Captulo 6

Modelos de gestin propuestos y modelos existentes en Chile para

la gestin municipal: fortalezas y desafos para el trabajo con
poblacin migrante internacional

Claudia Silva, PhD

Jefa Seccin de Estudios, Departamento de
Extranjera y Migracin del Ministerio del Interior y
Seguridad Pblica

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La migracin internacional como determinante social de la salud en Chile: evidencia y propuestas para polticas pblicas
 1. Cuadro Resumen

a) Qu se sabe de este tema?

Los migrantes se distribuyen de manera desigual a lo largo del territorio nacional

Existen comunas con mayor cantidad de inmigrantes

Existen comunas que aunque no tengan un gran nmero de inmigrantes han tenido un aumento porcentual importante en los
ltimos aos

Hay municipalidades con programas destinados a la atencin de poblacin migrante

b) Cul es el aporte de este captulo al conocimiento actual?

El captulo muestra cmo ha sido el crecimiento porcentual en las comunas ms relevantes desde el ao 2010

El captulo muestra las preferencias de asentamiento de los distintos colectivos migrantes en trminos de eleccin de comunas

El hecho de que haya muchos migrantes o haya habido un importante aumento porcentual en una comuna implica que los
gobiernos locales deben preguntarse cmo favorecer la integracin de los migrantes a nivel comunal

Distintos tipos de gestin comunal podrn llevar, en el mejor de los casos, a la integracin y, en el peor de los casos, a la
marginacin de la poblacin migrante

Se propone que los municipios adopten estrategias de trabajo con poblacin migrante que contemplen a la comunidad de
nacionales para poder generar procesos de integracin social

El Sello Migrante creado por el DEM es una iniciativa que ayuda a los municipios a organizar un trabajo tendiente a la integracin
de extranjeros
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c) Qu desafos siguen pendientes?

Existe la necesidad de que todos los municipios vislumbren la necesidad de un trabajo con la poblacin migrante

Se requiere que los municipios reconozcan a la integracin como horizonte de trabajo e integren a la comunidad nacional para la
consecucin del objetivo

Es necesario mayor sistematizacin de experiencias a nivel local

d) Palabras clave: Migracin, municipios, integracin

 2. Antecedentes: la migracin y el espacio local

Como se pudo apreciar en los captulos anteriores, la migracin en Chile se ha ido diversificando. Cada vez estn llegando ms migrantes de pases no
fronterizos e incluso de pases que no son del cono sur. Un ejemplo de esto es la migracin proveniente de Repblica Dominicana y Hait. La llegada de
nuevos extranjeros al pas representa una enorme oportunidad para el desarrollo social, cultural y econmico, pero para que dicho potencial pueda
ser aprovechado, es necesario que los inmigrantes tengan la posibilidad de insertarse de manera positiva en el pas. Dicha insercin est mediada por
las polticas pblicas, por las posibilidades que ellas abren o cierran y que se hacen tangibles en un espacio local y geogrfico especfico. Es por ello
que es en las comunas y municipalidades donde se centra el desafo de la integracin de los extranjeros:

se considera que el municipio debe ocupar un rol protagnico en la definicin de las polticas de integracin y en la funcin catalizadora hacia
arriba, de las necesidades de la poblacin extranjera y las limitaciones normativas e institucionales que enfrenta. Es en la escala territorial local
donde se construyen las condiciones para el ejercicio de los derechos y, donde toma cuerpo la relacin entre migrantes y refugiados por un lado,
y poblacin nativa por el otro. Es en lo local donde se define el destino de una poltica de acogida y reconocimiento. El municipio por tanto es un
vector de la democracia y la justicia en el territorio que gobierna, pero tambin un canal para transmitir los lmites y los alcances de las polticas
migratorias generales (1, Pg.18).

3. Propsito
El presente captulo se propone presentar el crecimiento de la poblacin migrante en las comunas con mayor aumento de poblacin extranjera entre
los aos 2010 y 2015, y las preferencias de asentamiento de distintos colectivos en comunas del pas.

Asimismo se quiere presentar un marco conceptual que problematice la nocin de integracin y entregue herramientas para un adecuado uso e
implementacin del concepto.

Mediante dicha informacin se pretende aportar conocimiento a las municipalidades para el desarrollo de un trabajo atingente a las caractersticas
culturales de los migrantes que residan en su sector. Adems, se pretende aportar a que los municipios elaboren estrategias de trabajo con poblacin
migrante que fomente su positiva inclusin mediante la presentacin y discusin de las distintas formas de insercin que las polticas locales pueden
fomentar.
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4. Caracterizacin territorial de migrantes internacionales en Chile

Hay que tomar en consideracin que la distribucin de los inmigrantes es desigual en el territorio nacional. Hay municipalidades que concentran
mayor porcentaje de poblacin migrante. De esta manera, si revisamos los permisos de Permanencia Definitiva otorgados entre los aos 2010 y
2015, podemos observar que las 15 comunas mayormente elegidas por los inmigrantes a quienes se les otorg Permanencia Definitiva para vivir se
encuentran en el norte grande y en la regin metropolitana (Tabla 1). Es necesario aclarar que se ha optado por hacer una revisin de los permisos de
Permanencia Definitiva y no de visas temporales, para conocer las tendencias de asentamiento, pues durante el primer tiempo de residencia (visas
temporales) la movilidad en trminos de domicilio suele ser muy alta. Las Permanencias Definitivas se otorgan luego de uno o dos aos de residencia
en el pas, por lo que se trata de poblacin que debiera tener una mayor estabilidad territorial. Con todo, las Permanencias Definitivas no dan cuenta
del stock de residentes, sino slo del nmero de permisos otorgados por ao.

La migracin internacional como determinante social de la salud en Chile: evidencia y propuestas para polticas pblicas
 Tabla 1
Distribucin absoluta de permisos de Permanencia Definitiva otorgados a poblacin extranjera en Chile en comunas seleccionadas
del pas, 2010-2015

Crecimiento % 2015
Comuna 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total general
respecto 2010
SANTIAGO 2611 2782 4094 4075 5259 6906 25727 164%
ANTOFAGASTA 704 1063 1632 1737 3354 5122 13612 628%
LAS CONDES 1561 1656 2088 2188 2533 3072 13098 97%
IQUIQUE 985 1179 1772 1569 2269 2823 10597 187%
CALAMA 401 591 1548 1456 2349 3516 9861 777%
PROVIDENCIA 650 679 999 976 1227 1492 6023 130%
RECOLETA 590 616 1029 923 1090 1556 5804 164%
ARICA 627 671 994 778 1212 1513 5795 141%
INDEPENDENCIA 574 604 867 821 1051 1485 5402 159%
ESTACION CENTRAL 478 468 625 632 848 1136 4187 138%
UOA 452 460 662 607 789 993 3963 120%
LO BARNECHEA 446 481 606 494 634 727 3388 63%
VITACURA 371 394 520 480 548 637 2950 72%
QUILICURA 200 319 343 376 581 869 2688 335%
COPIAPO 141 175 284 384 675 1011 2670 617%

Fuente: Elaboracin propia en base estadsticas DEM 2015 (2)

Si analizamos el crecimiento porcentual en el otorgamiento de Permanencias Definitivas por comuna entre el ao 2010 y 2015, vemos que existen
algunas comunas con un gran crecimiento y otras con un crecimiento moderado. Es importante mencionar que el crecimiento porcentual es en base
78
al nmero inicial de Permanencias Definitivas otorgadas, por lo que en comunas que en el ao 2010 se entregaban relativamente pocos permisos de
Permanencia Definitiva, el crecimiento porcentual con respecto a 2015 puede ser muy alto, pero su nmero total sigue siendo moderado. De todos
modos, para una comuna que tena pocas Permanencias Definitivas entregadas, un fuerte crecimiento en 6 aos plantea nuevos desafos, tanto para
la convivencia con los chilenos como para la insercin de la poblacin migrante.

Es necesario insistir en que la tabla anterior muestra los permisos de Permanencia Definitiva otorgados y no habla del stock de migrantes. No se
puede interpretar, por ejemplo, que en 2010 haba 2.611 inmigrantes residiendo en la comuna de Santiago y en el ao 2015 haba 6.906 extranjeros
residiendo. La tabla no refiere al total de habitantes extranjeros residentes por ao, es decir, no da informacin sobre nmero de habitantes viviendo
en el ao 2010 o en el ao 2015, slo refiere a la cantidad de Permanencias Definitivas otorgadas por ao. Dado que luego de la obtencin de una
Permanencia Definitiva los migrantes no deben remitir al Departamento de Extranjera y Migracin informacin sobre sus cambios de residencia, es
que desde los registro no se puede determinar el stock de residentes por comuna.

Una estadstica que pudiera servir para cuantificar la cantidad de habitantes extranjeros que se han asentado por un perodo de tiempo
medianamente prolongado en las distintas comunas del pas, son los datos del Servicio Electoral de Chile (SERVEL)(3). Dichos datos sealan los
habitantes extranjeros mayores de 18 aos, con ms de cinco aos de avecindamiento y que no hayan sido condenados a una pena aflictiva, ya que
esos son los requisitos para poder votar.

Si atendemos a la cantidad de votantes extranjeros en las comunas sealadas, que dado el requisito para votar se encuentran residiendo en Chile
desde el 2010 o aos anteriores, podemos decir que al 23 de marzo de 2016, la cantidad de personas extranjeras habilitadas para votar por comuna
fue de:
Tabla 2
Distribucin de extranjeros habilitados para votar al 23 de marzo de 2016 en algunas comunas del pas

Comuna Cantidad votantes por comuna al 23.03.2016

SANTIAGO 25.296
ANTOFAGASTA 5.746
LAS CONDES 20.551
IQUIQUE 10.256
CALAMA 3.784
PROVIDENCIA 10.422
RECOLETA 5.644
ARICA 6.499
INDEPENDENCIA 5.359
ESTACION CENTRAL 4.344
UOA 5.774
LO BARNECHEA 4.680
VITACURA 6.219
QUILICURA 1.482
COPIAPO 1.200
Fuente: Elaboracin propia en base estadsticas Servel (3).

Si hacemos un desglose por nacionalidad de los inmigrantes a quienes se les otorg permiso de Permanencia Definitiva en las comunas reseadas,
podemos darnos cuenta de que tambin la distribucin es desigual (Figura 1).

Figura 1 79
Permisos de Permanencia Definitiva otorgados a poblacin extranjera en Chile en comunas seleccionadas del pas, 2010-2015 segn
nacionalidad

Comuna de Santiago Comuna de Calama

11.355
12.000 100% 8.000 7.030 100%
90% 7.000 90%
10.000 80% 80%
6.000
8.000 70% 70%
60% 5.000 60%
6.000 50% 4.000 50%
4.354 40% N 40% N
3.000
4.000 30% 1.438 30%
1.292 1.104 960 20% % 2.000
819 20% %
2.000 158 119
44% 17% 5% 4% 4% 10% 1.000 71% 15% 8% 2% 1% 10%
0 0% 0 0%

Comuna de Antofagasta Comuna de Providencia

4.214
4.500 3.971 3.888 100% 1.000 872 848
100%
4.000 90% 900 90%
80% 800
736 80%
3.500
70% 700 70%
3.000 562
60% 600 60%
2.500
50% 500 50%
2.000 N 400
336 40% N
40%
1.500 300 30%
30%
1.000 % 200 20% %
351 305 20%
500 31% 29% 29% 3% 2% 10% 100 14% 14% 12% 9% 6% 10%
0 0% 0 0%

La migracin internacional como determinante social de la salud en Chile: evidencia y propuestas para polticas pblicas
 Comuna de Las Condes Comuna de Recoleta
2.500 100% 4.500 100%
2.147 2.055 4.000 3.882 90%
90%
3.500 80%
2.000 80% 70%
3.000
1.462 70% 2.500 60%
50%
1.500 60% 2.000 40%
1.179 50% 1.500
475 332 175 151 30%
N 1.000 20%
1.000 717 40% 500 67% 8% 6% 3% 3% 10%
N
30% 0 0%
500 20% % %
16% 16% 11% 9% 5% 10%
0 0%

Comuna de Iquique Comuna de Arica

5.000 100%
4.581 3.000
2.703
100%
4.500 90% 2.560 90%
4.000
3.620 80% 2.500 80%
3.500 70% 70%
2.000
3.000 60% 60%
2.500 50% 1.500 50%
2.000 40% N N
40%
1.500 30% 1.000 30%
590 559 234 % %
1.000 20%
500
224 74 37 20%
500 43% 34% 6% 5% 2% 10% 47% 44% 4% 1% 10%
1%
0 0% 0 0%

Comuna de Independencia Comuna de Quilicura

4.500
4.102 100% 1.200
1.120 100%
4.000 90% 90%
3.500 80% 1.000
3.000 70% 80%
2.500 60% 70%
50% 800
2.000 40% 637 60%
1.500
80 1.000
76%
403
7%
242
4%
182
3%
126
2%
30%
20% N
600 50%
N
500 10% 40%
0 0% 400 30%
% 260 %
122 73 20%
200
42% 24% 10% 5% 3% 10%
0 0%

Comuna de Estacin Central Comuna de Copiap

3.000 100% 1.400 100%
2.388 90% 1.206
2.500 90%
80% 1.200
2.000 70% 80%
60% 1.000 70%
1.500 50%
40% 800 60%
1.000 30%
389 356 311 202 20% 577 50%
500 57% 9% 9% 7% 5% N 600 40% N
10% 412
0 0% 30%
400
% 124 %
58 20%
200
45% 22% 15% 5% 2% 10%
0 0%
 Comuna de uoa Comuna de Lo Barnechea
900 100% 1.600 100%
820 1.369 90%
800 90% 1.400
700
640 80% 1.200
80%
70%
600 70% 1.000 60%
60%
500 800 50%
370 343 50%
600 40%
400
251 40% N 319 204 189 162 30% N
300 400
30% 20%
200 20% % 200 40% 9% 6% 6% 5% 10% %
100 21% 16% 9% 9% 6% 10% 0 0%
0 0%

Comuna de Vitacura
1.000 100%
871
900 90%
800 80%
700 70%
600 60%
500 50%
388 N
400 40%
300
252 222 30%
200
168 20% %
100 30% 13% 9% 8% 6% 10%
0 0%

Fuente: Elaboracin propia en base estadsticas DEM 2015 (2).

Figura 2
Permisos de Permanencia Definitiva otorgados a poblacin extranjera en Chile 2010-2015 segn nacionalidad y comuna de 81
residencia declarada

Colectivo Per
12.000 11.355 100%
90%
10.000
80%
70%
8.000
60%
6.000 50%
4.102 3.888 3.882 40%
4.000
3.620 N
2.560 2.388 30%
2.147 %
2.000 1.495 1.438 20%

19% 7% 7% 7% 6% 4% 4% 4% 3% 2% 10%
0 0%

La migracin internacional como determinante social de la salud en Chile: evidencia y propuestas para polticas pblicas
 Colectivo Colombia
5.000 100%
4.354 4.214
4.500 90%
4.000 80%
3.500 70%
3.000 60%
2.500 50%
2.000 40% N
1.500 1.179 30% %
1.000
819 20%
640 590 562 488 444 435
500 10%
18% 17% 5% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 2%
0 0%

Colectivo Bolivia
8.000 100%
7.030
82 7.000 90%
80%
6.000
70%
5.000 4.581
60%
3.971
4.000 50%

3.000
2.703 40% N
30% %
2.000 1.336 1.206 20%
817 593 475 434
1.000 10%
25% 16% 14% 9% 5% 4% 3% 2% 2% 2%
0 0%
 Colectivo Argentina
2.500 100%
2.055 90%
2.000 80%
70%
1.500 60%
1.104 50%
1.000 40% N
736
30%
%
500
388 370 319 20%
249 225 204 158 10%
21% 11% 8% 4% 4% 3% 3% 2% 2% 2%
0 0%

Colectivo Hait
1.200 100%
1.120
90%
1.000
80%
800 70%
60%
600 50%
356 40%
400 N
30%
175 121 109 94 91 76 70 40 20%
200 %
42% 13% 7% 5% 4% 4% 3% 3% 3% 1% 10%
0 0% 83

Colectivo Espaa
1.600 100%
1.462
1.400 90%
80%
1.200
70%
929
1.000 60%
848
800 50%

600 40% N
30%
400 %
251 222 20%
162 152
200 109 108 98 10%
24% 16% 14% 4% 4% 3% 3% 2% 2% 2%
0 0%

La migracin internacional como determinante social de la salud en Chile: evidencia y propuestas para polticas pblicas
 Colectivo China
1.400 100%
1.292
90%
1.200
80%
1.000 70%

800 60%

559 50%
600 40% N
400 30%
265 %
129 115 113 105 97 92 82 20%
200
3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 10%
29% 13%
0
6% 0%

Colectivo Francia
300 100%
252 90%
250
235
80%
205
70%
200
173 60%
150 50%
40% N
100
70 30% %
53 52
42 20 19 20%
50
1% 1% 10%
16% 15% 13% 11% 4% 3% 3% 3%
0 0%

84

400000
Nmero de Inmigrantes

350000

354.581
300000

250000

200000

150000

100000
103.878
50000 84.345

0
1952 1960 1970 1982 1992 2002 2013
Ao

Fuente: Elaboracin propia en base estadsticas DEM 2015 (2).

Como se puede apreciar en la Figura 2 anterior, en las comunas del norte del pas, salvo en el caso de Antofagasta, las Permanencias Definitivas se
otorgaron en mayor proporcin a ciudadanos de Bolivia, seguidos por ciudadanos de Per y con alguna distancia a ciudadanos de Colombia, quienes
salvo en el caso de Copiap recibieron menos del 10% de las permanencias definitivas entre los aos 2010 y 2015. Es particular el caso de Antofagasta,
porque en dicha comuna los colombianos representan alrededor de un tercio de las permanencias definitivas otorgadas y les siguen, en casi igual
proporcin, bolivianos y peruanos. Sin duda esto representa un escenario nuevo, pues la zona norte normalmente reciba migracin fronteriza, que
muchas veces es perteneciente a los mismos pueblos originarios que los habitantes de la zona norte del pas. Sin embargo, la migracin colombiana
adems de representar un flujo reciente, representa una cultura distinta a las habituales en el sector. Es quiz por ello que en ocasiones en la regin
de Antofagasta se ha mirado con cierto recelo la llegada de colombianos, segn reportan los medios de comunicacin. Es importante, entonces,
tomar medidas especiales que favorezcan la inclusin de dicho colectivo, para que ellos puedan desarrollarse de manera exitosa y la regin pueda
aprovechar el capital humano que su trabajo significa y el aporte social y cultural que dicho colectivo ofrece.
En la Regin Metropolitana, suele darse mayor diversidad en trminos de nacionalidad de personas a quienes se les otorg Permanencias Definitivas,
pues dentro de las tres primeras mayoras en las distintas comunas aparecen, los colectivos: espaol, argentino, haitiano, francs y chino. Sin embargo,
la distribucin de estos colectivos es tambin desigual. Mientras las permanencias definitivas entregadas a espaoles, argentinos y franceses se
concentran en la zona oriente, los permisos entregados a colectivos en mayor situacin de vulnerabilidad como chinos y haitianos se otorgaron en
comunas con menos recursos. Sobre todo es interesante el caso de Quilicura, ya que es la nica comuna de las analizadas donde el colectivo haitiano
cuenta con la mayor cantidad de permisos otorgados entre 2010 y 2015, y representa casi la mitad de los permisos otorgados en dicha comuna. Esto
es sin duda un desafo para la localidad, pero que en la I. Municipalidad de Quilicura han sabido enfrentar de la mejor manera, con la creacin de un plan
de acogida y una oficina destinada al trabajo con inmigrantes y refugiados que se ha convertido en referente a nivel nacional.

Si hacemos un anlisis en trminos de preferencia de comunas de asentamiento por las distintas nacionalidades, las comunas preferidas por
peruanos, colombianos, bolivianos, argentinos, haitianos, espaoles, chinos y franceses son (Figura 2):

Podemos observar que en la mayora de los colectivos la primera preferencia en comuna de asentamiento se encuentra en la Regin Metropolitana,
salvo en el colectivo boliviano, donde las cinco primeras comunas de preferencia se encuentran en el norte grande del pas. Los peruanos eligen
comunas de la zona norte y de la Regin Metropolitana, donde las comunas escogidas para vivir estn en la zona cntrica. Por su parte, el colectivo
colombiano tambin tiene sus cinco primeras comunas de preferencia en la zona norte y en la Regin Metropolitana, sin embargo, en esta regin
las comunas de preferencia son adems de Santiago Centro, comunas del sector oriente. Los colectivos europeos (espaoles y franceses) tienen
dentro de sus cinco comunas de preferencia a Santiago Centro y comunas del sector oriente de la Regin Metropolitana. Este mismo patrn de
comportamiento lo observamos en el colectivo argentino. Por su parte, en el colectivo chino encontramos mayor variedad de preferencia, si bien casi el
30% de las Permanencias Definitivas otorgadas corresponden a Santiago Centro (alta concentracin) sus otras comunas de preferencia no registran
un patrn como los anteriormente observamos, pues su segunda comuna de preferencia es Iquique a la que siguen una comuna del sector oriente
y otras comunas ms perifricas de la Regin Metropolitana. El colectivo dominicano, por su parte, se instala preferentemente en Santiago Centro,
comunas cntricas (salvo Colina) y en Punta Arenas.

Esta creciente heterogeneidad en la entrega de Permanencias Definitivas a poblacin migrante en trminos de nacionalidad, pero tambin en otras
caractersticas como niveles de educacin y gnero, hace que las respuestas locales a la migracin no puedan ser homogneas. Los gobiernos locales
estn cada vez ms enfrentados a tener que dar respuesta a poblacin diversa. Estas respuestas deben tender a la integracin de la poblacin
migrante. Slo de ese modo tanto la localidad como el extranjero podrn beneficiarse del proyecto migratorio.

5. Entendiendo la insercin de inmigrantes en la sociedad de acogida

85

Antes de abordar la manera de operacionalizar el concepto de integracin en el trabajo comunal, quisiramos hacer una pequea referencia al trmino.
En primer lugar, quisiramos sealar que si bien en el mundo de habla hispana se tiene recelo de los conceptos multiculturalismo e integracin
pues se prefieren los conceptos de interculturalidad e inclusin; en el presente texto se ha optado por utilizar los conceptos multiculturalismo e
integracin tal como los autores aqu citados lo refieren. Esto, porque nos parece que las definiciones as conceptualizadas son del todo respetuosas
de la diversidad y los derechos de las comunidades y los individuos.

En la dcada de los ochenta el psiclogo canadiense John Berry y sus colaboradores formularon un cuadro con las preferencias
aculturativas de los inmigrantes, que se ha convertido en uno de los mayores referentes para el trabajo con poblacin
extranjera; no slo desde la psicologa social, sino tambin desde las distintas disciplinas de las ciencias sociales en general (4).
Redfield, Limon y Herskovits sealan: la aculturacin comprende los fenmenos que resultan de un contacto continuo y directo entre grupos de
individuos que tienen culturas diferentes, con los subsecuentes cambios en los patrones culturales originales de uno o ambos grupos (5, Pg. 75)

En su cuadro original, que con el tiempo ha ido complejizndose, Berry et al establecieron dos ejes de anlisis. El primero tiene que ver con el grado en
que los inmigrantes quieren mantener relacin con su propia cultura y el segundo tiene que ver con el grado en que los inmigrantes quieren vincularse
con la cultura de la sociedad de destino. De esta manera, se obtienen cuatro formas de aculturacin segn los autores: integracin, asimilacin,
separacin o marginacin (6).

La integracin ocurre si se desea mantener la identidad cultural del grupo de origen y a la vez se desea mantener relacin con la sociedad de acogida.
La asimilacin se da cuando no se desea mantener la identidad cultural de origen pero s se desea incorporarse a la sociedad de acogida. La separacin
acontece cuando se desea mantener la propia identidad y no se desea relacionarse con la sociedad de acogida. La marginacin ocurre cuando no se
desea mantener la identidad cultural y tampoco se desea relacionarse con la sociedad acogida

Estos tipos de aculturacin se dan tanto a nivel de los individuos como de los colectivos: A nivel grupal, supone cambios en las estructuras sociales,
las instituciones y las prcticas culturales mientras que a nivel individual, las transformaciones se producen en las actitudes y las conductas de las
personas implicadas en el proceso (5, Pg.79)

Este modelo ha sufrido varias crticas:Entre las principales crticas del modelo de Berry se destaca que en el proceso de aculturacin no se considere

La migracin internacional como determinante social de la salud en Chile: evidencia y propuestas para polticas pblicas
 la existencia de relaciones de poder asimtricas entre los grupos culturales, siendo de facto diferentes el nmero y los recursos de que disponen los
inmigrantes para realizar el esfuerzo adaptativo (7, Pg.202).

Para Gonzlez-Rbago (7) otras dos grandes crticas al modelo de Berry son, en primer lugar, que no considera la percepcin subjetiva que puedan
tener los inmigrantes acerca de sus procesos de integracin, ya que la observacin se ha centrado en aspectos objetivos o mbitos de integracin en
desmedro de una mirada que incorpore la percepcin subjetiva de los procesos:Explorar el bienestar de las personas desde su propia subjetividad,
nos aporta una visin ms global de cmo se producen los procesos de integracin y qu factores pueden influir en ellos. Investigar acerca de las
estrategias de integracin y de las capacidades desplegadas por las personas migrantes en sus procesos de asentamiento considero que es una
cuestin nuclear en esta temtica (7, Pg.208).

La segunda gran crtica es que adems de minimizar el papel de la sociedad de acogida y de las polticas pblicas en el modo en cmo se moldean las
posibilidades de integracin de los inmigrantes, se ha dejado de lado el papel que tiene la sociedad de origen en los procesos de integracin:El tipo
de sociedad de origen, la relacin del inmigrante con ella, y, sobre todo, el vnculo transnacional que se establece entre sociedad de destino y de origen
va la persona inmigrante, son sin duda un factor importante a tener en cuenta que incide en cmo se produce la integracin. (y) en la capacidad de
la persona inmigrante para desarrollar estrategias que combinen ambos espacios sociales, el de origen y el de destino. (7, Pag.206).

Con el tiempo, Berry acogiendo las crticas a la unidireccionalidad de este modelo, ampla su mirada considerando tambin las actitudes de los
nacionales en las posibilidades de insercin de los migrantes. As, considerando la mirada de los nacionales del grupo dominante, hay que tener en
consideracin que las estrategias de integracin que adopten los inmigrantes no dependern solo de sus preferencias aculturativas, sino tambin
de cmo el grupo dominante los recibe: Por ejemplo, es muy difcil que los miembros de los grupos no dominantes puedan conseguir una estrategia
de integracin si los integrantes del grupo dominante no apuestan tambin por esta estrategia, ya que la naturaleza de la misma exige un esfuerzo
adaptativo recproco (5, Pg.81).

Esta falta de voluntad del grupo dominante hacia la integracin de otro grupo puede basarse en miedo o prejuicios y afecta directamente las
posibilidades de insercin que tengan los inmigrantes. Es por ello que un trabajo municipal que tienda a la integracin, no puede dejar de lado el
trabajo con los nacionales. En este sentido, el modelo de Berry se puede extrapolar a la poltica pblica (6) para ver qu tipo de contacto intergrupal
y modelo de insercin se promueve con ella. (Figura 3).

Figura 3
Modelo de Berry

86

Fuente: Berry (6, Pg 1128).

Vemos cmo, si los miembros de la sociedad de acogida tienen una actitud positiva hacia los inmigrantes y las polticas pblicas establecen espacios
de insercin con respeto a la cultura de origen, se est fomentando la integracin de los inmigrantes en un modelo de sociedad multicultural. Desde
la perspectiva de Berry (6) tanto la integracin como la multiculturalidad implican la interaccin entre grupos (interculturalidad). Si la sociedad de
acogida no da espacio a la mantencin de la cultura, tradiciones e identidad se fomenta la asimilacin de inmigrantes en un modelo poltico de melting
pot que supone que todos son iguales. Por otro lado, si a la vez que la sociedad de acogida no da espacio de respeto a la diversidad y los grupos
de extranjeros quieren mantener su cultura y no se incorporan a la sociedad mayoritaria (por el rechazo que sienten) se est ante estrategias de
separacin y polticas de segregacin. Un tipo de poltica de segregacin son aquellas que tienden a la formacin de guetos. Por ltimo, si la sociedad
de acogida no valora la diversidad cultural y los grupos de inmigrantes en parte por esa falta de valoracin- dan la espalda a su cultura y su grupo
de origen, se est ante estrategias de marginalizacin. Las polticas pblicas que no favorecen ni la insercin en la sociedad mayor ni la mantencin
de la cultura y vnculos entre ciudadanos extranjeros fomentan la exclusin.

Por otra parte, teniendo en consideracin que las formas de integracin de los inmigrantes no tienen solo que ver con sus propias preferencias
aculturativas y la visin que los nacionales tengan sobre los migrantes, sino que tambin con variables estructurales y/o sistmicas que condicionan
las formas y posibilidades de integracin. Consideramos til tener en consideracin adems del modelo de Berry (que tambin hace referencia a estos
puntos), el concepto de integracin en tanto integracin social e integracin sistmica. Los procesos de insercin de los inmigrantes se pueden
comprender tanto en sus esferas sistmicas como del mundo-de-la-vida, basados en los conceptos de integracin social e integracin sistmica
desarrollados por Habermas, ya que ellos contemplan la integracin de manera compleja y amplia (8).

Habermas desarrolla sus conceptos de integracin social e integracin sistmica para explicar la crisis de las sociedades del capitalismo tardo. Para
Habermas, existe una conexin ineludible entre integracin social e integracin sistmica -aunque ambas formas de entender la integracin nacen
de tradiciones tericas distintas- ya que el concepto de integracin en sentido global implica ambas formas (8).

Al hablar de integracin social se hace referencia al sistema de instituciones en que se socializan los sujetos, estos sistemas estn relacionados
con el mundo-de-la-vida (Lebenswelt) estructurado por medio de smbolos (8). Por otra parte, al hablar de integracin sistmica se hace referencia
a la capacidad que tienen las sociedades para conservar sus lmites y sus patrimonios dominando la complejidad de un ambiente inestable. Para
Habermas la integracin sistmica tiene que ver con los grandes sistemas funcionales de las sociedades del capitalismo tardo, que aseguran la
reproduccin material. Los medios de interaccin social para la integracin sistmica son: el dinero, el poder y el derecho. As, el sistema econmico,
la administracin burocrtica (Estado) y el sistema de derecho son sistemas autnomos independientes del mundo-de-la-vida. Es decir, la medida
en que una persona est o no integrada tendr que ver con el acceso a estos sistemas, este acceso puede ser operacionalizado, por ejemplo, segn
acceso a: mercado del trabajo, sistema de salud, sistema educacional, sistema financiero, sistema de vivienda, derecho a ejercer ciudadana, etc.

Por su parte, la integracin social se relaciona con la reproduccin simblica de la sociedad, con las estructuras normativas (valores e instituciones).
El medio de coordinacin en la integracin social es la lengua y los componentes de la integracin social son: cultura, sociedad y personalidad. Estos
componentes desarrollan tres tipos de reproduccin (reproduccin cultural, integracin social y socializacin) que a su vez se entremezclan.

Tomando en consideracin tanto el modelo de aculturacin de Berry como la diferenciacin entre integracin social e integracin sistmica de
Habermas, debemos considerar que la integracin que se debe buscar para la poblacin migrante dice relacin con su integracin en los subsistemas
sociales, es decir, con acceso y forma de acceso a trabajo, sector financiero, salud, vivienda, sistema de derecho y sistema poltico administrativo,
entre otros subsistemas sociales y con la integracin en el mundo de la vida de la sociedad de acogida mediante el conocimiento cultural y las
relaciones sociales que se establezcan. Comprendemos la insercin en el mundo de la vida no desde una perspectiva asimilacionista, sino desde una 87
perspectiva intercultural, donde se puede mantener la identidad y a la vez relacionarse con la sociedad dominante, lo que desde la perspectiva de
Berry supone la integracin.

En este sentido, el trabajo a desarrollar por los municipios tiene que ver no slo con la integracin a nivel sistmico, sino tambin con la integracin a
nivel social. Es decir, se deben generar estrategias de acceso a trabajo, salud, educacin y derechos, entre otros. Tambin se deben generar acciones
para la conservacin y autoafirmacin de la identidad as como tambin el contacto, conocimiento e intercambio de relaciones con el grupo dominante.

Es necesario tener presente que cuando un municipio enfrenta el desafo de trabajar con poblacin migrante, puede optar por elegir privilegiar
procesos de integracin sistmica, integracin social o ambos con diferentes estrategias: de asimilacin, de segmentacin, de integracin y en el
peor de los casos de marginalizacin de la poblacin migrante. Las decisiones que tome dependern en gran medida de perspectivas tico-polticas
de sus dirigentes (alcaldes). Borges (9) hace un anlisis de cmo la poltica pblica puede adoptar modelos tendientes a los tres primeros procesos
mencionados. (tabla 3).

Tabla 3
Descripcin de tres modelos: Asimilacionismo, Segregacionismo y Multiculturalismo.

Asimilacionismo Segregacionismo Multi-culturalismo

Trabajador o no, y posible

La concepcin migrante
Trabajador , y posible ciudadano
Trabajador invitado o gastarbeiter. ciudadano en condiciones de
en funcin de su capacidad de ser
Temporalidad. igual respeto de su identidad
asimilado
personal

El cdigo de la nacionalidad Ius soli Ius sanguini Ius soli

La migracin internacional como determinante social de la salud en Chile: evidencia y propuestas para polticas pblicas
 Invisibilizacin. Igualdad formal o
La relacin con las minoras Visibilizacin. Igualdad formal
Invisibilizacin. Igualdad formal incluso discriminacin directa por
tnicas y material.
razn de nacionalidad.

Proceso de integracin unidireccional no camino[no posible] bidireccional

Fuente: Borges (9, Pg 38).

Este es un ejemplo que sirve para guiar las acciones que los gobiernos locales destinen a la integracin de los migrantes. Necesariamente las acciones
desde la poltica pblica, ya sea gubernamental o local deben pensarse desde estas lgicas para poder producir el resultado deseado. Una poltica
que no planifique sus acciones en torno a los resultados que desea obtener puede, con las mejores intenciones, producir un resultado indeseado.
Si bien los municipios no tienen posibilidad de tomar decisiones con respecto a criterios como la va por la que se otorgar la nacionalidad, s puede
decidir qu tipo de insercin incentivar.

Un municipio podra comprender a los inmigrantes como un ciudadano ms, igual que todos y bajo esta definicin impulsar procesos de asimilacin.
Es probable que si esta es la visin, el municipio no opte por abrir un programa u oficina especial para inmigrantes pues considere que ellos deben
atenderse en las oficinas y programas existentes en la municipalidad. Consideramos que este tipo de proceso no respeta el derecho que tienen los
extranjeros a que su identidad y su cultura sean respetadas y valoradas.

Un municipio tambin puede propiciar, buscndolo o no, estrategias de segregacin en la medida en que abra un programa u oficina de atencin a
inmigrantes y no favorezca espacios de encuentro entre los nacionales y los inmigrantes en la comuna. La creacin de un espacio diferenciado de
atencin, si no se pone en dilogo con los dems espacios municipales, puede generar resquemor de parte de funcionarios y nacionales en general.

Si un municipio pone requisitos especiales para el acceso de servicios a poblacin migrante, como por ejemplo pedir certificados de residencia que
no se piden a los nacionalidades para la realizacin de trmites administrativos, est generando un proceso de marginalizacin, pues no slo no est
ayudando a proceso de insercin y de encuentro con los nacionales, sino que adems dificulta el acceso de los extranjeros a los sistemas existentes.

La integracin, que consideramos la estrategia de insercin ms positiva, se puede llevar a cabo en un municipio si ste crea una oficina, un programa
88 o simplemente capacita a sus funcionarios para una atencin que contemple la diversidad cultural de la poblacin extranjera y genere acceso tanto
a esferas de la integracin sistmica (trabajo, vivienda, salud, educacin, etc.) como a la integracin social mediante el favorecimiento del contacto
con la sociedad de acogida y dentro de los diversos grupos de extranjeros. Es imprescindible que este tipo de acciones consideren el trabajo con la
comunidad nacional local para bajar prejuicios y potencial de discriminacin sobre la poblacin migrante. Esto se puede realizar mediante el fomento
de trabajo conjunto, por ejemplo, en el desarrollo de reas verdes.

6. Sello migrante
Para apoyar el trabajo municipal que tienda a lo que ahora hemos definido como integracin de la poblacin migrante, el DEM ha creado el Sello
Migrante, un reconocimiento que se otorga a los municipios que han logrado desarrollar un esquema de trabajo efectivo con poblacin migrante,
pero que tambin refiere a un compromiso del DEM de colaborar con el proceso de gestin de dicho trabajo. La obtencin de la certificacin del sello
migrante supone el cumplimiento de tres de los cinco requisitos que se establecen y tener un plan de trabajo para la concrecin de los dos restantes.
El DEM acompaa el proceso de obtencin de la certificacin entregando apoyo para el cumplimiento de los requisitos.
A continuacin mencionaremos los requisitos que se deben cumplir:

1. Requisito de contar a nivel municipal con una institucionalidad que se haga cargo de la migracin. El sello migrante busca que las municipalidades
creen o fortalezcan, ya sea un programa, una oficina o un equipo profesional destinado al trabajo con poblacin extranjera. Se pretende promover
procesos inclusivos, otorgar informacin y propender a la participacin de la poblacin migrante. Todo esto se sustenta en las directrices del
instructivo presidencial N 5 del ao 2008.

2. Requisito de contar con un plan comunal de capacitacin a las y los funcionarios pblicos. Lo que se espera es que los funcionarios municipales
estn habilitados en temas de migracin, interculturalidad e inclusin. Esto supone que se forme a formadores municipales. Para este plan
de formacin se debe tener en consideracin el plan nacional de capacitacin que ha desarrollado el DEM con sus funcionarios.

3. Requisito de tener polticas pblicas locales inclusivas. El contar con este tipo de polticas es un paso para la igualdad de oportunidades,
derechos y obligaciones entre los vecinos de la comuna. Para la elaboracin de dichas polticas se puede contar con las propuestas del Consejo
tcnico de Poltica Migratoria. Este requisito est fundado en la Ley 20.609 de Antidiscriminacin.
4. Requisito de contar con planes de regularizacin. Este requisito busca promover la regularidad migratoria a travs de programas especficos
en reas como educacin y salud. Una base para esto es el Instructivo presidencial N 5 y los convenios sectoriales y tratados internacionales.

5. Requisito de apoyo a la asociatividad y participacin de la poblacin migrante. Lo que se busca es facilitar y fomentar la asociatividad de la
poblacin migrante, junto con su participacin en las decisiones locales. Todo esto se fundamenta en la Ley 20.500 de participacin.

En la actualidad se ha hecho entrega de una certificacin de Sello Migrante. La municipalidad reconocida con el sello migrante es la I. Municipalidad
de Quilicura. A su vez, 8 municipalidades han firmado compromiso para la obtencin del sello migrante (Pealoln, Recoleta, Conchal, Independencia,
Maip, Providencia, Estacin Central y Quinta Normal) y otras nueve han manifestado su inters en firmar: Cerrillos, Santiago, La Reina, Lo Espejo, Lo
Prado, Pedro Aguirre Cerda, Pudahuel, San Bernardo y San Ramn.

El merecido reconocimiento a la I. Municipalidad de Quilicura se debe al buen funcionamiento de su oficina de inmigrantes y refugiados que abri en
el ao 2011. Como se mencion anteriormente, el colectivo ms numeroso en dicha comuna es el haitiano, lo que presenta un desafo adicional para
el trabajo municipal pues se trata de personas que no necesariamente hablan espaol y que poseen una cultura distinta a la nacional. Es por ello
que para fundamentar su accionar la Municipalidad de Quilicura en el ao 2012 llev a cabo un diagnstico sobre la realidad migratoria de la comuna.
Este estudio fue dirigido por Eduardo Thayer y fue realizado en colaboracin con la Universidad de Los Lagos, ACNUR, OIM y la Fundacin San Carlos del
Maipo. A partir de los resultados obtenidos se desarroll un plan de acogida que consider como fundamento el enfoque de derechos y la mirada de
los actores (1). Los problemas diagnosticados y las propuestas de abordaje diseadas fueron las siguientes:

1. Problemas en la insercin escolar de los nios, entre otras razones debido a discriminacin, falta de habilidades de mediacin intercultural
en establecimientos educacionales, baja participacin de apoderados, escasos mecanismos de nivelacin y falta de reconocimiento de
aprendizajes previos de los nios. La propuesta desarrollada para enfrentar este desafo fue la capacitacin a miembros de la comunidad
escolar en mediacin intercultural, induccin al leguaje y cultura local para nios y polticas de vinculacin para los padres y apoderados de
nios migrantes.

2. Problemas en salud por falta de informacin sobre derechos, dificultades de establecer un diagnstico debido a la falta de historial mdico y
dificultades de comunicacin. La forma de abordar estos desafos fue una capacitacin sobre derechos tanto a funcionarios como a poblacin
extranjera, un programa de intermediacin sanitaria y una poltica de atencin personalizada para reconstruir historial mdico.

3. Problemas en vivienda y convivencia en el barrio por abusos en el arriendo, malas condiciones habitacionales, falta de contacto intercultural y
choques culturales en la ocupacin del espacio. Estos problemas se enfrentaron mediante un plan de apoyo municipal para facilitar acceso a
vivienda, implementacin de programas de intermediacin laboral y creacin espacios de encuentro entre culturas.
89
4. Problemas en el mbito del trabajo por escasa informacin acerca de los derechos laborales, desproteccin jurdica y relacin abusiva con
empleadores. Esto se enfrent mediante el apoyo jurdico y psicolgico a inmigrantes y ampliacin de la oferta de cursos de capacitacin.
Adicionalmente se institucionalizaron mecanismos formales de lazos entre trabajadores y empleadores.

Todo aquello fue el punto de partida de un trabajo bien realizado y que se ha ido consolidando en el tiempo con un catastro de la poblacin migrante
en la comuna, formacin municipal, cursos de idioma y el fomento de espacios de integracin entre otras materias.

7. Conclusiones

Consideramos de suma relevancia que todo trabajo municipal cuente con un diagnstico para poder abordar la temtica en su comuna, pues como
hemos observado el tipo de inmigrantes residentes en las distintas comunas es heterogneo. El trabajo a desarrollar debe tener claro el horizonte
perseguido, que siempre ha de ser la integracin para que la experiencia migratoria sea beneficiosa tanto para el territorio como para el inmigrante.

En materia de integracin y ejercicio de derechos ciudadanos consideramos muy interesante la experiencia desarrollada en el municipio de Bonn
en Alemania, donde se contempl la creacin de un consejo de integracin que se compone de 17 representantes de eleccin directa (la poblacin
migrante elije entre sus miembros a sus representantes) y nueve representantes municipales. Dicho consejo tiene facultad decisional sobre temas
de poltica comunal que ataen a la poblacin migrante. Creemos importante animar a los municipios en Chile a seguir ejemplos como este para que la
integracin de los inmigrantes no se d slo a nivel del mercado laboral y del consumo, sino tambin a nivel de los derechos.

La migracin internacional como determinante social de la salud en Chile: evidencia y propuestas para polticas pblicas
 8. Necesidades identificadas y recomendaciones para Chile

Es necesario que tanto la poltica pblica en general como los gobiernos locales reflexionen en torno al tipo de integracin que se pretende incentivar
para la poblacin migrante. Dicha reflexin no puede estar ajena a los convenios suscritos por Chile y, por lo tanto, debe ser respetuosa de los
derechos de los inmigrantes, incluyendo el derecho a mantener su identidad y su cultura.

Con una reflexin de este tipo el Estado podr promover polticas que operacionalicen el resultado deseado y podr ir midiendo en el tiempo si la
poltica impulsada produce los efectos requeridos. Hace falta en Chile desarrollar sistemas de evaluacin de poltica pblica que se centren en los
resultados de la misma. En este caso, informaciones que no slo den cuenta del nmero y caractersticas de los migrantes en ciertos territorios, sino
que tambin puedan observar los efectos de las polticas comunales y estatales.

Dichas polticas debieran siempre promover el fortalecimiento del tejido social tanto entre los migrantes como entre nacionales y extranjeros, pues
no se puede pensar la integracin de manera unidireccional, todos debemos ser parte del proceso.

Para que una poltica pblica funcione realmente, debe articular las distintas iniciativas sectoriales. Hace falta que las distintas organizaciones
involucradas en los procesos de integracin de poblacin extranjera conozcan el trabajo de las dems instituciones, puedan relacionarse y no
dupliquen esfuerzos o cometan los mismo errores.

Paralelo a esto hace falta mayor informacin sobre cada colectivo en particular, su integracin social y sistmica en el pas, su mayor o menor capacidad
de comunicacin con la cultura chilena. Conocer los procesos de cada colectivo permite generar intervenciones que efectivamente sean atingentes a
las necesidades de los inmigrantes.

Sostenemos que cada uno de estos desafos puede ser abordado mediante la generacin de mayor conocimiento y su aplicacin. En este sentido,
pensamos que una vinculacin entre la academia y el Estado es fundamental para hacer de Chile un pas que pueda generar acciones efectivas que
permitan que nacionales y extranjeros puedan desarrollar sus potencialidades

Tabla 4
Cuadro resumen de necesidades identificadas y recomendaciones para Chile.

90 Ejes estratgicos Necesidad identificada para poblacin migrante Recomendacin para Chile

Necesidad de conocer los problemas de salud de Realizar un catastro de la situacin de salud de los
Dimensin:
los distintos colectivos migrantes a nivel comunal migrantes que se atienden en los servicios de salud de
Sistema de Salud
la comuna
Promover espacios de integracin para Generar espacios de atencin y de encuentro para
fortalecer el tejido social entre migrantes que los extranjeros puedan conocerse y compartir
Dimensin:
Comunidad Promover espacios de integracin para Generar programas de accin comunal que
fortalecer el tejido social entre nacionales y consideren el trabajo conjunto entre nacionales y
extranjeros extranjeros

Dimensin: Desarrollar un catastro de las acciones existentes que

Contar con conocimiento de todas las acciones
Polticas intersector fomenten la integracin de los migrantes e ilumine la
intersectoriales que fomenten la integracin de
en mbitos Nacional e brecha de aquellos mbitos en los que an hace falta
la poblacin migrante
Internacional desarrollar acciones

Reconocer cmo los distintos colectivos de Financiar investigaciones acerca de las estrategias
migrantes viven sus procesos de integracin de insercin social y sistmica de distintos colectivos
Dimensin:
social y sistmica en Chile
investigacin
Financiar evaluaciones de los resultados que las
Evaluacin del efecto de las polticas pblicas polticas pblicas han propiciado con sus medidas
 9. Referencias

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10. Acerca del autor

Claudia Silva, PhD

Trabajadora Social UC y doctora en sociologa por la Universidad de Bonn en Alemania. Sus temas de especializacin son migracin y diversidad cultural.
Actualmente se desempea como Jefa de la Seccin de Estudios del Departamento de Extranjera y Migracin del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica.
Es acadmica delaEscuela de Trabajo Social de la Pontificia Universidad de Chile,ha sido SubdirectoradeDocencia delaEscuela deTrabajo SocialUC,Coordinadora
del Magster en Trabajo Social UC, Editora de la Revista Trabajo Social UC y directora de la Escuela de Trabajo Social de la Universidad Andrs Bello de Via del Mar.
Email: casilva@interior.gov.cl

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