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pp. 263-283
I . F U N D A M E N TO S S O B R E E L E N F O Q U E D E L T R A B A J O
Qu razones pueden justificar el estudio del inicio del procedimiento
administrativo comn regulado en un puado de artculos de nuestra
Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG)? Ms all de los
didcticos apuntes que intentan mostrar las diferencias entre estas ac-
tuaciones jurdicas por los modos de incoacin, o de poner relevancia en
las cuestiones adjetivas tpicas del cmputo de plazos, en la interrupcin
de los plazos de prescripcin o en el punto de inicio para desarrollar el
resto de fases o en las diligencias que conforman este cauce ordenado
todas reflejadas o generadas por esta nica actuacin1, considero
y aqu sin dejar de reconocer la importancia de los anteriores temas,
los cuales se centran, finalmente, en el rgimen de produccin de los
actos administrativos2, su ejecucin y operaciones materiales correspon-
dientes3 que existe la posibilidad real de mostrar un par de enfoques
diferentes, relativos a las posiciones jurdicas de los dos tipos de sujetos
participantes en estos caminos instaurados por el ordenamiento jurdico
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1 Sobre estas primeras cuestiones, de las cuales daremos cuenta en la segunda parte de este
artculo, puede revisarse en nuestra doctrina los siguientes trabajos: MORN URBINA, Juan Carlos.
Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta jurdica, 2011, pp. 373-392,
Lima; y ABRUA PUYOL, Antonio y Vctor BACA ONETO. Notas al curso de Derecho administrativo, pro
manuscrito, pp. 296-298.
2 Ciertas tesis de inicios de la dcada pasada empezaron a cuestionar esta manera esttica de mirar
y analizar el procedimiento administrativo que se sustentaba en la influencia dominante que ha
tenido la figura del acto administrativo definitivo [...] As, el procedimiento es presentado como una
sucesin de actos administrativos de trmite, presentados generalmente de forma deslavazada.
Esto, junto con otros componentes tradicionalmente estudiados en esta parte general del Derecho
administrativo, habra ocasionado un descuido doctrinal clamoroso acerca de la calidad de la
actividad administrativa en el ejercicio de las potestades [...] el procedimiento administrativo puede y
debe ser una institucin jurdica que, adems de constituir una defensa para los interesados, ayude
a que la Administracin administre bien y, en consecuencia, a que aumente las posibilidades de
obtencin de decisiones acertadas en su servicio a los intereses generales (PONCE SOL, Julio.
Deber de una buena administracin y derecho al procedimiento debido. Valladolid: Lex Nova, 2001,
pp. 31-35.
3 BERMEJO VERA, Jos. Derecho administrativo bsico. Navarra: Thomson-Cvitas, 2008, p. 276.
4 BREWER-CARAS, Allan. Los principios generales del procedimiento administrativo en la Ley 1437
de 2011 contentiva del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
de Colombia. En Visin actual de los procedimientos administrativos. Caracas: Editorial Jurdica
Venezolana, 2011, p. 16.
5 Para el profesor Snchez Morn, la racionalizacin de la funcin administrativa promovida por el
procedimiento administrativo permite garantizar el acierto de la decisin, es decir, que se trate de
la decisin procedente y correcta en trminos jurdicos y, si se trata de una decisin discrecional,
tambin la ms apropiada al inters general, ya sea en trminos polticos, tcnicos o econmicos
[...] Ello no obstante [...] tiene efectos menos elogiables, ya que impone un itinerario que resulta con
frecuencia demasiado rgido y formal, sobre todo cuando se regula con excesiva minuciosidad, lo
que es frecuente. (SNCHEZ MORN, Miguel. Derecho administrativo. Parte general. Madrid: Tecnos,
2010, p. 480).
18 Ver el artculo 30 de la LPAG. El profesor Morn Urbina seala que la implantacin de esta obligacin
administrativa se debi a la necesidad de superar el error de la Ley de Simplificacin Administrativa
de haber implantado algunas directrices y dejar librado al criterio de cada entidad optar entre uno
y otro procedimiento al momento de formular sus TUPA. Por ello, las normas siguientes contienen
algunas directrices que retiran a los funcionarios la facultad de autocalificar procedimientos y se opta
por que la ley califique algunos procedimientos para su reproduccin por las entidades (MORN
URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 226).
19 CIERCO SEIRA, Csar. Ob. cit., p. 159.
20 BERMEJO VERA, Jos. Ob. cit., p. 285.
21 ABRUA PUYOL Antonio y Vctor BACA ONETO. Ob. cit., p. 243.
22 SNCHEZ MORN, Miguel. Ob. cit., p. 491.
23 BERMEJO VERA, Jos. Ob. cit., p. 285.
28 BERMEJO VERA, Jos. Ob. cit., p. 285. Adems, en la doctrina peruana tambin se ha aceptado
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40 GIMENO SENDRA, Vicente y otros. Los derechos fundamentales y su proteccin jurisdiccional. Madrid:
Colex, 2007, p. 195.
41 Ibd., p. 195.
42 HURTADO YELO, Juan Jos. El derecho de peticin en el ordenamiento jurdico espaol. El artculo 29
de la Constitucin Espaola y su proyeccin sobre la Ley 92/60 (tesis doctoral), pro manuscrito, p. 48.
43 FERNNDEZ SARASOLA, Ignacio. Comentario a la Ley 4/2001 reguladora del derecho de peticin.
Revista Espaola de Derecho Constitucional, ao 22, nmero 65, p. 204. Resultara interesante
analizar, aunque no es la esencia de este trabajo, cules son los lmites de este derecho
constitucional. Esto a partir de situaciones cotidianas y problemticas aparecidas en el procedimiento
administrativo, tales como: resultara vlida la mutacin de esta figura en otro instituto como el
recurso administrativo?, es regular la presentacin de peticiones con objetos y fines idnticos? O,
incluso: la administracin queda obligada a responder todas y cada una de estas solicitudes?
44 CIERCO SEIRA, Csar. Ob. cit., p. 162.
Por otro lado, y saliendo ya de las dos formas de inicio del procedimiento
comn, un tema que merece ser resaltado es que la LPAG no ha esta-
blecido ninguna actuacin preliminar obligatoria antes de la emisin de
cualquier acto de incoacin48. De manera excepcional, y previa habili-
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tacin legal sustentada en la naturaleza de un especfico procedimiento, EL ACTO DE
INCOACIN Y LAS
se podran permitir labores de fiscalizacin, de inspeccin, de aportacin
ESFERAS JURDICAS
de datos por parte del futuro interesado o de remisiones de un infor-
DE LOS SUJETOS
me preceptivo a un rgano administrativo distinto al encargado de la
INTERVINIENTES EN
instruccin, entre otras actividades. No tenemos reconocido, como s
EL PROCEDIMIENTO
sucede en el ordenamiento espaol49, un posible periodo de informa- ADMINISTRATIVO
cin previa o reservada para decidir al respecto con conocimiento de
causa50. THE ACTION OF
INITIATING A
Finalmente, merece un comentario aparte el efecto de interrupcin de PROCEEDING AND
los plazos de prescripcin que produce el inicio procedimental y el des- LEGAL AREAS OF
pliegue del trmino general de treinta das que tiene el o los rganos THE PARTICIPANTS
administrativos encargados de instruir, impulsar y dictar la resolucin WHO ARE
correspondiente51. Sobre lo primero, resulta claro que cualquier consoli- INVOLVED IN THE
dacin de la prdida de accin procedimental en contra de un particular ADMINISTRATIVE
si es que as estuviera establecida en una norma positiva se vera PROCEDURE
inmediatamente suspendida apenas comience a desplegarse el proce-
dimiento, merced a la iniciativa planteada por el posible interesado o
mediante el ejercicio de las respectivas competencias administrativas de
incoacin. Lo segundo refiere al no perjuicio de ampliaciones en la esta-
cin probatoria solicitada por el rgano competente, o de plazos diferen-
tes establecidos en la legislacin especial, pues el trmino para culminar
un procedimiento viene preceptuado en el artculo 35 de la LPAG, en
donde se indica, de manera clara, que el tiempo que transcurra desde
el inicio de un procedimiento administrativo [...] hasta que sea dictada
la resolucin respectiva, no puede exceder de treinta (30) das hbiles.
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ADMINISTRACIN PBLICA ANTE EL INICIO
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D E L P R O C E D I M I E N T O A D M I N I S T R AT I V O
Este apartado del trabajo presenta los estatutos de los intervinientes
en el procedimiento comn surgidos a partir de que este se ha iniciado
regularmente. Aunque aparezcan dispersas en la LPAG, debe indicarse
que se tomarn en cuenta todas aquellas cuestiones que podran resultar
relevantes para comentar estas posiciones jurdicas, pero sin detenerse
a revisar para el caso de los privados cuestiones ms cercanas
52 Para una mayor profundizacin de estos aspectos que pertenecen al denominado estatuto comn
de los interesados pueden revisarse las relevantes aportaciones de Abrua Puyol y Baca Oneto en
la obra constantemente mencionada en este estudio.
53 RIVERO YSERN, Enrique y Ricardo RIVERO ORTEGA. El derecho al procedimiento administrativo. En
Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al profesor doctor Lorenzo Martn-Retortillo.
Volumen I. Zaragoza: Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza y otros, 2008, p. 563.
54 SNCHEZ BLANCO, ngel. Sujetos, actores y factores del procedimiento administrativo. Revista de
Administracin Pblica, nmero 11, 1986, p. 108.
55 RIVERO YSERN, Enrique y Ricardo RIVERO ORTEGA. Ob. cit., p. 568.
56 ABRUA PUYOL, Antonio y Vctor BACA ONETO. Ob. cit., p. 245. El profesor Morn tambin reconoce
estos postulados cuando indica que parte, interesado o administrado es la persona fsica o jurdica,
pblica o privada, concurrentes en un procedimiento [...] en ejercicio de un inters legtimo o un
derecho propio, que se relaciona con la Administracin con la finalidad de ser destinarias de la
declaracin de voluntad final del procedimiento, y a cuyo favor o cargo, por lo general, se ejecuta el
acto administrativo (MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 282).
57 CIERCO SEIRA, Csar. Ob. cit., p. 165.
Por lo expuesto, y como piedra de toque final, debe quedar claro que la
audiencia tiene un valor muy extendido, ya que:
resulta una exigencia elemental segn todos los manuales de Derecho
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administrativo [...] Especialmente en los procedimientos competitivos, EL ACTO DE
nos parece necesario reforzar la exigencia de cumplimiento del derecho INCOACIN Y LAS
de audiencia, para aquellos interesados a los que la resolucin no les vaya ESFERAS JURDICAS
a favorecer. Porque una explicacin previa de las razones por las que la DE LOS SUJETOS
adjudicacin final de un contrato, de un empleo pblico, una subven- INTERVINIENTES EN
cin o una licencia no se va a otorgar a los aspirantes, puede favorecer la EL PROCEDIMIENTO
aceptabilidad de la decisin a la vez que permitir una mejor defensa de los ADMINISTRATIVO
derechos afectados antes de la consumacin de los hechos73. THE ACTION OF
INITIATING A
En ltimo trmino, nos hace falta responder una pregunta: cul se-
PROCEEDING AND
ra el estatuto bsico que tendra la administracin pblica encargada
LEGAL AREAS OF
de resolver un procedimiento? Es difcil hablar de un estatuto adminis- THE PARTICIPANTS
trativo en el mismo sentido que en el de los privados con derechos, WHO ARE
cargas y deberes, pues la organizacin administrativa, en tanto orga- INVOLVED IN THE
nizacin del poder pblico sometida de suyo y por naturaleza al rgimen ADMINISTRATIVE
jurdico-administrativo, no tiene ms que potestades74 para manifestarse PROCEDURE
ante los sujetos destinatarios de estas. Por tanto, no tendra derechos ni
libertades en titularidad. No al menos ontolgicamente, cuando acte
regularmente con la capacidad de crear, modificar o extinguir unilate-
ralmente derechos y obligaciones y la posibilidad de imponerlos, incluso,
cuando fuera necesario, coactivamente. Este poder [...] se manifiesta
en una multiplicidad de aptitudes funcionales denominadas potestades,
cada una de ellas conveniente a cada tipo de poder en que se diversifica
el Estado75.
Lo explicado con anterioridad nos lleva hacia una de las polmicas ms
extensas e interesantes aparecidas en la doctrina administrativista. Esta
est referida a la posibilidad de que las personas jurdico-pblicas pueden
ser titulares de algunos derechos fundamentales, con lo que igualaran la
condicin de las personas naturales y de las personas jurdico-privadas.
Esta es una discusin que, aunque pueda tener defensores en ambos
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77 CASTILLO CRDOVA, Luis. Comentarios al Cdigo Procesal Constitucional. Tomo I. Lima: Palestra,
2006, pp. 32-33.
78 ABRUA PUYOL, Antonio y otros autores. Ob. cit., p. 24.
79 TORNOS MS, Joaqun. El principio de buena administracin o el intento de dotar de alma a la
administracin pblica. En Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al profesor doctor
Lorenzo Martn-Retortillo. Volumen I. Zaragoza: Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza
y otros, 2008, pp. 634-635.
80 TORNOS MS, Joaqun. Ob. cit., p. 633.
Recibido: 06-07-2011
Aprobado: 15-08-2011
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81 Las potestades decisorias son fundamentales para cumplir con el deber administrativo de resolver
un procedimiento mediante resolucin expresa. Al respecto, puede revisarse las apreciaciones de
Miguel Snchez Morn en Derecho administrativo. Parte general, p. 505.
82 TORNOS MS, Joaqun. Ob. cit., p. 641.