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BIBLIOTECA DE ECONOMIA, POLITICA, SOCIEDAD

Serie Mayor
G. A. ALMOND y G. B. POWELL (h.) \

i
H. Joguarlbe

SOCIEDAD, CAMBIO Y SISTEMA POLITICO

Desarrollo politico: uno invesUgacion en lcoria

social y polftica y un estudio del caw lotinoamericano

2
H. 'aguaribe

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES

Desarrollo polftico: una investigaci6n en tcorla

social y politic a y un estudio del caso latinoamericano

Polfticacomparada
3
H. Jaguaribe

Una concepci6n evolutiva

CRISIS Y ALTERNATIVAS DE AMERICA LATINA: REPORMA

o REVOLUCION
Desarrollo pot{tico: una investigaci6n en lcorla

social y politica y un estudio del caso latinoamericano

4
R. Dahl yCh. Lindblom

POtlTIC\ ECONOMIA Y BIENESTAR

5 '

r
David E. Apter " ("

: 'i ~
POLITICA DE LA MODERNJZACION I
6 .1, ",
S. P. Huntington "

EL QRDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES ENCAMBIO

"
:v:
7 :
J. F. Marsal (comp.)

ARGENTINA CONFLlCTIVA

Seis estudios sobre problemas sociales argentinos

8
S, Bailyn
LOS ORIGENES IDEOLOGICOS DE LA REVOLUCION
NORTEAMERICANA

,ContinUa en la pdgina 279)

Volume"

9
Serie Mayor
EDITORIAL PAID OS " .,;'
BUENOS AIRES

~
"""""""""""

"~.
::.~.

II
1 .:;

-IntroducclOri l

Durante la d6cada de los anos 1950-1960 se produjo una revolucl6n

intelectual en el estudfo de la polftica comparada. Sf bien resulb casl
imposible preyer exactamente c6mo se reorgnnizad. eate campo, es
posible, en cambio, senalar las principales IIneas de camhlo 1 y las in:',
satisfacciones y criticaa., que ,:etmtd,b~mr",;a:'''Pr&vaear,' .tMJI.JI1~ ,
"'eiones;"'Las'illodit~!W~es..,.dIWl".hI1UmOS'"irO 'lie'11ffiitl'ii'11 "esfiidf8"
comparativo~e,lo881s~~~A~ "go~ler:lJlQ,.,ni"jJ()ntampoeo peeti1iares'al'
1/1., .9i8~i~Up!} J!e ~a ,ci~ciapGUtica. ,.EI .~studfo-de "161FB1i1'WlD'li'll"poU..:
tiCQS,.Alxttllnjeros sufrl6 una considerable infl"!lencia de I~ anterior
revoluci6~ en el e,studio. de la poUtica "llorteamericana,. laye, a su
vez, fue cons8Cuenda de losmetodos "! teartas sociol6g1cas,' trop~
16gicas y psicol6gicas que se introdujeron en esos estudioB ,P ItIcos:
En Is actualfdad!.. el estudio de la politlca comparada pzpmete'saldar
su deuda con aque'Jla~ dlsclplinas ~e las cuales totn6 en pr'lstatpo cler
tos materiales, ampliando asf la muestra de experlencia humana. CQll
lnstltuciones y procesos politicos; de esa manera, contribuye ail'S. .Ms
queda comun de teadas poHticas mAs adecuadaa. 1'
En las criticas formuladas al enfoque de la poUtica co~parada
caracteristico del periodo anterior a la Segunda Guerra Mu~dfal, pre

1 Veanse, entre otros, Roy C. MacridiB y Richard Cox: "Research in

Comparative Polities", en American Political Science Rwi.ew, septiemm,
1958: Pendleton Herring: "On the Study of Government". en A~an
Politica.l Science Review, diciembre, 1968; George MeT. Kahin, Guy J. Pau.
ker y Lucian Pye: "Comparative Ponties of Non-Western Countries". eil
AmerlilGn Political S~II R6'1ri.tltn, dlc:lembre. 1966; GabrIel A,' Almond,
Taylor Cole y Roy C. Maeridl.: "A Suggested Research Strategy In West
ern European Government and Politics", en American Polittca.Z ScirMlI Re
flit-tn, dielembre, 1966; Roy C. Macr.ldls: Tk6 Studv 01 Comprati....11 Go~
1I6riiment. Garden 'Cltyl, Doubleday & Company, Inc." 1966; Gabriel A. Al
,~. mond: "Comparative J:'oUtfeat Systems", en JounuU 01 PolitiCII. aiOato,
19&6: Gunnar Heekeeber: TM StIUl1l 01 Compr'an1l11 G01lernmll'ft.t GMP,o-,
littell. Nneva York. MaemlDan. 1967; Sigmund Neumann: "ComparatWe
Politics I A Half-Centu~ Appraisal", en' J01t'l"'llGl .01 PolitiCII. agosto, 1915'1;
Dankwart A. Rustow: < New Horizons for Comparative Politics", en Worl4
Politicll, julio, 1967: David Apter: "A Comparative Method for thel,Stud~,
of Polities", en American JotI.f'fI4l 01 SociDlotlV, novlembre. 11168. Para --,,-~
excelente resena de esta pol6miea, vWe Harry Eckstein: "A Perap
on Comparative Polftiea, Paatand Present", en Harrr- Ec:kiteln y,,:.
A'Pter (comps.): CompNtil1e Politiu. Nueva York. The Free Prell
Gleneoe. 1968. ' .. -1'''1'
, "", """"""""""""""""""1'~'L"'L'Il,~'. ,~ ,. ,. '.
12 G. A. ALMOND Y G. B. lOWELL
dominaron tres temas. 2 EI primero de ellos se refiere al ~~~9u~
lis-mq,,.~Gom.0"ditreiplinaoffaifi'iadli; 'Ili poUtI~a:cottlparada. se Hmito
dUJ'antt~o~mucho. tiempo aI, area europe&>: Gran Bretaiia (y la ex
C01/'ll1Mnwealth) , Fl'anci~".,.Al~+!l!Hl:JJ!:.",lt!!-1.~,~.l~,Uni6nSovie.tica. Los
estudios de los sistemas politicos de Asia, Africa y America latina
fueron realizados casi exclusivamente POl' un grupo de estudiosos, POI'
10 general aislado, 0 en el contexto de los "estudios de areas" y no
en el marco general de la disciplina de Ia poutica comparada. Sin
duda, ~1 nue-Ieo dominante en- et!e campo ]0 constltuian lall "grandes
potencias" europeas, y toda teoria general acerca de lasformas de
gobierno'f los modelos poHticos se basaba en una muestra reducida,
aunque destacada, de sistemas poUticos.
iSfl",s8IfUndote!'mino, en..!!tesJ1J(li,(L4e, J9.&".gQbiernos extranjeros' pre:.
domhrlY-et enfoque conligurativo, cuyo objetivo. consistfa en analiza!'
y"d'eflntr""carB:cter.fsticas. pE!~!lli,~.re~d.~g!tt!!rJAJnados sistemaspoHti,.;
co~ A excepci6n de Constitutional Government and Democracy' de
Friedrich y Theory and Practice of Modern. G01Jernment de Finer,fue
ron muy pocas las obras en las que se realizo un analisis comparativo
sistematico.' Incluso los trabajos de estos autores se limitaron a los
sistemas poUticos europeos, y el analisis :comparatlvo tue, a menudo,
una mera yuxtaposici6n de modelos instltuclonales especificos, y no.
una manera de introdueir con troles en fa investigaci6n de las rela
jclones y seceuencias c~sales. entre los ten6menos politicos sociales. r lidad y el proceso politico y la conducta. Innovaclones inteJectuales
JU~I!~~!~~q.r:!~!~~~~~l!;.\r!l.E9ll,,~!lkf~~,* o,j!;'I<la
}.;:~J .. ~~~p9,;lQ 11}'P,011\!fa,;om l',~!)a .Inll.y.or parte.de
los, est,lld~lJ' re'it~1m~s~4~ 'a"1is' ii'st'ttudones (especialmente
las gub~rnativas) y,.s.us.J)(!J;)l'IaB',hrgaIEf8, reltlalfytegla:mentol'l, .Q !JJ.lS
Ideas p.pIUi()l?s ylis MeoiO:gris; se descujdaron, en cambio, ta ejecu
ciOn, Interacci6n y conducta poHticas. Un indicio lIamatlvo de la falta
de coherencla y comunicaci6n en la disciplina de la clencia poUtica es
que este formalismo en el estudio de la poHtica comparada persistl6
aun durante los afios en que la Innovaci6n y la iconoclasia prospera
ban en el estudio de .Ia poUtica norte americana. Pero el tloreclmiento
de la ciencia polftica en Estados Unidos, que comenzo en los aHos
veinte y produjo en rapida sucesioIi las obras experimentales y de
investigaci6n de hombres como Merriam. Lasswell, Herring, Schatt
schneider y Odegard oonstituy6, en realidad, una respuesta a los es-
It . Para un resumen de' la pe1'llpeetlva erltie&, vease Maeridl~: Comjm
,'J. ~.;'S9E-',~erOlf~pa~~~t;~I:~~drg:~fOmia.':T'de8er'iptivo'.:d.e:,.la8:;igt'.,JKies
mti"e G01I_mlJnt, op. cit
Carl J. Friedrich: CtmStitutitmal Gov_ment ana DIl?MCI"Ml/. Nue
va. YOrk'Jarper and Brothers, 1937; Herman J. Finer: TheO'11l and PraDo
ResultR paradOjico que esta separaci6nentre III tco1'ia polftlca;
tic, 01 M _ G01I_ment. Nueva York, Henry Holt" 'Company, Ine., 1949.
to Charles 'E. Merriam: "New Aspects of Polities", en Heinz Eulau y
otros (eomps.) : Politillal Behavior. Nueva. York, The Free Press of Glencoe,
1966, pags. 24 y sigs.; Harold D. Lasswell: Pllflchopathologll and PoZitill,.
Chic_go, University of Chleago Presst 1980, y PoZitiu: Who GetB What.
Wkn., H9W. Nueva. York. McGraw-Hill. 1936: E. P. Herring: Group ~
PTentiee-Hall, Inc., 1937; Peter Odegard: Presllure Politic.: Tht Storti
"., .,..~tion Be/oTlJ Congr6... Nueva York. McGraw-Hili, 1929. y Pul/UI'
the Anti-Saloim League. Nueva York. Columbia University Press. 1928.
,
,
It''
l' 11 11> 11 . . . . . . .
POLITICA COMPARADA 13
tfmulos y oportunidades peculiares del contexto norteamericano. La
rapida industrializaci6n '1 urbanizacion de Estados Unidos, las difi
cultades derlvadas de su posicion. de gran potencla, incrementiidas a
partir de su participacion en la Prlmera Guerra Mundial, el impacto
y los desequillbrios que produjo la depresi6n, 'I 108 camblos corres~
pondientes en la estructura y el proceso de su sistema polftico, con~
dujeron a que el creciente conjunto de investigadores volcara sus
energtas al estudio y la evaluacion del ambito poHtico Interno. Du
rante esas decadas, la investig'aeion se orient6 hacia las tormas pato
logicas y deficientes de la democracia Interna: el caciquismo (bosll) Y
la camarilla (machine); los grupos de presi6n y el cabildeo (lobby);
el poder y el control sobre los medios masivos de comunicacl6n; el
conservadorismo judicia) y los problemas del liderazgo polltico-admi
nistrativo en la era del "gran goblerno".
En Estados Unidos, el desarrollo de la ciencia politica ha presen
tado dos alJpectos: discontlnuidad y crecimiento. Durante el periodo
anterior a la Segunda Guerra Mundial, la variedad abrurnadora de
temas .interrelacionados '1 de los problemas ocasionados POI' el rapido
cambio social y polftico atrajeron la atencidn hacia el ambitO interno
y llevaron a los espiritu8 mAs imaglnatlvos a la experimentrcl6n meto
dol6gica y a los estudlos en profundldad de lae relacione" entre 1a
eetructura soclal;.y el proceso de camblo, 1& forrnaclon de ~ !per8ona
tales como 1& teorta psicoanaUtica, las teorias poUtico-Boclol6gi~ de
to Weber, Durkheim, Pareto, Toennles y otros, encontrafb.n e~ algnnas
comunidades universltarlas de Estados Unldos una acogiaa ~\ml1ar a
la que tuvieron en sus paieee de origen. :~ .
En el transcurso de esas d6cadas; el estudio de la politic)l' compa
rada 'no 101'1'6, sin embargo, desembarazarse del formallsmo. Quid.
se1'la mas preciso declr que este campo sufri6 un cierlo deterloro inte
lectual teniendo en cuenta que, dcsde el punto de vista hist6rico, la
politica comparada y la teor(a poutica se han mantenldo estrecha
mente Iigadas. Pero sl bien el tema de las cualldades y atrlbutos de
las distintas formas del Estado fue una de las preocupaciones lunda
"mentales de la teorla poUtlca desde los grlegQs hasta el slg10 XIX, en
las prlmeras decadas del presente. siglo se produjo 18 separaci6n de
ambos campos: "tP~~':s~"lI'oJ1virti4r"~s~cial!lJ.(tI).~",,,u.....n
.t~m.~"&s'I!!As,t~r,Jlls~o, '1, It1f6ffttta;compal'ad.~.d$J.()~;;Jt9'!lfl!l!(lS
p~etrela1l'ide : Eut(jp'i-bcer~l!.l[
la politica comparada, al igual qu'! el florecimiento de los estudi9i
Administrati<rn and the P'Ublic Interest. Nueva York. McGraw-Hill. 19!1ft:
Elmer Schattschneider: Politiu, P1'/lISUTell, and tht Tariff. Englewood cuifi,. l
,~
 ""~'''1I'
14 O. A.. A..LMOND Y O. B. POWELL
poUticos, hayan sido consecueneia de la Ilustraci6n. Esta dltima, mao
dre de la elencia moderna y de la perspeetiva seeular esc'ptiea en lit
que prosper6, puso su fe en el triunfo inevitable de la raz6n, que,
seglln se presumia, habria de traer eonsIgo institueiones poUtieas y
soeIa]es libres. Las eorrientes liberales y popuUstas en Estados Uni
dos fueron e] resultado mAs optimista de esta fe de ]a Ilustraei6n, y
sus fuentes sirvieron para nutrir la creeiente dedieaeMn a la clencia
poUtlca durante las primeras d'cadas del 8igl0 xx. SI la democracia
habna de sel' inevitablemente la forina poUtiea de] futuro, la inves
tigael6n de su natura]e%a y de sus caraeteristicas institucionales y
6t1cas pasaba a eonvertlrse entonees en el tema\fundamental de la.,
cieneia poUtlea. Los sistemas no democrAticos 0 demoerAticos inesta
bles podian examinarse en funcI6n de su desvlaei6n de las normas
IdeolOgicas demoerAtieas 0 por comparaei6n con las dos versiones his
t6rieas de la demoeraeia: el sistema parlameRtarlo brltlmico y el sis
tema norteame:dcano de separaci6n de poderes.
Esta fe optimista en la inevitabilidad de la demoeraeia, particular'
mente arraigada en Estados Unidos, empafi6 la euriosidad y el Interes
pOl' las formas no democrAtieas de la poUtlca, que cobraron asl una
significaC'i6n puramente temp ora ria 0 ex6tiea.: Esta perspeetiva' sigul6
predominando durante el perfodo entre las d~s guerras, cuando hasta
el comunismo y el fascismo fueron eonsidera4J!os: como des6rdenes tem'
porales 0 manifestaciones poUtieas patoI6giea~. En el campo de ')a di~
eiplina eonstituida POl' ]a politiea eomparada, se denomin6 "Democra
eia y Dletadura", expresi6n en la que la dictadura representaba el
error y la patologia politicos, y la democracia, la verdad y la salud
en la estera de la polttiea.
Esta ingenua coneepel6n del progreso demoerAtico y, consecuente
mente, de la estructura intelectual de la disciplina de la polltica com
parada que ese enfoque produjo y sustent6, se hizo insostenible en
la segunda posguerra. Tres principales acontecimientos determinaron
tal situaci6n:
1) La explosi6n naeionalista en Medio Oriente, Mrka y Asia;
el surgimiento eomo eslados de una mult1tud de naeiones con una
confusa diversidad de eulturas, instltuciones soelales y earaeterls
ticas politicas.
2) La p.srdida de la hegemonfa de 'las naciones de la Cemuni
dad AUAnti~; la ampliaei6n del poder intemacional y eu infIuencia
en las antiguas Areas eolonia]es y semicoloniaies.
8) La aparici6n del comunisrno eomo un poderoso eompetidor
+
ton University Press, 1956. '1 TA. PoliticGl X_l1dom in UIIG1lil4. Princeton,
en la lucha POl' eonformar la estructura de los estados nadonales
y del sistema poHtico internacional.
La nueva situaei6n, con su eartcter incierto y sus amenazas, au
f0nfusi6n de las formas poUtieas y su ca6t1ca Inestabilidad, ha gene
....
""",.,.".-,.,...."."., ' f' .' "
POLITICA. COKPARADA. 16
rado un estado de duda y esceptielsmo, que vino a reemplazar el inge'
nuo optimismo de la Antigua tradiei6n de la cieneia poUtiea de Ests
dos Unidos. Tales eondieiones originaron una mayor tendeneia bacia
la innovaci6n inteleetual, asf como un esfuerzo por dominar las nue
vas complejidades y un intento de erear un nuevo orden intelectuaJ.
Esos e8f.uenoll,J.MQ.:v..adore8~pu(!den "l'e8umirse- 1lefte,lando sus e'Qatro
d
objetivos fundamentales: 1) "lograr''''''tm""plan"'mAlr'1tmplio ; 2) .:m&JRt
reaH~mo; "'S)'m-as''Pi'eClB16'tl; ''1''4' 'un"cn-den'to6rico.
1) La. bmqueda de u~~.. mdB4~io... Be observa un18M.....por
eseapar del ,pal'1'oquialisDlo:z ~1 ..etnoeentrlsmo. En poco mAs de una
d~eada se ha renovado la blbliograffa en materia de polftica compa
rada. Los estudios acerea de los gobiernos no oeeidentales y de' los
respeetlvos procesos poUtieos superan en nllinero a los dedieados al
area europea; quizas esta eireunlJtaneia haya posibllitado la apertura
de nuevos campos de estudfo te6ricos y metodol6gicos deseonoeidos.
mientras la polftica eomparada se limlt6 a estudiar paises europeos."
POl' otra parte, la labor de los especialistas en sistema~ no oeeiden
tales ya no se desarrolla al margen de ,la cleneill, polftica y la poUtica
comparada. EI predominio de los amerieanistas y europei,talJ en la
profesi6n de la ci~neia poUtica ha sldo reemplazado por una,P, i :presen'
'
taci6n mAs equilib'rada de espeeialistas en otros eampos. E' odemo
especiaJista en Areas no occidentales se ve a sf mls\1jo como, n te6
rico poUtico que investlga, en su area partieu]ar, aspectQs de la poH
tica que tlenen signifieaci6n para In teorfa general da ~s s~8temas.
Asimi,llmo, este impulso, que tiende a obtener una muestra mAs cH!mpieta
del espectro de eXperlencia humana en materia poHtiea, corialdo al
estudi,o de .slstemas poUtieos del pas ado, sobre la ba8~ de lasJi1t\,estl
gaciones dlsponibles en el eampo hlst6rleo y etnogrii.fleo 0 bi~n de ]a
investigaci6n hist6rica original.' '
2) La bmqueda,de te4ZiinKl. SI por "b'6squeda de un plan mAs am
plio" entendemos el intento de eseapar del parroquialismo y el etna
centrismo, alhablar de, "b1isqueda 'de 'reaUsmo!~..no.3,.:t:~f~rJmos ..a1- es- ; ,
fuerzo por abandonar elformalismo y 8u$tl\uir la'pieoetfpa~ion-ei8i'11
exclusiva, por las leyea, ,Ia ldeoiogfa ylas b:l.I~ijtU.Ciones del'obierno''PO'" '1
el anAlisis de todas las estrueturas y proeesosimpliea-dos'en la poU
tica y en el quehaeer poUtie~. Existe una enensa bfBliogi:oaffa acerea 1 "
Veanse. entre otroa. David Apter:' TA. Gold Couto Princeton. Prince
Princeton University Prtsa. 1961; Leonard Bbtder: lro:n: PotitiOGl DffflII1.op
ment in G Cha.nginll Societt/. Berkeley, University of California Press, 1962;
Lucian W. Pye: Politiu, PlJNOftGlity, Gnd NGtNm Buildin,. New Haven., Yale
University Preas. 1962; X~ Weinet": T~. Politic. of SCG'N'Jit7/. Chicago,
UniVersity of Chicago Preu. 1962
Vease, POl' ejemplo, S. N. Elaenatadt:. TA. PolitWl Sl/lItem.e of Empi
reB. Nue"!l York, The FNe Preu of Glencoe, 1962; S. ,M:. Li:pNlt: TAlI Firat
New Natton. Nueva York, Ballc Books. Ine... 1968:, Reinhard Btdtx: Na
tion-Building and Citi:z:emhip. Nueva York,' John Wiley &; Sons, Ine.., 1964

IW"'''''' .....
c ... ___ . , . ,.,' . . . . . .. , . - . . ' , . , . . , . . . , . . . . . . . . . .' , . , . , " ' . . . , . . . , ' . . . . . . . . . . .' - - .... --' - - ~ - . - - ~. ~ -

'--"

16 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL POLITlCA COMPAltADA. 17

de procesos poUticos, partid(l~, grupos de interes, procesos electorales, les 0 experimentales: anAlisis cnantltativos de las decisiones judicia

comunicaciones politicas y j)rocesos de socializaci6n polltica, que se les y. finalmente, modelos matemAticos para elanilisis de los proceaos

ocupan de las areas europeas e igualmente de las no occldentalas.1 La poHticos. Estoa metodos han sldo 0 serin aplicadoa en ,los eatudl08 p0
profundidad y realismo iogrados en elestudio de los sistemas nos liticos norteamerieanos en todos los easoa en que as posible una

.capacitan para identificar las fuena's din~mlcas de la polltica donde medici6n preclsa y una observaci6n control ada, y se estan extendiendo

quiera que estas se manifiesten, yasea en las clases sociales, en la a los estudios europeos y de la polltica no occidental

cultura, en el cambio social y econ6mico, en las 6Utes politicas 0 en

el ambito Internacional. La consigna bajo la cual se ampara esta ten 4) La btUqueda de tom orden if.'teuctual. Las .trelilprimeru.,tenden
dencia reali"sta-empirica es el "enfoque conductal". Esto quiere de cias :.;.;..bUsque'da de un plan mAs ampUo, de realismo, y de precisl6n
cir, slmplemente, qu'e se trata del estudio de la conducta real de los exeeden 111., capacidadde'nu1t8tros:""marco8' de' referencla'~te6rf:co.. y
depositarios de los roles politicos mas que del contenldo' de las nor vocabularios' conceptu81esen 10 que' 're8}Jeetaaeodifical' . ., ,asimilar
massociales 0 los modelos ideol6gicos. Ello no implica un desinteres los nuevos hallazgos e intuiciones de la investlgaei6n poHfics. A esta
por las normas legales, las Ideologias y las instituciones formales, altura, coneeptos como Estado. constituci6n, representatlvidad y dere-:
sino que, por el contrario, estas merecen l!~ atenci6n de los estudiosos chos y deberes de los ciudadanos no pueden servir para codificar
en la medida. en que reflejan 0 ej(trcen influencia sobre la acci6n eficazmente las activldades ,de los partidos politicos, los grupos de
politi ca. presi6n, los medios masivos de eomunicaci6n y las prActicas de edu
caci6n y crianza de los nifios. La experirnentaci6n te6rica, basada
8) m'"bmqueda,.~ ,pre9.ision" El intentb"diflog'rar mayor precision principalmente en conceptos y marco's dereferencia sociol6glcos, psi
en,ep-ca1t'fpO" de los estudios politicos' es 'una' respuesta a la difusi6n col6gicos y antropol6gicOIi, se ha eonvertldo en un lugar com6n, .,
generaUzada. de las~Ctitudes cientlficas 'y tecnolOgicas en las socie conceptos nuevos, como cultura polftica, rol, polftlco Y' socl,Uzaci6n ,
dades"occidentales.' Esta tendeneia ha ejercido influencia sobre la
psicologla y la economla durante cierlo tiempo y ha penetrado tambien
politica, S8 han incorporado a este campo. Entre ms
princiPAles In
Ouencias que se rri'dnifestaron en el desarrollo de la experimLLbci6n
en el campo de la sociologia y la antropologla 4a"bl4que!ia de pre te6rica es necesario seblar los trabajos de Max Web." Talcott Par
cisi&~ha~m!lnifeli!t6 ,en todas lasesferas dela clencia politica Y' dio sons Y' Harold Lasswell. . ",'
origen a dLversos, estludioll de las tendeneills"electorales, basados en Las tendencias que bemos descripto son, en .reaUdll.d, los diferentes
estadtstrC8S:'8nalisisde los fa'Ctorel!'\lli'EiinlJuyen sobre las declsio aspectos de una gran conmoci6n produclda en et estudio de I~~poll
nes,de",lQs,votant~8, . r eaJjzados A partiI' dEdos" datos extraidos de ell tica. Aun es prematuro intentar anticipar la estructul'a que aaqui
cUe&tas por,~mue&treo: estudios que correla4;ionan datos sociales cuan rira esta diseiplina en los pr6ximos diez anos, pero hay un pecto
titativos y las caracteri3ticas de los sistemas politicos i analisis de la que debemos destacar: estos nuevos procesos tienen Implicaclo~ujs no
cultura politic a y III. socializaci6n basados en encuestas POl' rnuestreo: s610 para la politic a comparada, especialidad masrestl'ingida, sino
investigaciones de casos clinlcos y observaciones antropol6gicas de tambi6n para la discipJina de III. ciencia poUtiea en su totalldad. Sf
campo; estudios cuantitativos sobre el reclutamlento de la elite poli extraemos todas sus conclusiones 16gicas, estas tendenclas apuntan
tica: analil,lis cuantitativos de contenido de las comunicaciones pol[ti hacia una teorla unificada de la politi ca. De esta manera, es posible
cas i estudios observacionales, de procesos en grupos pequenos natura restablecer la tradicional relaci6n entre polftica <;omparada y' teor[a
puUtica. Be eomienza a vel' lacomunidad mundlsl de los sl.sternas
, Entre los estudios monogr6.ficos recientes IIObre grupos de interes en politicos nacionales como un sistema poHtico en sf mismo, a cuyo estu
palses extranjeros cabe menclonar: Henry W. Ehrmann (comp.): Interest dio tie aplican las mlsmas categorias te6ricas que se emplean para
Gr01l.PB pn Four Continent,. Pittsburgh, University of Pittsburgh Press,
1958 L Harry Eckstein: PreSI11u'/J Group Politics. Stanford, Stanford Univer comparario con los sistemas poHtlcl\s nadonales. Por otra parte, pues
sity I:ress, 1960; S. E. Finer: AnonymoQ Emopire. Londres, The Pall Mall to que se advierte cada vez con mayor clarldad el papel que dese'mpena ,
Press, 1958' AUen Potter, Org(lnued Groups' in British Natit:mal Politic8. el sistema politico internacional en la formaci6n de las estJ:uduraa
Londres, Faber & Faber, Ltd., 1961; Henry W. Ehrmann; Organireed Business
in France. Princeton, Princeton University Press, 1957; .Tean Meyhaud: LeR y procesos de la politics Interna de cada Estado, se tiellde progresi
Groupe#! dePres8ion en France. Paris, Librail'ie Armand Colin. 1958; Hans vamente a abandonar III. separacl6n artificial entre polltica comparada '
Speier :v W. Phillips Davison (comps.): West Gernt4n Leadership and Fo
reign policy. Nueva York, lb.rper & Row. Publishers, 1957: Ruper Breitlin/!: y politica internacional.' De la mlsma manera, Se cuenta ahora con
Die V""ba'tde in der BundellrepubUk. Miesenheim am Glan, Anton Hain. 196n:
Joseph LaPl1 lombara: Interellt Groups in lt4lian Politic8. Princeton. Princeton .Tames Rosenau: TheorUls a.nd. Prs-Th.eoriss o( Internatillnal Politics,
University Press, 1964: Weiner, ot>. eit'l James Payne: La.bor a.nd Politic8 original Iddito, 1964; Richard N. Roaeerance: ActiO'll. Gnd. Rea.ctiO'll. in Wor/'d
in Pllru. New Haven, Yale University I:rells. 1966. Politics. Boston, Little, Brown and Company, 1968.
,...,_'!',..... " Sf*"""_"""-.-........"..,.'-"'l"""",.,.,.....; . "'~~.........."., '44"' ..... ~oP'~~
.........--~'-:us =
18 C. A. ALMONt> Y G. ~ POWELL
algunos estudlos sistematicos de los efeqtos que las caracterfsticas de
los sistemas politicos naeionales ejerce-q SObN i1l funcionamiento del
sistema politico internacional. Por t1ltli!lo, las ~ubdivisiones estruc
turales de In cieneia polftica -e1 estudiode la8 tiuroeracias, las legis
laturas, los partidos politicos, los grupos de Inter~s, la opini6n publica
y otras entidades similares- estAn cobrando tin caraeter compara
tivo y, a consecueneia de ~1I0. son te6ricamente ..bas complejas.
Los fen6menos que hemos descripto hasta aqttf deben considerarse
como tendencias a largo plazo y no como conquistas definitiva's, 1101""
que, en realidad, 10 mas importante aun estS pot hacerse, tanto en el
campo de la teorfa como en e1 de la investigaei6n empfrica.
EJ.,.:puftto~di!- ..v-j,st-a.a-doptauo.'$n.ste-'Iibr-ese- ha denominado"en'fo-'
queAYne1on8'I"dela'poHtica .comparada". "Bata-elt' s610una'dec las
muehaS"'tendencias innovadoras.quese observan,en aste tipodeest u
dlQs.,S,llAodg~nes intelectualesy;oevisten inter(is y merecen una br.eve
COllsideraeion., Esta version particular del funcionalismo se desarrolla
directamente a partir de la tradici6n clAsica deja teoria poUtica, en
particular de esa parte de esta ultima que se ha interesado por ana
Uzar los proeesos politicos y distinguir los subproeesos 0 falles de la
deelsi6n poUtiea y la acci~. En los si(!'los XVII Y XV1I1 eSta preocupaci6n
lIev6 a formular la teoria lie la BtpClTaci6n. d6 'jJQcUT6S, segun la cual la
accl6n poutlca eomprende procesos independlentes de legislaci6n, ad
mlnlstraci6n y adjudicaci6n. Se dijo que esos ~istemas poUticos que
dieron orlgen a instttuciones especializadas pai-a encarar esas fun
ciones particulares, 0 poderes, eran mas adecuados para protegei' la
libertad, la propiedad y la justlcia que aquello. sistemas que, en el
marco del esquema general de la divlsi6n de wderes, permitian una
representaci6n mas efectiva y determinaban una gama mas amplia de
estratos econ6micos y sociales, tenian' mayo res posibilidades de est&.
billdad y tendian a Ser mas Jiberates!
La teoria politica de los Federalist PwpeTs es,. bAsicamente, una teo
ria funeional, Entre sus problemas fundamentales flguran: la n~tu
raleza de los poderes legislativo, ejecutivo '1 judicial, la preocupaci6n
por determinar la manera mas adecuada de mantener esa separaei6n,
los valoree resultantes de esta t1ltima y el esfuerzo por diseernir la
forma mas eflcaz de insertar esalf. instituclones de gobierno en la es
tructura general de la socledad. Los autores de los Federalist PClP6T8
fueron los te6rlcos del sistema, en el sentido d'e' que intentaron ana
lizar la interacei6n y el equilibrio de los otros sistemas sociales en
relaci6n con el sistema politico y la int,eracci6n reciproca de los sub
,
t Veanae, otroll otros, ArlstOtele8: Politic. [tradu!lci6n de Rackhaml. LO'Il'
drea, Wm. Heinemann, Ltd., 1932, pag. 345y 8igs.; Charles de Monteaquie!l:
The Spirit t>! the La1U1l {tradueei6n de Nugent]. Nueva York. The ColonIal
Prees 1899 Vol J pagli. 161 y sigs. ; John Loclte: O/Civil Government.
Lond~s. J. 'M. Dent, 1926, paga. 191 1 aiga.; The F..a.era.list, Bel.off Edition.
Oxford, Blackwell. 1948, 1\". 9 14'1-61, piga. 48 1 aiga., 245 y algs.
I"
*W\P, ........... ,.~
_ ...........'.. ,~ ....... ~ ._~~ .. ~- ........ _____ '--"' 'WP"'" -.......... ~-'......-- ~- ~ ,.......-.~
POLITICA CQMPARADA
sistemas. EI hecho de haber sido en cierta medida los b~6ril'.t)iL.
cientes de tales sistemas Se refleja en la lnflueJ?cia que
nica newtoniana en su model0 de una poUtlca liberal
preocupaci6n principal consisti6 en hallar un sistema equ
interacci6n entre las tres principales inetituciones: el poder
el legislativo y el judicial. Para .mantener este equilibrio' ela~~#~!1
un sistema regulado de "multifuncionalidad" (frenos y equilibrios)
que constitUye una combinaci6n de funcionee cuyoobjetivo es ga:ran~
tizar el equilibrio del poder evitando la hlpertrofia de cualquierl,ins
tituci6n a expeneas de las demas.,~.~,:f"
Este enfoque tripartito de la funei6n poUtica pareeia scr una te<i~",
adecuada para el analisis politico y el funcionamiento institucional".en
una ~poca en que la elase politicamente activa estaba limitada y.era
homog(inea desde el punto de vista social. Sin embargo, muchas .cosas
han ocurrido desde el sigl0 XVlIl. La difusi6n del sufragio universal,
el surgimiento de los partidos politicos populares, dirigidos a movUizar
al electorado, la aparici6n y organizaci6n de los grupos de in teres, que
expresan los intereses de los diversos seetores integrantes de una so
ciedad compleja y tienden a influir sobre las deelsiones poUticas, y
el desarrollo de los medios maaivos de comunicaci6n nos h.tn permi-.
tido descubrir otra". funciones POI.ftiCaS que no pod fan ser PI4'~' ,mente
apreeiadas en los siglos XVlIl y XIX. Por esa raz6n creemos n eearlo
otorgar mayor complejidad al modelo de separaci6n de poder~s legis
laci6n, administraci6n, adjudicae16n) aiiadlendo o.tras t"f. furiciones ~
que 110S permitan eomparar y describir los distintos procesos q\1e pre- ' . ('-'S.li!
ceden 0 se suman a los tree originarios. Nos referimos a la Clrt~i6n
de intereses, la b.gTega,ci6n de intereses y la comunicaci6n, con)o eU81
tenemos ahora una clasificaei6n que incluye seis funci(lnes: los *(lC6808
de conv6Tsi6n del sistema poHtlco, es decir, los proeesos que t.ransfornian
el f1ujo de las d61/l4mlcu '1 de laaCl'l/1lda8 del sistema politico 'en una
corriente de eztTMci6n, regula.ci6n, distribuci6n, ete~tera. en el marco
de la sociedad 0 en el ambito internaci()nal.10 '
10 El punto de vista adoptado en este libro diflere del en:loque' de "sis
temas" aeguido por David E8IItan: A SlI,t6ml1 AmdllN t>! Politi.cal Li/.. l'{ue
va York, John Wiley'& Sons, Inc., 1966, 'Y Karl W. Deutsch: Th. NW!.~ 'oj,
GO'll<!rn.1M1it. Nueva York, The Free Press- of Gleneoe,.-19.6S-(,Hay- vu-aiOO:eu::'
tellana: lA, mnno, dell1obierno. Buenos Airllll, Pald6a, 19'11.J que atlrge- d1,f!
rectamente d~ la teoI'm. de la 8eparael6n de poderee y de la eorri~nte de erf~~
de investigacl6n empirlea de eBa teorta; deade elts punto de VI~ta. los auto:
res mencionados encaran las' funelones de las instituelonee poUtieas que ',"-.._'.
gieron deapues de la ditusi6n del ruragio 'Y de la industrializacl6n
dos politicos, gropos de presi6n masiva 1 medlos de comunlcaci6n-.
Easton. como Deutseh, pero en partleular elite ultimo, apUcan un mo _
comunicaci6n. 0 modelo cibemAtfeo, a la poUtica. EI enioque qUe adoptari'iDOiIii,
en elite libro procede dela tradicl6n de 1& teQrla polftlcia y s610 se a
en la toorla sociol6giea y de la comunleaci6n en buaea de instrumentos.
males utiles. Loa puntos de vista de Easton y Deutsch, en eambl.o, I
la teOrlll sociol6giea 1 de la coniunlCtlci6n y de ahl .avanZiln hacia'
y los datoa de III politica, Ambos enfoqlles tienen 8U propia Iltilidad y
convel.'geran posterionnente en una labor te6rlea.
 _. --..,..._ ..,.. . ...,~ ..... ".,. -...
-- - - -
'1
!
20 O. A. ALMOND Y Q. B. POWELL POLITICA COMPABAJ)A 21
En este estudio avanzaremos mas ana de los Ifmites de la teorfa de baeen. EI que de la poUtlca, es decir, el contenido y direcci6n de la
los sistemas de los Federalist PaP61's, no .s610 en )0 que respecta at n6 poUtica publica, ha sido encarado, por 10 general, en t~rminosde la
mero de funclones. Nuestro concepto de "slstema" es mas explicito. disyuntiva de si deben aceptarse 0 no 108 sistemas politicos, 0 bien
Remos reclbido la influencia de recientes teorias saciol6gicas, antra inferido de la estructura y los procesos. Este enfoque de los resulta
pol6gicas y de la comunlcl1cl6n, que sul)rayan el concepto de sistema
social. Las ventajas que derivan del hecho de considerar la politiea
como un sistema Bon analizadas en los capitulos siguientes. Aqui 1010
.. dos del sistema polftico 0 de la Identifieacl6n del resultado con la
estructura y el proceso wsmo nunca ha lido formulad~ con mayor
claridad que en la Polftica. de Arist6teles, donde e1. quLde-la--pol1tica
sefialaremos que muchas de las criticas dlrlgldas a las aplicaeiones publica se infiere a partir del numero. la identidad y la virtud de los
poUticas de la teoria de los sistemas tienen ,s6lidos fundamenttls. gobernantes -ya sean estas uno, vanos 0 muchos-- y del heeho de si
Aquellos que han trabajado de acuerdo con esa orlentaci6n 10 han ellos se interesan por el bien comun de la poliB 0 buscan su propio
hecho bajo la influencia de las analoglas mecanica y biol6gica; por beneficio.
cierto, este libro no escapa tam poco a la influencla del pensamiento Es necesario avanzar en el antillsis sl deseamos encuadrar mas
anal6gico. u Entre las prineipales criticas formuladas se cuentan explicitamente el desarrollo politico en el marco de nuestroenfoque
aquel1as que sostienen que las teorlas de los sIstemas funcionales del estUdio de los sistemas politicos. Debemos considerar estos ulti
implican un equilibrio 0 armonia de partes y se basan en un prejuicio mos como entidades totales que modelan y son modeladas por sus
conservador y estatico. La concepcl6n del "sistema politico" que se, contextos ambientales. Por ejemplo, el desarrollo de una buracracia
ha adoptado en este libro presupone interdependencia pero no armo especializada y un ejircito profesional en un sistema politico puede
nia. Quizti podriamos habl.llr de un funclonalismo probabilf8tico. ,En derivar de la interaccl6n de este con otras naciones de IIU Ambito. Los
otras palabras, si los sindicatos se constituyen en un sistema politico, . gobernantes de la primera naci6n pueden concebir ambiciones de ex
existe una alta probabiJidad de que los partidos politicos, los pmces08 .. pandirsu territorio 0 verse forzados a desarrollar sus poslbflidades
electorales, la leglslatura y la burocraCia se yean afectados por la militares a clI.usa.,pe las amenazas de invasi6n de sus veclp.ps. Los
acci6n de los sindicatol!. EI sistema de. interacci6n al qUI! nos refe
gobemantes de un" sistema politico pueden responder a camlSips ini-
rimos no es arm6nico ni estable pero,: por supuesto, es interdepen
dado;' en sus propias sodedades: el crecimiento del comercio; ~a acu
diente. Y la tarea de la Investlgaci6n de la ciencla politic a consiste
mUlaci6n de riqueza, el hambre 0 dellastres mili~res_ ''fIVes cambios
eli descubrir de que manera el cambio'de alglina de las partes del
internos Ion capaces de aumentar la presi6n sobre el sistema politico
sistema politico afecta a las demas.
forztindolo a desarrollarse si desea sobrevivir. A menos que ~estra
La segunda critica -es decir, la que se refiere a las implicaciones concepei6n del sistema politico nos permita encarar de maner~ ade
esttiticas y conservadoras de la teor!a de los slstemal!- tiene mayor cuada la interacci6n de eate ultimo Con su contano interno tinter
solidez y ha producido modific.aciones sustanciales en nuestro enfoque nacional, no podremos comprender los pracesos y desarrollos poIfticos.
del sistema politico y sus funciones. Nuestra formulaci6n anterior 12 En este libro las actividades 0 funcionts del sistema politico son con
tenia en cuenta fundamentalmente el antilisis de los sistemas politicos slderadas desde tree puntos de vista. Al primero de ellos ya nos bemoe
referido antes: la funci6n de ccm'Versi6n de la articulad6n de intereses.
en un corte transversal del tiempo. Ello no permiti6 explorar modelos
la combinaci6n de intereses, la comunicaci6n politica, III. legi!!laci6~ yapli
de desarrollo para explicar c6mo y por que cambian los sistemas poli
caci6n de leyes y las normae de adjudlcaci6n. La segunda consideraei6n
ticos. Este prejuicio est8tico-del 81la1isis diaer6nico-de lail formula se relaciona con el enfoque del sistema politico como un "indlviduo" en
ciones anteriores del enfoque funclonal y, en reatidad, de la mayor sus respectivos amblentes, tanto en 10 que respect. a au furieionamlento
parte de la tradici6n de la teoria politif:a y Ia investigaci6n contem como a sus capacidad6s. Por 61timo, es necesario analizar de que manera
poranes en ciencia poHtica presenta aJgunos interrogantes critic os. los sistemas politicos preservan !lU propla existencia 0 se adaptan a las
Como disciplina empirica, Ia ciencia politic a se interesa por los
presiones de cambia a largo plazo. NOB referlmos aqui al ma-ntenimiento
problemas de poder y au proceso, por el quUn y el cOmo de la politica;
del sistema- 11 lllS funcicm68 de adeptaci6n, es decir, al reclutamiento palt
en sintesis, procura determinar qui~nes toman decisiones y c6mo 10
tico y la socializaci6n poUtica..
. Los diversos terminos y con:c~tos que hemos Introduddo sertinexpli- .
11 Vease. por ejemplo, Karl W. Deutaeh, op. ent., cap. I, y Alvin W.
Qouldner: "Reelproeity and Autonomy in Functional Theory", en Llewellyn cados con mayor deten!miento en los capltulos siguientes. En el capitulo
Gross (comp.): Symporium 0'11 Sociologiccd TM011I. Nueva York, Harper & 2 damos una vis!6n general de nuestro marco tie referenda te6rico;,-e!l
Row, Publtahera, 1969, pigs. 241-271. . el S, examinamos el mantenlmiento del sistema y las funclones de adap~ .
U Vhse Gabriel A. Almond y Jamea S. Coleman (eomps.): TM Politioll
.
of Ui.. Dfl/elopi'llg A"Il~'. Princeton, Princeton University Press. 1960.
. ci6n del reclutamiento y la socializaci6n polftlcos; los capitulo! 4, fit 6y' 7 ~

"
\\ " '1 " " " " " " " " " " " " " 'I"~"~ "" ,.""1'1'11

22 a. A. ALMOND Y a. B. POWELL

analizan con clerta profundidad las funciones de conversi6n de la articu

laci6n de intereses, la combinaci6n de intereses. la com!lllicaci6n politic~,
'la legislaci6n y aplicaci6n de las leyes y la adjudicaci6n de norm88; en
el capitulo a conslderamos la interaeei6n de los sistemas politicos en su
eontexto y capacidades; en los capltulos 9 y 10; desarrollamos sobre la
base, del marco de referencia te6rico adoptado,una clasi!ieaci6n de los
sistemas polfticos, ydamos ejemplos de altunas de las principales varie 2
dades. Por ultimo, en el capitulo 11 eonc1uimos con algun8ll considera
ciones sobre el problema de los ni'IJele. de de,a.N'oUo politico y el de la Vision general
inl1erBi6n en 61 crecimiento politico.

Puede ser litH Introducir desde el comienzo los prlncipales conceptos

y tilrminos que vamos a utlJizar en este libro. Aunque lIeran explica
dos e i1ustrados en pr6ximos capltulos, 108 presentaremos aborasin
tHicamente y en su orden 16g1co, de manera tal que puedan semi
como gufa para la exposici6n siguiente y permitan al lector relacionar
entre sf los distintos capftulos. El concepto fundamental que usareo
mos es elde "sistema polftico",
\,
EL SISTEMA POLITICO
f)(I<,
,i
" ~~L-a
'expresi6n "ststemapolitieo" se haido convirtiend(j;.en un'higar
comlin en los tltulos deJos libros y monognflas-sobre tei~aJrde' polf
tieacomparada. Los textos mas antiguos usaban, en cambio. Mr;ninos
tales cOmo "gobierno", "naci6n" 0 "Estado" para referirse a jfo que
ahora I1amamos sistema polftlco. Por supuesto, esto implica aI;o mas
que' un problema de nomenclatura; la terminologfa adoptada enla ac
tualidad refleja una manera nueva de considerar los fon6menbs polio
ticos. Algunos de los tilrminos nuevos se emplean para designar rea~
Iidades yaconocidas; otros se reJieren a acttvidades y sucesosque
no soil formal mente reconocidos como partes 0 aspectos de la -paUtica.
Los Urminos antiguos -Estado, gobierno, naci6n- estan Umitados
por.significados legales e institucionales; dirigen 1a atenci6n a: un
conjunto determlnado de instituciones que normalmente forman parte
de las; tnodernas sociedades occldentales. Si aceptamos 18 idea de que
/1 el estudio de tales instituciones constituye la linica preoeupaci6n y el '
objetq;' especffico de ]a ciencia politlca, muchos problemas pueden aer
I.
entonceS'soslayados, incluida ]a dificil cuesti6n de delimitar el campo
propio de ,la disciplina. Sin embargo, los costos de tal decisi6n. soni
muy elevadoll. EI papel desempeftado por I$s instltuciories formal~it:~j
gobierno; como las legislaturas y los tribunales, varlaconsideri
mente en
las distintall sociedades. En muchaa de ellas, en partie ..,
en lall que se haHan fuera del mundo occidental, SUB funcione8p~~'
no ser tan importantes como las de otras institucionos '1 proces~~;Jftpl'
todas las socledades
'. ",', ..... el papel
: ~ ...,.., de las instituciones
,,;, ,-." formales
_.. de .gobieri1~
. ...
""""""""
24 G. A. ALMOND Y O. B. POWELL
estA delimltado por los grupOS de carActer informal, por las actitudes
poUticas y por una multitud de relac.iones Interpersonales. Si la den
cia polftica aspira a encarar eficazmente los fen6menos polfticos en
toda clase de sociedades, sin distinci6n de cultura, grado de moder
nizaci6n y desarroUo, necesitamos un marco de anAlisis mas amplio.
~~4t'#{S~t~'!',P9:1fl.j~9'~" ha., aciqQlrid(); gran'difusi6n PQrq,ue
dh:~~J!!:~A~~c~6n):!achl!!J~lIp",ctr.o to.tal :de las actividadespoUtic/!.s
q.'\lna4~!!da:d.,.. st~de:termiJtllr;d6nde "1 en que socledad pueden ser
localizadas tales actividades. L Qu~ es el problema polftlco? LC6mo
definimos sus llmites? L Que es: 10 que confiere al sistema politico su
particular identidad? Muchos estudiosos de la ciencia poHtica han
tratado estos problemas; la terminologia de sus definiciones varia
considerablemente, pese a que existe un derto consenso. La asocia
ci6n del sistema poHtlco con et uso legttimo de la coaccion fisica en
la sociedad es com6n a la mayor parte de BUS definicionei!. Easton
habla de' adiudicaci6n autoritaria de valores; Lasswell y Kaplan de seve.
ras privacicmes; Dahl de poder, norma y autoridad. 1 Todas esas definl
clones implican legrtlmas y rigurosas aanciones, el poder legal de cas
tlgar, aplicar las noqnas y obligar. Coincidimos COn :P4ax Weber' cuando
seiiala que el uso legftlmo de la fuerza es el hilo ,que recorre la acci6n
del sistema poUtico dAndole su peculiar caracter e importancia y su
"
coherencia como sistema. Las autoridades poHticas, y solo elias, tienen
cierto derecho,generalmente aceptado, a utiJizar la coacci6n y exigir
obediencia mediante el uso de esta. (La fuerza es "Iegftlma" cuando
e:xiste la creencia de que su utilizaci6n es justificable.)
Los insumos del sistema polftico estan todos ellos relacionadoB
en derta manera con )a compulsi6nflsica legitima, ya se trate
de exigencias belicas 0 de facilidades recreativas. Los resultados 0 pro
ductos del sistema tambien estAn relaclonado.'l de algun modo con 18
coacci6n flsica legltima, por remota que pueda parecer la relaci6n. Las
diversiones publlcas son financiadas, pol' 10 general, mediante' los Im
puestos, y cl1alquier violaci6n de los reglamentos que regulan BU uso
constituye un delito. Cuando hablamos del sistema politico incluimos
todas las interacciones que afectan el uso -real 0 posible-- de la coae
ci6n fisica legitima. EI sistema politico comprende no s610 instituciones
de gobiemo, como las legislaturas, tribunales de justlcia y organismos
administrativos sino todas las estructuras en sus aspectos polHicos.
Entre estas ultimas figuran las estructuras tradicionales tales como las
1 David Easton: The Political Sy.t#7l. Nueva Y!>x:k. Alfred ~. Knopf, Inc.!
1953, pags. 130y sigs., y au A Framework /0'1" Polit~cal AnalyBU. Engiewooa
Cllffa; Prentice.Hall, Inc., 1966, pags. 60 y sigs.; Harold D. Lasswell y Abra
~
,; ham Kaplan: Power and Society. New Haven, Yale University Press, 1960;
Robert.' A. Dahl: Modern Political Analysis. Englewood Cliffs, Prentice-Hall,
.,'
Inc., 1963, pags. 6 y sigs. . caUdad, las otras variabies son objeto de pres!ones. y se transfo~~;
2 V~aae Max Weber: "Politics as a Vocation", en Hans H. Gerth y C.
.~~: Wright Milla (cornps.): From Ma~ Weber: EBBa'llB in Sociokl,y. Nueva York,
Oxford University Press, 1946, pags. 7778~
;:...
" .
.. ' ~"
POLITICA COMPAllAJ)A 26
.. :
relacion'~' de parentesco y 184 agrupaciones de cuta, k;s fen6men08 an6
micos como, 'por ejemplo, aaesinatos, revueltas ) manifesU\ciones, y las
organizaciones formales -partidos pollticos, grupoa de interes y medios
masivos de comunicaci6n.
En consecuencia, no podemos declr que el sistema poUtico se ocupa
t'inicamente de la fuena, la vlolencia 0 18 compulsl6n, sino que su rela
Ci6n con la coacci6n es su cualidad distintiva. Loa 'objetivos de las Bites
poUticas son, por )0 genera), 1a eXpansl6n 0 la seguridad nacionaI. el
blenestar social, el desarrollo de Sll poder a expensas del de otr08 JTUpos.
la creciente participaci6n popular en polftiea. y otros similares; sin em
bargo, en tanto polfticos, IJtJ interes PQr esoe valores se relaciona con
acciones compulsivaa como 1& legislaci6n '1 la aplieaci6n de la ley, )a
politica .exterior y de defenaa, y 18 polltica impositiv8. EI sistema poll
t/cono es el unico sistema que legisla y apUca Jas leyes, paro sus leyes
y la aplicaci6n de estas suponen la mAxima eompulai6n en -)0 que respects
a obediencia y ejecnci6n.
Existen sociedades en las cuales e] PQder legitimo de hacer 'IlSO
de la compulsi6n f[sica esU. ampliamente compartido por la tamm.,
el clan, las organizaciones religiosas y grupos de otro tipo, 0 bien es
asumido por los individuos en las formaa personales de eneJIrlstad 0
en el duelo. Pero''eonsideramoB que. inclus!ve esos sistemasJnHtiC:~8
son comparables -a peS8r de su smgularldad..:.... con aquell~~ SOCIe
dades en las que exlste alg-o que Se aproxima al m~:mopo1io;' de la
coacci6n fisiea legitima. -"'. .
Silo que hemos dicho basta ahora define el caricter "p~Ufiiqo", es
decir, la mitad de nuestro conceptu, ,que queremos lIignifi~r con
"sistema"? Un sistema implic8 la interdependencia de sus pariflJ conli!
titutiv8B y un limite especffico entre el y su contorno. Por "inter
dependencia" queremos significar qlle si en un siatema cambian Jail
propiedades de un comPQnente, todos los dem'a elementos que 10 lnte
gran se verin afeetados. De la misma manera si los arOIl del motor
de un autom6vil se desgastan, el auto "quema aceite"; el tunclona
miento de las otras partes del sistema se dete'1'iM'a y ia- fGePt8: de!
vehfculo decIina. Veatnos otro ejemplo. Hay momento! en .el des~
arrollo de los organismos en los cuales un cambio producido en el
sistema endocrino afecta el esquema total de crecimiento, y el fun,~,
cionamiento y la conducta general de fudas las partes del organismo
En los sistemas poltticos el surgimiento de los partido! populares f
r
los medios masivos de comunicaci6n modifican el comportamiento d~
las restantes estructuras del sistema y afectan la capacid!\d general .
de este ultimo en relaci6~ con su ambiente interno y externo. En. ~~~
palabras, cuando una varIable de un sistema cambia en su magnitu.do
el sistema cambia sus palltas de comportamiento 0 los componentei.:a,(?r
malos son disclplinados por los meeanismos de regulaci6n. . :i
.i,
J
111111 ,." 'I " '6 " " \l " " """ ,.,." ,.'.l'
26 O. A. ALMOND Y O. B. POWELL
Un segundo aspecto del concepto de "sistema" es la noci6n de
lfmite. Un sistema empieza en algun punto y termina en otro. Cuando
se trata de un organismo 0 un autom6viI, resulta faciIlocalizar 'sus
lfmites y especificar las interacciones con el medio. La nafta esta dEin.
tro del tanque, el motor la convierte en revoluclones, y estas trans
miten furza a las ruedas de traccl6n de manera tal que el "vehfculo
se desplaza por la carretera.. En los sistemas sociales, de los eua1es
los sistemas POliticol! son un tipo especial, los problemas de lfmites
no son tan senciUos. LQs sistemas sociales estan constituidol! por roles
y no por individuos. Una familia, por ejemplo, consiste en los roles
de madre y padre, marido y mujer, hermano y hermana. La familia es
s610 el conjunto de los roles interactuantes de sus miembros, ~uienes
tambi6n pueden tener roles fuera del nucleo familiar: en la e'scuela.
los negoclos 0 las iglesias. En el mismo sentldo, un sistemA. poHtieo
esta compuesto por roles interactuantes nacionales, s6bditos, electores
y, segtin sea el caso, por legisladores, bur6cratas y jueces. Los mlsmos
individuos que desempefian roles en el sistema polftlco cumplen fun
eiones en otros sistemas sociales, como el econ6mico, la comunidad
religios'l, la familia y las asociaciones voluntarias. Puesto que los
individu& estan sometidos a la comunicaci6n poHtica y forman grupos
de interes, votan 0 pagan impuestos, suelen cambiar de roles --de los
no poJfticos a los po Hticos-. Podrfa decirse que el dia en que votan
como ciudadanos y deben abandonar sus granjas, Ubricas y o'ficinas
Ipara a!!istir a los lugares de votaci6n, cruzan la frontera entre 10
econ6mico y 10 poHtico.
Otro caso similar puede producirse, por ejemplo, cuando la infla.
ci6n reduce el Ingreso real de ciertos grUpos de la poblaci6n. Cuando
el . deterioro de la situaci6n econ6mica de determinados grupos se
convierte en demandas politicas 0 produde cam bios en las posiciones
y actitudes de los poHticos, puede decirse que existe una interacCi6n
entre la economia y la poHtica. Ciertos estados psfquicos resultantes
del cambio de la situaci6n econ6mica se convlerten, entonces, en
demandas que afectan al sistema poHtico. Las relvindicaclones se
plantean ante los sindicatos 0 ante los lfderes de otros grupos de
presi6n para que ejerzan influeneia y logren determinadas decisiones
de la legiftlatura n de los organismos del poder ejecutIvo. En cierto
momento de ese proceso se cruz6 el lfmite entre un sistema y otro;
es decir, entre el sistema econ6mlco y el sistema polftico.
Los Umites de los sistemas pontIcos estan sujetos a fluctuaciones
~.. relatlvamente grandes. Durante la guerra, los Umites se vuelven mas
I fluidos a medlda que un numero cada vez mas numeroso de hombres
feon reclutados para el servicio militar, y los negocios deben someterse
~. laB reglamentaciones y medidas de seguridad adoptadas, En una
ff4ecci6n los Ifmites tambi~n se ampllan, puesto que los votantes lie
fij.,.-viertfln en polfticos por, un dla. Con e'l retorno a las condiciones
rl'Dlales. los Umltes del sIstema polfticose contraen.
,",,1'11 ,.11111111
POLITICA COllrPA&A.J)A 2'l I. ,J
.~~.
EI problema de los Ilmites adquiere espeeial signifieact6n porqUe;
por 10 general, Ja teorla sist6mica divide los procesos de interaccl6ii
en tre8 fases: lnsumo, conversi6n y resultados 0 proollctos. Cual"
quier eonjunto de partes Interaetuantes --6S decir, cualquier sis
tema- que Ilea afectado por fAeteres de su. amblente puede ser consi~
derado desde este punto de vista. Los lnsumos y productos, "que vfneu
Ian el sistema polftleo con otros sistemas saciates, son transaeeiones
entre el sistema y su medio: losproeesos de conversi6n, en cambio,
son internos al sistema polftieo, Cuando hablamoll aeerca de las fuen
tes de insumns, su numero, contenido e intenaidad, y .sobre la manera
en que tngresan en el sistema poUtico, 0 bien aeerea de la cantidad y
contenido de los egresos y el modo como plen del sistema y afectan
otros sistemas soctates, estamos refirl6ndonos a los Umites del sis
tema politico.
ESTRUCTURA Y CULTURA
Los terminos "estructura" y "cultura" revisten tambi6n especial
importancia en nuestro esquema anaIitico. Por "estructnraf eriten~
demos las actividades observables que componen elsistema-mlftico.
Decir que ciertas. acciones tienen una estructura significa ~tnpie..
mente que\exis.te una clerta regularldad com1in a .todas ell,astAill;
cuando se trata, por ejemplo, de un tribunal de justl,cia, p~!pos hablar
de las interacciones entre el juez, el jurado, el fiscal y los aQogados,
los testigos, el acusado y e1 querellante. E1 ejempl0 sirve para Ii~arar
que, cuando hablamos de aetividadpolitica, no nos referimos ~ ;tOdas
las actividades del indivldo que de una manera u otra partidipa.de
ella, .sino s610 a aquel1~ aetividades que se relacionan con el J'r~_e..o.
poIltaco. Los jueces, los abogados, los testigos, 10' acuBados y lOB que-.
rellantes son todos hombres que presentan particularldades propiaS
en su espeeffico campo de acci6n. Denominamos rol a aque} aspecto pecu
liar de la actividad de los indivlduos que se vincula con los procesos
poUticos. Los roles son las unidades que componen todos los sistemas
80ciales, incluidos los sistemas poUtioos. Por 10 general, los Individuos
que forman parte de una sociedad desempefian roles en diversos sis
temas soeiales, ademas del sistema poHtieo; por ejemplo: en la famUia,
los negocios, las iglesias y los cIubes soclales.
Una de lasunidade, bisieas del slstema ..poHtico."esp"pueBt"el,-rol
P011~sre!'mfii'3'i en PlftU\l'iH:af.'ir'1OS::rol:;;:que.4Je~.reladoun,c';'
mutuamente forman do utructurczs. De esta manera, el ser juez.eII,~
rol, en tanto que un tribunal de justicia eonstituye una e8truetul'A;A~;
roles. La raz6rtpor la que uaamos los termiDOS "ro'" y "estJ:1',.bf~~'
en lugar de "cargo" e "instituci6n" reside en 6.1 deseo ae dest
condueta real de los Indi\1iduos que partlcipan de la vida polfticaf
comportamiento de la iA,tituci6n 'Particular que nos ocupa. Los)
:_~:::=c~-"'-.:...=. __
m=.=.~~~",. ~ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _" I

"
'28 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL
minos "cargo" e "institucion" se pueden referir a reglas formales del
tipo de las que presumiblemente rigen 10. conducta de los jueces y los
juzgados, asS como 0.1 modelo ideal de conducta 0.1 que esperamos que
.stOR aspiren. "Rol" y "estructura". en cambio, se refieren a Ill. con
ducta observable de los individuos. Las normas legales e ideales pue
den afectar Ill. conducta pero casi nunca Ill. describen plenamente.
C~,vMfi'l!1 Cl1n~Pt<t'd-e'r61 eo'ffiouna: de las ullidades bisi
ca8<de,"',w};$i~mapoUtic6. pociemos decir ,que un subsistema (poI'
eJemplJ)';Hun~~rpo leg!sla.!ivo) "est! , cOlllpuesl9 POI' roles relacionados
e i'Q,~l'S.tlfafit~s; POI' sihiirte,ersistema'poiitieo constituye un con
junto des!sfemas interactuantes (poI' ejemplo.' las legislaturas, los
electorados, los grupos de presi6n y los tribunales de justicia).
Debemos introducir dos 0 tres conceptos antes de abandonar los
de rol y estructura. Si en este texto deseamos poneI' el acento en el
desarrollo, tenemos que analizar aquellos procesos que mantienen 0
modifican los sistemas poHticos a traves del tiempo. Los depositarios
de los roles poHticos son reemplazados 0 mueren, se establecen nuevoll
conjuntos de role!: politicos y los viejos pueden ser suprimidos 0 atro
tiarse. Es decir que todo sistema politico ae ve obligado continuamente
a recluta.r individuol! para sus roles polfticos. Nos referimos aquf a Ill.
lunci6n de recluta.miento, que debe cumplirae en todos los sistemall
politicos para que elltos puedan lienal' sus roles y hacer funeionar sui!
estructuras. Un aspecto importante del desarrollo 0 transformqcion del
sistema polftico es 10 que lIamamos diler/J1l,cia,ci6n de roles 0 difer/J1l,cia
cion de estructuras. POI' "diferenciaciOn" entendemos los procesos en
virtud de' los cuales los roles cambian y adquieren un caracter mas
especializado 0 autonomo, 0 bien se establecen nuevos tipos de roles y
surgen 0 se crean nuevas estrllcturas y subsistemas. Cuando hablamos
de difereneiaci6n de roles y de estructuras nos referlmos no solamente
0.1 desarrollo de nuevos tipos de roles y a 10. transformacion de los viejos,
sino tam bien a los cambios que se producen en Ill. relaci6n entre los
roles, las estructuras 0 los subsistemas. Los tribunales de justicia, POI'
ejemplo, surgieron como estructuras separadas mucho antes de que
adquirieran independencia 0 autonomia respecto de las otras estructu
ras del sistema pomico. EI aspecto de desQ,rrollo del 1'01 y la estructura
se relaciona no s610 con el surgimiento de nuevos tipos de roles 0 11'1
atrofia de los viejos sino tambien con los cam bios en los modelos de
interacei6n entre los roles, estructuras y subsistemas.
Otro concepto importante que se halla presente en todo el des
arrollo de ('\ste Iibro es el de cultura poUtica, Todos sabemos que el
hombre debe ir mas alla 'de 10 que aparece en Ill. superiicie. En este
~ sentido, un sistema politico puede ser algo mas que aquello que se
l
"manifiesta exteriormente durante un periodo determinado. POI' ejem
" pIa. el fascismo italiano pareda ser un formh~able y poderoso sistema
" politico; reprimi6 Ill. oposicion, organiz6 manife!itaciones e impresio
~, nantes marchas populares y derrot6 a los etiopes. Sin embargo, mas
.',
~ -.-------..- ---
..
-"n-II
POLmCA COICPABADA 29
tarde, tropezo eon grandes diflcultades para dominar a los grlepa
y su fracuo definitivo comenr;o cuando en Africa divisiones enteras
de su ej~rcito se replegaron y rindieron casi sin luc-har. Un simple
estudio de observaci6n de la pontica italian a durante aquel perfodo
nos hubiese ayudado a predecir Ill. capaeida~ del sistema politico ita
Iiano para llevar a cabo su poUtica. Si hubl6aemos conoeido mb al
estilo de vida y 10. activldad de la poblaci6n italian&. Ja moral y 411
interb de BUS sold ados, ladeeiIJi6n de SUI oficiales y la capacidad de
sus ~1ites para adoptar decisfones polftlcas, nqs hubi6ramoa encon
trado en mejores condiciones para predecir" la eficaeia de su sistema
politico para hacer frentea una desusada presi6n y opolCicl6n.
En consecueneia, a] estudiar cnalquier sistema poUtico durante un
per!odo determinado es necesario conocer tanto sus tendencias subY'a~
centes como su comportamfento real. D,enominaremOscultutQ, pol{t~a
~sas 1!endeneisso a Ill. dimension 'PstcM6gieltdel aisf,ema'p6Utreo. La
cultura politico. consiste en las, creeneias, .valores Y' capacldades que, "9n
comllnesal total de Ill. pob1aci6n .ui como tambi~ii a las tendencias esPe
ciales, modelos y patrones que s610 pueden encontrarse en sectorea par
ticulares de esta ultima. Asf. los. grupos regionales 0 etnicos. 0 las clases
sociaJes que componen Ill. pob]aci6r, de un sistema politico pueden tener
tendencias 0 inelinacion~ eapecifieas. A esas inclinadones npecia]es
localizadas en grupos particulares las denominamos Il'Ubculturas. '~I mis
mo modo, pueden existir tradiciones y actitudes frecuelltes en, Ids dlte
rentas roles, estructuras y subsistemas del sistema politlcg", Pol' ejemplo,
los militares 0 los bul'6cratas franceiles pueden tener una cul)llra~pecial
que Jos distinga de los poUticos franceses. :\
.~"consiguiente;,'el'~_Hljilf'.t;Bi8temaf'<po}itieo."nD"dehe ,ij~tIU:I.~, ....
a .la,-oba~~i6n,.4e. . IU<PlWtas"Jtabltuales.'de".compor-tamiento"-e'1intel'aeo
.ei6W"'litlTante.un,cpet'iodot1iitm'':tluE!''1ti de'ineluir'Ia,iooael'Vaci6n,.4e;eaaa
iJl$!,1.~'1~~!l<~~A!ybletivAA-)~Uzadas en el sistema politico, en su eonj,unto
y en BUB diversas partes. Cuanto aprendamos acerca de 10. estructuro Y'
10. culturQ, de un sistema politico nos permitiri caracterlzsl' eon mayor
eficacia sus propiedades y predecir y explicar su comportamien~.
Es necesarlo introdu~ir ahora dos conceptos relacionados con Ill. eul
tura poUt/ca. Las incllnaciones, actitudes. creencias y valores a los cuales
nos hemos referido Bon eonsecueneia de 10. socializa.ci6n poUticti. Este es
el proceso mediante el cual se inculcan a los ninos determinadas actitudes
politicaB y valores. Los ninos luego se convierten en adulto!! y como tales
son reclutados para los diversos roles. Finalmente. necesitamos un con':
cepto que de cuenta del aspecto de desarrollo de Ill. cultura poUtlea; un
concepto comparable al de diferenclad6n en el plano de la estruetura
PaUtica. EI Mrmino gelieralmente usado as secuJa,rizaci6n. La seculariza:
Cion es el proceso mediante el cual los hombres acrecientan 10. 'capa:;'
cidad racional.analftiea y empfrica de su aeeion politico.. Poi.'J~lI08
ejemplificar este concepto comparando a un Uder poHtlco de una de
mocracia moderna con otro perteneciente a un sistema politico tr.adi
. .J;.:..t..
a ll.~~lJ' ""~~~'~"'1>'",'
so O. A. ALMOND Y O. B. POWELL
cional 0 del Africa primitlva. Cuando el primero de el10s se postula,
por ejemplo, para oCupar un cargo, procurara reUiUr abundante
informaci6n acerca de los electores que espera 10 elijan, y de los
asun10s 0 temas pol1tieos que interesan a sus votantes; efectuarA
estimaciones sobre la distribuci6n y llrgencia de sus demandas y ape
JarA a su imaginaci6n creadora eon el fin de identificar en la pobla
ci6n un eonjunto de exigenei'8s y reivindicaeiones que pueda permi
tirle recibir una mayorfa de votos por parte de sp eleetorado. Un lefe
de aldea de una sociedad tribal, en cambio, operarA fundamentalmente
con un conjunto de fines y medios para conseguir esos prop6sitos que
nacieron y fueron eonsagrados por la costumbre. La secularizaci6n es
el proceso por medio del eual las orientaciones y actitudes tradicio
nales ceden ante proeesos de decisi6n mas dinamicos que exigen
recoger' y evaluar informaci6n, estabJecer cursos de acci6n alternati
vos, seleccionar un curso de acci6n entre varios posibles y encontrar
los mediospara probar que el curso elegido producirA 0 no las conse
cuencias que se buscan.
Cuando usamos el concepto de desarrollo "diferenciaci6n estructu
ral" y "secularizaci6n cultqral" no queremos significar que r.xista una
tendencia inevitable en esa di{ec<:ion, en el desarrollo de los. sistemas
poUticos.' Sf se examina la historia de los sistemas politicos resultarA
bastante claro que los retrocesos y contramarchas son considerable
mente frecuentes. EI Imperio Romano, por ejemplo, alcanz6 muy alto
nivel de difereneiaci6n estructural y de secularizaci6n cultural y, sin
embargo, se descompuso en gran numero de sistemas politicos mas
o menos difereneiados y secu]arizados. Cualquiera haya sido 1a direc
ciOn seguida por un sistema politico, siempre podremos evaluar su
desarrollo segun su grado de diferenciaci6n y secularizaci6n.
INSUMOS Y PRODUCTOS DEL SISTEMA POLITICO
Remos visto que el sistema politico estA constituido por roles ina,
t&raetuantes, estructuras y subsist&mas y POl' inclinaciones psicol6gi
cas esenciales que afectan esas interaeclones. Tal proceso puedecon
siderarse tambi6n cornu constituido par ingres08(inputB) provenientes
del medio 0 del interior del sistema polftioo, por ]a conversi6n de 68tos
dentro del sistema y porIa producci6n de resultados (outputs) hacia el
~or. Por otra parte, ]os productos 0 resultados pueden determinar
Cimbios en el medio externo, y 681os, a su vez, pueden afectar al sistema
P91fUco (realimentaei6n).
David "',Easton, el primer cientifieo politico que anaJizo la polltica
.~pleando eXpifcitamente Urminos de la teoria de los sistemas distingue
V6aae S. P. Huntington: "Politieal Development and Political Decay",
World Politic., abril, 1965.
'Ii"'" ,lit,. a. 1111 . . . . . " .1I~"'111
POLITICA COMPARADA 81
dOB tipos de insumos: /.aatle'l1l4~_,la.s G1f1'das. 'Las primeras pue
den &ubelasificars6 de muehaa maneras. La siguiente c1o.sifieaci6n est!
referida a la amplitud y varied ad de las demand as querecaen 80bre el
sistema politico: I} demaDdaa de bienes y servicios, como legislaei6n
salarial y sobre la jornada de trabajc:., oportunidades educativas. faclli
dades recreativas, caminos y transportes; 2) demandas de regulaei6n de
la conducta, por ejemplo, en 10 que respecta a ]a seguridad pdblica, el
control sobre el Mercado y.Ia reglamentaei6n referente !II matrimonio,
salu bridad y sanidad; S} demanda~ de participaci6n en el sistema pol(
tico, como el derecho a votar, a ejercer un cargo, a peticionar ante los
organismos de gobierno y oficlales y a organizar asociaciones poUticas;
4) demandas de comunicaei6n e informaci6n en el orden polftico: entre
estas cabe mencionar las que exigen el cumplimiento de las leyes, la
comunicaei6n intentada POI' las elites poUticas, 0 el despliegue de ma
jestad y poder del sistema politico en los periodos de amenaza 0 en
ocasiones ceremoniales. Un sistema polftico puede hacer frente a 10das
estas demandas, que se presentan en diversas combinacioncs, formas y
grados de intensldad.
Un segundo tipo de insumo son las ayudas.
Las demandas no son 'suficientes pare m4ntener III JJiste~ polUico
en funcionamiento. Constitu1len solo to m4teria prim4 de la Ill',f Be Ob
tienen los producto; finales que Uamam,os decisiones. La cnergu,l,qua .e
manifiesta en la forma de acciones 'II, onentaciones que pr~~~en 'II,
ofrecen resistencia al ,istem4 poUtico, kr.s dem4ndas que ~rgen en. IBte\
y 1M decisiones que proceden de l tambUn deoen formar ikn;te del si8~
temc, para garantizar su funcifY/UJmiento. 5 : ",~
Ejemplos de los diversos tipos de apoyos 0 ayudas son: 1) 'ayudaa
materiales que implican pal'o de tasas u otroa impuestof:l y p1ovbd6n
de scrvicios tales como trabajo en obras pdbJicas 0 el servicio mtUtar;
2) obediencia a la ley y a las normas; S} ayudas mediante' partici
paei6n politica: ejerclcio del voto, discusi6n y otras formas de activi..
dades de esa naturaleza: 4) la atenci6n' pres~da' a las comunicaciones
y las manlfestaciones de deferencia 0 respeto a la autoridad .pdblica.
simbolos y ceremonias. Para que el sistema poUtico y lall elttes que
desempefian sus roles ellpeeific08 puedan en,c,arar de maneraeficaz
las demandas, es necesario que reciban ayudas de otros sistemas sO
ciales y de los individuos ,que actuan en el sistema polftico. En Unni:O.
nQs generales, las demandas afectan las poUticas 0 fines del sistema,
en tanto que las ayudas como, por ejemplo, la prestaci6n de bleries y
servieios, obediencia y deferencla, provienen de los recursos que per
. David Easton: "An Approach to the Analysis of Political Systepw(', en
World Politics, abril, 1957, pap. 383-408. Para un an8lisis integral dtl":6nfo
que v~ase au A SvtttmUt AmdyBis of Political Life. Nueva York, Joh",--:rOey
& Sons., Inc., 1965. . .
Easton, World Politioll, 07'. cit., pair. 390.
. _______ .1
~~~'''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''.1I111111~''1
32 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL
miten al sistema extraer, regular y distribuir, en una palabra, lIevar
a cabo sus tines.
No deseamos .dejar la impres16n de que los insumos s610 provienen
de Is sociedad de la cual forma parte eI sistema poUtico. Es earaete
rfstico de los sistemas polfticos que 'los ingresos sean generados inter
namente por las ~lites politieas: Jos reyes, presldentes, minlstros, legis
ladores y jueees. De la misma manera, los insumos pueden provenir
del sistema' internaeional mediante amenaz&s, Invasiones, eontroles y
asistencia especial a sistemas politicos extern os. EI f1ujo de insumos
y productos incluye transaeciones entre el sistema politico y los com
ponentes de su medio naeional y extranjero. Los insumos pueden pro
venir de tres fuentes; Is sociedad interna, las ~lites poUticas y la
estructura Internacional.
En 10 que respecta a los productps podemos hablar de cuatro
clases de transacciones del sistema poUtico. Por 10 general, estas
guardan una estrecha correspondencia con las ayudas ya clasifica
das. Pueden 0 no responder a las demandas: ello depende del tfpo de
sistema polftico de que se trate. Los productos son; 1) extraeciones,
par ejemplo, tributos, botin, tssas 0 servicios personales: 2) regula
ciones de la conducta, las cuales pueden tomar diversas formas que
afectan la gama total de la conducta humana y sus relaciones: 8) pres
taci6n 0 distribuci6n de bienes y servicios, oportunidades, honores,
status, etcetera; 4) prod,llct.os simb6licos que incluyen afirmaei6n de
valores, exhibici6n de sfmbolos politicos, deelaraciones e intenciones
polfticas.
ASPECTOS FUNCIONALES DE LOS SISTEMAS POLITICOS
EI estudio del f1ujo de insumos y productos lIeva naturalmente a la
consideraci6n de las funciones de los sistemas polfticos. Ya hemos
seiialado que el IUncionalismo es un tema de considerable antigiiedad en
la teoria politi ca. En la aetualidad, el enfoque funcionalista deriva de la
teoria sociol6gica y antropol6gica. Los principales te6ricos sociales vincu
lados con el funcionalismo son los antrop610gos Malinowski y Radcliffe
Brown 1 los soci610gos Parsons, Merton, 1 Marion Levy. a Aunque estos
autores difieren sustancialmente en su concepei6n de sistema y funci6n,
Bronislaw Malinowski: Magic, Scien.ce a1ta ReligilYlt and Other EB8aY8.
Garden City, Doubleday & Company, Inc., 1954; A. R. Radcliffe-Brown:Struc_
ture and FU1tction in. Primitive Societ1l. Nueva York, The Free Press of Glen
coe, 1967: Talcott Parsons: E8Ra1l8 in Sociological Theory fur" and Applied.
Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1959, y The Soc14l S1lstem. Nueva
York, The Free Press of Glencoe, 1951; Talcott Parsons ,y Edward ShUs
(eomps.): Toward a General Theory of Aeticm. Cambridge, Harvard Uni.
verslty Press, 1951 j Robert K. Merton: Social Theory a,,!-d Soeial Stru.o.
ture. Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1957; Marion Levy: The
Structure of SOciety. Princeton, Princeton University Pre,ss. 1962.
t _/ '--'
POLITlCA C01d1'ARADA
sostienen que, en las ciencias soelales, la capaeidad de explicar y pred,
aument& sl las estructuras e instituciones sociales son consideradas;CS
entidades que cump)en fnnciones en un sistema. Al comparar eIfuI
namiento de las estructuras y el papel r~gulador de la cultura poll
sobre la base de las fbciones eomnnes que desempenan e:g. todoi .
sistemas, podemos analizar sistemas que sOli rouy diferenteL:entr& 'aU;;:;,...
EI funclonamiento decualesqulera de ellos puede ser eonslderadoi~\,
diferenws niveles. Utl ,nivel,de"fw6ionamiento es el de laS,C!I/P~'
deJsistema, es deci-r,la manera en que funeiona como una unldad~eD,\
su-'medio. Los animales se mueven; las plantas no. Algunas maquinas,
procp.san datos; otras producen energia. Una eeonomfa produce y distH~'
buye bienes materiales y servicios; las familias producen ninos ylos'
socializan disciplinandolos y capacitandolos para asumir roles adultos;
En elite nivel centramos nuestra atenci6n en el comportamiento del
sistema como unidad en sus relaciones con otrc! sistemas sociales y con
su medio.
Cuando hablarnos de las capacidades de un sistema poUtico, nos inte
resa hallar una rnanelf sistemAtica y ordenada de deseribir su com
portamiento global en sl1 medio. Las categorfas de capaeiaad que Qumo,s.
surgen directamente de nuestro an!lIsis de los tipos de insumA,s, y prQ.;'.
duc~',,~I~unos siStemas pol~tic~ son princlpalmente re.g~~~08Y:
ex~ractwo8. Los sistemas, totalltarl0s suprimen las demandas or!. adas
en sus sociedades y se muestran insensibles a las que provien n del
Ambito internaeional: a la vez, r~gulan y coaecionan la coi.i&.tcta imsus
sociedades y procuran extraer el maximo de recur.sos de sus pOblapione~.~
EI comunismo totalitario dlfiere del faseismo totalitario en quelltiene
ademas una fuerte capaeldaq: distributiva., Esto signlfica que el ~istema
poiftico mismo traslada aetivamente recursos de algunos grupol de la,
poblaci6n a otros. En la democraeia, la regulaci6n, extracci6n 11' distri
buci6n se yen mis afectadas a causa de las demandas de los grupos socla.:'
les. De esta manera podemos conslderar a la democracia como el sistema
que tiene una capacidad de rupu,uta mAs elevada. Eatos coneeptos de
capacidad reguladora, e:z:tmcti'IJa, diBtrioutwa' y de re8fY1Ul8ta, no son sino,'
una manera de referirse a los flujos de actividad orientados hacia e\
interior y el exterior del sistema. Nos dicen c6mo se comporta un,sistema;.
en su medio, c6mo modelaa&Jte y de guti modo es modelado por 61/,";
EI segundo nivel de funelonam~ento actua dentro del sistema.NOi;l
referimos a los proc~8o~~!!,~.tp,rmaci6n, o,con1)er~ En e1 p~ano.'
fisiol6gico, algunos ejemplos de este nivel sedan la digesti6n de aUmen;
tos, la eliminaei6n de residuos, la circulaei6n de la sangre y la , - .
s!6n de los impulsos a trav~s del sistema nernoso. Los proeesos,
clones, de conversi6n son aquellos mediante los cuales el sistema
forma los insumos enproductos. En el sistema politico estos
Incluyen la transformaci6nde las demandu 1 las ayudas en
dotadas de autoridad que luego lion aplicadas. Obviamente, las
dades y procesos de convers16n de un sistema esUn relacionados

84 C. A. ALMOND Y O. B. POWELL
sf. Para que un animal pueda movene, cazar y excavar debe generar
energfa en su organismo y ser capaz de utilizarla de manera controlada
y dirJgida.
Los procesos de transformaci6n de un sistema politico pueden ser
analizados y comparados con los de otras sistemas empleando un esquema
funcional estructurado en seis partes. Debemos examinar Ill. manera en
que 1) se formulan las demandas (articulaci6n de 'intereses) ; 2) se com
binan las demandas bajo Ill. forma de cursos alternativos de accion (com
binaci6n de intereses); 3) se formulan las reglas dotadas de autoridad
(formaci6n de las reg-las); 4) se aplican estas reglas y se exige su
cumplimiento (aplicaci6n de las reglas) ; 5) se efectiviza esta aplicacion
de 111.11 reglaA en lOll CMOS individuales (adjudicaci6n de las reglas); 6)
se comunican estas distinta!\ actividades tanto dentro del sistema poli.
tico como entre el sistema poJltico y su contorno (comunicacion).
Por ultimo debemos referirnos a las lunciones de mantenimiento Bel
sistema y adaptaci6n. PMa que un autom6viI (undone de manera ade
cuada en la carretel'a,'stls piezas deben ser lubricadas, reparauas y sus
tltuldas cuando sea necesario. Las nuevas piezas pueden funcionar mal
e inclusive romperse. En un sistema poUtico los titulares de los diver
S08 roles (diplomliticos, militares, recaudadores de impuestos) deben ser
reclutados para su rol especlfico y aprender a cumplirlo eflcazmente.
Tambi'n se crean nuevos roles y se buses nuevo personal apto para
cumpUrios. Esas funciones (en las maquibas, el rriantenimiento y reem
, .
plazo de las piezas; en los sistemas politicos, la socialiZMi6n y el recht " t
ta.mi~ de personal) ya fueron consideradas en este capitulo. No
r ~
entraremos a analizar los proc~sos de transformaci6n del sistema, pero
dlremos que ellos afectan la eficacia interna y las tendenciasdel sistema tji,'
y, por 10 tanto, su comportamiento.
LA COMPARACION DE SISTEMAS POLITICOS
Cuando comparamos diversos tipos de sistemas politicos - 0 diversos
sistemas- entre sf, debemos comparar cCIlpacidades, IUnciones de con
versi6n, y lunciones de mantenimiento del sistema y adaptaci6n, y las
Interrelaciones de eSBS tres elases 0 niveles de funciones. Cuando ha
blamos del desarrollo politico tambien debemos bacerlo en eaos terminos.
Un camblo en Ill. capacidad estara asoclado con cambl08 en las funciones
de transformaci6n y estos, a su vez, se relacionarAn con modificaciones
producldas en Ill. socializaci6n y el reclutamiento polftlcos.
Aunq~e las categorlas indivlduales de funciones pueden resultar
Inapropiadas euando se las veri fica empiricamente, esta c1asificaci6n trl
partita es importante para el analiais poUtleo y ereemos que puede res is
tir Ill. veriflcaci6n y e1 examen. La teorfa del sistema polftico consistira
en deseubrir las relaciones entre esos dlferentes niveles de funclona
mfento (capacidades, funciones de conversi6n y funciones de manteni
miento del sistema y adaptaci6n) y entre las funciones propias de cada
nive}.
~,,.,, ,.' li. 11 ., ,. ., . . . . . . ..
POLITICA COMPARADA 85
En 111. serie de eBtudlos de palses que hemos reallzado tratam08 una
amplia variedad de sistemas poift!cos. Si ampliasemos Jluestra perspec~
tlva para medlr la totalldad de 13 experiencla human:l. en politica, e]
r'eBultado de todo ese material serfa abrumador por la variedad de for
mas, dimensiones, modelos de estructura y tipos de ('.Iases de poUtica y
comportamiento. En consecuencia, resultarfa uti) sugerir algunas dimen
siones y caracterfsticas comlines, de manera que podamos empezar a
pensar como comparar, clasificar y_ earacteilzar a los diferentes sistemas.
La primera caracterfstica -comun puede ser descripta brevemente:
todos los sistemas polltic,os pueden ser comparados atendiendo a Ill. rela
ci6n existente entre funciones y estructuras. Es decir, que en un sistema
pol!tico determinado, en un perfodo concreto, existe cierts probabUtdad
. de que la fundon A sea ejecutada por la estructura X (por ejemplo, que
determinadas demandas polfticas sean formuladas POI' ciertos grupos de
interes). E!Jta proposici6n supone que todas las funciones pollticas pue
den encontrarse, de o.lguna. 1no;nera, en todos 108 sistemas polfticos, y
que estos, a au vez, inclusive ios mas simples, tiellen una estruetnra
politica. .
No existe sociedad alguna que pueda mantener el orden interno y
externo ain una estructura poUtica, cualesquiera que sean las carac~ \,
."
....,1'
1~
t~rfsticas de esta"'IEn .los .sistemas p011tieos muy simples, lap~1nterac
ClOnes 0 las estructuras pueden ser ocasfonales 0 intermjten~,; tam
bien es posihle que no sean claramente visibles, perli de~r que
.
carecen por completo de estructura equivaldrfa a soste~ que/e} des
empeiio de las, funclones. polfticas se halla Ubi'ado al azar: .Es, posible
encontrar si8t.em~s donde una. 0 muy pocas estru:tura.s son ~ qu~
) eumplen las funclOnes. p,olftlcas. EI Ifder de una tnbu primltiv)" puede
lIegar a ocupar una ppslc46n de domlnio absoluto. En cambl1,' en un
sistema altamente dlferel!f!iado como es el de Eatados Uni(los.: las
funcionea pollUcaspuede.ser desempefiadas por un c:onslderable n1i- .
,"
mero de eatructura!ldotad~ de un elevado grado de especiaUzacl6n:
por ejemplo, las eomunicaciones se hallan a cargo de los medios ma~
sivos; el reclutamiento polftlco corresponde a lasestrueturas eJecto
rales y el partido; laarticulacl6n de Intereses es realizada 'por una \
gran varhidad de grUPOS; Sin embargo, las grandes dlfereneias exis~
tentes e~tre Estados Unidos y Ill. tribu primitiva representan simpt~
mente casos extremos dela vasta gama de estrueturas. Ambos sistemas
poseen estructuras poUtic:as que cumplen funeiones y a partir de elIas .-:"
pueden ser comparados..~ . .J;: A~).
Toda estructura puedsCeumpJir mall de una' funcl6n. Asf eoino~D'9.
debe Borprendernos la e~stencia de esttueturas poUticns en
des rehitivamente no dif~renciad8ll, debemos tener en cuenta
'I estructura puede cumpUr ottas funciones'ademas de aquellas.q
normas formales establecen. Las estructurll-s' poHtteas tiandenai
j multilunciono.lell. aunque los grados de mu1tifuneionalidad
muchos factores.
 . ,.,.
36 O. A. ALMOND Y G. B. POWELL
Un simple analisis de la multifuncionalidad puede ayudarnos II.
i1ustrar este problema. Las esctlelas pliblicas son consideradas, par ,ro '
general, en relaci6n con el sistema po][tico, seglin los efectos que pro
duzcan en 10 que respecta a la formaci6n de actitudes y aldesarro110
de capacidades en los j6venes. Este es incuestionablemente el efecto.
mas importante que las estructuras educacionales pueden ejercer sobre .'
el sistema poHtico. Sin embargo, las escuelas tambien afectan el reclu
tamiento de elites poHticas al acrecentar 0 limita'r las reservas de la
i10ciedad en 10 que se refiere a mano de obra especializada. P\-~duc~n
patrones inform ales de comunicaci6n entre los miembros de las elites,
mediante la formacion de "viejos lazos escolares" y desempefian un
papel fundamental en los procesos generales de comunicaci6n, en par
ticular en las naciones donde no existen medios masivos poderasoR e
independientes. Por ultimo, desempefian una importante funci6n en
relaci6n con el "ingreso" en el sistema politico, al generar en su' seno
la organizaci6n de comunidades especiales de intereses y sentar las
lmses para Ia constitucion de los grupos que los representan. Las orga
nizaciones gremiales de maestros son ejemplo de el1o. La agitaci6n
estudiantil y su importante papel en Ia vida polNca de pll-fses como
Turqu!a, Indonesia y Corea tamblen es un Indice del impacto produ
cido por los grupos basados en la escuela y Ia universidad.
Podemos deducir, pues, que en una naCi6n que cuenta con relati
vamente pocas estructuras formales y diferenciadas, cuando eatas apa
recen tienden a ser multifuncionales. Aunque la multifuncionalidad
se manifiesta mAs claramente en las sociedades simples y poco dUe
renciadas, en realidad constituye un fenomeno de tipo universal. Es
una caracter!stica, tanto de las burocracias modernas y de los tribu
nales de justicia como de los reinos y jefaturas de grupos tribales.
Por 10 general, en el analisis que se hace de las pautas culturaIes,
se traza un Umlte demasiado pronunciado entre las sociedades que se
caracterizan por tener una cultura tradlcional y aquellas que poseen
una cultura moderna. Estas ultimas son consicieradas racionales y se
culares y se piensa que--sus-cu-lturas incluyen patrones de actitud que
tratan a los individuos de una manera universalista, es decir, de
acuerdo con sus roles formales y pertinentes mas que segun las rela
ciones y atributos personales. As!, el bur6crata dispensa idt'lutico trata
mhmto a todos los postulantes a un cargo; no hace favores ni a su
bermano .ni a su primo. Las sociedades tradiclonales, en cambio, se
caracterizarian por la adscripcion de status particulares y de relacio
,nes difusas y person ales. Los individtios escalan posiciones segun
criterios que regulan el mt'lrito personal (por ejemplo el status de los
'padres); en esas sociedades, las relaciones parsonales y los patrones
de eomunieacion informal permeabilizan los proeesos polltlcos.
Sin embargo, la moderna investigaci6n en las ciencias sociales ha
idemostrado la significaci6n permanente que los grupoB primarios
: (como la familia y el grupo de pares) y las organlzaciones lnformales
;: .
POLITICA COMPARADA 87
tlenen en los procesoB sociales que se desarrollan en las /lociedades
occidentales. Los primeros estudios realizados sobre la base de eneues
tas electorales proporcionan un ejemplo clAsieo,T Los investigadores
esperaban descubrir que, eli Estados UnidojJ, las actitudes poHtleas
Con respecto a las eiecclones' serian mode1adas por los modernos me
dios masivos de comunicacion 1. por 1/1.8 opiniones ,de 108 eXpertos en e1
campo de la poUtica. Ese era el patron raeional esperado. Pero los
estudios pusieron de manifiesto, hasta qu6 punto nuestra concepcion
de la cultura politica moderna' era exagerada y slmplista. Ahora sabe
mos que, a pesar de la existencia de los medios masivos, los canales de
comunicaci6n cara-a-cara tlenen vigencia permanente P.on la formadon
de 13. opinion. Por otra parte, el Upico l!der de opinion no es un expert~
en un campo determinado sino un individuo que inspira confianza y
CUya influencia poHtica es a menuclo una consecuencill difusa de SUB
otros roles, (Por ejemplo, es probable que la opini6n de un miembro
acaudalado del c!rculo social dirigente ejerza gran influencia en los
individuos de ciertos estratos, independientemente de cualquier cali
ficacion con respecto a sus conocimientos espec!ficos 0 incluso a su
capacida'i:J de juicio.)
De eats manera, si bien DQ podemos cuestionar la importancia de
I~ diferentes c&~!ilcteristicas eUltut:a1es que presentan lolf"istemas
tradieionales ymodernos,cualquier anAlisis de 'estos ultimos d~'be tener
encuenta la permanente vigencla de las relaciones informalej y tra"
dicionales que modelan las. actitudes y las aceioJ}es de' ~s individuos.
La segunda caracterfstica importante es, pues, que todos los: ~istemas
politicos incluyen culturas politicas heterogeneas. Las socieda~s mb
primitivas poseen derto grado de raclonaHdad instrumenta,l; ell su
estructura y su cultura. y las mas modernas conservau rel~iones y
actitudes adscriptivas, particularizadase informales. La d1ierencia
entre elias reside en el relativo predominio de uno y otro componente
y en IIU pauta de comblnacl6n. La secularizacion es, pues, una c~~16n
de grado y de distribucion de los aspeetos "racionales". "
EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS POLITICOS
Los acontecimientos que determinan el desarrollo politico pro~eaen
del Ambito internadonal, lasociedad interna 0 las elites poHtleas exis
tentes en el sistema po1[tico. Un sistema poUtico puede verse amena
zado por una naei6n rival 0 ser invadido por ella. Frente a este desaffo
puede desc.ubrir que necesita haHar nuevos recu'rs()s y encontrar rna
neras mas eficaces de organb:ar y utilizar ]os existentes: por ejemplo,
un ejilFcito en pie de guerra 0 una, burocracia para recoleetar Im
puestos. 8i desea sobrevivir, es probable que se yea obligado a adaptar '
f Vease Paul F. ,Lazarateld, Bernard Berelson y,Hazel Gaudet: TA.
People'. Choice, Nueva York, Duell, Sloan &: Pearee, Inc. 1944.

, 88
--
G. A. ALMOND Y O. B. POWELL
su estructura a los nuevos requerimientos y a desarroliar nuevos roles.
Si la amenaza internacional se prolonga, quiza sea necesaria una adap
taci6n cultural para inculcar a los ciudadanos actitudes de militancia
y adquirir tecnicas y val ores asociados cQn )a guerra.
EI desaffo capaz de generar un desarrollo politico puede consistir
tambien en un cambio interno producido en la sociedad a la <file per
tenece el sistema politico. Un floreciente comercio e industria pueden
dar origen a una clase media que recl~me participar en el quehacer
y la aplicadon de la politica. Inclusive las elites poUticas plantean un
desafio al sistema tratando de incrementar los recursos de que dispo
nen con el proposito de construir impresionantes edificios 0 monumen
tos o bien para crear uua fuerza militar capaz de enfrentar a los sistemas
politicos vecinos,
EI impulso que Beva al desarrollo politico supone, en consecuencia,
algunos cambios significatlvos en la magnitud y el contenido del flujo
de'insumos en el sistema. EI desarrollo aeproduce euando la estructura
existetite"'y la cultura del sistema politico no pueden superar el pro
blema que enfrentan sin suulr una diferimciaci6n estructural y secu
larizaci6n cultural. Es necesario seiialar que una declinaci611. en la
magnitud 0 un cambio significativo en el contenido del flujo d~ insu
mos puede determinal' tambien un "desarrollo" en sentido negativo 0
regreslvo. Las capacidAdes del sistema politico pueden disminuir 0 ser
desbordadas; los roles y las estructuras pueden atrofiarse y la cultura
adquirir una fortr.a de orientacion mas tradicional. La historia. regis
tra muchos ejemplog de imperios que sufren un proceso de decadencia
y se desintegran en elementos menos diferenciados y seculartzados.8
lealtades de la pequefia tribu, villorio 0 principado a un siste. polf
Tambi~n las sociedades transi.cionales y desarrolIadas, cuando sus
tico central. Aunque los procesos de construcci6n del Estado '::J de la
tensiones se agudizan, pueden experimentar el colapso de sus estruc
naci6n se .hallen vinctdados entre 51, es importante examinarlps sepa
turas diferenciadas, y manifestar un predominio de las actitudes y
radamente. En muchoscasos las burocracias centralizadas, clJya pre
requerimientos irracionales. . sencia se manifiestaen todos los aspectos de la vida de 180 sociedad,
Debemos mencionar tambien los cambios que pu~den originar ur
desarrollo poiftico; los que afectan Ja magnitud y contenido del fluje
de insumos y ejerccn presion sobre Ja estructura y cultura existentes.
En primer termino podemos ~ugerir cuatro tjpos de problemas que
pueden representnl' un desafio para el sistema politico, EI primero es eL
de la penetracion e integracion, que podemos denominar problema de In
construcci6n del Est.ado. EI segundo es el de la lealtad y el compromiso,
es decir, el problema de In cM/,stmcdOn de La nadOn. EI tercer problema es
el de la participaci6n,0 sea el de Ill. presi6n que ejercen lo~ grupos
, soc!ales para lograr una efectiva participaci6n en el proceso de' decisi6n
:; del sistema. Por ultimo. el cuarto problema es el de la distribuciOn 0
~. bleneatar 0 sea el de Ie. presi6n ejercida desde el seno mismo de Iii. sode
l' . dad, al emplear el poder de coerci6n del sistema polftico para redistribuir
~
o. . Samuel P. Huntington: "Political DeVelopm:nt and Political Decay",
',en World PoliticI, abril. 1965; S. N. Eisenstadt: Th.e POlitiMl SYltemlJ 01
~,Bmpl"n. NUeva York, The Free Press of Glene,oe, 1962. . obligar al sis~emaade",atlNnat la competencia y las actitudes polft:.cas
. I
,1111111111111111 W.S
POLITICA COMPARADA 89
el Ing\'eso, la l'iqueza; las oportunidades y el prestigio. EI problema de )a
construcci6n del Estado puede surgir de una amenaza t\ la supervi.
venda del sistema politico, procedente del ambito internacional 0 bien
originarse en la sociedad misma por la presi6n revolucionnria que desa
fia Ja estabilidad 0 la supervivencia del sistema politico.; tambi6n puede
resultar del desarrollo de nuevos fines en la tUite politic a, por ejemplo,
la expansion nacional 0 la creaci6n de unasofisticada vida cortesana.
La construcci6n del Eat.ado--1!e prDduce cuando llL-Mita."poUticJL eres:
nuevas estructuras y organizaciones para "penetral''' Is. sociedad con
el fin de reglamentar la conducta y extraer el maximo provecho. de
sus recursos. La construcei6n del Estado eatS. asociada, por 10 general.
con un incremento significativo de las capacidades normatlvas y ex
tractivas del sistema politico. con el desarrollo de una burocracia do
minante y centralizada, relacionada, a su vez. con el crecimiento de
esas capacidades, y con el surgimiento de actitudes de obediencia por
parte de la poblaci6n 10 cual, por su parte. se haHa estrechamente
vinculado con la existencia de la burocracia,
Atinque piantearlo en estos termin08 puede parecer una simplifiea
ci6n excesiva. la construcci6n del Estado y la posibilidad del sistema
\, politico 'de 'enfrentar. exitosa~ente este desafio puede cOlslderarse
un problema :estru~tural. Se trata principalmente de una c'flti6n de
diferenciaci6n de nuevos roles, estructuras y sllbsistemM que' Ptnetran
en el pais, La construcci6n de II!. nar-i6n. por otr8o parte, serelaclon8o
sobre todo ct)n loti aspectos culturales del desarrollo poHti,co y eonsiste
en el proceso por el'cual la poblaci6n transfiere IU comp?omiso y sus
fueron creadas .sin 'que exlstiera un patr6n bomogeneo de lealtad y
compromiso con Jas instituciones poHticas centrales. EI imperio
e
austro-hungaro inclusive la Italia de nuestros dias constituyen ejem
plos adecuados. Tambien' existen otros, en particular entre los grandes
imperios; en Romalas et'i(e~ nunca buscaron crear una culturn na
cional comun de, lealtades~\:compromisos, sino 9ue se contentaron con,
desarrollar una'burocracl,a.'~.pihinante y centralizada y permitieron, al t ,
mismo tienlpo, la: exi.st~~M:' de unidades culturales diferentes Y I
au t6nomaa.. . . ' , . 'i,i'~\/'"
El problema de la piiM;f pi6n se relaciona, por 10 general, con el
rapido incremento d~ 1$8:'~ . "neias de partlcipaci6n en el proceso de
decisi6n politica porp~J~', lOB diversos grupos y estratos de 11\
~odeda~. Tal desarr?no:<~f.t:~lIociado con (0 produce) al~un tipo de
mfraestruct~ra pol(tlca':.}r"~ polfticus, camadlIas y facclones, asam
bIeas constJtuye~es.,~~s'; 'iJ:i!J;ltandas de participacl6n pueden tam~i'n
" ;
-~
---
40 G. A. ALMOND Y G. B. POWELL
relaclonadas con esta entre los grupos de la sociedad y a generar en
la elite actitudes de respuesta y tecnicas de negociaci6n.
Finalmente, el problema de la distribuci6n 0 del bienestar surge
cuando se produce un aumento en el volumen y la intensidad de Ias
demandas que requieren que el sistema politico controle 0 mQdifique
la distribuci6n de los recursos y valores (por ejemplo, las oportuni
dades) entre los diferentes elementos de la poblaci6n. Una respuesta
positiva a ese desafio por parte de la elite politica puede producir
cambioB fundamentales en la organizaci6n burocrAtica y en las acti
tudes politicas de la propia elite 0 de la poblaci6n en general.
Hemos enumerado los problemas del desarrollo del sistema en el
orden en que se han producido en el proceso de surgimiento de los
sistemas poUticos de Europa occidental. En termlnos generales, pode
mos d'eeir que la construcci6ndel Estado y la naci6n se produjo en
Europa antes de que las naciones que la integran debieran enfrentar
los problemas relacionados con la participaci6n y bienestar. Pero nues
tro prop6sito ee desarrollar UP esquema anamico que nos permita ex
-plicar las caracteristicas de cualquier sistema poUUco. En "nuestro
intento de describir los modelo:! especificos de comportamiento> de los
sistemas politicos, debemos examinar Ia manera en que seha tratado
de enfrentar los problemas del desarrollo y del sistema en e1 pasado
y, en la actualidad, fa reIaci6n entre los desanos que se plantean al
sistema y sus correspondie;ntes respuestas constituye un punto de
partrda para la explicaci6n y predicci6n en el dampo del desarrollo
polftico. En el sentido mas ampJio, nos presenta el panorama global
de la experiencia de la historia humana y de la innovaci6n politica
como una fuente para la creaci6n de una teoria util sobre el cambio poli
tico. SI logramos relaclonar las caracteristicas estructurales y cultura
les de los sistemas politicos con las diversas maneras en que estos
ban enfrentado y superaqo los problemas comune's relacionados con su
desarrollo, habremos dado los primeros pasos bacia una teoria del cre
cimiento politico que, por ejemplo, nos permita explicar por que Fran
cia e Inglaterra --0 la poHtica francesa e inglesa- difieren entre sf
en determinados aspectos. Tal teoria puede tambien resultar uti! para
aquellos que se interesan par el problema de e6mo influir en el des
arrollo politico, es decir, para los gobernantes de los Estados Unidos
y las elites de 1a.'1'nuevas nadones.
Eatas cuestiones seran examinadas en profundidad en pr6ximos
capltulos. Aquf s610 nos detendremo~ en algunos de sus aspectos ge
nerales. En primer termino, la manera en que elsistema politico res
ponde a los cuatro tipos de problemas 0 desafios debe describirse de
'acuerdo con los tres niveles funeionales ya mencionados. Asi, el modo
en que el sistema enfrents un 'problema de desarrollo puede estar
: relacionado eon sus cambiantes patrones de capaeldades: por ejemplo,
. ,c:~~itniento 0 disminuci6n de las eapacidades de regtd4ci6n, 62:trac
distribuci6n y dela capacidad BimbOlica y de respueata.. La manera
""~,~~,~ ''-.-
::"
~
;;~
A.1 ,:"
POLITlCA 'COMPAR.ADA ~,}l
en que un sistema responde a esos problemas puede Ber descripta~~'
bit1n en relaci6n con las consecueneias que estos produzean en eJ desem.;,
peno de las funciones de transformaci6n. Asi, cuando decimos que Grail .
Bretana debi6 hacer frente al desaflo de la participaci6n durante: 108
siglos XVIII y XIX, debemos describir su respuesta, atendiendo al proeeao
que sufrieron las funciones de conversi6n y los grupos de intereses,
partidos poUt-ices, medias de cumunicaci6n, parlamento y gabinete, que
tenfan a su cargo tales func.iones. Por ultimo, la respuesta del sistema
polftico a un problema puede ser descripta tambien como un proceso
de adaptaci6n del sistema de diferenciaci6n de roles y secularizael6n.
Si un sistema politico centraliza y nacionaliza o. en otras paiabras,
si enfrenta exitosamente los deBaffos que representan los problemas.
de construcci6n del Estado y de la naci6n, ,"c6mo se refieja esto en el
desarrollo de nuevas roles poHticos, en las estructuras y en los pro
cesos de reclutamiento para esos roles y estructuras, y c6mo erea
las actitudes y tertdencias apropiadas para el nuevo patr6n de funelo
namiento del sistema poHtic01 A medida que examinamos 1a interac
ei6n entre los desaflos que debe enfrentar el sistema y las correspon
dientes respuestas culturales, estructurales y prActicas podemos, eo
menzar a desarrollar una teorfa que nos permitira. determinar la,
manera en que u~, patr6n particular de desafio y respuesifJ I eI\ ~n,
cierto estadio del desarrollo de un sistema politico, &fecta y coJfciieiona
la capacidad futura de este ultimo para responder a otros desAflos y
problemas. Un buen ejemplo de 10 que acabamos ~e decfl:;.. es'la' expe. .
riencia de Prusia y Alemania en relaei6n con el problema ae I" eons"
trucci6n del Estado. Se dice que el grado de burocratizaci6n, ~ntra7
Iizaei6n y militarizaci6n que earacteriz6 a la respuesta adoptada; porlil
elite prusiana en el siglo XVIII cre6 un patr6n cultural y estructtiral que
prepar6 al sistema politico aleman para responder eficazmente durante
los siglos XIX y XX a la demanda de mayor participaci6n. En general e8
este tipo de analisis el que orientara nuestra atenci6n hacia laCUe8;
ti6n que nos ocupa, es decir, de que manera Ia respuesta que el'sis':'
tema da a un determinado problema afecta_Sll capacid ad para, resolver
otros inherentes a su desarrollo. :.;
En el anaJisis del desarrollo politico, debemos considerar POl' 10
menos cinco facto res importantes. En primer termino, no hay duda d~~)
que la estabilidad de un sistema depende en gran medida de la
raleza de los problemas que debe enfrentar. Gran parte de la
l'
lidad y el exito obtenidos en el desarrollo de los sistemas poUtiOOE
Estados Unldos y Gran Bretana puede atribulrse a su relati..n
miento durante largos periodos de su organizaci6n naeional.
pa-ramos la experiencia brita.nlca eon la de Italla y Alemanla
mos dejar de observar c6mo en estos dos ultimos paises los
debferon soportar simultaneamente diversas e intensas
demandas de unificaci6n, partfclpacl6n y bienestar surgteron~
mente, y su efecto fue aeumulativo y ocasion6 un "A;'{n1'ilM.~
 s't ,n'lnlt""","'I" \)" "1'1 't"" 't " l) "
. 42 . G. A. ALMOND Y O. B. POWELL
eimiento de cada una de elIas. Por 10 general, se reconoCe que el
mayor problema que enfrentan en la actualidad las naciones nuevas
es el de las revoluclones acumulativas. Las demandas de participa
ci6n, unidad nacional, mejoramiento econ6mico y orden publico se
vuelcan sobre el sistema de manera simultAnea e inmediata.
Un segundo factor consist'! en los recursos que el sistema puede
obtener en las diverRRS circunstancias. Tanto la ayuda como la deman
da pueden fluctuar y descender a niveles crfticos; como ejemplo pode
mos mencionar el derrumbamiento de Ia Cua:rta -ReptibHea Francesa
en 1968. Aunque la causa Inmediata residi6 en la acumulacion de las
demandas de los argelinos, el ejercito y los diferentes grupos internos.
la Republica cay6 tan rapida y facilmente porque muy pocos se
preocuparon por salvarla. La elevada proporci6n de evasi6n imposi
tiva y la desobediencia civil generalizada. asf como las manifesta
ciones populares y las encuestas realizadas entre la opinion publica
habfan anticipado el escaso grado de apoyo con que contaba el gobier
no. Para muchos observadores el cambio en el sistema no constituy6
una sorpresa.
Las transformaciones sufridas por otros sistemas sociales repre
sentan el tercer factor que puede afectar el desarrollo poUtico. La
medida en que el sistema politico puede hacer frente a esas presiones
-
~;
varia de acuerdo con las capacidades de los otros sistemas sociales
internos y del sistema internacional. Cuando una economfa desarrolla
t nuevas capacidades -nuevos sistemas de producci6n y distribuci6n
la presi6n que soporta el sistema politico por las demand as de blenes
tar puede reducirse significatlvamente. 10 cual afectara el desarrollo
OUtico. Un sistema religioso que pueda: desarrollar capacidades regu
ladoras tambien ayuda a reducir el flujo de las demandas de cambio
i querecaen sobre el sistema poUtico. Eilto es igualmente valido para
~: el sistema poUtico internacional, que puede desarrollar una capacidad
reglliadora 0 distributiva, gracias a Ill. cual sera posible reducir la pre
.:'
si6n ejercida sobre los sistemas politicos internos. Tal os el caao de
las nnidades internacionales de asistencia tecnica militar de las Na
,. ciones Unidas, que pueden disminuir la presi6n provocada por el
i;,
ii, desarrollo de capacidades de extracci6rl y regulaci6n en algunas de
las nuevas naciones. De esta manera, sl los restantes sistemas sociales
desarrollan nuevas capacidades, ello puede disminuir la magnitud de
los desafios que afrontan los sistemas poHticos, controlar el aumento
del tllljo de demandas. y mantenerlo en un nivel de escasa intensidad,
y quid.s ayudar a evitar algunas de las consecuencias disociadoras
propias de los procesos acumulativos. Por otra parte. una ruptura en
los sistemas familiar. religioso 0 econ6mico. puede crear descon
tento, desorden y generar nuevas demandas que desborden la capaci
\
dad de respllesta del sistema.
Un cuarto factor que debomos considerar es el patr6n de funcio
l namiento del sistema. Algunos sistemas politicos pueden resisUr mejor
" " " " IJ IJ " IJ -WI "'-:111
I . POLITICA COMPARADA 48
que otros las demandas y las f1uctuaciones de la ayuda. En general,
; podemos observar que el sistema que cuenta con una burocracia des
arroUada y diferenciada puede adaptar las demandas de nuevas regu
laciones y servicios mucho mas facilmente que un sistema menos
diferenciado. El orden publico y la ley pueden rpantenerse sin diticul
tades cuando se dispone de un ejercito y una fuena poli~ial organi.
zados. Un sistema que cuenta con un alto nivel de respuesta a los
insumos procedentes de diversas fuentes puede controlar lal! demandas
de los nuevos grupos sin que ello deteriore significativamente el apoyo
de It,s grupos tradicionales. Algunos sistemas estan preparados para
el cambio y la adaptaci6n; otros no. .
EI ultimo factor es la respuesta de las elites POUtlCIlS a los desa
fios del sistema. Tales respuestas no pueden predecirse. al menos
totalmente. tomando en cuenta los patrones del sistema. cultural. En un
sistema, ciertos tipos de respuestas pueden absorber las nuevas de
mandas sin que se introduzean cam bios en el sistema politlco,o al
menos sin que tales cambios sean importantes: en cambio, otras res
puestas podrian resultar desastrosas. Las elites pueden liIubestbnar la
seriedad e intensidad de las fluctuaciones del insumo y/o modiflcar
radicalmente el sistema 0 no hallar en el momento opdrtun9. la res
puesta adecuada. Las consideraciones acerca de la importanci~,4e tales
y,
respuestas han ocupado desde hace tiempo la atenci6n de 1lJiiJdsto
riadores. ZQue dase de respuesta por parte de Luis XV yLuis X pudo
.haber evitado la Revoluci6n Francesa 1 LHasta que punto ,las de~das
se intensificaron de manera tal que ninguna respuesta pudoJ)ermitir una
soluci6n pacifica? . i
EI cambiCt politico constituye una de las preocupaciones prinhipales
y mas profundae en nuestro analisls. Volveremos a ocuparnos d~J el. 'por
diferentes conductos, en cada uno de los capitulos que integran este
libro. EI mundo de la politica nunca ha esperado a que el observa~or ter
minase au tranquila contemplaei6n. En el presente siglo. el desarrollo '
polftico parece 8ctuar a un ritmo cada vez mAs acelerado y 1I0brepasar
nuestras "instantaneas" comparativas y haci6ndolas anticuadas antes de
que terminemos nuestros Ubi-os y artfculos. Cada vez es mas evidente
que el estildio de la politics debe ser un anAluls del sistema y sus pro
cesos dinamicos y no meramente un anA1isis de tipo estAt:fco y estructuraJ.
J.
--
"..... '"