13/10/2014 El bicameralismo debe ser abolido - El Mostrador

POSTEOS del DA
13 de octubre de 2014

EL BICAMERALISMO DEBE SER ABOLIDO

FERNANDO MUOZ
Doctor en Derecho, Universidad de Yale. Profesor de la Universidad Austral. Editor de http://www.redseca.cl

El bicameralismo, esto es, la existencia de dos cmaras al interior del Congreso Nacional, es a menudo asumido como una realidad
inevitable y no cuestionada en la organizacin del poder poltico. As ha sido a lo largo de la mayor parte de nuestra historia, aun
cuando no durante toda ella. Nuestro Primer Congreso Nacional, que sesion del 4 de julio de 1811 hasta que Jos Miguel Carrera lo
clausurara el 4 de septiembre del mismo ao, funcion como una asamblea unicameral. La idea de dividir en dos cmaras nuestra
asamblea legislativa hara su aparicin en la Constitucin de 1822, y sera preservada en la Constitucin de 1823. Ninguno de estos dos
textos constitucionales lleg a ser aplicado, pero la estructura bicameral contemplada en ellos se mantuvo en las siguientes
Constituciones, que s llegaron a configurar efectivamente la prctica poltica; esto es, las de 1828, 1833, 1925, y 1980.

Qu sentido tiene el bicameralismo? Esa pregunta debe ser respondida con argumentos que atiendan a la realidad concreta de
nuestra organizacin del poder poltico. Los argumentos, por supuesto, pueden venir de otros momentos y de otros lugares; lo que
importa es que clarifiquen la realidad de lo que est en juego al momento de configurar de una u otra forma nuestra asamblea
legislativa.

Al respecto, la comparacin con Estados Unidos siempre se revela esclarecedora; no en el sentido de que ofrezca una justificacin para
el bicameralismo, sino que, por el contrario, en cuanto a que ella revela lo distinto que es la realidad concreta de ambos pases. En
dicho pas, el bicameralismo, inventado por la Constitucin de 1787, consisti en una adaptacin del sistema britnico en aquel
entonces existente, donde junto a la Cmara de los Comunes se encontraba una Cmara de los Lores que reuna a la aristocracia, y
donde constitua una garanta orgnica para los intereses de la aristocracia contra las tendencias igualitarias de una cmara baja
popular (Herrero, 1975, 244). Para los constituyentes norteamericanos de aquel momento, el bicameralismo fue una concesin de
parte del partido federalista, partidario de una estructura poltica central ms poderosa que la contenida en el texto constitucional de
1777, a favor de los estados ms pequeos, temerosos de ser absorbidos por los ms estados grandes.

Por cierto, el destino del bicameralismo en dichos pases ha sido desigual. En Inglaterra, la Cmara de los Lores ha ido perdiendo
potestades a lo largo del tiempo, al punto que, como ha observado el cientista poltico Arend Lijphart, la relacin entre la Cmara de
los Comunes y la Cmara de los Lores es altamente asimtrica, ya que es la primera la que concentra el poder poltico, por lo cual el
sistema en cuestin puede ser calificado como cuasi-unicameral (Lijphart, 1999, 19). En Estados Unidos, en tanto, el constitucionalista
Sanford Levinson ha criticado el bicameralismo, argumentando que, inspirado en el temor a la aprobacin de mala legislacin,
dificulta la aprobacin de iniciativas legislativas en general, buenas y malas por igual, y que adems permite la adopcin de posturas
polticamente irresponsables por parte de los parlamentarios, confiados en que la otra cmara corregir sus excesos (Levinson, 2006,
29-38). Que el bicameralismo en Estados Unidos no haya sido reformado, pese a la existencia de un amplio acuerdo en dicho pas
sobre la ineficacia legislativa, se debe en gran medida precisamente a la rigidez de la Constitucin norteamericana, que dificulta
significativamente la aprobacin de reformas a su propio texto.

Es significativo que el sistema poltico donde primero surge el bicameralismo, aquel haya sido modificado hasta reducirlo a la
insignificancia (y que en el segundo sistema poltico en implementarlo, su subsistencia se deba a la existencia de procedimientos de
reforma de excesiva complejidad). Tal sistema poltico es tambin donde surgen las primeras crticas a la organizacin bicameral, de la
pluma de Jeremy Bentham (1830). Bentham, escribiendo en una poca en la que la monarqua y la Cmara de los Lores retenan
considerable poder poltico, crea en la necesidad de avanzar hacia una democracia mayoritaria con sufragio universal como mtodo de
gobierno. En ese contexto es que la existencia de una segunda cmara dentro del Parlamento pasaba a ser, en su opinin, un gran

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inconveniente debido a la capacidad de esta segunda cmara de distorsionar la voluntad popular, ya fuera dilatando innecesariamente
el proceso poltico o bien entregando un poder a determinada minora para obstruir los proyectos de la mayora.

El argumento central de Bentham es que en un rgimen representativo, la necesidad de contar con al menos una cmara est dada por
el rgimen de gobierno mismo, mientras que los beneficios de una segunda cmara deben ser demostrados. La respuesta de Bentham
a este problema es que una segunda cmara es innecesaria, dado que no produce ningn beneficio, mientras que representa costos de
todo tipo. As, si se sostiene que la segunda cmara es mejor que la primera, entonces podemos replicar que la segunda cmara
debiera ser la nica. Por otro lado, si se quiere aadir ms reflexividad en la consideracin de la legislacin, la primera cmara
siempre puede hacerlo por s sola, ya que le basta sencillamente decidirlo as en la tramitacin de un asunto en particular o a travs
de la regulacin de sus propios procedimientos. Por ltimo, adems de no entregar ningn beneficio, una segunda cmara tambin
produce costos en trminos de tiempo, recursos administrativos, entre otros. En definitiva, segn Bentham, un cuidadoso anlisis nos
revela que la funcin de una segunda cmara no es cuidar la calidad de la legislacin, sino cuidar de los intereses que ella toca.

Es probable que alguien que quisiera defender la existencia del bicameralismo ofrecera alguna de las siguientes tres razones: favorecer
la racionalidad del proceso legislativo; dar proteccin a minoras; o proveer de representacin a las regiones. Pero en los tres casos de
malos argumentos, por cuanto su articulacin no logra justificar la institucin discutida. La calidad del proceso legislativo no depende
de que el debate parlamentario sea replicado en dos asambleas distintas, sino que depende de la existencia de mecanismos adecuados
de asesora profesional a la funcin legislativa. La proteccin de minoras marginalizadas del proceso poltico, como he sealado en la
discusin de las leyes supermayoritarias, slo puede ser lograda suplementando el proceso poltico ordinario a travs de cuotas y cupos
reservados para categoras de sujetos estructuralmente desaventajados o bien a travs de la intervencin contramayoritaria de
tribunales comprometidos con los derechos fundamentales. Por ltimo, la existencia de una segunda cmara no agrega nada a la
representacin de las regiones, la cual depende ms bien de una asignacin de escaos parlamentarios proporcional al tamao de la
poblacin de cada unidad territorial. Ms bien, lo que necesitan las regiones son parlamentarios elegidos competitivamente, que
puedan ser fcilmente reconocidos por sus votantes, y que sean electos por unidades territoriales equivalentes en cuanto al tamao de
su poblacin.

Pareciera ser, ms bien, que si es que existe alguna necesidad prctica que justifique la existencia del Senado, es la de ralentizar y
moderar polticamente el proceso legislativo, diluyendo el cuestionamiento conflictivo del status quo. Muy apropiadamente, Arturo
Fermandois denomina a tal rol la funcin conservadora del Senado. Fermandois sostiene que la Constitucin se le designa como
Cmara de reflexin o moderacin en la produccin legislativa, se le ubica en posicin objetiva menos permeable por el acontecer
poltico inmediato y se le exige constituir una fuente de resoluciones ms maduras, tcnicas y crecientemente desideologizadas
(Fermandois, 1997, 292). Para Fermandois, el Senado debe ser, en este sentido, el lugar de la reflexin, del aporte tcnico, fro y
deseablemente despolitizado en la elaboracin de las leyes (Fermandois, 1997, 288). El Senado es, en esta visin, un lugar destinado a
la supresin del conflicto poltico, a la desideologizacin en nombre de la defensa ideolgica del status quo.

No est de ms observar, por lo dems, que el Senado est configurado de una forma tal que tiende a ser comparativamente ms
conservadora. Esto no se debe tanto al requisito de edad, de veintin aos de edad para los diputados y de treinta y cinco para los
senadores, sino ms bien al menor nmero de integrantes del Senado. El hecho de que en el Senado existan menos escaos significa
que hay ms competencia por entrar a l. En consecuencia, en un sistema de libre mercado como el que existe en materia de
financiamiento de la poltica en nuestro pas, ello implica que quienes reciban ms aportes econmicos de parte de los grandes
intereses econmicos cuenten con ventaja.

Ahora bien, una vez que hemos dado con esta fundamentacin para el bicameralismo, no queda claro por qu la institucin justificada
de dicha manera deba ser aceptada por todos, consagrndola en nuestro ordenamiento constitucional. Invirtiendo el sentido poltico de
la tesis de Fermandois, podra yo defender una determinada institucin por su capacidad de radicalizar el proceso legislativo y
contribuir a la supresin de la estructura de clases capitalista, o de la discriminacin de gnero, o de la marginalizacin de los pueblos
originarios? Una teora liberal de las instituciones, que aspire a la bsqueda de neutralidad en la organizacin poltica fundamental,
probablemente nos llevara a responder la anterior pregunta negativamente, con lo cual la institucin as justificada (el bicameralismo)
no podra permanecer en nuestro ordenamiento constitucional.

Pero me parece mucho ms interesante emplear como premisa la tesis de que ninguna institucin es neutral en trminos de la
distribucin social de poder material y simblico que realiza. La pregunta, en consecuencia, sera qu intereses favoreceremos a travs
de la organizacin del poder poltico. Formulada explcitamente esta pregunta, me parece que ella slo podra ser respondida

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estableciendo una organizacin que acerque a nuestra sociedad desigual a los valores fundamentales que la justifican; esto es, a la
igual libertad de todos los integrantes de la comunidad poltica. El bicameralismo habra de ser reemplazado por un unicameralismo
donde se le garantice un espacio a categoras de sujetos estructuralmente desaventajados. En atencin a la estructura social chilena,
me parece razonable que ello se traduzca en mecanismos que favorezcan la participacin poltica de trabajadores, mujeres, y pueblos
indgenas. En el primer caso, a travs de mecanismos de financiamiento de la poltica que equiparen financieramente la competitividad
de trabajadores y de empresarios.* En el segundo caso, a travs de cuotas mnimas de mujeres en las listas a ser presentadas por
partidos polticos. En el segundo caso, a travs del establecimiento de un territorio con algn grado de autonoma poltica en
Wallmapu, el cual cuente adems con parlamentarios ante el Congreso Nacional.

No es cierto, en definitiva, que la tcnica exija la existencia de bicameralismo. Tal afirmacin suele entramparse consigo misma al
enfrentarse a la evidencia emprica. As, por ejemplo, los cientistas polticos Michael Cutrone y Nolan McCarty afirman, tras un
minucioso anlisis terico realizado desde la perspectiva de la economa poltica, que tanto los argumentos positivos como normativos
a favor del bicameralismo tienden a ser dbiles (Cutrone y McCarty, 2006, 193). Cutrone y McCarty concluyen su estudio mediante la
siguiente afirmacin:

Uno podra responder a nuestro anlisis sugiriendo que, si bien los beneficios del bicameralismo son bajos, tambin lo son los costos.
Esto podra ser cierto respecto de las cmaras altas de democracias consolidadas, en gran medida simblicas. Sin embargo, los costos
seran considerablemente altos en democracias emergentes si es que una equvoca fe en las virtudes del bicameralismo le cierra las
puertas a formas ms efectivas de proteccin de las minoras polticas (Cutrone y McCarty, 2006, 194).

Por el contrario, la responsabilidad poltica del Congreso, su capacidad de rendir cuentas o accountability, aumentara si se
estableciera la unicameralidad, ya que dicha responsabilidad actualmente se dispersa en dos rganos distintos que pueden culparse
mutuamente sobre los defectos de la representacin y la legislacin. Como ha dicho un autor, las ventajas del sistema unicameral son
muchas: el poder legislativo se convierte en un rgano ms responsable. La posibilidad de corrupcin se reduce. Se aseguran
legisladores ms capaces. La aprobacin rpida de las leyes est garantizada, aunque un grado suficiente de deliberacin se mantiene.
Los gastos de operacin legislativa se reducen. La planificacin de programas legislativos globales se ve facilitada (Orfield, 1935, 36).

Nuestro pas no sera la primera unidad poltica en adoptar el unicameralismo. El estado de Nebraska, en Estados Unidos, aboli el
bicameralismo en 1936; un autor, evaluando dicha medida diecisis aos despus, lleg a la siguiente conclusin: ha resultado la
eliminacin del contrapeso proporcionado por una segunda cmara en legislacin precipitada y poco meditada? Todo indica que no
(Shumate, 1952, 508). Por el contrario, afirm, en lugar de dedicar menos consideracin a cada proyecto de ley, podemos sostener
plausiblemente que cada proyecto recibe ahora ms atencin de la que reciba en el marco del sistema bicameral (Shumate, 1952,
508). Nueva Zelanda, en tanto, aboli su parlamento bicameral en 1950. Desde entonces, ha gozado de ms de seis dcadas de
democracia ininterrumpida.

No debemos permitir que el discurso constitucionalista tradicional nos presente al bicameralismo como un deseable contrapeso.
Detrs de dicha justificacin, pareciera ms bien esconderse el propsito estratgico de ciertas minoras poderosas y bien ubicadas que
a lo largo de la historia han intentado obstruir a las mayoras.

* Algn da habr de ser discutida la participacin de federaciones sindicales en el proceso legislativo mismo. La tarea para nuestra
generacin, y que posibilitar dicha discusin, es el fortalecimiento de las organizaciones que hacen de la clase trabajadora una clase
para s; esto es, el fortalecimiento de los sindicatos.

(*) Texto escrito en Red Seca.cl

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