccin de la percepcin sonas mayores son integradas en la sociedad. El
de bienestar se convierten en un reto importan- diseo y funcionamiento de los mismos permite
te en este contexto. Asimismo, la integracin so- comprender cmo una sociedad valora a sus
cial del adulto mayor con su entorno, sus redes personas mayores y la contribucin que estas
y la disponibilidad de ayuda y apoyo, pasan a hacen diariamente e hicieron durante su vida
ser una realidad y una necesidad cotidiana. Sin laboral- a la misma. Dando cuenta de esta idea,
Informe Final 49

el Informe del Consejo Asesor Presidencial para Evidentemente, la perspectiva de largo plazo es
la Reforma Previsional sostena en 2006 que en esencial para la viabilidad y sostenibilidad finan-
los pases desarrollados la solucin a una vejez ciera de un Sistema de Pensiones, un aspecto
autnoma estaba siendo trasladada desde el que es esencial para poder efectivamente ase-
plano individual al social. gurar sus beneficios a las futuras generaciones.

La Comisin ha estimado que el anlisis de los Este informe, encargado por la Presidenta de
principios convencionales de la Seguridad So- la Repblica, Michelle Bachelet, a una Comi-
cial, que surgen de los Convenios y Recomenda- sin compuesta por 24 integrantes, busca ser un
ciones de la OIT, as como de sus publicaciones, aporte para abordar las actuales limitaciones,
al igual que de otros organismos como la AISS, la deficiencias y desafos del Sistema de Pensiones
CISS y la OISS, es una perspectiva desde la cual chileno, teniendo a la vista el mejoramiento en
se puede analizar la capacidad real de un siste- la calidad de vida en la vejez, las inquietudes y
ma de pensiones para cumplir con sus objetivos expectativas de los ciudadanos y los principios
de alivio a la pobreza en la vejez y distribucin de la Seguridad Social. El anlisis y propuestas
del consumo a lo largo de la vida. Siguiendo a elaboradas por la Comisin consideran el reque-
Mesa-Lago y Bertranou (2015)6 estos principios rimiento de viabilidad tcnica y econmica es-
son: (a) dilogo social, (b) cobertura universal, tablecida en su mandato, incluyendo la exigen-
(c) trato uniforme, (d) solidaridad social, (e) cia de sostenibilidad financiera de largo plazo
equidad de gnero, (f) suficiencia de las pres- que debe atender un Sistema de Pensiones.
taciones, (g) eficiencia y costo administrativo
razonable, (h) participacin social en la gestin,
(i) rol del Estado y supervisin, (j) sostenibilidad
financiera.

En las distintas instancias de participacin y di-


logo sostenidas por la Comisin, se demand
usar los principios de la seguridad social como
parmetros para evaluar el desempeo del sis-
tema de pensiones y como elementos gua de
las propuestas de mejora al mismo7. Tomar en
consideracin esta demanda resulta esencial
en un contexto en el que el Sistema de Pensio-
nes chileno sufre de una falta de legitimidad8.
Este ltimo es un problema en s mismo, toda vez
que introduce un gran componente de incerti-
dumbre e inseguridad en las bases del sistema,
lo cual es fundamental para el buen funciona-
miento del mismo en el largo plazo.

6 La Comisin encarg a dos de sus integrantes internacio-


nales un estudio para evaluar el cumplimiento de los prin-
cipios de la seguridad social por parte del Sistema de Pen-
siones chileno. Este informe, Mesa-Lago y Bertranou (2015)
est disponible electrnicamente en la pgina web de la
Comisin.
7 La definicin de Seguridad Social manejada por la mayo-
ra de los exponentes es la que se utiliza en el Convenio 102
de la OIT, donde se entiende la seguridad social como un
derecho humano y social, que debe estar garantizado por
el Estado.
8Este tema es abordado en la seccin V as como en los
captulos de antecedentes del presente informe.
50 Informe Final
Informe Final 51

DESCRIPCIN DEL
SISTEMA CHILENO
DE PENSIONES
52 Informe Final

IV. DESCRIPCIN DEL SISTEMA CHILENO DE PENSIONES


A. La situacin anterior a 1981 La economa poltica de este proceso llev a
que hacia fines de los aos setenta, el Sistema
Chile destaca como uno de los pases pioneros de Pensiones chileno contara con 35 Cajas de
en el desarrollo de la Seguridad Social en Amri- Previsin y alrededor de 150 regmenes previsio-
ca Latina, con un sistema normativo integral ini- nales distintos, cuya normativa estaba distribui-
ciado en 1924 (Mesa-Lago, 1978; Wagner, 1983; da en ms de 600 cuerpos legales. El sistema era
Arellano, 1988). Este sistema, existente hasta 1981, cuestionado por ser segmentado y con ausen-
evolucion respondiendo a las necesidades de cia de portabilidad de derechos entre Cajas, ya
agrupaciones de empleados y profesionales de que cada Caja administraba a partir de una sola
manera segmentada y no orgnica, incorporan- tasa de cotizacin un conjunto de riesgos (salud,
do a los trabajadores dependientes a un sistema pensiones, seguros de invalidez, sobrevivencia,
de Cajas de Previsin de carcter semi-pblico. accidentes de trabajo y enfermedades profesio-
Estas instituciones, que en su gestin incluan di- nales). En materia de pensiones, el sistema po-
rectorios con participacin social, se nutran de da ser caracterizado como uno de reparto, que
las cotizaciones obligatorias que realizaban los ofreca beneficios definidos pero heterogneos
trabajadores y empleadores (incluido el Estado segn afiliacin a uno u otro rgimen previsional,
en calidad de empleador), lo que aseguraba al que con el correr de los aos estableci conti-
beneficiario atencin mdica, pensin de invali- nuidad previsional entre las distintas Cajas9.
dez y una jubilacin a partir de cierta edad.
Hacia 1980, se pagaban ms de un milln de
pensiones y se registraban 1,7 millones de con-
tribuyentes, alcanzando una cobertura cercana
al 75% de los ocupados. Los requisitos que cada
rgimen previsional estableca eran diferentes,
incluyendo una diversidad de edades legales o
perodos de cotizacin dismiles para acceder a
los beneficios all considerados10. Asimismo, las
tasas de cotizacin eran muy superiores a las

9 Cada Caja entregaba beneficios distintos a sus afiliados,


los que variaban segn cobertura, monto de la cotizacin,
pensin esperada al momento de jubilar, etc. En 1972, la
Caja de Empleados Particulares, la Caja de Empleados P-
blicos y la Caja del Seguro Obrero posteriormente llamada
Servicio de Seguro Social- reunieron al 63% del total de los
adscritos. Las cajas de empleados particulares y pblicos
funcionaban de manera similar. Los fondos se reunan a partir
de las cotizaciones individuales y los aportes del empleador,
en el caso de la Caja de Empleados Particulares, y con el au-
xilio complementario del Estado, en el caso de los pblicos.
La pensin de retiro se entregaba al cumplir determinados
aos de servicio o a cierta edad -las edades exigidas para
pensionarse por vejez variaban entre 55 y 65 aos (Arellano,
1988). La continuidad previsional se estableci en 1952 para
permitir que las personas que pasaban de una Caja a otra,
por cambio de empleo, pudieran conservar los derechos
adquiridos y asegurar continuidad en la afiliacin para los
efectos de sus beneficios previsionales
10 Las edades exigidas para pensionarse por vejez variaban
entre 55 y 65 aos, pero existan pensiones de antigedad
(excepto en el Servicio de Seguro Social) que se otorgaban,
dependiendo de la Caja, con 13 a 35 aos de servicio o im-
posiciones.
Informe Final 53

actuales11 (por ejemplo, en 1973, el Servicio de B. La reforma de 1981


Seguro Social requera una cotizacin del traba-
jador de 9,5% y del empleador de 40,4% de la A partir de mayo de 198113, y bajo el predomi-
remuneracin imponible; la Caja de Empleados nio de una doctrina pro mercado en los mbi-
Particulares una cotizacin del trabajador de tos de ahorro previsional y seguros de salud de
14,6% y del empleador de 44,4%; y la Caja de la seguridad social, se instaur mediante el D.L.
Empleados Pblicos una cotizacin del trabaja- 3.500 un nuevo diseo para el Sistema de Pen-
dor de 18,8% y del empleador de 7%) (Arellano, siones. Este se bas en el mecanismo de Capita-
1988). lizacin Individual14, con contribucin definida y
obligatoria para los trabajadores dependientes
Diversos informes haban identificado las princi- en calidad de nuevos afiliados con excepcin
pales deficiencias del sistema, sus distorsiones de Carabineros y Fuerzas Armadas (Benavides y
y privilegios, en los aos 50 y hasta 1973 (Misin Jones, 2012). Las Cajas de la Previsin de la De-
Klein-Saks,1955; Informe Prat, 1960), pero no se fensa Nacional y de Carabineros (CAPREDENA y
pudieron implementar sus recomendaciones por DIPRECA) no fueron incluidas en la Reforma de
la falta de consensos necesarios (Arellano, 1988; 1981 dadas las condiciones y restricciones pol-
Mesa-Lago, 1994; Arenas de Mesa, 2000). ticas del Rgimen Militar y hasta la fecha tienen
un sistema que es financiado en un 91% por el Es-
En los primeros aos de la Dictadura Militar, y an- tado y el 9% restante por imposiciones para pen-
tes de la Reforma de 1981, se realizaron impor- siones provenientes del personal activo y pasivo.
tantes modificaciones al denominado sistema
antiguo de pensiones12. As por ejemplo, en 1974 Las cotizaciones previsionales se hacen de car-
se unific el rgimen de pensiones mnimas de go del trabajador, con la excepcin de aquellas
las diferentes Cajas de Previsin y se redujeron relativas al seguro social de accidentes del tra-
sistemticamente las cotizaciones. En 1979 se bajo y enfermedades profesionales, que siguen
uniformaron los requisitos de edad para pen- siendo de cargo del empleador15. La tasa de co-
sionarse por vejez (establecindose en 65 aos tizacin se establece en 10% de la remuneracin
para los hombres y en 60 aos para las mujeres) imponible, que se destina a la cuenta de capi-
as como los sistemas de reajustes, entre otras talizacin individual, ms una cotizacin que cu-
modificaciones. bre el seguro de invalidez y sobrevivencia y una
comisin a la AFP16.

La administracin de los fondos previsionales es


realizada por entidades privadas de giro nico,
Administradoras de Fondos de Pensiones ( AFP),

13 Decreto Ley N3.500, que crea el sistema de Capitaliza-


cin Individual y la Superintendencia de Administradoras de
Fondos de Pensiones; Decreto Ley N3.501, que fija el nuevo
sistema de cotizaciones previsionales; y Decreto Ley N3.502,
que crea el Instituto de Normalizacin Previsional. Todos estos
decretos fueron publicados en noviembre de 1980. La refor-
ma es de 1980 y entra en vigencia en 1981.
14 La reforma implementada se aparta de las propuestas de
los informes Klein-Saks, el Informe Prat y del ante proyecto
de reforma previsional del ao 1975, este ltimo pretenda
mantener un rol fuerte del Estado, y los regmenes de reparto,
11La tasa de cotizacin no era exclusivamente para el
basado en un modelo unificador de todos los regmenes en
pago de pensiones, estas tambin consideraban la cober-
una sola entidad y con normas comunes.
tura de otros riesgos, como atencin mdica y/o pensin de
invalidez, u otorgaban prstamos en dinero deducibles de la 15 Lo que se ha revertido en parte a la fecha de este infor-
cuenta que cada empleado mantena en la Caja (el Seguro me con el Seguro de Cesanta, Seguro de Invalidez y Sobre-
Obrero garantizaba la atencin mdica de sus afiliados, no vivencia (SIS) y 2% de cotizaciones de cargo del empleador
as la Caja de Empleados Particulares). para trabajos pesados.
12 Denominacin que adquieren los regmenes de pensio- 16 Esta tasa de cotizacin est destinada slo para el pago
nes existentes anterior a la poca de la reforma estructural de pensiones. El afiliado adems debe pagar una comisin
de 1981. adicional por administracin y seguros de invalidez y muerte.
54 Informe Final

constituidas como sociedades annimas, que Las AFP recaudan las cotizaciones, administran
estn sujetas a una regulacin por parte del Es- cuentas individuales e invierten los fondos pre-
tado. Para su funcionamiento cobran comisiones visionales en activos del mercado de capitales
que incluyen gastos administrativos y la prima de nacional e instrumentos en el extranjero con
un seguro de invalidez y sobrevivencia. Esta co- lmites de inversin predeterminados. Los afi-
tizacin adicional por concepto de comisiones liados pueden cambiarse por eleccin propia
alcanz niveles que llegaron a representar 4,87% de AFP. Una modificacin del sistema realizada
del ingreso imponible (en 1983), luego convergi en 2002 fue autorizar a cada AFP a administrar
lentamente (desde 1984 hasta 1992) hacia ni- cinco diferentes fondos (multifondos) entre los
veles que se estabilizaron en torno a 3% (1993 a cuales puede optar el afilado segn su perfil de
1997). Despus inici un rpido descenso hasta riesgo.
niveles en torno a 2,5% del ingreso imponible, va-
lor que se mantuvo hasta 2008 cuando producto En este sistema el objetivo de alivio de la pobre-
de la Reforma (Ley 20.255) se implement el me- za es buscado por medio del otorgamiento de
canismo de licitacin de nuevos afiliados. Hoy, dos beneficios. Pensiones mnimas por derecho
segn la AFP de que se trate, el nivel se ubica (a quienes cumplan un requisito de 20 aos de
entre 0,47% y 1,54% del ingreso imponible. En esta cotizaciones) y pensiones asistenciales focaliza-
comparacin se debe tener en cuenta que, a das, PASIS, segn la holgura presupuestaria de la
contar de la Reforma de 2008, el empleador se coyuntura y no por derechos, sino que asigna-
hace cargo del financiamiento del aporte para dos por cuotas y criterios de focalizacin. Ambas
el seguro de invalidez y sobrevivencia. son extra-sistema, financiadas por impuestos y
asignadas en la Ley de Presupuesto.
A partir de la Reforma de 1981, quienes se afilia-
ron al sistema de AFP experimentaron una fuerte
El Estado financia todos los costos asociados a la
cada en la cotizacin total (entre 13% y 20% de
transicin del Sistema de Pensiones: debe cubrir
la remuneracin imponible) que se tradujo en un
el dficit que se genera en las antiguas Cajas de
aumento en la remuneracin lquida y que ac-
Previsin (que pasan al Instituto de Normalizacin
tu como un incentivo para el cambio17. En rela-
Previsional; paga un Bono de Reconocimiento
cin con la cotizacin exclusiva para el sistema
a los trabajadores que se incorporaron al nue-
de pensiones que actualmente se realiza, inclu-
vo sistema y cuyo monto est de acuerdo a los
yendo vejez, sobrevivencia y accidentes del tra-
bajo, comparado con la que realiza un actual perodos de cotizaciones en el antiguo rgimen
cotizante que se qued en el antiguo sistema de previsional; y financia la garanta de las pensio-
pensiones, se tiene que la segunda supera a la nes mnimas y las pensiones asistenciales. El valor
primera en un rango entre 7,6 y 11,8 puntos por- presente de todos estos pagos se estim para
centuales de la remuneracin imponible18. 1981 en 136% del PIB, y han llegado a representar
aportes anuales del Estado de casi 5% del PIB en
1984, sin incluir el costo previsional de la Fuerzas
17 Si se considera que la cotizacin total en 1981 para un Armadas, de Orden y Seguridad. Si bien su inci-
afiliado al sistema de AFP y que inclua salud, comisiones, in-
validez y sobrevivencia, no superaba el 20% y que, por otra
dencia ha disminuido, estos pagos an no con-
parte, las tasas de cotizacin en el antiguo sistema hacia cluyen (ver detalles en seccin D ms adelante).
1980 (que haban descendido respecto de aos anteriores)
eran de 33,2% de la remuneracin imponible (7,25% del tra- Las edades legales de pensin de vejez se man-
bajador y 25,95% del empleador) en el Servicio de Seguro
Social; 41,04% en la Caja de Empleados Particulares (12,33% tienen en 60 aos para las mujeres y 65 aos
del trabajador y 28,71% del empleador); y 32,5% en la Caja para los hombres, aunque existe la posibilidad
de Empleados Particulares (18,5% del trabajador y 14% del de pensionarse anticipadamente cumpliendo
empleador). requisitos adicionales, o de permanecer activo y
18 Dado que el IPS recauda el 7% a FONASA, la tasa equi- sin pensionarse ms all de esas edades.
valente a pensiones y seguros de invalidez y sobrevivencia
equivaldran entre 18,84 y 19,79 por ciento para los afiliados
al Servicio de Seguro Social, entre 21,84 y 22,79 por ciento a Los afiliados tienen la opcin de elegir la mo-
quienes estn afiliados a la Caja de Empleados Particulares; dalidad de pensin (siempre y cuando tengan
y entre 18,62 y 19,57 a quienes estaban afiliados a la Caja un monto acumulado de fondo suficiente para
de Empleados Pblicos. En definitiva, si asumimos que la tasa
bruta al sistema AFP es hoy de 11,0 por ciento, aquella del
ello): pueden optar por un Retiro Programado
rgimen antiguo era mayor entre 7,62 y 11,79 puntos porcen- (pagado por la AFP) manteniendo la propiedad
tuales del ingreso imponible. de los fondos; por una Renta Vitalicia (el fondo
Informe Final 55

se traspasa a una Compaa de Seguros); o por opciones financieras para mitigar los riesgos aso-
otras modalidades que combinan estas opcio- ciados a un contrato de ahorro individual para
nes (Retiro Programado con Renta Vitalicia in- obtener un beneficio. Este contrato depende de
mediata o bien Renta Temporal con Renta Vita- las opciones del afilado al momento de retirarse
licia diferida). En caso de que el monto de los donde debe tomar en consideracin factores
fondos de pensin no sea suficiente, el afiliado demogrficos y financieros. Lo nico cierto es la
se pensiona bajo la modalidad de Retiro Progra- cuota de ahorro y su obligatoriedad, asumiendo
mado por defecto. que el afiliado tiene un empleo dependiente es-
table. La industria de administracin de cuentas
Durante la etapa activa, los riesgos asociados de ahorro y las Compaas de Seguros operan
al mercado laboral son asumidos por el afiliado, en mercados imperfectos caracterizados por
al igual que los riesgos de inversin asociados al fuertes asimetras de informacin en desmedro
fondo de capitalizacin individual. En la etapa del afiliado, con lo que se enfatiza la necesidad
pasiva, si el afiliado opta por la modalidad de de una adecuada regulacin.
Renta Vitalicia estar cubierto ante los riesgos
de longevidad y de inversin de los fondos19; en
cambio, si elige la modalidad de Retiro Progra-
mado, deber asumirlos20.

Modificaciones al D.L. 3.500 posteriores a 1981


incluyen aspectos como la flexibilizacin del r-
gimen de inversin de los fondos de pensiones,
el ahorro previsional voluntario, las cotizaciones
por trabajos pesados21, la disminucin del enca-
je de un 5% a 1%, la eliminacin del Fondo de
Reserva de Fluctuacin de Rentabilidad22 (el
cual llegaba a un 5% del fondo de pensiones),
la introduccin de los multifondos (en 2002) y la
introduccin del sistema electrnico de consulta
de ofertas de montos de pensin (SCOMP)23.

Como parte de un Sistema de Seguridad Social,


el Sistema de Pensiones implementado en 1981
no garantiza beneficios, sino que, ms bien, pro-
porciona al afiliado la posibilidad de elegir entre

19Los pensionados por Renta Vitalicia, a diferencia de los


bajo Retiro Programado, mantienen el riesgo de insolvencia,
ya que slo las AFP mantienen en cuentas separadas los fon-
dos administrados de sus recursos propios.
20En las otras modalidades se produce una combinacin
de lo anterior. Por ejemplo, en el caso de la Renta Temporal
con Renta Vitalicia Diferida el pensionado asume el riesgo
de inversin en la parte de la renta temporal mientras que en
la parte de la Renta Vitalicia diferida los costos de inversin y
sobrevida estaran cubiertos.
21 La Ley N 19.404 sobre Trabajo Pesado, de 21 de agosto
de 1995 establece una cotizacin y un aporte adicional del
2% de la remuneracin imponible para el empleador y el tra-
bajador respectivamente (cotizacin del 2% de cargo del
trabajador y aporte del 2% de cargo del empleador).
22 Definicin del Fondo de Reserva de Fluctuacin de Ren-
tabilidad y Encaje en Anexo 3.
23 Para una descripcin detallada del mecanismo de Mul-
tifondos y SCOMP, revisar Captulo 3 de antecedentes del
Informe Final.
56 Informe Final

C. La Reforma Previsional de 2008 siones cobradas. La reduccin en la comisin


resultante rige solo para los afiliados de la AFP
Con la constitucin del Consejo Asesor para la que gana la licitacin y para todos los afilia-
Reforma Previsional (Comisin Marcel) en 2006 dos que se cambien a ella.
se inici un proceso que culmin con la promul-
gacin de la Ley 20.255 de 2008. La Reforma Pre- c) Se introdujo la cotizacin del Seguro de Inva-
visional de 2008 fue la modificacin al D.L. 3.500 lidez y Sobrevivencia de cargo del emplea-
ms sustantiva realizada hasta la fecha. Sus me- dor, lo que ha hecho que disminuya su costo
didas principales fueron las siguientes24: manteniendo las prestaciones que entrega.

a) Se estableci un Sistema de Pensiones Soli- d) Se estableci la obligatoriedad de cotiza-


darias integrado al rgimen de capitalizacin cin para los trabajadores independientes
individual, que otorga beneficios de vejez e con ingresos por medio de honorarios con
invalidez. Se instituyen la Pensin Bsica Soli- una entrada progresiva hasta el ao 201527.
daria (PBS25), que es el beneficio al que pue-
den acceder personas que no tienen dere- e) Se introdujo el pago de una bonificacin por
cho a pensin en algn rgimen previsional, cada hijo nacido vivo (incluido los adopta-
y el Aporte Previsional Solidario (APS). El APS dos) para todas las mujeres afiliadas al siste-
es un monto mensual que complementa las ma de AFP, este beneficio se puede cobrar a
pensiones autofinanciadas, inferiores a la partir de los 65 aos de edad28.
Pensin Mxima con Aporte Solidario (PMAS).
f) Se incluyeron otras normas, tales como la in-
Los requisitos para acceder a los beneficios troduccin del Ahorro Previsional Voluntario
del nuevo Pilar Solidario incluyen integrar un Colectivo (APVC); el Subsidio Previsional a los
grupo familiar perteneciente al 60% ms po- Trabajadores Jvenes; la creacin del Fondo
bre de la poblacin y acreditar residencia por para la Educacin Previsional (FEP); la com-
un perodo no inferior a 20 aos26. En el caso pensacin econmica en materia previsional
de vejez, se requiere, adicionalmente, haber en caso de nulidad o divorcio, entre otras29.
cumplido 65 aos de edad. En el caso de in-
validez, por otra parte, se requiere tener entre g) Se crean instancias de participacin social y
18 y 65 aos de edad y haber sido declarado tcnica, a travs de la Comisin de Usuarios,
invlido por las Comisiones Mdicas de la Su- el Consejo Consultivo Previsional y el Consejo
perintendencia de Pensiones. Tcnico de Inversiones30.

El Sistema de Pensiones Solidarias se financia h) Se reforz la participacin del Estado, crean-


solo con recursos fiscales. A marzo de 2013 el do la Superintendencia de Pensiones, en re-
total de beneficios del Sistema de Pensiones emplazo de la Superintendencia de AFP, y el
Solidarias entregados super el milln 300 mil, Instituto de Previsin Social (de ac en ade-
con un costo fiscal equivalente a un 0,7% del lante IPS)31. Adems se fortalecieron las
PIB, segn datos de DIPRES. atribuciones de la Subsecretara de Previsin
Social.
b) Se instituy un proceso de licitacin de la
cartera de nuevos afiliados por dos aos-
para introducir mayor competencia entre las 27 Conforme lo dispone el Ttulo IV de la Ley N20.255.
AFP, dada la falta de sensibilidad de los afi- 28 Para una descripcin del beneficio, revisar Captulo 4 de
liados a variables como rentabilidad y comi- antecedentes del Informe Final.
29 Para una descripcin de estos mecanismos, ver Captulo
2 de antecedentes del Informe Final.
24 Vase Captulo 2 de antecedentes del Informe Final.
30 Para una descripcin de la Comisin de Usuarios, el Con-
25 El monto de la PBS de Vejez es a la fecha $ 89.764 y el de sejo Consultivo Previsional y el Consejo Tcnico de Inversio-
la PMAS es $291.778, valores que se incrementan anualmen- nes, ver Captulo 2 de antecedentes del Informe Final.
te de acuerdo a la variacin del IPC.
31 El Instituto de Previsin Social tiene por objetivo la adminis-
26 El requisito de residencia es de 20 aos, continuos o dis- tracin del sistema de pensiones solidarias y de los regmenes
continuos, contados desde que el peticionario haya cumpli- previsionales administrados anteriormente por el Instituto de
do 20 aos de edad. Normalizacin Previsional.
Informe Final 57

D. Caractersticas del actual Sistema de Sistema Antiguo. No existe contribucin del em-
Pensiones en Chile pleador al fondo de pensiones, salvo para la rea-
lizacin de trabajos calificados como pesados y
Desde la Reforma de 2008, el actual Sistema de en el caso del Seguro de Invalidez y Sobreviven-
Pensiones puede ser caracterizado como un cia (SIS), que es financiado por los empleadores
sistema que en la etapa pasiva integra un Pilar durante la vida laboral activa de los afiliados.34
Solidario financiado con impuestos32 con uno de
capitalizacin individual financiado con contri- El sistema mantiene en los beneficios autofinan-
buciones. A diferencia de lo establecido original- ciados las modalidades de pensin establecidas
mente en el D.L. 3.500, el Pilar Solidario por medio en el D.L. 3.500.
de la PBS y el APS establece derechos, garanti-
zando niveles mnimos de prestaciones para la El sistema contina sin incorporar a las Fuerzas
poblacin ms vulnerable y se incrementa la Armadas, de Orden y Seguridad y Carabineros,
cobertura de manera significativa. En el primer cuyo rgimen se financia de imposiciones y re-
quintil por medio de la PBS con respecto de las cursos provenientes del aporte fiscal.
antiguas pensiones mnimas y asistenciales (PA-
SIS) la cobertura aument, en el grupo de mu- La actual institucionalidad incluye la regulacin a
jeres de 65 aos y ms, de un 50% en 2006 a un travs de la Superintendencia de Pensiones y la
63% en 2009; y en los hombres de 65 aos y ms Superintendencia de Valores y Seguros, y el dise-
del mismo quintil, la cobertura en la entrega de o y evaluacin de polticas a travs de la Subse-
pensiones no contributivas creci de un 39% a cretara de Previsin Social. A las AFP de natura-
un 47% en el mismo perodo segn datos CASEN leza privada, se adiciona el IPS que tiene como
2006 y 2009. En materia de suficiencia, tambin funcin, entre otras, la administracin de los be-
aument el monto de los beneficios. Los bene- neficios del Sistema de Pensiones Solidarias. Se
ficiarios de PASIS reciban un monto de $48.000 adiciona la labor del Consejo Tcnico de Inver-
mensuales, mientras que la PBS comenz en un siones y el Consejo Consultivo Previsional (entida-
monto de $60.000 y hoy est en $89.764. des de orden tcnico) y la Comisin de Usuarios,
esta ltima, instancia participativa y evaluadora
Adicionalmente, los beneficios del Pilar Solidario del sistema e integrada por representantes de
se integran con los autofinanciados a partir de los trabajadores, pensionados, instituciones pbli-
la cuenta individual de pensiones establecien- cas, AFP y del mbito acadmico.35
do un Aporte Previsional Solidario (APS) que se
otorga en forma decreciente en relacin con el Compromisos Fiscales
monto ahorrado bajo el supuesto de que esto
mejorara los incentivos a contribuir. En materia de sostenibilidad fiscal, se separa el
anlisis de los costos derivados de la transicin
El actual Sistema Integrado de Pensiones, por iniciada en 1981 y los costos adicionales de la
lo tanto, incluye beneficios autofinanciados y reforma de 2008, particularmente del Sistema de
subsidiados, por vejez, invalidez y sobrevivencia Pensiones Solidarias.
que permiten abordar los objetivos de suavizar el
consumo y aliviar la pobreza en la vejez. El gasto originado por la transicin iniciada en
1981 (bonos de reconocimiento, dficit opera-
La tasa de cotizacin para el fondo de pensio- cional y garanta estatal de pensin mnima) lle-
nes no fue modificada (10%) y es relativamente g a ser casi un 5% anual del PIB en 1984; este
baja, tanto en comparacin con la existente a gasto ha ido disminuyendo a medida que se han
nivel internacional33 como con las que exhibi el pagado la mayor parte de los costos asociados
al cambio de sistema. En valor presente, el costo
de la transicin fue estimado en el equivalente
32 En la etapa activa se implementan subsidios para incen-
tivar el ahorro; bono de maternidad y subsidio al contrato y
la cotizacin de trabajadores jvenes. 34A contar de la reforma de 2008, el empleador se hace
cargo del financiamiento del aporte para el Seguro de Inva-
33La tasa de cotizacin reportada en el promedio de los
lidez y Sobrevivencia.
pases OCDE es 19,6%. En la gran mayora de los pases de la
OCDE el 57,1% de las cotizaciones de vejez son de cargo del 35 Para una descripcin de estas instituciones, ver Captulo 2
empleador y 42,9% son de cargo de trabajador. de antecedentes del Informe Final.
58 Informe Final

a 136% del PIB de 1981 y ha sido asumido por La solidaridad del actual Sistema de Pensiones
el Estado mediante una combinacin de re- es de carcter exgeno, en cuanto proviene en
formas tributarias, recortes de gastos y emisin su totalidad desde el Estado: no existe solidari-
de deuda. El gasto para cubrir el dficit opera- dad explcita o subsidios cruzados- entre coti-
cional lleg a 1,6% del PIB en 2012 (Informe de zantes o afiliados, ni tampoco intergeneracional.
Finanzas Pblicas de 2014), y se espera que al No obstante, de manera indirecta, la solidaridad
2025 los gastos de tipo transitorios disminuyan al proveniente del Estado se produce dentro de
1% del PIB, segn proyecciones de la DIPRES. El una generacin y entre generaciones, si se con-
costo total de la transicin de la reforma estruc- sidera que el grueso de los recursos del Estado
tural se proyecta a 2,7% del PIB en 2025 y no des- proviene del impuesto a la renta (43%) y del IVA
aparecer hasta 2050, tomando 70 aos para (45%).
extinguirse, ms que las proyecciones originales
(Mesa-Lago y Bertranou, 2015).

La disciplina fiscal implcita en la transicin reali-


zada en Chile tiene dos connotaciones compa-
radas con otras experiencias internacionales de
transicin, entre un sistema mayoritariamente de
reparto y otro de capitalizacin individual. Pri-
mero, el ahorro fiscal necesario para acomodar
gastos que llegaron a representar cerca de 5%
del PIB y que an perdura, no tiene compara-
cin en perodos democrticos de debate de la
Ley de Presupuestos en Chile. Segundo, el ahorro
fiscal anterior fue el que evit que el Estado des-
plazara, mediante ttulos de deuda, otras inver-
siones alternativas donde colocar los fondos de
pensiones, lo que, a su vez, permiti desarrollar el
mercado de capitales.

Es por ello que esta experiencia es nica, respon-


de a una situacin especial y su financiamien-
to ha recado en la generacin que ha debido
experimentar y en las que an experimentarn
los efectos del ajuste fiscal, junto con simultnea-
mente autofinanciar su pensin.

Los costos asociados al sistema actual derivados


de la Reforma de 2008 se computan por separa-
do. La explicitacin de las garantas y su financia-
miento en la Ley de Presupuestos de cada ao
han permitido financiar de manera sustentable la
Reforma Previsional de 2008, siendo el gasto efec-
tivo incluso menor al proyectado. El ao 2013 el
gasto del Sistema de Pensiones Solidarias repre-
sent el 0,7% del PIB, del cual 61,2% se concentr
en PBS y 38,8% en APS segn datos de DIPRES.

Por su parte, el sistema previsional de las Fuerzas


Armadas y de Orden, compuesto por la Caja de
Previsin de Defensa Nacional (CAPREDENA) y la
Direccin de Previsin de Carabineros de Chile
(DIPRECA) en 2012 signific un costo fiscal de un
0,9% del PIB.
60 Informe Final
Informe Final 61

EVALUACIN DEL
ACTUAL SISTEMA
DE PENSIONES
CHILENO
62 Informe Final

V. EVALUACIN DEL ACTUAL SISTEMA DE PENSIONES CHILENO


A. Contexto en el que opera el sistema a los sistemas de pensiones y que inciden di-
actual de pensiones rectamente en las brechas de gnero que se
observan.
Los sistemas de pensiones no son neutros respec-
to al contexto en que operan, influyendo este En relacin a la calidad de las prestaciones, los
tanto en su evaluacin como en la calidad de resultados dependern de la eficiencia con que
las pensiones que entrega. operen las instituciones encargadas tanto de
transferir consumo del presente al futuro como
La Comisin ha estimado importante examinar de aliviar la pobreza, por lo que se requiere ana-
el Sistema de Pensiones tomando en considera- lizar el rol de la industria de Administradoras de
cin algunos aspectos relevantes del contexto Fondos de Pensiones, del Estado y de otras insti-
chileno, conforme a tres criterios: (i) las variables tuciones respecto a:
de contexto propiamente tal que influyen en el
nivel de los fondos de pensiones acumulados y a. La eficiencia con que el Sistema de Pensio-
en la suficiencia de los beneficios otorgados; (ii) nes asigna los recursos; y
las caractersticas y condiciones de mercado
de las Administradoras de Fondos de Pensiones b. La justicia con que se transfiere consumo pre-
e instituciones relacionadas en trminos de efi- sente a consumo futuro, velando por criterios
ciencia y justicia social, las que tambin influyen de equidad vertical y horizontal.
en el nivel de los fondos y montos de pensiones
entregadas; y (iii) la legitimidad del sistema entre En relacin con la legitimidad del sistema y el
la ciudadana y el comportamiento de esta, que comportamiento de la ciudadana en su funcio-
da cuenta de los conocimientos y percepcin namiento, la Comisin ha estimado fundamental
de las personas sobre el sistema. dar cuenta de:

En relacin al contexto propiamente tal, se con- a. El nivel de conocimiento de la ciudadana


sideran cinco factores fundamentales: sobre los parmetros y caractersticas rele-
vantes del sistema.
a. La demografa que determina tanto los po-
tenciales perceptores de ingreso imponible, b. La percepcin ciudadana acerca del siste-
como los adultos mayores dependientes. ma actual.

b. La calidad de vida en la vejez, que deter- A continuacin se examina cada uno de estos
mina el estndar de consumo que se desea tres grupos de factores por separado:
transferir al adulto mayor.
1. Envejecimiento acelerado y calidad
c. La composicin del hogar, que determina en de vida de personas mayores
gran medida el bienestar de los adultos que
habitan en ellos y quines pueden ofrecer Al menos durante los ltimos 60 aos, Chile ha
tiempo a cambio de un ingreso imponible. experimentado cambios importantes en su es-
tructura poblacional36. Aun cuando estos son la
d. El mercado de trabajo que determina el ni- consecuencia exitosa de los avances tecnolgi-
vel y distribucin del ingreso imponible que es cos, mdicos y de las polticas de salud pblica,
posible consumir o transferir, y que es funda- tambin representan un desafo para nuestro
mental para la acumulacin de fondos en las Sistema de Pensiones pues permiten: (a) eviden-
respectivas cuentas de capitalizacin indivi- ciar el cambio en la relacin de sostenibilidad
dual. potencial, es decir, aquella entre la poblacin
que trabaja y la poblacin dependiente; (b) di-
e. Un enfoque de gnero, para lo cual es ne- mensionar el aumento en la poblacin que va
cesario considerar que existen diversos fac-
tores de ndoles demogrficos, econmicos
y socio-culturales, estrechamente vinculados 36 Vase Captulo 2 de antecedentes del Informe Final.
Informe Final 63

a requerir de apoyo, en particular para el caso capacidad muestran una marcada tendencia
de pensiones; y (c) estimar el perodo de tiempo socioeconmica, siendo mayor en el nivel so-
que las pensiones deben y debern cubrir en el cio-econmico alto. Respecto a gnero, aun
futuro. cuando las mujeres tienen una expectativa de
vida mayor que los hombres, su expectativa de
Desde la dcada de los 60 se ha producido un vida libre de discapacidad es menor.
sostenido descenso en las tasas de fecundidad
y mortalidad, que ha generado un cambio en la Datos de fuentes diversas como la Encuesta
estructura por edad de la poblacin, a saber, la CASEN, la Encuesta Nacional de Salud y el Es-
disminucin del porcentaje de la poblacin jo- tudio Nacional de la Dependencia en las Per-
ven y un aumento en la concentracin porcen- sonas Mayores muestran consistentemente que
tual en las edades ms avanzadas. El resultado, a medida que las personas aumentan su edad,
es un proceso de envejecimiento acelerado. Se- aumenta la proporcin de personas que perci-
gn datos de INE, entre 1990 y 2015 la poblacin be su estado de salud como regular o malo; au-
de 60 aos y ms, aument de 9% a un 14,9% de menta tambin la fraccin que se ve afectada
la poblacin total y se espera que para el ao por enfermedades, problemas y dolencias fsi-
2050 dicha proporcin se duplique, pasando a cas y enfermedades mentales, especialmente
un 29,5% de la poblacin. De esta manera, en depresin y demencia.39 Esta situacin lleva a
slo 35 aos se pasar de un total de 2,7 millones que una parte de las personas de edad mayor
de personas de 60 aos y ms a un nmero de se encuentran en una situacin ms vulnerable
6,3 millones, tal como se indic anteriormente en que los predispone a sufrir alguna condicin de
la seccin III. dependencia. La vejez dependiente afecta
tambin a aquellos que ejercen el cuidado de
Esta tendencia tambin se manifiesta en la rela- las personas con dependencia. El Estudio Nacio-
cin entre personas en edad activa respecto de nal de la Dependencia en las Personas Mayores
las mayores, segn proyecciones del INE. As, por (2010) da cuenta que la realidad de los cuida-
ejemplo, mientras en 2010 en Chile haba casi dores40, que en un 86% de los casos corresponde
5 personas en edad activa (15 a 59 aos) por a mujeres, es precaria y con escasa proteccin
cada persona de 60 aos o ms, esta relacin social, observndose una alta carga de traba-
bajar a 1,8 en el ao 2050. Esta tendencia, uni- jo relacionado con el cuidado, con muy poca
da al permanente aumento en la esperanza de ayuda, escasa capacitacin, prdida de ingre-
vida al nacer que actualmente se encuentra sos, adems de no contar con periodos de des-
en 81,6 aos para las mujeres y 76,5 aos para canso y tiempo libre.
hombres-, ha hecho de Chile un pas que enve-
jece aceleradamente. Otro elemento relevante en relacin a la cali-
dad de vida de las personas mayores es el apo-
El logro de vivir ms tiempo debe ser analizado yo social que estos reciben y la insercin de las
a la luz de la calidad de esos aos de vida ga- personas mayores en redes sociales. Segn el Es-
nados. En relacin a lo anterior, se ha medido la tudio Nacional de la Dependencia en las Perso-
situacin de salud y calidad de vida en su com- nas Mayores (2010), un 65% de las personas ma-
ponente biolgico y psicolgico (prevalencia de yores dice tener alguien a quien recurrir en caso
enfermedades y dependencia en las personas de necesitar ayuda, y el 78% percibe que tienen
mayores y la auto-percepcin sobre su estado habilidades para mantener relaciones sociales.
de salud37), el social (la relacin de las personas
mayores con su entorno social) y el material (in-
gresos y pobreza de las personas mayores).
39 La demencia se define como un sndrome caracteriza-
Al respecto, estudios longitudinales38 muestran do por mltiples dficit cognitivos lo suficientemente severos
como para alterar el funcionamiento ocupacional o social
que tanto la expectativa de vida total a los 60 de una persona. Segn datos del Estudio Nacional de De-
aos como la expectativa de vida libre de dis- pendencia en las Personas Mayores, la prevalencia total
de demencia en personas de 60 aos y ms fue de 7,7% en
mujeres y 5,9% en hombres y mayor en residentes de reas
37 Estos tres elementos son indicadores de salud. rurales que urbanas (10,3% vs 6,3%).
38 Utilizando datos de la Encuesta Salud, Bienestar y Enveje- 40 95% de los cuidadores es un pariente y 86% de los cuida-
cimiento (2004). dores son mujeres.
64 Informe Final

Sin embargo, la participacin en grupos organi- no recibe ingresos monetarios, ni autnomos44.


zados como grupos comunitarios, organizacio- Un elemento predictor de mayor generacin de
nes, clubs, entre otros, alcanza slo al 36% de ingresos y mejor calidad de vida de las perso-
las personas mayores. En general, las mujeres nas, es el nivel de educacin o escolaridad. En
muestran una mejor insercin social en relacin promedio, se tiene que en la ltima dcada, la
con los hombres en todos los indicadores antes escolaridad de las personas mayores se ha incre-
nombrados. mentado llegando al ao 2013 a un promedio
de 7,6 aos de escolaridad en los mayores de 60
Hoy en da, el Servicio Nacional del Adulto Mayor aos, por debajo de los 11 aos que promedia el
(SENAMA) es la instancia gubernamental encar- resto de la poblacin (CASEN, 2013).
gada de coordinar las polticas pblicas dirigidas
a este grupo etario. La oferta de programas p- Por ltimo, las personas mayores no son el grupo
blicos disponibles para los adultos mayores en que concentra mayores ndices de pobreza por
Chile abarca las distintas reas de la vida diaria ingresos en Chile actualmente, lo cual no es un
siendo las principales salud, transporte, vivienda, hecho aislado de nuestro pas, sino que se ob-
bonos y subsidios monetarios. Sin embargo, se serva en gran parte de los pases de la regin45.
evidencia una deficiencia en la coordinacin El porcentaje de adultos mayores en situacin
de los programas entre los mbitos privado, co- de pobreza por ingresos, utilizando la Encuesta
munitario, y social, que dificulta la identificacin CASEN 2013 y segn la metodologa tradicio-
de las carencias locales as como un mayor ac- nal, alcanza al 3,9%, mientras que si se conside-
ceso y cobertura de los beneficios. ra toda la poblacin este porcentaje llega al
10,3%46. Cuando se mide la pobreza utilizando la
a) Ingresos y pobreza en las personas mayores metodologa de pobreza multidimensional, que
considera las dimensiones de educacin, salud,
Los ingresos de las personas mayores de 60 aos trabajo y seguridad social y vivienda; se observa
son en general menores a los del resto de la po- que la tasa de pobreza del total de la poblacin
blacin, producto principalmente de su retiro y de los adultos mayores siguen manteniendo di-
paulatino del mercado del trabajo. Segn los ferencias , la de la poblacin se acerca a un 15%
datos de la Encuesta CASEN 2013, si se conside- y la de los adultos mayores es de un 8,5% Ambos
ran solo los ingresos autnomos41, el de los ma- porcentajes son mayores, lo que refleja que las
yores de 65 aos equivale al 67% de los ingresos personas sobre 60 aos viven una situacin ms
del resto de la poblacin42, y cuando se incor- precaria en cuanto a la pobreza multi-dimen-
pora los provenientes por subsidios (ingreso mo- sional, que a la pobreza medida en trminos de
netario43) esta relacin aumenta a un 70%. Otro ingresos.
hecho importante, es que del total de personas
mayores de 60 aos, el 91% recibe algn ingreso
individual, ya sea proveniente de ingreso aut-
nomo o de subsidios monetarios (esto significa
que un 9% de las personas mayores de 60 aos

41El ingreso autnomo se compone de los ingresos por


concepto de sueldos y salarios, ganancias provenientes del
trabajo independiente, auto-provisin de bienes producidos
por el hogar, bonificaciones, gratificaciones, rentas, intere-
ses, as como jubilaciones, pensiones, montepos y transfe-
rencias entre privados. 44 Es interesante analizar la situacin de este 9% de personas
mayores y ver qu proporcin de quienes, cumpliendo los
42 Como referencia, este indicador para el promedio de los
requisitos de edad para acceder al pilar contributivo o al no
pases OCDE es 86,2%.
contributivo, no perciben ingresos.
43 El ingreso monetario es la suma de los ingresos autnomos
45 Para mayor detalle sobre metodologa de clculo de los
y los subsidios monetarios percibidos por todos los miembros
indicadores de pobreza por ingreso y pobreza multi-dimen-
del hogar, excluido el servicio domstico puertas adentro.
sional vase Captulo 2 de antecedentes del Informe Final.
Los subsidios monetarios corresponden a todos los aportes en
dinero que reciben todos los miembros del hogar, excluido el 46 Un tema pendiente es la utilizacin de diferentes canas-
servicio domstico puertas adentro, del Estado a travs de tas por tramos de edad para poder evaluar la aseveracin
los programas sociales. sobre pobreza relativa entre distintos grupos.
Informe Final 65

Cuadro 6: Situacin de pobreza poblacin total y adultos mayores ao 2013 segn metodologa
tradicional (MT) y metodologa nueva (MN)

Situacin de pobrez Total Poblacin Mayores de 60%

MT MN MT MN
Pobres extremos 2.5 4.51 1.0 2
Pobres no extremos 7.8 9.9 2.9 6.5
No pobres 89.7 85.6 96.1 91.6
Total 100.0 100 100.0 100
Fuente: Elaboracin Propia en Base a Encuestas CASEN 2013

b) Hogares en los que viven personas mayores Adems, las jefaturas de los hogares con adultos
mayores son asumidas en una mayor proporcin
La familia y/o el hogar constituyen una importan- por mujeres que hombres. Del total de hogares
te unidad de anlisis por cuanto en ella ocurren con jefatura femenina, 43,5% corresponde a ho-
interacciones entre sus miembros que afectan gares donde vive una persona mayor, mientras en
el bienestar de cada uno de sus integrantes. Es un 36,2% del total de hogares con jefatura mas-
una unidad de consumo, de transferencias y de culina, vive una persona mayor (CASEN, 2013).
trabajo. En ellas se generan necesidades, incen-
tivos y limitaciones para que sus miembros inte- Los hogares en los que viven personas mayores,
racten con el sistema de pensiones. Tal anlisis estn en una menor proporcin en situacin de
puede hacerse desde la perspectiva de quienes pobreza por ingresos que los hogares donde no
ya son adultos mayores y de quienes se encuen- viven personas mayores. Un 17% de los hogares
tran en edades activas. donde no vive ninguna persona mayor a los 60
aos se encuentra bajo la lnea de la pobreza
Como consecuencia del envejecimiento pro- por ingresos, mientras que 10% de los hogares
gresivo y acelerado de la poblacin, una mayor en los que viven personas mayores de 60 aos y
proporcin de personas convive en hogares con tambin personas menores de edad estn en la
presencia de al menos una persona mayor de 60
misma situacin y 6,5% de los hogares conforma-
aos, e incluso, muchos de estos hogares tienen
dos nicamente por personas mayores presen-
por jefe de hogar a personas mayores. Segn
tan tal realidad (CASEN, 2013).
datos de la Encuesta CASEN 2013 un 36% de la
poblacin vive en hogares con presencia de al
menos una persona mayor de 60 aos. Adems,
un 50% de las personas mayores de 60 aos vive
en hogares donde el jefe hogar tambin es una
persona mayor.47

Los hogares integrados por adultos mayores tie-


nen un menor tamao que aquellos donde no
hay integrantes mayores de 60 aos. Mientras el
64,5% de los hogares con adultos mayores tiene
menos de 4 integrantes, el 65% de los hogares sin
adultos mayores estn compuestos por 4 perso-
nas o ms (CASEN, 2013). Del total de personas
mayores de 60 aos, el 13% vive en hogares uni-
personales, el 34% en hogares bipersonales y el
22% en hogares tripersonales.

47 Vase Captulo 2 de antecedentes del Informe Final.


66 Informe Final

Cuadro 7: Tasas de pobreza por tipos de hogar (2013). Nueva metodologa

Tipologa de hogar Distribucin de adultos Pobres Pobres no Pobreza


mayores por hogar extremos extremos Total

Hogar tipo 1. Hogares sin presencia


0% 5.5% 11.4% 16.9%
de adultos mayores
Hogar tipo 2. Hogares con presen-
cia de adultos mayores y donde el 11% 3.2% 6.8% 9.9%
jefe de hogar no es adulto mayor
Hogar tipo 3. Hogares con presencia
de adultos mayores, donde el jefe 50% 3.1% 7.6% 10.7%
de hogar si es adulto mayor
Hogar tipo 4. Hogares compuestos
39% 1.2% 5.3% 6.5%
solo por adultos mayores
Fuente: Elaboracin Propia en Base a Encuestas CASEN 2013

c) Mercado del trabajo y evasin laboral menor en las contribuciones de los afiliados y por
tanto un menor ahorro acumulado.
El ahorro previsional y las pensiones auto-finan-
ciadas son directamente afectadas por la inser- Patrones de insercin laboral
cin laboral, la calidad del empleo, y la continui-
dad laboral, ya que determinan la capacidad Utilizando datos de la Encuesta de Proteccin
de una persona para acumular un mayor saldo Social 2002-2009, se observa que en Chile en pro-
en su cuenta de capitalizacin individual. medio, las personas entre 18 y 60 aos de edad
han estado un 41,2% del tiempo ocupado como
Por una parte, los patrones de insercin en el asalariados, un 12,6% del tiempo ocupado como
trabajo y la continuidad laboral afectan fuerte- independiente, un 34,4% del tiempo inactivo y
mente el nivel y la periodicidad de los aportes un 8,6% del tiempo desempleado. Sin embargo,
que las personas realizan durante su vida laboral esta situacin difiere considerablemente entre
activa. hombres y mujeres. Mientras los primeros pasan
el 53,3% de su vida como ocupados asalariados,
Por otra, tambin la evasin laboral y la ausencia las mujeres pasan un 29,1% de su vida laboral en
de cotizacin afectan negativamente el ahorro la misma situacin. De hecho, las mujeres pasan
para las pensiones ya que implican un menor la mayor proporcin del tiempo -casi la mitad de
nmero de cotizaciones o aportes; en tanto que sus vidas como inactivas y sin ganar ingresos
la subdeclaracin de ingresos implica un monto (49,8%).
Informe Final 67

Grfico 6:
Distribucin de la vida laboral por tipo de actividad 1980-2009.
Afiliados y No Afiliados entre 18 y 60 aos de edad (segn sexo)

Fuente: Elaboracin Propia con Datos EPS 2002-209.

Actualmente, segn INE (2014), la fuerza de tra- nales ms altos. Los tres primeros grupos enfren-
bajo chilena se compone de 8,3 millones de per- tan mayores tasas de desempleo, mayores nive-
sonas;48 de ellas el 94% se encuentra ocupado(a) les de inactividad y menores salarios promedios,
y el 6% desocupado(a).49 En el caso de los hom- as como tambin presentan mayores tasas de
bres, el 71% de la poblacin de 15 aos o ms informalidad.
forma parte de la fuerza de trabajo, porcentaje
que llega slo al 48% en el caso de las mujeres. Las personas mayores experimentan una cada
significativa de la tasa de participacin laboral
Mercado laboral en personas de 60 aos y ms y empleo, respecto de los tramos etarios anterio-
res. Mientras un 78% de los hombres entre 60 y 64
Es importante considerar que la insercin en el aos an participan del mercado laboral,50 sola-
mercado laboral de jvenes, mujeres, y de los mente un 29,4% de los hombres mayores de 65
grupos de menor nivel de escolaridad, es signi- aos sigue hacindolo (CASEN, 2013). En el caso
ficativamente distinta a la de las personas de de las mujeres, se observa que mientras 49% de
edad mayor, hombres, y con niveles educacio- las que se encuentran entre los 55 y 59 aos par-
ticipan del mercado laboral, las mujeres entre 60
y 64 aos lo hacen en 34,6%. Adicionalmente, la
48 La fuerza de trabajo se define como personas de 15 aos
de edad y ms, que se encuentran en la situacin de ocu- tasa de participacin laboral es particularmen-
pados o desocupados. te baja para los quintiles de menores ingresos.
49 Se considera ocupada a aquella persona que en la se- Adems se observa que el tipo de empleo en el
mana de referencia de la encuesta se encontraba en una que se desempean las personas mayores es en
de las siguientes situaciones: Trabaj una hora o ms (como una alta proporcin del tipo informal e indepen-
empleado u obrero; como empleador o cuenta propia, por
remuneracin o ganancia), familiar no remunerado que
trabaj 15 horas o ms o persona que tiene un empleo (o
negocio), pero no trabaj en la semana en referencia, por 50 Se entiende como participacin laboral la proporcin de
ausencia temporal (vacaciones, permiso, enfermedad de personas que trabajan o buscan trabajo como proporcin
corta duracin u otra razn). de la poblacin en edad de trabajar.
68 Informe Final

Grfico 7:
Tasa de participacin laboral de personas mayores por tramos de edad (hombres)

Fuente: Elaboracin Propia con Datos CASEN 2000-2013

Grfico 8:
Tasa de participacin laboral de personas mayores por tramos de edad (mujeres)

Fuente: Elaboracin Propia con Datos CASEN 2000-2013

diente, con un 40% de los ocupados mayores a Patrones de cotizacin


65 aos empleados como cuenta propia.
La evasin laboral, la ausencia de cotizacin
No obstante lo anterior, dada la tendencia a au- y la subdeclaracin de ingresos son problemas
mentar, la participacin laboral de las personas severos que afectan el desempeo del Sistema
mayores de 50 aos, las edades de retiro efec- de Pensiones en cuanto a cobertura y suficien-
tivas del mercado laboral51 tambin han expe- cia de las prestaciones. Las instituciones ligadas
rimentado una disposicin al alza desde la d- a la fiscalizacin del cumplimiento de las nor-
cada del 90. De esta forma se tiene una edad mas laborales, como la Direccin del Trabajo, y
promedio de retiro 69,1 aos para los hombres y aquellas involucradas en los procesos de recau-
de 64,8 aos para las mujeres. dacin juegan un rol clave para la disminucin
de la evasin. Dado que la participacin en el
Sistema de Pensiones es obligatoria, la forma de
hacer efectivo dicho mandato es a travs del
fortalecimiento de las instituciones anteriores.

Segn la Encuesta CASEN 2013, alrededor de un


5,5 % de los trabajadores asalariados no cotiza
51 Las edades de retiro efectivas del mercado laboral co- a pesar que sus empleadores estn obligados a
rresponden al promedio de edad en el que hombres y mu- enterar sus cotizaciones (evasin previsional) y
jeres efectivamente se retiran del mercado laboral. Para
mayor detalle sobre la metodologa empleada para este
que un 12,5% de los asalariados tampoco cotiza
clculo, vase Captulo 2 de antecedentes del Informe Final. por no contar con un contrato de trabajo (eva-
Informe Final 69

sin laboral). Si bien la evasin laboral ha dismi- Trabajadores Independientes


nuido de un 22% (mximo alcanzado en la crisis
econmica de1998) a un 12,5% en el 2013 segn Segn datos del INE, algo menos de un 25% de
la misma encuesta, se observan considerables los ocupados tiene un empleo independiente,
diferencias entre grupos de trabajadores. Por ya sea como empleador o como trabajador
ejemplo al diferenciar por sector econmico, por cuenta propia, quienes prcticamente no
se tiene que en el sector agricultura la evasin participan del sistema porque hasta la fecha,
laboral es del orden de 28%. La evasin laboral no estn obligados a hacerlo. La Ley 20.255 es-
tambin es mayor en empresas de menor tama- tipul la implementacin de la obligatoriedad
o (39% en empresas con 2 a 5 personas y 22% de cotizar de los trabajadores independientes
en empresas de 6 a 9 personas), por categoras en tres etapas. En la primera etapa, que comen-
laborales asociadas a la informalidad (caracte- z el ao 2012 y dur hasta diciembre del ao
rsticas del contrato) y en los menores quintiles 2014, se permiti que las personas optaran por
de ingreso (la evasin laboral del primer quintil no cotizar, manifestando esta opcin a travs de
alcanza un 26%). una declaracin jurada en la pgina del SII (Ser-
vicio de Impuestos Internos); se calcularon las
El D.L. 3.500 establece que el empleador debe cotizaciones sobre un porcentaje de la renta im-
retener las cotizaciones previsionales y efectuar ponible, el cual aument gradualmente desde
el depsito a las Administradoras de Fondos de un 40% a un 100%. En la implementacin de la
Pensiones a las que se encuentren afiliados los segunda etapa, proyectada para 2015, los tra-
trabajadores. En caso de no pago, tiene la obli- bajadores independientes debern efectuar las
gacin de declarar dicho pago durante los 10 cotizaciones obligatorias para pensiones y para
primeros das del mes siguiente al devengamien- accidentes del trabajo, sobre la totalidad de su
to de la remuneracin o presentar un finiquito. renta imponible, sin la posibilidad de excusarse.
Este proceso se conoce como Declaracin y No La tercera etapa, comienza a partir del ao 2018
Pago (DNP). Al 2013, el stock de deuda ascien- e incorpora la obligacin de cotizar para salud.
de a 1,6% del valor de los fondos de pensiones.
Al respecto, se diagnostica una marcada au- La introduccin de la obligatoriedad ha con-
sencia de una institucin especfica que se res- llevado una serie de complejidades en su inser-
ponsabilice de la recaudacin de la cotizacin cin. Para el ao tributario 2013, un 67% de los
y del cumplimiento de la ley.52 Asimismo, existen trabajadores afectos a la medida renunci a
cuellos de botella en el procedimiento judicial cotizar, mientras que para el ao tributario 2014
de cobranza que dificultan la oportuna recupe- este porcentaje se increment a un 73%, segn
racin de las cotizaciones adeudadas. informacin del SII.

Las instituciones del sistema de seguridad social, Segn los datos de la Encuesta CASEN 2013, el
cuyos organismos administradores pertenecen 9% de las mujeres se encuentran ocupadas en
al sector privado y al pblico encargadas de la categora de trabajadoras de casa particular,
seguir este proceso, se encuentran atomizadas de las cuales el 51% no cotiza o cotiza por una
y fragmentadas. Esto se suma a la dbil fiscali- remuneracin imponible inferior a la efectiva.
zacin que ejerce la Direccin del Trabajo en el Adicionalmente, hay ocupados en calidad de
proceso de evasin y elusin previsional (Con- empleadores, familiares no remunerados y asa-
sejo Consultivo Previsional, Comisin de Usuarios lariados con contratos no escriturados que re-
del Sistema de Pensiones y CIEDESS, 2015). presentan el 12% de los ocupados que se estima
tampoco cotizan.

Asignaciones no imponibles

Existen asignaciones y bonificaciones que incre-


mentan el sueldo del trabajador que no cons-
52 Segn el estudio Anlisis y Propuesta para Reducir la
Evasin, Sub-declaracin y la Cobranza Judicial de la Coti-
tituyen remuneracin y que, por lo tanto, estn
zacin Previsional realizado por la Corporacin Ciedess por libres de descuentos previsionales e impuesto
encargo del Consejo Consultivo Previsional y de la Comisin (como asignaciones de movilizacin, de prdi-
de Usuarios del Sistema de Pensiones. Para mayor detalle da de Caja, de desgaste de herramientas y de
vase Captulo 2 de antecedentes del Informe Final.
70 Informe Final

colacin; viticos, prestaciones familiares e in-


demnizacin por aos de servicio). Esto repercu-
te negativamente en el ahorro para pensiones,
ya que se genera un menor ahorro acumulado
y, por lo tanto una menor pensin. En el caso del
Sector Pblico, existe una serie de asignaciones
no imponibles que en el sector privado s lo seran,
como la asignacin de zona y la asignacin por
horas extraordinarias. Lo mismo ocurre en el Sec-
tor Privado, aunque la informacin no es precisa.

Otro aspecto que lleva a una remuneracin im-


ponible inferior a la efectiva es la existencia de
un tope imponible (inicialmente 60 UF y actual-
mente 73,2 UF), lo que ha llevado a que una pro-
porcin cercana al 13% de los cotizantes actual-
mente tenga una remuneracin imponible igual
o superior a este tope. En el Seguro de Cesanta
este tope es superior a 100 UF.53

d) Gnero

Las polticas pblicas relativas al envejecimiento


y bienestar de la poblacin requieren que la di-
mensin de gnero sea incorporada como una
consideracin central. En cuanto al sistema de
pensiones, las mujeres enfrentan una situacin
desfavorable, que las hace recibir, en promedio,
menores pensiones que los hombres. Se pueden
clasificar al menos cuatro factores que afectan
y explican estas brechas: (a) las condiciones del
mercado laboral, (b) la divisin sexual del traba-
jo, es decir, la distribucin del trabajo dentro y
fuera del hogar y la forma en que se asignan a
hombres y mujeres distintos roles y expectativas,
(c) los cambios en la composicin de los hoga-
res y (d) las reglas de funcionamiento del Siste-
ma de Pensiones.

En lo que se refiere a las diferencias en el mbi-


to laboral, las mujeres no solamente participan
en una menor proporcin que los hombres en
el mercado laboral remunerado, sino que tam-
bin tienen una insercin laboral ms precaria,
constatndose adems importantes diferencias
segn ingresos.

53 Para una descripcin del tope imponible, ver Captulo 2


de antecedentes del Informe Final.
Informe Final 71

Cuadro 8: Indicadores de insercin laboral para hombres y mujeres, segn quintiles

Quinti- Tasa de Tasa de Asalariados Ocupados Personas que no traba-


les de participacin desempleo sin contrato con empleos jan porque no tiene con
ingreso laboral permanentes quien dejar a sus hijos,
adultos mayores u otros
familiares
Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer
I 50,6 27,8 18,7 21,3 17,3 23,6 16,1 9,3 0,8 14,8
II 64,1 17,7 9,2 13,4 12,2 17,7 29,2 16,6 0,4 13,7
III 70,4 43,4 6,4 8,8 11,5 13,5 38,0 24,7 0,6 10,1
IV 75,9 50,7 3,5 5,1 7,1 10,8 47,8 32,4 0,5 9,2
V 81,0 62,4 2,8 3,8 4,6 6,5 58,9 44,8 0,9 6,3
TOTAL 70,7 45,6 6,2 8,2 8,8 11,8 40,1 26,4 0,6 11,1
Fuente: Elaboracin Propia en Base a Encuestas CASEN 2013

La segmentacin del mercado laboral segn res en promedio han estado fuera del mercado
gnero es otro factor del mercado laboral. Al laboral remunerado aproximadamente 10 aos
respecto y pese a que hombres y mujeres pre- por dedicarse al trabajo domstico, mientras
sentan actualmente aos de escolaridad relati- que los hombres 3 aos. Y si ellas se han retirado
vamente similares (alrededor de 10 aos, segn por aproximadamente 7 aos por cuidar a los hi-
CASEN 2013), las carreras laborales emprendidas jos, los hombres lo han hecho 2 aos.
por ambos, en general tienen por consecuencia
que las mujeres, en comparacin a los hombres, La inhibicin de la participacin femenina en el
se desarrollen en profesiones u oficios peor remu- mercado laboral se explica por los roles de g-
nerados y que se encuentran en escalones ms nero, que llevan a asociar a las mujeres con las
bajos de reconocimiento y valoracin social. De tareas de cuidado del hogar (no remuneradas)
acuerdo a CASEN 2013, las mujeres se concen- y a los hombres con las remuneradas. Esta divi-
tran en las ramas de actividades del comercio sin sexual del trabajo se ve reflejada en el he-
al por mayor y al por menor (22%), seguido por cho de que las mujeres se dedican en promedio
la enseanza (13%) y el servicio domstico (12%). 4 horas semanales a actividades domsticas y
Las cifras equivalentes para los hombres son 17%, de cuidado, mientras los hombres 1,3 (INE, 2007).
4% y 2%, respectivamente. Los hombres, en cambio, dedican en promedio
5,9 horas diarias promedio al trabajo remunera-
En promedio, la brecha entre el salario promedio do y las mujeres 2,9 (INE, 2007). Esto se suma a
asociado a una hora de trabajo entre hombres y que 11% de las mujeres indican no trabajar por
mujeres es de 18%. Esta, adems, aumenta con razones familiares de cuidado de nio/as y/o
el nivel educacional, llegando a niveles de 40% personas mayores-, en comparacin al 0,6% de
entre hombres y mujeres con postgrados com- los hombres que afirman lo mismo (CASEN, 2013).
pletos.
Tomando en consideracin esta interdependen-
Las historias laborales de las mujeres, adems, cia entre la esfera domstica y laboral, es nece-
son ms incompletas que las de los hombres. Los sario analizar los cambios en la composicin de
hombres han estado 74% de su historia laboral los hogares y la estructura familiar.
trabajando remuneradamente, las mujeres 40%
de su tiempo (EPS 2009). Los perodos ms exten- Una importante transformacin en este mbito,
didos de interrupciones en el mercado laboral segn datos de la Encuesta CASEN 2013, ha sido
por parte de ellas, son causados principalmente el aumento de los hogares con jefaturas feme-
por dedicarse al trabajo domstico y al cuidado ninas entre 1990 y 2013, subiendo de un 20,2%
de los hijos. Cumsille (2015) estim que las muje- (1990) a un 37,9% (2013). Este incremento ha sido
72 Informe Final

proporcionalmente ms importante en los estra- res. Chile actualmente utiliza una tabla de mor-
tos ms bajos; 19% de los hogares con jefatura talidad (RV-2009), que estima que las mujeres
femenina pertenecen al primer quintil, en com- a los 60 aos de edad tienen una expectativa
paracin al 14% de los hogares encabezados de sobrevida de 29,46 aos. A los hombres, en
por hombres que se encuentran en este grupo. cambio, se les calcula una sobrevida de 20,07
Asimismo 23% de los hogares con jefas mujeres aos, cumplidos los 65 aos de edad. Otra regla
pertenecen al quintil ms rico, versus un 31% de del sistema son las distintas edades legales de ju-
hogares con jefaturas masculinas. bilacin para hombres y mujeres (65 y 60 aos,
respectivamente). Esto implica que las mujeres
Otro cambio relevante ha sido el aumento de tienen un perodo de acumulacin menor que el
hogares monoparentales -constituido por un je- de los hombres, al mismo tiempo que tienen una
fe/a de hogar con hijos o hijastros-, que en 1990 expectativa de vida mayor. Segn Bertranou y
representaban al 13% de los hogares y en 2013 Arenas de Mesa (2003) la tasa de reemplazo de
alcanzan al 21% del total. En paralelo, ha habido una mujer que se retira a la edad de 65 aos y
una disminucin de los hogares nucleares bipa- otra que lo hace a la edad de 60 aos es de
rentales -constituidos por un matrimonio o unin 19 puntos porcentuales mayor. La Comisin Mar-
de hecho sin o con hijos o hijastros-, los cuales cel (2006) estim que el jubilar cinco aos antes
pasaron de representar 63% de hogares en 1990 reduce entre 30% y 40% el valor de la pensin.
a constituir al 50% en 2013. Finalmente, el por- Ambas reglas tienen por consecuencia generar
centaje de hogares unipersonales constituidos pensiones auto-financiadas diferenciadas entre
por una persona- ha aumentado del 7% (1990) hombres y mujeres, a un mismo nivel de contri-
al 13% (2013). Adems, existe una tendencia, bucin.
marcada por el gnero en estos cambios: del
total de hogares mono-parentales un 83% pre- 2. Industria previsional54
senta una jefatura femenina, mientras que los
bi-parentales estn encabezados en un 86% por Como se mencion, desde 2008 el Sistema de
hombres. En tanto que los hogares unipersonales Pensiones integra al pilar contributivo de capita-
estn constituidos mayoritariamente por mujeres lizacin individual uno no contributivo. El anlisis
(54%). Otro cambio que afecta la composicin de la industria que aqu se realiza dice relacin
de hogares ha sido la fuerte tendencia al incre- con el pilar contributivo.
mento de las convivencias que ha aumenta-
do de un 3,5% en 1990 a un 11,7% en 2013- y la La lgica con la que se cre el sistema de ges-
cada en el nmero de matrimonios de 37% en tin privada de pensiones chileno descansa en
1990 a 28% en 2013. que los mecanismos de mercado sean los encar-
gados de definir la oferta ptima de servicios de
Los profundos cambios en la composicin de las AFP, las que, guiadas por las elecciones de
los hogares, como el aumento de los hogares los afiliados, van compitiendo en diversas varia-
monoparentales, encabezados principalmente bles tales como precios y rentabilidad esperada.
por mujeres y los cambios en el tipo de uniones, En un escenario donde los cotizantes valoraran
deben ser examinados, ya que algunos bene- una menor comisin y no existieran barreras arti-
ficios del Sistema de Pensiones suponen ciertas ficiales a la movilidad entre AFP, la competencia
estructuras familiares (por ejemplo, las pensiones entre las AFP debera fomentar altas rentabilida-
de sobrevivencia) e historias laborales y vitales des en los fondos y bajas comisiones, en direc-
particulares (por ejemplo el pilar contributivo del to beneficio para los resultados de pensiones.
sistema requiere, para entregar beneficios sufi- Todo ello dentro de las restricciones que impone
cientes, que hombres y mujeres trabajen y coti- el marco regulador, en trminos de inversiones
cen durante todas sus vidas activas). permitidas, encaje, entrega de informacin, etc.

Finalmente, el Sistema de Pensiones incluye re- El pilar contributivo, o de capitalizacin individual,


glas que afectan las pensiones de hombres y ha enfatizado ms que el derecho del afiliado a
mujeres, en desmedro de las ltimas. Una de es- la proteccin social, el de elegir dentro de opcio-
tas son las tablas de mortalidad utilizadas para
calcular las pensiones y que se construyen en
base a la esperanza de vida de hombres y muje- 54 Esta seccin se basa en el Captulo 3 de antecedentes
del Informe Final.
Informe Final 73

nes consideradas eficientes para administrar en como encajes) han estado concentrados en
forma individual aquellos riesgos que le impedi- un nmero menor de AFP. Incluso en los aos de
ran disponer de ingresos suficientes en las edades mayor competencia en la industria (1991-1997),
adultas. Desde su implementacin en 1981, se ha con ms de 20 administradoras operando en el
tendido a desarrollar toda una institucionalidad sistema, ms del 50% del total de activos fue ad-
regulatoria en torno a la industria de Administra- ministrado por solo 3 AFP.
doras de Fondos de Pensiones sin considerar insti-
tuciones que garanticen la solidaridad inherente Actualmente, la comisin promedio cobrada por
a un sistema de Seguridad Social, cuestin que las AFP es de un 1,14%. Es importante notar que
solo se comienza a revertir a partir de 2008. las comisiones cobradas por las AFP en Chile se
cobran en funcin del salario imponible del co-
Por otro lado, la rentabilidad histrica de los fon- tizante, y se cobran solo cuando se cotiza. Este
dos muestra una rentabilidad superior a aquella patrn difiere de las estructuras de comisiones
que se esperaba cuando se dise el sistema cobradas en otros pases como Mxico, donde
previsional (4%). Sin perjuicio de ello, la rentabili- normalmente se cobra un porcentaje anual del
dad efectivamente percibida por los individuos, monto de los activos administrados. La diferencia
aunque importante, est por debajo de lo que implica que no se pueden comparar fcilmen-
tradicionalmente se ha publicitado como renta- te las comisiones en Chile con los de sistemas de
bilidad bruta de los fondos. pensiones de capitalizacin en el extranjero. Sin
embargo, estudios que calculan el valor de las
Competencia y Comisiones comisiones en Chile comparndolas con otros
pases latinoamericanos concluyen que, a travs
Histricamente, los activos del sistema (los fon- de una vida de ahorro de 40 aos, las comisiones
dos administrados ms los montos requeridos en Chile estn en el rango medio.55

Cuadro 9: Comisiones cobradas y ofertadas en las licitaciones y porcentaje de afiliados


por AFP

AFP Primera Segunda Tercera % % %


licitacin licitacin licitacin AFILIA- AFILIA- AFILIA-
(Agosto 2010 (Agosto 2012 (Agosto 2014 DOS POR DOS POR DOS POR
Julio 2012) Julio 2014) Julio 2016) AFP AFP AFP

Enero Oferta Enero Oferta Enero Oferta Agosto Agosto Agosto


2010 2012 2014 2010 2012 2014

Capital 1.44% -- 1.44% 1.44% -- 22,3% 20,5% 18,8%


Cuprum 1.48% 1.32% 1.48% 1.48% -- 7% 6,8% 6,6%
Habitat 1.36% 1.21% 1.36% 1.27% -- 25,3% 23,4% 21,5%
Planvital 2.36% 1.19% 2.36% 0.85% 2.36% 0.47% 4,5% 4,3% 4,0%
Provida 1.54% -- 1.54% -- 1.54% -- 41% 37,3% 34,1%
Modelo -- 1.14% 1.14% 0.77% 0.77% 0.72% 0,001% 7,8% 15,1%
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Superintendencia de Pensiones

55Kritzer, Kay, Sinha (2011). Next Generation of Individual


Account Pension Reforms in Latin America.
74 Informe Final

Respecto a la comisin cobrada por las AFP es los afiliados. En efecto, de acuerdo a la Encuesta
importante resaltar el rol de la licitacin de car- de Opinin encargada por la Comisin, nica-
tera de nuevos afiliados, introducida en la Refor- mente un 13% de los hombres y un 7% de las mu-
ma Previsional de 2008. Los tres procesos de lici- jeres dicen saber cunto cobra su AFP por comi-
tacin realizados a la fecha, han permitido bajar sin.57 Tambin explican la poca movilidad que
la comisin cobrada para los nuevos afiliados a se ha observado entre afiliados ante cambios en
0,47% del ingreso imponible. Este monto es con- el valor de las comisiones: el carcter obligatorio
siderablemente inferior al promedio observado del sistema; la complejidad de las decisiones de
entre las AFP, igual a 1,63%, antes de la intro- ahorro para financiar consumo en el largo plazo,
duccin de este nuevo mecanismo. La primera especialmente para el caso de los trabajadores
licitacin, efectuada en el ao 2010, permiti independientes y de bajos ingresos; la deficien-
la entrada de una nueva AFP al mercado, con cia de los afiliados para evaluar correctamente
una comisin de 1,14%, un 16% inferior a la me- la necesidad de cotizar y ahorrar para sus pen-
nor comisin cobrada antes de la licitacin. En siones; y el escaso conocimiento financiero para
la segunda licitacin, efectuada en el ao 2012, tomar las decisiones. Otro factor que puede es-
la misma AFP result ganadora, reduciendo la tar influyendo en el valor de las comisiones, tiene
comisin en 32% con respecto a la que haba relacin con los elementos que ofertan algunas
ofertado la primera vez. Finalmente, en enero AFP y que las personas valoran tales como la se-
del ao 2014 se realiz el tercer proceso de lici- guridad y confianza que dan las AFP ms gran-
tacin, en el cual nuevamente una AFP incum- des (tienen mejor imagen y hacen ms publici-
bente se adjudic la cartera de nuevos afiliados dad), as como el nivel de servicios (canales de
con una oferta un 39% inferior a la adjudicada atencin, sucursales, etc.).
en la segunda licitacin.
La estructura actual de comisiones, definida
Se tiene entonces que, del total de afiliados, el como un porcentaje fijo del salario imponible
porcentaje que se ha beneficiado por la baja para todos los cotizantes de una misma AFP, bus-
en las comisiones de las dos AFP ganadoras del caba que al descontar la comisin de la renta
proceso de licitacin es de 20% a diciembre de de las personas stas seran ms sensibles frente
2014. De este modo, el nivel de traspasos de afi- a disminuciones en las comisiones ya que el im-
liados antiguos a la AFP ms barata no ha sido pacto lo sentiran en su sueldo lquido. Por el con-
masivo. En otras palabras, un 80% de los afilia- trario, el sistema de cobro reduce los incentivos
dos sigue pagando comisiones iguales o supe- de las administradoras a competir por precio en
riores al 1,27%. Esto muestra la baja sensibilidad comparacin a cobros por saldos administrados.
a la comisin cobrada por la AFP que muestra Dado que los afiliados de mayores ingresos son
la eleccin de AFP por parte de los afiliados. El los que generan una mayor comisin en trmi-
nmero de traspasos entre AFP el ao 2014 fue nos absolutos, si existiera la posibilidad de cobrar
de aproximadamente 400 mil afiliados, lo que comisiones diferenciadas las AFP tendran incen-
equivale a menos del 5% de afiliados del sistema. tivos para rebajarles las comisiones nicamente
Ms an, no existe evidencia56 que dichos tras- a este segmento. Sin embargo, al existir una co-
pasos sean a las administradoras ms baratas o misin nica resulta poco conveniente para una
ms rentables. Como resultado de todo esto, el AFP rebajar la comisin a todos los afiliados. A
porcentaje de beneficiarios que acceden a las pesar de lo anterior, la gran ventaja de la comi-
menores comisiones que se han generado pro- sin porcentualmente uniforme es el beneficio
ducto de las licitaciones es bajo. que tiene en trminos de equidad, toda vez que
genera un subsidio cruzado desde los sectores
La baja sensibilidad de los afiliados a los cam- de altos a los de bajos ingresos. Pero ello no evi-
bios en las comisiones es resultado de varios ele- ta la tendencia a seleccionar afiliados de altos
mentos que ya fueron destacados en el Informe ingresos.
de la Comisin Marcel, y que como se seal ni
siquiera la licitacin pudo modificar. Entre ellos,
un aspecto importante es la evidencia de un es-
caso conocimiento sobre el sistema por parte de

56 Vase Captulo 3 de antecedentes del Informe Final. 57 Vase Captulo 3 de antecedentes del Informe Final.
Informe Final 75

En otro mbito, aunque existen fondos de dife- cionamiento del Sistema de Pensiones se obser-
rentes riesgos, el hecho de que las comisiones varon rentabilidades superiores a dos dgitos. Es
sean un porcentaje del ingreso, hace recaer ex- difcil determinar hasta qu punto el desempeo
clusivamente en el afiliado el riesgo financiero de los fondos obedece a una buena gestin de
enfrentado por los fondos de pensiones. La alta las AFP o a un buen desempeo generalizado
volatilidad de los mercados, como la observada del mercado, o a una cautelosa regulacin. En
durante la crisis financiera de 2008, se transmi- este sentido, mientras no exista un estudio que
te a los fondos constituidos por las cotizaciones muestre el desempeo de los fondos contra
efectuadas por los afiliados.58 ciertas carteras de referencia adecuadas para
efectuar la comparacin, el juicio respecto del
Adems de las comisiones normales, el artculo desempeo de los fondos versus el desempeo
45 bis del D.L. 3.500 establece las comisiones de del mercado ser complejo.
intermediacin para referirse a aquellas deriva-
das de la inversin en el extranjero o en fondos Por otra parte, esas rentabilidades han ido pau-
mutuos nacionales de los fondos administrados latinamente decreciendo en el tiempo y se pro-
por las AFP por parte de los intermediarios finan- yecta que continen bajando toda vez que de-
cieros. Estas comisiones son cargadas a los saldos bido a su creciente diversificacin internacional,
de los afiliados, por lo que, si se trata de evaluar los portafolios de los fondos de pensiones debie-
el nivel de las comisiones, sera necesario agre- sen tender a tener rentabilidades similares a los
gar a las comisiones actualmente cobradas, de sus smiles de pases ms desarrollados. Con
aquellas que se cargan directamente al fondo. lo que, menores retornos afectarn directamen-
te el proceso de acumulacin de los fondos de
La posibilidad de una mayor competencia en pensiones, traducindose en menores pensiones.
precios queda en manifiesto al observar la ren-
tabilidad sobre el patrimonio de las Administra- Rentabilidad bruta versus rentabilidad de la
doras de Fondos de Pensiones durante la ltima cuenta individual
dcada59, que exceptuando el ao 2008, pro-
media un 27%. La rentabilidad observada de los fondos de pen-
siones, usualmente informada, es superior a la
De lo anterior se concluye que a pesar de los es- rentabilidad de la cuenta individual medida a
fuerzos por regular la industria, existe evidencia60 travs de la tasa interna de retorno (TIR). La par-
de baja competencia en precio, existiendo un ticipacin en el Sistema de Capitalizacin Indivi-
reducido porcentaje de cotizantes que operan dual puede ser entendida como un proyecto de
en las AFP que ganaron la licitacin introducida inversin con aportes o inversiones realizados en
por la Reforma de 2008 y un gran porcentaje cada periodo a travs de las cotizaciones y co-
que sigue pagando comisiones ms elevadas. misiones pagadas, que tienen como retribucin
un flujo positivo que es recibido al momento de
Rentabilidad pensionarse a travs del saldo total acumulado.
La rentabilidad de la cuenta individual o TIR mide
La rentabilidad real bruta (sin descuento de co- la ganancia o prdida efectiva, descontado el
misiones) anual promedio de los fondos de pen- costo previsional, que tiene cada afiliado en su
siones entre los aos 1981 y 2013 ha sido de 8,6%, cuenta de cotizacin obligatoria. Este indicador
la que es histricamente alta en comparacin a considera la historia completa de cotizaciones
los rendimientos que se esperaban cuando se di- realizadas por el afiliado, el pago de comisiones
se el sistema. Pero en los primeros aos de fun- efectuadas y las decisiones de inversin con-
cretadas en cada perodo de tiempo. Una de
58Para mayor informacin sobre la rentabilidad histrica
las principales caractersticas de este indicador
vase Captulo 3 de antecedentes del Informe Final. es que considera en su clculo todos los flujos
59 Corresponde al retorno porcentual (utilidad despus de
entregados por el afiliado como inversin en el
impuestos) que ha obtenido la empresa sobre su patrimonio, proyecto, es decir, todas las contribuciones indi-
excluyendo de este ltimo la utilidad o prdida del ejerci- viduales y todas las comisiones que hayan sido
cio en cuestin y sumndole los dividendos declarados en cobradas por la administradora. En ese caso, el
el ejercicio.
costo de la prestacin del servicio que ofrecen
60 Para mayor detalle vase Captulo 3 de antecedentes las AFP se vera reflejado en forma conjunta con
del Informe Final.
76 Informe Final

la rentabilidad. Esto, a pesar de que la comisin siguiendo una lgica de ciclo de vida, donde el
porcentual cobrada no afecta directamente el mayor riesgo es asumido al inicio de la vida ac-
saldo de la cuenta de capitalizacin individual. tiva y la exposicin a este va decreciendo con
la edad. Actualmente sigue vigente y alberga a
Los clculos de la tasa interna de retorno para todos los que no han elegido un tipo de fondo
aquellos afiliados que han cotizado al menos para sus ahorros.
una vez entre el ao 1981 y 2009 muestran im-
portantes diferencias entre la TIR con y sin comi- Una primera pregunta es si un sistema de multi-
siones. La TIR real para mujeres es de 3,0% y 5,4% fondos como el chileno es consistente con una
considerando y sin considerar las comisiones, lgica de Seguridad Social, donde algunos fon-
respectivamente. En el caso de los hombres los dos tengan la posibilidad de asignar un alto por-
valores corresponden a 3,1% y 5,4%, respectiva- centaje a acciones, especialmente el fondo A.
mente. De todo lo anterior se concluye que exis- Esto se traduce en una alta volatilidad, que en
ten importantes diferencias entre el retorno de el caso de la crisis de 2008-09 signific una ca-
las cuentas de Capitalizacin Individual (TIR) y el da de casi un 40% del fondo A en tres meses.
retorno de los fondos administrados por las AFP. Asimismo, el sistema multifondos ha entregado a
Las comisiones cobradas por las AFP son impor- los usuarios la posibilidad de elegir en qu tipo
tantes para explicar diferenciales en el retorno de fondo permanecer y hacer traspasos de un
de las cuentas de capitalizacin individual y la fondo a otro si el afiliado lo considera necesario.
frecuencia de cotizaciones, y el momento a lo La cantidad de afiliados que permanecen en el
largo del ciclo de vida en el que se realizan las fondo por defecto ha ido disminuyendo paula-
cotizaciones, juegan un rol importante a la hora tinamente en el tiempo, desde ms de un 90%
de explicar la rentabilidad de las cuentas de ca- al inicio de este sistema, hasta cerca del 60% a
pitalizacin individual61. diciembre de 2013. De la misma forma, los tras-
pasos entre fondos fueron menores hasta el ao
Los Multifondos 2008, donde a raz de la crisis y las importantes
cadas sufridas por los fondos ms riesgosos se
Respecto a las carteras de inversin disponibles desencaden un aumento en el nmero de tras-
para los afiliados a travs de la gestin de las AFP, pasos. Entre 2008 y 2011 el nmero de traspasos
debe considerarse que a fines de 2002 se cre el fue similar y estos se realizaban de manera esta-
sistema de multifondos, que puso a disposicin ble a travs del tiempo.
de los afiliados cinco tipos de fondo, cuya prin-
cipal diferencia es su exposicin a renta varia- Se ha constatado que el desempeo de los
ble. El objetivo de este sistema es aumentar el cambios de afiliados ha sido negativo al com-
valor esperado de las pensiones por medio de parar con distintos benchmarks o estrategias
un mejor ajuste de la relacin riesgo-rentabilidad de referencia. Por ejemplo, del universo de afi-
y el horizonte de inversin del afiliado. Adems, liados traspasados entre 2008 y mayo de 2013,
se presenta como la oportunidad de que los afi- un 82% tuvo una rentabilidad menor que la de
liados puedan invertir sus recursos de acuerdo la estrategia de asignacin por defecto vigente
a sus propias preferencias y perfil de tolerancia y un 72% tuvo una rentabilidad menor a la que
al riesgo. Al momento de su creacin, se inst habran obtenido de seguir una estrategia pasi-
a que todos los afiliados eligieran qu tipo de va. Otro elemento importante a considerar es el
fondo era el que preferan para invertir sus aho- hecho de que, dentro de los afiliados que reali-
rros. Los que no tomaron activamente la deci- zaron su solicitud de pensin de vejez durante el
sin fueron asignados a una opcin por defecto ao 2013, cerca de un 4,5% lo hizo mientras tena
que incluye el trnsito entre los tipos de fondo parte de sus ahorros invertidos en los fondos tipo
intermedios (B, C y D) a lo largo de la vida acti- A o B, los que sufrieron importantes cadas en la
va. Esta estrategia por defecto est construida crisis financiera del ao 2008.

Estos antecedentes demuestran la complejidad


61 El miembro de la Comisin Martn Costabal ha solicitado
dejar constancia de sus reservas fundadas en relacin con
que representa traspasar grados de decisin
el valor de los indicadores que se sealan en este prrafo, tan importantes a los afiliados, especialmente
considerando las desviaciones relevantes que presentan res- considerando que en la gran mayora de los
pecto de las mediciones realizadas en base a estadsticas casos no cuentan con los niveles mnimos de
globales del sistema.
Informe Final 77

educacin previsional o financiera requeridos. Renta Vitalicia Inmediata Simple en conjunto


Incluso para aquellos afiliados con mayor edu- con un Retiro Programado (RVI-RP)
cacin, es altamente cuestionable que una es-
trategia de inversin activa (market timing), Renta Vitalicia Inmediata con Perodo de
va cambios de fondos como la sealada, pue- Pago Garantizado (RVI-PPG)
da conducir a resultados mejores que una es-
trategia pasiva. Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida
Simple (RT-RVD)
Modalidades de pensin

Tal como se mencion en las secciones anterio-


res, en el sistema actual existen tres modalidades
de pensin: Retiro Programado, Renta Vitalicia
Inmediata y Renta Temporal con Renta Vitalicia
Diferida. A estas se agregan alguna variantes ta-
les como la Renta Vitalicia con Perodo de Pago
Garantizado62 y la posibilidad de contratar dos
modalidades combinando entre alternativas.

La diferencia entre las dos principales modalida-


des de pensin, Retiro Programado y Rentas Vi-
talicias, es que en la primera, el trabajador man-
tiene su cuenta de capitalizacin individual en
la Administradora en que se encuentra afiliado,
y cuyo monto de pensin es recalculado cada
ao considerando factores como el saldo acu-
mulado por el trabajador, sus expectativas de
vida, beneficiarios legales y la rentabilidad futura
de la cuenta; en cambio, bajo la modalidad de
Renta Vitalicia, los afiliados pueden contratar el
pago de la pensin a una Compaa de Seguros
de Vida, la que se compromete a pagarles una
renta mensual constante en trminos reales de
por vida y a pagar pensiones de sobrevivencia a
sus beneficiarios.

En el cuadro siguiente se comparan, para distin-


tas dimensiones, las modalidades de pensin de:

Retiro Programado (RP)

Renta Vitalicia Inmediata Simple (RVI)

62 La Renta Temporal corresponde al pago que la AFP hace


con cargo al saldo dejado por el afiliado o beneficiarios en
la cuenta despus de transferida la prima a la Compaa
de Seguros para contratar la RVD. La RT se calcula anual-
mente suponiendo una rentabilidad esperada para el fondo
durante el perodo que media entre la fecha de clculo o
recalculo y el inicio de la RVD. Su valor variar en funcin
de la rentabilidad efectiva del fondo y de la rentabilidad su-
puesta. A diferencia del Retiro Programado, en el clculo no
se consideran ajustes asociados a las expectativas de vida
(no se usan Tablas de Mortalidad en el clculo) por lo que
no se genera un perfil esperado decreciente en el tiempo.
78 Informe Final

Cuadro 10: Cuadro comparativo de las Modalidades de Pensin

Caractersticas RP RVI Simple RVI simple RVI con PPG RT con RVD
con RP simple

RP: AFP RT: AFP


Ca Seguros Ca Seguros de
Administracin AFP RVI: Ca Seguros RVD: Ca Seguros
de Vida Vida
de Vida de Vida

Posibilidad de cam- RT: Siempre


RP: Siempre
bio de Siempre No No RVD: Solo
RVI: No
modalidad anticipar

RP: Afiliado RT: Afiliado


Propiedad de los Ca Seguros Ca Seguros de
Afiliado RVI: Ca Seguros RVD: Ca Seguros
fondos de Vida Vida
de Vida de Vida

Monto de la RP: variable RT: variable


Variable Constante Constante
pensin RVI: constante RVD: constante

Quin asume el RP: Afiliado RT: Afiliado


Ca Seguros Ca Seguros de
riesgo-retorno de la Afiliado RVI: Ca Seguros RVD: Ca Seguros
de Vida Vida
inversin de Vida de Vida

Quin asume el RP: Afiliado RT: No tiene


Ca Seguros Ca Seguros de
riesgo de longevi- Afiliado RVI: Ca Seguros RVD: Ca Seguros
de Vida Vida
dad individual de Vida de Vida

Quin asume el RP: Afiliado RT: No tiene


Ca Seguros Ca Seguros de
riesgo de tablas de Afiliado RVI: Ca Seguros RVD: Ca Seguros
de Vida Vida
mortalidad de Vida de Vida

Posibilidad de dejar PPG: Siempre


RVI: No RT: Siempre
herencia (no bene- Siempre No Resto del
RP: Siempre RVD: No
ficiarios legales) Perodo: No

S, con RP: No RT: No


S, con garan-
Riesgo de quiebra garanta del RVI: S, con ga- RVD: S, con
No ta del Estado
del Administrador Estado limi- ranta del Estado garanta del
limitada
tada limitada Estado limitada

Fuente: Elaboracin Propia

La estructura de clculo de la modalidad de Re- a la etapa del ciclo econmico que le toque al
tiro Programado se traduce en pensiones proyec- momento de jubilar, y la concomitante rentabi-
tadas decrecientes en el tiempo, lo cual va en lidad implcita ofrecida por las Compaas de
contra del objetivo de suavizar el consumo que un Seguro. En otras palabras, un afiliado puede ha-
Sistema de Pensiones debiera perseguir. Sin em- berse pasado toda su vida ahorrando y justo al
bargo, es la nica modalidad de pensin en que momento de jubilar puede verse afectado por
la persona mantiene siempre la propiedad del una bajsima rentabilidad implcita ofrecida por
fondo, pudindolo dejar como herencia. Esto l- la Renta Vitalicia, lo cual le genera un perjuicio a
timo es importante para personas que no desean lo largo de toda su vida de jubilado. Para paliar
contratar una Renta Vitalicia a sabiendas que por esta situacin la alternativa hoy en da es optar
motivos de salud esperan una menor sobrevida. primero por una pensin de Retiro Programado
y, una vez que las condiciones de tasa de renta-
Un gran problema de las Rentas Vitalicias es que bilidad mejoren, poder cambiarse a una Renta
expone al afiliado a un elevado riesgo asociado Vitalicia.
Informe Final 79

Por ltimo, es importante mencionar que un persona sea responsable de las decisiones que
elemento discriminador es el uso de tablas de toma respecto a la acumulacin de sus fondos,
mortalidad diferenciadas por sexo en el clcu- tales como el nmero y nivel de cotizaciones
lo de los Retiros Programados y en las reservas que realiza, la eleccin de la AFP que administra
tcnicas que las Compaas de Seguro deben sus ahorros, el fondo de inversin donde se capi-
constituir para cubrir los riesgos financieros aso- talizan, la edad de jubilacin y la modalidad de
ciados a la venta de Rentas Vitalicias. Dichas pensin, entre otras variables.
tablas diferenciadas por sexo tienen un impacto
directo en las brechas observadas en los montos Sin embargo, la Encuesta de Opinin encarga-
de pensin recibidas por hombres y mujeres, res- da por la Comisin y los resultados de la Encues-
pectivamente. ta de Proteccin Social, muestran una falta de
conocimiento generalizada acerca del Sistema
Hay que reconocer el hecho objetivo de que de Pensiones. Aun cuando afecta tanto a la po-
las mujeres viven efectivamente ms y que usar blacin pensionada como a la no pensionada,
una misma tabla de mortalidad para realidades el desconocimiento es mayor en los tramos eta-
distintas tambin genera problemas. A modo de rios ms jvenes, en las mujeres, en personas con
ejemplo, si se trata de una modalidad de pen- menores niveles de ingreso y ms bajos niveles
sin de Retiro Programado para una mujer y se educacionales.64 Respecto de algunos parme-
usa la tabla de mortalidad de un hombre se le tros del Sistema de Pensiones consultados en
estar dando una pensin ms alta en los aos la Encuesta de Opinin de la Comisin se con-
iniciales, pero despus tendr pensiones extre- cluye que solamente el 19% de los hombres y el
madamente bajas por cuanto vivir ms de lo 12% de las mujeres conoce el ingreso imponible
esperado segn la tabla. Si se usa la tabla de que se descuenta mensualmente para el Siste-
mortalidad de las mujeres para todos se tendr ma de Pensiones, un 11% de las personas est
el efecto contrario en el caso de los hombres, al tanto de las comisiones cobradas por su AFP,
que en promedio vivirn menos de lo esperado. la edad legal de jubilacin es el elemento que
ms personas conocen, en efecto 77% conoce
Dado lo anterior, en el caso del Retiro Programa- efectivamente la edad legal de jubilacin de los
do, el uso de tablas unificadas podra generar hombres y un 67% la de las mujeres. En cuanto a
el efecto contrario al buscado, y terminar da- la propiedad de las fondos un 72% indica saber
ando a las mujeres. En este sentido, el avance que estos son de propiedad personal.
hacia el uso de tablas unificadas debe ir de la
mano con la revisin de las alternativas de jubi-
lacin, en particular el Retiro Programado.

3. Conocimiento y evaluacin ciudada-


na sobre el sistema de pensiones63

Conocimiento

Un Sistema de Pensiones que incluye un pilar


de capitalizacin individual requiere que cada

63La Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de


Pensiones realiz un amplio proceso de recoleccin de in-
formacin en el contexto de un proceso de Participacin
Ciudadana, el cual se materializ a travs de: el recibimien-
to de 620 llamadas, 760 mensajes y correos electrnicos y
79 documentos; la realizacin de 15 Dilogos Ciudadanos
Regionales, en donde participaron 1.416 personas, y una
segunda etapa de Audiencias Regionales con la Comisin,
participando un total de 1.170 personas; realizacin de 78
Audiencias Pblicas en Santiago y 10 grupos focales; y, final-
mente, la ejecucin de una Encuesta Nacional a un total de
3.696 hogares. Para mayor detalle revisar Captulos 1, 6 y 7 64 Para mayor detalle revisar Captulos 2 y 6 de anteceden-
de antecedentes del Informe Final. tes del Informe Final.
80 Informe Final

Grfico 9:
Elementos que se conocen del sistema de AFP (%)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos Encuesta de Opinin y Percepcin del Sistema de Pensiones de Chile.

A partir de datos de la Encuesta de Proteccin las mujeres declaran conocer o haber escuchado
Social se puede observar adems, que la tasa de sobre los multifondos y adems, saber exactamen-
contribucin es conocida por el 28% de los hom- te el nmero de fondos que lo componen.
bres y 18% de las mujeres. Asimismo, un 18% decla-
ra no saber cmo se calculan las pensiones, y el Acerca de los elementos de la Reforma de 2008,
45% de los hombres y 38% de las mujeres conocen aquel que la ciudadana dice conocer en ma-
el APV. Conjuntamente, ms de un 50% de los afi- yor proporcin es el del Bono por hijo (78%), se-
liados AFP dicen no haber recibido la cartola emi- guido por la Pensin Bsica Solidaria (41%), la co-
tida por su AFP, principal medio de informacin dis- tizacin de independientes (31%) y, por ltimo, el
puesto por la ley. Un 33% de los hombres y 26% de Aporte Previsional Solidario (12%).

Grfico 10:
Conocimiento sobre elementos de la Reforma de 2008 (%)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos Encuesta de Opinin y Percepcin del Sistema de Pensiones de Chile. Muestra
total: 3.696.
Informe Final 81

Esta situacin de desconocimiento se suma al Con respecto a la introduccin de cambios en


hecho de que existen pocos espacios de edu- el sistema, sobre el aumento de la tasa de coti-
cacin previsional. Una de las escasas iniciativas zacin hay opiniones polarizadas, el 25% no se
es el Fondo de Educacin Previsional (FEP), que muestra muy dispuesto a aumentar la tasa de
depende de la Subsecretara de Previsin Social, cotizacin, mientras que 26% se muestra dispues-
creado en la Reforma de 2008. Su objetivo es to; por otro lado, un 29 % dijo no estar de acuer-
apoyar financieramente proyectos, programas, do con la frase un aumento de la edad legal de
actividades y medidas de promocin, educa- jubilacin mejora el monto de la pensin, mien-
cin y difusin del Sistema de Pensiones. Para tras que un 26% menciona s estar de acuerdo.
ello ha realizado a la fecha 7 licitaciones pbli- Finalmente, un 51% se mostr de acuerdo con
cas, entregando fondos a proyectos de promo- que el empleador deba aportar un porcentaje
cin, educacin y difusin en materia previsio- del monto de cotizacin obligatoria.
nal. La DIPRES realiz una evaluacin del fondo
el ao 2012, en la que llama la atencin sobre
algunos aspectos que pueden ser mejorados, a
saber, desarrollar una mirada estratgica, elabo-
rar instrumentos adecuados e indicadores para
monitorear el funcionamiento del programa,
entre otros. En similar sentido se ha pronunciado
la Comisin de Usuarios.65 Esto muestra que las
polticas pblicas tambin han fallado en reali-
zar los avances efectivos en un tema clave para
mejorar el Sistema de Pensiones.

Evaluacin ciudadana sobre el Sistema de Pen-


siones

La Encuesta de Opinin encargada por la Co-


misin muestra una imagen negativa de las AFP
en la mayor parte de la poblacin, un 72% de las
personas considera que Solo un cambio total
al sistema de AFP ayudara a mejorar las pensio-
nes. Un 66% considera que Las bajas pensiones
son responsabilidad de las AFP. El 60% est muy
en desacuerdo con la expresin Me da tran-
quilidad que las AFP administren los ahorros de
pensin.

Segn la pregunta de confianza son la cuarta


institucin en la que menos se confa despus
de los Partidos Polticos, el Congreso y las Isapres.

Adicionalmente, un 79% de las personas que


emitieron opinin est de acuerdo con crear
una AFP estatal y un 69% se cambiara a ella si
existiera. Al mismo tiempo, un 29% cree que el
Estado a travs de impuestos generales debe ser
el responsable de las pensiones, un 24% cree que
el esfuerzo individual debe primar.

65 Informes anuales de la Comisin de Usuarios, en particular


el correspondiente al ao 2014.
82 Informe Final

Grfico 11:
Nivel de acuerdo con diversos mbitos del sistema de AFP (%)

Fuente: Encuesta de Opinin y Percepcin del Sistema de Pensiones en Chile. Muestra Total: 3.696
Nota: Se midi con una escala de 1 a 10, en la cual 1 corresponde a Nada de acuerdo y 10 es Muy de acuerdo.

Segn lo reportado en los Dilogos Ciudadanos y rgimen de pensiones actual, mencionados en


en las Audiencias Pblicas, algunas personas cri- las Audiencias Pblicas, fueron solidaridad, sufi-
tican el sistema de capitalizacin individual por ciencia y universalidad; tambin algunos exposi-
su origen en Dictadura, por promesas no cum- tores indicaron la ausencia de participacin de
plidas de tasa de reemplazo, y por su funciona- los afiliados en la administracin de fondos y que
miento. Adems se menciona que las pensiones las pensiones estn a cargo de instituciones con
entregadas por el denominado Antiguo Sistema fines de lucro.
de Pensiones, actualmente a cargo del IPS son
muy superiores en trminos generales (el monto
vara segn la Caja), tambin se subrayan las al-
tas pensiones de las Fuerzas Armadas, de Orden
y Seguridad en vez de FFAA y de Carabineros.

En las Audiencias Pblicas, tambin se indic


que el sistema actual de pensiones no adhiere
a los Principios de la Seguridad Social conside-
rados en el Convenio 102 sobre la seguridad so-
cial de la OIT, el cual no ha sido ratificado an
por Chile. Los principios a los que no se ajusta el
Informe Final 83

B. Resultados del Sistema de Pensiones mento en ambos tipo de cobertura se observa


un crecimiento de 7 puntos porcentuales en la
La capacidad de un Sistema de Pensiones que cobertura de cotizantes activos sobre la fuerza
incluye un elemento importante de contribucin de trabajo, y de 8 puntos porcentuales si se mide
definida se relaciona directamente con el grado sobre el total de ocupados, desde 1992 al 2013-
de participacin que tienen las personas en l, el 35% de la poblacin econmicamente activa
ya sea aportando durante su vida laboral activa al ao 2013 no estaba cubierta y el 30% de los
o como beneficiario de pensiones en la etapa ocupados no estaban cubiertos. La cobertura a
pasiva. El componente solidario tambin juega nivel comparado, sin embargo, es de las ms al-
el rol de cumplir el objetivo de garantizar un in- tas en Latinoamrica junto con Uruguay y Costa
greso que permita a las personas mantener un Rica66.
estndar de vida similar entre la etapa laboral
activa y el perodo de jubilacin.

1. Cobertura

El concepto de cobertura tiene diferentes con-


notaciones. Por un lado, se refiere a los riesgos
cubiertos que, en el caso del Sistema de Pensio-
nes, son los de suavizar el consumo y aliviar la
pobreza en casos de vejez, invalidez, y sobrevi-
vencia. Por otro lado, en el caso de un sistema
contributivo como el chileno, la cobertura se re-
fiere a la capacidad de afiliar y mantener con-
tribuyendo a la poblacin en edad de trabajar,
para cumplir el objetivo de garantizar un ingreso
que permita a las personas mantener un estn-
dar de vida similar entre la etapa laboral activa
y el perodo de jubilacin.

a) Cobertura de la poblacin en edad de tra-


bajar

En un sistema contributivo como el chileno, la


cobertura se refiere a la capacidad de la po-
blacin en edad de trabajar de cotizar lo nece-
sario para generar beneficios suficientes durante
la jubilacin. Esta cobertura es resultado de una
cadena de acontecimientos que se relaciona
directamente con la participacin que tienen
las personas en la actividad econmica, en ca-
lidad de ocupados, afiliados y cotizando conti-
nuamente al sistema.

En esta dimensin, hay dos tipos de mediciones:


una esttica y otra dinmica.

En la primera, se mide la cobertura del sistema


en cuanto a afiliacin y cotizacin de la po-
blacin activa en un momento del tiempo. Al
respecto, se tiene que los afiliados que cotizan
representan, al ao 2013, al 65% del total de la
fuerza de trabajo y al 69,3% de los ocupados
66 Para mayor detalle, revisar Captulo 4 de antecedentes
(CASEN, 2013). Aun cuando ha habido un au- del Informe Final.
84 Informe Final

Grfico 12:
Porcentaje de cotizantes sobre el total de ocupados por sexo (1992-2013)

Fuente: Elaboracin propia en base a Casen 1992-2013.

Desde una perspectiva dinmica, la cobertura tambin se puede analizar como densidad (o fre-
cuencia) de cotizaciones, es decir, la proporcin de cotizaciones que un afiliado realiza durante
toda su vida en edad de trabajar.

Cuadro 11: Densidad de cotizacin 1980-2009. Afiliados y No Afiliados entre 18 y 60 Aos de


edad. (Datos administrativos)

Percentil Afiliados Afiliados +


(DA 2009) No Afiliados (DA 2009)

p10 0,0% 0,0%


p25 11,5% 0,0%
p50 39,8% 28,1%
p75 69,2% 64,5%
p90 86,6% 84,2%
Fuente: Elaboracin Propia con Datos EPS 2002-2009

Del cuadro anterior, se observa que en prome- menor a 25,7%; el 25% inferior igual o menor a
dio, las densidades de cotizacin no superan el 5% y el 25% superior de ellas tiene una densidad
50% para el total de la poblacin afiliada, con igual o mayor a 56,3%. Entre los hombres afilia-
una distribucin muy desigual que se encuentra dos, la densidad de cotizacin promedio es de
concentrada en la mayora de la poblacin- 48,8%; la mitad de ellos tiene una densidad igual
en densidades inferiores al 40%. La mitad de los o menor a 52,6%; el 25% inferior una igual o me-
afiliados tiene una densidad de cotizacin me- nor a 21% y el 25% superior una igual o mayor a
nor al 39,8% (la mediana); y 25% de la poblacin 75,3%.
registra una igual o menor a 11,5%.
Las bajas densidades de cotizaciones estn aso-
Las mujeres presentan densidades de cotizacin ciadas a trayectorias laborales en empleos pre-
siempre ms bajas que los hombres. En prome- carios, a perodos de desempleo, al desempe-
dio, las mujeres afiliadas tienen una densidad de o en trabajos informales, por cuenta propia y
cotizacin promedio de 33,3%; sin embargo, la a los perodos de inactividad laboral a lo largo
mitad de ellas tiene una densidad de cotizacin del ciclo de vida. Aunque la mayor incidencia
Informe Final 85

en la densidad de cotizaciones de un individuo y un 2,7% a pensiones de invalidez. Un importan-


la tienen los perodos sin empleo. Desde una te salto en la cobertura se produjo a partir del
perspectiva del ciclo de vida, tambin resultan ao 2008; mientras en el ao 2006 la proporcin
importantes los perodos en que las personas, es- de beneficiarios de algn tipo de pensin fue de
tando ocupadas, no cotizan (por ejemplo, por 79%, en el ao 2008 esta alcanz el 84%. Este sal-
tratarse de un empleo por cuenta propia o por to fue especialmente importante para las muje-
evasin o elusin previsional). res, quienes vieron aumentada su cobertura de
74% en 2006 a 84% en 2013.
En Chile existe una alta evasin previsional y la-
boral, que llega a aproximadamente 18% en su El aumento en la cobertura se debi principal-
conjunto (CASEN, 2013). Por otra parte, el Ahorro mente a la introduccin de la Pensin Bsica So-
Previsional Voluntario es de menor cobertura. A lidaria, que actualmente cubre a 30% de la po-
marzo del 2014, el monto acumulado de aportes blacin mayor a 65 aos la cobertura femenina
voluntarios (APV) alcanz los US$ 6.856 millones, de la PBS es de 36,3% y la masculina de 22,3%
equivalente a un 4,5% de los fondos de pensio- (CASEN, 2013). Producto de la Reforma de 2008,
nes totales acumulados en las cuentas obligato- la proporcin de beneficiarios de pensiones no
rias; adems slo 0,2% del total de afiliados tena contributivas aument de 17% en el ao 2006 a
APV (Superintendencia de Pensiones, 2014). Por 28% en el ao 2009. Este tuvo un impacto mayor
ltimo, el subsidio al empleo de los jvenes para en las mujeres, cuya cobertura increment en el
aumentar la cobertura, solo alcanza a 3,8% de mismo perodo de tiempo de 20% (2006) a 33%
los trabajadores (Microdatos, 2012). (2009) y alcanzando el 2013, 36,3%. El Pilar So-
lidario funciona con criterios de focalizacin, lo
b) Cobertura de personas mayores que plantea la posibilidad de errores de inclusin
y exclusin. Por lo anterior, se hace necesaria la
La proporcin de personas mayores a 65 aos revisin del requisito de focalizacin de manera
que percibi algn tipo de pensin el ao 2013 peridica, lo que hasta la fecha se ha realizado
incluyendo pensiones contributivas y no contri- solo una vez, en 2012.
butivas- fue de 84,5%. La cobertura femenina fue
de 84%, mientras que la masculina fue de 85,1% Aun considerando los avances en cobertura de
(CASEN, 2013). Del total de pensiones entrega- pensiones, se ha observado un estancamiento
das, el 70% corresponde a pensiones de vejez, de la cobertura en un 84% en el perodo 2011-
el 12,5% a pensiones de sobrevivencia o viudez, 2013.

Grfico 13:
Evolucin del % de personas mayores (+65) que recibe pensin segn sexo

Fuente: Elaboracin propia en base a Casen 1992-2013.


86 Informe Final

2. Beneficios correspondiente al valor del Bono de Reconoci-


miento en los casos que corresponda. Para los
Dada la multiplicidad de efectos que un Sistema beneficiarios del Sistema de Pensiones Solidarias,
de Pensiones puede generar, es esencial, cuan- se incorpora adems el monto del Aporte Previ-
do se trata de disearlo o de plantear una re- sional Solidario, para pensiones autofinanciadas
forma a este, tener en cuenta los objetivos que menores a la Pensin Mxima con Aporte Solida-
procura y, a partir de ellos, evaluar la calidad de rio (la PMAS actualmente asciende a $291.778).
los beneficios entregados.
El monto de la pensin depender adems
Barr (2008) identifica como objetivos primarios de la modalidad de pensin seleccionada por
de los sistemas de pensiones el proveer de me- cada afiliado. De manera de hacerlas com-
canismos para redistribuir el consumo a lo largo parables, se estim la pensin autofinanciada
de la vida, aliviar la pobreza y redistribuir ingre- como el promedio esperado de las pensiones
sos. En cuanto a la distribucin del consumo, los a recibir desde el momento de retiro y la edad
sistemas de pensiones deben permitir a las per- de muerte promedio segn las tablas de morta-
sonas la transferencia de parte de sus ingresos lidad vigentes. Adems, para evaluar el monto
en la etapa laboral activa hacia su jubilacin. de las pensiones, se deben tener en cuenta que
Para eso, un objetivo de poltica adicional es el los actuales pensionados tuvieron distinto com-
otorgar seguridad a las personas cuando hacen portamiento laboral/previsional durante su vida
sus elecciones de ahorro. Al tomar decisiones, los activa (diferente densidad de cotizacin), lo
afiliados enfrentan incertidumbres desde varios cual ciertamente afecta en el resultado del nivel
frentes: de vivir por un perodo ms largo que no de pensin obtenida. Por otro lado, y de manera
puede financiarse con lo que se ha logrado aho- que los resultados sean ms representativos de
rrar y de la inestabilidad de los ingresos futuros la realidad de la mayora de los pensionados, se
durante la vida laboral. Los sistemas de pensio- consideraron para efectos del anlisis las media-
nes ayudan a minimizar estos riesgos67. nas68 de los montos de pensin y no los prome-
dios, teniendo en cuenta que, al igual que para
Tomando en consideracin estos objetivos, es los ingresos, la distribucin de las pensiones tam-
posible medir la suficiencia de las prestacio- bin es asimtrica.
nes entregadas por el sistema. Esta seccin da
cuenta de ello, presentando resultados sobre
los montos de las pensiones otorgadas entre los
aos 2012 y 2014, las tasas de reemplazo asocia-
das a esos montos de pensin.

Las actuales resultados del Sistema de Pensiones


se dan en un escenario donde gran parte de los
actuales pensionados fueron afiliados del siste-
ma previo a la Reforma de 1980, y por lo tanto,
no representan fielmente los resultados genera-
dos bajo un sistema puro de capitalizacin indi-
vidual. Por ello, se presenta al final de esta sec-
cin la proyeccin de tasas de reemplazo para
el perodo 2025-2035.

a) Pensiones Efectivas

Los montos de pensin otorgados por el Sistema


de Pensiones se financian con el saldo total acu-
mulado en las cuentas individuales ms el monto

68La mediana en estos efectos corresponde al monto de


67 Los sistemas de pensiones consideran distribuiciones tan- pensin que divide la distribucin de pensiones en dos, es
to al interior de una generacin como tambin entre gene- decir, el monto de pensin que recibe como mximo el 50%
raciones. de los pensionados.
Informe Final 87

Cuadro 12: Pensin mediana por tramos de meses cotizados (2007-2014)

Tramo meses Intervalo Pensiones Pensiones


cotizados Autofinanciadas Autofinanciadas + APS

Mujer Hombre Total Mujer Hombre Total

Tramo bajo (<=25%) [1 - 35] $1.534 $2.522 $1.763 $5.013 $67.128 $11.949
N 76.552 35.230 111.782 76.552 35.230 111.782
Tramo medio bajo [36 - 146] $10.665 $24.454 $13.705 $15.054 $86.896 $29.675
(26% - 50%)
N 76.357 46.482 122.839 76.357 46.482 122.839
Tramo medio alto [147- 285] $40.001 $89.212 $62.613 $50.919 $118.661 $92.803
(51% - 75%)
N 62.301 60.415 122.716 62.301 60.415 122.716
Tramo alto (>75%) [286 - 386] $220.845 $239.682 $229.179 $222.941 $244.357 $232.792
N 54.675 72.737 127.412 54.675 72.737 127.412
Sin informacin 0 meses $4.986 $13.233 $5.301 $31.013 $73.998 $41.750
N cotizados 1.899 644 2.543 1.899 644 2.543
Total $18.233 $80.933 $37.667 $42.561 $112.333 $82.650
N 271.784 215.508 487.292 271.784 215.508 487.292

1 Se excluyen pensionados afiliados posterior a 2008


2 Los Retiros Programados se definen como una Pensin Promedio Esperada
Fuente: Elaboracin propia en base a datos administrativos de la Superintendencia de Pensiones

El valor mediano de las pensiones de vejez au- que con el Aporte Previsional Solidario son igual
to-financiadas otorgadas entre los aos 2007 y o inferiores a los $42.561, la mitad de los hom-
2014 es de $37.667, y cuando se les suma el APS bres recibe pensiones de $112.333. Lo anterior
es de $82.650. se explica por la diferencia en la edad legal
de jubilacin de las mujeres y la edad a la que
Sin embargo, y como es de esperarse, este valor se tiene acceso a los beneficios del Sistema de
difiere segn el nmero de meses cotizados por Pensiones Solidarias. Dado que las mujeres se
cada pensionado. Para aquellos que cuentan pueden pensionar a los 60 aos, los montos de
con menos de 35 meses de cotizacin, tres aos pensin ac estimados no permiten observar el
aproximadamente, el monto mediano de pen- monto del APS que obtendran al cumplir los 65
sin autofinanciada es de $1.534 para mujeres aos, en caso de cumplir con los requisitos para
y de $2.522 para hombres. En cambio, quienes su asignacin. Si solo se observan las pensiones
cuentan con ms de 286 meses de cotizacin, de las mujeres que cumplen los 65 aos, y que
ms de 23 aos de cotizaciones, pueden auto- son beneficiarias del Aporte Previsional Solidario,
financiar pensiones que superan los $220.000. En se tiene que la mitad de ellas recibe pensiones
todos los casos, la contribucin del APS incre- del orden de los $89.398, muy por encima de las
menta las medianas de pensin, siendo mucho pensiones autofinanciadas y ms cercanas a la
ms significativo el aporte en los tramos menores mediana de pensin de los hombres.
de cotizacin.
De lo anterior es que resulta importante destacar
Se observa una brecha importante entre los el aporte que hace el Sistema de Pensiones So-
montos de pensin de hombres y mujeres. Mien- lidarias en los montos de pensin que finalmen-
tras la mitad de las mujeres obtiene pensiones te obtienen los pensionados. Al integrar el APS a
88 Informe Final

los promedios de pensiones autofinanciadas de


hombres y mujeres, estos se incrementan en un
95% y un 251% para sus beneficiarios, respecti-
vamente.

b) Tasas de Reemplazo Efectivas

Para que un Sistema de Pensiones cumpla con


el objetivo de distribuir el consumo a lo largo del
tiempo, este debe velar por proteger a los indi-
viduos ante posibles eventos inesperados que
afecten el consumo en la vejez. Para ello se re-
quiere comparar los montos de pensin con al-
guna variable de poder adquisitivo representa-
tiva de la etapa laboral activa o de un nivel de
consumo mnimo para los pensionados. De esta
forma, la tasa de reemplazo es calculada como
el cuociente entre la pensin recibida y alguna
medida de poder adquisitivo.

Como variable representativa del poder ad-


quisitivo durante la vida laboral activa se utiliza
comnmente el promedio del ingreso imponible
durante la carrera tpicamente reportados por
la OCDE y OIT - o algn perodo de ella. En esta
seccin, se presentan tasas de reemplazo de las
pensiones otorgadas entre los aos 2007 y 2014,
considerando como medida de poder adquisiti-
vo, el ingreso imponible promedio de los ltimos
10 aos antes del retiro69.

Tal como ocurre con los montos de pensin, la


distribucin de las tasas de reemplazo tambin
presenta un comportamiento asimtrico por
cuanto el promedio difiere de lo que la mayo-
ra de los pensionados recibe. Por ello, se pre-
sentan a continuacin las medianas de tasa de
reemplazo para el total de pensionados entre
los aos 2007 y 2014, para distintos tramos de co-
tizaciones.

69En este caso, por la disponibilidad de informacin, se


ocupa como base para el clculo de la tasa de reemplazo
el ingreso imponible promedio de los diez aos anteriores a
la jubilacin.
Informe Final 89

Cuadro 13: Mediana de tasa de reemplazo efectiva segn tramos de meses cotizados
(2007-2014)

Tramo meses Intervalo Pensiones Pensiones


cotizados Autofinanciadas Autofinanciadas + APS
Mujer Hombre Total Mujer Hombre Total
Tramo bajo (<=25%) [1 - 35] 4% 5% 4% 21% 128% 64%
N 20.877 11.588 32.465 20.877 11.588 32.465
Tramo medio bajo [36 - 146] 10% 23% 13% 15% 69% 33%
(26% - 50%)
N 43.449 29.493 72.942 43.449 29.493 72.942
Tramo medio alto [147- 285] 23% 45% 33% 27% 57% 42%
(51% - 75%)
N 51.797 54.435 106.232 51.797 54.435 106.232
Tramo alto (>75%) [286 - 386] 36% 55% 46% 37% 59% 48%
N 53.819 71.963 125.782 53.819 71.963 125.782
Sin informacin 0 meses 7% 41% 9% 170% 53% 139%
cotizados
N 369 29 398 369 29 398
Total 24% 48% 34% 31% 60% 45%
N 170.311 167.508 337.819 170.311 167.508 337.819

1 Se excluyen pensionados afiliados posterior a 2008


2 Los Retiros Programados se definen como una Pensin Promedio Esperada
Fuente: Elaboracin propia en base a datos administrativos de la Superintendencia de Pensiones

La mediana de tasa de reemplazo de las pen- de pensionados, como en los distintos tramos de
siones autofinanciadas sobre el ingreso de los cotizaciones. Mientras que la mediana de tasa
ltimos 10 aos antes de jubilar es de 34% para de reemplazo para pensiones autofinanciadas
el total de los pensionados, versus el 51% del va- de las mujeres es de 24%, la de hombres alcan-
lor promedio. Mientras mayor es el nmero de za el 48%. Al incluir el APS en ambos casos, las
meses cotizados, mayores son las medianas de medianas de tasas de reemplazo aumentan a
tasas de reemplazo. En el primer tramo, que con- 31% para las mujeres y a 60% para las hombres.
sidera a pensionados con menos de 35 meses El menor incremento en la tasa de reemplazo
de cotizaciones, el 50% obtiene tasas de reem- en las mujeres, nuevamente es causa de que
plazo que son igual o inferiores al 4%, mientras al momento de estimar las pensiones, estas an
que para el tramo superior, con ms de 386 me- no cumplen los requisitos para optar al APS. Si se
ses de cotizaciones, la mitad de los pensionados considera solamente a las mujeres mayores de
obtiene tasas de reemplazo que pueden llegar 65 y que cumplen los requisitos de ingreso para
al 46%. optar al Sistema de Pensiones Solidarias, se ob-
serva que la mediana de tasa de reemplazo se
Al sumar la contribucin del Aporte Previsional incrementa de un 13% a un 90%.
Solidario, la mediana de tasa de reemplazo se
incrementa para el total de pensionados llegan- c) Tasas de reemplazo proyectadas
do a un 45%.
Las estadsticas anteriores reflejan las actuales
Tambin se pueden observar importantes bre- pensiones que el Sistema de Pensiones chileno
chas entre hombres y mujeres en las medianas otorga. Es decir, considera en gran parte a afi-
de tasas de reemplazo efectivas respecto al liados del denominado Antiguo Sistema y que se
ingreso de los ltimos 10 aos, tanto en el total traspasaron al de capitalizacin individual con
90 Informe Final

posterioridad a 1981. De esta forma, los montos ma de 1981 son los que comenzaran a retirarse a
de pensin y las tasas de reemplazo efectivas no partir del ao 2025. De manera de proyectar los
representan fielmente los resultados generados resultados para esa generacin y las siguientes,
a partir de la Reforma de 1981. En consecuen- se estiman los perfiles futuros de ingresos labora-
cia, es til proyectar el desempeo del sistema les y participacin en el mercado del trabajo, lo
en el futuro. Una vez proyectadas las pensiones que en conjunto con la historia previsional pre-
es posible calcular, tal como se present ante- viamente observada, permiten estimar el saldo
riormente, diferentes medidas de suficiencia que acumulado y las pensiones que obtendra cada
dan cuenta de cmo el sistema chileno cumple afiliado
los objetivos deseados para un Sistema de Pen-
siones. Al igual que en la seccin anterior, se presentan
a continuacin las medianas de tasa de reem-
Los primeros afiliados que habrn contribuido plazo proyectadas para diferentes tramos de
toda su vida laboral con posterioridad a la refor- cotizaciones.

Cuadro 14: Mediana de tasas de reemplazo proyectadas segn tramos de meses cotizados
(2025-2035)

Tramo meses Intervalo Pensiones Pensiones


cotizados Autofinanciadas Autofinanciadas + APS
Mujer Hombre Total Mujer Hombre Total
Tramo bajo (<=25%) [1 - 190] 3,30% 4,70% 3,80% 34,80% 34,50% 34,70%
N 356.743 154.915 511.658 356.743 154.915 511.658
Tramo medio bajo [191 - 299] 8,30% 11,80% 9,60% 31,00% 34,40% 32,00%
(26% - 50%)
N 309.922 202.596 512.518 309.922 202.596 512.518
Tramo medio alto [300 - 399] 19,30% 24,70% 21,90% 35,90% 42,10% 39,80%
(51% - 75%)
N 229.918 280.222 510.140 229.918 280.222 510.140
Tramo alto (>75%) [400 y ms ] 31,00% 42,30% 38,90% 36,80% 49,20% 46,60%
N 106.547 398.471 505.018 106.547 398.471 505.018
Total 8,30% 24,70% 15,30% 34,10% 41,00% 37,20%
N 1.003.130 1.036.204 2.039.334 1.003.130 1.036.204 2.039.334

1 Se excluyen pensionados afiliados posterior a 2008


2 Los Retiros Programados se definen como una Pensin Promedio Esperada
Fuente: Elaboracin propia en base a datos administrativos de la Superintendencia de Pensiones
Informe Final 91

Un 50% de los pensionados entre los aos 2025 y Considerando que estas estimaciones se basan
2035 obtendran tasas de reemplazo igual o in- principalmente en el supuesto de un agente re-
ferior al 15% del ingreso promedio de los ltimos presentativo que cotiza durante toda su vida ac-
10 aos. tiva, los resultados pueden interpretarse como la
tasa de reemplazo mxima a la que se puede
Al igual que para las tasas de reemplazo efec- aspirar en cada pas y no como tasas de reem-
tivas, mientras mayor es el nmero de meses plazo efectivas.
cotizados mayores son las tasas de reemplazo
promedio. En el primer tramo, que considera a El estudio encargado por la Comisin a la OCDE
pensionados con menos de 190 meses de coti- sobre tasas de reemplazo71, replica el ejercicio an-
zaciones, la mediana de tasa de reemplazo es terior para individuos que postergan su entrada al
de 3,8% mientras que para el tramo superior, con mercado laboral, y en consecuencia, presentan
mas de 400 meses de cotizaciones, la tasa de menores densidades de cotizacin. El siguiente
reemplazo es de un 38,9%. cuadro presenta los promedios de tasas de reem-
plazo neta de los pases de la OCDE, excluyen-
La contribucin del APS hace que la mediana do a Chile, de hombres y mujeres para distintos
de tasa de reemplazo se incremente a un 37,2% tramos de densidades de cotizacin. La brecha
para el total de pensionados, y sea igual a 34,1% respecto a la tasa de reemplazo que la OCDE es-
para las mujeres y 41% para los hombres. A pesar tima para Chile para los mismos tramos se incluye
que la contribucin del Aporte Previsional Solida- en las ltimas dos columnas del cuadro.
rio ser mayor para las futuras generaciones de
pensionados, la tasa de reemplazo total, inclui-
do el aporte, se espera sea menor a la tasa de
reemplazo de las generaciones actuales, inde-
pendiente del tramo de contribucin.

d) Tasas de reemplazo comparadas

Para tener un parmetro de comparacin de


los resultados chilenos en cuanto a la suficiencia
de las pensiones, se emplearn las estimaciones
realizadas por la Organizacin para la Coopera-
cin y el Desarrollo Econmico, OCDE.

La OCDE estima tasas de reemplazo tericas


para todos sus pases miembros, esto es, basado
en agentes representativos con una densidad
de cotizacin del 100% y a partir de las reglas
principales de cada sistema, as como diferentes
escenarios para la rentabilidad observada, infla-
cin y crecimiento de los salarios.

En la ltima edicin del informe Pensions at a


Glance del ao 2013, el organismo estima para
el sistema chileno tasas de reemplazo bruta y
neta70 que son iguales a 41,9% y 51,8% para los
hombres y 33% y 41.25% para las mujeres. Siguien-
do la misma metodologa, la tasa de reemplazo
bruta y neta de todos los pases miembros es en
promedio igual a 54,4% y 65,8% para hombres y
de 53,7% y 65% para las mujeres.

70La Tasa de Reemplazo Neta considera el pago del im-


puesto a la renta y las contribuciones realizadas al sistema 71 Estudio sobre tasas de reemplazo y otros temas relaciona-
de salud y pensiones. dos con el Sistema de Pensiones (OCDE, 2015).
92 Informe Final

Cuadro 15: Promedio de tasas de reemplazo netas en pases OCDE segn densidades de
cotizacin y sexo

Tramos meses OCDE Brecha respecto Chile


cotizados (puntos porcentuales)
Hombres Mujer

Densidad TR Densidad TR TR TR
Promedio Promedio Hombres Mujeres

Tramo bajo 13,60% 30,90% 13,30% 30,90% -10,8 -11,3


Tramo medio bajo 35,20% 38,50% 35% 38,90% -12,9 -15,0
Tramo medio alto 67,6 52,10% 67,50% 51,70% -16,4 -22,8
Tramo alto 89,20% 61,50% 89,20% 61% -17,8 -26,3
Carrera Completa 100% 66,10% 100% 65,60% -17,9 -27,7
Fuente: Study on replacement rates and other issues related to pension systems, encagado por Comisin de Pensiones a
OCDE (2015)

Tanto para hombres y mujeres, el promedio de e) Otras medidas de suficiencia


tasa de reemplazo neta se incrementa a medi-
da que aumenta el tramo de meses cotizados. Otra forma de evaluar la suficiencia de las pen-
En el tramo inferior, para densidades del orden siones, es estimando tasas de reemplazo respec-
del 13%, las tasas de reemplazo promedio de los to a una medida de consumo mnimo. Para me-
pases OCDE son igual a 30,9%, sin observarse dir esto, se compararon las pensiones pagadas
diferencias entre hombres y mujeres. Para per- por el Sistema de Pensiones entre los aos 2007
sonas con densidades de cotizacin de 67% la y 2014, incluyendo el monto de APS cuando co-
tasa de reemplazo neta es en promedio igual a rresponda, con la lnea de la pobreza72 y el sa-
61,5% para hombres y de 61% para las mujeres. lario mnimo del ao respectivo73. Los resultados
respecto de estos dos indicadores son que el 79%
Para evaluar el desempeo del Sistema de Pen- de las pensiones son inferiores al salario mnimo y
siones chileno frente a las tasas de reemplazo el 44% son menores a la lnea de la pobreza. Si
de la OCDE, se presentan a la derecha del cua- el ejercicio anterior se realiza considerando sola-
dro anterior la diferencia en tasa de reemplazo mente a los beneficiarios del SPS, se observa una
para hombres y mujeres segn el tramo de co- menor proporcin de pensiones bajo la lnea
tizaciones. de la pobreza, 14%, mientras que la fraccin de
pensiones que no sobrepasan el salario mnimo
Es posible concluir en primer lugar que para to- es mayor, llegando al 93%.
dos los tramos, y tanto en hombres como en mu-
jeres, las tasas de reemplazo netas son inferiores
a las de los pases miembros de la OCDE. Sin em-
bargo, estas brechas presentan diferencias en su
magnitud segn las densidades de cotizacin.
Para el tramo inferior, la brecha es de alrededor
de 11 puntos porcentuales, mientras que en ell 72 Corresponde al ingreso mnimo establecido por persona
para satisfacer las necesidades bsicas. Se establece a par-
tramo superior, con densidades de cotizacin tir del costo de una canasta bsica de alimentos. Actual-
del orden de 89%, la brecha es de 17,8 puntos mente, segn el Ministerio de Desarrollo Social, su valor es de
porcentuales para hombres y de 26,3 puntos $ 66.084 en las zonas urbanas del pas.
para las mujeres. 73 Vase Captulo 4 de antecedentes del Informe Final.
Informe Final 93

En las dos medidas anteriores de tasas de re- del hogar para ordenar a los individuos y ho-
emplazo se observan brechas entre hombres y gares, construido a partir de la informacin de
mujeres. Mientras un 59% de las mujeres obtie- la Encuesta CASEN 2011, se constata que en el
nen primeras pensiones que se encuentran bajo caso de la PBS el 52% de los beneficiarios perte-
la lnea de la pobreza, un 26% de hombres se neca al 20% de menores ingresos y el 87% al 60%
encuentra en la misma situacin. Si se conside- de menores ingresos del pas. En el caso del APS,
ra solo a los beneficiarios de APS para el mismo un 32% de sus beneficiarios perteneca al primer
perodo, la situacin es menos pesimista, encon- quintil de ingresos y el 82% al 60% de menores
trndose un 22% de las mujeres con pensiones ingresos. A nivel general, un 96% de las personas
pagadas inferiores a la lnea de la pobreza y un que reportan tener un beneficio del Sistema de
9% de los hombres en similares condiciones. Pensiones Solidarias en la Encuesta CASEN 2011,
integran un grupo familiar perteneciente al 60%
Lo mismo sucede cuando se comparan las tasas ms pobre de la poblacin, segn el Instrumento
de reemplazo para hombres y mujeres asocia- Tcnico de Focalizacin que se usa para asignar
das al salario mnimo. Cuando se considera al los beneficios.
total de pensionados, un 85% de las mujeres y un
72% de los hombres obtienen primeras pensiones A partir de un anlisis de los tres primeros aos de
pagadas inferiores al sueldo mnimo. Si se reitera implementacin del Sistema de Pensiones Soli-
la comparacin anterior en los beneficiarios de darias, los datos demuestran tambin que la Re-
APS, se observa que un 95% de las mujeres y un forma Previsional de 2008 ha contribuido al alivio
92% de los hombres reciben pensiones inferiores tanto de la pobreza como de la indigencia de
al salario mnimo, lo que resulta esperable debi- los adultos mayores. De no haberse implemen-
do al monto de la Pensin Mxima con Aportes tado esta reforma, se estima que la tasa de po-
Solidarios. breza habra ascendido a 9,6% para las personas
de 65 aos y ms, en comparacin con la tasa
f) Alivio de la pobreza en la vejez efectivamente medida en la Encuesta CASEN
2011, que fue de 7,5%. La Reforma Previsional
El Sistema de Pensiones Solidarias cumple un rol tambin impact positivamente en la extrema
importante en el alivio de la pobreza por ingreso: pobreza (indigencia) en las personas de 65 aos
Alrededor de un 60% de las personas que acce- y ms. La tasa de indigencia lleg en 2011 a 1,6%
de al Sistema de Pensiones Solidarias pertenece en contraste con el 2,1% que se estima se habra
a grupos familiares con ingresos por debajo de alcanzado sin estos beneficios.
la lnea de la pobreza. De este grupo, un 28% de
beneficiarios pertenece a un grupo familiar sin Otras evaluaciones de la Reforma de 2008, con-
ingresos.74 cluyen que a partir de su implementacin los
montos de las pensiones mejoraron, particular-
Durante el mes de diciembre de 2014, el Sistema mente para las mujeres.
de Pensiones Solidarias pag 1.281.628 de bene-
ficios. Un 45,5% (583.202) de estos correspondi a Como ejemplo, Attanasio, Meghir, y Otero (2011)
PBS y un 54,5% (698.426) a APS. Tambin los be- proyectan el impacto en los primeros aos de la
neficios asociados a este sistema estn favore- reforma y concluyen que para los trabajadores
ciendo principalmente a las mujeres. En diciem- que se jubilan antes de 2015, el ahorro previsio-
bre de 2014, el 66,5% de las PBS y el 57,6% de las nal autofinanciado y la pensin final aumenta-
APS se otorgaron a mujeres. ran en promedio 0,6% y 15% respectivamente,
efecto que es diferente al diferenciar por sexo.
Utilizando como base de comparacin una me- El aumento en el promedio de la pensin para
dida alternativa de focalizacin a la que se usa las mujeres es un 56% mayor que el aumento en
para la asignacin efectiva de los beneficios, los los hombres. El mismo estudio encuentra que la
resultados muestran que tanto la PBS como el reforma reduce en 32 puntos porcentuales y en
APS estn adecuadamente focalizados. Usando 36 puntos porcentuales la fraccin de mujeres
el concepto tradicional de ingreso per cpita con una pensin bajo la lnea de la pobreza (su-
poniendo que no tienen ninguna otra fuente de
ingreso) para las cohortes de 1940 y 1960 respec-
74 Vase Captulo 4 de antecedentes del Informe Final. tivamente.
94 Informe Final

Joubert y Todd (2011) por su parte, en base a un


modelo dinmico de largo plazo para las deci-
siones de participacin laboral y ahorro, reafir-
man lo anterior, concluyendo que en los hogares
beneficiarios de la PBS se reduce significativa-
mente el nivel de pobreza (hogares cuyo ingre-
so anual es inferior a los $500.000). No obstante,
los autores encuentran que la Reforma tambin
produce un ligero aumento en las tasas de po-
breza de los grupos etarios ms jvenes, debido
a un efecto de desincentivo al trabajo.

La importancia en el alivio de la pobreza que


tiene el Sistema de Pensiones Solidarias pue-
de afectarse si no se consideran mecanismos
adecuados para el reajuste de los montos de
las prestaciones que entrega. Actualmente, el
monto de la Pensin Bsica Solidaria de Vejez
representa menos del 40% del salario mnimo y
es apenas algo superior a la lnea de la pobreza
urbana.
96 Informe Final
Informe Final 97

SOBRE LA
NATURALEZA DE LA
REFORMA NECESARIA
AL SISTEMA DE
PENSIONES CHILENO:
LA DISCUSIN DE LA
COMISIN RESPECTO
DE LAS PROPUESTAS
GLOBALES
98 Informe Final

VI. SOBRE LA NATURALEZA DE LA REFORMA NECESARIA AL SISTEMA DE


PENSIONES CHILENO: LA DISCUSIN DE LA COMISIN RESPECTO DE LAS
PROPUESTAS GLOBALES
Existe consenso al interior de la Comisin acerca de participacin ciudadana, de reformar el
de la necesidad de incrementar las pensiones sistema hacia uno de reparto puro.
de los actuales jubilados, y crear las condicio-
nes para que los futuros pensionados accedan En la reunin plenaria de la Comisin sostenida a
a mejores jubilaciones. fines de julio de 2015, los 24 comisionados mani-
festaron su apoyo a las tres propuestas globales
Existe tambin consenso de que el logro de este antes identificadas.
objetivo, considerando la evaluacin realizada
al actual Sistema de Pensiones en Chile, requiere La propuesta global A fue apoyada por 12 comi-
de reformas. Sin embargo, cul es la naturale- sionados: Orazio Attanasio, Nicholas Barr, David
za de estas reformas?, cun estructurales son Bravo, Martn Costabal, Carlos Daz, Costas Me-
los cambios requeridos?. ghir, Olivia Mitchell, Carmelo Mesa-Lago, Ricar-
do Paredes, Jos Luis Ruiz, Jorge Tarzijn y Sergio
La Comisin, en sus sesiones ampliadas (con la Urza.
totalidad de sus integrantes, nacionales e inter-
nacionales), abord esta discusin. Es as como La propuesta global B fue apoyada por 11 co-
en la reunin sostenida los das 12 y 13 de mayo misionados: Cecilia Albala, Fabio Bertranou,
de 2015, el pleno de la Comisin circunscribi a Hugo Cifuentes, Regina Clark, Christian Larran,
tres las posiciones (denominadas propuestas glo- Vernica Montecinos, Joakim Palme, Marcela
bales) que reunan las visiones generales de los Ros, Claudia Robles, Claudia Sanhueza y Andras
distintos comisionados expresadas en las reunio-
Uthoff.
nes previas. A partir de lo anterior, se encomend
el desarrollo de dichas propuestas a distintos inte-
grantes de la Comisin, con el objeto de contar
con versiones que pudieran finalmente ser ana-
lizadas en profundidad en la reunin plenaria si-
guiente de fines de julio.

Las tres posiciones fueron denominadas pro-


puestas globales A, B y C, respectivamente y, en
trminos resumidos postulan lo siguiente:

La propuesta global A aborda el mandato


presidencial construyendo sobre la Reforma
de 2008, fortaleciendo el Pilar Solidario, me-
jorando el pilar contributivo y la igualdad de
gnero, manteniendo los incentivos esencia-
les de ahorro, inversin, y crecimiento econ-
mico que permiten el financiamiento de las
pensiones futuras.

La propuesta global B busca incrementar la


legitimidad del sistema y responder a los Prin-
cipios de la Seguridad Social mediante la
creacin de un componente de seguro so-
cial, basado en la solidaridad entre afiliados
y entre generaciones.

La propuesta global C busca dar respuesta a


las opiniones expresadas durante el proceso
Informe Final 99

La propuesta global C fue apoyada por 1 comi-


sionada, Leokadia Oreziak.

En consecuencia, en relacin con esta impor-


tante discusin, es posible concluir que la Comi-
sin:

No respalda la propuesta Global C, que


apunta a realizar una reforma destinada a re-
emplazar el actual Sistema de Pensiones por
uno de reparto.

No considera haber zanjado en su interior la


discusin entre las propuestas A y B.

Por lo anterior, la Comisin acord proporcionar


en su informe:

La descripcin de las tres propuestas globa-


les analizadas. Para ello se presentan versio-
nes resumidas de las propuestas A, B y C en la
seccin VI y ms detalladas en el Anexo 4 de
este Informe.

Una explicacin de por qu la propuesta de


volver a un sistema de reparto no es respal-
dada, lo cual tambin se desarrolla en la sec-
cin VI.

Un resumen del debate realizado entre las


propuestas A y B.
100 Informe Final

A. Descripcin de las Propuestas Globales

1. Propuesta Global A75 5. La razn es simple: usar cotizaciones de los


actuales trabajadores para financiar a pen-
MEJORANDO LOS BENEFICIOS, SUFICIENCIA, sionados de hoy reduce el ahorro en un
COBERTURA Y EQUIDAD EN EL SISTEMA DE PEN- momento en el que, debido a la fertilidad
SIONES CHILENO decreciente, comenzar a haber menos
trabajadores en el futuro. Poder mantener
I. LA ESTRATEGIA el consumo de los pensionados en perodos
cada vez ms largos de retiro depende-
1. La propuesta A est diseada para fortale- r, fundamentalmente, de que el producto
cer el Sistema de Pensiones Solidarias y para crezca. Sin embargo, una menor fuerza la-
incrementar la igualdad de gnero, objetivos boral reducir el crecimiento del producto a
deseables por s mismos; adems, apunta a menos que se compense por otros factores.
mantener el componente de ahorro del siste- La respuesta apropiada a una fuerza labo-
ma, lo que le permitir mantener sus prome- ral menor es que cada trabajador sea ms
sas en materia de pensiones. productivo lo cual requiere un aumento en
la inversin tanto de capital humano (ms
2. LA REFORMA CHILENA DE 2008 TUVO UNA educacin y capacitacin) como de capital
IMPORTANCIA FUNDAMENTAL. Hasta 2008, el fsico.
Sistema de Pensiones chileno estaba basa-
do principalmente en el ahorro individual, a 6. Cualquier poltica que reduzca el ahorro, al
travs de cuentas de AFP. As, el sistema no ejercer presin a la baja en la inversin, es el
era capaz de entregar beneficios adecuados camino equivocado a seguir. La estrategia
para pensionados que haban tenido ingresos distintiva de la propuesta A es que permite fi-
bajos o registrado importantes lagunas de co- nanciar aproximadamente el mismo aumen-
tizacin a lo largo de su vida. En otras pala- to en beneficios que plantean otras propues-
bras, antes de 2008 Chile no tena un Sistema tas pero lo hace a travs del gasto fiscal y de
de Pensiones, sino que contaba solamente una nueva cotizacin de cargo del emplea-
con una parte de este. Las reformas de 2008 dor. Al reducir menos el ahorro, la propuesta
fueron importantes porque crearon un siste- A mejora las perspectivas para los estndares
ma completo e integrado, al instaurar un sis- de vida futuros y, con ello, mejora tambin la
tema de beneficios solidarios. capacidad para financiar las pensiones pro-
metidas para el futuro.
3. Esta reforma, sin embargo, dej aspectos
pendientes, incluyendo las bajas pensiones; la 7. FORTALECER EL PILAR SOLIDARIO (EL COM-
baja cobertura; las comisiones cobradas por PONENTE DE REPARTO DEL ACTUAL SISTEMA
las AFP siguen siendo altas; la desigualdad de FINANCIADO VA IMPUESTOS) Y MEJORAR EL
gnero y la falta de confianza en el sistema. COMPONENTE DE AHORRO. Por estas razones
el mejor camino hacia adelante es construir
4. FINANCIAR BENEFICIOS USANDO EL AHORRO sobre la base de la estrategia establecida en
NO ES LA RESPUESTA. Un enfoque que ha sido 2008.
sugerido es el usar las cotizaciones a las cuen-
tas individuales administradas por las AFP, e 8. Especficamente, la propuesta cumple con el
incluso el ahorro acumulado en estas para fi- mandato presidencial entregado a la Comi-
nanciar mayores pensiones hoy. La propuesta sin del siguiente modo:
A rechaza este enfoque porque resuelve un
problema hoy a costa de los trabajadores y Se hace cargo de la legitimidad del sistema:
pensionados de maana.
Fortaleciendo el Pilar Solidario (el elemen-
to de reparto del actual sistema) incre-
75 Propuesta apoyada por los comisionados Orazio Attanas- mentando significativamente sus bene-
sio, Nicholas Barr, David Bravo, Martn Costabal, Carlos Daz,
Carmelo Mesa-Lago, Costas Meghir, Olivia Mitchell, Ricardo ficios y extendiendo la cobertura a ms
Paredes, Jos Luis Ruiz, Jorge Tarzijn, Sergio Urza. personas, y
Informe Final 101

Posibilitando opciones de cambios ms 10. Financiamiento. La propuesta provee de


radicales en el componente de ahorro. nuevas fuentes de financiamiento para el Pi-
lar Solidario.
Aumenta las pensiones ms bajas y las ta-
sas de reemplazo y al hacer aquello a tra- i. Ingresos generales de 0,2% del PIB prove-
vs del Pilar Solidario, reduce la dispersin niente de impuestos (actuales y futuros).
de las tasas de reemplazo. Esta parte de la
propuesta beneficia particularmente a las ii. Una nueva cotizacin del empleador de
mujeres. 2% de las remuneraciones hasta su lmite
mximo.
Introduce una nueva cotizacin del em-
pleador que va a un fondo solidario. iii. Una ampliacin de la base imponible.

A travs de la combinacin del finan- 11. Horizonte de tiempo. Los aumentos en be-
ciamiento va impuestos y del financia- neficios y en cotizaciones se implementan en
miento por medio de la cotizacin del un horizonte de 5 aos.
empleador, la propuesta incorpora tanto
transferencias intergeneracionales como II.2. Cambios en el pilar contributivo de ahorro76
tambin solidaridad dentro del sistema
(redistribuyendo desde personas de altos 12. Continuar con la cotizacin de cargo de los
hacia las de bajos ingresos). trabajadores de 10% de la remuneracin im-
ponible pero ampliando la definicin de esta
La propuesta es fiscalmente responsa- ltima.
ble. Crea un sistema que perdurar en el
tiempo: que pagar mayores beneficios 13. Incluir una nueva cotizacin de 2% de car-
a los pensionados de hoy pero que tam- go del empleador destinada a la cuenta in-
bin podr pagar las pensiones que pro- dividual de pensiones, basada en una defini-
mete a las generaciones futuras. cin ms amplia de remuneracin imponible.

II. ELEMENTOS CLAVES DE LA PROPUESTA A 14. Aumentar el tope imponible indexndolo al


crecimiento de las remuneraciones.
II.1. Cambios en el Pilar Solidario no contributivo
II.3. Cambios en el mercado de AFP
9. Beneficios. La propuesta A fortalece el Siste-
ma de Pensiones Solidarias. 15. Establecer una AFP Estatal, que opere bajo
las mismas reglas que las dems AFP, con un
i) Fusiona la PBS y el APS en un solo beneficio arreglo institucional que garantice que sea
universal, la Pensin Solidaria Universal, que completamente independiente y autofinan-
cubre al menos al 80% de la poblacin. ciada.

i. Incrementa el beneficio solidario en 20% 16. Peridicamente, los afiliados sern autom-
para quienes no tienen una pensin de AFP. ticamente asignados en el fondo por defecto
dependiendo del grupo etario al que perte-
ii. Introduce un elemento solidario de pareo nezcan. Y los afiliados participarn en los me-
(matching) de las pensiones aumentn- canismos de licitacin que establezca como
dolas para las personas de ingresos medios ganadora a la AFP que ofrezca las comisio-
y reforzando los incentivos a la formalidad. nes ms bajas.

iii. El beneficio solidario decrece para quienes


reciben pensiones de mayor monto.
76 Las secciones II.2 y II.3 describen cambios que mejorar la
iv. Provee incentivos actuarialmente justos operacin del componente de ahorro. Como se discute en
para quienes postergan el acceso a los be- la seccin II.7, la estrategia es compatible tambin con refor-
neficios de retiro. mas ms radicales en este componente, incluyendo planes
que permiten compartir ms el riesgo.
102 Informe Final

17. Los costos de las AFP y las barreras de entra- II.6. Otros elementos
da se pueden reducir disminuyendo el encaje
requerido a las AFP. 27. Mejorar la densidad de cotizaciones por
medio de una mejor fiscalizacin y cumpli-
18. Modificar el esquema de multifondos para miento de la ley.
reducir el riesgo y disminuir su nmero de 5 a 3.
Uno de estos fondos debera incluir una opcin 28. Reducir los desincentivos a cotizar asocia-
simple de administracin pasiva de fondos. dos a los programas sociales.

19. Realizar licitaciones peridicas por los afilia- 29. Promover la educacin financiera y los pro-
dos en los que tambin participen los afiliados gramas de educacin previsional.
existentes.
II.7. Perspectivas futuras
20. Eliminar el Retiro Programado como una
modalidad de pensin, haciendo obligato- 30. Sera equivocado pensar que mantener el
rias las Rentas Vitalicias, exceptuando los ca- componente de ahorro convierte a la pro-
sos en que hay un saldo muy pequeo. Las puesta A en una estrategia conservadora.
Rentas Vitalicias deberan calcularse en base Aun cuando mantener el ahorro es funda-
a tablas uni-sex. mental, este no necesariamente se tiene que
organizar por medio del sistema de AFP sino
II.4. Cambios en las edades de retiro que puede adoptar otras formas. La estrate-
gia que incluye, de modo importante, la AFP
21. Estas medidas abordan un importante as- estatal, es compatible con varias formas de
pecto de sostenibilidad del sistema, en con- organizar el ahorro, como por ejemplo:
sonancia con las tendencias en otros pases
de la OCDE. El plan de ahorro para los funcionarios civi-
les pblicos en Estados Unidos (Thrift Savings
22. Equiparar a hombres y mujeres con la mis-
Plan), que incluye un esquema de ahorro
ma edad mnima de pensin, inicialmente 65
simple, administrado de manera barata,
aos.
con una administracin centralizada y una
opcin por defecto (default) hacia la admi-
23. Una comisin actuarial independiente de-
nistracin con un fondo pasivo.
bera indexar la edad mnima de pensin a
los cambios en las expectativas de vida que
Una pensin financiada a partir de un fondo
se produzcan en el futuro.
soberano (Noruega es el ejemplo ms cer-
II.5. Cambios para mejorar la equidad de gnero cano).

24. Usar tablas de mortalidad unisex para las Un sistema de pensiones ocupacionales
Rentas Vitalicias. con contribuciones definidas colectivas,
como en el caso de Holanda.
25. La contribucin del esposo y esposa u otras
parejas formalizadas deberan ser comparti- Por lo tanto, mirando hacia el futuro, la propues-
das ao a ao, con el 50% de las contribucio- ta A permite acomodar en su interior reformas
nes del esposo destinadas a la cuenta de la de naturaleza ms radical.
esposa y viceversa.

26. Incluir una compensacin previsional para


personas que cuidan a nios pequeos y a
personas mayores por cada ao de cuidado.
Este bono por cuidado se depositara en la
cuenta de capitalizacin individual77.

77 Un comisionado no est de acuerdo con esta compen-


sacin para personas cuidadoras.
Informe Final 103

2. Propuesta Global B78


Resumen afiliados, en particular de gnero, impactando
negativamente a las mujeres; los cotizantes con-
La Propuesta B transforma el actual esquema de tinan haciendo elecciones financieras comple-
pensiones solidarias en un seguro social que pa- jas que en definitiva pueden afectar el monto
sar a ser la parte central del Sistema de Pensio- de sus pensiones; y se carece de financiamiento
nes con financiamiento tripartito. Se organizar contributivo por parte del empleador.
a travs de cuentas ciudadanas de seguridad
social (que podrn tener la forma de cuentas Nuestra propuesta considera esencial restable-
nocionales), y se mantienen la pensin bsica cer la legitimidad del Sistema de Pensiones por la
solidaria (pero expandida en su cobertura) y el va de acordar un nuevo contrato social para la
componente de capitalizacin individual para previsin. Este consiste en crear un componente
(ingresos de ms de $ 350.000). La propuesta de Seguro Social, en lnea con los Principios de
permitir elevar las pensiones de los actuales la Seguridad Social mundialmente reconocidos.
pensionados al construirse un fondo solidario con El componente de Seguro Social permitir evi-
aportes de trabajadores, empleadores y recur- tar la excesiva transferencia de riesgos hacia las
sos del Estado. Se incrementar el monto y la co- personas, cimentar un nivel de ingresos garan-
bertura de la pensin bsica solidaria para llegar
tizados en la vejez, mejorar la disposicin de la
al 80% de la poblacin. El nuevo seguro social se
poblacin para aceptar determinados cambios
financia con la contribucin del 10% de todos los
paramtricos, permitir una mayor diversificacin
cotizantes, con un tope de $350.000, y un pareo
de riesgos y una redistribucin solidaria de sus
de estos aportes de cargo de los empleadores, y
efectos, adems de crear incentivos para incre-
aportes fiscales79 asociados al esfuerzo contribu-
mentar la cotizacin. La nueva estructura pro-
tivo de los trabajadores. El nuevo componente
puesta permitir disminuir las desigualdades de
de seguro social permitir facilitar la inclusin de
gnero originadas en el mercado de trabajo y
trabajadores independientes, mejorar la forma
en la distribucin cultural de roles entre hombres
actual de aliviar las desigualdades entre hom-
bres y mujeres, e introducir la solidaridad inter e y mujeres en la sociedad que el actual Sistema
intrageneracional del sistema. de Pensiones reproduce, y tambin, facilitar la
inclusin de los trabajadores independientes. Al
Estrategia en base al mandato Presidencial introducir una modalidad de cotizaciones pa-
readas esta propuesta se hace cargo del pro-
Los cambios introducidos por la Reforma de 2008 blema fundamental de la baja densidad de co-
no estuvieron, como se nos pide ahora, encami- tizaciones, ya que asocia el aporte solidario al
nados a legitimar un Sistema de Pensiones. Esos esfuerzo contributivo.
cambios lograron positivamente avanzar en la
construccin de un Pilar Solidario para el alivio De la misma manera, el pilar de capitalizacin
de la pobreza ampliando la cobertura del com- individual, que permanece para trabajadores
ponente no contributivo, pero no fueron suficien- en la parte de sus ingresos superiores a $350.000,
tes para legitimar al Sistema de Pensiones, parti- requiere adecuaciones sustantivas para cons-
cularmente en lo que refiere a su componente tituir un Sistema de Pensiones mixto que permi-
contributivo organizado en la forma de un rgi- ta mejorar las pensiones tanto en su extensin
men de capitalizacin individual. La cobertura y como en su nivel, otorgando mayores certezas
nivel de las pensiones contributivas continuaron para realizar el derecho a la Seguridad Social.
siendo insuficientes. Como resultado global de
dicha reforma, la actual configuracin del sis- En ambos componentes, los trabajadores man-
tema sigue mostrando bajas pensiones y comi- tienen los derechos adquiridos por sus fondos
siones elevadas; carencia de solidaridad entre actualmente acumulados.

78Propuesta apoyada por los comisionados Cecilia Alba-


la, Fabio Bertranou, Hugo Cifuentes, Regina Clark, Christian
Larran, Vernica Montecinos, Joakim Palme, Marcela Ros,
Claudia Robles, Claudia Sanhueza, Andras Uthoff.
79 Duplicando el esfuerzo del trabajador.
104 Informe Final

El sistema propuesto b. Las cotizaciones por sobre $350.000 se des-


tinan a las AFP escogidas por sus aportantes.
El sistema que proponemos tiene dos compo- Estas hacen la gestin financiera en forma
nentes: similar al sistema actual y reportan el valor
de la cuota individual a una entidad previ-
1. Un componente no contributivo: la Pensin sional encargada en forma centralizada de
Bsica Solidara. Toda persona mayor de 65 la afiliacin, recaudacin y registro. Las AFP
aos o invlida que no pertenece al 20% de son responsables de la gestin de los fon-
las familias de mayores ingresos es elegible dos, permitiendo a los afiliados optar entre
para esta prestacin uniforme y reajustable. alterativas de AFP y fondo que administran.

2. Un componente contributivo que separa los El sistema que proponemos tiene tres beneficios
aportes en dos modalidades. para los afiliados:

a. Para aquellas personas que cotizan por me- a. La Pensin Bsica Solidaria, un beneficio
nos de $350.000 y por los primeros $350.000 uniforme financiado con recursos no contri-
de los que cotizan por ms de ese monto, butivos;
sus cotizaciones se destinan a un esque-
ma de seguro social, administrado como b. La pensin del componente de Seguro
un fondo colectivo solidario. Dicho fondo Social que es una combinacin de un be-
solidario est constituido por cada peso neficio de contribuciones definidas segn
aportado por los cotizantes en una cuen- la tasa de capitalizacin colectiva de los
ta ciudadana de seguridad social que es aportes por ingresos inferiores a $350.000 y
pareado por cotizaciones de empleadores pareados hasta un tope por recursos solida-
y/o del Estado. El sistema se financia con la rios (empleador y Estado).
contribucin del 10% de todos los cotizan-
tes, con un tope de $350.000 y un pareo por c. La pensin del componente de capitaliza-
un monto equivalente, a cargo de los em- cin individual por sus aportes a las AFP por
pleadores, y aportes fiscales. Los recursos ingresos superiores a $350.000.
pareados contribuyen a elevar la pensin
de los actuales pensionados en funcin de El sistema que proponemos crea dos nuevas ins-
lo que tambin ellos han contribuido. El sal- tituciones:
do se acumula en el fondo solidario. En r-
gimen, los beneficios se determinan como Una entidad de previsin social encargada
resultado de un esquema de capitalizacin de:
colectiva y registro de las cuentas ciudada-
nas de seguridad social80. Los afiliados reci- Afiliar y recaudar las cotizaciones de los ciu-
ben al retirarse un beneficio actuarialmente dadanos, empleadores y del Estado.
equivalente a sus aportes individuales capi-
talizados a la tasa del fondo solidario; y con Asignar los aportes por menos de $350.000
los recursos pareados reciben un beneficio a un Fondo Solidario a cargo del Seguro So-
adicional basado en un criterio de elegibili- cial, y los aportes por ms de $350.000 a las
dad diferenciado para hombres y mujeres AFP escogidas por los afiliados.
de distintos niveles de ingresos salariales. Se
introduce as un incentivo a la cotizacin y Llevar el registro e informar a los afiliado/a
solidaridad entre cotizantes. del estado de sus cuentas con los aportes al
Seguro Social y a las AFP cuando correspon-
da, y una estimacin del beneficio espera-
do en cada modalidad.
80 La cuenta ciudadana de seguridad social es tambin
denominada como cuenta nocional que consiste en el
tradicional registro de la historia de cotizaciones de los tra-
bajadores, ms los aportes pareados de los empleadores y/o
del Estado y los intereses que se acuerden desde el punto de
vista social para el fondo colectivo.
Informe Final 105

Un Fondo Colectivo de Pensiones encargado dependiendo de la mediana de ingresos im-


de: ponibles en el momento de su clculo.

Invertir en forma colectiva e informada los 2. La frmula de asignacin de pareo (mat-


aportes de los trabajadores al componente ching) para cada aporte personal (lo que en
de Seguro Social. el sistema actual se refiere a la pensin auto-
financiada) con recursos provenientes de las
Administrar los aportes obtenidos del pareo, contribuciones de los empleadores y recursos
para pagar pensiones y administrar finan- fiscales.
cieramente el saldo en forma similar a los
aportes de los afiliados. 3. Las personas beneficiarias que recibirn la
PBS, correspondiente a quienes no pertene-
El sistema tiene cuatro puntos sensibles para ga- cen al 20%de las familias de mayores ingresos.
rantizar su estabilidad:
4. La implementacin de una entidad de pre-
1. El nivel de ingreso imponible de corte hasta visin social nica, la cual permitira bajar los
el cual se realizan contribuciones al Seguro costos asociados a la administracin de los
Social. El corte de $350.000 se ha usado para fondos. En Suecia, por ejemplo, esta tiene
establecer como tope del beneficio otorga- costos de 0,41% del salario. Para su implemen-
do por el Seguro Social, el cual tendra un va- tacin, se requiere de una nueva institucin
lor igual al salario mnimo (equivalente a una que podra crearse a partir de la establecida
tasa de reemplazo de 70%). Este podra variar por la Reforma de 2008.

Cuadro 16: Cuadro resumen de organizacin, beneficios y financiamiento del Sistema de


Pensiones mixto
Contributivo
No contributivo Seguro Social Capitalizacin
Individual
Beneficios Personas sin
PBS - -
previstos (por cotizaciones
categora de Personas con
ingresos) ingresos hasta PBS PSS -
$350.000
Personas PBS
con ingresos (Excluye a perso-
PSS PCI
mayores a nas en el 20% de
$350.000 mayores ingresos)
Cotizaciones Cotizaciones
personales y de empleadores personales por
Financiamiento Rentas generales por ingresos hasta $350.000 ingresos superiores
Aportes del Estado provenien- a $350.000
tes de rentas generales
Administracin de cuentas, Entidad Adminis- Entidad Administradora de la Entidad Administra-
fondos y beneficios tradora de la Seguridad Social dora de la
Seguridad Social Seguridad Social
Fondo Solidario AFP Compaas
de Seguros
Capitalizacin colectiva Capitalizacin
(Similar FRP) en cuentas
individuales
PBS: Pensin Bsica Solidaria
PSS: Pensin Seguro Social
PCI: Pensin Capitalizacin Individual
FRP: Fondo de Reserva de Pensiones
106 Informe Final

3. Propuesta Global C81

La propuesta global C, sugiere reemplazar el sis- a) Financiamiento


tema actual, convirtindolo en un esquema de
reparto y asume que los afiliados actuales del sis- i. No se requiere un financiamiento nuevo va
tema de AFP son transferidos a este, junto a sus impuestos, ni inmediatamente ni en el futuro.
contribuciones y fondos, a cambio de una pen-
sin mejor, definida, de por vida y no discrimina- Impuestos adicionales no son requeridos, por el
toria. La PBS y las pensiones muy bajas del siste- contrario, esta propuesta genera un supervit
ma de reparto antiguo sern incrementadas de fiscal inmediato de 1,8% del PIB anual, al poner
forma inmediata en al menos un 100%. El monto trmino a todos los subsidios monetarios directos
completo de contribucin ser usado como in- e indirectos de pensiones contributivas. Adicio-
greso para pagar las pensiones contributivas, sin nalmente, genera ahorros futuros porque re-
usar subsidios estatales. La edad de retiro efecti- duce rpidamente el nmero de pensiones no
va (actualmente en 70 aos) se reduce a sus lmi- contributivas.
tes legales (65/60), y se mantiene as (en un esce-
nario alternativo, se aumenta gradualmente por ii. No habr una contribucin a cargo del em-
dos aos desde 2030). En promedio, los benefi- pleador.
cios de pensin se incrementarn en 75% a un
100%. Las tasas de contribucin no se aumentan La propuesta no considera una contribucin
hasta el ao 2035, y luego se incrementan a 25%. adicional a los impuestos generales a cargo del
No se requiere de impuestos adicionales, todo lo
empleador,
contrario, como se pone fin a los subsidios mone-
tarios directos e indirectos, se genera un ahorro
b) Beneficios
fiscal anual del orden de 1,8% del PIB.
iii. Test de riqueza (afluencia) para todos los be-
Los principales elementos de la Propuesta Glo-
neficiarios de este pilar.
bal C se resumen a continuacin:
El pilar contributivo cubrir el 60% de las perso-
1. Cambios al Pilar Solidario no-contributivo
nas mayores financiados exclusivamente con
contribuciones, sin ningn subsidio estatal- y con-
El pilar no contributivo, financiado va impuestos
generales, se reduce a las Pensiones Bsicas secuentemente, el sistema no contributivo ser
Solidarias (PBS), y el antiguo sistema de repar- focalizado en las personas mayores pertene-
to y otras pensiones pagadas por el Instituto de cientes al 40% de los ingresos ms bajos, desde
Previsin Social (IPS). El nmero de beneficiarios 2020 en adelante. En vez de un test de riqueza
del pilar no contributivo disminuir rpidamente, (afluencia) o de focalizacin, el criterio de selec-
desde el actual 63% de personas mayores, para cin de los beneficiarios del pilar no contributi-
alcanzar el 40% en 2020. La propuesta permite vo debera seguir un criterio simple, como una
aumentar de forma inmediata las pensiones no pensin menor a la pensin contributiva mnima
contributivas, porque el trmino de los subsidios y un nmero escaso de contribuciones. Adicio-
monetarios directos e indirectos destinados a nalmente, se podra considerar la no afiliacin al
pensiones contributivas genera un ahorro fiscal sistema contributivo.
inmediato de 1,8% del PIB anual. Se debe con-
siderar un aumento porque la pensin mnima ii. Al menos un aumento inicial de 100% de la
contributiva aumentar al menos en 100%, y Pensin Bsica Solidaria (PBS) y aumentos
subsecuentemente se aumentarn de acuerdo subsecuentes relacionados a los salarios.
a los salarios, de tal forma que un criterio similar
debera ser aplicado a las pensiones no contri- iii. El Aporte Previsional Solidario (APS) se ter-
butivas pensiones solidarias, y las pensiones de mina, porque las pensiones contributivas se
reparto muy bajas, a partir del primer ao. financian exclusivamente va contribuciones.

81Propuesta apoyada por la comisionada Leokadia


Oreziak.
Informe Final 107

c) Trayectoria de tiempo asociada a los cambios aumentan hasta el 2035, y luego se aumentan a
niveles razonables (todos los aumentos sern pa-
Aumento en beneficios que se llevar a cabo lo gados por los empleadores); iv) se terminan los
antes posible. Sin aumentos de impuestos. subsidios monetarios directos o indirectos, gene-
rando un ahorro fiscal anual de 1,8% del PIB; v) el
La PBS se aumenta inicialmente hasta al menos nmero de pensiones no contributivas se reduce
100% y tambin se aumentan pensiones muy ba- rpidamente desde el actual 63% de las perso-
jas del sistema de reparto antiguo; luego, todas nas mayores, a 40% en 2020. De este modo, se
las pensiones no contributivas son aumentadas disminuye el gasto fiscal total en pensiones civiles
anualmente, en relacin a los salarios. desde el actual 3,9% del PIB a un rango de 1,6%
a 1,9% para el ao 2020.
d) Impacto sobre pobreza en la vejez
c) Otros puntos
El impacto de la propuesta sobre la reduccin de
la pobreza es muy significativo, porque desde el i) La propuesta es viable polticamente porque
comienzo duplica el monto de las Pensiones So- la distribucin del ingreso y consecuente-
lidarias y aumenta las pensiones muy bajas del mente, la confianza pblica en el Sistema de
sistema de reparto antiguo y, adicionalmente, Pensiones en particular y en las instituciones
duplica las pensiones contributivas bajas. en general, se mejoran considerablemente,
debido a que:
2. Cambios al Pilar Contributivo (se pone fin al
esquema de AFP y de capitalizacin) ii) La propuesta pone fin al esquema de capi-
talizacin, el cual pretende ser un Sistema de
a) Financiamiento Pensiones, pero que es en realidad un meca-
nismo de transferencia de salarios crecientes
Las pensiones contributivas se continuarn pa- e impuestos hacia el mercado financiero, el
gando al nivel actual hasta 2035. El monto de cual nunca va a ser devuelto, porque siem-
contribuciones completo ser usado para pa- pre genera un supervit entre contribuciones
gar pensiones contributivas, en el contexto de y beneficios pagados.
un nuevo sistema de reparto, sin subsidio estatal.
El fondo de pensiones se usar como un amor- iii) Cuando el costo fiscal total de las pensiones
tiguador para evitar o minimizar, y retrasar por civiles son tomadas en consideracin, la pro-
dcadas, cualquier aumento en la edad de reti- puesta supone un aumento significativo en el
ro o las tasas de contribucin, y un residual con- ahorro nacional lquido, cuyo valor presente
siderable se mantiene como reserva, en todos acumulado entre 2014 a 2052 equivale a tres
los escenarios. Se pone fin a todos los subsidios veces el PIB de 2013.
monetarios dirigidos a las pensiones contributi-
vas, incluyendo el APS. Todos los aumentos en
las contribuciones subsecuentes, sern pagados
por los empleadores.

b) Beneficiarios

Inicialmente, i) la edad de retiro efectivo se re-


duce a lmites legales (65/60), y esto no se cam-
bia, o, en el segundo escenario se aumenta gra-
dualmente por dos aos, a partir de 2030; ii) las
pensiones promedio se aumentan en un rango
de 75% a 100%, dependiendo del escenario ob-
servado, y luego se aumenta anualmente a nivel
de los salarios; iii) las tasas de contribucin no se
108 Informe Final

B. Por qu la Comisin no respalda la propuesta de realizar una reforma hacia un


sistema de reparto?
De un total de 24 comisionado(a)s, solo una inte- d) Los supuestos sobre los que se basa la pro-
grante apoy la Propuesta C, en la que se pro- puesta son excesivamente optimistas: au-
pone reemplazar el sistema actual por un siste- mentos en la tasa de cotizacin y edades de
ma de reparto. jubilacin consideradas son inviables; optimis-
mo en el aumento de la formalidad y supues-
Las principales razones para oponerse a dicha tos conservadores en la cobertura de adultos
propuesta proporcionadas por el resto de los co- mayores. Todos estos supuestos producen una
misionados fueron las siguientes: reforma paramtrica perfecta para calzar el
sistema pero sus bases se escapan de todo
a) La Propuesta C transfiere todos los depsitos realismo acerca del comportamiento previsi-
y ahorros de propiedad de los trabajadores al ble del mercado del trabajo en Chile.
sistema de reparto, sin compensacin por la
toma de sus cuentas individuales. e) Considerando los supuestos indicados en d),
se duda sobre la sostenibilidad financiera de
b) La Propuesta requiere de un abrupto y fuerte la Propuesta C.
incremento en las cotizaciones e impuestos al
tiempo que la reserva es exhausta.

c) El paso a un sistema total de reparto reduce


el ahorro y la inversin, algo muy problemti-
co cuando la fuerza laboral enfrentar una
importante declinacin a partir de las pro-
yecciones demogrficas.
Informe Final 109

C. Contra-argumentos a las propuestas globales A y B


Los argumentos formulados por los 12 comisiona- (2) No plantea un nuevo contrato social que le
dos que apoyaron la propuesta A, contrarios a la otorgue legitimidad al sistema previsional;
Propuesta B se resumen del siguiente modo:
(3) Dado lo anterior, no permite generar oportu-
Las propuestas A y B sugieren gruesamente nidades para un consenso social que permita
los mismos incrementos en pensiones. La dife- aceptar los cambios paramtricos necesarios
rencia fundamental dice relacin con cmo para dar viabilidad de largo plazo del siste-
se financian estos aumentos. La propuesta A ma;
est diseada no solo para pagar mayores
beneficios ahora sino tambin para asegu- (4) Contina poniendo la mayor parte de los
rar la capacidad del sistema para pagar las riesgos en los trabajadores en la medida que
pensiones prometidas en el futuro. Especfica- persiste la incertidumbre de los beneficios de-
mente, hay cuatro tipos de objeciones a la rivados del componente contributivo que es
propuesta B: enteramente de capitalizacin;

(1) La propuesta reduce el ahorro y la inversin, (5) No permite revertir las importantes desigual-
daando los estndares de vida futuros y di- dades de gnero actuales;
ficultando el financiamiento de las pensiones
en el futuro; (6) No genera incentivos adecuados ni para
aumentar la afiliacin de los independientes,
(2) Adicionalmente, frente a una fuerza de tra- ni para elevar la densidad de cotizaciones de
bajo que se proyecta en declinacin, un sis- todos los trabajadores;
tema en base a cuentas nocionales de con-
tribucin definida (CND) conllevan un dficit (7) No reduce los costos del sistema a travs del
creciente, creando una presin aun mayor canal de una de administracin centralizada
hacia mayores impuestos o bien hacia reduc- que aproveche las economas de escala.
ciones adicionales en el ahorro o hacia un no
cumplimiento de las promesas realizadas en Finalmente, lo nica comisionada que apoy la
materia de pensiones; propuesta C critic tanto la propuesta A como
la B sealando que:
(3) Los costos administrativos son sustantivos
(tanto los costos iniciales como los operati- La propuesta A apunta a mantener el dise-
vos); o actual del sistema a costa de mayor costo
fiscal en subsidios, incrementos en la tasa de
(4) Los efectos redistributivos de la propuesta se cotizacin y la edad de jubilacin.
encuentra pobremente definidos.
La propuesta B es incapaz de resolver los prin-
Por su parte, los argumentos de los 11 comisiona- cipales problemas del sistema actual.
dos y comisionadas que apoyaron la Propuesta
B, contrarios a la Propuesta A, son los siguientes: Versiones ms detalladas de las tres propuestas
analizadas, se pueden encontrar en el Anexo 4
La propuesta A mantiene mayoritariamente del presente informe.
las caractersticas del actual Sistema de Pen-
siones y es insuficiente para dar cuenta del
objetivo de mejorar la cobertura y el nivel de
las pensiones en forma sostenible. La propues-
ta A:

(1) No mejora en forma sensible las jubilaciones


de los actuales y futuros pensionados;
110 Informe Final
Informe Final 111

PROPUESTAS Y
RECOMENDACIONES
ESPECFICAS DE LA
COMISIN
112 Informe Final

VII. PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES ESPECFICAS DE LA COMISIN


De manera complementaria a la formulacin A. Fortalecer y ampliar el Sistema de
de propuestas globales, la Comisin trabaj en Pensiones Solidarias
la elaboracin de recomendaciones especfi-
cas, aspecto esencial para el cumplimiento del Antecedentes del Diagnstico
mandato encomendado por la Presidenta de la
Repblica. El Sistema de Pensiones Solidarias (SPS) creado
en 2008 que tiene como beneficios la Pensin
Para estos efectos, cada uno de los integrantes Bsica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional So-
de la Comisin pudo formular propuestas espe- lidario (APS), establece niveles mnimos de pres-
cficas. El conjunto de estas propuestas fue siste- taciones para la poblacin ms vulnerable, in-
matizado y condensado en un total de 80 pro- tegrado por el pilar contributivo. A la PBS y APS
puestas, el que posteriormente fue sometido a actualmente pueden acceder personas que
discusin por parte de la Comisin. integran grupos familiares perteneciente al 60%
de menores ingresos de la poblacin de Chile.
Para efectos de determinar lo que constituira
una propuesta de la Comisin, se estableci En relacin al SPS, la Comisin estima que existen
como un requisito mnimo contar con la aproba- tres principales desafos: (a) los montos de los dos
cin de la mitad ms uno de los comisionados, principales beneficios del sistema (PBS y APS), (b)
es decir, 13 personas. la cobertura del mismo y (c) la estrategia de foca-
lizacin utilizada para el acceso a los beneficios.
Debe considerarse que los integrantes de la Co-
misin analizaron y votaron las propuestas espe- Respecto del monto, los datos demuestran que
cficas habiendo considerado que ello era com- la Reforma Previsional de 2008 ha contribuido al
patible con la propuesta global que cada uno alivio tanto de la pobreza como de la indigen-
haba impulsado. cia de los adultos mayores. De no haberse im-
plementado el Sistema de Pensiones Solidarias,
Del total de propuestas analizadas, la Comisin la tasa de pobreza habra ascendido a 9,6%
aprob un total de 58 de ellas, que adquieren el para las personas de 65 aos y ms, en compa-
carcter de recomendaciones especficas. racin con la tasa efectivamente medida en la
Encuesta CASEN 2011, del 7,5% para este grupo
A continuacin se presentan estas propuestas, de edad. Esta cada de 2,1 puntos porcentuales
agrupadas de acuerdo a sus objetivos. se traduce en una disminucin en la tasa de po-
breza a nivel de toda la poblacin de 0,7 pun-
En el Anexo 5, para cada una de estas propues- tos porcentuales (es decir, sin esta reforma, la
tas, se entrega el detalle de los integrantes de tasa de pobreza habra subido de 14,4% a 15,1%
del total de la poblacin). La reforma tambin
la Comisin que votaron a favor, en contra o se
impacta positivamente en la extrema pobreza
abstuvieron.
(indigencia) en las personas de 65 aos y ms,
la que lleg en 2011 a 1,6% en contraste con el
Por otra parte, en el Anexo 6 de este informe se
2,1% que se habra alcanzado sin esta poltica
presentan argumentaciones de votos de minora
pblica. Si bien esto representa un avance, el
que algunos integrantes de la Comisin han esti-
monto de la PBS a partir del 1 de julio de 2015
mado necesario formular.
alcanza a $89.764, lo que es aproximadamente
un 40% del ingreso mnimo (IM) y apenas algo
superior a la lnea de la pobreza urbana (lnea
pobreza urbana de 3,2 UF). Por su lado, la Pen-
sin Mxima con Aporte Solidario actualmente
se cifra en $290.395 mensuales.

En cuanto a la cobertura del Sistema de Pen-


siones Solidarias, se ha observado que en los
ltimos aos, la cantidad de beneficiarios del
mismo ha crecido notablemente, determinada
Informe Final 113

principalmente por el proceso de transicin esti- que no lo haban solicitado. Mediante una activa
pulado en la misma ley que lo cre. A marzo de campaa de comunicacin se logr que 64.000
2010 el total de beneficiarios era algo superior a solicitaran y accedieran a la prestacin. Otro as-
800.000, mientras que a marzo de 2015 esta can- pecto que se puede observar es la situacin que
tidad alcanza a ms de 1.300.000 beneficiarios82. se genera cuando la Ficha de Proteccin Social
Con esta ltima cifra, se tiene que actualmente se encuentra no vigente. Esto detiene el clculo
el SPS cubre a cerca del 57% de la poblacin del PFP y por lo tanto, la concesin de los benefi-
total de adultos mayores de Chile. Si bien esto cios. Los beneficios del Sistema de Pensiones Soli-
representa un gran avance, la Comisin estima darias se devengan desde la solicitud.
que la cobertura puede ser ms alta.
Sobre el problema de la extincin de beneficios,
El tercer elemento que la Comisin estima debe la Ley 20.255, en el artculo 27, contempla este
ser reforzado y fortalecido del SPS, dice relacin proceso del SPS cuando se deja de cumplir con
con el proceso de focalizacin de los beneficios alguno de los requisitos de otorgamiento. La mis-
no contributivos. Desde julio de 2010, para ac- ma ley, en los artculos 24 y 29, fija la responsa-
ceder a los beneficios solidarios se requiere que bilidad de revisar el otorgamiento de los benefi-
la condicin de pobreza de los postulantes sea cios del SPS y de ponerles trmino, cuando haya
verificada mediante el Instrumento Tcnico de concurrido alguna causal de extincin, al Instituto
Focalizacin (ITF), el cual utiliza principalmente de Previsin Social (IPS). El IPS, en cumplimiento
datos administrativos provenientes del SII, IPS e de la normativa, comenz, a mediados de 2012,
informacin proveniente de las AFP, DIPRECA y el primer proceso de revisin masiva del requisito
CAPREDENA. Como ya se dijo, el requisito para de focalizacin que involucr a 1.037.555 bene-
acceder a los beneficios es integrar un grupo fa- ficiarios. Del sealado proceso de revisin se de-
miliar perteneciente al 60% ms pobre de la po- termin que un 1,5% de los beneficiarios, es decir
blacin de Chile. Para identificar si un postulante 16.556 personas, dejaron de cumplir el requisito de
cumple con tal requisito, se compara el puntaje focalizacin. Alrededor del 60% de las personas
de focalizacin previsional (PFP) obtenido por
que dejaron de cumplir el requisito de focaliza-
este con el valor del PFP obtenido en el percentil
cin tenan un Puntaje de Focalizacin Previsional
60, al aplicar la frmula del ITF en la Encuesta
mayor a 1.206 puntos, pero menor a 1.871 puntos,
CASEN. Si una persona obtiene un puntaje igual
es decir, beneficiarios que estn en el tramo 60%
o inferior a ese lmite o umbral, el requisito de fo-
- 80% ms pobre de la poblacin. El 40% restante
calizacin se entiende cumplido. Actualmente,
tena ingresos sobre los $265.000 per cpita.
el ingreso per cpita que corresponde al per-
centil 60 es de aproximadamente $171.000. Este
En resumen, hay desafos pendientes en el Siste-
valor en trminos de puntaje de focalizacin
previsional equivale a 1.206 puntos83. ma de Pensiones Solidarias que requieren: am-
pliar su cobertura, incrementar sus montos, y me-
El proceso de focalizacin se enfrenta a dos pro- jorar el mtodo de focalizacin y extincin de
blemas; uno relacionado a un grupo de personas beneficios.
que teniendo derecho a alguna prestacin del
Sistema de Pensiones Solidarias no la solicitan (pro- Objetivos de la Propuestas
blema de inclusin) y el otro con la extincin de
los beneficios del SPS cuando se deja de cumplir Los objetivos de las propuestas que buscan for-
con alguno de los requisitos de otorgamiento. talecer y ampliar el Sistema de Pensiones Solida-
rias son:
Respecto del problema de inclusin, el Instituto
de Previsin Social, en el ao 2012, identific a Ampliar la cobertura del Sistema de Pensiones
120.000 personas que cumplan con los requisitos Solidarias.
para acceder al Aporte Previsional Solidario pero
Aumentar el monto de la Pensin Bsica Soli-
daria y de la Pensin Mxima con Aporte So-
82 Se considera a todos los beneficiarios de Pensin Bsica
Solidaria de Vejez e Invalidez y Aporte Previsional Solidario de
lidario.
Vejez e Invalidez.
83 Para ms detalles sobre la revisin del requisito de focali-
Mejorar el proceso de focalizacin y extincin
zacin y extincin de beneficios del SPS, vase Captulo 4 de de los beneficios del Sistema de Pensiones So-
antecedentes del Informe Final. lidarias.
114 Informe Final

Propuestas de la Comisin: Se propone que las revisiones se realicen de ma-


nera efectiva con una periodicidad de 3 aos.
Propuesta 1: Aumentar la cobertura del Siste- De esta manera, se evita que las personas en-
ma de Pensiones Solidarias a al menos el 80% tren y salgan del Sistema de Pensiones Solidarias
de la poblacin. producto de fluctuaciones en sus ingresos men-
suales, y al mismo tiempo, se ejerce la fiscaliza-
Actualmente, a los beneficios del Pilar Solidario cin considerada en la ley.
pueden acceder personas que integran grupos
familiares perteneciente al 60% de menores in- En segundo lugar, se propone una serie de me-
gresos de la poblacin de Chile. La Comisin joras generales al instrumento tcnico de foca-
propone avanzar hacia la universalizacin de lizacin. Para una correcta evaluacin de los
este beneficio con la medida propuesta. potenciales beneficiarios, se espera avanzar
hacia la disponibilidad de bases de datos con
Propuesta 2: Aumentar el monto de la Pensin informacin actualizada peridicamente que
Bsica Solidaria y de la Pensin Mxima con permita tener informacin oportuna y sin rezago
Aporte Solidario en 20%. para realizar los clculos de los puntajes de los
beneficiarios, junto con minimizar los impactos
Propuesta 3: Cambiar el mecanismo de acce- que puedan tener cambios transitorios en los in-
so a los beneficios del Sistema de Pensiones gresos de las personas.
Solidarias desde el actual Instrumento Tcnico
de Focalizacin (basado en la Ficha de Pro- Con el fin de minimizar posibles errores de exclu-
teccin Social) a un test de afluencia (riqueza). sin, dado el desfase que existe entre el momen-
to en que se calcula el PFP y la informacin de
Para cambiar el mecanismo de acceso a los be- ingresos que se utiliza, se recomienda explorar la
neficios del Sistema de Pensiones Solidarias des- factibilidad de contar y utilizar informacin ms
de el actual instrumento basado en la Ficha de reciente de ingresos, especialmente para aque-
Proteccin Social (prueba de ingresos) a un test llos beneficiarios que estn en el borde del um-
de afluencia (riqueza), el pas necesita contar bral y para las cuales el ingreso laboral es una
con un sistema integrado de informacin social variable relevante en la prdida de la condicin
y con una institucionalidad que mantenga un que da derecho al beneficio.
registro completo, que permita identificar los ni-
veles de ingresos de las personas, la pertenencia El instrumento tambin debiera incorporar ele-
a sus respectivos grupos familiares, su condicin mentos que permitan disminuir el impacto de
de salud y niveles de dependencia, a travs de ingresos transitorios que pudieran afectar la per-
registros administrativos. Dicho mejoramiento de manencia de los beneficiarios bajo el umbral
la informacin disponible debiera ser resultado que determina la Ley 20.255. Adicionalmente, se
de la modernizacin de las distintas instituciones propone integrar en los procesos de revisin de
pblicas que la provean. beneficiarios y en el clculo de puntajes de foca-
lizacin, variables que identifiquen los incentivos
En la transicin hacia el desarrollo de mecanis- que se desarrollen para fortalecer la participa-
mos de seleccin que correspondan a test de cin laboral de adultos mayores en el mercado
afluencias, el ITF debiera ser revisado para mi- laboral en una edad cercana a la de jubilacin.
nimizar el uso de informacin que provenga de
datos autoreportados. Para esto, se propone en Por ltimo, se espera eliminar la discrecionalidad
primera instancia revisar la necesidad de utilizar de la periodicidad y desarrollo de los procesos
la Capacidad Generadora de Ingresos y la cons- de revisin de beneficiarios con el fin de evitar
truccin de esta estimacin con datos adminis- que estos sean postergados por ciclos polticos.
trativos. Adicionalmente, se propone evaluar la
posibilidad de construir un ndice de necesida- Tambin se sugiere evaluar la posibilidad de es-
des con informacin administrativa. tablecer una banda respecto del puntaje de
corte para el acceso al SPS, que se aplique en
Propuesta 4: Revisar el mecanismo de focaliza- las revisiones del requisito de focalizacin. Esto
cin de los beneficios no-contributivos, a tra- evitara que las personas cuyo PFP est cercano
vs de una aplicacin ms eficaz y verificacin al puntaje de corte, entren y salgan del sistema
peridica del mecanismo de focalizacin. solidario.
Informe Final 115

Otra lnea de mejora en los procesos para pos-


tular y acceder a los beneficios del SPS tiene
que ver con la frmula de clculo del Puntaje
de Focalizacin Previsional de manera que no
desincentive la continuidad en el mercado la-
boral de los beneficiarios del SPS. En la prxima
seccin se entregan mayores detalles sobre esta
propuesta.

Resultados Esperados
Se espera que las propuestas que fortalecen y
amplan el Sistema de Pensiones Solidarias ten-
gan como resultado garantizar un piso de pro-
teccin social y con ello los derechos ciudada-
nos. Tambin se incrementar la cobertura del
SPS, las pensiones finales y las tasas de reempla-
zo de las mismas. Se espera que este aumento
sea ms significativo para las mujeres que para
los hombres, puesto que las primeras son bene-
ficiarias en una mayor proporcin que los hom-
bres del SPS.

Por otro lado, la propuesta de transitar de un


test de medios a un test de afluencia permitira
cambiar la responsabilidad de proveer la infor-
macin desde los postulantes hacia el Estado,
con el consecuente alivio para las personas res-
pecto de realizar trmites, completar formula-
rios y proveer documentos. Adicionalmente, el
Estado cuenta con informacin proveniente de
bases de datos administrativas que permitiran
considerar diversos componentes de la riqueza
(salarios, ingresos, ahorros, inversiones, bienes
muebles e inmuebles, etc.) y por lo tanto, una
focalizacin ms precisa de los beneficios.
116 Informe Final

B. Fortalecer el pilar contributivo ampliando la cobertura y densidad de cotizaciones

Antecedentes del Diagnstico Objetivos de las Propuestas

La cobertura del actual Sistema de Pensiones, Inclusin de todos los trabajadores independien-
medida como la proporcin de cotizantes del tes al Sistema de Pensiones, entreguen o no bo-
total de ocupados, se encuentra entre las ms letas de honorarios. Para eso, se busca innovar
altas de Latinoamrica, llegando a un 69,3% en el proceso de afiliacin y recaudacin en
segn la ltima Encuesta CASEN, lo cual est formas distintas a los descuentos mensuales rea-
fuertemente relacionado con la proporcin de lizados por los empleadores, y con esto, incre-
trabajadores asalariados o dependientes que mentar la cobertura y el nivel de ahorro de los
tienen una participacin ms activa en el siste- trabajadores activos.
ma. Por el contrario, del total de ocupados, un
25% lo hace como trabajador independiente, ya El siguiente objetivo es reducir los desincentivos
sea como empleador o trabajador por cuenta al monto y densidad de cotizacin que provo-
propia, y entre ellos, solo un 6% cotiza volunta- can programas sociales como Fonasa y la Asig-
riamente. Lo anterior es una antecedente rele- nacin Familiar, incentivando la declaracin real
vante si se toma en consideracin que, en pro- de ingresos.
medio, las personas pasan un 12,6% del tiempo
ocupados como independientes. Propuestas de la Comisin:
La Ley 20.255 de 2008 introdujo la obligatoriedad Propuesta 5: Crear una instancia capaz de
a los trabajadores independientes de realizar coordinar polticas activas de afiliacin y co-
cotizaciones previsionales para pensiones, acci- tizacin.
dentes del trabajo y enfermedades profesiona-
les, y salud. La medida fue introducida de mane- Esta instancia deber considerar las especifici-
ra gradual, estableciendo la obligatoriedad de dades de las distintas categoras ocupaciona-
cotizar por el 40% del ingreso para el ao 2014, les, preocupndose de la proteccin social de
porcentaje que se incrementar paulatinamen- trabajadores independientes desde todas sus di-
te hasta llegar al 100% el ao 2016. Consideran- mensiones, comprendiendo la forma como cada
do el volumen de personas que ha renunciado rama y oficio obtiene sus ingresos o remuneracio-
a la posibilidad de cotizar, la prxima implemen- nes y a partir de eso, disear instrumentos espe-
tacin de la obligatoriedad implicar para un cficos y coordinar a las instituciones necesarias
nmero significativo de trabajadores, un abrup- para recaudar las contribuciones de seguridad
to salto en su cotizacin, lo que se agrava si ade- social. Por ejemplo, al retener la contribucin des-
ms esto no ha sido realizado en conjunto con de obtencin de patentes o al declarar rentas
una campaa de educacin previsional que presuntas anuales para actividades estacionales.
hubiera facilitado esta transicin. Por ltimo, el
monto de la retencin ser insuficiente para el Esta unidad tambin se preocupar de velar
primer ao de aplicacin de la obligatoriedad, por la coherencia entre los distintos programas
aspecto que se incrementar ms adelante sociales y los incentivos a cotizar en el sistema
cuando se incorporen las cotizaciones de salud. previsional.

La Comisin tambin evalu el efecto que tie- La unidad coordinadora debiera estar ubicada
nen una serie de programas sociales en los in- en el Ministerio del Trabajo y Previsin Social y
centivos a la formalidad laboral y cobertura pre- actuar en coordinacin con otras entidades p-
visional. Posterior al anlisis, se hace evidente el blicas como el Ministerio de Salud, el Ministerio
efecto contradictorio de algunos programas. En de Economa, el Ministerio de Desarrollo Social,
particular, cuando la elegibilidad para ser bene- el Servicio de Impuestos Internos, entre otras.
ficiario requiere tener menos ingresos, los incen-
tivos para la subdeclaracin se incrementan, Propuesta 6: Mantener la obligatoriedad de
siendo este el caso particular de los beneficia- cotizacin para los trabajadores independien-
rios del Grupo A de Fonasa o los beneficiarios de tes establecida en la Ley 20.255, adecuando
Asignaciones Familiares. su gradualidad.
Informe Final 117

Se propone mantener la obligatoriedad de co- un ingreso igual o inferior a $306.000). El co-pago


tizacin para los trabajadores independientes tendra un tope de 50% (este tope operara para
establecida en la Ley 20.255, adecuando su nor- todos los casos en que el ingreso ms la pensin
mativa transitoria. superaran los $543.000 mensuales). Un individuo
con 3 o ms cargas reducira el exceso de ingre-
Se sugiere evaluar una extensin en el plazo en so y la pensin en $50.000 por cada carga.
que se aplicar la obligatoriedad de cotizacin
respecto del 100% de la base imponible estable- De manera similar, el monto de asignacin fa-
cida actualmente para el ao 2016, consideran- miliar debera redefinirse como un monto bsi-
do que un importante volumen de personas ha co similar a los $9.242 por cargas actuales para
renunciado a la posibilidad de cotizar, y para ingresos por debajo de una pensin bsica, a la
ellos, la medida implicara un abrupto salto en que se le resta el exceso de ingreso que supera
su cotizacin. el monto de pensin bsica. La reduccin por-
centual de este beneficio sera equivalente al
La nueva propuesta de gradualidad deber ingreso promedio sumado a la pensin mensual
dar acceso efectivo a los trabajadores indepen- observada durante los dos ltimos aos calen-
dientes al Seguro de Accidentes del Trabajo, e dario, por sobre la Pensin Bsica Solidaria, mul-
incorporar las cotizaciones de salud. tiplicado por un factor de 0,2 (este factor hace
que el beneficio sea igual a cero para todos los
Junto con la gradualidad propuesta, se requiere ingresos iguales o superiores a $537.825).
que el Gobierno y las instituciones previsionales
realicen una campaa de educacin previsio- Por otro lado, se tiene la situacin de las personas
nal que colabore con la implementacin de es- que, siendo carga de un titular con un buen plan
tas medidas. de salud, al cumplir los 65 aos de edad desean
postular al Sistema de Pensiones Solidarias con
Propuesta 7: Eliminar distintos desincentivos el fin de obtener una PBS. Al momento de obte-
a la cotizacin asociados a otros beneficios ner la PBS, la persona pasa a tomar la categora
como FONASA, Asignaciones Familiares y la de pensionada y, por lo tanto, titular de salud.
asignacin del puntaje de focalizacin para Se cree prudente analizar la posibilidad de que
obtener los beneficios del Pilar Solidario. este tipo de beneficios del SPS permitan elegir
ser carga de alguno de sus familiares, si estima
Eliminar los cambios abruptos en dos beneficios: que sus potenciales prestaciones de salud son
el seguro de salud (Fonasa) y Asignacin Familiar mejores bajo esa condicin. Lo anterior tendra
que actualmente basan su entrega en umbrales dos efectos, mejorar la situacin del potencial
de ingreso. beneficiario del SPS y el ahorro fiscal del 7%.

La disminucin abrupta de los beneficios otorga- Si el beneficiario elige ser carga, perder la con-
dos por programas sociales ante incrementos en dicin de titular y, por tanto, el 7% que paga el
el nivel de ingreso, implica importantes distorsio- Estado.
nes en la focalizacin de los programas sociales
as como en formalizacin y declaracin real de Propuesta 8: Modificar la frmula del Puntaje
ingresos. Para ello, la propuesta es adoptar dos de Focalizacin Previsional (PFP) para que no
esquemas de reduccin lineales centradas en el desincentive la posible incorporacin al mer-
ingreso de la persona. cado laboral formal de sus beneficiarios.

El porcentaje de co-pago de Fonasa para un En particular, se propone que los ingresos labora-
individuo con 2 o menos cargas se redefinira les del beneficiario posteriores a la concesin del
como el exceso del ingreso promedio ms la beneficio no sean considerados en la frmula
pensin promedio mensual observada en los dos del clculo del PFP hasta un cierto lmite superior
aos calendario previos, como proporcin del (por ejemplo, hasta un monto anual igual a 12 o
umbral actual para acceder a servicios de sa- 24 veces la PMAS).
lud gratuitos (que es $206.000) medido en miles,
por un factor igual a 0,15 (este factor replica el Para una correcta evaluacin de los potencia-
15% de co-pago actual para las personas con les beneficiarios, se espera avanzar hacia la dis-
118 Informe Final

ponibilidad de bases de datos con informacin ciales en la cobertura del Sistema de Pensiones,
actualizada peridicamente que permita tener coordinando con otras entidades pblicas como
informacin oportuna y sin rezago para realizar el Ministerio de Salud, el Ministerio de Economa,
los clculos de los puntajes de los beneficiarios, el Ministerio de Desarrollo Social, el Servicio de
junto con minimizar los impactos que puedan Impuestos Internos, entre otras. Con esto, se es-
tener cambios transitorios en los ingresos de las pera reducir los desincentivos para cotizar por la
personas. Con el fin de minimizar posibles errores remuneracin real, sin perjudicar a los actuales
de exclusin, dado el desfase que existe entre beneficiarios de estos programas, fomentando a
el momento en que se calcula el PFP y la infor- su vez el ahorro previsional.
macin de ingresos que se utiliza, se recomienda
explorar la factibilidad de contar y utilizar infor- En cuanto a la implementacin efectiva de la
macin ms reciente de ingresos, especialmen- obligatoriedad de cotizar, cabe destacar que la
te para aquellos beneficiarios que estn en el forma en cmo se disee la gradualidad es de
borde del umbral y para las cuales el ingreso la- gran importancia para el resultado de la medi-
boral es una variable relevante en la prdida de da. De ello depender el tiempo que se tenga
la condicin que da derecho al beneficio. para promover la obligatoriedad entre los inde-
pendientes, mientras que tambin puede sig-
El instrumento tambin debiera incorporar ele- nificar recursos insuficientes para sus pensiones
mentos que permitan disminuir el impacto de finales.
ingresos transitorios que pudieran afectar la per-
manencia de los beneficiarios bajo el umbral Se destaca que, pese a la disminucin en pen-
que determina la Ley 20.255. Adicionalmente, siones respecto a la obligatoriedad completa,
se propone integrar en los procesos de revisin la gradualidad de la medida evita adems que
de beneficiarios y en el clculo de puntajes de los independientes que hasta el momento han
focalizacin, variables que identifiquen los in- rechazado cotizar, tengan cambios abruptos
centivos que se desarrollen para fortalecer la en sus ingresos, al tiempo que tiene un impac-
participacin laboral de adultos mayores en el to acotado en los trabajadores independientes
mercado laboral en una edad cercana a la de ms jvenes.
jubilacin.
Entre los beneficiarios de PBS se espera incentivar
Resultados Esperados su participacin laboral, lo que acompaado
de polticas de fomento al empleo en los adultos
Con la implementacin de las medidas anterio- mayores, permitiran incrementar sus actuales ni-
res, se espera incrementar la densidad de coti- veles de ingreso.
zaciones de los afiliados del sistema, particular-
mente de aquellos con trayectorias laborales
concentradas en sectores menos formales. En
consecuencia, el efecto de mayores contribucio-
nes se traducira en mayores montos de pensin.

Es fundamental contar con las herramientas ne-


cesarias para incorporar a los trabajadores inde-
pendientes al cumplimiento de las normativas de
seguridad social en el mbito laboral, por ello, el
contar con una Unidad Coordinadora puede te-
ner un impacto positivo en cuanto al monitoreo
y seguimiento de las distintas iniciativas legales y
administrativas que se generen para cumplir con
el objetivo principal que es la incorporacin de
los trabajadores independientes al sistema de
seguridad social, considerando las condiciones
de trabajo particulares de diferentes actividades
y gremios. Esta unidad tambin deber revisar
la compatibilidad de los distintos programas so-
Informe Final 119

C. Aumentar el ahorro para el pilar contributivo

Antecedentes del Diagnstico Por otro lado, la evasin laboral, la ausencia de


cotizacin y la subdeclaracin de ingresos son
En el Sistema de Pensiones establecido median- problemas severos que afectan el desempeo
te el D.L. 3.500, la pensin depende, entre otros del Sistema de Pensiones en cuanto a cobertu-
factores, de lo que un trabajador logre acumu- ra y suficiencia de las prestaciones. Segn la En-
lar en su cuenta de capitalizacin individual a lo cuesta CASEN 2013, alrededor de un 5,5 % de los
largo de su vida laboral. La tasa de cotizacin trabajadores asalariados no cotiza a pesar que
para el fondo de pensiones es de un 10% y es sus empleadores estn obligados a enterar sus
relativamente baja, tanto en comparacin con cotizaciones (evasin previsional) y que un 12,5%
la existente a nivel internacional84, como con de los asalariados tampoco cotiza por no contar
las que exhibi el Sistema Antiguo de Pensiones. con un contrato de trabajo (evasin laboral).
Tampoco existe contribucin del empleador al
fondo de pensiones, salvo para la realizacin de De acuerdo a lo establecido en el artculo nme-
trabajos calificados como pesados. ro 16 del Decreto de Ley nmero 3.500 del ao
1980, el tope imponible corresponde al lmite
Asimismo, existen asignaciones y bonificaciones que establece el monto mximo de la remune-
que incrementan el sueldo del trabajador que racin que ser sujeto a cotizacin previsional.
no constituyen remuneracin y que por lo tan- Sin perjuicio del reajuste anual del Tope Impo-
to, estn libres de descuentos previsionales e nible, en los ltimos aos la remuneracin pro-
impuesto. El monto mximo de asignaciones no medio del Sistema de Pensiones ha mostrado un
imponibles que se le puede pagar a un traba- crecimiento por sobre el ndice real de remune-
jador, regido por el Cdigo del Trabajo, no est raciones (IRR). De esta forma, considerando que
establecido por ley, sin embargo, la Direccin el tope Imponible del sistema se ajusta en base
del Trabajo, el SII y otras instituciones reguladoras a las variaciones de este ltimo, podemos de-
han establecido jurisprudencia al respecto sea- cir que las remuneraciones reales de los afiliados
lando que estos deben guardar relacin con los afectos al tope imponible han aumentado en
fines que persigue la asignacin de que se trate. mayor cuanta que los montos de sus cotizacio-
Es decir, el monto debe ser el razonable y pru- nes previsionales obligatorias. Tal fenmeno no
dente. En el caso del sector pblico, las partidas solo ha afectado a la poblacin perteneciente
no imponibles no estn definidas de manera uni- a los quintiles ms ricos de la poblacin, sino que
forme para todos los trabajadores y solo afectan tambin a individuos de ingresos medios pues,
a aquellos trabajadores que indica la ley que debido a la variabilidad de los ingresos, cotizan
crea la asignacin. algunas veces por sobre el tope imponible.

Cuando se miran las cifras, el criterio ms es- El pilar voluntario se constituye como uno de los
tricto establecido para trabajadores regidos tres pilares fundamentales del sistema. Los tra-
por el Cdigo del Trabajo se refleja en que las bajadores pueden optar a una amplia gama
asignaciones no imponibles no representan ms de instituciones del mercado de capitales e ins-
del 10% de la renta bruta imponible de un tra- trumentos financieros para la administracin de
bajador, mientras que en el sector pblico este los fondos correspondientes a cotizaciones vo-
tipo de asignaciones representan en promedio luntarias y depsitos convenidos. No obstante,
alrededor del 23% y 18%, en el caso de los tra- a marzo del 2014 el monto acumulado de APV
bajadores a contrata y planta respectivamente, alcanz los US$ 6.856 millones equivalente solo a
del gasto en trabajadores regidos por el Estatuto un 4,5% de los fondos de pensiones totales acu-
Administrativo. mulados en las cuentas obligatorias. La reforma
de 2008 introdujo el Ahorro Previsional Voluntario
Colectivo (APVC), un esquema para que los em-
pleadores voluntariamente provean un sistema
de ahorro a sus trabajadores, permitiendo mejo-
84La tasa de cotizacin reportada en el promedio de los rar las pensiones de los trabajadores y que fun-
pases OCDE es 19,6%. En la gran mayora de los pases de la cione adems como mecanismo de motivacin
OCDE el 57,1% de las cotizaciones de vejez son de cargo del
empleador y 42,9% son de cargo de trabajador. en la empresa. Sin embargo, despus de un ao
120 Informe Final

y medio desde su introduccin, la penetracin Un alza en la tasa de cotizacin para pensiones


del APVC no cumpli con las expectativas y fue tiene el potencial de elevar significativamente
as que en abril de 2011, se modific la norma- las pensiones, siempre que ella se traduzca en
tiva para flexibilizar algunas de las condiciones una mayor acumulacin. Lo anterior se genera-
requeridas en la creacin de los planes, pero la ra en que caso de que ni los salarios ni el empleo
cobertura sigue siendo muy baja, con solo 127 se vieran afectados. Sin embargo, el efecto so-
contratos suscritos que cubren a 2.211 trabaja- bre la acumulacin de cambios en la tasa de
dores a marzo de 2014. contribucin no es necesariamente automtico
ya que es posible esperar que el alza en la coti-
Objetivos de las Propuestas zacin afecte tanto los salarios como el acceso
a empleo formal por parte de los trabajadores,
Con este conjunto de propuestas se persigue: limitando su impacto en los ahorros previsionales.
Por los puntos recin mencionados, la propuesta
Incrementar el monto de las pensiones autofi- de incremento en la tasa de contribucin debe
nanciadas, a travs de aumentos directos en ser complementada con las siguientes conside-
la base imponible y del porcentaje de contri- raciones:
bucin.
Aumentos en la tasa de cotizacin deben
Asegurar una mayor sostenibilidad que permi- acompaarse de adecuadas campaas de
tira soportar mayores costos del Sistema de educacin e informacin en las que se expli-
Pensiones Solidarias y mejorar las pensiones que los efectos que estos aumentos tendrn
contributivas. en las pensiones.

Incrementar la cobertura de sistema, median- Hay evidencia que aumentos en la taza de


te un mayor control de la evasin y la elusin cotizacin provocan efectos en el empleo y
previsional, mejorando los procesos de co- en los salarios por los que estos deben hacer-
branza previsional. se de manera gradual, considerando un pe-
riodo de al menos 4 aos.
Incrementar el saldo de la cuenta individual
fomentando el ahorro previsional voluntario. Propuesta 12: Establecer una norma que pon-
ga un lmite mximo a la parte no imponible de
Propuestas de la Comisin la remuneracin.

Propuesta 9: Establecer una nueva cotizacin Sin perjuicio de las distintas normas vigentes en
previsional de cargo del empleador del 4%. relacin con asignaciones no imponibles vigen-
tes para trabajadores de la Administracin Cen-
Propuesta 10: Establecer que al menos una tral del Estado y las Municipalidades, as como
fraccin de esta mayor cotizacin de 4% de las establecidas para los trabajadores regidos
cargo del empleador se destinar a un fondo por el Cdigo del Trabajo, para efectos de pen-
solidario. siones no se podr considerar no imponible ms
de un 5% de la remuneracin mensual.
Junto con establecer una nueva cotizacin del
4% con cargo al empleador, la Comisin acor- Propuesta 13: Elevar el lmite mximo de las
d que una fraccin de dicha mayor cotizacin cotizaciones para pensiones desde el actual
fuera a un fondo solidario. Las distintas posibili- tope (73,2 UF) al que est vigente para efectos
dades de distribucin de esta nueva cotizacin del Seguro de Cesanta (109,8 UF).
entre cuenta individual y fondo solidario se pre-
sentan en el Anexo 5. Elevar e igualar el lmite mximo de las cotizacio-
nes para pensiones desde el actual tope (73,2
Propuesta 11: Considerar un perodo de tran- UF) al que est vigente para efectos del Seguro
sicin de al menos 4 aos para el incremento de Cesanta (109,8 UF). Este lmite mximo se rea-
que se propone en la tasa de cotizacin, con justa de acuerdo a la variacin anual del ndice
el objeto de producir un menor efecto negati- de remuneraciones reales del INE. El aumento
vo sobre el mercado laboral. deber incluir un perodo de transicin.
Informe Final 121

Considerando el impacto en el sueldo lquido de e) Recursos necesarios para ejecutar los pro-
los trabajadores afectados por la propuesta, se cesos (humanos, financieros, bases de datos
debe evaluar la pertinencia de aplicar alguna y sistemas de informacin).
gradualidad en su implementacin.
f) Administracin y resolucin de stock de
Propuesta 14: Crear en la Direccin del Trabajo causas judiciales de cobranza pendientes
una Divisin de Previsin Social, que reporte a en el sistema.
la Subsecretara de Previsin Social sobre todas
las materias vinculadas con las declaraciones, Propuesta 15: Aumentar las actuales bajas
pagos, fiscalizacin y cobranza en materia de multas a los empleadores que descuentan y
Seguridad Social. no traspasan las cotizaciones de los trabaja-
dores.
Que esta divisin cree y administre una Platafor-
ma Tecnolgica de la Seguridad Social (PTSS), Aumentar las actuales bajas multas a los em-
constituida por un repositorio electrnico y siste- pleadores (0,75 UF) que descuentan y no traspa-
ma de informacin, donde por mandato legal san las cotizaciones de los trabajadores. Estable-
sea necesario registrar, al inicio de la relacin la- cer un procedimiento efectivo y rpido para la
boral, todos los contratos laborales, cualquiera ejecucin de sanciones por los tribunales, y pu-
sea su duracin. blicar la lista de empresas y entidades deudoras.

La propuesta se enmarca en los resultados de Propuesta 16: Extender el periodo de cotiza-


los estudios de la Universidad de Chile (2012)85 cin obligatorio hasta la edad de retiro efecti-
y de Ciedess (2014) encargado por la Comisin va del mercado laboral, en caso que esta sea
de Usuarios y el Consejo Consultivo Previsional, posterior a los 60 aos en el caso de las muje-
Anlisis y propuesta para reducir la evasin, res y los 65 aos en el de los hombres.
sub-declaracin y la cobranza judicial de la co-
tizacin previsional. La Comisin comparte las La propuesta apunta a la eliminacin de la
propuestas que ah se realizan y que tienen por opcin que hoy existe para no cotizar entre el
objeto incrementar la eficiencia y eficacia de las periodo que transcurre entre la edad legal de
acciones de recaudacin, control y fiscalizacin jubilacin y la edad efectiva de pensin, incre-
del pago de las cotizaciones previsionales en al mentando el saldo de la cuenta de ahorro indi-
menos las reas que se enumeran a continua- vidual mientras se tiene acceso a una fuente de
cin: ingreso laboral estable.

a) Normas que pueden incluir aspectos legales, Propuesta 17: Introducir cambios a la normati-
reglamentarios y de instrucciones. va de APVC (Ahorro Previsional Voluntario Co-
lectivo), de forma que se logre que un mayor
b) Aspectos institucionales, administrativos y nmero de empresas y sindicatos lo utilice.
operacionales que sea necesario mejorar.

c) Diseo o rediseo de mecanismos de in-


Resultados Esperados
centivos. En este nivel se proponen incentivos
Un aumento de la tasa de cotizacin destinado
de carcter monetario que pueden minimizar
a la cuenta de capitalizacin individual, mante-
el posible efecto de sanciones pecuniarias
niendo constante la base imponible, se traducir
asociadas a la evasin y elusin.
en aumentos del ahorro previsional, y por ende,
de las pensiones autofinanciadas.
d) Diseo o rediseo de procesos de trabajo y
otros aspectos de carcter operativo, inclui-
Mayores ahorros previsionales y por ende, ma-
dos los procesos informticos.
yores pensiones autofinanciadas implican un
menor gasto en el Pilar Solidario. Esta reduccin
depender directamente de cmo se distribuya
85 Anlisis de la Evasin y la Elusin en el Pago de las Coti-
el alza en cotizaciones entre el Fondo Solidario
zaciones Previsionales y Medidas de Poltica Pblica para Su-
perar sus Causas, Departamento de Economa, Universidad y las cuentas de capitalizacin individual. No
de Chile, noviembre de 2012, 272 p. obstante, un efecto indirecto de los incrementos
122 Informe Final

en los costos laborales producto de las mayores


cotizaciones previsionales (independientemente
de si son de carga del empleador o del traba-
jador) son los probables efectos en las tasas de
informalidad en el mercado laboral.

La introduccin de lmites a las asignaciones no


imponibles e incrementos al tope imponible ge-
nerarn aumentos directos en la base imponi-
ble, lo que a su vez se traducir en incrementos
de los ahorros previsionales y por consiguiente,
de las pensiones autofinanciadas.

Al aumentar el tope imponible, adems de in-


crementar el nivel de ahorro, se aumenta el
ingreso base para las rentas tope, lo que tiene
como implicancias aumentar los requisitos para
pensionarse anticipadamente para este grupo
de personas, promoviendo en estos casos, una
participacin laboral ms prolongada.

Finalmente, se espera progresar desde el actual


sistema de fiscalizacin de la elusin, evasin y
subdeclaracin previsional, hacia un modelo de
carcter preventivo, que junto con hacer ms
eficiente y eficaz la fiscalizacin del proceso de
cobranza, genere los incentivos para que tanto
empleadores como trabajadores cumplan con
sus obligaciones previsionales.

Al contar con informacin actualizada de las


altas y bajas de los trabajadores al mercado
laboral formal, se podra ejercer fiscalizacin
electrnica de manera preventiva y detectar
las eventuales infracciones que se cometan a
la legislacin previsional y a la seguridad social
vigente.
Informe Final 123

D. Aumentar la edad legal de jubilacin e incentivar el trabajo de las personas ma-


yores

Antecedentes del Diagnstico y 3,8% en el caso de las mujeres, ambos con cn-
yuge, suponiendo una tasa de inters del Retiro
Expectativa de vida y edad legal de jubilacin Programado del 3%.

La expectativa de vida de hombres y mujeres, A la luz de la transicin demogrfica en Chile, el


junto con la edad de jubilacin son elementos umbral de los 60 aos para mujeres y 65 aos de
relevantes para los montos de pensin, ya que los hombres como requisito para recibir una pen-
estos determinan el rango dentro del cual se dis- sin contributiva, es ciertamente inadecuado.
tribuirn los fondos acumulados por los afiliados. Esto no es solo un problema de Chile. Muchos
pases alrededor del mundo estn experimen-
En nuestro pas, la expectativa de vida de las tando cambios similares. Sus respuestas a tales
mujeres ha sido mayor que la de los hombres. Al cambios han incluido aumentar la edad de jubi-
ao 2015, la esperanza de vida para las mujeres lacin en el corto o largo plazo (por ej. Canad
es de 81,69 aos, y para los hombres es de 76,52 o Nueva Zelanda). Tambin es relevante men-
aos86. Se debe indicar que, aun cuando las mu- cionar que en la mayora de los pases, hombres
jeres tienen una expectativa de vida mayor que y mujeres tienen la misma edad de jubilacin.
los hombres, su expectativa de vida libre de dis-
capacidad es menor; es por ello que la edad de Participacin laboral e ingreso de los adultos
jubilacin en Chile es 5 aos antes en mujeres mayores
que en hombres (60 vs. 65 aos). Sin embargo,
la ENADEAM 2010 mostr que la brecha en tr- Este aumento en las expectativas de vida de la
minos de dependencia entre hombres y mujeres poblacin plantea la necesidad de reevaluar
comienza a partir de los 65 aos. los perodos de vida laboral activos hombres y
mujeres y sus condiciones hacia el final de esta
La menor edad de jubilacin de las mujeres, su- etapa. Los antecedentes recopilados para el
mado a los embarazos y el cuidado de hijos y diagnstico muestran que muchos trabajadores
familia, redundan en que estas ltimas tengan enfrentan dificultades en el mercado laboral en
un perodo de acumulacin menor al de los los aos previos a la edad de jubilacin y des-
hombres al mismo tiempo que viven ms, y por pus, en caso de decidir seguir trabajando. La
ende reciben una pensin menor. El efecto de solucin a estos problemas de precariedad la-
la menor edad de jubilacin se combina con el boral debe situarse en lugar donde estos se origi-
resto de las diferenciaciones por gnero en ma- nan, precisamente en el mercado del trabajo, y
teria de insercin laboral, remuneraciones, divi- no en el sistema previsional.
sin social del trabajo reproductivo, domstico
y expectativas de vida para producir pensiones Al respecto, y segn datos de la Encuesta CA-
sustancialmente menores para las mujeres que SEN, se reporta que al superar el umbral de los 60
para los hombres. aos hay una cada en la tasa de participacin
laboral masculina por tramo de edad, que en
El ao 2016 entrarn en vigencia nuevas tablas el ao 2013 pas de un 78% (en el segmento de
de mortalidad calculadas por la SVS/SP. De 60 a 64 aos) a un 29% en el segmento de 65
acuerdo a resultados preliminares, la expectati- aos y ms. Para las mujeres, tambin se obser-
va de vida (EV) de los pensionados a los 65 aos va una cada en la tasa de participacin laboral
aumentar en 0,94 aos en el caso de los hom- al pasar el umbral de los 60 aos; el ao 2013 la
bres y 1,52 aos en el caso de las mujeres, con tasa de participacin del segmento entre 55 y 59
respecto a las tablas vigentes. Este aumento en aos lleg al 49% mientras que en el grupo de 60
la EV repercutir en una disminucin de las nue- a 64 aos baja al 34,6% y en el segmento de 65
vas pensiones de 2,7% en el caso de los hombres aos y ms, la participacin cae a un 9,5%.

La prolongacin de la vida activa de los perso-


86 INE. Proyecciones de Poblacin de Chile para el Perodo
2020-2050 por encargo de la Comisin Asesora Presidencial nas mayores implica tener en consideracin la
sobre el Sistema de Pensiones. calidad de los empleos a los que estas acce-
124 Informe Final

den. Una forma de observar esto es por medio Prolongar y mejorar la etapa laboral activa de
de los ingresos que registran los mayores de 60 la poblacin mayor mediante incentivos a la
aos, los que son en general menores a los del postergacin de la edad de retiro.
resto de la poblacin, producto principalmente
de su retiro paulatino del mercado del trabajo.87 Propuestas de la Comisin
En el caso de Chile, si se consideran solo los in-
gresos autnomos, el ingreso de los mayores de Propuesta 18: Equiparar la edad de retiro entre
65 aos equivale al 67% de los ingresos del resto hombres y mujeres.
de la poblacin, y cuando se incorporan los in-
gresos por subsidios (ingreso monetario) esta re- Equiparar la edad de retiro entre hombres y mu-
lacin aumenta a un 70%. Como referencia, este jeres en forma gradual (10 aos), a partir de ge-
indicador para el promedio de los pases OCDE neraciones que hayan nacido despus del ao
es de 86,2%88. 1970, segn el siguiente cuadro:

Por otro lado, la estimacin de la Edad Efectiva


de Retiro (promedio de edad de retiro, durante
el perodo de 1 a 5 aos, ponderado por la pro- Cohorte
Edad de jubilacin
porcin de retiros de la fuerza laboral) en base Mujeres nacidas
a datos de la Encuesta CASEN, muestra que 1969 o antes 60 aos
la edad promedio de retiro el ao 2013 a nivel
agregado fue de 67,5 aos, con un crecimiento 1970 60 y 6 meses
de 3,2 aos respecto a 1990. Como es de espe- 1971 61 aos
rar, se observa una brecha entre hombres y mu- 1972 61 y 6 meses
jeres para todos los aos, siendo para el 2013 la
1973 62 aos
edad de retiro promedio de 69 aos para hom-
bres y 64,8 aos para las mujeres. 1974 62 y 6 meses
1975 63 aos
En virtud de los antecedentes anteriores se plan- 1976 63 y 6 meses
tea como necesario realizar ajustes a la edad le-
gal de jubilacin en funcin del aumento de las 1977 64 aos
expectativas de vida de la poblacin; conside- 1978 64 y 6 meses
rando, al mismo tiempo, polticas o estrategias 1979 65 aos
de apoyo al trabajador mayor.

Objetivos de las Propuestas: Propuesta 19: Revisar peridicamente la edad


de jubilacin.
Aumentar el perodo de acumulacin de fon-
dos en el pilar contributivo de los afiliados, Una vez completada la transicin de igualacin
ajustndose a los cambios demogrficos y de la edad de jubilacin de la mujer a la del
caractersticas del envejecimiento de la po- hombre, se propone una revisin peridica de la
blacin chilena. edad de jubilacin. Esta revisin podra estar a
cargo de un Consejo Actuarial que debera con-
siderar dentro de su anlisis, aspectos tales como
87 El ingreso autnomo se compone de los ingresos por con- expectativas de vida saludable para distintos ni-
cepto de sueldos y salarios, ganancias provenientes del tra- veles educacionales y posibilidades de trabajo
bajo independiente, autoprovisin de bienes producidos por para los adultos mayores con distintos tipos de
el hogar, bonificaciones, gratificaciones, rentas, intereses, as
como de jubilaciones, pensiones, montepos y transferen- experiencia y educacin. Adicionalmente, estas
cias entre privados. Por otro lado, el ingreso monetario co- edades se podran indexar a las expectativas de
rresponde a los ingresos autnomos, sumados a los subsidios vida saludable.
monetarios (aportes en efectivo que distribuye el Estado a las
personas y los hogares a travs de sus programas sociales).
Se har uso del ingreso autnomo y del ingreso monetario Propuesta 20: Incorporar un incentivo para
generado a partir de la en Encuesta CASEN. Fuente: Ministe- quienes posterguen su edad de retiro entre
rio de Desarrollo Social. Observatorio Social. los beneficiarios del Sistema de Pensiones So-
88 OCDE 2013. lidarias.
Informe Final 125

Modificar la Ley 20.255 para incorporar un incen- mayores. Para estos efectos, se propone que el
tivo para quienes soliciten sus beneficios de pen- Ministerio del Trabajo y Previsin Social incorpore
sin con posterioridad a los 65 aos. As, para a este grupo objetivo y desarrolle instrumentos
quienes tengan derecho a recibir su pensin, especializados que incluyan:
podrn postergarla con un incremento propor-
cional en los beneficios del Pilar Solidario. Programas de capacitacin laboral adecua-
dos a este grupo objetivo.
Se deber disear una tabla que conlleve un
monto superior tanto para la PBS como para el Programas de intermediacin laboral, inclu-
APS por cada ao de postergacin de su edad yendo apoyo para la bsqueda de trabajo.
de pensin. Complementariamente, se podra
considerar que una fraccin del beneficio no so- Programas de certificacin de competencias
licitado por ao sea ofrecido al pensionado en laborales para este grupo, considerando su
efectivo al momento de retiro despus de los 65 experiencia laboral.
aos.
Evaluacin de la actual legislacin laboral,
Este beneficio requerir que los individuos poster- en trminos de su adecuacin para propor-
guen su edad efectiva de jubilacin tanto en lo cionar oportunidades de trabajo en jornadas
relativo al D.L. 3.500 como al Sistema de Pensio- parciales a las personas mayores.
nes Solidario.
Resultados esperados
Propuesta 21: Establecer un subsidio al empleo
de personas mayores en trminos equivalentes Los cambios propuestos buscan aumentar los
al actual Subsidio al Empleo Juvenil. fondos acumulados de los afiliados, especial-
mente para el caso de las mujeres, quienes ac-
Establecer un subsidio al empleo de personas tualmente tienen un perodo de acumulacin
mayores en trminos equivalentes al actual Sub- menor al de los hombres. Al mismo tiempo estas
sidio al Empleo Juvenil (Ley 20.338). medidas se consideran en su implementacin
complementadas con estrategias que buscan
Este subsidio ser aplicable a hombres y mujeres, aumentar la participacin laboral de las perso-
que cumplan con los siguientes requisitos: nas mayores y su calidad, as como tambin eli-
minar la existencia de desincentivos a trabajar
Tener 60 aos o ms. en las personas mayores por el funcionamiento
del Pilar Solidario.
Tener un puntaje en la Ficha de Proteccin So-
cial que sea equivalente a pertenecer al 60% Al equiparar las edades de retiro, tambin se
inferior de ingresos. busca terminar con las diferencias de gnero de
los actuales parmetros del sistema, permitiendo
Este subsidio ser de un monto hasta el 30% de que hombres y mujeres tengan el derecho a per-
la remuneracin imponible del trabajador (a), manecer en el mercado del trabajo por el mis-
distribuyndose 20% directamente al trabajador mo tiempo, y con iguales condiciones de retiro.
y 10% a la empresa, con una implementacin si-
milar a la de la Ley 20.338, que opera a travs
del SENCE (Servicio Nacional de Capacitacin
y Empleo).

Propuesta 22: Establecer como un objetivo de


la poltica laboral la insercin laboral de ca-
lidad de las personas mayores desarrollando
instrumentos especializados para este grupo
etario.

Establecer como un objetivo de la poltica labo-


ral la insercin laboral de calidad de las personas
126 Informe Final

E. Reducir los riesgos a los que son expuestos los afiliados

Antecedentes del Diagnstico puestas y pronunciamientos respecto de las inver-


siones de los Fondos de Pensiones, con el objeto
Los fondos acumulados estn expuestos a un de procurar el logro de una adecuada rentabi-
alto nivel de riesgo, lo que puede derivar en ca- lidad y seguridad para los Fondos. De acuerdo
das muy grandes como la observada para la cri- a lo establecido en el artculo 167 del D.L. 3.500
sis de 2008, las que son asumidas principalmente de 1980, dentro de las funciones y atribuciones
por los cotizantes. del CTI se encuentra el encargar la realizacin
de estudios tcnicos con relacin a las inversio-
La rentabilidad real bruta (sin descuento de comi- nes de los Fondos de Pensiones. Al respecto, el
siones) anual promedio de los fondos de pensio- CTI no ha hecho uso de la facultad anterior, pu-
nes entre los aos 1981 y 2013 ha sido de 8,6%. Sin diendo deberse al hecho de que conforme a lo
perjuicio de ello, la rentabilidad efectivamente establecido en el artculo 169 del citado Decreto
percibida por los individuos, aunque importante, Ley, es la Superintendencia de Pensiones la que
est muy por debajo de lo que tradicionalmente debe proporcionarle los recursos necesarios para
se ha publicitado como rentabilidad bruta de los el cumplimiento de sus funciones.
fondos. Por el actual escenario mundial de bajas
tasas de inters para los instrumentos de deuda, Objetivos de las Propuestas
que podra permanecer en el mediano plazo,
tambin ser difcil a los Fondos de Pensiones al- Incrementar los montos de pensin al reducir
canzar niveles de rentabilidad similares a los que los riesgos mximos a los que pueden estar
histricamente han logrado. Con lo que, meno- expuestos los ahorros previsionales de las y los
res retornos afectarn directamente el proceso trabajadores(as). Al reducir la exposicin al
de acumulacin de los fondos de pensiones, tra- riesgo, tambin se est velando por sostenibi-
ducindose en menores pensiones. lidad financiera a largo plazo, disminuyendo
las opciones de prdida de los ahorros para
Si bien existe un grupo de la poblacin que va- pensiones.
lora poder tomar decisiones activas respecto a
sus ahorros, surge la preocupacin que muchos En particular, para el caso de los trabajadores
de los afiliados que optan por ese tipo de fon- que se acerquen a la edad de jubilacin, se
dos no estn conscientes del riesgo detrs de busca obtener una mayor estabilidad en el
la decisin tomada. Al respecto, se ha podido valor de los ahorros previsionales, restringien-
constatar que el desempeo de quienes han do las opciones de eleccin de fondos ms
optado por moverse activamente de fondo ha riesgosos.
sido negativo al compararlo con distintas estra-
tegias default. Por ejemplo, del universo de afi- Asegurar mayores tasas de rentabilidad futu-
liados traspasados entre 2008 y mayo de 2013, ra, ampliando el espectro de inversiones au-
un 82% tuvo una rentabilidad menor que la de la torizadas para los Fondos de Pensiones y me-
estrategia de asignacin por defecto vigente y diante el desarrollo de nuevos instrumentos
un 72% tuvo una rentabilidad menor a la que ha- financieros enfocados en la inversin nacio-
bran obtenido de seguir una estrategia pasiva. nal productiva para beneficiar a la mediana
y pequea empresa.
En materia de inversiones, la Superintenden-
cia de Pensiones es la entidad responsable de Propuestas de la Comisin
la elaboracin y actualizacin del Rgimen de
Inversin. Especficamente, la ley seala que Propuesta 23: Dejar las decisiones relevantes
mediante Resolucin dictada por la Superinten- en materia de rgimen de inversiones en el
dencia de Pensiones se establecer el Rgimen Consejo Tcnico de Inversiones, para lo cual se
de Inversin, previo informe del Consejo Tcnico requiere el fortalecimiento de sus atribuciones.
de Inversiones (CTI). Por su parte, de acuerdo a
lo establecido en el artculo 167 del D.L. 3.500, Otorgar al Consejo Tcnico de Inversiones mayo-
de 1980, el Consejo Tcnico de Inversiones tiene res niveles de independencia en cuanto al ma-
como funcin general efectuar informes, pro- nejo de su presupuesto, y con ello, hacer uso de
Informe Final 127

manera efectiva de su atribucin para encargar Propuesta 26: En el marco de los actuales cin-
la realizacin de estudios tcnicos con relacin co multifondos, restringir el acceso al fondo A.
a las inversiones de los Fondos de Pensiones. La
capacidad de estudios autnoma tambin se Esta medida acota el riesgo de sufrir una crisis en
puede fortalecer si se establece que este Con- edades avanzadas cuando el afiliado no tiene
sejo pueda contar con un equipo tcnico dedi- el tiempo suficiente como para recuperar prdi-
cado de manera permanente a sus tareas. das, pues dado que condicional a la existencia
de alguna crisis en los prximos 20 aos, cuando
Propuesta 24: Permitir que una mayor propor- a una persona le restan 20 aos para el retiro,
cin de inversin se realice en activos reales una estrategia de inversin que no incluye al
(activos alternativos y fondos de inversin) y Fondo A, domina a una estrategia de inversin
encontrar nuevas formas de limitar las dificul- basada en el Fondo A, en trminos de tasa de
tades causadas por la ausencia de valuacin reemplazo esperada y de la desviacin estn-
de mercado continua de estos activos. dar asociada a esa tasa de reemplazo.

Los retornos ajustados por riesgo de los fondos Propuesta 27: En el marco de los actuales cin-
de pensiones pueden mejorar considerable- co multifondos, reducir los riesgos mximos a
mente si es que se permite la inversin en activos que pueden estar expuestos los ahorros pre-
alternativos. visionales de los (las) trabajadores(as) a partir
de veinte aos antes de cumplir la edad legal
Estos activos han generado excesos de retorno de jubilacin.
respecto de los mercados pblicos, porque ex-
plotan mandatos amplios, oportunsticos y ge-
neralmente menos lquidos, con lo que generan
una atractiva potencial rentabilidad ajustada
por riesgo y con correlaciones bajas a los mer-
cados donde hoy invierten las AFPs

Existe amplia evidencia y experiencia internacio-


nal respecto de la conveniencia de incluir este
tipo de activos en fondos con mandatos simila-
res al de las AFPs (los fondos de pensiones y en-
dowments de universidades extranjeras tienen
invertidos porcentajes varias veces superior a la
inversin actual de los fondos de pensiones en
este tipo de activos, la que est restringida por
regulacin). Ello puede requerir modificar el r-
gimen de inversin con el objeto de permitir la
inversin directa de los fondos en este tipo de
activos.

Propuesta 25: Desarrollar instrumentos nuevos


de inversin nacional productiva, especial-
mente aquellos que puedan beneficiar a la
mediana y pequea empresa.

A pesar del desarrollo del mercado burstil en


Chile, no hay suficientes valores nacionales en la
Bolsa para absorber la inversin del Fondo que
asciende a 61% del PIB (en el pasado, la deman-
da por acciones nacionales provoc una sobre-
valoracin de estas). De ah que haya que desa-
rrollar instrumentos nuevos de inversin nacional
productiva, especialmente los que beneficien a
la mediana y pequea empresa.
128 Informe Final

A partir de veinte aos antes de cumplir la edad la edad indicada pueden mantener inversiones
legal de jubilacin los(las) trabajadores(as) de- hasta por la totalidad de sus ahorros en el Fondo
bern desplazar a otros Fondos los que tengan B hasta el momento del retiro.
invertidos en el Fondo A. Actualmente este des-
plazamiento obligado tiene lugar solo a partir de Los (las) trabajadores(as) con edad igual o su-
los diez aos previos a cumplir la edad legal de perior a la de veinte aos previos a la edad legal
jubilacin. de jubilacin, que no manifiesten su seleccin
por un tipo de Fondo, sern asignados al Fondo
D. Actualmente, se asignan a este Fondo solo a
A partir de diez aos antes de cumplir la edad le-
partir edades de los diez aos previos a la edad
gal de jubilacin los(las) trabajadores(as) debe- legal de jubilacin.
rn desplazar sus ahorros a una estructura que
tampoco incluya el Fondo B y en que un mximo Bajo esta propuesta, la estrategia de asignacin
del 50% de los ahorros est en el Fondo C. Ac- por defecto de los multifondos se realizar en
tualmente los (las) trabajadores(as) mayores de base el siguiente esquema:

Cuadro 17: Propuesta de asignacin por tramos de edad par afiliados que no elijan

Hombre Hasta 35 Entre 35 y 45 Entre 45 y 55 Ms de 55 Retiro

Mujer Hasta 30 Entre 30 y 40 Entre 40 y 50 Ms de 50 Retiro


A X X X
B Default 50% del fondo X X
C Default
D Default Default Default
E

Propuesta 28: Disminuir de 5 a 3 el nmero de Con el desarrollo de nuevos instrumentos de


multifondos (eliminando los Fondos A y E). inversin nacional, adems de mayores renta-
bilidades, se espera beneficiar a la mediana y
Esta propuesta considera que en el actual siste- pequea empresa, fomentando el desarrollo
ma de multifondos los afiliados estn en condi- productivo del pas.
ciones de adoptar decisiones complejas, lo cual
contrasta con la evidencia de baja educacin El aprobar la inversin en activos reales de ma-
previsional y financiera. Por lo tanto, parece ex- nera ms explcita, permitira mayor transparen-
cesivo en trminos de las decisiones que amerita cia en trminos de exposicin y costos de las
contar con cinco fondos. Una reduccin a tres inversiones. Los Fondos de Pensiones podran ac-
supondra una redefinicin de las composiciones ceder a un mayor universo de fondos, aumen-
de riesgo-retorno as como de los esquemas de tando sus posibilidades de diversificacin.
default.

Resultados Esperados

Aumentar el volumen de ahorros acumulados al


final de la vida activa para la mayor parte de los
afiliados que se cambia regularmente de fondo.

Reduccin de situaciones eventuales de prdi-


da crtica de patrimonio previsional ante una cri-
sis burstil, especialmente en trabajadores que
se encuentran en los aos previos a su jubilacin.
Informe Final 129

F. Incentivar la competencia en la administracin de las cuentas individuales

Antecedentes del Diagnstico Objetivos de las Propuestas


Histricamente, los activos del sistema (los fon- Posibilitar la entrada de nuevos actores, incre-
dos administrados ms los montos requeridos mentando la competencia en la gestin de
como encajes) han estado concentrados en las cuentas de ahorro individual y con la con-
un nmero menor de actores. Las motivaciones secuente disminucin en las comisiones, se
para introducir un proceso de licitacin para espera incrementar la rentabilidad individual
la cartera de nuevos afiliados fue aumentar la de los afiliados.
competencia en precios, sin embargo, un redu-
cido porcentaje de cotizantes se ha cambiado Al permitir la entrada de nuevos actores,
a las AFP que ganaron la licitacin introducida tambin se permite una mayor diversidad
por la Reforma de 2008 y, en consecuencia, una de administradoras sobre las que los afiliados
gran proporcin sigue pagando comisiones mu- tengan la opcin de elegir segn sus prefe-
cho ms elevadas. rencias.

Bajo el mecanismo actual de licitacin se con-


Propuestas de la Comisin
sidera la asignacin obligatoria de los trabaja-
dores que inician su vida laboral. La eleccin de
Propuesta 29: Extender la actual licitacin que
este grupo como objeto de licitacin, y la no in-
incluye solo a los nuevos afiliados a una frac-
clusin de los afiliados antiguos, se debe a que
cin de los antiguos afiliados, con un mecanis-
los afiliados jvenes poseen un bajo saldo acu-
mo por definir.
mulado en sus cuentas individuales y por lo tan-
to, las otras variables relevantes en la eleccin
Los incentivos a participar son mayores mientras
de una AFP, como la rentabilidad de los fondos,
ms grande sea la fraccin de antiguos afiliados
tienen un menor impacto. Las AFP ya operativas,
o con carteras de antiguos afiliados grandes, tie- subastada y ms pequea sea la cartera actual
nen menos incentivos a ofrecer bajas comisiones de afiliados. Al subastar tambin a los antiguos
en el mecanismo de subasta actual al existir una afiliados, se acelera la reduccin de la cartera
mayor opcin de obtener ganancias al de que- de las AFP no participantes en relacin al total
darse fuera de la licitacin segn en el tamao de afiliados. Como consecuencia, la cantidad
de la cartera antigua. de AFP participantes en el proceso de licitacin
deberan aumentar. Esto debera facilitar la al-
Adems de las comisiones normales, el artculo ternancia de la AFP ms barata, haciendo al
45 bis del D.L. 3.500 establece las comisiones de proceso ms competitivo y propiciando una ca-
intermediacin para referirse a aquellas deriva- da en el promedio de las comisiones cobradas a
das de la inversin en el extranjero o en fondos los afiliados.
mutuos nacionales de los fondos administrados
por las AFP por parte de los intermediarios finan- Se debern definir los mecanismos especficos y
cieros. Los fondos invertidos en estos instrumen- las fracciones de antiguos afiliados que sean pru-
tos financieros representaron, en 2013, un 40% dentes de incorporar a la licitacin. No obstante,
del total de los fondos. se estima que un mecanismo que por defecto
incluya a una fraccin de antiguos afiliados, aun
En cuanto a las preferencias de los afiliados, si manteniendo su voluntariedad de afiliacin pos-
bien existe evidencia de una baja sensibilidad terior, incrementara la competencia en el siste-
al nivel de comisiones ofertado por las AFP, se- ma significativamente.
gn la Encuesta de Opinin encargada por la
Comisin, un 79% de las personas que emitieron Propuesta 30: Establecer que las comisiones de
opinin est de acuerdo con la creacin de intermediacin de las inversiones sean entera-
una AFP Estatal y un 69% se cambiara a ella si mente asumidas por las AFP y no por los afilia-
existiera. dos/as.
130 Informe Final

Las comisiones de intermediacin pueden ser bros (cuatro de nueve). Los miembros del Direc-
consideradas como costos de administracin de torio debern ser aprobados por el Consejo de
las AFP. Se plantea que las comisiones de inter- Alta Direccin Pblica.
mediacin de las inversiones sean enteramente
asumidas por las AFP y no por los afiliados/as, Propuesta 32: Permitir la entrada de entidades
reduciendo las comisiones totales, transparen- sin fines de lucro, pero con giro nico, a la in-
tando el costo de las comisiones actualmente dustria de administracin de fondos de pen-
cobradas, y mejorando las pensiones de las/los siones.
afiliados.
Las nuevas AFP que ingresen a la industria bajo
Propuesta 31: Crear una AFP Estatal que com- esta modalidad, debern cumplir con las mismas
pita con las mismas reglas que el resto de las normas y estndares que se exige al resto de las
AFP, conforme a la propuesta legislativa exis- AFP y que estn establecidas en el D.L. 3.500.
tente en el Congreso.
Resultados Esperados
Tiene un foco en afiliar a independientes y sec-
tores de bajos ingresos. La AFP Estatal puede co- La AFP Estatal y el mecanismo de licitacin pro-
brar comisiones ms cercanas a las de las AFP puesta se traducirn en una mayor competen-
de ms bajos ingresos, extendiendo el universo cia en el mercado de AFP y en una disminucin
de personas que pagan bajas comisiones. en el promedio de las comisiones cobradas en
el sistema. Adicionalmente, se espera que la AFP
Se propone que su Directorio incluya al menos Estatal tenga incidencia en una mayor afiliacin
un representante de los trabajadores y cumpla de trabajadores independientes y otros grupos
una representacin mnima de mujeres miem- de menores ingresos.
Informe Final 131

G. Disminuir las brechas de gnero

Antecedentes del Diagnstico de las nuevas pensiones de 2,7% en el caso de


los hombres y 3,8% en el caso de las mujeres, am-
En trminos generales las mujeres enfrentan una bos con cnyuge, suponiendo una tasa de inte-
situacin desfavorable en el Sistema de Pen- rs del retiro programado de 3%.
siones, en promedio reciben menores montos
de pensin que los hombres, enfrentando una Actualmente los pases europeos de la OECD
mayor precariedad econmica durante su ve- usan curvas actuariales nicas para hombres y
jez. Los factores que explican estas brechas son mujeres, pero en Chile se utilizan curvas actua-
de orden interno del sistema (diseo y reglas de riales separadas para hombres y mujeres, lo que
funcionamiento) y de orden externo. Este ltimo sumado a menor cotizacin previsional, significa
punto se refiere a elementos relacionados con la pensiones inferiores para hombres y mujeres.
desigualdad de gnero en las condiciones del
mercado laboral, la divisin sexual del trabajo Divisin sexual del trabajo remunerado y no re-
no remunerado (labores de cuidado) y cambios munerado e inequidad en el mercado laboral
en la composicin de los hogares, los que influ-
yen en la capacidad y nivel de cotizaciones de La frecuencia o nmero de las contribuciones
las mujeres. realizadas al Sistema de Pensiones (densidad)
y el monto de las cotizaciones muestran claras
Tablas de mortalidad diferencias por gnero. La primera razn de es-
tas diferencias en el perodo de acumulacin de
En trminos de las reglas internas de funciona- los fondos se relaciona con inequidades y dife-
miento el clculo diferenciado de tablas de mor- rencias de participacin en el mercado laboral.
talidad por sexo implica que a igual saldo, edad Las mujeres participan laboralmente menos en
y grupo familiar beneficiario, la pensin ofrecida promedio que los hombres, ganan en promedio
para las mujeres es menor que las ofrecidas a menos que ellos por igual tipo de trabajo, acce-
los hombres, por las diferencias en expectativas den en menor proporcin a cargos de poder, y
de vida. Estas tablas siguen la lgica de la espe- presentan en promedio trayectorias laborales
ranza de vida mayor de las mujeres que de los con ms interrupciones o ms cortas, o ms altas
hombres, comprendida como el mayor riesgo a tasa de informalidad.
la longevidad de estas.
Los roles de gnero tradicionales asociados a
Las tablas de mortalidad diferenciadas por sexo hombres y mujeres en donde a estas les co-
fueron instauradas a contar de la Reforma de rresponden las responsabilidades domsticas y
1981 y no existan en el sistema de reparto vigen- de cuidado; y al hombre ser el proveedor del
te previamente. As, las tablas de mortalidad hogar- seran centrales para explicar estas dife-
que rigen a la fecha (RV-2004) calculan la espe- rencias. La evidencia muestra que las mujeres
ranza de vida de las mujeres a los 60 aos en casadas y con pareja participan menos laboral-
3,06, lo que significa que se le calcula un nivel mente que sus pares solteras o separadas. Una
de sobrevivencia de 27,88 aos despus de su tendencia similar, se puede ver en el caso de
jubilacin, mientras que a los hombres se les cal- las brechas en los montos de pensin; las bre-
cula en 0,51 aos, lo que implica una sobrevida chas de gnero ms grandes se observan entre
de 17,66 aos.89 El ao 2016 entrarn en vigencia los casados, luego los anulados y separados (ver
nuevas tablas de mortalidad calculadas por la grfico 44 de Captulo 5 Brechas de gnero y
SVS/SP. De acuerdo a resultados preliminares, la pensiones en Chile). As tambin, los datos re-
expectativa de vida (EV) de los pensionados a copilados por la Comisin en base a la Encuesta
los 65 aos aumentar en 0,94 aos en el caso de Uso del Tiempo 2007 (EUT) muestran una ma-
de los hombres y 1,52 aos en el caso de las mu- yor participacin de las mujeres en actividades
jeres, con respecto a las tablas vigentes. Este au- de tipo no remunerado (tareas domsticas y de
mento en la EV repercutir en una disminucin cuidado); adems, para las mujeres, el traba-
jo no remunerado ocupa el primer lugar en las
actividades realizadas durante el da, despus
89 Vase Captulo 5 de antecedentes del Informe Final. de las horas destinadas al descanso, en cambio
132 Informe Final

para los hombres este lugar lo ocupa el trabajo son suficientes sern cada vez ms las mujeres
remunerado. que recibirn pensiones pagadas por el pilar no
contributivo. El Bono por Hijo introducido en 2008
Personas cuidadoras de adultos mayores con se hace cargo en parte de las diferencias entre
dependencia hombres y mujeres, sin embargo, las brechas an
existen.
A este respecto el cuidado de personas con
algn tipo de dependencia tambin suele re- Objetivos de las Propuestas
caer en las mujeres.90 La Encuesta Nacional de
Dependencia indica que del total de personas El sistema previsional debe avanzar hacia una
mayores con dependencia moderada o severa, mayor equidad de gnero en el monto de las
un 32% cuenta con un cuidador principal que es pensiones y debe ofrecer iguales derechos y
familiar y de ellos un 86,4% son mujeres. El 92% no obligaciones a hombres y mujeres, reforzando
recibe pago por el cuidado, y el tiempo de cui- las medidas que establezcan compensaciones
dado promedio es de 8 aos y la mediana de 4 para corregir estos factores diferenciadores. En
aos. En promedio, el cuidador principal de una funcin de esto, la Comisin propone medidas
persona mayor con dependencia moderada o que busquen reconocer las diferencias y las
severa se dedica 15 horas diarias al cuidado y brechas de gnero observadas en el mercado
el 50% de ellos lo hace por al menos 18 horas laboral y en el hogar, valorando el trabajo no re-
diarias. Estas personas no estn protegidas en el munerado realizado por las mujeres al interior del
sistema previsional, un 48% de quienes se dedi- hogar.
can al cuidado no est afiliado a un Sistema de
Pensiones, 23% est afiliado pero no cotiza y un Para ello se busca incluir mecanismos de equi-
27% cotiza. dad de gnero en las cuentas de capitalizacin,
que permita compartir los costos asociados a la
El no reconocimiento de las actividades no re- realizacin de trabajo no remunerado en el mar-
muneradas realizadas por las mujeres -de vital co de un Sistema de Pensiones de capitalizacin
importancia para el desarrollo de nuestra so- individual. As tambin, se sugieren compensa-
ciedad-, junto con las inequidades de gnero ciones previsionales para aquellos que se hacen
y segregacin del mercado del trabajo se refle- cargo del cuidado de adultos mayores depen-
jan en el sistema previsional actual y las muje- dientes. Adems, se sugiere la importancia de
res asumen individualmente los costos. Las dife- incrementar salas cunas y guarderas, con el ob-
rencias en la insercin laboral por gnero y de jeto de facilitar la incorporacin de las mujeres
distribucin del trabajo no remunerado tienen al trabajo.
consecuencias directas en las contribuciones
que hacen las mujeres al Sistema de Pensiones Propuestas de la Comisin
actualmente en funcionamiento en el pas. En
este escenario, las diferencias en los fondos acu- Propuesta 33: Eliminar el clculo de tablas de
mulados por gnero, implican desiguales mon- mortalidad diferenciadas por sexo.
tos de pensiones y tambin distintas fuentes de
financiamiento de estos. Es decir, si los fondos no Se propone eliminar el clculo de tablas diferen-
ciadas por sexo. En su reemplazo se propone ins-
taurar tablas unisex con un clculo uniforme del
90 Segn el Estudio Nacional de la Dependencia en las Per- riesgo de longevidad.
sonas Mayores (2010), se definen los siguientes tipos de de-
pendencia: (i) Dependencia severa: individuos que siempre
necesitan ayuda de otra persona, como por ejemplo perso- Esta propuesta es complementaria con la elimi-
nas postradas, que presenten demencia de cualquier grado nacin del Retiro Programado (propuesta 49) y
o incapacidad para efectuar al menos una ABVD (activida- con la equiparacin de las edades legales de
des bsicas de la vida diaria). (ii) Dependencia moderada:
cuando se requiere de ayuda de un tercero a veces o casi
jubilacin (propuesta 18).
siempre para realizar al menos 2 de las siguientes activida-
des bsicas de la vida diaria como baarse, vestirse, comer, Propuesta 34: Establecer que la particin de
acostarse, etc., y ayuda para realizar 3 AIVD (actividades los fondos de pensiones en caso de divorcio,
instrumentales de la vida diaria) como preparar comida, salir
de compras, manejar sus propios dineros, hacer los queha-
al ser considerada por parte de un juez, sea en
ceres del hogar, etc. partes iguales.
Informe Final 133

Se propone que al momento del divorcio o la nu- calculable como las cotizaciones de pensiones
lidad de un matrimonio, al considerarse por par- asociadas a una remuneracin mnima mensual
te de un juez el fondo de pensiones como patri- por cada mes certificado de cuidado.
monio divisible de dicha sociedad (en aquella
parte constituida por los ahorros obligatorios), Los beneficiarios del crdito al cuidador principal
esta distribucin deba ser equitativa. de personas con dependencia del tipo severa y
moderada, deben ser familiares de la persona
Propuesta 35: Establecer fondos previsionales bajo cuidado.
compartidos. Se propone que el 50% de las
cotizaciones previsionales obligatorias se de- Propuesta 37: Incrementar la cobertura de
positen en la cuenta individual del cnyuge o educacin inicial de calidad (salas cunas y
pareja en relacin de convivencia. jardines infantiles), facilitando la insercin la-
boral femenina.
Se propone que las cotizaciones previsionales
que un(a) trabajador(a) debe enterar de ma- Resultados Esperados
nera obligatoria, correspondientes a su cuenta
individual de pensiones, se destinen en un 50% El conjunto de propuestas anteriores se esperan
a su cuenta individual y en un 50% a la cuenta mejoren los montos de pensin de las mujeres
individual de su cnyuge o pareja en relacin de en el sistema previsional, disminuyendo las bre-
convivencia o en virtud de un acuerdo de unin chas existentes entre gneros. Las propuestas
civil (segn la Ley nmero 20.830). de la Comisin apuntan a reconocer el trabajo
no remunerado de cuidado realizado en la ac-
Para estos efectos, el Registro Civil deber infor- tualidad mayoritariamente por las mujeres en
mar a las instituciones previsionales las relaciones nuestra sociedad, protegindolas y otorgndole
matrimoniales, de convivencia y de unin civil vi- derechos asociados. Mediante medidas com-
gentes. La obligacin expirar con el divorcio o pensatorias y de transferencias entre sexos, se es-
el trmino de dichas relaciones. pera disminuir el efecto de las inequidades que
afectan a las mujeres durante su etapa activa
Como la norma afecta las cotizaciones nuevas en el mercado laboral, tanto en trminos de me-
a partir de la vigencia de la ley, las cotizacio- nor participacin laboral como en la calidad de
nes anteriores podrn ser objeto de particin esta insercin, y mejorar los fondos de pensiones
en caso de trmino de la relacin conyugal por de las mujeres, en su fase de acumulacin. Tam-
parte de un juez. bin se busca resolver la situacin de cobertura
previsional que actualmente afecta a mujeres
La implementacin apropiada de esta norma dedicadas al cuidado de adultos mayores y de
requerir que las relaciones de convivencia sean personas en condicin de dependencia.
formalizadas (utilizando el Acuerdo de Unin Ci-
vil) y una campaa de educacin previsional
que promueva la importancia de ello.

Esta divisin de montos no incluira las cotizacio-


nes por Seguro de Invalidez y Sobrevivencia.

Propuesta 36: Instaurar una compensacin


previsional para personas cuidadoras.

Incluir una compensacin previsional para las


personas cuidadoras de adultos mayores y de
personas en condicin de dependencia, no
remunerados, al interior del hogar, siempre que
certifiquen estar en esa condicin, por ejemplo,
asociados al Programa de Atencin Domiciliaria
de Adultos Mayores. Esta compensacin toma-
ra una forma equivalente a la del Bono por Hijo,
134 Informe Final

H. Ampliar e integrar polticas dirigidas al adulto mayor

Antecedentes del Diagnstico medidas necesarias a fin de llevar este derecho


a la prctica, y, en particular, a:
Desde la dcada de los 90, se han diseado en
Chile polticas pblicas y acciones que buscan Proporcionar instalaciones adecuadas, as
mejorar la calidad de vida de este grupo etario como de alimentacin y atencin mdica
cada vez ms creciente. No obstante, estas ini- especializada, a las personas de edad avan-
ciativas han sido insuficientes. Un hito importante zada que carezcan de ellas y no se encuen-
en esta rea fue la instalacin de una poltica de tren en condiciones de garantizrselas por s
salud especial para personas mayores en 1998. mismas;
En 2002, se crea el Servicio Nacional del Adulto
Mayor, de modo de poder coordinar las polticas Ejecutar programas laborales especficos,
pblicas dirigidas a este grupo etario, aumentar destinados a conceder a los ancianos la po-
la visibilidad de la vejez y poder crear programas sibilidad de realizar una actividad productiva
ms especficos, logrando con ello una institucio- adecuada a sus capacidades, respetando su
nalidad permanente. vocacin o deseos;

Si bien este desarrollo institucional y de polticas Estimular la formacin de organizaciones so-


dirigidas al adulto mayor ha sido importante, la ciales que mejoren la calidad de vida de los
situacin de Chile en el marco de convenios in- ancianos.
ternacionales, que promueven los derechos e
iniciativas que buscan ampliar e integrar a las A nivel regional, el ao 2007 en Latinoamrica
personas mayores, es de rezago. Algunos de los se promulga la Declaracin de Brasilia que bus-
Convenios Internacionales ms importantes en ca responder a las oportunidades y desafos del
este contexto son la Declaracin Universal de envejecimiento de la poblacin, haciendo hin-
Derechos Humanos (1948), el Protocolo de San capi en la responsabilidad de los gobiernos de
Salvador (1988), la Declaracin de Brasilia (2007), promover y prestar servicios bsicos de salud y
la Carta de San Jos (2012) y la reciente ratifi- sociales, y facilitando el acceso a los mismos. La
cacin de la Convencin Interamericana sobre Carta de San Jos (2012) ratifica la decisin de
la Proteccin de los Derechos Humanos de los la Declaracin de Brasilia de no escatimar es-
Adultos Mayores (2015). A travs de estas iniciati- fuerzos para promover y proteger los derechos
vas las personas mayores han logrado instalarse humanos y las libertades fundamentales de to-
como sujetos de derechos, defendiendo ante la das las personas mayores, trabajar en la erra-
sociedad su dignidad y autonoma. dicacin de todas las formas de discriminacin
y violencia y crear redes de proteccin de las
La Declaracin de Brasilia, promulgada el ao personas mayores para hacer efectivos sus de-
2007 en Latinoamrica, es un hito de suma im- rechos. Chile no ha ratificado ni el Protocolo de
portancia en relacin a las personas mayores. San Salvador ni la Carta de San Jos.
Plantea la firme determinacin de adoptar me-
didas a nivel local, nacional, subregional y regio- Los programas, servicios y polticas sociales dis-
nal, en tres reas prioritarias: personas de edad ponibles para la poblacin de adultos mayores
y desarrollo; salud y bienestar en la vejez, y en- en las reas primordiales para el bienestar sa-
tornos propicios y favorables. Adicionalmente, lud, transporte, vivienda, pensiones y subsidios
existe una norma dirigida de manera directa monetarios- en Chile, de acuerdo a una evalua-
a las personas mayores, el Protocolo Adicional cin de 36 de estos, difieren considerablemente
de la Convencin Americana sobre Derechos en cuanto a cobertura y gastos. Las diferencias
Humanos en Materia de Derechos Econmicos, en los gastos asociados a los programas se de-
Sociales y Culturales (Protocolo de San Salva- ben a la naturaleza misma del programa y al
dor 1988), que seala que toda persona tiene presupuesto asociado al Ministerio que los lleva
derecho a proteccin especial durante su an- a cabo. En trminos de cobertura, las reas ms
cianidad, para lo cual los Estados partes se com- fortalecidas son los programas de pensiones y
prometen a adoptar de manera progresiva las subsidios monetarios, en los cuales destacan los
Informe Final 135

aguinaldos de Fiestas Patrias y Navidad, con casi Propuestas de la Comisin


dos millones de beneficiarios, y los programas del
rea de salud, principalmente el programa de Propuesta 38: Crear el Sistema de Proteccin
salud GES, con ms de dos millones de benefi- Integral de las Personas Mayores.
ciarios adultos mayores y el Programa de Alimen-
tacin Complementaria, con una cobertura del Crear el Sistema de Proteccin Integral de las
81% respecto a su poblacin potencial. Por otro Personas Mayores, como parte del actual Siste-
lado, se tiene que las reas ms dbiles en trmi- ma Intersectorial de Proteccin Social estableci-
nos de cobertura son las de turismo y educacin, do en la Ley N 20.379, de 2009, radicado en el
en las que ningn programa supera los 35.000 Ministerio de Desarrollo Social.
beneficiarios o el 8,3% de cobertura (porcentaje
correspondiente al programa de Turismo Social). Propuesta 39: Crear e implementar una Ley de
En cuanto a su focalizacin, de los 36 programas dependencia.
recopilados, hay 34 dirigidos a adultos mayores
(los restantes son para Establecimientos y Profe- Considerando que la dependencia, es decir la
sionales que se hacen cargo de su cuidado). De prdida de autonoma, es un hecho que defi-
los 34, 16 programas son de carcter universal ne un estatus de mxima vulnerabilidad y que
entre los adultos mayores, y 18 tienen requisitos adems, en el adulto mayor se trata de una si-
de acceso, siendo el ms comn la validacin tuacin progresiva, se requiere una legislacin
mediante Ficha de Proteccin Social. especial (Ley de Dependencia) que regule, de-
fina y grade la severidad de la dependencia.
A partir de estos antecedentes, la Comisin ha lle- Bajo este marco se podran regular los temas de
gado a la conclusin de que se requiere ampliar los cuidados, personas que cuidan y centros de
e integrar las polticas dirigidas al adulto mayor. da. Tambin se podran proteger los cuidados
en el hogar y en la comunidad como ocurre en
Objetivos de las Propuestas pases como Francia, Inglaterra y Canad.

Los objetivos de las propuestas de la Comisin Propuesta 40: Incentivar la creacin de Cen-
que buscan ampliar e integrar polticas dirigidas tros de Da.
al adulto mayor son:
Incentivar la creacin de Centros de Da para
Mejorar la calidad de vida del adulto mayor personas mayores y personas con ciertos gra-
mediante la coordinacin de polticas que dos de dependencia y en situacin de disca-
atienden sus necesidades, incluidos sus be- pacidad.
neficios monetarios del Sistema de Pensiones
y en especie de otras polticas, asociadas a Resultados Esperados
costo de vida, cuidados de salud y empleo.
La Comisin espera que con estas iniciativas me-
Evitar el deterioro psquico y fsico de personas jore la calidad de vida de las personas mayo-
mayores y de la institucionalizacin de sus cui- res, especialmente de aquellos que tienen algn
dados (establecimientos de larga estada) de grado de dependencia. Adems, se espera for-
personas dependientes leves y/o en situacin talecer las polticas pblicas dirigidas a personas
de discapacidad leve y moderada. mayores.

Fortalecer y ampliar temporalmente la auto-


noma y funcionalidad en la vida diaria de las
personas mayores, en un entorno cercano a
sus domicilios.

Favorecer la participacin e integracin so-


cial de las personas mayores para ampliar la
convivencia en su entorno y fomentar la nor-
malizacin de su situacin.
136 Informe Final

I. Adecuar la institucionalidad previsional, promover la participacin social y la


educacin previsional
Antecedentes del Diagnstico cin Previsional, este servicio pblico fue creado
a partir del artculo 53 de la Ley 20.255 de Refor-
La Reforma Previsional de 2008, mediante la en- ma al Sistema Previsional. Su objetivo especfico
trada en vigencia de la Ley 20.255, promovi es administrar beneficios previsionales y sociales,
la modernizacin y el fortalecimiento de la ins- ofrecer acceso a una red multi-servicios para la
titucionalidad del Sistema de Pensiones en sus ciudadana, garantizando el acceso a diversas
distintos roles. Entre estos, se encuentra la Comi- prestaciones del Estado a sus ciudadanos. El IPS
sin de Usuarios, el Consejo Consultivo, el Institu- tiene las siguientes funciones y atribuciones: a)
to de Previsin Social y la Superintendencia de administrar el Sistema de Pensiones Solidarias,
Pensiones. conceder los beneficios, cesarlos o modificarlos;
b) administrar las bonificaciones del Bono por
Dos entidades consultivas fueron creadas el ao Hijo c) administrar el subsidio previsional a los tra-
2008, la Comisin de Usuarios (CU) y el Conse- bajadores jvenes; d)otorgar y pagar asignacio-
jo Consultivo Previsional (CCP). El rol del CCP es nes familiares a los trabajadores independientes,
asesorar directamente al Ministerio del Trabajo de acuerdo al D.L. 3.500 de 1980; e)realizar diag-
y Previsin Social y al de Hacienda en materias nsticos y estudios actuariales; f)administrar los
relacionadas al sistema previsional y, tiene un regmenes previsionales de las cajas de previsin
rol altamente tcnico. La designacin de los y del Servicio de Seguridad Social, como tam-
miembros tiene confianza presidencial, tanto su bin, los beneficios que dicho Instituto otorga,
presidente como sus miembros titulares, aunque con excepcin de los contemplados en la Ley
para estos ltimos, se necesita la ratificacin del N 16.744; g) celebrar convenios con entidades
Senado de la Repblica. Con un rol diferente, se jurdicas, de derecho pblico o privado, tengan
encuentra la Comisin de Usuarios del Sistema o no fines de lucro, que administren prestaciones
de Pensiones (CU), cuyo papel es informar a la de Seguridad Social; h) efectuar publicaciones
Subsecretara de Previsin Social sobre el funcio- informativas en el mbito; i) celebrar convenios
namiento en general del Sistema de Pensiones, con organismos pblicos o privados para realizar
tareas de apoyo en la tramitacin e informacin
desde una mirada del usuario y/o ciudadano.
respecto de los beneficios del Sistema Solidario.
Esta entidad representa a los diferentes actores
que interactan en el sistema, es decir, los repre-
La Comisin estima que se puede avanzar en un
sentantes de los jubilados, representantes de las
fortalecimiento mayor del IPS para que cumpla
AFP, del mundo acadmico y sindical y del siste-
de mejor modo sus funciones y ample su rango
ma pblico. En la designacin de los miembros
de accin hacia nuevos mbitos (como el de la
interactan el Ministerio del Trabajo y Previsin
educacin y asesora previsional).
Social y el Ministerio de Hacienda.
La Superintendencia de Pensiones (SP), como
Aun cuando estas dos entidades han avanzado parte importante de la institucionalidad previsio-
en incluir a los ciudadanos en el Sistema de Pen- nal, es un organismo pblico descentralizado, y
siones, la Comisin estima que su participacin por tanto, con personalidad jurdica y patrimonio
es todava escasa y que se puede seguir avan- propio, la cual se relaciona con el Presidente de
zando en una incorporacin ms activa del di- la Repblica por intermedio del Ministerio del Tra-
logo social entre trabajadores, empleadores y bajo y Previsin Social, a travs de la Subsecre-
gobierno. tara de Previsin Social. Su principal rol es la su-
per-vigilancia y control del Sistema de Pensiones
Otra institucin previsional relevante es el Institu- Solidarias que administra el Instituto de Previsin
to de Previsin Social (IPS), que es un servicio p- Social, de las Administradoras Privadas de Fon-
blico descentralizado, y por tanto con responsa- dos de Pensiones (AFP) y de la Administradora de
bilidad jurdica y patrimonio propio, est bajo la Fondos de Cesanta (AFC), entidad que recauda
super-vigilancia del Presidente de la Repblica a las cotizaciones, invierte los recursos y paga los
travs del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, beneficios del seguro de cesanta. Por su parte,
por intermedio de la Subsecretara de Previsin las Compaas se Seguro son fiscalizadas por la
Social. Sucesor legal del Instituto de Normaliza- Superintendencia de Valores y Seguros.
Informe Final 137

La Comisin, en consideracin a la importancia Fortalecer la institucin reguladora del Siste-


del rol regulador que tiene la Superintendencia ma de Pensiones.
de Pensiones en el sistema, sostiene que este rol
debiera ser ms fuerte e independiente del Go- Fortalecer la participacin del Sistema de
bierno de turno. Tambin considera que es ne- Pensiones en todas las regiones de Chile.
cesario generar una mayor sinergia entre pen-
siones y seguros. Propuestas de la Comisin
El fortalecimiento de la institucionalidad previ- Propuesta 41: Fortalecer y ampliar el mbito
sional, debe ir acompaado de un aumento en de atribuciones del Consejo Consultivo Previ-
el conocimiento de las personas del Sistema de sional.
Pensiones, de manera que la participacin acti-
va de los ciudadanos en el sistema y la legitimi- Ampliar el mbito de atribuciones del Consejo
dad del mismo sean efectivas. Consultivo Previsional para que incluya no slo
el Sistema de Pensiones Solidarias, si no que el
El diagnstico de la Comisin arroja que existe sistema integrado de pensiones en su totalidad.
un escaso conocimiento de las personas sobre el En particular esta institucin deber estar encar-
Sistema de Pensiones. Algunos de los parmetros gada, adems de sus actuales funciones, de:
del Sistema de Pensiones menos conocidos se-
gn datos de la Encuesta de Opinin de la Co- Encargar, supervisar y difundir estudios actua-
misin- son las comisiones cobradas por su AFP riales del Sistema de Pensiones y de su com-
y el ingreso imponible que se descuenta men- ponente solidario(incluyendo el Fondo de Re-
sualmente para el Sistema de Pensiones. Segn serva de Pensiones), cada tres aos.
datos de EPS (2009) las personas tambin tienen
poco conocimiento sobre cmo se calculan las Solicitar y desarrollar estudios de proyeccin
pensiones y cul es la tasa de contribucin. A de pensiones y tasa de reemplazo.
esta situacin de desconocimiento se suma al
hecho de que existen pocos espacios de edu-
Evaluar, en funcin de los estudios actuariales
cacin previsional. Una de las escasas iniciativas
y de proyecciones realizados, la suficiencia
es el Fondo de Educacin Previsional (FEP). Se-
de las tasas de cotizacin vigentes en el sis-
gn una evaluacin realizada por DIPRES (2012),
tema y realizar propuestas de modificacin si
compartida por la Comisin de Usuarios del Sis-
procediere.
tema de Pensiones, este fondo enfrenta desafos
importantes: debe avanzar en desarrollar una
Evaluar, en funcin de los estudios actuariales
mirada estratgica, elaborar instrumentos ade-
y de proyecciones realizados, la evolucin de
cuados e indicadores para monitorear el funcio- las expectativas de vida de la poblacin y su
namiento del programa, entre otros. concordancia con las edades de jubilacin
vigentes.
Tomando en consideracin este diagnstico, la
Comisin estima necesario impulsar iniciativas Dado el nivel de desarrollo que se necesita
que aumenten y mejoren el conocimiento del para modelar el Sistema de Pensiones, se
Sistema de Pensiones. propone otorgarle al Consejo Consultivo Pre-
visional la facultad de solicitar al Ejecutivo
Objetivos de las Propuestas informes de organismos que ya tengan de-
sarrollados los modelos para estimaciones de
Las propuestas que buscan adecuar la institucio- tasas de reemplazo, junto a otros parmetros
nalidad previsional, promover la participacin relevantes y otros estudios actuariales.
social y educacin previsional, tienen los siguien-
tes objetivos: La capacidad de estudios autnoma tam-
bin se puede fortalecer si se establece que
Fortalecer distintas Instituciones del sistema este Consejo pueda contar con un equipo
previsional existentes, que promueven la par- tcnico dedicado de manera permanente a
ticipacin social y educacin previsional. sus tareas.
138 Informe Final

El Consejo Consultivo Previsional deber dispo- Establecer que sea el IPS la institucin paga-
ner de los recursos necesarios para abordar las dora de los beneficios del Pilar Solidario, no
nuevas tareas recomendadas, as como dispo- slo en el caso de las Pensiones Bsicas Soli-
ner de las facultades que le permitan requerir las darias, sino que tambin en el de los Aportes
bases de datos e informacin desde los organis- Previsionales Solidarios, cuando estos ltimos
mos pblicos permanentes. sean de un determinado monto mnimo (en
este caso, las AFP debern traspasar los re-
Propuesta 42: Revisar la constitucin, atribucio- cursos mensuales al IPS para que esta sea la
nes, funciones, sostenibilidad e integracin de institucin pagadora).
la actual Comisin de Usuarios.
Establecer un nuevo gobierno corporativo del
Revisar la constitucin, atribuciones, funciones, IPS que garantice el adecuado control interno.
sostenibilidad e integracin de la actual Comi-
sin de Usuarios, creada por el Art. 43 de la Ley Asignar al IPS de un nuevo rol en el mbito de
20.255. Se propone evaluar la constitucin de la educacin previsional dirigida a personas
comisiones de usuarios a nivel de cada regin. mayores. El IPS deber proveer informacin y
Adems se propone: asesora previsional a las personas que se en-
cuentran cerca de la edad de pensionarse.
Reforzar con apoyo tcnico de dedicacin ex-
clusiva el trabajo de la Comisin de Usuarios. Propuesta 44: Convertir a la Superintendencia
de Pensiones en una Comisin de Pensiones y
Se recomienda que la Subsecretara de Previ- Seguros.
sin Social, adems del apoyo administrativo,
proporcione al equipo tcnico que apoye la Se propone que la Superintendencia de Pensio-
Comisin, la informacin y datos necesarios nes se convierta en una Comisin de Pensiones y
para que esta realice los anlisis que sean Seguros, al estilo de la Comisin de Valores cuya
materia de su competencia. aprobacin se tramita en el Congreso. Esta Co-
misin podra velar por la cadena de valor casi
Se recomienda que la Comisin cuente con completa del producto pensiones, ser indepen-
un fondo concursable para la realizacin diente del gobierno de turno, y ojal disponer de
de estudios, que se realicen en regiones por un mayor financiamiento.
centros de estudio o universidades regionales,
que aborden y/o recojan aspectos de partici- Propuesta 45: Desarrollar programas de edu-
pacin y funcionamiento del Sistema de Pen- cacin en Seguridad Social.
siones en regiones.
Desarrollar programas de educacin en seguri-
Establecer, en las principales regiones del pas, dad social, con nfasis en previsin, a objeto de
grupos de consulta de usuarios regionales incrementar la afiliacin y cotizacin, a travs
constituidos por pensionados, afiliados y be- de programas formativos en la educacin for-
neficiarios del Sistema de Pensiones Solidarias mal secundaria y tcnico profesional (Ministerio
con la finalidad de hacer seguimiento y eva- de Educacin), como a nivel de trabajadores,
luaciones de calidad de atencin y servicio a empresas, organizaciones sindicales y gremiales,
los usuarios. reformando los objetivos del FEP. A su vez, utilizar
los medios de comunicacin masiva. Tambin
Propuesta 43: Fortalecer al Instituto de Previsin corresponde asignarles funciones a las AFP.
Social (IPS).
Propuesta 46: Establecer que las Administrado-
Fortalecer al IPS para que cumpla de mejor ras de Fondos de Pensiones deban mantener
modo sus funciones y ample su rango de accin programas de educacin previsional.
hacia nuevos mbitos. En particular se propone
Las administradoras debern mantener progra-
Proporcionar al IPS las atribuciones para que
mas de educacin previsional. Debern propo-
pueda jugar un rol ms activo en el acceso
ner y aprobar estos programas, que no podrn
al Pilar Solidario, por parte de sus potenciales
tener contenidos comerciales, ante un comit
beneficiarios.
Informe Final 139

designado por la Subsecretara de Previsin So- tratgicas de la poltica para la ampliacin de la


cial. Estos programas podrn ser presenciales o cobertura previsional. Los programas piloto de-
remotos, emplear medios personalizados o ma- bern ser diseados junto con una evaluacin
sivos y dirigirse a los afiliados en general, aun independiente que asegure que su implemen-
cuando no estn adscritos a la administradora tacin contar con resultados que permitirn in-
que los desarrolla. La inversin que cada admi- formar sobre su impacto. Los programas exitosos
nistradora deber hacer anualmente en estos podrn ser recomendados para su implementa-
programas ser de un mnimo de 33 UF por cada cin a mayor escala, por parte de la Subsecreta-
mil afiliados(as). Esto representa a nivel de todo ra de Previsin Social.
el sistema, un monto de $8.085 millones por ao.
Resultados Esperados
Propuesta 47: Identificar e implementar objeti-
vos estratgicos, metas e indicadores del pro- Los resultados esperados de la implementacin
grama y logros asociados al Fondo de Educa- de las medidas que buscan adecuar la institucio-
cin Previsional (FEP). nalidad previsional, promover la participacin
social y educacin previsional son fortalecer la
Las convocatorias anuales del Fondo de Edu- institucionalidad previsional. Tambin se espera
cacin Previsional a concurso deberan tener cumplir con uno de los principios de la seguridad
objetivos estratgicos para determinar el seg- social; integrar y comprometer a los usuarios a
mento de la poblacin a focalizar, y las metas travs de sus representantes en el mejor funcio-
correspondientes. Deberan contar tambin con namiento del sistema, a travs de las evaluacio-
indicadores para evaluar el funcionamiento del nes que efecte. Por el otro lado, se cree que
programa y sus logros. con estas iniciativas el conocimiento de las per-
sonas, afiliadas, cotizantes y usuarios en general
Propuesta 48: Transformar el actual FEP en un puede aumentar. Se espera que estos lleguen a
fondo de recursos de programas piloto de in- conocer sus derechos y obligaciones, as como
tervencin. tambin contar con mejores herramientas para
ejercer las opciones que el sistema les presenta.
Transformar el actual FEP (Fondo de Educacin Estas iniciativas tambin tienen como fin aumen-
Previsional) en un Fondo de recursos que permi- tar la legitimidad del Sistema de Pensiones, me-
ta establecer programas piloto de intervencin diante una participacin ms activa de los ciu-
a nivel pblico diseados desde una institucin dadanos en el mismo y un mayor conocimiento
pblica (por ej. la Subsecretara de Previsin So- de ellos sobre el sistema. Por ltimo, se espera
cial). La decisin sobre los programas que se ex- ganar conocimiento sobre las iniciativas que tie-
perimentarn deber ser basada en la informa- nen impacto en generar una mayor educacin
cin disponible sobre mejores prcticas a nivel en Seguridad Social, cuantificando sus benefi-
internacional as como en las orientaciones es- cios y sus costos.
140 Informe Final

J. Reducir la incertidumbre en los montos de pensiones

Antecedentes del Diagnstico 62,6% de los pensionados por vejez estuvo obli-
gado a optar por el retiro programado. Adems,
Los afiliados al Sistema de Pensiones enfrentan de los afiliados que tuvieron la posibilidad de op-
incertidumbre en los mecanismos de asignacin tar, durante el ao 2014, aproximadamente un
de pensiones, que provienen de diversas fuentes. 40% seleccion la modalidad de RP. Por su par-
te, a junio de 2015 se pagaron 519.814 pensiones
Una de las fuentes de incertidumbre es el ries- por Retiro Programado, de las cuales un 79,3%
go de longevidad que enfrentan los afiliados en (411.975) no tienen pago de APS.
la etapa de desacumulacin del sistema. Dicho
riesgo est cubierto por el sistema al contemplar Otra fuente de incertidumbre relacionada a los
tres elementos diferentes y excluyentes. mecanismos de asignacin de las pensiones se
vincula con el sistema electrnico de consulta de
Retirados que eligen RV estn protegidos por ofertas de montos de pensin conocido como
esta modalidad al pagar pensiones hasta la SCOMP. Este es un sistema electrnico que per-
fecha de fallecimiento del pensionado. mite a los futuros pensionados solicitar ofertas
de montos de pensin, de modo de facilitar una
Retirados que eligen RP y que califican al Pi- decisin informada y transparente. La utilizacin
lar Solidario tienen garantizada la PBS hasta el de este sistema es de carcter obligatorio, tanto
fallecimiento. para los afiliados como para los beneficiarios de
pensin de sobrevivencia, al momento de optar
Retirados que eligen RP y no califican al Pi- por una modalidad de pensin. La consulta a
lar Solidario estn resguardados por el factor SCOMP es obligatoria para todos los afiliados que
de ajuste introducido el ao 2008. El factor de pueden autofinanciar una pensin mayor que la
ajuste retiene del saldo acumulado, un mon- Pensin Bsica Solidaria. Esta consulta, sin embar-
to equivalente para garantizar una pensin go, no es vinculante y solo tiene un carcter in-
mnima de 30% de la primera pensin hasta formativo, no existiendo la obligacin de aceptar
los 98 aos. ninguna de las ofertas realizadas en el sistema. La
informacin que reciben las Compaas de Segu-
Retirados bajo el antiguo sistema de reparto. ro y las AFP para hacer las ofertas a los solicitantes
Pensionados recibiendo pensiones del IPS es- son el saldo, edad y gnero de los beneficiarios.
tn cubiertos del riesgo de longevidad toda
vez que las pensiones de vejez son pagadas En promedio se ingresan unas 4.500 solicitudes
hasta la fecha de fallecimiento del causante. de ofertas al mes y a enero de 2015 han ingresa-
do ms de 560.000 solicitudes a SCOMP (Presen-
Tomando en consideracin esta informacin se tacin SVS frente a la Comisin de Pensiones). El
estima que, a diciembre de 2014 un 14% de los nmero de ofertas y el nmero de Compaas
pensionados se encuentran pensionados bajo la de Seguro que hacen estas ofertas vara entre
modalidad de Retiro Programado y no cubiertos individuos. De este modo, mientras algunos pen-
por el factor de ajuste, es decir, no estn cubier- sionados no reciben ninguna oferta de RV, algu-
tos por el riesgo de longevidad. nos reciben ofertas provenientes de ms de diez
compaas. De los pensionados que s reciben
Sin embargo, los pensionados por la modalidad ofertas RV las reciben, en promedio, provenien-
de Retiro Programados asumen, adems del ries- tes de alrededor de 10 compaas. Sin embargo,
go de longevidad, el riesgo de retorno de la in- no todos los afiliados reciben la misma cantidad
versin y el de las tablas de mortalidad de forma de ofertas ni todos reciben oferta alguna de RV.
individual. Adems, la estructura de clculo de la De hecho, al ao 2013 un 9,5% de los pensiona-
modalidad de Retiro Programado se traduce en dos no recibieron ofertas, a travs de SCOMP.
pensiones proyectadas decrecientes en el tiem- Este ltimo porcentaje de pensionados se en-
po, lo cual va en contra del objetivo de suavizar frenta a una gran incertidumbre.
el consumo que un Sistema de Pensiones debiera
perseguir. Segn informacin proporcionada por Otra fuente de incertidumbre se produce por el
la Superintendencia de Pensiones el ao 2014 un uso de tablas de mortalidad para el clculo de
Informe Final 141

la pensin, que sobrestiman las expectativas de poblacin objeto, es aconsejable disear tablas
vida publicadas por el INE. Chile actualmente que subestimen las tasas de mortalidad espera-
utiliza una tabla de mortalidad (RV-2009), que das, de manera que a las personas se les supon-
estima que las mujeres a los 60 aos de edad ga una esperanza de vida mayor que la verda-
tienen una expectativa de sobrevida de 29,46 dera (SP, s/f).
aos, a los hombres, en cambio se les calcula
una sobrevida de 20,07 aos, cumplidos los 65 Actualmente, las estimaciones muestran que,
aos de edad. tanto para hombres como para mujeres, la es-
peranza de vida a la edad de jubilacin de la
Si bien en 1980, el D.L. 3.500 estableci que las Superintendencia de Valores y Seguros junto a la
tablas de mortalidad y expectativas de vida Superintendencia de Pensiones ha aumentado
deban ser elaboradas por el INE, con los ante- a un ritmo de crecimiento mayor que la estima-
cedentes que le proporcionaran las Superinten- da por el INE. Proyectando la esperanza de vida
dencias de Valores y Seguros (SVS) y de Adminis- de la serie 1950-2010, proveniente de las tablas
tradoras de Fondos de Pensiones (SP), en 2004 la de mortalidad estimadas por el INE, los valores
Ley 19.934 introdujo modificaciones al D.L. 3.500. presentados por la SVS-SP al 2012 se alcanzaran,
Entre ellas se seal que las tablas de mortali- en el caso masculino, en el quinquenio 2025-
dad fueran establecidas por la Superintenden- 2030 y, en el femenino, en 2050-2055.
cia de Pensiones (SP) y la Superintendencia de
Valores y Seguros (SVS) previa discusin con el Otra fuente de incertidumbre, que afecta espe-
mercado (Compaas de Seguros, AFP). Esto si- cialmente a los grupos de niveles socio-econ-
gue vigente a la fecha. En 2006-2007, a solicitud, micos y educacionales ms bajos es el uso de
el INE entreg apreciaciones tcnicas respecto tablas de mortalidad, que no se ajustan a sus ex-
de las tablas de mortalidad de beneficiarios e pectativas de vida, que son menores a los gru-
invlidos, elaboradas por SP-SVS. En 2014, el INE pos que tienen niveles de ingreso y educacin
envi a la SVS la Tabla Completa de Mortalidad ms altos.
total del pas por sexo y edad, para el perodo
2009-201191. La Comisin de Pensiones encarg un informe en
el que se realiz un ejercicio exploratorio del cl-
Las tablas de mortalidad (D.L. 3.500, de 1980 y culo de esperanza de vida en ciertas comunas
DFL N251, de 1931) se usan para el clculo de seleccionadas92. El objetivo fue ver si existe dife-
Retiros Programados, de provisin de las reservas rencia en el promedio de aos de vida (nivel) de
tcnicas que deben hacer las Compaas de la poblacin de acuerdo a su comuna de resi-
Seguros por la contratacin de Rentas Vitalicias dencia, seleccionadas de acuerdo a criterios so-
y para calcular el aporte adicional para pensio- cioeconmicos. De acuerdo al estudio, de la es-
nes de invalidez y sobrevivencia. Utilizar una ta- peranza de vida93 por comunas se observa que,
bla de mortalidad para distintos usos que van en en general, hay una visible tendencia al aumen-
direcciones opuestas genera un trade-off entre
balancear el criterio con el fin de no castigar de-
masiado a las pensiones en modalidad de Retiro 92 Se realiz una seleccin de 22 comunas de modo de pro-
bar si existe una variacin en los promedios de aos vividos
Programado, y tener en consideracin la correc- por la poblacin de acuerdo a su comuna de residencia.
ta constitucin de reservas tcnicas. La seleccin de comunas se realiz de acuerdo a diferen-
tes criterios combinados, a saber: las comunas deban con-
Respecto de este ltimo punto, el sistema ase- tar con una poblacin igual o superior a 100 mil habitantes;
adicionalmente, se consideraron comunas con una alta
gurador requiere tablas para el clculo de las proporcin de adultos mayores; al menos 5 de ellas deban
reservas matemticas mnimas. Por tratarse de corresponder a comunas con altos ingresos promedio per
seguros de rentas de largo plazo, dada la incer- cpita, as como 5 comunas con bajos y medianos ingreso
tidumbre respecto de la siniestralidad real de la per cpita, por ltimo, considerar algunas que cuenten con
el atributo de tener mayor proporcin de poblacin rural.
93 La esperanza de vida al nacer, es un ndice que permite
91El INE elabora tablas de mortalidad de tipo biolgicas, conocer el nmero de aos de vida que en promedio vivi-
es decir, van siguiendo a travs del tiempo a una cohorte r una poblacin dada, como consecuencia del nivel de
expuesta al riesgo de morir, hasta su extincin. Utilizando las la mortalidad. Es una medida sinttica que mide el nivel de
defunciones provenientes de estadsticas vitales y la proyec- mortalidad con aos de vida y no estn ajenas a las con-
cin de poblacin, se elaboran anualmente tablas de mor- diciones de vida, salud y de desarrollo de una poblacin
talidad vigentes. dada.
142 Informe Final

to de los aos vividos en promedio por la pobla- cambios en las expectativas de vida y del ries-
cin. Dicho de otra manera, el ritmo de mejora go de reinversin que se genera ante escenarios
en la esperanza de vida por comuna, siempre se futuros de menores tasas de inters en relacin
muestra al alza aunque con muchas diferencias a las tasas comprometidas inicialmente con los
de una comuna a otra. Del ejercicio exploratorio pensionados. En el caso del Seguro de Invalidez y
realizado, que toma en consideracin 22 comu- Sobrevivencia, el principal riesgo se genera ante
nas, se sugiere una eventual hiptesis de trabajo cambios en la tasa de mortalidad y morbilidad.
vinculada con la variable ingreso, la que indica-
ra que a mayor ingreso mayor sera la esperanza El sistema actual, no recoge adecuadamente
de vida de la poblacin y, viceversa, a menor in- todos los riesgos que enfrentan las distintas ase-
greso es de esperar que fuese tambin menor la guradoras, lo que puede llevar a un debilita-
esperanza de vida94. Si bien el ejercicio explora- miento de su solvencia y a generar distorsiones
torio no permite ser conclusivo respecto de esta en su gestin. En la actualidad, el requerimiento
hiptesis, los datos presentados permiten indicar de capital (patrimonio de riesgo) de las asegura-
que la hiptesis planteada puede ser factible. doras solo recoge de manera limitada el riesgo
Por esta razn la Comisin considera relevante de las obligaciones por la venta de seguros de
seguir avanzando en esta rea de estudios. la compaa (riesgo tcnico de los seguros) y no
considera el riesgo proveniente de los activos, ni
Por ltimo, el riesgo de solvencia es otra fuente el riesgo operacional.
de incertidumbre. Las Compaas de Seguros
tambin participan en el Sistema de Pensiones Objetivos de las Propuestas
a travs de tres productos: Rentas Vitalicias, Se-
guros de Invalidez y Sobrevivencia y la admi- Los objetivos de la Comisin, relacionados a la
nistracin del Ahorro Previsional Voluntario. En reduccin de la incertidumbre en los mecanis-
todos estos casos, los asegurados traspasan sus mos de asignacin de pensiones, son:
fondos para que las compaas los administren
a cambio de una rentabilidad y de la promesa Dar ms estabilidad a las pensiones recibidas.
de un pago en el futuro en caso de ocurrencia
de alguna eventualidad o siniestro (invalidez, ju- Mejorar la competencia en el mercado de
bilacin o fallecimiento en el caso de las Com- rentas vitalicias.
paas de Seguro de Vida).
Resguardar la solvencia de las Compaas de
Esta promesa de pago se sustenta en la solven- Seguros y proteger los derechos de los asegu-
cia financiera de las Compaas de Seguro, o en rados.
otras palabras, en la capacidad de la Compa-
a para hacer frente a sus compromisos futuros. Tomar en consideracin ms variables so-
Lo anterior es especialmente importante para cio-demogrficas en el clculo de las tablas
el Sistema de Pensiones, ya que el no pago del de mortalidad.
seguro, como lo son las Rentas Vitalicias, puede
provocar un fuerte impacto en las personas y en Propuestas de la Comisin
el Estado, al disponer este ltimo de una garan-
ta para el caso de quiebra de las Compaas Propuesta 49: Eliminar la modalidad de pen-
de Seguros, lo que genera un pasivo indirecto sin de Retiro Programado.
considerable para el Fisco.
El Retiro Programado se traduce en pensiones
La solvencia de las Compaas de Seguros de- decrecientes en el tiempo y traspasa el riesgo
pende en parte de los riesgos que asumen al ad- de longevidad al pensionado. Por lo anterior se
quirir sus compromisos. Para el caso de las rentas propone eliminar la modalidad de pensin de
vitalicias, los principales riesgos se derivan de los Retiro Programado considerando un proceso de
transicin.

Propuesta 50: Reestructurar el actual Sistema


94 Al hacer el anlisis a nivel comunal, esta hiptesis podra
ser vlida en el caso de aquellas comunas que se podran
de Consulta y Ofertas de Montos de Pensin
calificar como homogneas desde el punto de vista del in- (SCOMP) permitiendo la licitacin a nivel gru-
greso. pal de ofertas de Rentas Vitalicias.
Informe Final 143

La Comisin propone evaluar la posibilidad de Estas atribuciones se encuentran plenamente


cambiar el actual sistema electrnico de ofer- justificadas si se considera la alta importancia
tas de Rentas Vitalicias para que la solicitud de que el sector asegurador tiene en el Sistema de
oferta ya no sea a nivel individual, sino que se Pensiones, el hecho que las prestaciones previ-
realice de manera agregada con las solicitudes sionales gozan de la garanta del Estado y, en
de oferta para un perodo de tiempo determi- general, la relevancia del sector asegurador
nado, por ejemplo, agrupando las solicitudes para el desarrollo de la actividad econmica en
de oferta mensuales (que bordean entre 3.000 el pas.
y 5.000 actualmente en el sistema). Las institucio-
nes participantes conocern las caractersticas La Comisin considera que este proyecto de ley
agregadas del grupo en cuestin y competirn plasma el espritu de esta propuesta.
para hacer una oferta al grupo. La oferta sera
vinculante tanto para la compaa como para Propuesta 52: Evaluar el uso de tablas de ex-
los pensionados que integran el colectivo, por lo pectativas de vida diferenciadas por nivel
tanto, estara cerrada a las compaas la posibili- educacional o ingreso promedio.
dad de ofertar por fuera de esta licitacin y a los
pensionados que integran el colectivo, aceptar- La Comisin propone evaluar la posibilidad de
la. La adjudicataria sera la compaa que oferte implementar tablas de expectativas de vida di-
la mejor tasa de venta, considerando al colecti- ferenciadas por nivel educacional o ingreso pro-
vo como un todo. Respecto a la solvencia de las medio por un perodo de vida largo, tomando
compaas, es necesario definir requisitos ms en consideracin las transferencias intergenera-
estrictos que los actuales para que participen en cionales.
las licitaciones.
Propuesta 53: Revisar las actuales tablas de
Propuesta 51: Modernizar la regulacin de las mortalidad, ajustndolas a las expectativas de
Aseguradoras, llevndola a un esquema de vida publicadas por el INE.
Capital Basado en Riesgos.
Se propone generar una revisin profunda de las
Actualmente, existe un proyecto de ley (Boletn actuales tablas de mortalidad vigentes que se
N 7958-05), aprobado por la Cmara de Dipu- aplican para el clculo de las pensiones en Chi-
tados y que se encuentra en segundo trmite le, ajustndolas a las expectativas de vida que
constitucional en la Comisin de Hacienda del se manejan en el pas en funcin de las variables
Senado, que modifica la ley de seguros de las demogrficas que desarrolla el INE e insistiendo
Compaas de Seguros. en que las tablas resultantes no sean diferencia-
das por sexo. Se propone tambin revisar la le-
En lneas generales el proyecto de ley establece gislacin asociada que permite a la SVS generar
la sustitucin del actual requerimiento de capital estas tablas en lugar del INE.
por uno basado en los riesgos que asumen las em-
presas de seguros, tanto en sus inversiones como Resultados Esperados
en sus obligaciones de seguros. De este modo, se
establece una relacin directa entre los riesgos La Comisin espera con estas propuestas dis-
que la aseguradora asume y el capital que sus minuir el riesgo de longevidad, asociado a las
accionistas deben mantener en la empresa. De pensiones por modalidad de retiro programado.
esta manera, a mayor riesgo de los activos y pasi- Tambin se espera que, a travs de la licitacin
vos, mayor ser el requerimiento de capital. grupal va SCOMP, incrementar las pensiones de
los participantes del colectivo, lo que se lograra
En lo que a supervisin se refiere, se moderniza por el ahorro de costos de intermediacin y qui-
el enfoque a objeto de permitir que la Superin- z algunos costos de administracin asociados
tendencia acte en forma preventiva, exigien- a la contratacin individual. A su vez, la moder-
do a la aseguradora correcciones en su gestin nizacin de la regulacin de las reguladoras, tie-
a fin de reducir el riesgo, antes que ste se ma- ne por objetivo disminuir los riesgos de solvencia
terialice. En otras palabras, permite al regulador asociados a los mismos. La evaluacin del uso de
actuar en forma preventiva, impartiendo instruc- tablas de expectativas de vida, diferenciadas
ciones a la aseguradora. por nivel educacional o ingreso promedio, de ser
144 Informe Final

considerados, se espera mejore la equidad del


Sistema de Pensiones, reconociendo la menor
expectativa de vida que tendran las personas
que han ganado menores ingresos durante su
vida laboral o han accedido a menos educa-
cin. Por ltimo, la revisin de las actuales tablas
de mortalidad para ajustarlas a las expectativas
de vida publicadas por INE, tienen por propsito
aumentar la cobertura del riesgo de longevidad.
Informe Final 145

K. Resguardar y uniformar derechos previsionales

Antecedentes del Diagnstico responsabilidad del empleador. Los trabajadores


que hayan efectuado cotizaciones por trabajos
Existen situaciones de trabajadores y pensiona- pesados del 2% tienen derecho a adelantar su
dos particulares que implican acceso a diferen- edad de jubilacin a razn de 2 aos por cada
tes tipos de beneficios previsionales. Es el caso 5 aos de sobrecotizacin, con un mximo de 10
del trabajo pesado el cual dispone otras condi- aos para anticipar la jubilacin, y siempre que,
ciones de cotizacin y retiro para sus trabajado- al acogerse a pensin tengan un total de vein-
res por las caractersticas propias de desgaste te aos de cotizaciones o servicios computables
de este tipo de trabajo. Por otro lado, tambin en cualquiera de los Sistemas Previsionales. Por
existe disparidad en derechos previsionales de la su parte, esta rebaja ser de 1 ao por cada 5,
poblacin como es la existencia de dos tipos de con un mximo de 5 aos para anticipar la jubi-
pensiones de invalidez para un problema comn lacin, si la sobrecotizacin hubiera sido fijada
que es la prdida de capacidades de trabajar. en 1%.
A saber: por Ley 16.744 sobre Accidentes del Tra-
bajo y Enfermedades y beneficios por invalidez El cuadro siguiente muestra el porcentaje de la
comn va D.L. 3.500, y el rgimen previsional pensin obtenida al usar el beneficio de antici-
de las Fuerzas Armadas y de Orden. Finalmente, pacin de edad de retiro, segn la sobrecotiza-
tambin estn las pensiones de reparacin re- cin y perodo en el cual se realiz la sobrecoti-
cibidas por causas polticas y que actualmente zacin. De igual manera, se presentan las tasas
son contabilizadas al acceder a los beneficios equivalentes entendiendo por esto la sobreco-
de Pilar Solidario, situacin que plantea la nece- tizacin necesaria, por sobre el 10% obligatorio,
sidad de resguardad derechos reparatorios otor- que se requerira para alcanzar un escenario
gados de tipo poltico. base donde no se sobrecotiza y se retira a la
edad legal (vejez edad rgimen normal). En el si-
Trabajo pesado guiente cuadro se presentan los resultados para
el caso de hombres.
En 1995, se dict la Ley N 19.404, que introduce
modificaciones al Decreto Ley N 3.500 de 1980 y
que considera la posibilidad de anticipar la pen-
sin a aquellos trabajadores que desempeen
trabajos pesados.95 En esta misma legislacin es-
tablece una cotizacin por encima del 10% del
salario, con el propsito de permitir la jubilacin
anticipada de los trabajadores que realizan la-
bores pesadas. Dicha cotizacin, en general,
ser equivalente a un 2% de la remuneracin
imponible con cargo al trabajador y otro 2% de

95 Pese a que no existe un consenso internacional sobre lo


que se considera como trabajo pesado, en el contexto chi-
leno se entiende como aquellos empleos cuya realizacin
acelera el desgaste fsico, intelectual o psquico en la ma-
yora de quienes los realizan provocando un envejecimiento
precoz, aun cuando ellos no generen una enfermedad labo-
ral. La Comisin Ergonmica Nacional (CEN) es la encarga-
da en Chile de determinar qu labores revisten el carcter
de trabajos pesados. Para ello confecciona una lista de los
trabajos que se califican como pesados y aquellos que se
les rechaza la solicitud de ser clasificados como tales, en vir-
tud de su carga fsica, ambiental, organizacional y mental.
Adems la CEN, al calificar una labor como trabajo pesado,
es quien determina el porcentaje correspondiente de cotiza-
cin adicional y el aporte que se deber enterar en la cuen-
ta de capitalizacin individual.
146 Informe Final

Cuadro 18: Pensin bajo rgimen de sobrecotizacin de 2% y 4%

Sobrecotiza 2% Sobrecotiza 4%
Edad de % c/r esc. Tasa equi- Edad de % c/r esc. Tasa equi-
retiro Base valente retiro Base valente
No sobreccotiza 65 aos 100% 0,00% 65 aos 100% 0,00%
Sobrecotiza 5 aos 64 aos 97% 3,30% 63 aos 94% 6,79%
Sobrecotiza 10 aos 63 aos 93% 3,81% 61 aos 86% 8,08%
Sobrecotiza 15 aos 62 aos 88% 4,38% 59 aos 78% 9,57%
Sobrecotiza 20 aos 61 aos 84% 5,01% 57 aos 70% 11,29%
Sobrecotiza 25 aos 60 aos 79% 5,70% 55 aos 62% 13,27%
Fuente: Superintendencia de Pensiones

Puede observarse que la sobrecotizacin actual acuerdo al grado de afectacin de su capaci-


de 2% o 4% no es suficiente para compensar la dad de ganancia y/o dependencia, por causa
cada en la acumulacin de capital y el mayor de un accidente de trabajo -por accidente de
nmero de aos que se deber financiar una trabajo se entiende toda lesin que una persona
pensin. En el extremo, si el afiliado realiza el uso sufra a causa o con ocasin del trabajo, y que
de tiempo mximo de adelantamiento de su le produzca incapacidad o muerte-. La segun-
edad de retiro, 5 10 aos, segn corresponda a da va, mediante el D.L. 3.500, otorga pensiones
su tasa de sobrecotizacin, la pensin obtenida de invalidez evaluando la prdida general de
bajo el rgimen de trabajo pesado ser el 79% y la capacidad de trabajo. Esto implica diferen-
62% de la pensin obtenida en el rgimen nor- tes expertos en los organismos calificadores de
mal de retiro, a la edad legal, respectivamente. ambos sistemas por causas no relacionadas con
Por otra parte, la tasa equivalente de sobre- accidentes del trabajo.
cotizacin, es decir la tasa requerida para lograr
una pensin igual a aquella de rgimen comn, Una de las principales diferencias entre ambas
se situara entre 3,30% a 5,70%, dependiendo de normativas es la gradualidad para la clasifica-
la edad de retiro, para casos en que la razn de cin de la invalidez. La ley de accidentes labo-
aos a adelantar la pensin por aos cotizados rales entrega beneficios a las personas con in-
es de 1 a 5. Por otra parte, en los casos en que di- validez menor al 50%, en tanto en que D.L. 3.500
cha relacin es de 2 a 5, la sobretasa requerida entrega beneficios slo a quienes tengan una
estara entre 6,79% a 13,27%, dependiendo del calificacin de invalidez mayor al 50% (por pr-
nmero de aos adelantados. dida de su capacidad de trabajo de, al menos,
dos tercios, y por prdida de capacidad de tra-
Por lo tanto, las tasas de sobrecotizacin ac- bajo igual o superior a cincuenta por ciento e
tualmente vigentes (2% o 4%) seran insuficientes inferior a dos tercios).
para compensar los efectos negativos de ade-
lantar la pensin. Lo que implicara una situacin Por estos diferenciales, las personas que tienen
previsional desfavorable para los trabajadores un grado de invalidez menor al 50% por el D.L.
de trabajo pesado. 3.500, tienen un menor grado de proteccin, al
no contar con las mismas capacidades para re-
Pensiones de invalidez: Ley 16.744 y D.L. 3.500 integrarse laboralmente y por no contar con nin-
guna ayuda econmica. En el caso del D.L. 3.500,
Actualmente existen dos cuerpos legales para tampoco existe la figura de gran invlido que si
la calificacin y entrega de beneficios por in- tiene la ley 16.744 y que presta apoyo adicional
validez: la Ley 16.744 que establece normas a las personas que requieren de ayuda para rea-
sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades lizar actividades bsicas de la vida diaria.
Profesionales y el D.L. 3.500. La primera otorga
pensin de invalidez, total o parcial y por gran Esta disparidad en los beneficios y proteccin
invalidez, para aquellos trabajadores que su- brindados por la normativas de seguridad social
fren una incapacidad laboral permanente, de nacional, exige ser revisaba y uniformada.
Informe Final 147

Otra discrepancia en los beneficios otorgados nan trabajando y que en esta circunstancia les
por ambas normas por causa de invalidez en sobreviene una invalidez de origen laboral, po-
trminos de seguridad es que las pensiones otor- drn recibir ambas pensiones, independiente de
gadas bajo el rgimen de la Ley 16.744 son reci- la edad, siendo, en este caso, la pensin de la
bidas hasta el cumplimiento de la edad legal de Ley 16.744 vitalicia.
retiro. Al cumplir la edad legal de retiro, se esta-
blece deber pensionarse por vejez segn el D.L. Exonerados polticos y leyes de reparacin po-
3.500, de 1980, generndose, de esta manera, ltica
una importante disminucin en el monto. Esto
se explica por lo siguiente: (i) por la frmula de A partir de las peticiones ciudadanas, surgi el
clculo de la pensin de origen comn, (ii) por tema de las pensiones a exonerados por razones
tratarse del trnsito de un sistema de beneficios polticas. Las pensiones no contributivas de exo-
definidos a uno de contribucin definida y au- nerados en realidad no son pensiones, sino una
tofinanciada, lo que sumado a la incapacidad forma de compensarlos por razones polticas. Sin
de generar mayor ganancia para solventar la embargo, actualmente las pensiones recibidas
diferencia, profundiza doblemente el estado de por la ley N 19.123 y ley N 19.980 (Leyes Rettig),
necesidad que afecta al trabajador siniestrado. Ley N 19.234 (Ley de Exonerados Polticos) y ley
N 19.992 (Ley Valech) son contabilizadas en la
Las pensiones por invalidez de origen laboral es- determinacin de la Pensin Autofinanciada de
tn sujetas a cotizaciones del Sistema de Pensio- Referencia (PAFE).
nes del D.L. 3.500 de cargo del trabajador pen-
sionado, por el monto de dicha pensin. Por otra Si se calcula el nmero de personas que actual-
parte, en el caso de los afiliados a las ex Cajas mente reciben pensiones por la Ley N 19.123 y
de Previsin Social, administradas por el IPS, por Ley N 19.980 (Leyes Rettig), Ley N 19.234 (Ley
disposicin legal se asegura que la pensin a re- de Exonerados Polticos) y Ley N 19.992 (Ley Va-
cibir en la vejez, no podr ser menor a la recibida lech) y/o que son o fueron beneficiarios de Bono
por invalidez laboral. A su vez, los trabajadores de Reconocimiento de exonerado poltico, se
pensionados de vejez del D.L. 3.500, que conti- obtiene el siguiente cuadro de beneficiarios:

N Pensiones en pago N Afiliados

Ley 19.234 - Pensio- Ley 19.123 y Ley Ley 19.992 Derecho a Bono de Reconoci-
nes no Contributivas 19.980 miento de Exonerado Poltico
75.452 2.206 26.526 26.531
148 Informe Final

Es posible que una persona reciba pensiones por Se debe considerar adems que las personas
ms de una ley reparatoria y que adems pue- que dejan las Fuerzas Armadas se integran al
da tener o haber tenido derecho a Bono de Re- mercado de trabajo y participan del sistema pri-
conocimiento de exonerado poltico, por lo que vado. Los dos regmenes especiales deberan ser
puede haber un mismo individuo en ms de una integrados al rgimen general de cuentas indi-
de las categoras anteriores. viduales y eliminar o reducir los subsidios fiscales
concedidos, estableciendo adecuadas cotiza-
Eliminando la doble contabilizacin, la informa- ciones de sus miembros y del Estado como em-
cin disponible a julio de 2015 muestra entonces pleador.
que el universo de potenciales de beneficiados
por esta medida es de 129.521 personas. Objetivos de las propuestas
Fuerzas Armadas Se proponen cinco medidas para los temas an-
tes mencionados para lograr resolver las anterio-
La OIT considera que la igualdad de trato es res situaciones, uniformar beneficios previsionales
un principio gua de la seguridad social (Gre- y resguardar derechos previsionales adquiridos.
ber, 1997). Este principio se aplica a programas
de pensiones para grupos poderosos que tienen Propuestas de la Comisin
condiciones de acceso y/o prestaciones mucho
ms generosas que las del sistema general (no Propuesta 54: Derogar la incompatibilidad in-
justificadas por factores como el trabajo excesi- dicada en el art. 12 del D.L.. 3.500 para pensio-
vamente pesado o peligroso) y que son sufraga- nados por invalidez, cautelando que el monto
dos en buena medida por el fisco, o sea, por la de pensin no decaiga como consecuencia
poblacin incluso por la no asegurada y por la del cambio a una pensin de vejez.
asegurada que tiene condiciones ms exigentes
y prestaciones ms magras (Documento princi- Derogar la incompatibilidad indicada en el art.
pios de la seguridad social de Mesa-Lago y Ber- 12. D.L. 3.500, debiendo continuar la pensin de
tranou, 2015). invalidez como pensin de vejez, que cautele el
mismo monto de la pensin de origen laboral,
Este principio de uniformidad en los derechos como de beneficio definido, sin posibilidad de
previsionales recibidos por la poblacin, no se disminucin o que se sustituya, en el monto de
cumple actualmente en el pas con la existencia aquella de origen comn, si esta ltima es ms
de regmenes previsionales diferenciados, uno favorable para el trabajador, mantenindose su
para civiles y otro para integrantes de las Fuerzas calidad de beneficiario de la ley 16.744.
Armadas y de Orden (CAPREDENA y DIPRECA).
La Reforma al Sistema de Pensiones realizada Para ello, se debern traspasar los fondos acu-
durante la Dictadura implic profundos cambios mulados en la cuenta individual de la AFP del
al rgimen civil de pensiones; cerr mltiples re- trabajador al IPS, quien administrar estos fondos
gmenes separados de pensiones y los integr aportando al diferencial de la pensin, cons-
en una agencia unificada con condiciones de tituyndose en una obligacin del Organismo
elegibilidad normalizadas. Sin embargo, las Fuer- Administrador de la ley 16.744, el pago ntegro
zas Armadas y los Carabineros y su personal asi- (incluyendo el saldo) de esta pensin de vejez
milado se excluyeron del sistema privado y an de carcter vitalicio. Para financiar el saldo de
en la actualidad mantienen sus regmenes pre- esta modalidad, se deber extender la obliga-
vios de prestacin definida con condiciones de cin de cotizacin del empleador bajo cuyo
derecho y pensiones ms generosas, en buena cuidado se accident el trabajador o contrajo
parte, subsidiadas por el Estado. la enfermedad profesional pertinente, dndose
las concurrencias indicadas en la ley 16.744 para
Las Fuerzas Armadas y de los Carabineros reci- estos efectos.
ben prestaciones previsionales superiores a las
del sistema general y con subvenciones fiscales Actualmente, se encuentra en trmite en el Se-
mayores al costo total de la Reforma de 2008: nado un proyecto de ley que apunta al mismo
0,9% versus 0,74% respectivamente en 2012. objetivo enunciado (boletn N 8971) pero que
Informe Final 149

considera un mecanismo alternativo para el tras- 20.255 (al rgimen civil de pensiones), la Co-
paso de los fondos y no considera la mantencin misin estima que las FFAA, Carabineros, PDI,
de su estatus de beneficiario de la ley 16.744. Gendarmera y asimilados, deberan tener en
general, igual trato de incorporacin y coti-
Propuesta 55: Revisar los mecanismos de califi- zaciones que el resto de los trabajadores, de-
cacin, compatibilizando porcentajes de inva- biendo atenderse a las caractersticas espec-
lidez, procedimientos y entidades con faculta- ficas de su ocupacin.
des de calificacin, en ambos sistemas.
Resultados Esperados
La calificacin de invalidez laboral considera
actualmente la prdida de trabajo especfico, El conjunto de las medidas antes indicadas tiene
de acuerdo a lo establecido en los artculos 59 por objetivo resguardar derechos previsionales
y 60 de la Ley N 16.744; por su parte, en el caso adquiridos, uniformar beneficios y resolver la si-
de la invalidez comn del D.L. 3.500 se evala tuacin de particulares previsionales.
la prdida general de la capacidad de trabajo.
Esto implica diferentes expertos en los organis- Con la propuesta para trabajos pesados se es-
mos calificadores de ambos sistemas. Con esta pera aumentar el saldo en la cuenta individual
medida se espera compatibilizar procedimien- de trabajador que los desempea y resolver te-
tos de determinacin y revisin de calificaciones mas normativos que dificultan la calificacin y su
de invalidez entre ambos regmenes. mantencin en el tiempo.

Propuesta 56: Aumentar la sobrecotizacin de Con las medidas para pensiones de invalidez se
trabajos pesados y semipesados de cargo del pretende terminar con la asimetra respecto a la
afiliado y del empleador. compatibilidad de pensiones por incapacidad
de origen laboral y por incapacidad de origen
Propuesta 57: Establecer que los beneficios que comn, cautelando el mismo nivel de ingreso
se obtienen en funcin de las leyes N 19.123, del trabajador siniestrado y pensionado por la
Ley N 19.980 (Ley Rettig), Ley N 19.234 (Ley de Ley 16.744. Tambin se esperar uniformar la cali-
Exonerados Polticos) y Ley N 19.992 de 2004 ficacin de invalidez comn y del seguro social
(Ley Valech) no sean considerados pensiones de accidentes del trabajo, armonizando y coor-
sino indemnizaciones reparatorias, posibilitan- dinando los procedimientos.
do un mejor acceso a los beneficios del Siste-
ma de Pensiones Solidarias. La propuesta referida a las pensiones asociadas
a leyes de reparacin poltica busca reconocer
Los beneficios entregados por la Ley N 19.123 y y resguardar la calidad compensatoria de estas
la Ley N 19.980 (Ley Rettig) y Ley N 19.234 (Ley prestaciones de tipo poltico.
de Exonerados Polticos) y la Ley N 19.992 de
2004 (Ley Valech) tendrn el carcter de indem- Finalmente, con la recomendacin de incorpo-
nizaciones reparatorias para efectos de su com- racin de las nuevas generaciones de las FFAA,
patibilidad de beneficios del Sistema de Pensio- Carabineros, PDI, Gendarmera y personal asi-
nes Solidarias. Por lo tanto, no se considerarn milado al rgimen previsional general se espera
los montos percibidos como beneficios en virtud cumplir con el principio de trato uniforme de la
de las leyes antes mencionadas para efectos de OIT, y disminuir el gasto fiscal asociado actual-
determinar si las personas pertenecen al 60% de mente al financiamiento de este rgimen.
menores ingresos. Adicionalmente, tampoco se
considerar el monto de los beneficios percibi-
dos por estas leyes para la determinacin de la
Pensin Autofinanciada de Referencia (PAFE).
De este modo, se permitir a los beneficiarios de
estas leyes especiales un mejor acceso a los be-
neficios del Sistema de Pensiones Solidarias.

Propuesta 58: Sin perjuicio del mandato de la


Comisin que se refiere al D.L. 3.500 y a la Ley
150 Informe Final
Informe Final 151

IMPACTO
ESPERADO Y COSTO
FISCAL DE LAS
RECOMENDACIONES
DE LA COMISIN
152 Informe Final

VIII. IMPACTO ESPERADO Y COSTO FISCAL DE LAS RECOMENDACIONES DE LA CO-


MISIN
En esta seccin se realiza un primer anlisis del A. Efectos sobre las pensiones futuras
impacto esperado y el costo fiscal asociado a
las 58 propuestas especficas recomendadas por Para evaluar los posibles efectos de las reformas
la Comisin. El anlisis debe considerarse preli- especficas propuestas por la Comisin, se cont
minar especialmente en sus impactos proyec- con el apoyo tcnico de la Superintendencia de
tados, los que debieran refinarse al considerar Pensiones. A continuacin, se detallan algunas
simultneamente todas las propuestas. simulaciones realizadas para cuantificar el efec-
to esperado de las propuestas especficas en las
Sin perjuicio de lo anterior, se puede concluir que pensiones esperadas y en las tasas de reempla-
el costo fiscal anual estimado, en rgimen, de las zo generadas por el sistema.
recomendaciones especficas de la Comisin,
est en torno al 0,4% del PIB (un monto cercano 1. Fortalecer y ampliar el Sistema de
a los US$1.000 millones anuales). Pensiones Solidarias
Adicionalmente, se estima que estas propues- Existe un conjunto de propuestas focalizadas en
tas, de implementarse, se traduciran en au- incrementar los beneficios otorgados por el ac-
mentos en pensiones y en tasas de reemplazo. tual Pilar Solidario y en aumentar su cobertura. La
Estas ltimas se incrementaran en el caso de propuesta 1 propone aumentar la cobertura de
los hombres en aproximadamente 13,5 puntos este desde el 60% actual a un 80%, y la propues-
porcentuales, mientras que el incremento en las ta nmero 2 propone incrementar en 20% los va-
tasas de reemplazo para las mujeres sera del or- lores de la Pensin Bsica Solidaria y la PMAS.
den de 29 puntos porcentuales. Estos aumentos
son significativos cuando se los compara con las Simulaciones basadas en un modelo de proyec-
actuales brechas del Sistema de Pensiones en cin de pensiones, para los pensionados retira-
materia de tasas de reemplazo en relacin con dos entre los aos 2025-2035, muestran un au-
el promedio de la OCDE. mento en las pensiones promedio, considerando
ambas propuestas en conjunto, de un 14,1%.
La primera seccin aborda el anlisis de los Este aumento difiere significativamente entre
efectos sobre las pensiones futuras, para lo cual hombres y mujeres, aumentando 12,2% para los
se cont con el apoyo tcnico de la Superinten- primeros y 16,7% para las segundas.
dencia de Pensiones. La segunda seccin ana-
liza los costos fiscales, anlisis realizado con el Respecto al impacto de ambas medidas en las
apoyo tcnico de la Direccin de Presupuestos. tasas de reemplazo promedio respecto al ltimo
ingreso imponible, el ingreso promedio de los lti-
mos 10 aos y el ingreso promedio de la carrera,
estas aumentan en 7,5; 5,6 y 7,5 puntos porcen-
tuales respectivamente96.

Este incremento, tal como se vio en el caso de


las pensiones, es mayor al considerar las tasas de
reemplazo medianas, estas aumentan 7,9; 6,2 y
8.0 puntos porcentuales, respectivamente.

96 Las medianas de tasas de reemplazo proyectadas para


el perodo 2025-2035, bajo un escenario sin la aplicacin de
las propuestas respecto al ingreso promedio de los ltimos
diez aos y de la carrera complera son iguales a 37,2% y
50,6% respectivamente.
Informe Final 153

2. Fortalecer el pilar contributivo am- cin es homogneo. Un aumento de 1, 2, 3 y 4


pliando la cobertura y densidad de co- puntos porcentuales en la tasa de cotizacin
(propuesta 10) incrementaran las pensiones au-
tizaciones tofinanciadas en el largo plazo en 10%, 20%, 30%
y 40%, respectivamente.
La medida 6 propone mantener la obligatorie-
dad de cotizar para los trabajadores indepen-
Sin embargo, los efectos a mediano y corto pla-
dientes establecida en la Ley 20.255 adecuando
zo dependern de la acumulacin ya realizada.
su gradualidad, esto con el objetivo de fortale-
Simulaciones basadas en un modelo de proyec-
cer el pilar contributivo y ampliar la cobertura
cin de pensiones muestran que un aumento
del sistema.
de 1, 2, 3 y 4 puntos porcentuales en la tasa de
cotizacin incrementaran las pensiones autofi-
Para cuantificar el impacto de la medida se
nanciadas promedio para los pensionados entre
considera una obligatoriedad gradual lineal por
los aos 2025 y 2035 en 2,4%, 4,6%, 7,1% y 9,5%,
10 aos a partir de 2015. Se simula para indivi-
respectivamente. Los efectos simulados para las
duos tipo su saldo acumulado a la edad legal
mujeres seran mayores en comparacin a los
de retiro considerando la gradualidad descrita,
hombres: 3,0%, 6,0%, 9,0% y 12,2%, debido prin-
asumiendo que solo cotizan por el porcentaje
cipalmente a que la base inicial para la pensin
obligatorio. Si se considera, para distintos perfi-
promedio es menor para las mujeres.
les de edad y sexo, como saldo inicial el saldo
promedio exhibido por los cotizantes indepen-
El aumento en la pensiones producto de las ma-
dientes a diciembre de 2014, la obligatoriedad
yores tasas de cotizacin es decreciente en el
total respecto a una situacin sin obligatoriedad
nmero de meses cotizados. De los pensionados
aumenta la pensin final esperada para los inde-
entre los aos 2025 y 2035, aquellos que cotiza-
pendientes de entre 25 y 50 aos entre un 271%
ron durante su vida laboral entre 0 y 174 meses
y 24% segn perfil, mientras que si la obligato-
(primer cuartil), el aumento en la tasa de cotiza-
riedad fuera incorporada gradualmente, el au-
cin de 1, 2, 3 y 4 puntos porcentuales en la tasa
mento en pensin se modera, fluctuando entre
de cotizacin incrementaran las pensiones au-
un 232% y 16% segn perfil de edad.
tofinanciadas promedios en 8%, 16%, 24% y 32%,
respectivamente. Para el ltimo cuartil (aquellos
3. Aumentar el ahorro para el pilar con- que cotizaron durante su vida laboral entre 400
tributivo y ms meses), el aumento en la tasa de coti-
zacin de 1, 2, 3 y 4 puntos porcentuales en la
a) Aumentos en tasa de cotizacin tasa de cotizacin incrementaran las pensiones
autofinanciadas promedios en 2%, 4%, 6% y 8%,
Existe un conjunto de propuestas orientadas a respectivamente.
aumentar directamente los montos contribuidos
a las cuentas individuales de los cotizantes. En b) Lmites a asignaciones no imponibles de la re-
particular, las propuestas 9, 10, 11, 12 y 13 que se muneracin y aumento del tope imponible
refieren al aumento y uso de la tasa de cotiza-
cin, el aumento de la base imponible a partir La propuesta 12 propone establecer una norma
de la restriccin de las asignaciones imponibles y que ponga un lmite a la parte no imponible de
la modificacin del actual tope imponible. la remuneracin. Especficamente, sin perjuicio
de las distintas normas vigentes en relacin con
Un aumento de la tasa de cotizacin individual asignaciones no imponibles vigentes para traba-
(propuesta 9), manteniendo constante la base jadores de la Administracin Central del Estado
imponible, se traducir en aumentos del ahorro y las Municipalidades, as como las establecidas
previsional y, por ende, de las pensiones autofi- para los trabajadores regidos por el Cdigo del
nanciadas. Trabajo, para efectos de pensiones no se podr
considerar no imponible ms de un 5% de la re-
El impacto a largo plazo del aumento de la tasa muneracin mensual.
de cotizacin, es decir, considerando afiliados
que contribuyen al Sistema de Pensiones duran- La introduccin de lmites a las asignaciones no
te toda su vida bajo esta mayor tasa de cotiza- imponibles generarn aumentos directos en la
154 Informe Final

base imponible, lo que a su vez se traducir en al menos el 15% de los perodos en los ltimos 24
incrementos de los ahorros previsionales y por meses. Se simula el efecto de aumentar el tope
consiguiente, de las pensiones autofinanciadas. imponible tomando como punto de partida el
En el sector pblico se estima que alrededor del saldo acumulado en el Sistema de Pensiones de
18% del ingreso bruto promedio corresponden a cada uno de los individuos en este grupo. El re-
asignaciones no imponibles. Respecto al sector sultado muestra que la medida aumentara el
privado, la importancia relativa sera menor y se saldo a la edad legal de pensin de entre un
ubicara entre el 6% y 7%. 20% y un 10% para los individuos entre 25 y 40
aos, respectivamente.
El efecto en las pensiones autofinanciadas de
aumentos en la base imponible generados al Adicionalmente, de acuerdo a simulaciones
limitar las asignaciones se pueden aproximar realizadas en base a los datos administrativos, es
como cambios en la tasa de cotizacin. De esta posible considerar que en el mediano plazo los
forma un lmite en las asignaciones no imponi- cohortes que actualmente estn entre los 25 y
bles del 5% aumentara la base imponible en el 35 aos y que pertenecen a deciles medios, con
sector pblico y privado en 13 y 2 puntos por- alta probabilidad alcanzarn el tope imponible
centuales, respectivamente, lo que correspon- en 10 aos debido al perfil de ingreso que han
dera tericamente a un aumento de la tasa tenido las remuneraciones en los ltimos aos,
de cotizacin en 1,3 y 0,2 puntos porcentuales. por lo cual la medida en el tiempo tendra un
Este aumento terico de la tasa de cotizacin impacto mayor que en la actualidad debido a
aumentara las pensiones autofinanciadas pro- perfiles de ingresos crecientes en la poblacin jo-
medio para los pensionados entre los aos 2025 ven de deciles medios.
2035 del sector pblico y privado en torno al
4,6% y 0,9%, respectivamente. c) Disminucin de la evasin y elusin previsio-
nal
La propuesta 13 propone igualar el lmite mxi-
mo de las cotizaciones para pensiones desde el Las propuestas 14 y 15 sobre evasin y elusin pre-
actual tope (73,2 UF) al que est vigente para visional estn destinadas a reducir el efecto de
efectos del Seguro de Cesanta (109,8 UF). El au- este problema en las pensiones recibidas. Estas
mento del tope imponible generar un aumento medidas generarn una diversidad de efectos
directo en la base imponible, lo que a su vez se en el Sistema de Pensiones, desde incrementar
traducir en incrementos de los ahorros previsio- directamente los ahorros previsionales y, por lo
nales y por consiguiente, de las pensiones auto- tanto, las pensiones autofinanciadas, hasta me-
financiadas. Utilizando informacin proveniente jorar las decisiones tomadas por los individuos.
de los registros del Seguro de Cesanta (SC) es
posible determinar el porcentaje de la pobla- De acuerdo a la Encuesta CASEN 2013, un 17,5%
cin afecta al actual tope imponible del Sistema de los trabajadores asalariados estn en una si-
de Pensiones. Este seguro tiene un tope imponi- tuacin de evasin ya sea por concepto de eva-
ble que es un 50% mayor que el tope efectivo sin previsional (trabajador dependiente con
en el Sistema de Pensiones.97 El porcentaje de la contrato pero sin cotizaciones) o elusin previsio-
poblacin de cotizantes afectos por el tope im- nal (trabajador dependiente sin contrato). Simu-
ponible ha crecido en el tiempo alcanzando a laciones basadas en el modelo de proyeccin
ms del 13% de los cotizantes al ao. de pensiones de la Superintendencia de Pensio-
nes muestran que para los pensionados entre los
Para estimar el efecto de la medida se realiza aos 2025 y 2035, un aumento de la densidad de
una simulacin en base a los datos del Seguro cotizacin de un 10% (medido como un aumen-
de Cesanta. Se considera a aquellos individuos to homogneo de la probabilidad de cotizar en
que tienen al menos 24 cotizaciones desde su cada momento del ciclo) incrementar la tasa
afiliacin y que han tenido remuneraciones por de reemplazo alrededor de 0,7 puntos porcen-
el tope imponible en el Sistema de Pensiones por tuales. Por lo tanto, disminuciones en la evasin
y elusin aumentarn las tasas de reemplazo de
97 A la fecha de este ejercicio, mientras que el tope imponi-
acuerdo a esta relacin.
ble del Sistema de Pensiones ascenda a 73,2 UF, el tope del
sistema del Seguro de Cesanta ascenda a 109,8 UF.
Informe Final 155

d) Extender la obligacin de cotizar hasta la postergacin del retiro se asume una densidad
edad de jubilacin efectiva de 100%.

La propuesta 16 propone extender la obliga- Bajo estos supuestos, se obtiene que el efecto
cin de cotizar al Sistema de Pensiones hasta la de generar la obligacin de cotizar hasta edad
edad de jubilacin efectiva. Para estimar el im- efectiva de retiro (en un ao adicional para hom-
pacto sobre las pensiones para esta propuesta bres y mujeres) es decreciente en la densidad de
se simulan los efectos para individuos tipos bajo cotizacin y est en el rango de 1,7% (100% den-
ciertos supuestos98 y escenarios de densidad de sidad de cotizaciones) y 6,6% (25% densidad de
cotizacin. Se asumen los siguientes valores de cotizaciones) para mujeres y en el rango de 1,3%
densidad de cotizaciones: 25%, promedio obser- (100% densidad de cotizaciones) y 4,7% (25%
vado por sexo, 75% y 100%99. Durante el ao de densidad de cotizaciones) para hombres.

Cuadro 19: Aumento de las pensiones condicional a densidad de cotizaciones

Mujer Soltera Hombre Soltero

Densidades 0,25 0,47 0,75 1 0,25 0,56 0,75 1


Diferencial Saldo 6,6% 3,5% 2,3% 1,7% 4,7% 2,2% 1,7% 1,3%
Fuente: Elaboracin propia

En un segundo escenario, considerando los mis- mujeres) es de un 1,7% en mujeres y de un 1,3%


mos supuestos anteriores pero asumiendo que en hombres. Cabe mencionar que, dado el su-
el individuo cotiza con la misma densidad de su puesto de que se mantiene la densidad de co-
vida laboral durante este ao de postergacin tizacin en el ao de postergacin del retiro, el
del retiro, se obtiene que el efecto de generar efecto de la medida no vara con la densidad
la obligacin de cotizar hasta edad efectiva como en el escenario 1.
de retiro (en un ao adicional para hombres y

98 Se asume una edad de entrada al mercado laboral de


25 aos en el ao 2017, remuneracin imponible a los 25
aos de 20 UF con tasa de crecimiento real de 2% hasta los
55 aos y de 0% desde los 56 hasta el retiro tanto para hom-
bres, como para mujeres, rentabilidad anual de los fondos
de un 4% y edad efectiva de retiro del mercado laboral de
61 aos para mujeres y de 66 aos para hombres.
99Se aplica densidad aleatoria durante la vida activa de
forma tal de no confundir con el efecto timing de las cotiza-
ciones por efecto rentabilidad de los fondos.
156 Informe Final

4. Aumentar la edad legal de jubilacin Efectos aislados


e incentivar el trabajo de las personas
Dada la disminucin de aos potenciales que
mayores se deben provisionar para ser pagados por pen-
sin, la pensin aumenta aproximadamente un
Tambin se evaluaron las propuestas relaciona-
10% por la cada en el CNU. La pensin es una
das con modificaciones a la edad legal de jubi-
funcin lineal del CNU, por lo tanto, si el CNU cae
lacin.
en un 10%, la pensin aumentar en un 10%. Esto
se puede observar en el siguiente cuadro:
a) Equiparar la edad de retiro entre hombres y
mujeres
Cuadro 20: Variacin del CNU para cohortes
La propuesta 17 sobre igualar la edad de jubila-
cin de las mujeres a la de los hombres se eva- Edad legal de retiro
lu su efecto en pensiones para las mujeres en
trminos aislados y compuestos. Para analizar el Cohorte 60 aos 65 aos CNU
efecto en pensiones se realiza una simulacin 1970 19,977 17,971 -10,04%
considerando como punto de partida las carac- 1971 19,991 17,987 -10,03%
tersticas de remuneraciones, densidad de coti-
zaciones y de saldo acumulado efectivamente 1972 20,005 18,002 -10,02%
observados en las bases de datos administrati- 1973 20,019 18,017 -10,00%
vas de las mujeres nacidas entre 1970 y 1975.100 1974 20,033 18,031 -9,99%
Para determinar los efectos aislados de la medi-
1975 20,047 18,046 -9,98%
da se la analiz considerando en forma aislada
el aumento de la pensin por el cambio en el
capital necesario unitario (CNU), y por el aumen- Aumento de los saldos: Incluso si las mujeres no
to del saldo acumulado. Esto permitir tener la generaran nuevos aportes desde el 2015 en
aproximacin mnima al efecto en pensiones, adelante, sus saldos aumentaran en un 22%.
aun si las mujeres no generan cotizacin alguna Estos valores se obtienen tomando el saldo que
a partir del ao 2015. Para determinar los efectos efectivamente poseen aquellas cohortes a di-
compuestos de la propuesta 17 se utiliza la den- ciembre de 2014 y aplicando una rentabilidad a
sidad actual como densidad para el resto de los los fondos de pensiones de 4% real anual.
perodos.
Efectos compuestos

De las bases administrativas, se obtiene que


en promedio, existen 70 mil mujeres por cohor-
te 1970-1975, que su remuneracin en pesos a
diciembre de 2014 es $568.000 pesos, que su
densidad es de 0,65 y que poseen un saldo a di-
ciembre de 2014 de $7.462.333 pesos. Con esta
informacin y, haciendo una proyeccin bajo
ciertos supuestos101, se obtiene que las pensiones
aumentaran en promedio un 36,6% y en media-
na un 36,7%.

101 Aumento real de los salarios del 2% hasta los 55 y 0%


hasta la edad legal de retiro, rentabilidad del 4% de los fon-
dos, tasa de inters tcnica de Retiro Programado del 2,99%,
100 Estos cohortes corresponderan a la generacin que vi- densidad de cotizaciones igual a la densidad promedio de
vira la fase de transicin para la aplicacin de la reforma. las cohortes desde el ao 2014 hasta la edad de retiro, las
Se observa el efecto de la medida si las nacidas entre 1970 y mujeres se encuentran casadas con un cnyuge dos aos
1975 jubilaran a los 65 aos. mayor que ella.
Informe Final 157

b) Revisar peridicamente la edad de jubilacin toma el mximo riesgo posible a lo largo de su


vida entre un 14,3% y un 14,7% segn sexo, den-
La propuesta 19 especifica el aumento de la sidad de contribucin y perfil de salario, mientras
edad legal de retiro como funcin de la expec- que la consecuente disminucin en tasa de re-
tativa de vida luego que las edades por sexo emplazo esperada va en un rango que no supe-
sean equiparadas. El ao 2016 entrarn en vi- rara el 2,9% - 3,5%.
gencia nuevas tablas de mortalidad calculadas
por la SVS/SP. De acuerdo a resultados prelimi- La propuesta 27 plantea reducir los riesgos mxi-
nares, la expectativa de vida (EV) de los pen- mos a que pueden estar expuestos los ahorros
sionados a los 65 aos aumentar en 0,94 aos previsionales de los (las) trabajadores(as) a partir
en el caso de los hombres y 1,52 aos en el caso de veinte aos antes de cumplir la edad legal
de las mujeres, con respecto a las tablas vigen- de jubilacin (40 aos). En su primera parte, re-
tes. Este aumento en la EV repercutir en una lativa a restringir el acceso a fondos riesgosos en
disminucin de las nuevas pensiones de 2,7% en edades avanzadas, se observa que al limitar el
el caso de los hombres y 3,8% en el caso de las acceso voluntario al fondo ms riesgoso (fondo
mujeres, ambos con cnyuge, suponiendo una A) a al menos 20 aos antes de que los indivi-
tasa de inters del Retiro Programado de 3%. Si duos alcancen la edad legal de retiro, y al fon-
la edad de jubilacin fuera 66 aos para ambos do riesgoso (fondo B) a al menos 10 aos antes
sexos, el efecto se revertira, producindose un de la edad de retiro, a la vez que a esa edad
aumento de la pensin de 3,5% en el caso de los se permite un mximo de 50% de inversin en el
hombres y de 2,3% en el caso de los mujeres, si la fondo C, se disminuye el riesgo mximo al que un
rentabilidad anual de los fondos fuera 4% y no se afiliado puede exponerse, limitndose as la es-
produjeran nuevas cotizaciones durante el ao trategia de mayor riesgo posible. Esto disminuye
de postergacin de la pensin. Lo anterior se la variabilidad de la tasa de reemplazo espera-
debe a que el aumento en la edad de pensin da para un individuo que toma el mximo ries-
compensa en su mayor parte el aumento en EV go posible a lo largo de su vida entre un 29,5%
y la rentabilidad del ao adicional incrementa el y un 34% segn sexo, densidad de contribucin
saldo acumulado al momento de pensionarse. y perfil de salario, mientras que la consecuente
disminucin en tasa de reemplazo esperada va
El efecto aumenta alrededor de 0,1 puntos por- en un rango que no superara el 7% - 8%.
centuales para hombres y 0,4 puntos porcentua-
les para mujeres si la tasa de inters aumenta en Por otra parte, esta medida acota el riesgo de
1 punto porcentual. Asimismo, el efecto aumen- sufrir una crisis en edades avanzadas cuando el
ta en alrededor de 1 punto porcentual si la tasa afiliado no tiene el tiempo suficiente para recu-
de rentabilidad aumenta en 1 punto porcentual. perar prdidas, pues dado que condicional a
la existencia de alguna crisis en los prximos 20
5. Reducir los riesgos de los afiliados aos cuando a una persona le restan 20 aos
para el retiro, una estrategia de inversin que no
Se analizaron dos propuestas relacionadas con incluye al Fondo A en ningn momento (y que
la disminucin del riesgo de los fondos acumula- excluye al fondo B en los perodos ms cercanos
dos por los afiliados. al retiro) domina a una estrategia de inversin
basada en los Fondos A y B (como lo es la estra-
La propuesta 26 propone disminuir la edad para tegia de mximo riesgo actual), en trminos de
estar voluntariamente en el Fondo A. Asimismo, tasa de reemplazo esperada y de la desviacin
informar las mayores cadas histricas que ha te- estndar asociada a esa tasa de reemplazo.
nido el fondo. Para hombres, bajarla a 45 aos
y para mujeres a 40 aos. Al restringir el acceso Respecto a la segunda parte de la propuesta,
voluntario al fondo ms riesgoso (fondo A) a al en que se sugiere disminuir en 10 aos la edad
menos 20 aos antes de que los individuos al- a la cual los afiliados que no eligen activamen-
cancen la edad legal de retiro, se disminuye el te son asignados por defecto al Fondo D, esto
riesgo mximo al que un afiliado puede expo- tambin tiene como efecto la disminucin del
nerse, limitndose la estrategia de mayor riesgo riesgo de crisis en edades avanzadas, particular-
posible. Esto disminuye la variabilidad de la tasa mente para el tramo entre 10 y 20 aos antes
de reemplazo esperada para un individuo que del retiro (entre 45-55 aos para hombres y 40-50
158 Informe Final

aos para mujeres). El impacto de esta propues- 6. Incentivo a la competencia en la ad-


ta, medida en relacin a la estrategia por de- ministracin de las cuentas individuales
fecto actual, es de una disminucin del 20% en
la desviacin estndar de la tasa de reemplazo A continuacin se entrega el impacto de pro-
esperada, acompaado de una disminucin en puestas relacionadas con competencia e in-
la tasa de reemplazo esperada de un 5% apro- dustria:
ximadamente segn perfil. Segn simulaciones
realizadas de tasas de reemplazo esperadas, si a) Extender la actual licitacin que comprende
el individuo enfrenta una crisis en el perodo pre- a los nuevos afiliados a una fraccin de los anti-
vio al retiro, la estrategia por defecto actual ob- guos afiliados
tiene un menor retorno real con un mayor nivel
de riesgo asociado respecto a cualquier estra- La propuesta 29 propone extender la actual lici-
tegia que incluya el fondo E, transitando por los tacin, que comprende a los nuevos afiliados, a
fondos B, C, D y E gradualmente a lo largo de una fraccin de los antiguos afiliados.
la vida activa, demostrando que la inclusin del
Fondo E, genera estrategias que cubren mejor el Estimaciones a partir de un modelo desarrollado
riesgo de crisis en edades cercanas al retiro. por la Superintendencia de Pensiones muestran
que al subastar el 10% de la cartera de antiguos
afiliados se obtiene una cada de un 16,53% de
la comisin promedio de la industria en un pla-
zo de 10 aos. El siguiente grfico muestra cmo
disminuye la comisin promedio de la industria a
medida que aumenta el porcentaje de antiguos
afiliados licitados. La comisin se mide como
porcentaje del ingreso imponible.102

Grfico 14:
Comisin promedio proyectada ante cambios en el esquema de licitacin de afiliados

Fuente: Superintendencia de Pensiones

102 Esta simulacin considera los siguientes supuestos: a) la


licitacin se realiza cada dos aos, b) los costos marginales
son conocidos e iguales para todas las AFP, c) no existe en-
trada de nuevas AFP al mercado, d) la tasa de crecimiento
de nuevos afiliados es de un 10% cada dos aos, e) la uti-
lidad de las AFP se aproxima por la comisin cobrada a la
cartera de clientes, f) no hay traspasos entre AFP y ningn afi-
liado en licitacin elige quedarse en la AFP de procedencia.
Este ltimo supuesto se puede interpretar como un efecto
neto en traspasos nulos o poco relevantes.
Informe Final 159

Si se compara la situacin sin licitacin de antiguos afiliados con la comisin cobrada en cada
caso, se obtiene la disminucin en comisiones como resultado de este mecanismo. Esto se ve en el
siguiente grfico.

Grfico 15:
Dismnucin porcentual de las comisiones promedio proyectada ante cambios en el esquema de
licitacin de afiliados

Fuente: Superintendencia de Pensiones

b) Que las comisiones de intermediacin de las La propuesta 34 propone que al momento de


inversiones sean enteramente asumidas por las regular el divorcio o la nulidad de un matrimo-
AFP y no por los afiliados/as nio, la distribucin de los fondos acumulados du-
rante el matrimonio en las cuentas previsionales
La propuesta 30 plantea que las comisiones de se divida a la mitad entre ambos cnyuges. La
intermediacin de las inversiones sean entera- regulacin vigente sobre matrimonio civil esta-
mente asumidas por las AFP y no por los afiliados/ blece que el menoscabo debe ser determina-
as, reduciendo las comisiones totales, transpa- do por el juez, en la tramitacin del divorcio, por
rentando el costo de las comisiones actualmen- lo tanto, es dicho juez quien tiene la potestad
te cobradas, y mejorando las pensiones de las/ de determinar qu porcentaje de la cuenta
los afiliados. del cnyuge compensador se traspasa al com-
pensado, para efectos de suplir el menoscabo
Estimaciones iniciales muestran que el fondo econmico. A su vez, la compensacin actual
tipo A podra haber tenido una rentabilidad real puede ser de hasta un 50% considerando la si-
anual de un 0,5% adicional si las comisiones de tuacin de los cnyuges durante la vigencia del
intermediacin no fueran cargadas al fondo, lo matrimonio. Estimaciones iniciales basadas en
que puede aumentar la pensin entre un 10% y individuos representativos muestran que el efec-
un 15% si el aumento en rentabilidad es perma- to de la medida sera un aumento del saldo de
nente por 30 aos segn la rentabilidad base y las mujeres de un 6% y una disminucin del saldo
el perfil del afiliado. Sin embargo, estos efectos de los hombres del 5,6%103. Esto se traduce en un
pueden ser ambiguos si la AFP decide minimizar aumento de las pensiones para las mujeres de
estos costos invirtiendo en portafolios ineficientes
o de manera sub-ptima en relacin al inters
del afiliado. 103 Los siguientes supuestos son considerados en esta esti-
macin: entrada al mercado de hombres y mujeres a los 24
y 27 aos, con un ingreso de $225.000 y $206.250, respec-
7. Disminuir brechas de gnero tivamente, crecimiento real de las remuneraciones del 2%
hasta los 55 y 0% desde los 56 hasta la edad del retiro (tanto
A continuacin, se detallan los impactos esti- para mujeres como para hombres), rentabilidad real de los
fondos del 4% y densidad para la mujer del 0,47 y para el
mados de algunas propuestas y medidas espe-
hombre de 0,57. Se asume adems que la edad promedio
cficas relacionadas con el tema equidad de de matrimonio es 30 aos y que la duracin promedio de los
gnero: matrimonios es de 7 aos.
160 Informe Final

un 6% y una disminucin de las pensiones para la mujer que abandonaba el mercado laboral
los hombres del 5,6%. producto de no encontrar una sala cuna para
su hija o hijo. Para una mujer que cotiza entre
La propuesta 35 propone que las cotizaciones los 25 y 60 aos, tiene un solo embarazo a los
previsionales enteradas de manera obligatoria 27 aos, asumiendo una rentabilidad 4%, un au-
a su cuenta individual de pensiones, se destinen mento real de la remuneracin del 2% hasta los
en un 50% a su cuenta individual y en un 50% 55 aos y 0% hasta la edad legal de pensin, el
a la cuenta individual de su cnyuge o pareja aumento de la pensin producto del aumento
en relacin de convivencia o en virtud de un de la densidad de cotizacin sera de 12% para
acuerdo de unin civil (segn la Ley N 20.830). una mujer promedio en trminos de densidad
Los efectos en el saldo acumulado son similares de cotizacin.
a la propuesta 34 previamente descritos.
8. El efecto del conjunto de las medidas
La propuesta 37 propone incrementar las salas
cunas y guarderas a nivel nacional. El principal El ejercicio realizado anteriormente permite te-
efecto directo de esta propuesta sera el au- ner algunos rdenes de magnitud sobre el im-
mento de la densidad de cotizaciones para las pacto esperado del conjunto de propuestas es-
mujeres que abandonaban el mercado laboral pecficas, no obstante ser necesario, con ms
durante 2 aos producto del no acceso a las tiempo, desarrollar una estimacin ms precisa.
salas cunas y guarderas. El impacto del aumen-
to de la densidad de cotizaciones se traduce El impacto en trminos de tasas de reemplazo
en un aumento de la pensin autofinanciada. esperadas para los hombres pueden ascender
Considerando que la sala cuna cubre a nias a aproximadamente 13,5 puntos porcentuales
y nios entre 84 das y 2 aos, y, consideran- (una proporcin importante para tasas de reem-
do que el postnatal es de 6 meses, el aumen- plazo medianas proyectas del orden de 40%). En
to terico mximo directo de la densidad de el caso de las mujeres, el efecto estimado pue-
cotizaciones producto de esta medida ser la de ascender al doble, cuando se le adiciona el
diferencia entre los 6 meses y los 2 aos. Es de- aumento en la edad de jubilacin de 5 aos y el
cir, 18 meses adicionales de cotizaciones para beneficio de las cuentas compartidas.
Informe Final 161

B. Compromisos fiscales de las recomendaciones de la Comisin

Con el objetivo de incrementar las pensiones de El modelo de proyeccin desarrollado en DI-


los actuales y futuros jubilados, las recomenda- PRES, permite generar un escenario base de pro-
ciones de la Comisin implican un mayor aporte yeccin del gasto en el SPS sin reforma, y sobre
de recursos financieros provenientes tanto del este, se estiman los nuevos gastos asociados al
sector privado como del Estado. Respecto a incremento de la cobertura y monto de los be-
este ltimo, a continuacin se presenta una es- neficios. Al ao 2013, el gasto en SPS represent
timacin preliminar de los mayores compromisos el 0,7% del PIB, de los cuales un 61,2% se concen-
fiscales de las principales propuestas de la Co- tr en PBS y 38,8% en APS.
misin, para lo cual se obtuvo la colaboracin
proveniente de la Direccin de Presupuestos y El grfico a continuacin, presenta los escena-
del Ministerio de Hacienda. rios evaluados con respecto al escenario base.
La lnea azul representa un eventual aumento
de la focalizacin del SPS a 80%, manteniendo
1. Cambios al Sistema de Pensiones So- constante los montos de la PBS y PMAS. La lnea
lidarias roja mantiene la cobertura en 60% e incrementa
el monto de la PBS y PMAS en 20%, y, finalmente,
La Comisin recomienda ampliar la cobertura la lnea verde contempla un aumento de los pa-
del Pilar Solidario desde el actual 60% a un 80% rmetros del SPS en un 20% y un aumento de la
de los grupos familiares ms pobres de la pobla- focalizacin al 80%.
cin, as como incrementar en un 20% el monto
de la PBS y de la PMAS.

Grfico 16:
Efecto marginal de cambios paramtricos al SPS, millones de pesos, 2015

Fuente: DIPRES
162 Informe Final

Se tiene de esta manera que el costo esperado 4. AFP Estatal


para el ao 2015 del SPS bajo el actual esque-
ma represente un 0,9% del PIB. Con los cambios De acuerdo al Informe Financiero referido al Pro-
propuestos en focalizacin y monto de los be- yecto de Ley que crea una Administradora de
neficios, esta proyeccin se incrementara a un Fondos de Pensiones del Estado, se autoriza al
1,2% del PIB. Ministerio de Hacienda para que efecte den-
tro de los 36 meses siguientes a la constitucin de
2. Incremento de la tasa de cotizacin la A.F.P. del Estado S.A., un aporte extraordina-
con cargo al empleador rio inicial de capital hasta por US$ 70 millones, a
suscribir y enterar por el Fisco y/o CORFO, con el
El incremento en la tasa de cotizacin con car- fin de financiar principalmente los requerimientos
go al empleador tiene un impacto directo e indi- del Encaje, de acuerdo a la aplicacin del art-
recto en el balance del Estado. culo 40 del D.L. 3.500, de 1980, y de gastos de
puesta en marcha.
El primero, tiene que ver con el incremento en
gasto por concepto de remuneraciones y be- El monto mencionado incluye lo requerido por
neficios vinculados al pago de salarios del Go- el artculo 24 del D.L. 3.500, de 1980, es decir,
bierno Central, municipalidades, universidades 20.000 Unidades de Fomento (UF).
del Estado y subvenciones. El Fisco debe desem-
bolsar cerca de US$200 millones por cada 1% de 5. Creacin de un Subsidio al Empleo del
reajuste salarial104. Adulto Mayor
El impacto indirecto vendra del incremento en Siguiendo el esquema del Subsidio al Empleo
los saldos de las cuentas de ahorro individual Joven (Ley N 20.338), la estructura de pago del
producto de la mayor cotizacin que entrara SAM sera equivalente al 30% de la remunera-
en rgimen. Es de esperar que el efecto de la cin bruta mensual, y creciente en el nivel de
mayor cotizacin se traduzca en mayores mon- remuneracin bruta hasta un tope de $188.672
tos de pensin, y en consecuencia, el gasto por mensuales105. Luego el subsidio sera plano en-
concepto de APS tambin se reduzca. tre $188.672 y $235.840 de remuneracin bruta
mensual; siendo finalmente decreciente entre
3. Incremento del tope imponible $235.840 y $424.512 de remuneracin bruta men-
sual. El pago mensual del subsidio sera tal que el
En la misma lnea que el incremento en la tasa trabajador recibira 2/3 del subsidio, y el emplea-
de cotizacin, el ajuste del tope imponible dis- dor el tercio restante.
minuye el ingreso lquido de las personas que se
encuentran afectadas por la medida, implican- Una vez estimado el potencial de beneficiarios
do para el Estado un ajuste en los salarios. Al res- segn las proyecciones de poblacin de perso-
pecto, se estima que el aumento del tope impo- nas por sobre la edad lejal de jubilacin, y sus
nible implica un gasto fiscal de US$24,7 millones perfiles de ingreso segn los datos de la Encuesta
anuales (0,013% del PIB del 2014). CASEN 2013, se focaliza el beneficio al 60% ms
pobre de la poblacin.
Por otro lado, si se considera el incremento en
la tasa de cotizacin de un 1% para este nuevo Considerando lo anterior, se espera que en rgi-
tramo de ingreso imponible, el efecto conjunto men el costo fiscal anual de este beneficio sea
para quienes se encuentran topados se estima aproximadamente de $ 129.000 millones de pe-
en US$2,5 millones anuales. sos. Asimismo, es de esperar que este costo au-
mente progresivamente, teniendo en cuenta el

105 Corresponde a $160.000, que es el monto tope del pri-


mer tramo del SEJ al momento de ser aprobada la ley, reajus-
104 Se debe tener en consideracin que existen otras pre- tado segn la variacin del IPC a pesos de 2013. Este reajuste
cisiones adicionales vinculadas a remuneracin, como es el se hace para equivalencia con datos CASEN 2013. El resto de
caso de las personas contratadas bajo el Cdigo del Traba- los monto, equivalen tambin a los topes del SEJ reajustado
jo, las empresas pblicas, jardines infantiles, entre otros. por IPC a pesos 2013
Informe Final 163

envejecimiento poblacional que experimentar nas. Si la medida se focaliza al 60% de ingresos


el pas en las prximas dcadas. inferiores, se tiene una poblacin objetivo de 112
mil adultos mayores, bastante distanciado de los
6. Incentivar la creacin de Centros de actuales 1.200 adultos mayores atendidos.
Da
De esta forma, un criterio de ajuste del presu-
Actualmente, el presupuesto asignado a la puesto podra ser del orden del 25% anual, de
creacin de Centros de Das a travs del Sena- manera de triplicarlo en al menos en un plazo de
ma es de $780 millones, lo que representa un cre- 5 aos. Bajo este esquema, el presupuesto po-
cimiento de 3% respecto al presupuesto del ao dra llegar a unos $1.600 millones extras.
anterior. Con este tem se financia la atencin,
en una primera etapa, de 1.200 adultos mayores 7. Compensacin previsional para las
que cumplen con las siguientes caractersticas: personas cuidadoras de adultos mayo-
res y de personas en condicin de de-
Ser mayor de 60 aos. pendencia
Con dependencia leve. En la actualidad, el Programa Atencin Domi-
ciliaria a Personas con Dependencia Severa,
Que residan en la comuna donde se imple- se ejecuta en los Centros de Atencin Primaria,
menta el programa. tanto municipal como dependientes de los Ser-
vicios de Salud. El programa contempla dentro
Que pertenezcan a los tres primeros quintiles de sus componentes el pago de una asignacin
de vulnerabilidad, segn Ficha de Proteccin monetaria de alrededor de $25.000 a las perso-
Social o instrumento que la remplace. nas cuidadoras de personas con dependencia
severa. El total de cuidadores atendidos por el
El Programa Centros de Da dispone de servicios programa se presenta a continuacin:
socio-sanitarios durante el da, apoyo familiar,
actividades socioculturales y promocin de en-
vejecimiento activo, manteniendo al adulto en Cuadro 21: Nmero de cuidadores que reciben
su entorno familiar y social. Funcionan en espa- compensacin econmica
cios fsicos especialmente acondicionados para
la personas mayores, con caractersticas de ac-

2015(*)
2010

2011

2012

2013

2014
cesibilidad universal. Este programa est a car- Ao
go de instituciones pblicas o privadas sin fines
de lucro, los que postulan a un fondo especial
destinado a financiar proyectos y deben estar Total
19.745

22.706

22.757

22.112

22.569

23.219
inscritos en el Registro de Prestadores de Servi- Cuidadores
cios Remunerados a Adultos Mayores de SENA- Pagados
MA. Cuentan con la asesora y orientacin tcni-
ca por parte de SENAMA.
Fuente: Divisin de Atencin Primaria, Subsecretara de Re-
Como una forma de incentivar la oferta de ins- des Asistenciales, 2014.
(*) Estimado DIPRES bajo el supuesto de mantencin de es-
tituciones pblico o privadas que ofrezcan este tipendio.
servicio se considera importante incrementar la
cobertura del programa a un mayor nmero de
comunas, para lo cual adems se requiere un La propuesta de la Comisin considera como
incremento mayor del presupuesto para dar res- beneficiario del crdito al cuidador principal
puesta a la mayor demanda que se espera de de personas con dependencia del tipo severa
este servicio. y moderada, que segn la ltima Encuesta CA-
SEN equivalen al 3,2% de la poblacin menor de
Segn la ltima Encuesta CASEN, un 7% de los 60 y al 11,9% de la poblacin mayor de 60 aos
adultos mayores presenta una situacin de de- (en total, 700 mil personas aproximadamen-
pendencia leve, lo que correspondera en trmi- te). El cuidador adems debe ser familiar de la
nos absolutos a un poco ms de 180 mil perso- persona bajo cuidado. Bajos estos requisitos, se
164 Informe Final

estima que el nmero potencial de cuidadores Cuadro 22: Costo fiscal estimado de las
beneficiarios del crdito podra llegar a las 223 propuestas de la Comisin
mil personas106. Si adems, se exige que el cuida-
dor se encuentre registrado en el Programa de Incremento costo
Atencin Domiciliaria y se prioriza a aquellos de Propuesta bruto anual
los tres primeros quintiles de ingreso, el total de (% PIB)
cuidadores podra llegar a las 100 mil personas.
Incrementar Focaliza- 0,02
Bajo estos supuestos, y considerando un crdito cin SPS a 80%
de 10% del salario mnimo por un periodo prome- Aumento monto PBS y 0,23
dio de 4 aos, el costo de la medida ascendera PMAS en 20%,
a los $1.156.800 millones, 0,9% PIB, el que prorra-
teara segn se vayan pensionando los benefi- Aumento tasa cotiza- 0,31
ciarios. cin (4%)
Aumento tope imponi- 0,01
La poblacin beneficiaria potencial podra, sin ble
embargo, llegar a 698.395 cuidadores. Este lti- AFP Estatal 0,03
mo nmero representa al total de personas con
Subsidio al Empleo del 0,1
dependencia severa o moderada actualmente,
Adulto Mayor
cifra que adems va a aumentar si se conside-
ra el crecimiento demogrfico estimado para la Fomento centros de da 0,001
poblacin adulto mayor. Bono previsional a cui- 0,07
dadores
Para estimar el costo de la medida, se considera Total 0,62-0,77
un aporte equivalente a una cotizacin del 10%
por el valor del sueldo mnimo vigente, por el to-
tal de meses de cuidado registrados (4 aos en
promedio segn el Estudio Nacional de Depen-
dencia). Bajo estos supuestos, el costo potencial
de la medida es de US$ 173 millones, equiva-
lente a 0,07 puntos del PIB, el que se distribuir Estos costos anuales estn evaluados en el pri-
anualmente segn el total de cuidadores que se mer ao de implementacin de las medidas. En
pensione cada ao. el tiempo, como se observ, el aumento en la
cobertura y beneficios del Sistema de Pensiones
8. Resumen Solidarias se incrementan en otros 0,3 puntos del
PIB en rgimen.
Considerando el total de propuestas analizadas
previamente, el costo bruto de las medidas en Los nmeros anteriores no consideran el uso del
conjunto se encontrara en un rango de 0,62- Fondo Solidario financiado con la cotizacin
0,67% del PIB. De ellas, la propuesta que implica propuesta. As, si por ejemplo 2 puntos de coti-
un mayor esfuerzo fiscal es la del aumento de zacin se destinan a este Fondo, se traducen en
la tasa de cotizacin, que de aplicarse sin gra- ingresos adicionales del orden de US$1.300 millo-
dualidad, significara un incremento del gasto nes por ao o el equivalente a 0,5% del PIB.
del orden de 0,3% del PIB. Luego, le siguen en
importancia las modificaciones al Sistema de Por lo tanto, en el agregado, las medidas costa-
Pensiones Solidarias, que en conjunto, implican ran en rgimen del orden de 0,4 puntos del PIB
un incremento del gasto de 0,25% del PIB. anuales.

106 Lo anterior es bajo un escenario sin focalizacin del be-


neficio y considerando que del total de personas mayores
con dependencia moderada o severa, un 32% tiene cuida-
dor principal, que adems es familiar (Estudio Nacional de
Dependencia).
166 Informe Final
Informe Final 167

BIBLIOGRAFA
Y ANEXOS
168 Informe Final

IX. BIBLIOGRAFA
A. Libros y artculos

Arellano, J. P. (1988). Polticas sociales y de- Periodo 2020-2050 por encargo de la Comi-
sarrollo: Chile 1924-1984. Santiago de Chile: sin Asesora Presidencial sobre el Sistema de
Alfabeta. Pensiones. Santiago de Chile: INE.

Arenas de Mesa, A. (2000). Cobertura Previ- Departamento de Economa, Universidad de


sional en Chile: Lecciones y desafos del siste- Chile (2012). Anlisis de la Evasin y la Elusin
ma de pensiones adiministrado por el sector en el Pago de las Cotizaciones Previsionales
privado. Santiago de Chile: CEPAL, Naciones y Medidas de Poltica Pblica para Superar
Unidas. sus Causas. Santiago de Chile: Universidad de
Chile.
Attanasio, O., Meghir, C., & Otero, A. (2011).
Pensiones, Trabajo e Informalidad: Impacto Kritzer, Kay, Sinha (2011). Next Generation of
de la Reforma Previsional de Chile de 2008. Individual Account Pension Reforms in Latin
Santiago de Chile: DIPRES. America. http://www.ssa.gov/policy/docs/
ssb/v71n1/v71n1p35.html
Barr, Nicholas (2008). Reforming pensions:
Principles and Policy Choices. New York and Mesa-Lago, Carmelo, (1978). Social Security in
Oxford: Oxford University Press (with Peter Dia- Latin America: Pressure Groups, Stratification,
mond). and Inequality. Pitt Latin American. Pittsburgh:
University of Pittsburgh Press.
Barr, N., & Diamond, P. (2012). La Reforma Ne-
cesaria: El futuro de las pensiones. El hombre Mesa-Lago, C. (2008), Reassembling Social Se-
del tres. curity: A Survey of Pension and Healthcare Re-
forms in Latin America, Oxford University Press.
Benavides, P., & Jones, I. (2012). Sistema de
Pensiones y otros Beneficios Pecunarios de Mesa Lago, Carmelo & Bertranou, Fabio
las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad (2015), Documentos de Principio de Seguri-
y Gendarmera de Chile. Situacin Actual y dad Social, Comisin Pensiones.
Proyecciones Fiscales 2012-2050. Santiago de
Chile: DIPRES. OCDE (2015). Estudio sobre tasas de reempla-
zo y otros temas relacionados con el Sistema
Bertranou, F. M., & Arenas de Mesa, A. (2003). de pensiones.
Proteccin Social, Pensiones y Gnero en Ar-
gentina, Brasil y Chile. Ginebra: OIT. OCDE (2013). Pensions at a Glance 2013:
OECD and G20 Indicators, OECD Publishing,
Cheyre, H. (1991). La previsin en Chile ayer Paris.
y hoy. Segunda Edicin. Santiago de Chile: DOI: http://dx.doi.org/10.1787/pension_glan-
Centro de Estudios Pblicos. ce-2013-en

Cifuentes, H., Arellano, P., Walker, F. (2013) De- Todd, P., & Joubert, C. (2011). Impacto de la
recho de la Seguridad Social, Parte General y Reforma Previsional de Chile de 2008 sobre la
Pensiones, Editorial Librotecnia. participacin de la fuerza laboral, el ahorro
previsional y la equidad de gnero. Santiago
Cumsille, B. (2015). The Chilean Pension Sys- de Chile: DIPRES. Disponible en http://www. di-
tem: Gender Inequalities in Contribution Den- pres. gob. cl/594/articles-89389_doc_1pdf. pdf.
sities (Tesis de magister), University of Texas,
Austin. Wagner, G. (1983). Estudio de la Reforma Pre-
visional: Previsin Social Chilena, Antiguo Sis-
Instituto Nacional de Estadstica (INE) (2014). tema. 1925-1980. Santiago de Chile: Universi-
Proyecciones de Poblacin de Chile para el dad Catlica de Chile.
Informe Final 169

B. Bases de datos y encuestas

Ministerio de Desarrollo Social. Encuesta de


Caracterizacin Socioeconmica (CASEN)
2013. Chile. Disponible en: <http://www.mi-
nisteriodesarrollosocial.gob.cl/resultados-en-
cuesta-casen-2013/ >

Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENA-


MA), Instituto de Nutricin y Tecnologa de
los Alimentos & Centro de Microdatos de la
Universidad de Chile (2010). Estudio Nacional
de la Dependencia en las Personas Mayores.
Santiago de Chile.

Instituto Nacional de Estadsticas (INE). Encues-


ta Experimental de Uso del Tiempo (2007).
Santiago de Chile.

Comisin de Pensiones (2014), Encuesta de


opinin y percepcin del Sistema de Pensio-
nes en Chile. [base de datos].

Pelez, M., Palloni, A., Albala, C., Alfonso, J. C.,


Ham-Chande, R., Hennis, A. & Prats, O. (2004).
SABE: Encuesta Salud, Bienestar y Envejeci-
miento, 2000. Organizacin Panamericana
de la Salud.
170 Informe Final

X. ANEXOS

Anexo 1:

Discurso de S.E. la Presidenta de la Repblica, Michelle Bachelet, al firmar decreto que crea Comi-
sin Asesora sobre el Sistema de Pensiones.


Direccin de Prensa

DISCURSO DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPBLICA,


MICHELLE BACHELET,
AL FIRMAR DECRETO QUE CREA COMISIN ASESORA SOBRE
EL SISTEMA DE PENSIONES
(MEDIDA N 17)

SANTIAGO, 29 de Abril de 2014

Muy buenos das, amigas y amigos:

Gracias por estar aqu esta maana. La verdad que hoy estamos
cumpliendo una promesa de campaa, la medida 17 dentro de los
primeros 100 das de Gobierno. Pero, por sobre todas las cosas,
estamos ms que cumpliendo una promesa de campaa, estamos
iniciando un proceso fundamental de reflexin y de debate para que
las chilenas y chilenos cuenten con un sistema de pensiones digno y
adecuado a sus necesidades. Un proceso que queremos que sea
altamente participativo, pero tambin de muy alto nivel tcnico, y que
nos permita hacernos cargo de las claras insuficiencias de nuestro
sistema previsional.

En los aos 80 se instaur en Chile un sistema de pensiones basado


en la capitalizacin individual, con administradores privados y un
Estado en un rol exclusivamente regulador.

Hoy, a ms de 30 aos de ese momento, es un deber revisar si este


sistema ha cumplido o no la promesa con la que se puso fin al
rgimen pblico de reparto.

Para nadie es un secreto que las pensiones no estn a la altura de lo


que esperaran los trabajadores y trabajadoras. Adems de los casos
especficos de las lagunas previsionales o el trabajo en forma


1

Informe Final 171


Direccin de Prensa

independiente, hay quienes han cotizado toda la vida y an as
obtendrn una pensin deficiente.

Por otra parte, las Administradoras de Fondos de Pensiones han


perdido credibilidad en la ciudadana, y su modo de funcionamiento
merece ser analizado en detalle.

Sabemos que mejorar un sistema previsional toma tiempo. Debemos


tener certeza de que las decisiones sean responsables, se sustenten
en el tiempo y sean efectivamente un avance y no un retroceso para
los pensionados.

El ao 2008 hicimos una reforma que cambi no slo el foco, sino


una idea central: que el Estado tiene un rol importante en la situacin
previsional de chilenas y chilenos, y el sistema de pensiones pas a
tener un pilar solidario y a ser un derecho social garantizado.

Y los resultados estn a la vista. Hoy nuestro sistema de pensiones


solidarias beneficia a 1 milln 237 mil personas. Pues, ahora, 6 aos
despus, ha llegado la hora de profundizar este proceso.

No queremos un pas en que la tercera edad sea sinnimo de


vulnerabilidad o desproteccin, y donde la jubilacin, en lugar de
descanso, traiga aflicciones a las personas.

Es por eso que hoy estamos convocando a un grupo de expertos


nacionales e internacionales que estudie a fondo nuestro sistema de
previsin social y haga una propuesta contundente respecto a cules
son los cambios necesarios.

Yo, para esto, quiero agradecer a la ministra Javiera Blanco, y en


particular al subsecretario, Marcos Barraza, as como al ministro
Alberto Arenas y todo su equipo, en lo que ha sido la identificacin de
los expertos y los trminos de referencia y el trabajo en este sentido.


2

172 Informe Final


Direccin de Prensa

En esta comisin van a participar expertos nacionales y extranjeros
de reconocido prestigio y de diversas sensibilidades polticas. Esta
comisin ser presidida por David Bravo Urrutia. Les voy a pedir que
cuando los vaya nombrando se paren, para que la gente los conozca,
hay varios internacionales que obviamente no estn hoy da ac,
pero van a trabajar en comisiones, en seminarios on line, con
ponencias, etc.

David Bravo Urrutia, economista, ingeniero comercial de la Pontificia


Universidad Catlica y master en Economa de la Universidad de
Harvard. Fue fundador y director del Centro de Microdatos de la
Universidad de Chile. Es integrante del Consejo Consultivo
Previsional y fue miembro del Consejo Asesor Presidencial para la
Reforma Previsional el 2006.

La comisin estar integrada tambin por Cecilia Albala Brevis,


mdico y especialista en salud pblica, fue profe ma, adems,
debo decir, profesora titular de la Universidad de Chile, en el Instituto
de Nutricin y Tecnologa de Alimentos. Es experta en estudios de
envejecimiento a nivel nacional y latinoamericano.

Orazio Attanasio, doctor en Economa de la London School of


Economics, profesor del Departamento de Economa de la University
College London. Ha desarrollado investigaciones sobre ciclo de vida
y evaluacin de polticas pblicas en pases en desarrollo, y ha
estudiado detalladamente el impacto de la reforma previsional en
Chile, del 2008.

Nicholas Barr, doctor en Economa de la Universidad de California,


profesor de la London School of Economics. Es un reconocido
experto en los sistemas de pensiones de varios pases del mundo,
incluido Chile.

Fabio Bertranou Jalif, doctor en Economa de la Universidad de


Pittsburgh, especialista en mercado del trabajo, proteccin social y
seguridad social, es oficial de la OIT en Argentina y especialista de


3

Informe Final 173


Direccin de Prensa

mercado laboral y proteccin social de esta organizacin, y fue
especialista principal de seguridad social de la OIT en Chile.

Hugo Cifuentes Lillo, doctor en Derecho de la Universidad


Complutense de Madrid. Es profesor de Derecho de la Seguridad
Social en la Pontificia Universidad Catlica de Chile y de la
Universidad Diego Portales. Es presidente de la Comisin de
Usuarios del Sistema de Pensiones y delegado de la Organizacin
Iberoamericana de la Seguridad Social.

Regina Clark Medina, abogada de la Universidad de Chile, con


especializacin en derecho del trabajo y seguridad social. Es
profesora de Derecho del Trabajo e integrante del Centro de
Relaciones Laborales de la Universidad Central, y fue parte del
Comit Asesor Presidencial para la Reforma Previsional el 2006.

Martn Costabal Llona, ingeniero comercial de la Pontificia


Universidad Catlica de Chile y MBA de la Universidad de Chicago.
Es director de empresas y miembro del Consejo Asesor Financiero
del ministro de Hacienda. Fue miembro del Consejo Asesor
Presidencial para la Reforma Previsional el ao 2006.

Carlos Daz Vergara, ingeniero comercial de la Universidad Catlica y


master en Economa de la Universidad de California. Es presidente
del Consejo Consultivo Previsional y especialista en economa de las
pensiones.

Christian Larran Pizarro, ingeniero comercial de la Universidad de


Chile y magster en Economa de la Universidad Catlica de Lovaina.
Fue director del Sistema de Empresas Pblicas y es especialista en
reforma financiera, mercado de capitales, supervisin y regulacin
bancaria y financiera.

Igal Magendzo Weinberger, doctor en Economa de la Universidad de


California, fue gerente de Anlisis Macroeconmico del Banco
Central y asesor Macroeconmico del ministro de Hacienda, desde


4

174 Informe Final


Direccin de Prensa

donde particip en el Comit de Inversiones de la Superintendencia
de Pensiones.

Mario Marcel Cullell, economista, ingeniero comercial de la


Universidad de Chile y master en Economa de la Universidad de
Cambridge. Es subdirector de Gobernabilidad y Desarrollo Territorial
de la OCDE. As que me imagino que est en Pars, Mario, en este
momento, pero va a participar activamente. Fue presidente del
Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional el 2006.

Costas Meghir, economista, doctor por la Universidad de Manchester.


Es profesor del Departamento de Economa de la Universidad de
Yale, y sus reas de investigacin incluyen polticas pblicas,
economa del trabajo, retiro y pensiones. Ha realizado un estudio
detallado del impacto de la reforma previsional de Chile del 2008.

Carmelo Mesa-Lago, es profesor Emrito de Economa y Estudios


Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh. Es especialista en
Economa de la Seguridad Social en Amrica Latina y miembro de la
Academia Nacional de Seguro Social.

Olivia Mitchell, economista, doctorada en la Universidad de


Wisconsin-Madison. Fue miembro de la Comisin Presidencial en
Estados Unidos para fortalecer la seguridad social. Es directora
ejecutiva del Pension Research Council y directora del Boettner
Center on Pensions and Retirement Research, de la Universidad de
Pennsylvania.

Vernica Montecinos, sociloga, doctora en Sociologa de la


Universidad de Pittsburgh, muchas gracias por acompaarnos, ella
viene desde Estados Unidos, profesora de Sociologa en la
Universidad de Pennsylvania e investigadora de igualdad de gnero,
democracia y polticas pblicas.

Leokadia Oreziak, economista, profesora de la Universidad Pars 1 y


acadmica en la Escuela de Economa de Varsovia. Especialista en


5

Informe Final 175


Direccin de Prensa

los campos de finanzas internacionales y los mercados financieros.
Particip en la reforma previsional polaca del ao 2011.

Joakim Palme, profesor de Ciencias Polticas en el Departamento de


Gobierno de la Universidad de Uppsala, en Suecia. Presidi la
comisin nombrada por el Gobierno de Suecia, dedicada a la tarea
de elaborar un balance general para el desarrollo del bienestar social,
que reform las pensiones en su pas.

Ricardo Paredes, economista, ingeniero comercial de la Universidad


de Chile y doctor en Economa de la Universidad de California. Es
miembro del Consejo Consultivo Previsional y profesor de la Escuela
de Ingeniera de la Universidad Catlica de Chile.

Marcela Ros. Est la Marcela? Ah, est en Londres. Doctora en


Ciencia Poltica de la Universidad de Wisconsin-Madison. Es docente
del Doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, oficial
responsable del rea Gobernabilidad Democrtica del PNUD en Chile
y consejera y directora de Comunidad Mujer.

Claudia Robles, sociloga de la Pontificia Universidad Catlica de


Chile y doctora en Sociologa de la Universidad de Essex, Inglaterra.
Es especialista en polticas sociales y consultora de diversos
organismos internacionales. Cuenta con variadas publicaciones
sobre proteccin social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina.

Claudia Sanhueza, economista de la Universidad de Chile y doctora


en Economa de la Universidad de Cambridge. Es profesora en el
Instituto de Polticas Pblicas de la Universidad Diego Portales y
especialista en Economa Laboral, Educacin y Polticas Sociales.
Fue integrante del Consejo Asesor Presidencial para el Trabajo y la
Equidad, el ao 2007 y 2008.

Jorge Tarzijn, es economista de la Universidad Catlica de Chile y


doctor en Management por la Northwestern University. Ha sido
consultor de diversos organismos internacionales en termas


6

176 Informe Final


Direccin de Prensa

relacionados con sistemas de pensiones y desarrollo de mercados
financieros.

Sergio Urza, economista de la Universidad de Chile y doctor en


Economa de la Universidad de Chicago. Es profesor en el
Departamento de Economa de la Universidad de Maryland y de la
Pontificia Universidad Catlica de Chile. Fue miembro de la
Comisin Presidencial para el diseo del Ingreso tico Familiar, del
ao 2010.

Andras Uthoff Botka, ingeniero comercial de la Universidad de Chile,


doctor en Economa de la Universidad de California. Es profesor de
la Universidad de Chile, fue miembro del Consejo Asesor
Presidencial para la Reforma Previsional el 2006 e integra el Consejo
Consultivo Previsional de Chile.

Como ustedes ven, tenemos una Comisin tcnica de excepcin,


pero tambin queremos escuchar la voz de todos los actores
sociales. Esta Comisin va a dialogar con representantes del mundo
laboral y empresarial, Administradoras de Fondos de Pensiones,
compaas de seguros, organismos internacionales, asociaciones de
pensionados y expertos en la materia. Porque nosotros creemos que
este debate no es slo un tema de expertos, este debate nos
incumbe a todos. Y queremos que la discusin sea amplia, sea
transparente y sin temas vetados.

S que en este trabajo podremos articular puntos de vista,


comprendiendo que el inters ltimo es el bien de Chile y su gente.

Ellos tienen dos hitos. El primero, en octubre del 2014 me tienen que
presentar el estado de avance, y las propuestas y el informe final
tendr que ser entregado en enero del 2015.

Por lo tanto, en enero del 2015 vamos a contar con un diagnstico


riguroso y, sobre todo, espero yo, con propuestas concretas para
resolver las deficiencias de nuestro sistema previsional.


7

Informe Final 177


Direccin de Prensa

Amigas y amigos:

Hacernos cargo de las necesidades de nuestro sistema previsional


es apostar por una patria donde las personas no teman a la
desproteccin. Es dar tranquilidad a quienes han contribuido por
aos a nuestro desarrollo como sociedad y como pas, y es
reivindicar la idea de que nadie que trabaje, puede tener una pensin
que lo empobrezca, en una patria justa. Y es demostrar que la
grandeza de un pas no slo est en las grandes cifras, sino, ante
todo, en el bienestar de cada uno de quienes habitamos este pas.

Muchas gracias.

*****

Santiago, 29 de Abril de 2014.


Mls.


8

178 Informe Final

Anexo 2:

Decreto: Crea Comisin Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones.


Informe Final 179
180 Informe Final
Informe Final 181
182 Informe Final
Informe Final 183

Anexo 3: Descripcin de algunos elementos que conforman el Sistema de Pensio-


nes Chileno
El Fondo de Reserva de Fluctuacin de Rentabili- a trabajadores jvenes y sus empleadores y es
dad eran recursos del propio afiliado que servan equivalente al 50% de la cotizacin previsional
como cobertura de riesgo, los cuales se utiliza- obligatoria (10% de la remuneracin imponible
ban para absorber eventuales retornos negati- con tope mximo de 72,3 UF), calculado sobre
vos del fondo de pensiones. un ingreso mnimo mensual. Tanto el trabajador
como su empleador reciben igual monto del be-
Encaje es el dinero, que equivale al 1% del fondo neficio; en el caso del trabajador, este beneficio
acumulado en una AFP, que debe mantenerse se integra directamente en su cuenta de capita-
como reserva para aportar a las cuentas de sus lizacin individual.
afiliados en caso de que la rentabilidad sea in-
ferior al mnimo exigido. Con las modificaciones El Fondo para la Educacin Previsional fue crea-
de estos dos factores, la eliminacin del Fondo do con el objetivo de apoyar financieramente
de Reserva de Fluctuacin de Rentabilidad y la proyectos, programas, actividades y medidas
disminucin del encaje se traspas a los afiliados de promocin, educacin y difusin del Sistema
el riesgo de prdidas desde las AFP. de Pensiones.

El sistema de multifondos (creado por la Ley N La compensacin en caso de divorcio consiste


19.795, de fecha 28 de febrero de 2002), corres- en el traspaso de fondos - una vez que el juez
ponde a la administracin de 5 Fondos de Pen- competente determina que existe menoscabo
siones por parte de cada AFP, los que se dife- econmico hacia uno de los cnyuges - desde
rencian a partir de la proporcin de su portafolio la cuenta de capitalizacin individual del cn-
invertido en ttulos de renta variable, lo que signi- yuge que debe compensar a la cuenta de capi-
fica diferentes niveles de riesgo y rentabilidad. El talizacin individual del cnyuge compensado.
Fondo A, tiene una mayor proporcin de inver- La AFP debe traspasar los fondos ordenados por
siones en renta variable, la que disminuye pro- el juez.
gresivamente en los fondos restante.
La Comisin de Usuarios del Sistema de Pensio-
SCOMP es el sistema electrnico de consulta de nes tiene como funcin informar a la Subsecre-
ofertas de montos de pensin que permite a los tara de Previsin Social y a otros organismos p-
futuros pensionados solicitar ofertas de montos blicos del sector, sobre las evaluaciones que sus
de pensin, de modo de facilitar una decisin representados efecten sobre el funcionamien-
informada y transparente. to del Sistema de Pensiones y proponer estrate-
gias de educacin y difusin; est integrada por
El Bono por Hijo Nacido Vivo es un beneficio que un representante de los trabajadores, uno de los
incrementa el monto de la pensin de la mujer pensionados, uno de las instituciones pblicas
a travs del otorgamiento de un bono por cada y una de las entidades privadas del Sistema de
hijo nacido vivo o adoptado. Es un aporte esta- Pensiones, y un acadmico universitario que la
tal, equivalente al 10% de 18 ingresos mnimos preside.
del fijado para los trabajadores mayores de 18
aos de edad y hasta los 65 aos, vigente en el El Consejo Consultivo Previsional tiene como fun-
mes de nacimiento del hijo. cin asesorar al Ministro del Trabajo y Previsin
Social y al Ministro de Hacienda en materias rela-
El Ahorro Previsional Voluntario Colectivo es un cionadas con el Sistema de Pensiones Solidarias.
mecanismo de ahorro que puede ofrecer una
empresa, segn el cual los ahorros voluntarios El Consejo Tcnico de Inversiones fue creado
realizados por los trabajadores son complemen- con el objetivo de efectuar informes, propuestas
tados por sus respectivos empleadores. y pronunciamientos respecto de las inversiones
de los Fondos de Pensiones, procurando el logro
El Subsidio previsional a los trabajadores jve- de una adecuada rentabilidad y seguridad para
nes es un beneficio de cargo del Estado, corres- estos; la entidad est integrada por un miembro
pondiente a un subsidio previsional destinado designado por el Presidente de la Repblica, un
184 Informe Final

miembro designado por el Consejo del Banco


Central de Chile, un miembro designado por las Abreviaciones
Administradoras de Fondos de Pensiones y dos Pensin Bsica Solidaria PBS
miembros designados por los Decanos de las Fa-
cultades de Economa o de Economa y Admi- Aporte Previsional Solidario APS
nistracin de las Universidades que se encuen- Aporte Previsional Solidario de APSV
tren acreditadas de conformidad a lo dispuesto Vejez
en la Ley N 20.129. Pensin Mxima con Aporte PMAS
Solidario
Tope imponible: De acuerdo a lo establecido en
Administradoras de Fondos AFP
el artculo nmero 16 del Decreto de Ley nme-
de Pensiones
ro 3.500 del ao 1980, el tope imponible corres-
ponde al lmite que establece el monto mximo Pensin Asistencial PASIS
de la remuneracin que ser sujeto a cotizacin Instituto de Previsin Social IPS
previsional. Hasta antes de la Reforma del ao
Direccin de Presupuestos DIPRES
2008, el tope imponible de cotizacin para la
cuenta obligatoria de pensiones se haba man-
tenido inalterable, esto en un contexto en el que
las remuneraciones reales en los ltimos 10 aos
anteriores a la reforma crecieron en promedio
2,4% cada ao. A partir de la Reforma Previsio-
nal del ao 2008, este es reajustado anualmente
en funcin de la variacin del ndice de Remu-
neraciones Reales (IRR) determinado por el Ins-
tituto Nacional de Estadsticas. Hoy, 4 aos ms
tarde, el tope imponible ha crecido 17% llegan-
do a 72,3 Unidades de Fomento.

Rentabilidad Mnima Requerida: En cada mes,


las administradoras sern responsables de que la
rentabilidad real anualizada de los ltimos trein-
ta y seis meses de cada uno de sus fondos, no
sea menor a la que resulte inferior entre: a) La
rentabilidad real anualizada de los ltimos trein-
ta y seis meses promedio de todos los fondos del
mismo tipo, menos cuatro (dos) puntos porcen-
tuales, y b) La rentabilidad real anualizada de los
ltimos treinta y seis meses promedio de todos los
fondos del mismo tipo, menos el valor absoluto
del cincuenta por ciento de dicha rentabilidad.
Informe Final 185

Anexo 4: Propuestas globales de reforma analizadas por la Comisin

1. PROPUESTA GLOBAL A: Mejorando los beneficios, suficiencia, cobertura y equidad en el Sistema


de Pensiones chileno

I. LA ESTRATEGIA por medio de la cotizacin del empleador,


la propuesta incorpora tanto transferencias
1. La Presidenta Michelle Bachelet le encomen- intergeneracionales como tambin solida-
d a la Comisin la tarea de identificar las defi- ridad dentro del sistema (redistribuyendo
ciencias del actual Sistema de Pensiones y desa- desde personas de altos hacia las de bajos
rrollar propuestas que se hagan cargo de estas. ingresos).
Ella tambin solicit que estas propuestas fueran
coherentes y sostenibles financiera, poltica e ins- La propuesta es fiscalmente responsable.
titucionalmente. Crea un sistema que perdurar en el tiem-
po: que pagar mayores beneficios a los
2. La Propuesta A cumple estos objetivos por pensionados de hoy pero que tambin po-
medio de polticas que se refuerzan mutua- dr pagar las pensiones que promete a las
mente y de distintas maneras: generaciones futuras.

(a)Aumentando las pensiones de forma inme- 4. LA REFORMA CHILENA DE 2008 TUVO UNA IM-
diata para los pensionados actuales y para PORTANCIA FUNDAMENTAL.
aquellos que se pensionarn prontamente;
Hasta 2008, el Sistema de Pensiones chileno
(b)Mejorando las perspectivas de los trabaja- estaba basado principalmente en el ahorro
dores y pensionados futuros; y individual, a travs de cuentas de AFP. As, el
sistema posibilitaba la distribucin del consu-
(c)Manteniendo los incentivos esenciales de mo a lo largo del tiempo solo a quienes te-
ahorro, inversin, y crecimiento econmico. nan densidades de cotizacin completas (o
casi completas) pero no era capaz de en-
3. Especficamente, la propuesta cumple con el tregar beneficios adecuados y alivio a la po-
mandato presidencial entregado a la Comi- breza en el caso de pensionados que haban
sin del siguiente modo: tenido ingresos bajos o registrado importantes
lagunas de cotizacin a lo largo de su vida.
Se hace cargo de la legitimidad del sistema:
5. En otras palabras, antes de 2008 Chile no
Fortaleciendo el Pilar Solidario (el elemento tena un Sistema de Pensiones, sino que con-
de reparto del actual sistema) incremen- taba solamente con una parte de este. Las
tando significativamente sus beneficios y reformas de 2008 fueron importantes porque
extendiendo la cobertura a ms personas, y crearon un sistema completo e integrado, al
instaurar un sistema de beneficios solidarios.
Posibilitando opciones de cambios ms ra-
dicales en el componente de ahorro. 6. La estrategia de 2008 tiene dos elementos
centrales:
Aumenta las pensiones ms bajas y las tasas
de reemplazo y al hacer aquello a travs del Un componente de reparto el Sistema de
Pilar Solidario, reduce la dispersin de las ta- Pensiones Solidarias financiado va impues-
sas de reemplazo. Esta parte de la propuesta tos- provee alivio a la pobreza a las perso-
beneficia particularmente a las mujeres. nas con un ingreso bajo o nulo al momento
del retiro, y ofrece algn mecanismo de se-
Introduce una nueva cotizacin del emplea- guro frente a resultados pobres del merca-
dor que va a un fondo solidario. do laboral, mediante un aporte previsional
solidario dirigido a personas que han tenido
A travs de la combinacin del financia- bajas densidades de cotizacin.
miento va impuestos y del financiamiento
186 Informe Final

Un elemento de ahorro las cuentas de capi- tas individuales administradas por las AFP e
talizacin individual- que principalmente es incluso el ahorro acumulado en estas para
capaz de proporcionar distribucin de con- financiar mayores pensiones hoy. La propues-
sumo a lo largo de la vida para aquellos que ta A rechaza este enfoque porque resuelve
tienen densidades de contribucin comple- un problema hoy a costa de los trabajadores
tas o casi completas, sumado a algo de dis- y pensionados de maana. Esto es muy im-
tribucin de consumo a lo largo de la vida portante porque un ahorro inadecuado (una
para aquellos con cobertura incompleta. preocupacin de los gobiernos en muchos
pases) es una inquietud aun ms importante
7. La estrategia es razonable porque se hace en Chile, pues habr menos trabajadores en
cargo de los tres objetivos centrales de un Sis- el futuro a causa de la cada en la fertilidad,
tema de Pensiones: (a) alivio de la pobreza, y ms pensionados por el aumento en las ex-
(b) proteccin de los ingresos durante la vejez pectativas de vida.
y (c) distribucin de consumo a lo largo de la
vida. La Reforma de 2008 tambin represent 10. Poder mantener el consumo de los pensio-
un avance significativo porque los compo- nados en perodos cada vez ms largos de
nentes del sistema se integraron. retiro depender, fundamentalmente, de
que el producto crezca. Sin embargo, una
8. LA REFORMA DE 2008, SIN EMBARGO, DEJ menor fuerza laboral reducir el crecimiento
ASPECTOS PENDIENTES. El diagnstico de la del producto a menos que se compense por
Comisin identific importantes desafos pen- otros factores. La respuesta apropiada a una
dientes: fuerza laboral menor requiere polticas que
hagan que cada trabajador sea ms pro-
Bajas pensiones: aun cuando el sistema ha ductivo, ahora y en el futuro. Hacer aquello
generado pensiones suficientes para algu- requiere sustanciales inversiones en capital
nos, ha entregado pensiones bajas para humano (ms educacin y capacitacin) en
muchos. capital fsico (ms y mejores plantas y equi-
pamientos).
Baja cobertura: muchas personas no con-
tribuyen todo el tiempo, ni pagan todo el 11. Por tanto, polticas que reduzca el ahorro
monto que deben en sus cuentas; y muchos son equivocadas en el contexto de Chile por
trabajadores independientes no participan dos razones:
del sistema.
Afectan negativamente la inversin y por
Las comisiones cobradas por las AFP siguen tanto daan las perspectivas futuras de los
siendo un problema, a pesar de las mejoras trabajadores y pensionados.
realizadas a travs del mecanismo de lici-
tacin introducido en la Reforma de 2008, Formulan promesas de forma no intencio-
porque muchas personas no se cambian a nada- que no podrn ser cumplidas. Chile
las AFP con comisiones ms bajas. no debera repetir los errores de la Reforma
de 1981, que cre expectativas que no se
La desigualdad de gnero en los beneficios podan cumplir.
contina siendo un problema.
12. Cualquier poltica que pueda reducir el
La ausencia de confianza en el sistema es ahorro, ejerciendo una presin a la baja so-
preocupante. bre la inversin, es el camino equivocado a
seguir. El elemento distintivo de la estrategia
Los niveles de conocimiento previsional y fi- de la Propuesta A es que permite financiar
nanciero son bajos. aproximadamente el mismo aumento en be-
neficios que plantean otras propuestas pero
9. FINANCIAR BENEFICIOS USANDO EL AHORRO lo hace a travs del gasto fiscal y de una nue-
NO ES LA RESPUESTA. Un enfoque que ha sido va cotizacin de cargo del empleador. Al re-
sugerido es el usar las cotizaciones a las cuen- ducir menos el ahorro, la propuesta A mejora
Informe Final 187

las perspectivas para los estndares de vida cotizacin ms bajas, un componente no


futuros y, con ello, mejora tambin la capa- contributivo mayor, las beneficia especial-
cidd para financiar las pensiones prometidas mente;
para el futuro.
Se comparten las contribuciones de la pa-
13. FORTALECER EL PILAR SOLIDARIO (EL COM- reja ao a ao;
PONENTE DE REPARTO DEL ACTUAL SISTEMA
FINANCIADO VA IMPUESTOS) Y MEJORAR EL Equipara las edades legales de jubilacin
COMPONENTE DE AHORRO. Por estas razones entre hombres y mujeres e implementa ta-
el mejor camino hacia adelante es construir blas de mortalidad unisex.
sobre la base de la estrategia establecida en
2008, impulsando el elemento solidario y me- Encarga a una comisin actuarial relacio-
jorando el componente de ahorro. nar las edades legales de jubilacin con las
expectativas de vida.
14. La Propuesta A mejora la suficiencia, co-
bertura y equidad en el Sistema de Pensiones II. ELEMENTOS CLAVES DE LA PROPUESTA A
chileno. Especficamente, la propuesta:
II.1. Cambios en el pilar solidario no contributivo
Fortalece los beneficios solidarios:
15. Beneficios. La propuesta A fortalece el Sis-
Universaliza la pensin solidaria y aumenta tema de Pensiones Solidarias, impulsando el
el nivel de beneficios para las personas de
alivio a la pobreza y aumentando las tasas de
ingresos bajos y medios. De esta forma, la
reemplazo.
propuesta ampla la pensin solidaria, pa-
sando esta de principalmente aliviar la po-
I. Fusiona la PBS y el APS en un solo beneficio
breza a convertirse en un instrumento que
universal, la Pensin Solidaria Universal, que
incorpora un seguro y distribuye el consumo
cubre al menos al 80% de la poblacin, utili-
a lo largo de la vida.
zando un test de afluencia para excluir a las
Financia beneficios crecientes, en parte a personas de mayores ingresos.
travs de una nueva cotizacin a cargo del
empleador, que se destinar a un fondo so- II. Incrementa el beneficio solidario en 20%
lidario. para quienes no tienen una pensin de AFP.

Introduce reformas mayores al componente III. Incrementa la Pensin Solidaria Universal


de ahorro: en (por ejemplo) $200 por cada $100 de
pensin autofinanciada por mes hasta (por
Financia beneficios crecientes en parte a ejemplo) el percentil 50 de ingresos. Este
travs de una nueva cotizacin de cargo elemento impulsa las pensiones en el rango
del empleador, que se destinar a las cuen- de ingresos medios incluyendo un elemento
tas de capitalizacin individual. de pareo (matching) de las pensiones, re-
forzando los incentivos a la formalidad.
Introduce una nueva AFP Estatal, con estric-
tas reglas de gobernanza, para mejorar la IV. El beneficio solidario decrece para quienes
confianza en el sistema. reciben pensiones por sobre (por ejemplo)
el percentil 50 de las pensiones autofinan-
Toma ms acciones para reducir las comi- ciadas, llegando a cero en el percentil 90.
siones en el sistema de AFP.
V. Provee incentivos actuarialmente justos
Mejora la equidad de gnero y los beneficios para quienes postergan el acceso a los be-
para trabajadores de bajos ingresos: neficios de retiro.

Aumenta la pensin solidaria: dado que las 16. Financiamiento. La propuesta provee de
mujeres tpicamente tienen densidades de nuevas fuentes de financiamiento para el Pilar
188 Informe Final

Solidario sin daar el ahorro. Por lo tanto, se arreglo institucional que garantice que sea
crea un sistema diseado para perdurar en el completamente independiente y autofinan-
tiempo, es decir, uno que puede pagar ma- ciada. Es esencial que la AFP Estatal sea inde-
yores beneficios tanto a los actuales como a pendiente y sea vista como tal (por ejemplo,
los futuros pensionados. Las nuevas fuentes de con un directorio escogido independiente-
financiamiento son: mente) para incrementar la confianza en el
sistema.
i. Ingresos generales de 0,2% del PIB provenien-
te de impuestos (actuales y futuros); esto es 24. Peridicamente, los afiliados sern autom-
igual a 1,2% del actual presupuesto fiscal. ticamente asignados en el fondo por defecto
dependiendo del grupo etario al que perte-
ii. Una nueva cotizacin del empleador de 2% nezcan. Y los afiliados participarn en los me-
de las remuneraciones hasta su lmite mximo. canismos de licitacin que establezca como
ganadora a la AFP que ofrezca las comisio-
iii. Una ampliacin de la base imponible inclu- nes ms bajas.
yendo el aumento en el tope imponible.
25. Los costos de las AFP y las barreras de entra-
17. Horizonte de tiempo. Los aumentos en be- da se pueden reducir disminuyendo el encaje
neficios y en cotizaciones se implementan requerido a las AFP.
en un horizonte de 5 aos.
26. Modificar el esquema de multifondos para
18. Impacto sobre la pobreza en la vejez: la PBS reducir el riesgo y disminuir su nmero de 5 a
original estaba focalizada en el 60% ms po- 3. Uno de estos fondos debera incluir una op-
bre de los hogares y redujo la pobreza en 2 cin simple de administracin pasiva de fon-
puntos porcentuales en el grupo de 65 aos y dos (anlogo al US Thrift Savings Plan).
ms. La universalizacin del beneficio solida-
rio, recomendada por la Comisin, reducir
27. Realizar licitaciones peridicas por los afilia-
la pobreza an ms.
dos en los que tambin participen los afiliados
existentes.
II.2. Cambios en el pilar contributivo de ahorro
28. Eliminar el Retiro Programado como una
19. Las secciones II.2 y II.3 describen cambios
modalidad de pensin, haciendo obligato-
que mejoran la operacin del componente
rias las Rentas Vitalicias, exceptuando los ca-
de ahorro. Como se discute en la seccin II.7,
sos en que hay un saldo muy pequeo. Las
la estrategia es compatible tambin con re-
formas ms radicales en este componente, Rentas Vitalicias deberan calcularse en base
incluyendo planes que permiten compartir a tablas unisex. Se requiere discusin adicio-
ms el riesgo. nal sobre cmo funcionara el sistema, en par-
ticular (a) si el mandato se aplicara a toda la
20. Continuar con la cotizacin de cargo de los acumulacin de una persona; y (b) el rol de
trabajadores de 10% de la remuneracin im- las Rentas Vitalicias compartidas.
ponible pero ampliando la definicin de esta
ltima. II.4. Cambios en las edades de retiro

21. Incluir una nueva cotizacin de 2% de cargo 29. Este elemento aborda un importante as-
del empleador destinada a la cuenta indivi- pecto de la sostenibilidad, en consonancia
dual de pensiones, basada en una definicin con las tendencias en los pases de la OCDE.
ms amplia de remuneracin imponible.
30. Mover a hombres y mujeres a edades de
22. Aumentar el tope imponible indexndolo al pensin legales mnimas para acceder a las
crecimiento de las remuneraciones. pensiones de AFP y pensiones solidarias, ini-
cialmente estas seran de 65 aos.
II.3. Cambios en el mercado de AFP
31. Una comisin actuarial independiente de-
23. Establecer una AFP Estatal, que opere bajo bera indexar las edades legales de jubilacin
las mismas reglas que las dems AFP, con un a las expectativas de vida en el futuro.
Informe Final 189

II.5. Mejorar la equidad de gnero posibilitar que el sistema mantenga sus pro-
mesas de pensiones.
32. La seccin II.5 explcitamente aborda el
tema de gnero, un aspecto central del man- 40. Sera equivocado pensar que mantener el
dato presidencial. componente de ahorro convierte a la pro-
puesta A en una estrategia conservadora.
33. Se deberan usar tablas de mortalidad uni- Aun cuando mantener el ahorro es funda-
sex para las Rentas Vitalicias. mental, este no necesariamente se tiene que
organizar por medio del sistema de AFP sino
34. La contribucin del esposo y la esposa u que puede adoptar otras formas La estrate-
otras parejas formalizadas deberan ser com- gia que incluye, de modo importante, la AFP
partidas ao a ao, con el 50% de las contri- estatal, es compatible con varias formas de
buciones del esposo destinadas a la cuenta organizar el ahorro, como por ejemplo:
de la esposa y viceversa.
El plan de ahorro para los funcionarios civi-
35. Sumar las contribuciones, financiadas va les pblicos en Estados Unidos (Thrift Savings
impuestos a las cuentas de AFP de las perso- Plan), que incluye un esquema de ahorro
nas que cuidan a nios menores y a las per- simple, administrado de manera barata,
sonas mayores107 por cada ao de actividad con una administracin centralizada y una
de cuidado. opcin por defecto (default) hacia la admi-
nistracin con un fondo pasivo.
II.6. Otros elementos
Una pensin financiada a partir de un fondo
36. Mejorar la densidad de contribucin, a tra- soberano (Noruega es el ejemplo ms cer-
vs de una mejor fiscalizacin va una unidad cano).
especializada del Ministerio de Trabajo, en-
cargada de esta funcin. Un sistema de pensiones ocupacionales con
contribuciones definidas colectivas, como
37. Reducir los desincentivos asociados a los en el caso de Holanda.
programas sociales, que llevan a una menor
contribucin y densidades ms bajas. Por lo tanto, mirando hacia el futuro, la propues-
ta A permite acomodar en su interior reformas
38. Promover la educacin financiera y previ- de naturaleza ms radical.
sional y programas de educacin, que se ini-
ciaran como pilotos y seran evaluados (por
ejemplo a travs de experimentos aleatorios)
para evaluar su efectividad.

II.7. Perspectivas futuras

39. Los elementos centrales de la estrategia de


la propuesta A son:

Fortalecer el Sistema de Pensiones Solidarias,


un objetivo deseable en su propio mrito;

Incrementar la igualdad de gnero, tam-


bin deseable per se;

Mantener el componente de ahorro, para

107 Un comisionado no est de acuerdo con esta idea de


contribuir en caso de cuidado de personas mayores.
190 Informe Final

2. PROPUESTA GLOBAL B

Presentacin mos bajos del ingreso de los trabajadores108). El


componente de Seguro Social podra organizar-
Esta es una propuesta que mejora el actual siste- se bajo la lgica de la capitalizacin colectiva
ma de pensiones al proponer un nuevo contrato con cuentas nocionales permitiendo as contar
social de ciudadana en la vejez, incorporan- con un esquema que vincule el esfuerzo contri-
do ms solidaridad y reduciendo el de carc- butivo con el nivel de las pensiones. Una presta-
ter individual. La propuesta est basada en los cin bsica no contributiva con caractersticas
Principios de la Seguridad Social, diversifica y similares a la actual pensin bsica solidaria for-
comparte los riesgos inherentes a su operacin, ma tambin parte del sistema logrando as tres
garantiza pisos dignos de proteccin en la vejez pilares: pensin bsica universal no contributiva
y permitir recuperar la legitimidad de la previ- + seguro social + cuentas individuales.109 La in-
sin social. troduccin del seguro social es crucial en esta
propuesta en la medida que lo pone en el centro
Esta propuesta busca mejorar la cobertura y el del componente contributivo, donde participan
nivel de las pensiones de los actuales y futuros todos los trabajadores, ya sean de bajos o altos
pensionados, as como preservar la estabilidad ingresos, mientras que el componente de capi-
financiera del sistema. La propuesta aborda to- talizacin queda como mecanismo obligatorio
dos los aspectos del mandato de la Comisin. de ahorro para los ingresos mayores a un tope
Entre ellos: (i) elevar la legitimidad social del Sis- de los trabajadores de ms altos ingresos.
tema de Pensiones; (ii) reducir la excesiva ex-
posicin a riesgos financieros de las personas; Estrategia
(iii) mejorar la disposicin de la poblacin para
comprender y aceptar cambios en algunas ca- A partir de la Reforma del 2008, el actual Sistema
ractersticas (parmetros) del Sistema de Pen- de Pensiones contribuye de mejor forma a man-
siones que le otorguen viabilidad financiera; (iv) tener el consumo en la etapa de retiro (cuentas
diversificar los riesgos que inciden sobre las pen- de ahorro individuales) y a aliviar la pobreza en
siones mediante la solidaridad intergeneracio- la vejez (Pilar Solidario). El sistema es coherente
nal; (v) crear incentivos para estimular la contri- con la responsabilidad fiscal y contribuye al aho-
bucin y elevar la densidad de cotizaciones; (vi) rro financiero con 2,6 puntos del PIB (cifras de
solucionar las inequidades de gnero que se ge- 2013). El sistema es financiado con aportes del
neran con la operacin del sistema; (vii) facilitar trabajador y con un aporte fiscal equivalente a
la inclusin de los trabajadores independientes. 0,7% del PIB.
Aunque esta propuesta no elimina las cuentas
individuales, s enfatiza la necesidad de introdu- La Reforma del 2008 signific un gran avance en
cir cambios significativos en el pilar de capitali- materia de Seguridad Social. Sin embargo, los
zacin individual. Su aplicacin ser gradual y cambios no fueron suficientes para lograr pen-
sin que los derechos de los actuales afiliados se siones adecuadas. El beneficio que permite sua-
vean afectados. No vern afectados sus saldos vizar el consumo, es decir reducir las diferencias
en las cuentas individuales; por el contrario sern en el consumo entre las etapas activa y pasiva,
mejoradas sus pensiones toda vez que ese saldo tiene una cobertura limitada, y el beneficio no
financie una pensin que el nuevo rgimen de contributivo cubre solo a los grupos ms pobres.
Seguridad Social considere insuficiente, dado el Las comisiones que cobran las AFP siguen siendo
esfuerzo contributivo realizado.

El camino que adopta esta propuesta consis- 108 En esta presentacin escogimos un umbral de $350 mil
del ao 2013. Esa cifra corresponde al salario que para una
te en transformar el sistema actual en uno in-
tasa de reemplazo de 70 por ciento provee una pensin
tegrado de naturaleza mixta que combine un igual al salario mnimo, que en varios pases es considerado
esquema de seguro social (para todos los tra- como una pensin digna. Tambin coincide con el umbral
bajadores) con un mecanismo complementario que separa los fondos recaudados por el actual sistema en
dos mitades.
obligatorio de capitalizacin individual, como el
actual pero con reformas (en la administracin 109A nivel internacional, Costa Rica, Uruguay y Suecia
cuentan con sistemas con componentes con algunas simili-
de las cotizaciones correspondientes a los tra-
tudes a los incluidos en esta propuesta.
Informe Final 191

muy altas. Adems, el sistema carece de solida- f. Apoyamos las iniciativas de incluir contribu-
ridad entre cotizantes y, en particular, no incluye ciones del empleador.
mecanismos para reducir las enormes diferen-
cias en las pensiones de hombres y mujeres. Los Sin embargo, estas medidas son insuficientes
cotizantes continan teniendo que decidir sobre para resolver los problemas del sistema actual.
asuntos financieros complejos que afectan el ni- Nuestra propuesta es diferente. Junto con consi-
vel de sus pensiones. Finalmente, el sistema care- derar la importancia que el Sistema de Pensiones
ce de financiamiento contributivo por parte del tiene sobre el ahorro y la solvencia fiscal, nos pre-
empleador. ocupamos de construir un sistema que al reducir
la inequidad existente pueda ser considerado
Respecto a estas falencias, la propuesta A ofre- ms legtimo por la ciudadana. Para ello, reco-
ce una serie de medidas especficas, matenien- mendamos fortalecer el componente de seguro
do los actuales pilares solidarios y de capitaliza- social, de acuerdo a las normas internacionales
cin individual. Aunque la propuesta B modifica en el marco de un sistema de seguridad social.
esos pilares, hay concordancia en varios aspec- En tal sentido:
tos, como qued claro en los votos de apoyo a
una serie de las propuestas especficas de la Co- 1. En el componente de alivio de la pobreza, la
misin. Por ejemplo: propuesta B recomienda ampliar la cobertu-
ra del pilar no contributivo.
1. En el Pilar Solidario
2. En los beneficios para suavizar el consumo, la
a. Coincidimos en la necesidad de ampliar la propuesta B busca conciliar la lgica de los
cobertura poblacional y elevar el monto de contratos de ahorro individual con la lgica
la PBS. de la solidaridad necesaria para ampliar la
cobertura de tales beneficios. La solidaridad
b. Compartimos los esfuerzos por redisear el Pi- se financia con aportes del Estado y del em-
pleador.
lar Solidario, sin embargo, tenemos importan-
tes diferencias en su estructura y la forma de
3. La propuesta B est diseada para que los
financiar dicha estructura.
afiliados aportantes al momento de su reti-
ro no se vean enfrentados a tomar un gran
2. En el pilar de capitalizacin
nmero de decisiones financieras complejas
que pueden afectar negativamente sus pen-
a. Coincidimos respecto a la necesidad de me-
siones. Resguarda financieramente las cotiza-
jorar la competencia de los mercados (AFP y
ciones por ingresos menores a $ 350 mil y los
Rentas Vitalicias) y tambin en la creacin de
aportes solidarios en un Fondo de Reserva de
una AFP estatal. Pero sugerimos medidas mas Pensiones.
eficaces como una Cmara de Compensa-
cin (Clearing House al estilo de Suecia). 4. La propuesta B reintroduce el financiamiento
contributivo por parte del empleador.
b. Valoramos varias de las propuestas encami-
nadas a lograr mayor equidad de gnero y 5. La propuesta B restablece la solidaridad in-
coincidimos en la necesidad de utilizar Tablas tergeneracional para tomar en cuenta los
de Vida UNISEX. cambios demogrficos.

c. Apoyamos las propuestas encaminadas a re- 6. La propuesta B facilitara una mejor compren-
ducir la evasin y elusin. sin del sistema y con ello los afiliados podran
hacer una mejor evaluacin de los cambios
d. Apoyamos la reduccin de los multifondos propuestos.
de manera de acotar la toma de decisiones y
transferencia de riesgos a las personas. 7. La propuesta considera una transicin gra-
dual, con pleno respeto a la opcin de los afi-
e. Apoyamos los esfuerzos por incorporar a los liados, solo les mejora el beneficio autofinan-
trabajadores independientes, en forma cohe- ciado con recursos contributivos y solidarios
rente con una estrategia de proteccin social. de la generacin activa actual.
192 Informe Final

Dado lo anterior, surge la pregunta Qu objeti- Es importante sealar que la propuesta B no al-
vos se pueden lograr mejor con la propuesta de tera en absoluto los derechos adquiridos de los
sistema mixto comparado con la realizacin de individuos respecto de sus ahorros en cuentas
ajustes a la lgica del actual sistema? individuales, los cuales permanecern en sus
cuentas tal como ocurre en la actualidad, tanto
1) Para aumentos equivalentes en las pensio- para los cotizantes activos como para los actua-
nes, la posibilidad de recurrir en menor medi- les pensionados.
da a ajustes fiscales va impuestos y/o deuda
pblica. Este es un factor esencial en el con- Propuesta B:
texto actual, donde existe bajo o nulo espa-
cio para efectuar nuevas reformas tributarias El Sistema de Pensiones actual requiere reformar
y donde la delicada situacin fiscal requie- la forma de financiamiento del beneficio para
re manejar el endeudamiento pblico con suavizar el consumo (la parte contributiva del
suma prudencia. sistema original). El financiamiento actual, que
ahora se basa exclusivamente en contratos de
2) Otorgar legitimidad al Sistema de Pensiones ahorro individual, impide la solidaridad entre afi-
a ojos de la poblacin, sobre la base de un liados cotizantes. Es decir, se necesita una nueva
nuevo contrato social en torno a un verda- forma de financiar las pensiones contributivas, lo
dero sistema de seguridad social. La ausencia que equivaldra a un nuevo contrato social.
de legitimidad es un problema en s mismo,
toda vez que introduce un gran componen- Elementos del diagnstico
te de incertidumbre en las bases del sistema,
lo cual es fundamental para el buen funcio- El grfico 1 ilustra la distribucin de los afiliados
namiento del sistema en el largo plazo, ge- que cotizan en el actual sistema por tramos de
nerando un crculo vicioso que contribuye a ingresos imponibles.
deteriorar an ms las pensiones.
En diciembre de 2013 cotizaban en el siste-
3) Mejorar la disposicin a aceptar cambios ma 4.992.319 personas. De estas un 59,5% eran
paramtricos de parte de la poblacin. Todo hombres (2.972.093 personas) y un 40,5% muje-
Sistema de Pensiones (individual o reparto) res (2.020.226 personas). La desigualdad entre
necesita efectuar peridicamente ajustes hombres y mujeres en el Sistema de Pensiones es
paramtricos (tasa de cotizacin, edad de enorme. Las mujeres participan menos y cotizan
jubilacin, forma de vincular derechos y obli- por ingresos imponibles ms bajos que los hom-
gaciones) para garantizar su sustentabilidad. bres. Del total de hombres 35% cotizaba por me-
nos de $350.000, mientras que entre las mujeres
4) Mejorar la diversificacin de riesgos. Un siste- ese porcentaje alcanzaba a 53%.
ma de capitalizacin basa sus retornos en el
rendimiento de los activos financieros. El com-
ponente solidario basa sus retornos en el cre-
cimiento del PIB. La combinacin de ambos
da mayor estabilidad a los retornos.

5) Reducir la transferencia de riesgos hacia los


trabajadores. Al introducirse un componente
solidario, el horizonte de beneficios se torna
ms predecible a ojos de los trabajadores.

6) Reducir los costos del sistema en beneficio


de los trabajadores. En su componente soli-
dario, el sistema mantiene una administracin
centralizada que tiene bajos costos de ope-
racin, ya que no requiere una infraestructura
de administracin de papeles financieros tan
costosa como el sistema actual.
Informe Final 193

Grfico 1:
Perfil de la distribucin de cotizantes por sexo y tramos de
ingreso imponible

Fuente: Superintendencia de Pensiones

Las cotizaciones que se recaudaron ese mes bres con pensiones bajo el salario mnimo (el 70%
alcanzaron $3,4 mil millones. De estas, el 57 por de los $ 350 mil).
ciento corresponde a las cotizaciones de los
hombres con ingresos mayores de $ 350 mil. En Lo que se recauda de los afiliados en el actual sis-
contraste, las mujeres que ganan menos de 350 tema representa aproximadamente 2,6% del PIB.
mil aportaron slo el 8% de esta cifra. Por cuan- Los afiliados pagan comisiones a las AFP por ser-
to en el sistema actual se privilegia una lgica vicios de intermediacin financiera que ascien-
den aproximadamente al 0,3 por ciento del PIB.
de cuentas individuales, no debe sorprender
que el sistema hoy entregue buenas pensiones
Al privilegiar destinar el aporte de los afiliados al
a unos pocos y a la gran mayora no. De hecho, ahorro financiero del pas mediante una lgica
el diagnstico elaborado por la Comisin sea- de cuentas de ahorro individuales, el Sistema de
la que an despus de incorporar los beneficios Pensiones deja a una gran mayora, en particu-
del Pilar Solidario, el 78% de las mujeres y 55% de lar las mujeres y trabajadores en empleos vul-
los hombres reciben pensiones bajo la lnea de nerables, con pensiones de vejez insuficientes y
pobreza y 82% de las mujeres y 69% de los hom- con pocos beneficios garantizados.

Cuadro 1: Ingreso Imponible del sistema por genero y tramos de ingreso imponible

Ganan menos
Total Ganan ms $350.000
$350.000

Ingreso
Personas Ingreso Personas Ingreso Personas
Total <$350M >$350M
Hombres 2972093 64 % 1045023 7% 1937070 57 % 20 % 37 %
Mujeres 2020226 36 % 1073360 8% 946866 28 % 11 % 17 %
Total 4992319 100 % 2118383 15 % 2873936 85% 31 % 54 %
Fuente: Autores con datos Superintendencia de Pensiones
194 Informe Final

Detalles de la propuesta B 2. Se propone que todos los afiliados contribu-


yan 10% de los primeros $350.000 de su ingre-
La propuesta B crea un pilar de Seguridad Social so imponible al SRNC. Esta cuenta colectiva
contributiva con financiamiento tripartito (con- de ahorro (o fondo solidario) es una forma di-
tribuciones del trabajador, del empleador y del ferente de financiar las pensiones. Se estima
Estado). Esto modifica parte del financiamiento que la mitad de los flujos de ahorro financiero
contributivo, la administracin de los fondos pre- que actualmente se destinan a las cuentas
visionales y los beneficios que otorga el sistema individuales (equivalente a 1,3% del PIB) ira al
que pasarn a ser de tres tipos: beneficios no Fondo de Seguridad Social.
contributivos en la forma de una pensin bsi-
ca, beneficios contributivos por parte del Seguro 3. La propuesta considera un modelo de fon-
Social, y los beneficios tradicionales que otorga dos pareados. Esto significa que por cada
el componente de capitalizacin administrado peso ahorrado por los afiliados, el Sistema de
por las AFP. Pensiones aporta tambin un peso. Con estos
recursos complementarios se elevara signifi-
Pilar de Seguridad Social: Registro de cuentas cativamente el monto de las pensiones.
nacionales110 y un Fondo de Ahorro Colectivo.
4. El Fondo de Seguridad Social se financiara
1. En la parte contributiva se crea un Sistema de con la contribucin del 10% de todos los co-
Registro Nocional de Contribuciones (SRNC) y tizantes (con un tope de $350.000), un 3 o 4%
en forma complementaria y obligatoria para de incremento en la cotizacin de cargo de
ingresos imponibles mayores a $350 mil segui- los empleadores, y un 7 o 6 % de aportes fis-
r funcionando el Sistema de Capitalizacin cales.
Individual (SCI).

110 Un sistema de cuentas nocionales, como el que existe


en Suecia en la actualidad, implica llevar un registro de las
cotizaciones de cada individuo, a los cuales se suma la ren-
tabilidad que obtenga el sistema, todo ello como un compo-
nente central (aunque no nico) para definir los beneficios
que los individuos obtendrn a la hora de jubilarse.
Informe Final 195

1. El fondo solidario acta como una cma- guridad social en el esquema nocional es in-
ra de compensacin: recauda, administra ferior a 75 por ciento del salario mnimo, se uti-
cuentas de los afiliados, provee servicios de liza el saldo acumulado en el Fondo colectivo
informacin diaria a los afiliados y se encarga para duplicarla hasta ese tope (75 por ciento
de proveer los nuevos beneficios a los afilia- del salario mnimo).
dos. Utiliza mecanismos tradicionales y nuevos
de recaudacin para facilitar el aporte de 3. Respecto de los actuales pensionados, se apli-
trabajadores independientes. Estas funciones ca un esquema similar para incrementar la
podran ser adscritas al Instituto de Previsin pensin vigente obtenida en el sistema de AFP.
Social.
4. El tope igual a 75 por ciento del salario mni-
2. mo se aplica a los fondos pareados. La lgica es
a. El fondo recauda la contribucin del em- que si se toma el 75% del salario mnimo ms la
pleador y el 10% de los afiliados y asigna actual Pensin Bsica Solidaria (que representa
mensualmente estos aportes a los dos siste- hoy 25 por ciento del salario mnimo) se obtiene
mas contributivos (Seguro Social y capitali- el salario mnimo. La garanta de una pensin
zacin): similar al salario mnimo depender del compor-
tamiento contributivo de cada cotizante.
i. por los primeros $350.000 de ingresos labo-
rales imponibles la parte del trabajador y En resumen, este nuevo Pilar Solidario sigue una
los aportes pareados (Estado - emplea- lgica de Seguro Social que podra organizarse
dor) a un sistema de cuentas nocionales como un esquema de capitalizacin colectiva
(SRNC), y cuentas nocionales financiado con contribu-
ciones de los empleadores y asistido por recursos
ii. por sobre los $ 350.000 de ingresos labora- tributarios. Reemplaza al Aporte Previsional Soli-
les imponibles la contribucin del trabaja- dario (APS) actual.
dor a la AFP seleccionada (SCI);
El Cuadro 2 representa un ejemplo de la asig-
b. Las cotizaciones al SRNC ms la contribu- nacin del beneficio solidario que premia el
cin solidaria de empleadores y el Estado esfuerzo contributivo. Estos recursos pareados
alimentan una cuenta colectiva del Seguro con fines solidarios pueden tener una lgica
Social que se administra con los mismos cri- distributiva distinta a la que se coloca en el
terios del actual Fondo de Reserva de Pen- ejemplo y en casos diferenciada para hombres
siones del Ministerio de Hacienda. y mujeres de distintos niveles de ingresos sala-
riales.
c. Ambos esquemas se basan en cuentas
individuales. La tasa de retorno del com- 1. La Columna 2 del Cuadro representa la pen-
ponente nocional se basa en el aumento sin financiada por la cuenta de seguridad
del salario promedio cubierto, y un ajuste social en la forma de una renta vitalicia a par-
actuarial orientado a garantizar la sosteni- tir del saldo de la cuenta nocional.
bilidad financiera del sistema. La tasa de
retorno del componente de capitalizacin 2. A este valor se le agrega la PBS de la colum-
corresponde a la tasa del Fondo de la AFP na 3 del Cuadro 2.
correspondiente.
3. El pareo que representa el aporte solidario es
Pilar de Seguridad Social: Nueva modalidad de el que se computa en las columnas 4 y 5 del
beneficios (ver ejemplo en Cuadro 2) Cuadro 2.

1. El Fondo determina la pensin correspon-


diente a las cuentas nocionales y de las AFP a
partir de los saldos acumulados y la esperan-
za de vida al retiro.

2. Si el valor de la pensin de la cuenta de se-


196 Informe Final

Cuadro 2: Ejemplo de fondos pareados para valores autofinanciados de beneficiarios


pertenecientes a familias del 80 por ciento ms pobre

FONDOS PAREADOS
INGRESO PENSION PBS RELACION COMPLE- SUB- PENSION TASA
AUTOFINANCIADA MENTO TOTAL FINAL REEMPLAZO
PRNC 30 aos
1 2 3 4 5 6 = 2+5 7 =3+6 8= 7/1
0 100.000 0 100.000
22.706 10.000 100.000 1*1 10.000 20.000 120.000 5,28
45.412 20.000 100.000 1*1 20.000 40.000 140.000 3,08
113.531 50.000 100.000 1*1 50.000 100.000 200.000 1,76
181.649 80.000 100.000 1*1 80.000 160.000 260.000 1,43
249.767 110.000 100.000 1*(0,7SM- PRNC) 65.000 175.000 275.000 1,10
278.000 122.434 100.000 1*(0,7SM- PRNC) 53.000 175.000 275.000 0,99
386.004 170.000 100.000 1*(0,7SM- PRNC) 5.000 175.000 275.000 0,71
454.122 200.000 100.000 0 0 200.000 300.000 0,66
567.653 250.000 100.000 0 0 250.000 350.000 0,62
681.183 300.000 100000 0 0 300.000 400.000 0,59
Nota: la tabla supone individuos que cotizan por 30 aos, con rentabilidades de 4,5% en el perodo de acumulacin y de 3,5%
en el perodo de desacumulacin. Tambin supone que todos los individuos pertenecen a familias del 80% ms vulnerable.

Principales beneficiarios del nuevo sistema de acumulado, con una rentabilidad nocio-
la Propuesta B nal y la expectativa de vida al retiro.

Tal como se observa en el Cuadro 2, el nuevo sis- ii. Eventualmente podra recibir un peque-
tema determina varios grupos de beneficiarios. o complemento por fondos pareados.
En la cobertura de la PBS para el alivio de la po-
breza iii. Por sus ingresos aportados al SCI recibe
su pensin de la AFP.
1. Esta se extiende a los beneficiarios que per-
tenecen al 80 por ciento de las familias ms iv. Si pertenece al 80 por ciento de las fami-
pobres. lias ms pobres tambin la PBS.

En la cobertura de beneficios para suavizar el En resumen, segn criterios de elegibilidad reci-


consumo bira la PBS, la pensin del Seguro Social (fondo
solidario) y la pensin de la AFP.
1. Premia a los que cotizan. Ello se debe al cri-
terio de cuentas nocionales y a que los be- b. Quien cotiza por ingresos inferiores a $ 350
neficios se determinan con la modalidad de mil recibe
pensin, a partir del saldo acumulado y la ex-
pectativa de vida a la edad de retiro. Es un i. Por sus ingresos aportados al SRNC una
criterio de contribuciones definidas. Renta Vitalicia correspondiente a su capi-
tal acumulado, con una rentabilidad no-
a. Quien cotiza por ingresos mayores a $ 350 cional y la expectativa de vida al retiro.
mil
ii. Si esa pensin es menor a 75 por ciento
i. Por sus ingresos aportados el SRNC recibe del salario mnimo se le parea hasta ese
una pensin correspondiente a su capital valor y se le suma la PBS.
Informe Final 197

iii. La PBS si pertenece al 80 por ciento ms nes que van al componente solidario (SRNC)
pobre. de las que van a las AFP (SCI). Para fines de
la presentacin un nivel de corte de $ 350 mil
2. El sistema transfiere aportes solidarios progre- deja la mitad del flujo de ahorro en las AFP y la
sivamente hacia los sectores de ms bajos otra mitad en el sistema de ahorro colectivo.
ingresos, quienes obtienen tasas de reempla- Actualizacin de ese nivel de ingreso de ma-
zo implcitas muy superiores por sus esfuerzos nera que est indexado a la mediana de los
contributivos (Columna 8 y 9). Segn clculos ingresos de los trabajadores. El punto de cor-
actuariales a partir de la estructura de cotiza- te debe quedar legalmente institucionalizado
ciones del cuadro 1 se privilegia preferente- para garantizar que siempre el sistema sepa-
mente a las mujeres. rar en partes iguales las contribuciones que
van al fondo solidario de las que van a las AFP.
3. Las personas con ingresos imponibles mayo-
res a $ 350 mil reciben la Renta Vitalicia co- 2. El fondo solidario tiene un financiamiento de-
rrespondiente a su aporte al SRNV y la renta dicado, es decir, se pueden utilizar los recursos
vitalicia del SCI. Dependiendo de las rentabi- generados en el sistema (a partir de las con-
lidades obtenidas, es posible que reciban un tribuciones de trabajadores, empleadores y
pequeo complemento correspondiente al Fisco), nicamente para financiar pensiones.
pareo. De pertenecer al 80 por ciento de las Esto debe quedar legalmente definido, usan-
familias ms pobres, tambin recibe la PBS. do un criterio similar al que se emplea para el
actual fondo de reserva de pensiones.
En la fase contributiva,
3. La institucin a cargo del sistema (cmara
1. Al parear los aportes para quienes tienen de compensacin, registro de cuentas, infor-
ingresos inferiores, se genera una estructura macin, Rentas Vitalicias y que podra ser el
de incentivos que antes no exista. De este IPS) debe tener autonoma e independencia.
modo, la persona sabe que por cada peso Esta institucionalidad de administracin del
aportado como esfuerzo contributivo recibir fondo solidario debe preocuparse de efec-
un aporte complementario. tuar los clculos actuariales que garanticen
la sostenibilidad financiera de largo plazo del
2. El afiliado de bajos ingresos no debe ocu- sistema. Asimismo, debe ajustar el monto de
parse de administrar su cuenta y es continua- ingresos que separa las contribuciones que
mente informado de su saldo. van a cada parte del sistema, para garanti-
zar que la distribucin siempre est en torno
Enfoque de gnero al 50% / 50%.

El sistema permite incorporar ajustes asociados a 4. Establecer la forma de asignacin del


la solidaridad inter-gnero al compensar los me- match (parear) para cada beneficio finan-
nores niveles de cotizacin de las mujeres, pro- ciado con aporte personal (pensin autofi-
ducto de sus trayectorias laborales ms acota- nanciada) con una contribucin financiada
das e irregulares, transfiriendo aportes solidarios con recursos provenientes de las contribucio-
a sus cuentas financiados a travs del fondo de nes de los empleadores y recursos fiscales.
seguridad social. Con ello, se asegura un piso b- Con esta propuesta podra doblarse la pen-
sico de pensin en la vejez por la va contributiva, sin que resultara si solo fuera autofinancia-
complementado con la Pensin Bsica Solidaria. da. Este incremento podra otorgarse hasta
un 75 % del Salario Mnimo.
Factores crticos de xito del nuevo sistema
5. Los beneficiarios pertenecientes a los prime-
Existen algunas condiciones fundamentales que ros cuatro quintiles (80% de las familias ms
deben cumplirse para que el nuevo sistema se pobres) recibirn en adicin la PBS en adicin
pueda llevar adelante en forma exitosa, a saber: al beneficio anterior.

1. Establecer el nivel de ingreso imponible de 6. La administracin centralizadamente permi-


separacin en dos mitades: las contribucio- tira costos ms bajos (por ejemplo, Suecia tie-
198 Informe Final

ne costos de 0,41 % del salario). No obstante, un pareo por igual monto y lo que no se utili-
se requiere de una nueva institucin que pue- za para mejorar las actuales pensiones se ad-
de construirse a partir de la establecida por la ministra en el Fondo de Reserva de Pensiones
Reforma de 2008. como ahorro financiero para su intermedia-
cin. Se trata de aproximadamente un 1,3%
7. En materia de ahorro financiero destinado a la del PIB que ira a un fondo solidario de pen-
intermediacin financiera, el sistema traslada siones, el cual respecto de sus excedentes de
desde las AFP aproximadamente la mitad del ahorro seguira administrndose en forma simi-
flujo, obtiene de los empleadores y del Estado lar al actual fondo de reserva de pensiones.

Conclusiones:

Nuestra Propuesta marca un nuevo contrato so- Social con lgica de derechos: fondo solidario
cial de ciudadana en la vejez. Restaura la legi- para garantizar ingresos en la vejez a las perso-
timidad ciudadana en el sistema al: (i) Cimentar nas de menores ingresos
piso de proteccin social con un umbral de sufi-
ciencia para los ingresos en la vejez: (ii) introducir Todo ello, sobre la base de un financiamiento sos-
solidaridad endgena en el sistema; (iii) instau- tenible en el largo plazo y sin afectar los actuales
rar una lgica redistributiva intra e inter-genera- derechos adquiridos por los ahorros de las perso-
cional e inter-gnero; y (v) construir un Seguro nas en sus cuentas de capitalizacin individual.
Informe Final 199

Anexo Propuesta B: Elementos fundamentales de la Propuesta B

1. Cambios al Pilar Solidario no contributivo b. Se suman a la PBS y a la PRNC para quienes


pertenecen al 80 % de los ms pobre.
a. Ingresos: Nuevos recursos de impuestos ge-
nerales de 0,27 % del PIB para expandir la co- c. Se suma a la PRNC para quienes pertene-
bertura de la PBS hasta 80 por ciento. cen al 20 por ciento de los ms ricos.

b. Beneficios: 3. Otros Cambios Creacin de un Pilar de Segu-


I. Test de afluencia para extender a 80 % la ridad Social
PBS.
a. Ingresos
II. 20 % de aumento en la Pensin Bsica So-
lidaria. a. Se crea un pool de contribuciones por el
equivalente a 1,3 % del PIB.
c. Horizonte de cambios: aprobacin de refor-
ma legal y gradualidad segn disponibilidad b. Se hace un pareado (matching) de estos
recursos. aportes.

d. Impacto en la pobreza. Al igual que otras b. Beneficios


propuestas, no estamos en condiciones de
estimarlo. Pero las tasas de reemplazo para a. Se paga el match de los actuales pensio-
personas de menores ingresos sern las ma- nados cuyas pensiones se mejoran con el
yores, ver Cuadro. pareo (matching) segn frmula de bene-
ficios (0,4 por ciento del PIB).
2. Cambios en el pilar de AFP
c. Ahorro Colectivo
a. Ingresos:
a. El saldo neto entre las contribuciones pa-
a. Las personas quienes ganan menos de $350 reados (matching) y las utilizadas para me-
M y los que ganan ms de $350 M por los pri- jorar pensiones se suman a las contribu-
meros $ 350M contribuyen al nuevo pilar. ciones y alimentan una cuenta colectiva
de ahorro. Se invierte el saldo en forma co-
b. Se estima que la mitad de los actuales flu- lectiva y con los mismos resguardes que las
jos (2,6 % del PIB) que van a las AFP se desti- AFP sin demandar decisiones de parte del
nan a un nuevo pilar (1,3 % del PIB). afiliado.

b. Beneficios: d. Administracin de cuentas nocionales

a. Beneficios del componente de capitaliza- a. Se llevan cuentas de registro nocional para


cin en la forma de Rentas Vitalicias segn estimar futuras pensiones, y estudios actua-
propuestas especficas. riales.
200 Informe Final

3. PROPUESTA GLOBAL C: Reconstruyendo el Sistema Pblico de Reparto en Chile

Leokadia Oreziak, basada en Centro de Estudios 2. Objetivos generales y especficos de


Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA, la reforma propuesta
cendachile.cl), ESTUDIO: VIABILIDAD FINAN-
CIERA DEL SISTEMA DE PENSIONES BASADO EN Los objetivos generales de la reforma propuesta
El ESQUEMA DE TRANSFERENCIAS INTERGENERA- son:
CIONALES EXPLCITAS EN CHILE (http://www.
previsionsocial.gob.cl ) Abordar el problema actual ms apremiante:
Bajas pensiones contributivas
(STUDY: FINANCIAL VIABILITY OF A PENSION SYS-
TEM BASED ON A SYSTEM OF DIRECT INTERGENE- Mejorar la redistribucin de ingreso y reducir la
RATIONAL TRANSFERS IN CHILE Bid ID: 1592-B- pobreza en la tercera edad, y
LE14, Responsible for this bid: Undersecretary of
Social Security, Ministry of LaborUndersecretary Alcanzar estos objetivos de manera sosteni-
of Social Security) ble, financiera y fiscalmente, en el corto y el
largo plazo
1. Antecedentes
Los objetivos especficos de la reformas son al-
Las opiniones expresadas durante las audiencias canzar un aumento sustancial de las pensiones,
pblicas (realizadas el ao 2014 por la Comi- y una reduccin en la edad efectiva de jubi-
sin de Pensiones en Santiago y en encuentros lacin, especialmente la de las mujeres, junto
regionales) por organizaciones, instituciones e con terminar con los subsidios fiscales directos
individuos defendiendo los intereses de los pen- e indirectos a las pensiones contributivas, y re-
sionados actuales y futuros debiera ser el punto duciendo la proporcin de pensiones no contri-
de partida en el diseo de una reforma de pen- butivas mientras se incrementa el monto de las
siones. El sistema de AFP es visto como ilegtimo
ms bajas. Para alcanzar todo esto, la propuesta
porque fue creado e impuesto en la dictadura
asume que todos los afiliados del sistema actual
militar de 1980, e ineficiente porque no ha cum-
de las AFP son transferidos al esquema pblico
plido con los principales objetivos de su crea-
de reparto, con sus contribuciones y fondos, a
cin y significa pobreza para sus pensionados.
cambio de una pensin mejor, de por vida y no
La encuesta realizada a ms de 22.000 personas
discriminatoria, con los beneficios asociados
muestra que el 91% dice que el sistema no en-
para los miembros sobrevivientes de las familias.
trega pensiones decentes, el 92% no aprueba a
las AFP.111
3. Detalles de la propuesta
El sistema de capitalizacin individual fracas
porque no fue diseado como un sistema de 3.1. Diseo
seguridad social, sino como un sistema auxiliar La propuesta est diseada en concordancia
para el desarrollo del mercado de capitales. El con, por un lado, proyecciones conservadoras
actual sistema de AFP es injusto y desigual para del crecimiento de la poblacin, nmero de co-
sus afiliados. El riesgo de prdida de los fondos tizantes, Producto Interno Bruto (PIB), salarios, y
es tomado casi exclusivamente por sus contri- rendimiento de los fondos, todos los cuales estn
buyentes. En ms de 30 aos desde su existen- interrelacionados, y se determinan mutuamen-
cia, las AFP muestran que aquellos que se retiran te, en una relacin definida, calculada con un
ahora sern mucho ms pobres que aquellos modelo de regresin. Por otro lado, el nmero
que lo hicieron en el sistema antiguo. A pesar del futuro de jubilados est calculado con precisin,
proceso de alto crecimiento econmico, y la tri- con un mtodo actuarial, en base a nmeros
plicacin del PIB, las pensiones han cado a un conocidos, edades actuales, y tasas de mor-
tercio de los salarios promedios. talidad y de invalidez de los afiliados al sistema

111 Consulta Ciudadana del Movimiento Aqu la Gente, rea-


lizada a 22 mil personas y presentada a la Comisin el 28 de
octubre de 2014.
Informe Final 201

de AFP. La edad de jubilacin, el aumento ini- de jubilacin. La proporcin paramtrica de los


cial de las pensiones promedio, y la proporcin contribuyentes en la poblacin en edad activa
de adultos mayores beneficiarios del sistema no se ajusta para asegurar que las tasas de creci-
contributivo, son considerados como parme- miento implcitas del PIB sean conservadoras.
tros principales; aumentos en los salarios y pen-
siones promedio, y rendimiento de los fondos, se La proyeccin del modelo se ajusta al ratio de
asumen iguales al crecimiento del PIB. Con esta contribuyentes a la poblacin en edad de tra-
informacin, el modelo calcula flujo de dinero bajar, para asegurar tasas conservadoras de
anuales, egresos de dinero y el valor resultante crecimiento (1,3 a 1,4 por ciento anual) en el n-
del fondo de pensiones, ajustando los parme- mero de contribuyentes y, consecuentemente,
tros para asegurar un valor positivo del ltimo. crecimiento real del PIB, salarios reales, y pensio-
nes y rendimiento de los fondos de pensiones. El
Todos los clculos se replican para un sistema de crecimiento del PIB se estima a partir del nmero
capitalizacin alternativo, administrado por el de contribuyentes, de acuerdo con la frmula
Estado a un costo cero, lo que implica que las de regresin anteriormente mencionada, y cre-
AFP privadas desapareceran y todas las contri- cimiento en otras variables mencionadas se asu-
buciones iran a un fondo, sin costo de adminis- men iguales al crecimiento del PIB.
tracin o de invalidez. Todo esto se realiza con
las mismas proyecciones de poblacin, contri- Para alcanzar estas tasas de crecimiento eco-
buyentes, PIB y salarios, y los mismos parmetros nmico, utilizando las proyecciones poblaciones
de edad de retiro, tasa de contribucin, propor- conservadoras utilizadas en este modelo, la tasa
cin de adultos mayores en el sistema no contri- de contribuyentes en relacin a la poblacin
butivo. Los clculos de las futuras pensiones del en edad de trabajar debe aumentar a 74,5% a
esquema de capitalizacin individual se basan mediados de siglo. Esto parece razonable, si se
en los datos de los fondos acumulados de las considera que actualmente (2013) esta tasa ya
distintas cohortes de edad de afiliados a diciem- alcanza a ser del orden del 60% de los afiliados
bre de 2013, las contribuciones acumuladas de entre 30 y 40 aos. Estos ltimos representan al
cada cohorte hasta el retiro y las expectativas 95% de poblacin activa de esa cohorte de
de vida en ese momento. edad. En relacin a este punto, es interesante
destacar que entre los afiliados que se unieron al
El modelo tambin calcula el gasto fiscal de las sistema de AFP cuando este fue instaurado y que
pensiones civiles, incluyendo los subsidios mone- se cambiaron del sistema de reparto antiguo y
tarios directos e indirectos de las pensiones con- cuyos trabajos eran relativamente menos preca-
tributivas, y el gasto en pensiones no contributi- rios, la proporcin de contribuyentes en relacin
vas, as como los ingresos y egresos lquidos del a los afiliados superaba el 75% en el ao 1985.
supervit monetario del Sistema de Pensiones,
para cada escenario y alternativa antes expli- Se debe mencionar que el supuesto usado para
cada. los niveles de salario tambin es conservador,
porque se asume que estos van a aumentar al
Poblacin, cotizantes, PIB, salario y rendimiento mismo nivel que el PIB, lo que implica que no va
de los fondos de pensiones a haber mejoras en la distribucin del ingreso, lo
que actualmente es muy injusto para los asala-
Este modelo est basado en proyeccin conser- riados, puesto que ellos reciben menos del 35%
vadora de crecimiento de la poblacin CELADE del PIB (2007). Parece razonable asumir que esto
2010 (19,4 millones de habitantes en 2100), con cambiar en los siguientes aos, a medida que
cero inmigracin considerada. el pas contine su proceso de democratizacin,
y los salarios promedio debieran crecer a un rit-
El nmero de contribuyentes es estimado como mo ms rpido que el PIB por un buen rato, sin
una proporcin creciente- que es consistente con embargo, esto no se considera en el modelo.
el rpido crecimiento en las tasas de participa-
cin, y, al mismo tiempo, en la proporcin de em- Pensionados
pleo asalariado, en economas emergentes- de
la poblacin en edad de trabajar, que a su vez Por otro lado, el modelo estima el nmero de be-
depende de supuestos paramtricos en la edad neficiarios, basado en el nmero actual de jubila-
202 Informe Final

dos, y el nmero de afiliados activos del sistema de de la proporcin paramtrica que es atendida
AFP. Lo ltimo, que est disponible para edades por el sistema pblico no contributivo, el exceso
15 en adelante, es de hecho un censo bastante se transfiere al ltimo.
preciso de la poblacin activa total, dado que
cada individuo se identifica con su propio nmero El modelo asume que, inicialmente, todas las
de ID (RUT), sexo, edad, y ahorros en su cuenta de personas activas mayores a la edad legal de
fondos de pensin individual, y la actividad de las jubilacin, que actualmente representa un 28%
cuentas es chequeada todos los meses. de los pensionados AFP y 37,9% de los pensiona-
dos por vejez y son en su mayora mujeres, efec-
El nmero de afiliados en las cohortes entre las tivamente se retiran el primer ao, con la misma
edades de 35 a 55 ya son casi equivalentes al pensin promedio de los jubilados actuales.
nmero total de personas en la poblacin total
de la misma edad (98% en el caso de la cohorte Clculos y criterios de sostenibilidad
entre 35-45 aos de edad), evidentemente para
ambos sexos. Las cohortes ms jvenes son ms La propuesta se sostiene por un modelo de pro-
pequeos, porque entran de manera gradual a yeccin, basado en las estimaciones descritas
la fuerza laboral asalariada, hasta que casi to- anteriormente del nmero de contribuyentes,
das las personas de 35 aos han trabajado al que, a su vez, estn basados en estadsticas
menos una vez como un empleado asalariado, de la poblacin y el PIB, y el nmero de afilia-
y, consecuentemente se han registrado como dos activos por edad, y jubilados del sistema de
afiliados al Sistema de Pensiones, con una cuen- AFP. Los parmetros principales del modelo son:
ta de ahorro individual que, entonces, es che- 1) aumento inicial del promedio de pensiones,
queada todos lo meses hasta su retiro o invali- para todos los jubilados actuales, ms los afilia-
dez, despus del cual son reclasificados en una dos activos que han alcanzado o superado la
categora pasiva apropiada, y continan siendo edad de jubilacin, 2) edad legal de jubilacin,
chequeados mensualmente, hasta su muerte; 3) tasas de cotizacin como porcentajes de los
las tasas de afiliacin de las generaciones ms salarios, 4) porcentaje de poblacin de terce-
jvenes son bien conocidas, y los ajustes en sus ra edad atendida por el esquema pblico y no
nmeros son fciles de considerar, como se hizo contributivo. El criterio de sostenibilidad fiscal y
en el modelo. financiera del modelo es que el valor final del
fondo de pensiones debera ser positivo. El cri-
Las actuales cohortes ms viejas son tambin terio de sustentabilidad fiscal es que el gasto del
ms pequeos, porque corresponden a afilia- Estado en pensiones civiles decrece consistente-
dos tempranos al sistema de AFP, muchos de los mente como porcentaje del PIB.
cuales se transfirieron del antiguo sistema pbli-
co de pensiones, generalmente de manera obli- El modelo calcula ingresos y egresos de dinero,
gada en los 80. Sin embargo, mientras se retiran y eventuales supervits y dficits son transferidos,
y las generaciones que se vuelven cada vez o cubiertos, por el fondo de pensiones, que tie-
ms grandes- avanzan en edad, el nmero total ne un rendimiento equivalente al crecimiento
de afiliados representar prontamente el total del PIB. Los flujos monetarios son estimados para
de la poblacin en edad de trabajar, una vez cada ao, multiplicando el nmero de cotizan-
realizado el ajuste en las cohortes ms jvenes. tes con la tasa paramtrica de cotizacin, y el
salario promedio, que tambin crece a la misma
La informacin antes mencionada, ajustada por tasa del crecimiento del PIB, empezando por el
las tablas de mortalidad e invalidez publicadas, salario promedio de los contribuyentes de AFP
resultan en una estimacin precisa de las cohor- en diciembre de 2013. El crecimiento del PIB es
tes anuales de nuevos pensionados, hasta bien calculado de acuerdo al nmero estimado de
entrada la mitad del presente siglo, dependien- contribuyentes, con la frmula de regresin an-
do de las edades de jubilacin paramtricas. tes mencionada. El nmero de contribuyentes,
y el consecuente crecimiento del PIB, depende
El nmero total de jubilados para cada ao se de los supuestos paramtricos de la edad de
estima como, pensionados del ao anterior, me- jubilacin, dado que los ltimos son calculados
nos mortalidad e invalidez, ms la cohorte de como la proporcin paramtrica de la pobla-
nuevos jubilados. Si el nmero de jubilados exce- cin en edad de trabajar.
Informe Final 203

Durante las primeras dcadas, los pagos de las vo sistema de reparto (2014), dado que todos los
Compaas de Seguro a jubilados que han con- subsidios directos e indirectos a las pensiones de
tratado pensiones con ellos, son considerados AFP se terminan.
un ingreso en el modelo. Estos pagos deberan
continuar hasta que los beneficiarios fallezcan, Durante los aos siguientes, el aumento impor-
porque el monto completo de sus fondos de tante en el nmero de pensiones contributivas
pensiones fue apropiado por adelantado por las permite una reduccin continua en el nmero
Compaas de Seguros. de pensiones no contributivas, con la conse-
cuente reduccin del gasto fiscal como por-
Los egresos monetarios se calculan multiplican- centaje del PIB. De acuerdo con los diferentes
do el nmero de pensionados por el promedio escenarios analizados, y en dependencia de los
de pensiones, incluyendo aquellas entregadas valores paramtricos de la edad de jubilacin,
por las Compaas de Seguro. Lo ltimo se predi- tasas de cotizacin, y proporcin de adultos ma-
ce de manera precisa por la base de datos de yores en el sistema no contributivo, el gasto fiscal
afiliados pasivos y activos de las AFP, y ajustando en las pensiones civiles se reduce un porcentaje
de acuerdo con las edades paramtricas de ju- adicional de 0,4 a 1,3 del PIB, a mitades del siglo,
bilacin de hombres y mujeres. El nmero total de acuerdo a distintos escenarios.
de jubilados se chequea con el total de personas
por sobre la edad paramtrica de jubilacin, y la Al mismo tiempo, lo anterior permite una mejora
proporcin paramtrica de pensionados cubier- significativa del valor promedio de las pensio-
tos con pensiones no contributivas. Los eventua- nes solidarias pagada a los jubilados ms po-
les excesos se transfieren al sistema no contributi- bres. Esto puede lograrse incluso con un valor
vo de pensiones. Los promedios de pensiones se promedio constante de las pensiones no con-
calculan para todos los aos, como el promedio tributivas, porque la proporcin actual de las
del ao anterior aumentado por la tasa de cre- pensiones solidarias (583.202 beneficiarios en
cimiento del PIB, empezando por el promedio Diciembre de 2014) y aquellos del antiguo siste-
de pensiones a diciembre de 2013, una vez apli- ma de reparto (799. 361), que se traspasan en
cado el aumento paramtrico inicial. favor de los primeros porque la mayora de los
ltimos fallecern. Como el valor promedio de lo
Los subsidios fiscales directos al sistema de AFP, primero ($87.000 mensual) es menor que el lti-
tales como los Bonos de Reconocimiento, y el mo ($228.000), el reemplazo gradual de uno por
Aporte Previsional Solidario, y otros, se termi- el otro, permite un aumento considerable en las
nan durante el primer ao en el nuevo sistema pensiones ms bajas. Sin embargo, la propuesta
de reparto. Estos subsidios representan 1,2 por asume que la parte significativa de los ahorros
ciento del PIB en 2013. Subsidios indirectos tales fiscales, provenientes del ahorro en subsidios di-
como planes y bonos de retiro y otros repre- rectos e indirectos (1,8% del PIB por ao), se de-
sentan aproximadamente un 0,6 por ciento adi- bera usar para proveer un aumento inicial en
cional del PIB del mismo ao, sin contar con los Pensionas Bsicas Solidarias no contributivas
crditos tributarios para los aportes previsiona- y en algunas pensiones muy bajas del antiguo
les voluntarios para altos ingresos, que son con- sistema de reparto aplicado a personas que se
siderables. jubilaron en los 80 y a principio de los 90. Esta
pensin debera aumentar las pensiones contri-
Por otro lado, el nmero de pensiones no con- butivas mnimas, las cuales deberan duplicar el
tributivas, incluyendo la Pensin Bsica Solida- nivel actual.
ria y pensiones del antiguo sistema de reparto
y otros, todas las cuales son pagadas casi ente- El modelo tambin calcula las pensiones que
ramente por el presupuesto fiscal, cubran 63 por pueden ser pagadas por el actual esquema de
ciento de los adultos mayores y representan un capitalizacin, administrado por el Estado a un
2,1 por ciento del PIB en 2013. Junto con los sub- costo cero, para cada escenario de nmero de
sidios al sistema de AFP mencionados antes, el contribuyentes, crecimiento del PIB, salarios pro-
gasto fiscal en pensiones civiles suman un 3,9 por medio, tasas de cotizacin, edades de retiro y
ciento del PIB en el mismo ao. Todo este gasto proporcin de personas mayores que estn en el
fiscal se reduce drsticamente a la mitad, a un 2 sistema no contributivo. El clculo se realiza de-
por ciento del PIB, durante el primer ao del nue- vengando el promedio conocido de los ahorros
204 Informe Final

para los individuos en cada cohorte de edad en plicado por las pensiones auto-financiadas de
diciembre de 2013, por el nmero de aos has- las nuevas cohortes sucesivas. Lo anterior inclu-
ta la edad de jubilacin, y el rendimiento de los ye subsidios directos, los cuales se incluyen en
fondos de pensiones. el clculo y disminuyen en el tiempo, a medida
que los pensionados van falleciendo. En ambos
Adems, los fondos a la edad de retiro se au- sistemas, el costo fiscal incluye los costos en pen-
mentan por el valor futuro acumulado de las siones no contributivas.
contribuciones individuales, calculado como el
producto del promedio de salarios y tasas de Tal como se dijo, el modelo tambin incluye el
cotizacin para cada ao, devengado para la valor presente del supervit o dficit, transferi-
misma rentabilidad. El fondo acumulado al retiro do o retirado del fondo de pensin, tanto para
es entonces dividido por el nmero promedio de el sistema de reparto como para el sistema al-
meses que cada cohorte tiene como expecta- ternativo de capitalizacin administrado por el
tiva de vida, el fondo remanente se ajusta a la Estado a costo cero. Los resultados acumulados
rentabilidad del fondo de pensiones de manera son presentados como porcentaje del PIB 2013.
de recibir una pensin igual todo el tiempo.
3.3. Mecanismo de Transicin
Tambin se asume que este esquema alterna-
tivo de pensin puede ser administrado por el No hay necesidad de ningn mecanismo espe-
Estado con costo cero, lo que significa que el cfico de transicin.
monto total de las cotizaciones van al fondo de
pensiones, sin descuentos ni comisiones, ni segu-
ro de invalidez a travs de ambos tems el siste-
4. Resultados esperados
ma de AFP hoy en da se apropia de 1/5 de las
Los resultados del modelo de proyeccin para
contribuciones.
el sistema de reparto se presentan bajo dos set
An bajo estos supuestos bastante favorables, es de preferencias, ambos consideran en un inicio
importante confirmar que incluso en escenarios reducciones significativas en las edades de reti-
en donde se aumentan las tasas de cotizacin ro efectivas y un aumento de las pensiones pro-
y edades de retiro de forma significativa, el va- medio, y la eliminacin inmediata de todos los
lor promedio de pensiones financiado por una subsidios monetarias directos e indirectos a las
capitalizacin individual termina estando en el pensiones contributivos provenientes del sistema
rango de 20 por ciento de los salarios promedios de reparto y una rpida reduccin de personas
en el ao 2052, incluso ms bajo que el 32 por mayores en el sistema no contributivo.
ciento de tasa de reemplazo de las pensiones
actuales (2013), que por supuesto incluyen sub- En ambos escenarios se fijan edades de retiro
sidios estatales, o aproximadamente 1/3 de la y bajas tasas de contribucin, aun a costas de
tasa de reemplazo pagada por el nuevo sistema una reduccin severa en el gasto fiscal de las
de reparto. pensiones no contributivas, y un valor final ms
bajo del fondo de pensin. Ambos escenarios
Para cada escenario, tanto para el Sistema de asumen que la proporcin de personas mayores
reparto como un eventual Sistema de capitali- que tienen acceso al sistema pblico no contri-
zacin administrado por el Estado a costo cero, butivo disminuye, desde el 63% actual (cifra real
el modelo calcula el costo fiscal de las pensio- a diciembre de 2014) a 40% en 2020.
nes civiles. Para el sistema de capitalizacin se
incluyen los subsidios monetarios fiscales directos En el primer escenario la edad legal de jubila-
e indirectos a las pensiones contributivas auto-fi- cin (65/60) no se modifica y se mantendr en
nanciadas, necesarias para aumentar su valor el nivel actual (diciembre 2014). En el segundo
promedio al mismo valor de las pensiones prove- escenario se aumentar gradualmente sola-
nientes de un sistema de reparto. El valor prome- mente por dos aos a partir de 2030. La tasa de
dio de las pensiones en este sistema alternativo contribucin se mantendr al actual 12,6% de
incluye dos trminos, por un lado, el nmero de los salarios hasta 2035 en el primer escenario y
pensionados multiplicado por el valor promedio en el segundo, se mantendr a ese nivel hasta
de las pensiones en diciembre 2013 sumado a, 2031. Todas las cifras monetarios son expresadas
por el otro lado, el producto del nmero multi- en pesos chilenos a diciembre de 2013.
Informe Final 205

Los resultados de las proyecciones se presentan siones iniciales. Igualmente, todos los escenarios
para el ao 2052, porque hasta ese ao todas las asumen que los subsidios fiscales directos e indi-
estimaciones poblaciones de CELADE son simila- rectos a las pensiones contributivas de reparto se
res. Tal como ya se dijo, todas las estimaciones terminan desde un principio.
poblaciones son conservadoras, especialmente
aquellas que se hacen para la segunda mitad De forma alternativa, para todos los escena-
del siglo, porque consideran inmigracin cero. rios descritos, usando los mismos supuestos para
Sin embargo, todos los resultados para cada cada uno, el modelo calcula el valor de las pen-
escenario, se estiman hasta el ltimo ao en el siones auto-financiadas provistas por el esquema
cual se pueden calcular el nmero de pensiona- de capitalizacin completamente administrado
dos actuales de la base de datos conocida de por el Estado a costo cero (ya no por las AFP pri-
afiliados a diciembre de 2013, lo que depende vadas que cobran una comisin). Considerando
este escenario, el modelo calcula el costo fiscal
en cada caso del supuesto de edad legal de re-
resultante de las pensiones civiles, incluyendo
tiro utilizado.
subsidios monetarios directos e indirectos requeri-
dos para elevar el valor promedio de las pensio-
Todos los escenarios asumen que todos los afi-
nes provistas por el esquema de capitalizacin,
liados que han pasado la edad legal de retiro a al mismo nivel que el sistema de reparto llegara
diciembre de 2014, se retiran ese mismo mes, lo y la expansin en las pensiones no contributivas,
que implica una reduccin inicial en las edades la cual es igual para ambos sistemas, porque de-
de retiro efectivas desde la edad promedio de pende de la proporcin de personas mayores
retiro efectiva de 70 aos para mujeres y hom- que se encuentren en el sistema. Por el otro lado,
bres, estimada por la OCDE, a la edad legal de el modelo calcula el supervit lquido que ambos
retiro actual de 60 a 65 aos, respectivamente. sistemas transfieren al mercado financiero.
Todos los escenarios, tambin, asumen un impor-
tante decrecimiento en los promedios de pen- Los resultados se resumen en la tabla 1 y 2.

Tabla 1: Escenarios de reforma de pensiones - Resumen

Nuevo sistema pblico de reparto reemplaza el sistema de AFP en 2014 Aumento en pensin inicial
75% 100%
Edad de retiro H/M en 2052 65 60 67 62
Tasa de cotizacin en 2014 / 2052 12,7% 24,6% 12,7% 24,6%
Tasa de remplazo del Sistema de Reparto (Pensin promedio / Salario 56% 56% 64% 64%
promedio) en 2014 / 2052
AFP Estatal alternativa con costo cero y sin subvenciones directas, pensio- 27% 21% 27% 24%
nes autofinanciadas, tasa de reemplazo en 2014/2052
Cobertura de Pensin Solidaria no contributiva, incluyendo solidaridad y 63% 40% 63% 40%
antiguo sistema de reparto en 2014/2015 (% de tercera edad)
No contributivo, solidario y antiguo sistema de reparto en 2014/2015 1,4 2,1 1,4 1,9
(millones de pensiones)
Gasto Fiscal en pensiones civiles con el Nuevo Sistema de reparto en 2013/ 3,9% 1,9% 3,9% 1,7%
2052 (% of GDP)
Valor actual del gasto fiscal en pensiones civiles, con la misma tasa de 72% 495% 67% 540%
reemplazo acumulada 2014-2052 (% de 2013 PIB) con: nuevo sistema de
reparto/ AFP estatal a costo cero
Valor actual del supervit transferido al mercado financiero, acumulado des- 4% 249% 4% 281%
de 1982 a 2052, con: nuevo sistema de reparto / AFP Estatal con costo cero
Valor del fondo de pensin en 2013 / 2052 (billones de pesos ) 84,4 16,4 84,4 13,8
Incremento del nmero de contribuyentes (% anual) 1,24% 1,36%
PIB implcito, salario medio y la pensin, el crecimiento real (% anual) 1,30% 1,42%
Fuente: CENDA basado en estudio: FINANCIAL VIABILITY OF A PENSION SYSTEM BASED ON A SYSTEM OF DIRECT INTERGENERA-
TIONAL TRANSFERS IN CHILE Bid ID: 1592-B-LE14, Responsible for this bid: Undersecretary of Social Security, en el Ministerio del
Trabajo, Subsecretara de Seguridad Social, Basado en la Superintendencia de Pensiones, Banco Central, CELADE, UNDESA, WB
206 Informe Final

Tabla 2: Escenarios de reforma de pensiones Tasa de cotizacin y edad de retiro (Nuevo


Sistema pblico de reparto reemplaza AFP en 2014)

Escenario Tasa de cotizacin Edad de jubilacin


(Aumento de Pensiones Iniciales)
Perodo Tasa Perodo Edad (H/M)
2014-2034 12,6%
75% 2014-2068 65/60
2035-2068 24,6%
2014-2030 12,6% 2014-2029 65/60
100% 2030-2039 66/61
2031-2068 24,6%
2040-2068 67/62
Fuente: CENDA basado en el Ministerio del Trabajo, Subsecretara de Previsin Social, basado en la Superintendencia de Pen-
siones, Banco Central, CELADE, UNDESA, WB

4.1. Efecto en pensiones futuras (monto de pen- ciembre 2013, a un 56 por ciento en diciembre
siones y tasas de reemplazo) de 2014, y se sostienen en este nivel.

Como fue dicho anteriormente, en ambos esce- En este escenario, la tasa de cotizacin se man-
narios, el modelo asume que todos los afiliados tiene en la actual de 12,6 por ciento de los sala-
mayores a la edad legal de jubilacin de 60 para rios hasta 2035, a expensas de bajar los fondos
mujeres y 65 aos para hombres, en diciembre de pensiones. Luego, las cotizaciones necesitan
2014, efectivamente se retiran ese mes, con el ser incrementadas a 24,6 por ciento de los sa-
mismo monto de pensin promedio de $183.212 larios, para balancear los flujos de dinero hasta
a diciembre 2013. Esto significa a los 676.836 pen- 2052. El valor del fondo de pensiones se reduce
sionados en el sistema de AFP a diciembre de de 84,4 trillones de pesos chilenos a diciembre
2013 se suman 291.736 pensionados, o 38% y una 2013 a 16,4 trillones en 2052.
reduccin de la edad legal de jubilacin de 10
aos para mujeres y 5 aos para hombres, de los En este escenario, que no considera aumentos
promedios actuales de 70 aos, estimados por en la edad legal de jubilacin, cotizantes cre-
la OCDE. cen a una tasa promedio de 1,24% al ao, y el
PIB que se estima en el modelo, basado en el
4.1.1 Primer escenario preferido, 75% de aumen- nmero de contribuyentes, por la frmula de re-
to en las pensiones promedio iniciales gresin descrita ms arriba-, crece a una tasa
promedio de 1,3 por ciento al ao, a la misma
El primer escenario preferido asume que no hay tasa de salarios, pensiones y rendimiento de los
cambios en las edades legales de jubilacin para fondos de pensiones.
mujeres y hombres, por lo que estas continan
siendo 60 y 65 aos, respectivamente, hasta 2052. Bajos los mismos supuestos del total de contri-
buciones anuales en un eventual esquema de
Este escenario es sostenible con un aumento capitalizacin alternativa, completamente ad-
inicial del 75% de las pensiones promedio para ministrado por el Estado (sin AFP privada) a cos-
todos los jubilados en diciembre 2014, lo que te cero y sin considerar el costo de seguro de
incluye a todos los afiliados mayores a la edad discapacidad, es decir, se capitaliza el monto
legal de jubilacin, como se mencion. La pen- total de las contribuciones anuales, sera capaz
sin inicial promedio es aumentada de $183.212 de financiar las tasas de reemplazo de 27% del
a $324.800, y luego aumenta anualmente a la salario promedio en 2014 y 21% en 2052.
misma tasa que el crecimiento del PIB, hasta al-
canzar los $955.903 en 2052. 4.1.2 Segundo escenario preferido, 100% de au-
mento en las pensiones promedio iniciales
La tasa de reemplazo de las pensiones prome-
dio se aumenta de 32 por ciento respecto a los El segundo escenario preferido es sostenible
salarios promedio de los contribuyentes, en di- con un aumento inicial del 100% en las pensio-
Informe Final 207

nes promedio para todos los jubilados en diciem- En trminos globales, los excedentes de flujos
bre de 2014, lo que incluye a todos los afiliados monetarios del sistema de AFP, de 3,5 por ciento
mayores a la edad legal de jubilacin, como ya del PIB en 2013, que fueron apropiados por la in-
se ha mencionado. Las pensiones promedio ini- dustria de AFP y de Compaas de Seguro, y se
ciales aumentan de $183.212 a $371.637, y lue- transfirieron en mayor manera a grandes compa-
go aumentan anualmente a igual tasa que el as, son usados en esta propuesta para aumentar
crecimiento del PIB, hasta alcanzar los $635.564 pensiones. Esto implica una transferencia inmedia-
en 2052. Los salarios tambin crecen a igual ta de esta suma, que es equivalente aproximada-
tasa que el crecimiento del PIB, hasta alcanzar mente a un 3,5 por ciento del PIB; de las grandes
$1.000.875 en 2052. compaas a los trabajadores, con un impacto
consecuente en la distribucin de los ingresos.
La tasa de reemplazo para pensiones promedio
aumenta de un 32% respecto del promedio de El valor actual descontado a una tasa de lar-
salarios de contribuyentes, en diciembre 2013, a go plazo igual al crecimiento estimado del PIB
un 64% en diciembre 2014, y se mantienen en flujos de efectivo excedentes anuales netos
este nivel. descontados los giros, del sistema de AFP, acu-
mulada desde 1982 hasta 2013, ascendi a 56%
Edades de jubilacin no cambian hasta 2029, y del PIB de este ltimo ao, lo que significa que la
aumentan el 2030 de 61 a 66 aos para mujeres privatizacin de las pensiones se ha traducido en
y hombres, respectivamente, hasta 2039, y luego una transferencia neta al sistema financiero, de
aumentan otra vez, a 62 y 67 aos, para mujeres los salarios y de subsidios estatales equivalentes
y hombres, respectivamente. a ms de la mitad del PIB del 2013.

Las tasas de cotizacin se mantienen en el nivel Finalizar este sistema y reemplazarlo por un es-
actual de 12,6 del salario hasta 2030, a expen- quema de reparto, con una reduccin mode-
sas de los fondos de pensiones. Luego, la tasa rada del fondo de pensiones acumulado, da
de cotizacin debe incrementarse a 24,6 de los como resultado una reduccin de la transferen-
salarios, para balancear los flujos de dinero has- cia neta acumulada, el valor actual del cual,
ta 2052. El valor de los fondos de pensiones se acumulado de 1982 a 2052, se reduce en un 4%
reduce de 84,4 trillones de pesos en diciembre del PIB en 2013 en los escenarios sugeridos.
2013, a 13,8 trillones de pesos en 2052.
En comparacin, una eventual continuacin
En este escenario, que considera un pequeo de un esquema de capitalizacin, incluso bajo
aumento de la edad legal de jubilacin, los coti- una administracin estatal con coste cero, se
zantes crecen en promedio a una tasa de 1,36% traduce en un incremento continuado en las
al ao, y el PIB que se estima en el modelo, ba- transferencias de los ingresos hacia el mercado
sado en el nmero de contribuyentes, por la fr- financiero, el valor actual acumulado 1982-2052
mula de regresin descrita ms arriba-, crece en el cual crece de un 249% del BIP de 2013 y a un
una tasa promedio de 1,42 por ciento al ao, a 281% del PIB del 2013, en el escenario considera-
la misma tasa de salarios, pensiones y rendimien- do. Esto demuestra que los resultados de un es-
to de los fondos de pensiones. quema de pensiones de capitalizacin es con-
siderable -el valor actual de los cuales acumul
Bajo el mismo supuesto de total de contribucio- hasta 2052, es ms o menos el equivalente a tres
nes anuales, a partir de un eventual esquema veces 2.013 PIB-, una cada vez mayor, transfe-
alternativo de capitalizacin, podra ser capaz rencia de fondos desde de la mano de obra a
de auto-financiar tasas de reemplazo de un 27% las grandes empresas, sobre todo a la industria
del promedio de ingresos en 2014 y 24% en 2052. financiera. El trmino de este mecanismo es una
de las herramientas ms poderosas para mejorar
4.2. Efectos redistributivos y sobre la pobreza en la distribucin del ingreso.
la tercera edad

Todos los escenarios implican mejoras significati-


vas en la distribucin del ingreso, y reducciones
de pobreza en la tercera edad.
208 Informe Final

5. Costos fiscales y financiamiento yentes, y el crecimiento resultante en el PIB y de


los salarios, y bajo el mismo supuesto de edad de
El impacto de la propuesta en el costo fiscal y jubilacin y tasa de reemplazo como en los es-
financiamiento es tal vez el mayor, porque la cenarios calculados para el rgimen de reparto.
propuesta:
Bajo el supuesto de que las pensiones pagadas
1. Implica un ahorro inicial directo e indirecto por un rgimen de capitalizacin estatal entre-
de subsidios fiscales hacia el sistema de AFP, gan la misma tasa de reemplazo que un sistema
lo que alcana un 1,8 por ciento del PIB (2013), de reparto, los subsidios fiscales implicados po-
en todos los escenarios considerados y; dran crecer a un valor presente acumulado en
2014-2052 equivalentes a cinco o cinco y medio
2. La rpida reduccin de la proporcin de veces el PIB de 2013. La comparacin del gasto
adultos mayores en el sistema pblico no fiscal acumulado en pensiones no contributivas
contributivo, y consecuentemente la reduc- en el caso de un sistema contributivo de repar-
cin fiscal del gasto en este mbito, lo que to, se suma a un rango de un 67% al 72%$ del
actualmente representa un 2,1 por ciento del PIB 2013, en valor presente acumulado, de 2014
PIB (2013). En los escenarios analizados, este a 2052.
nmero se reduce en un rango de 1,6 a 1,9%
del PIB en 2020. La conclusin general es que la continuacin del
rgimen de capitalizacin, incluso bajo adminis-
Sumando ambos tems, en los escenarios sugeri- tracin estatal, da como resultado gastar con-
dos, el gasto fiscal anual en pensiones civiles se siderables recursos fiscales para complementar
reduce de un 3,9 por ciento del PIB en 2013, a un las insuficientes pensiones autofinanciadas; por
rango entre 1,6 a 1,9 por ciento del PIB anual en su parte y al mismo tiempo, la transferencia de
2020, una reduccin total de 2,2 a 2,3 por ciento aproximadamente tres veces el PIB de 2013, en
del PIB por ao. valor presente acumulado, en el resultado neto
de los flujos de efectivo descontados los giros, de
Las cifras mencionadas se consideran como es- tal sistema de pensin de la mano de obra
cenarios sugeridos; en donde la proporcin de chilena mayormente a industrias grandes y a los
adultos mayores que se mantiene en el sistema mercados financieros.
pblico de pensiones no contributivas se reduce
del actual 63 por ciento a 40 por ciento en 2052.
En el escenario alternativo, que asume que esta
proporcin se reduce solo a un 20%, el ahorro fis-
cal es mucho mayor. El costo fiscal de pensiones
civiles baja de un 3,9% del PIB anual en 2013 a
slo un 0,7% del PIB anual en 2052, una reduc-
cin total de 3,2 del PIB anual.

Se podra suponer que el Estado va a gastar los


ahorros en educacin solamente los subsidios
directos son el equivalente del costo de la gra-
tuidad en la educacin superior- o de otras po-
lticas sociales relacionadas, que beneficien a la
mano de obra y los pobres, y mejore la distribu-
cin del ingreso.

Es interesante considerar que una eventual con-


tinuacin del rgimen de capitalizacin podra
resultar en un incremento del gasto fiscal en pen-
siones civiles, incluso bajo una exclusiva adminis-
tracin estatal a costo cero, sin AFP privadas, y
considerando las mismas proyecciones de cre-
cimiento de la poblacin y nmero de contribu-
Informe Final 209

4. Contraargumentaciones

A Por qu la Comisin no respalda la propuesta fundamental dice relacin con cmo se finan-
de realizar una reforma hacia un sistema de re- cian estos aumentos. La propuesta A est dise-
parto (propuesta global C)? ada no solo para pagar mayores beneficios
ahora sino tambin para asegurar la capacidad
De un total de 24 comisionado(a)s, solo una inte- del sistema para pagar las pensiones prometidas
grante apoy la Propuesta C, en la que se pro- en el futuro. Especficamente, hay cuatro tipos
pone reemplazar el sistema actual por un siste- de objeciones a la propuesta B:
ma de reparto.
(1) La propuesta reduce el ahorro y la inversin,
Las principales razones para oponerse a dicha daando los estndares de vida futuros y di-
propuesta proporcionadas por el resto de los co- ficultando el financiamiento de las pensiones
misionados incluyeron las siguientes: en el futuro;
a) La Propuesta C transfiere todos los depsitos (2) Adicionalmente, frente a una fuerza de tra-
y ahorros de propiedad de los trabajadores al bajo que se proyecta en declinacin, un sis-
sistema de reparto, sin compensacin por la
tema en base a cuentas nocionales de con-
toma de sus cuentas individuales.
tribucin definida (CND) conllevan un dficit
creciente, creando una presin aun mayor
b) La Propuesta requiere de un abrupto y fuerte
hacia mayores impuestos o bien hacia reduc-
incremento en las cotizaciones e impuestos al
ciones adicionales en el ahorro o hacia un no
tiempo que la reserva es exhausta.
cumplimiento de las promesas realizadas en
c) El paso a un sistema total de reparto reduce materia de pensiones;
el ahorro y la inversin, algo muy problemti-
co cuando la fuerza laboral enfrentar una (3) Los costos administrativos son sustantivos
importante declinacin a partir de las pro- (tanto los costos iniciales como los operati-
yecciones demogrficas. vos);

d) Los supuestos sobre los que se basa la pro- (4).Los efectos redistributivos de la propuesta se
puesta son excesivamente optimistas: au- encuentra pobremente definidos.
mentos en la tasa de cotizacin y edades de
jubilacin consideradas son inviables; optimis- Por su parte, los argumentos de los 11 comisiona-
mo en el aumento de la formalidad y supues- dos y comisionadas que apoyaron la Propuesta
tos conservadores en la cobertura de adultos B, contrarios a la Propuesta A, son los siguientes:
mayores. Todos estos supuestos producen una
reforma paramtrica perfecta para calzar el La propuesta A mantiene mayoritariamente las
sistema pero sus bases se escapan de todo caractersticas del actual Sistema de Pensiones
realismo acerca del comportamiento previsi- y es insuficiente para dar cuenta del objetivo de
ble del mercado del trabajo en Chile. mejorar la cobertura y el nivel de las pensiones
en forma sostenible. La propuesta A:
e) Considerando los supuestos indicados en d),
se duda sobre la sostenibilidad financiera de (1) No mejora en forma sensible las jubilaciones
la Propuesta C. de los actuales y futuros pensionados;

B. Contra-argumentos a las propuestas globales (2) No plantea un nuevo contrato social que le
AyB otorgue legitimidad al sistema previsional;

Los argumentos formulados por los 12 comisiona- (3) Dado lo anterior, no permite generar opor-
dos que apoyaron la propuesta A, contrarios a la tunidades para un consenso social que per-
Propuesta B se resumen del siguiente modo: mita aceptar los cambios paramtricos ne-
cesarios para dar viabilidad de largo plazo
Las propuestas A y B sugieren gruesamente los del sistema;
mismos incrementos en pensiones. La diferencia
210 Informe Final

(4) Contina poniendo la mayor parte de los


riesgos en los trabajadores en la medida que
persiste la incertidumbre de los beneficios de-
rivados del componente contributivo que es
enteramente de capitalizacin;

(5) No permite revertir las importantes desigual-


dades de gnero actuales;

(6) No genera incentivos adecuados ni para


aumentar la afiliacin de los independientes,
ni para elevar la densidad de cotizaciones de
todos los trabajadores;

(7) No reduce los costos del sistema a travs del


canal de una de administracin centralizada
que aproveche las economas de escala.

Finalmente, lo nica comisionada que apoy la


propuesta C critic tanto la propuesta A como
la B sealando que:

La propuesta A apunta a mantener el dise-


o actual del sistema a costa de mayor costo
fiscal en subsidios, incrementos en la tasa de
cotizacin y la edad de jubilacin.

La propuesta B es incapaz de resolver los prin-


cipales problemas del sistema actual.
Informe Final 211

Anexo 5: Votacin de propuestas especficas aprobadas por la Comisin

1. Fortalecer y ampliar el Sistema de Pensiones Solidarias

Propuesta 1: Aumentar la cobertura del Sistema Propuesta 2: Aumentar el monto de la Pensin


de Pensiones Solidarias a al menos el 80% de la Bsica Solidaria y de la Pensin Mxima con
poblacin Aporte Solidario en 20%

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 23 A favor 1. Cecilia Albala 23
2. Orazio Attanasio 2. Orazio Attanasio
3. Nicholas Barr 3. Nicholas Barr
4. Fabio Bertranou 4. Fabio Bertranou
5. David Bravo 5. David Bravo
6. Regina Clark 6. Hugo Cifuentes
7. Carlos Daz 7. Regina Clark
8. Hugo Cifuentes 8. Martn Costabal
9. Christian Larran 9. Carlos Daz
10. Costas Meghir 10. Christian Larran
11. Carmelo Mesa-Lago 11. Vernica Montecinos
12. Olivia Mitchell 12. Costas Meghir
13. Vernica Montecinos 13. Carmelo Mesa-Lago
14. Leokadia Oreziak 14. Olivia Mitchell
15. Joakim Palme 15. Joakim Palme
16. Ricardo Paredes 16. Ricardo Paredes
17. Marcela Ros 17. Marcela Ros
18. Claudia Robles 18. Claudia Robles
19. Jos Luis Ruiz 19. Jos Luis Ruiz
20. Claudia Sanhueza 20. Claudia Sanhueza
21. Jorge Tarzijn 21. Jorge Tarzijn
22. Sergio Urza 22. Sergio Urza
23. Andras Uthoff 23. Andras Uthoff
En contra 1. Martn Costabal 1 En contra 1. Leokadia Oreziak 1
AbstencIn 0 AbstencIn 0
TOTAL 24 TOTAL 24
212 Informe Final

Propuesta 3: Cambiar el mecanismo de acceso Propuesta 4: Revisar el mecanismo de focaliza-


a los beneficios del Sistema de Pensiones Soli- cin de los beneficios no-contributivos, a travs
darias desde el actual Instrumento Tcnico de de una aplicacin ms eficaz y verificacin pe-
Focalizacin (basado en la Ficha de Proteccin ridica del mecanismo de focalizacin.
Social) a un test de afluencia (riqueza).
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL VOTO
VOTO A favor 1. Cecilia Albala 20
A favor 1. Cecilia Albala 23 2. Orazio Attanasio
2. Orazio Attanasio 3. Nicholas Barr
3. Nicholas Barr 4. Fabio Bertranou
4. Fabio Bertranou 5. David Bravo
5. David Bravo 6. Hugo Cifuentes
6. Hugo Cifuentes 7. Martn Costabal
7. Regina Clark 8. Carlos Daz
8. Martn Costabal 9. Christian Larran
9. Carlos Daz 10. Carmelo Mesa-Lago
10. Christian Larran 11. Olivia Mitchell
11. Costas Meghir 12. Vernica Montecinos
12. Carmelo Mesa-Lago 13. Leokadia Oreziak
13. Olivia Mitchell 14. Joakim Palme
14. Vernica Montecinos 15. Ricardo Paredes
15. Joakim Palme 16. Marcela Ros
16. Ricardo Paredes 17. Jos Luis Ruiz
17. Marcela Ros 18. Jorge Tarzijn
18. Claudia Robles 19. Sergio Urza
19. Jos Luis Ruiz 20. Andras Uthoff
20. Claudia Sanhueza En contra 1. Regina Clark 3
21. Jorge Tarzijn 2. Claudia Robles
22. Sergio Urza 3. Claudia Sanhueza
23. Andras Uthoff AbstencIn 1. Costas Meghir 1
En contra 1. Leokadia Oreziak 1 TOTAL 24
AbstencIn 0
TOTAL 24
Informe Final 213

2. Fortalecer el pilar contributivo ampliando la cobertura y densidad de cotizaciones.

Propuesta 5: Crear una instancia capaz de coor- Propuesta 6: Mantener la obligatoriedad de co-
dinar polticas activas de afiliacin y cotizacin. tizacin para los trabajadores independientes
establecida en la Ley 20.255, adecuando su gra-
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL dualidad.
VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 24 TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
2. Orazio Attanasio VOTO
3. Nicholas Barr A favor 1. Cecilia Albala 19
4. Fabio Bertranou 2. Orazio Attanasio
5. David Bravo 3. Nicholas Barr
6. Hugo Cifuentes 4. Fabio Bertranou
7. Regina Clark 5. David Bravo
8. Martn Costabal 6. Hugo Cifuentes
9. Carlos Daz 7. Martn Costabal
10. Christian Larran 8. Carlos Daz
11. Costas Meghir 9. Christian Larran
12. Carmelo Mesa-Lago 10. Costas Meghir
13. Olivia Mitchell 11. Carmelo Mesa-Lago
14. Vernica Montecinos 12. Olivia Mitchell
15. Leokadia Oreziak 13. Vernica Montecinos
16. Joakim Palme 14. Joakim Palme
17. Ricardo Paredes 15. Ricardo Paredes
18. Marcela Ros 16. Jos Luis Ruiz
19. Claudia Robles 17. Jorge Tarzijn
20. Jos Luis Ruiz 18. Sergio Urza
21. Claudia Sanhueza 19. Andras Uthoff
22. Jorge Tarzijn En contra 1. Regina Clark 5
23. Sergio Urza 2. Leokadia Oreziak
24. Andras Uthoff 3. Marcela Ros
En contra 0 4. Claudia Robles
AbstencIn 0 5. Claudia Sanhueza
TOTAL 24 AbstencIn 0
TOTAL 24
214 Informe Final

Propuesta 7: Eliminar distintos desincentivos a la Propuesta 8: Modificar la frmula del Puntaje de


cotizacin identificados, asociados a otros be- Focalizacin Previsional (PFP) para que no desin-
neficios como FONASA, Asignaciones Familiares centive la posible incorporacin al mercado la-
y la asignacin del puntaje de focalizacin para boral formal de sus beneficiarios
obtener los beneficios del Pilar Solidario.
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL VOTO
VOTO A favor 1. Cecilia Albala 15
A favor 1. Cecilia Albala 16 2. Orazio Attanasio
2. Orazio Attanasio 3. Nicholas Barr
3. Nicholas Barr 4. David Bravo
4. David Bravo 5. Regina Clark
5. Carlos Daz 6. Martn Costabal
6. Hugo Cifuentes 7. Carmelo Mesa-Lago
7. Martn Costabal 8. Joakim Palme
8. Christian Larran 9. Ricardo Paredes
9. Costas Meghir 10. Marcela Ros
10. Carmelo Mesa-Lago 11. Claudia Robles
11. Joakim Palme 12. Jos Luis Ruiz
12. Ricardo Paredes 13. Claudia Sanhueza
13. Jos Luis Ruiz 14. Sergio Urza
14. Jorge Tarzijn 15. Andras Uthoff
15. Sergio Urza En contra 1. Leokadia Oreziak 1
16. Andras Uthoff AbstencIn 1. Fabio Bertranou 8
En contra 1. Regina Clark 5 2. Hugo Cifuentes
2. Leokadia Oreziak 3. Carlos Daz
3. Marcela Ros 4. Christian Larran
4. Claudia Robles 5. Costas Meghir
5. Claudia Sanhueza 6. Olivia Mitchell
AbstencIn 1. Fabio Bertranou 3 7. Vernica Montecinos
2. Olivia Mitchell 8. Jorge Tarzijn
3. Vernica Montecinos TOTAL 24
TOTAL 24
Informe Final 215

3. Aumentar el ahorro para el pilar contributivo

Propuesta 9: Establecer una nueva cotizacin


previsional de cargo del empleador del 4%.

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 20
2. Orazio Attanasio
3. Nicholas Barr
4. Fabio Bertranou
5. David Bravo
6. Hugo Cifuentes
7. Regina Clark
8. Martn Costabal
9. Carlos Daz
10. Christian Larran
11. Carmelo Mesa Lago
12. Olivia Mitchell
13. Vernica Montecinos
14. Joakim Palme
15. Marcela Ros
16. Claudia Robles
17. Jos Luis Ruiz
18. Claudia Sanhueza
19. Jorge Tarzijn
20. Andras Uthoff
En contra 1. Costas Meghir 4
2. Leokadia Oreziak
3. Ricardo Paredes
4. Sergio Urza
AbstencIn 0
TOTAL 24
216 Informe Final

Propuesta 10: Establecer que al menos una fraccin de esta mayor cotizacin de 4 % de cargo del
empleador se destine a un fondo solidario

OPCIONES (Distribucin de la nueva cotizacin) COMISIONADOS TOTAL


2% a la cuenta de capitalizacin individual y 2% 1. Orazio Attanasio 7
al fondo solidario 2. Nicholas Barr
3. David Bravo
4. Carlos Daz
5. Carmelo Mesa-Lago
6. Jorge Tarzijn
7. Sergio Urza
4% a fondo solidario 1. Regina Clark 5
2. Joakim Palme
3. Marcela Ros
4. Claudia Robles
5. Claudia Sanhueza
4% a la cuenta de capitalizacin individual 1. Costas Meghir 3
2. Olivia Mitchell
3. Ricardo Paredes
3% a la cuenta individual y 1% al fondo solidario 1. Martn Costabal 2
2. Jos Luis Ruiz
1% a la cuenta individual y un 3% al fondo 1. Cecillia Albala 6
2. Fabio Betranou
3. Hugo Cifuentes
4. Christian Larran
5. Vernica Montecinos
6. Andras Uthoff
Abstencin 1. Leokadia Oreziak 1
TOTAL 24
Informe Final 217

Propuesta 11: Considerar un perodo de transi- Propuesta 12: Establecer una norma que ponga
cin de al menos 4 aos para el incremento que un lmite mximo a la parte no imponible de la
se propone en la tasa de cotizacin, con el ob- remuneracin.
jeto de producir un menor efecto negativo sobre
el mercado laboral. TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
VOTO
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL A favor 1. Cecilia Albala 19
VOTO 2. Orazio Attanasio
A favor 1. Cecilia Albala 23 3. Nicholas Barr
2. Orazio Attanasio 4. Fabio Bertranou
3. Nicholas Barr 5. David Bravo
4. Fabio Bertranou 6. Hugo Cifuentes
5. David Bravo 7. Martn Costabal
6. Hugo Cifuentes 8. Carlos Daz
7. Regina Clark 9. Christian Larran
8. Martn Costabal 10. Costas Meghir
9. Carlos Daz 11. Carmelo Mesa-Lago
10. Christian Larran 12. Olivia Mitchell
11. Costas Meghir 13. Vernica Montecinos
12. Carmelo Mesa-Lago 14. Joakim Palme
13. Olivia Mitchell 15. Ricardo Paredes
14. Vernica Montecinos 16. Jos Luis Ruiz
15. Joakim Palme 17. Jorge Tarzijn
16. Ricardo Paredes 18. Sergio Urza
17. Marcela Ros 19. Andras Uthoff
18. Claudia Robles En contra 1. Regina Clark 5
19. Jos Luis Ruiz 2. Leokadia Oreziak
20. Claudia Sanhueza 3. Marcela Ros
21. Jorge Tarzijn 4. Claudia Robles
22. Sergio Urza 5. Claudia Sanhueza
23. Andras Uthoff AbstencIn 0
En contra 1. Leokadia Oreziak 1 TOTAL 24
AbstencIn 0
TOTAL 24
218 Informe Final

Propuesta 13: Elevar el lmite mximo de las co- Propuesta 14: Crear en la Direccin del Trabajo
tizaciones para pensiones desde el actual tope una Divisin de Previsin Social, que reporte a
(73,2 UF) al que est vigente para efectos del Se- la Subsecretara de Previsin Social sobre todas
guro de Cesanta (109,8 UF) las materias vinculadas con las declaraciones,
pagos, fiscalizacin y cobranza en materia de
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL seguridad social.
VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 19 TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
2. Orazio Attanasio VOTO
3. Nicholas Barr A favor 1. Cecilia Albala 23
4. Fabio Bertranou 2. Orazio Attanasio
5. David Bravo 3. Nicholas Barr
6. Hugo Cifuentes 4. Fabio Bertranou
7. Martn Costabal 5. David Bravo
8. Carlos Daz 6. Regina Clark
9. Christian Larran 7. Martn Costabal
10. Costas Meghir 8. Carlos Daz
11. Carmelo Mesa-Lago 9. Christian Larran
12. Olivia Mitchell 10. Costas Meghir
13. Vernica Montecinos 11. Carmelo Mesa-Lago
14. Joakim Palme 12. Olivia Mitchell
15. Ricardo Paredes 13. Vernica Montecinos
16. Jos Luis Ruiz 14. Leokadia Oreziak
17. Jorge Tarzijn 15. Joakim Palme
18. Sergio Urza 16. Ricardo Paredes
19. Andras Uthoff 17. Marcela Ros
En contra 1. Regina Clark 5 18. Claudia Robles
2. Leokadia Oreziak 19. Jos Luis Ruiz
3. Marcela Ros 20. Claudia Sanhueza
4. Claudia Robles 21. Jorge Tarzijn
5. Claudia Sanhueza 22. Sergio Urza
AbstencIn 0 23. Andras Uthoff
TOTAL 24 En contra 0
AbstencIn 1. Hugo Cifuentes 1
TOTAL 24
Informe Final 219

Propuesta 15: Aumentar las actuales bajas mul- Propuesta 16: Extender el perodo de cotizacin
tas a los empleadores que descuentan y no tras- obligatorio hasta la edad deretiro efectiva del
pasan las cotizaciones de los trabajadores mercado laboral, en caso que sta sea posterior
a los 60 aos en el caso de las mujeres y los 65
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL aos en el caso de los hombres.
VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 20 TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
2. Orazio Attanasio VOTO
3. Nicholas Barr A favor 1. Cecilia Albala 14
4. Fabio Bertranou 2. Orazio Attanasio
5. David Bravo 3. Nicholas Barr
6. Hugo Cifuentes 4. Fabio Bertranou
7. Regina Clark 5. David Bravo
8. Christian Larran 6. Hugo Cifuentes
9. Costas Meghir 7. Martn Costabal
10. Carmelo Mesa-Lago 8. Christian Larran
11. Olivia Mitchell 9. Carmelo Mesa-Lago
12. Vernica Montecinos 10. Joakim Palme
13. Leokadia Oreziak 11. Ricardo Paredes
14. Joakim Palme 12. Jos Luis Ruiz
15. Marcela Ros 13. Sergio Urza
16. Claudia Robles 14. Andras Uthoff
17. Jos Luis Ruiz En contra 1. Regina Clark 7
18. Claudia Sanhueza 2. Carlos Daz
19. Jorge Tarzijn 3. Leokadia Oreziak
20. Sergio Urza 4. Marcela Ros
En contra 1. Martn Costabal 2 5. Claudia Robles
2. Ricardo Paredes 6. Claudia Sanhueza
AbstencIn 1. Carlos Daz 2 7. Jorge Tarzijn
2. Andras Uthoff AbstencIn 1. Costas Meghir 3
TOTAL 24 2. Olivia Mitchell
3. Vernica Montecinos
TOTAL 24
220 Informe Final

Propuesta 17: Introducir cambios a la normativa


de APVC (Ahorro Previsional Voluntario Colecti-
vo), de forma que se logre que un mayor nmero
de empresas y sindicatos lo utilice voluntario.

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 13
2. Nicholas Barr
3. Fabio Bertranou
4. Hugo Cifuentes
5. Carlos Daz
6. Vernica Montecinos
7. Joakim Palme
8. Marcela Ros
9. Claudia Robles
10. Jos Luis Ruiz
11. Claudia Sanhueza
12. Jorge Tarzijn
13. Sergio Urza
En contra 1. David Bravo 3
2. Regina Clark
3. Ricardo Paredes
AbstencIn 1. Orazio Attanasio 8
2. Martn Costabal
3. Christian Larran
4. Costas Meghir
5. Carmelo Mesa-Lago
6. Olivia Mitchell
7. Leokadia Oreziak
8. Andras Uthoff
TOTAL 24
Informe Final 221

4. Aumentar la edad legal de jubilacin e incentivar el trabajo de las personas ma-


yores

Propuesta 18: Equiparar la edad de retiro entre Propuesta 19: Revisar peridicamente la edad
hombres y mujeres. de jubilacin.

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 18 A favor 1. Cecilia Albala 18
2. Orazio Attanasio 2. Orazio Attanasio
3. Nicholas Barr 3. Nicholas Barr
4. Fabio Bertranou 4. Fabio Bertranou
5. David Bravo 5. David Bravo
6. Hugo Cifuentes 6. Hugo Cifuentes
7. Martn Costabal 7. Martn Costabal
8. Carlos Daz 8. Carlos Daz
9. Christian Larran 9. Christian Larran
10. Costas Meghir 10. Costas Meghir
11. Carmelo Mesa-Lago 11. Carmelo Mesa-Lago
12. Olivia Mitchell 12. Olivia Mitchell
13. Joakim Palme 13. Joakim Palme
14. Ricardo Paredes 14. Ricardo Paredes
15. Jos Luis Ruiz 15. Jos Luis Ruiz
16. Jorge Tarzijn 16. Sergio Urza
17. Sergio Urza 17. Jorge Tarzijn
18. Andras Uthoff 18. Andras Uthoff
En contra 1. Regina Clark 6 En contra 1. Regina Clark 5
2. Vernica Montecinos 2. Leokadia Oreziak
3. Marcela Ros 3. Marcela Ros
4. Claudia Robles 4. Claudia Robles
5. Claudia Sanhueza 5. Claudia Sanhueza
6. Leokadia Oreziak AbstencIn 1. Vernica Montecinos 1
AbstencIn 0 TOTAL 24
TOTAL 24
222 Informe Final

Propuesta 20: Incorporar un incentivo para quie- Propuesta 21: Establecer un subsidio al empleo
nes posterguen su edad de retiro entre los bene- de personas mayores en trminos equivalentes
ficiarios del Sistema de Pensiones Solidarias. al actual Subsidio al Empleo Juvenil.

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 20 A favor 1. Cecilia Albala 22
2. Orazio Attanasio 2. Orazio Attanasio
3. Nicholas Barr 3. Nicholas Barr
4. Fabio Bertranou 4. Fabio Bertranou
5. David Bravo 5. David Bravo
6. Hugo Cifuentes 6. Hugo Cifuentes
7. Martn Costabal 7. Martn Costabal
8. Carlos Daz 8. Carlos Daz
9. Christian Larran 9. Christian Larran
10. Costas Meghir 10. Costas Meghir
11. Carmelo Mesa-Lago 11. Carmelo Mesa-Lago
12. Olivia Mitchell 12. Olivia Mitchell
13. Vernica Montecinos 13. Vernica Montecinos
14. Joakim Palme 14. Joakim Palme
15. Ricardo Paredes 15. Ricardo Paredes
16. Claudia Robles 16. Marcela Ros
17. Jos Luis Ruiz 17. Claudia Robles
18. Jorge Tarzijn 18. Jos Luis Ruiz
19. Sergio Urza 19. Claudia Sanhueza
20. Andras Uthoff 20. Jorge Tarzijn
En contra 1. Regina Clark 4 21. Sergio Urza
2. Leokadia Oreziak 22. Andras Uthoff
3. Marcela Ros En contra 0
4. Claudia Sanhueza AbstencIn 1. Regina Clark 2
AbstencIn 0 2. Leokadia Oreziak
TOTAL 24 TOTAL 24
Informe Final 223

Propuesta 22: Establecer como un objetivo de la Propuesta 23: Dejar las decisiones relevantes en
poltica laboral la insercin laboral de calidad materia de rgimen de inversiones en el Consejo
de las personas mayores, desarrollando instru- Tcnico de Inversiones, para lo cual se requiere
mentos especializados para este grupo etario. el fortalecimiento de sus atribuciones.

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 18 A favor 1. Cecilia Albala 14
2. Nicholas Barr 2. Nicholas Barr
3. Fabio Bertranou 3. David Bravo
4. David Bravo 4. Hugo Cifuentes
5. Hugo Cifuentes 5. Christian Larran
6. Martn Costabal 6. Vernica Montecinos
7. Carlos Daz 7. Joakim Palme
8. Christian Larran 8. Marcela Ros
9. Carmelo Mesa-Lago 9. Claudia Robles
10. Olivia Mitchell 10. Jos Luis Ruiz
11. Vernica Montecinos 11. Claudia Sanhueza
12. Ricardo Paredes 12. Jorge Tarzijn
13. Marcela Ros 13. Sergio Urza
14. Jos Luis Ruiz 14. Andras Uthoff
15. Jorge Tarzijn En contra 1. Olivia Mitchell 3
16. Claudia Sanhueza 2. Leokadia Oreziak
17. Sergio Urza 3. Ricardo Paredes
18. Andras Uthoff AbstencIn 1. Orazio Attanasio 7
En contra 1. Orazio Attanasio 2 2. Fabio Bertranou
2. Leokadia Oreziak 3. Regina Clark
AbstencIn 1. Regina Clark 4 4. Martn Costabal
2. Costas Meghir 5. Carlos Daz
3. Joakim Palme 6. Costas Meghir
4. Claudia Robles 7. Carmelo Mesa-Lago
TOTAL 24 TOTAL 24
224 Informe Final

5. Reducir los riesgos a los que son expuestos los afiliados.

Propuesta 24: Permitir que una mayor proporcin Propuesta 25: Desarrollar instrumentos nuevos de
de inversin se realice en activos reales (activos inversin nacional productiva, especialmente
alternativos y fondos de inversin) y encontrar aquellos que puedan beneficiar a la mediana y
nuevas formas de limitar las dificultades causa- pequea empresa.
dos por la ausencia de valuacin de mercado
contina de estos activos. TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
VOTO
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL A favor 1. Nicholas Barr 14
VOTO 2. Fabio Bertranou
A favor 1. Cecilia Albala 16 3. Hugo Cifuentes
2. Orazio Attanasio 4. Regina Clark
3. Nicholas Barr 5. Martn Costabal
4. Fabio Bertranou 6. Christian Larran
5. David Bravo 7. Carmelo Mesa-Lago
6. Hugo Cifuentes 8. Vernica Montecinos
7. Martn Costabal 9. Joakim Palme
8. Carlos Daz 10. Marcela Ros
9. Christian Larran 11. Claudia Robles
10. Costas Meghir 12. Jos Luis Ruiz
11. Carmelo Mesa-Lago 13. Claudia Sanhueza
12. Joakim Palme 14. Andras Uthoff
13. Ricardo Paredes En contra 1. Carlos Daz 5
14. Jos Luis Ruiz 2. Olivia Mitchell
15. Sergio Urza 3. Leokadia Oreziak
16. Andras Uthoff 4. Ricardo Paredes
En contra 1. Regina Clark 6 5. Jorge Tarzijn
2. Olivia Mitchell AbstencIn 1. Cecilia Albala 5
3. Leokadia Oreziak 2. Orazio Attanasio
4. Marcela Ros 3. David Bravo
5. Claudia Robles 4. Costas Meghir
6. Claudia Sanhueza 5. Sergio Urza
AbstencIn 1. Vernica Montecinos 2 TOTAL 24
2. Jorge Tarzijn
TOTAL 24
Informe Final 225

Propuesta 26: En el marco de los actuales cinco Propuesta 27: En el marco de los actulaes cinco
multifondos, restringir el acceso a fondo A. multifondos, reducir los riesgos mximos a que
pueden estar expuestos los ahorros previsiona-
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL les de los (las) trabajadores(as) a partir de veinte
VOTO aos antes de cumplir la edad legal de jubila-
A favor 1. Cecilia Albala 16 cin.
2. Orazio Attanasio
3. Nicholas Barr TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
4. Fabio Bertranou VOTO
5. David Bravo A favor 1. Cecilia Albala 13
6. Hugo Cifuentes 2. Nicholas Barr
7. Martn Costabal 3. Fabio Bertranou
8. Carlos Daz 4. David Bravo
9. Christian Larran 5. Hugo Cifuentes
10. Carmelo Mesa-Lago 6. Martn Costabal
11. Leokadia Oreziak 7. Christian Larran
12. Marcela Ros 8. Carmelo Mesa-Lago
13. Claudia Robles 9. Marcela Ros
14. Jos Luis Ruiz 10. Claudia Robles
15. Claudia Sanhueza 11. Claudia Sanhueza
16. Andras Uthoff 12. Jorge Tarzijn
En contra 1. Regina Clark 4 13. Andras Uthoff
2. Olivia Mitchell En contra 1. Regina Clark 6
3. Vernica Montecinos 2. Olivia Mitchell
4. Ricardo Paredes 3. Vernica Montecinos
AbstencIn 1. Costas Meghir 4 4. Leokadia Oreziak
2. Joakim Palme 5. Ricardo Paredes
3. Jorge Tarzijn 6. Jos Luis Ruiz
4. Sergio Urza AbstencIn 1. Orazio Attanasio 5
TOTAL 24 2. Carlos Daz
3. Costas Meghir
4. Joakim Palme
5. Sergio Urza
TOTAL 24
226 Informe Final

Propuesta 28: Disminuir de 5 a 3 el nmero de


multifondos (eliminando los Fondos A y E).

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 14
2. Nicholas Barr
3. David Bravo
4. Regina Clark
5. Martn Costabal
6. Carlos Daz
7. Carmelo Mesa-Lago
8. Olivia Mitchell
9. Joakim Palme
10. Marcela Ros
11. Claudia Robles
12. Jos Luis Ruiz
13. Claudia Sanhueza
14. Sergio Urza
En contra 1. Orazio Attanasio 4
2. Leokadia Oreziak
3. Ricardo Paredes
4. Jorge Tarzijn
AbstencIn 1. Fabio Bertranou 6
2. Hugo Cifuentes
3. Christian Larran
4. Costas Meghir
5. Vernica Montecinos
6. Andras Uthoff
TOTAL 24
Informe Final 227

6. Incentivar la competencia en la administracin de las cuentas individuales

Propuesta 29: Extender la actual licitacin que Propuesta 30: Establecer que las comisiones de
incluye solo a los nuevos afiliados a una fraccin intermediacin de las inversiones sean entera-
de los antiguos afiliados, con un mecanismo por mente asumidas por las AFP y no por los afilia-
definir. dos(as).

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 21 A favor 1. Fabio Bertranou 13
2. Orazio Attanasio 2. Hugo Cifuentes
3. Nicholas Barr 3. Regina Clark
4. Fabio Bertranou 4. Christian Larran
5. David Bravo 5. Carmelo Mesa-Lago
6. Hugo Cifuentes 6. Vernica Montecinos
7. Martn Costabal 7. Joakim Palme
8. Carlos Daz 8. Marcela Ros
9. Christian Larran 9. Claudia Robles
10. Costas Meghir 10. Jos Luis Ruiz
11. Carmelo Mesa-Lago 11. Claudia Sanhueza
12. Olivia Mitchell 12. Leokadia Oreziak
13. Joakim Palme 13. Andras Uthoff
14. Ricardo Paredes En contra 1. Orazio Attanasio 7
15. Marcela Ros 2. David Bravo
16. Claudia Robles 3. Martn Costabal
17. Jos Luis Ruiz 4. Costas Meghir
18. Claudia Sanhueza 5. Olivia Mitchell
19. Jorge Tarzijn 6. Ricardo Paredes
20. Sergio Urza 7. Sergio Urza
21. Andras Uthoff AbstencIn 1. Cecilia Albala 4
En contra 1. Regina Clark 3 2. Nicholas Barr
2. Vernica Montecinos 3. Carlos Daz
3. Leokadia Oreziak 4. Jorge Tarzijn
AbstencIn 0 TOTAL 24
TOTAL 24
228 Informe Final

Propuesta 31: Crear una AFP estatal que compita Propuesta 32: Permitir la entrada de entidades sin
con las mismas reglas que el resto de las AFP, fines de lucro, pero con giro nico, a la industria
conforme a la propuesta legislativa existente en de administracin de fondos de pensiones.
el Congreso.
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL VOTO
VOTO A favor 1. Cecilia Albala 21
A favor 1. Cecilia Albala 21 2. Orazio Attanasio
2. Orazio Attanasio 3. Nicholas Barr
3. Nicholas Barr 4. Fabio Bertranou
4. Fabio Bertranou 5. David Bravo
5. David Bravo 6. Hugo Cifuentes
6. Hugo Cifuentes 7. Regina Clark
7. Regina Clark 8. Carlos Daz
8. Martn Costabal 9. Christian Larran
9. Carlos Daz 10. Carmelo Mesa-Lago
10. Christian Larran 11. Olivia Mitchell
11. Costas Meghir 12. Vernica Montecinos
12. Carmelo Mesa-Lago 13. Joakim Palme
13. Olivia Mitchell 14. Ricardo Paredes
14. Vernica Montecinos 15. Marcela Ros
15. Joakim Palme 16. Claudia Robles
16. Ricardo Paredes 17. Jos Luis Ruiz
17. Marcela Ros 18. Claudia Sanhueza
18. Claudia Robles 19. Jorge Tarzijn
19. Claudia Sanhueza 20. Sergio Urza
20. Jorge Tarzijn 21. Andras Uthoff
21. Andras Uthoff En contra 1. Leokadia Oreziak 1
En contra 1. Leokadia Oreziak 2 AbstencIn 1. Martn Costabal 2
2. Jos Luis Ruiz 2. Costas Meghir
AbstencIn 1. Sergio Urza 1 TOTAL 24
TOTAL 24
Informe Final 229

7. Disminuir las brechas de gnero

Propuesta 33: Eliminar el clculo de tablas de Propuesta 34: Establecer que la particin de los
mortalidad diferenciadas por sexo. fondos de pensiones en caso de divorcio, al ser
considerada por parte de un juez, sea en partes
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL iguales.
VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 23 TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
2. Orazio Attanasio VOTO
3. Nicholas Barr
A favor 1. Cecilia Albala 17
4. Fabio Bertranou
2. Orazio Attanasio
5. David Bravo
3. Nicholas Barr
6. Hugo Cifuentes
4. Fabio Bertranou
7. Regina Clark
5. David Bravo
8. Martn Costabal
6. Regina Clark
9. Carlos Daz
7. Carlos Daz
10. Christian Larran
8. Olivia Mitchell
11. Costas Meghir
9. Costas Meghir
12. Carmelo Mesa-Lago
10. Carmelo Mesa-Lago
13. Olivia Mitchell
11. Vernica Montecinos
14. Vernica Montecinos
12. Marcela Ros
15. Joakim Palme
13. Claudia Robles
16. Ricardo Paredes
14. Jos Luis Ruiz
17. Marcela Ros
15. Claudia Sanhueza
18. Claudia Robles
16. Jorge Tarzijn
19. Jos Luis Ruiz
17. Sergio Urza
20. Claudia Sanhueza
21. Jorge Tarzijn En contra 1. Joakim Palme 1
22. Sergio Urza AbstencIn 1. Hugo Cifuentes 6
23. Andras Uthoff 2. Martn Costabal
En contra 0 3. Christian Larran
4. Leokadia Oreziak
AbstencIn 1. Leokadia Oreziak 1 5. Ricardo Paredes
TOTAL 24 6. Andras Uthoff
TOTAL 24
230 Informe Final

Propuesta 35: Establecer fondos previsionales Propuesta 36: Instaurar una compensacin pre-
compartidos. Se propone que el 50% de las co- visional para personas cuidadoras.
tizaciones previsionales obligatorias sedepositen
en la cuenta individual del cnyuge o pareja en TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
relacin de convivencia. VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 21
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL 2. Orazio Attanasio
VOTO 3. Nicholas Barr
A favor 1. Orazio Attanasio 13 4. Fabio Bertranou
2. Nicholas Barr 5. David Bravo
3. Fabio Bertranou 6. Hugo Cifuentes
4. David Bravo 7. Regina Clark
5. Regina Clark 8. Martn Costabal
6. Carlos Daz 9. Carlos Daz
7. Costas Meghir 10. Christian Larran
8. Carmelo Mesa-Lago 11. Costas Meghir
9. Olivia Mitchell 12. Carmelo Mesa-Lago
10. Vernica Montecinos 13. Vernica Montecinos
11. Claudia Robles 14. Ricardo Paredes
12. Jorge Tarzijn 15. Claudia Sanhueza
13. Sergio Urza 16. Marcela Ros
En contra 1. Joakim Palme 3 17. Claudia Robles
2. Marcela Ros 18. Jos Luis Ruiz
3. Claudia Sanhueza 19. Jorge Tarzijn
AbstencIn 1. Cecilia Albala 8 20. Sergio Urza
2. Hugo Cifuentes 21. Andras Uthoff
3. Martn Costabal En contra 1. Olivia Mitchell 1
4. Christian Larran AbstencIn 1. Joakim Palme 2
5. Ricardo Paredes 2. Leokadia Oreziak
6. Jos Luis Ruiz TOTAL 24
7. Leokadia Oreziak
8. Andras Uthoff
TOTAL 24
Informe Final 231

Propuesta 37: Incrementar la cobertura de edu-


cacin inicial de calidad (salas cunas y jardines
infantiles), facilitando la insercin laboral feme-
nina.

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 14
2. Fabio Bertranou
3. David Bravo
4. Hugo Cifuentes
5. Regina Clark
6. Martn Costabal
7. Carmelo Mesa-Lago
8. Vernica Montecinos
9. Leokadia Oreziak
10. Marcela Ros
11. Claudia Robles
12. Jos Luis Ruiz
13. Claudia Sanhueza
14. Andras Uthoff
En contra 1. Olivia Mitchell 3
2. Ricardo Paredes
3. Sergio Urza
AbstencIn 1. Orazio Attanasio 7
2. Nicholas Barr
3. Carlos Daz
4. Christian Larran
5. Costas Meghir
6. Joakim Palme
7. Jorge Tarzijn
TOTAL 24
232 Informe Final

8. Ampliar e integrar polticas dirigidas al adulto mayor

Propuesta 38: Crear el Sistema de Proteccin In- Propuesta 39: Crear e implementar una ley de
tegral de las Personas Mayores. dependencia.

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 21 A favor 1. Cecilia Albala 13
2. Nicholas Barr 2. Nicholas Barr
3. Fabio Bertranou 3. Fabio Bertranou
4. David Bravo 4. David Bravo
5. Hugo Cifuentes 5. Hugo Cifuentes
6. Regina Clark 6. Regina Clark
7. Martn Costabal 7. Christian Larran
8. Carlos Daz 8. Carmelo Mesa-Lago
9. Christian Larran 9. Vernica Montecinos
10. Carmelo Mesa-Lago 10. Marcela Ros
11. Vernica Montecinos 11. Claudia Robles
12. Leokadia Oreziak 12. Claudia Sanhueza
13. Joakim Palme 13. Andras Uthoff
14. Ricardo Paredes En contra 1. Martn Costabal 4
15. Marcela Ros 2. Olivia Mitchell
16. Claudia Robles 3. Leokadia Oreziak
17. Jos Luis Ruiz 4. Ricardo Paredes
18. Claudia Sanhueza AbstencIn 1. Orazio Attanasio 7
19. Jorge Tarzijn 2. Carlos Daz
20. Sergio Urza 3. Costas Meghir
21. Andras Uthoff 4. Joakim Palme
En contra 1. Olivia Mitchell 1 5. Jorge Tarzijn
AbstencIn 1. Orazio Attanasio 2 6. Jos Luis Ruiz
2. Costas Meghir 7. Sergio Urza
TOTAL 24 TOTAL 24
Informe Final 233

Propuesta 40: Incentivar la creacin de Centros


de Da.

TIPO DE COMISIONADOS TOTAL


VOTO
A favor 1. Cecilia Albala 16
2. Nicholas Barr
3. Fabio Bertranou
4. David Bravo
5. Hugo Cifuentes
6. Regina Clark
7. Martn Costabal
8. Carlos Daz
9. Vernica Montecinos
10. Leokadia Oreziak
11. Marcela Ros
12. Claudia Robles
13. Claudia Sanhueza
14. Jorge Tarzijn
15. Sergio Urza
16. Andras Uthoff
En contra 1. Carmelo Mesa-Lago 3
2. Olivia Mitchell
3. Ricardo Paredes
AbstencIn 1. Orazio Attanasio 5
2. Christian Larran
3. Costas Meghir
4. Joakim Palme
5. Jos Luis Ruiz
TOTAL 24
234 Informe Final

9. Adecuar la institucionalidad previsional, promover la participacin social y la


educacin previsional

Propuesta 41: Fortalecer y ampliar el mbito de Propuesta 42: Revisar la constitucin, atribucio-
atribuciones del Consejo Consultivo Previsional. nes, funciones, sostenibilidad e integracin de la
actual Comisin de Usuarios.
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
VOTO TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
A favor 1. Cecilia Albala 22 VOTO
2. Nicholas Barr A favor 1. Cecilia Albala 19
3. Fabio Bertranou 2. Fabio Bertranou
4. David Bravo 3. David Bravo
5. Hugo Cifuentes 4. Hugo Cifuentes
6. Regina Clark 5. Regina Clark
7. Martn Costabal 6. Martn Costabal
8. Carlos Daz 7. Carlos Daz
9. Christian Larran 8. Christian Larran
10. Costas Meghir 9. Carmelo Mesa-Lago
11. Carmelo Mesa-Lago 10. Vernica Montecinos
12. Olivia Mitchell 11. Leokadia Oreziak
13. Vernica Montecinos 12. Joakim Palme
14. Joakim Palme 13. Marcela Ros
15. Ricardo Paredes 14. Claudia Robles
16. Marcela Ros 15. Jos Luis Ruiz
17. Claudia Robles 16. Claudia Sanhueza
18. Jos Luis Ruiz 17. Jorge Tarzijn
19. Claudia Sanhueza 18. Sergio Urza
20. Jorge Tarzijn 19. Andras Uthoff
21. Sergio Urza
En contra 1. Ricardo Paredes 1
22. Andras Uthoff
AbstencIn 1. Orazio Attanasio 4
En contra 0
2. Nicholas Barr
AbstencIn 1. Orazio Attanasio 2 3. Costas Meghir
2. Leokadia Oreziak 4. Olivia Mitchell
TOTAL 24 TOTAL 24
Informe Final 235

Propuesta 43: Fortalecer al Instituto de Previsin Propuesta 44: Convertir a la Superintendencia de


Social (IPS). Pensiones en una Comisin de Pensiones y Se-
guros.
TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
VOTO TIPO DE COMISIONADOS TOTAL
A favor 1. Cecilia Albala 21 VOTO
2. Nicholas Barr A favor 1. Cecilia Albala 20
3. Fabio Bertranou 2. Nicholas Barr
4. David Bravo