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en Mxico
BENJAMN GARCA PEZ'
E
1objetivo de finanzas pblicas sanas constituye un elemento Una de las debilidades estructurales del sistema fiscal mexi-
central de la consecucin del equilibrio macroeconmico cano es que la carga tributaria recae en cerca de la sexta parte
interno y externo necesario para lograr la transformacin de la PEA y por tanto es vulnerable a las variaciones en el ingre-
estructural de la economa mexicana y, a corto plazo, un meca- so y dependiente de los ingresos no tributarios, en particular de
ni smo para alentar la inversin, el empleo y el ahorro . Mxico los derivados de la operacin de Pemex. En 1999la participa-
ha avanzado en el primer aspecto, es decir, en mantener el con- cin de esta entidad en los ingresos presupuestarios del gobier-
trol presupuestario del gobierno central en mrgenes razonables 1 no federal fue de 68.9 %. Ello incide en la capacidad de gestin
y, como resultado, ha acotado los requerimientos de endeuda- y control del presupuesto, pues cualquier choque externo pue-
miento del sector pblico en niveles mnimos.2 Asimismo, se de acarrear fuertes ajustes internos.
han registrado progresos en la tcnica presupuestaria mediante La fragilidad financiera del gobierno tambin se aprecia en
reglas de operacin que garanticen la transparencia y la eficiencia la proporcin del gasto programable respecto al PIB que en el ao
del gasto, as como la evaluacin de los di versos programas. Sin en curso es de 15.11 %, la ms baja desde 1980; la parte no pro-
embargo, las finanzas pblicas sanas no se han convertido en una gramable, vinculada en su mayor parte con el pago de intereses
palanca para elevar el crecimiento econmico. sobre la deuda pblica y los que genera el salvamento del siste-
No obstante el aceptable crecimiento del PIB, la estabilidad ma bancario, representa 7.22%. Los ingresos fiscales continan
relativa de las variables financieras, la gran disciplina en el gasto reducindose como proporcin del PIB: en 1999 representaron
pblico que exige la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 11 .27 % y se prev que en 2000 bajen a 10.82%.3 Por tanto, la
(SHCP) y el control del dinero y el crdito que ha impuesto el compensacin de la cada tributaria ha tenido y tendr que au-
Banco de Mxico en los ltimos aos, las restricciones fiscales mentar en el presente ao con ingresos derivados de los precios
del gobierno prevalecen y se acentan. y las tarifas de los bienes y servicios pblicos.
L
a cada de los ingresos tributarios en los ltimos aos se ha
2. De hecho, la situacin de finanzas pblicas sanas en Mxico no
se asocia a la fortaleza de la economa, su eficiencia operativa o la compensado con la renta petrolera. La carga fiscal ms fuer-
recuperacin del ingreso de la poblacin, sino a las capacidades de te proviene de los denominados derechos (vase el cuadro):
ajustar un bajo dficit pblico a un nivel de ingresos pblicos insufi- 1) el pago del derecho sobre la extraccin de petrleo (DEP),
ciente para los niveles de inversin deseables. cuya tasa es de 52.3%, se cubre diariamente, incluso los das
*Profesor de la Divisin de Pos grado de la Facultad de Economa, 3. La recaudacin del impuesto sobre la renta (ISR) disminuy su
UNAM <garpaez@se rvidor.unam.mx>. participacin en el PIB de 5.1 % en 1994 a4.5% en 1998, lo cual colo-
comercw excerzor, nov1emore oe LVVV 963
Contribuciones pagadas
Extraccin Exportacin Petrolferos o Al valor a entidades
Perodo de petrleo del petrleo petroqumicos agregado Otros federativas o municipios
1938-1959 Impuestos sobre Impuestos a vehculos Todos los dems Impuestos sobre
la produccin propulsados por impuestos, derechos, consumo
del petrleo diese! y gas LP productos y de gasolina (2%)
(participacin aprovechamientos
a estados y muni-
cipios petroleros)
1960-1982 Impuestos sobre Impuesto por Impuesto sobre !VA (1980) Incluido en el Impuesto sobre
ingresos brutos exportacin ingresos brutos impuesto sobre consumo
(impuesto nico) de petrleo de petroqumica ingresos brutos de gasolina (2%)
(1975) (1967) ; impuesto (impuesto nico)
sobre la venta
de gasolina ( 1974);
IEPS (1982)
1983-1992 Derechos sobre DSH adicional IEPS , tasa fija !YA Dems Ley de Coordinacin
hidrocarburos (DSH) contribuciones Fiscal
y extraordinario
( 1985)
1993 Derechos sobre la DEP IEPS complementaria !YA Impuesto sobre Ley de Coordinacin
Rgimen extraccin de DSH o IEPS tasa fija rendimientos Fiscal
en dual petrleo (DEP) petroleros (IRP)
DSH
1994 DEP DEP IEPS tasa variable !YA IRP y dems Ley de Coordinacin
Red fiscal contribuciones Fiscal
1995 DEP DEP IEPS tasa variable !VA IRP y dems Ley de Coordinacin
Red fiscal ton tri buciones Fiscal. Impuesto
(DSH Y ASH) sobre nminas
y predial
1996-1999 DEP DEP IEPS tasa variable !YA IRP y dems Ley de Coordinacin
contribuciones Fiscal. Impuesto
sobre nminas
y predial
inhbiles, mediante el entero de 88.173 millones de pesos; ade- cional el precio promedio ponderado acumulado mensual del
ms, cada semana se anticipan 620.602 millones de pesos; barril de crudo mexicano exceda, para el presente ao, 16.50
2) el pago del derecho extraordinario sobre la extraccin de dlares;
petrleo (DEEP), con una tasa de 25 .5%, serealizamediante51.120 6) el impuesto a los rendimientos petroleros (IRP), cuya tasa
millones de pesos diarios y un anticipo semanal de 359.808 mi- es de 35% . Considera como base el rendimiento neto derivado
llones de pesos; de restar a los ingresos totales del ejercicio las deducciones au-
3) el derecho adicional sobre la extraccin de petrleo (DAEP), torizadas.
con una tasa de 1.1 por ciento; En el mbito federaP se encuentran: el impuesto especial
4) el derecho sobre hidrocarburos (DSH), con una tasa de sobre produccin y servicios (IEPS), por el cual anticipa diaria-
60.8%. Toma como base los ingresos por ventas de hidrocarbu- mente 208.225 millones de pesos como mnimo; impuestos so-
ros, petrolferos y petroqumicos a terceros, incluyendo el im- bre productos del trabajo (ISR); residentes en el extranjero (ISR
puesto especial sobre produccin y servicios por enajenaciones e IVA); personas fsicas (IVA) y derechos de vigilancia (Secodam).
y autoconsumos sin considerar el IVA; 4 En la esfera local contribuye con el impuesto predial (munici-
5) el aprovechamiento sobre rendimientos excedentes (ARE), pios);6 nminas (estados); derechos de agua (municipios) y
con una tasa de 39.2%, se aplica cuando en el mercado interna- derechos vehiculares.
Lo anterior explica por qu 1998 fue un ao complicado para
ca a Mxico como uno de los pases con menor carga de ISR empre- Pemex: sus ingresos disminuyeron y su presupuesto se recort
sarial en el mbito mundial (1.9% como proporcin del PIB). en tres ocasiones. Ese ao la utilidad neta de la empresa cay 42%
4. Los componentes de la base gravable son: de Pemex Explora- debido a la baja de los precios del petrleo; despus del pago de
cin y Produccin, exportaciones de crudo; de Pemex Refinacin ,
ventas nacionales, exportaciones, impuesto especial sobre produccin 5. Direccin Corporativa de Finanzas Gerencia Fiscal , El rgimen
y servicios (IEPS) , excepto importacin y fletes, y de Pemex Gas y fiscal de Pemex, Pemex, 1999.
Petroqumica Bsica, ventas nacionales, exportaciones y fletes, y de 6. Las cifras hasta septiembre de 1999 por concepto de nminas
Pemex Petroqumica, ventas nacionales y exportaciones. ascendieron a 188.9 millones de pesos y el predial a 16 millones .
964 p<::Lrme::u y unan:t.a ~ puou~,;a ,
impuestos y derechos registr una prdida neta de 10 139 mi- PEMEX: CARGA FISCAL EN RELACIN CON SUS INGRESOS BRUTOS,
llones de pesos por el singular rgimen fiscal a que est some- 1988-1999 (PORCENTAJES)
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PEMEX ! PROPUESTA DE NUEVO RGIMEN FISCAL cos para la ampliacin de la infraestructura productiva y la ele-
vacin del bienestar de la poblacin. 13
En el caso de Pemex, ese proceso permitira refedinir su
Objetivos y base gravable
estrategia financiera, replantear en forma ptima su estructura
de capital, pues adquiriran mayor peso relativo los recursos pro-
pios en su funcin financiera, y atenuar la disyuntiva entre in-
Aportar cierto flujo de efectivo inicial
AIIP al presupuesto pblico. vertir y cumplir con el fisco. Todo ello hara posible profundi-
(anticipo sobre impuesto al Asegurar fondos suficientes para cubrir
ingreso petrolero) zar las acciones para elevar la eficiencia operativa, pero sobre
las obligaciones financiera esenciales
de la entidad. todo aprovechar a plenitud el efecto de sus operaciones prima-
rias y de transformacin industrial en la economa nacional, la
generacin de empleo y la propia renta econmica que corres-
Aplicable hasta el inicio de la funcin ponde a la nacin.
comercial.
IC Deduce por depreciacin el gasto de Las ganancias petroleras se usan de manera coyuntural y se
(impuesto corporativo) inversin hasta cierto perodo previo a carece de planeacin en materia de la explotacin de hidrocar-
la comercializacin
Promueve la acumulacin de capital buros de la industria petrolera en su conjunto. Los recursos dis-
humano. ponibles para la inversin disminuyen en un marco en el que es
preciso aumentar la eficiencia administrativa y la productividad.
El sacrificio de la infraestructura productiva es un hecho y ello
tendr un costo elevado que inevitablemente se pagar en el
Aplicable despus de cubrirse costos
de desarrollo y a partir de que se extrae futuro.
IIP un determinado volumen de
(impuesto sobre ingresos hidrocarburos.
petroleros) Cargable a cada yacimiento en perodos
predeterminados sobre el valor de NuEvo RGIMEN FISCAL
mercado del recurso extrado.
Deduccin del IIP, del gasto por
1 mecanismo mediante el cual Pemex podra cumplir sus
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exploracin abortada y otras prdidas
permitidas. obligaciones tributarias y asegurarse mrgenes de rentabi-
lidad que permitan su crecimiento, se podra conformar con
la siguiente estructura (vase el esquema):
1 )Anticipo sobre el impuesto al ingreso petrolero (AIIP ). ste
l. Excluye otras co ntribuciones federal es ( IV A, importaciones, Ley Federal de
Derechos) y de carcter local (predi al , nminas , derechos de agua y vehiculare s), las sera un prepago del impuesto sobre ingresos petroleros (IIP),
cuales no constituyen el peso fundamental de la carga impositiva de la empresa. constituira un flujo de efectivo al presupuesto pblico y su tasa
debera ser relativamente baja con objeto de garantizar que la
empresa disponga de fondos suficientes para cumplir sus obli-
gaciones financieras en una etapa temprana de su operacin
objetivos de dicha reforma deberan considerar una distribucin comercial.
ms equitativa de la carga de los impuestos, al tiempo que se man- As, el AIIP sera un gravamen transitorio cuya base de clculo
tienen las condiciones de neutralidad y eficiencia fiscales, se eli- sera el valor de mercado de los hidrocarburos extrados, una vez
minan los factores que restan eficiencia a los impuestos como que a ste se haya deducido cierta tolerancia volumtrica, como,
instrumento de recaudacin y autofiscalizacin, y se logra tan- por ejemplo, un milln de toneladas mtricas.
to una mayor participacin de los ingresos tributarios en el pro- 2) Impuesto sobre ingresos petroleros (IIP). ste es el pago
ducto nacional como una firme e irreversible liberacin de la del usuario o renta y con ello se gravaran los beneficios deri-
renta petrolera del fisco para su utilizacin crecientemente pro- vados de los hidrocarburos extrados en cualquier parte del te-
ductiva. rritorio mexicano, tratara a cada yacimiento petrolero como una
La modernizacin del sistema fiscal es compatible con la unidad separada y su pago dara inicio en cuanto el valor del
configuracin del Estado de desarrollo al que Mxico aspira para petrleo y de gas obtenido excediera la proporcin del costo de
lograr una intervencin eficaz en la actividad econmica, ya que capital deducible para un campo en particular. En otras palabras,
un sistema recaudatorio ms eficiente minimizara las distor- el IIP debera cargarse en cada yacimiento, por cada perodo
siones econmicas y los desincentivas. cobrable predeterminado y sobre el valor de mercado de los hi-
Slo un Estado para el desarrollo es capaz de utilizar la pol- drocarburos extrados, con algn ajuste por el valor de inven-
tica presupuestaria para sustentar el crecimiento en el fortale- tarios del producto que se mantenga al final de cada perodo.
cimiento del ahorro pblico y el impulso de la inversin, as como
en la estabilidad de precios, un moderado dficit en cuenta co-
13 . En los ltimos aos el gasto neto del sector pblico pas de
rriente y un tipo de cambio competitivo. Pero, sobre todo, es el 36% en 1981 a 22% en 1999 como proporcin del PIB. De mantener-
nico tipo de Estado capaz de promover la generacin de em- se esta tendencia, la funcin del gobierno tendra serias complicaciones
pleos y dotar de eficiencia la aplicacin de los recursos pbli- en caso de llevarse a cabo ajustes en el gasto pblico.
966 petrOleo y finanza s puot1 cas
A fin de acotar el nivel de ingresos gravables, al IIP debern de explotarlos, dej ando fuera los costos de financiamiento im-
descontarse los siguientes conceptos: el AIIP, la proporcin de pli cados.
gasto de capital deducible, el gasto en exploracin no exitosa, ii) Planta y maquinaria. Se aplican a este deducible las com-
ciertas prdidas de perodos anteriores y otras erogaciones pras de todo equipo destinado a la operacin integral , como
deducibles a fin de hacer rentable la explotacin de pozos eco- embarcaciones, duetos, equipos de perforacin y de bombeo,
nmicamente marginales. transporte pesado, tanques de almacenamiento, bombas, moto- a
La caracterstica ms importante del IIP debera ser la distin- res, vlvulas, equipo elctrico y tecnologa de oficina.
cin entre la parte de ingreso (flujos "positivos") y la parte del iii) Ya cimientos y pozos petroleros . Inversiones tangibles,
gasto (flujos "negativos") de la proporcin de ingresos gravables, siempre que no hayan sido consideradas en el rubro planta y
cada uno con sus propios procedimientos para ser deducidos de maquinaria y que sean obras cuyo valor ser muy reducido o prc-
impuestos. ticamente nulo al abandonar la produccin de un yacimiento
La nueva legislacin fiscal de Pemex determinara como petrolero.
gastos deducibles, entre otros: la exploracin mas all de los iv) Instalaciones industriales. Las edificaciones en tierra con
lmites del yacimiento; la perforacin de pozos de exploracin ; propsitos de tran sformacin industrial y las terminales mar-
la delineacin del pozo a fin de evaluar la extensin, fertilidad timas califican para este deducible, as como las in stalaciones
y caractersticas del yacimiento; el tratamiento inicial y alma- orientadas al bienestar de los trabajadores , excepto la construc-
cenaje del crudo, y el tapo neo de pozos. Asimismo, deben con- cin de vivienda y el costo de los terrenos para tal efecto.
siderarse deducibles de impuestos los costos del servicio mdico, El nuevo rgimen fiscal de Pemex tendra que ser radicalmen-
la provisin de infraestructura cultural y recrea ti va para los tra- te distinto del actual , toda vez que ste consiste en una frmula
bajadores; el reclutamiento, la capacitacin y el desarrollo del preestablecida ao tras ao, no considera aspectos operativos
personal , y los gastos por servicios profesionales externos en de la empresa, no reconoce diferenciales de productividad de las
materia jurdica y de contabilidad. zonas en que se subdivide la produccin petrolera ni prev re-
Por otra parte, tambin debe quedar claro qu tipo de gastos serva tcnica para cubrir otros conceptos que garanticen la ca-
queda fuera de los incentivos fiscales. Por ejemplo, el pago de pacidad financiera de la empresa para el logro de una situacin
intereses o cualquier otra obligacin pecuniaria en que se incu- ptima tcnica y econmica.
rra por la contratacin de un prstamo o cualquier otro tipo de
crdito; el gasto en adquisiciones o renta de terrenos, y la cons-
truccin de cualquier tipo de obra erigida sobre ellos. CoNCLUSIONES
Finalmente, el IIP pagable a determinados perodos debera
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tener un lmite anual o salvaguardia. Es decir, los ingresos ajus- a falta de una definicin estratgica para el desarrollo eco-
tados por los factores anteriores no deben exceder de cierto ni- nmico, con su ineludible componente petrolero, hace que
vel de su gasto acumulado de capital en un ao . el debate sobre una poltica econmica de Estado en Mxico
3) Impuesto corporativo (IC). Se comenzara a aplicar a par- no tenga un soporte firme . Muestra de ello es la incapacidad de
tir de las operaciones comerciales de la empresa. Por tanto, cual- plantear una reforma de la poltica fiscal , sin la cual no es posi-
quier gasto a cuenta de los ingresos esperados que se realice antes ble sentar los cimientos de ninguna poltica de ese tipo .
de instrumentar la funcin comercial estar sujeto a deducibles, Si la definicin no proviene del gobierno federal, Pemex
en tanto que el gasto de capital incurrido antes del inicio de deber promover la redefinicin de sus relaciones con las auto-
la operacin comercial no califica para deduccin hasta que la ridades hacendarias, de reglamentacin y de gobierno antes de
comercializacin del producto haya cristalizado. que culmine el ao 2000, con base en su importancia estratgi-
Una vez que comienza la realizacin comercial del produc- ca y el valor del capital fsico, humano y de investigacin que
to, el gasto contra ingresos futuros es deducible. Sin embargo, ha acumulado en el cumplimento de su papel como operador
el costo financiero no debera ser deducible, no obstante que el estatal de los recursos de hidrocarburos.
pago de intereses se traslape con la etapa de exploracin. Una El rgimen fiscal de Pemex, en particular al que se sujeta la
vez comenzada la operacin comercial, la mayor parte de rein- extraccin, restringe las posibilidades de planeacin, de capi-
sercin es deducible a condicin de que sea gasto orientado al talizacin y de compromisos a largo plazo. Un esquema fiscal
desarrollo de la funcin comercial. competitivo que permita mayor flexibilidad operativa a Pemex
La mayor parte del gasto en capital puede ser deducible des- demanda un proceso de tres etapas : sacar del presupuesto fede-
de que comience la venta del producto. En esencia, los deducibles ral a la empresa para programar de manera autnoma sus recursos
de capital sobre rubros tangibles deben ser extremadamente de inversin; simplificar el mecanismo de tributacin , y redu-
generosos, a fin de proporcionar incentivos fiscales, en particular cir, a mediano plazo, la carga fiscal. En otras palabras, es apre-
en las siguientes actividades: miante que Pemex revise la estructura de financiamiento de sus
i) Investigacin cientfica. Los costos de las actividades de operaciones y el rgimen fiscal , as como aspectos regulatorios
ciencia aplicada para extender el conocimiento sobre reservas , y procesos de interaccin con autoridades o bien que formule
esto es, los gastos en que se incurra hasta el descubrimiento otras propuestas si la reforma fiscal integral se difiere de manera
de volmenes de petrleo comerciables y se tome la decisin indefinida. 8