Nicaragua'Para Ciclo Económico'

Nicaragua
Mario Arana*
Juan Sebastin Chamorro*
Silvio De Franco*
Ral Rivera*
Manuel Rodrguez*
* Las opiniones presentadas en este trabajo son de los autores y no reflejan los puntos de
vista de institucin alguna con que los autores estn vinculados.
1. TENDENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES
1.1. Tendencias macroeconmicas 1980-1997
El Producto Interno Bruto de Nicaragua en 1997 era de alrededor de 2 mil mi-

llones de dlares, con una poblacin de 4.3 millones de habitantes. El producto
por habitante era de alrededor de US$ 450 dlares, siendo ste el ms bajo de
Amrica Latina luego de Hait. El producto per cpita para entonces estaba lige-
ramente por encima de la mitad de lo que el pas alcanz a tener hacia mediados
de los setenta.
Nicaragua durante la dcada de los sesenta y setenta fue una de las econo-
mas ms estables y de mayor crecimiento econmico en Amrica Latina. Si bien
el modelo de desarrollo agroexportador y de industrializacin a travs de susti-
tucin de importaciones que impuls la economa en esas dcadas entr en cri-
sis de forma similar que para otros pases de Centro Amrica, en el caso de
Nicaragua, el modelo poltico y de distribucin de ingreso constituyen aspectos
claves en explicar la convulsin poltica que desemboca en guerra insurreccio-
nal y derrocamiento de la dinasta de los Somoza a finales de la dcada de los
setenta, y que impact de forma dramtica el crecimiento econmico del pas al
final de esa dcada.
La economa experimenta una cada de alrededor de 27% en trminos reales
en 1979 durante la guerra insurreccional. Entre 1981 y 1983 se produce una re-
lativa recuperacin econmica apoyada en un flujo importante de recursos ex-
ternos que comienzan a convertirse en un sustituto del ahorro interno mediante
la adopcin de una poltica econmica de ndole expansiva.
En el perodo de los ochenta en general sin embargo, el modelo estatizante
de economa que adopta el rgimen del gobierno sandinista que asume el poder,
aunado al conflicto cvico militar que con la revolucin se desata, desemboca en
estancamiento, contraccin econmica, cada abrupta de la inversin privada y
sustitucin por inversin pblica de baja eficacia y eficiencia. Igualmente, el pas
588 GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
experimenta una espiral inflacionaria, para desembocar en la hiperinflacin ms

prolongada de la historia moderna, que logr ser controlada hasta en 1991 bajo
el gobierno siguiente de Violeta Barrios de Chamorro.
El perodo de los ochenta en balance, y todava hasta la primera mitad de los
noventa, fue un perodo de continuo deterioro del PIB per cpita como del gasto
social especialmente a partir de alrededor de 1985. En la medida en que el pas
pasa a travs de una serie de programas de ajuste, y cambios abruptos de rgi-
men de poltica econmica, el PIB per cpita que ya desde finales de la dcada
de los setenta comienza a descender siendo ste de US$ 733 dlares en 1980,
pasa a US$ 653 en 1985, a US$ 480 en 1991, y baj todava a US$ 437 dlares
en 1995, antes de iniciar una lenta recuperacin a partir de entonces.
El gasto social, si bien alcanz un pico histrico de alrededor de US$ 100
dlares por habitante en la primera parte de los aos ochenta, para 1996, haba
bajado a la mitad de ese monto (ver tabla 4.1).
La contraccin econmica por otro lado, igualmente signific un continuo
deterioro del nivel de empleo en la economa que haba alcanzado un pico hist-
rico entre 1983 y 1985. Para 1985 el desempleo abierto era apenas de 3,2% de
la poblacin econmicamente activa (PEA), y la tasa de sub-utilizacin era de
23%. A partir de ese perodo y en el marco de los programas de ajuste que se
emprendieron subsecuentemente, los niveles de desempleo abierto y subempleo
aumentaron consistentemente alcanzando para 1994 alrededor de un nivel de 21%
de desempleo abierto, y una tasa de sub-utilizacin global de 53,6% de la pobla-
cin para 1994. A partir de entonces, el desempleo abierto se ha reducido a alre-
dedor de 11% hacia 1997 para una sub-utilizacin global de 24% de la PEA.
La cada en la produccin, las exportaciones y en la inversin que se da en
la segunda parte de los aos ochenta, conllev como contrapartida un creciente
endeudamiento del pas y una mayor dependencia en la cooperacin internacio-
nal. La deuda externa de Nicaragua pas de US$ 1,3 mil millones de dlares en
1979 a US$ 5 mil millones en 1985, y alcanz un pico de US$ 11,7 mil millones
en 1994 antes de reducirse a US$ 6 mil millones en 1997. Esta reduccin abrup-
ta en el monto de la deuda fue el resultado de una combinacin de renegociacio-
nes exitosas, ms pagos de deuda apoyados por la cooperacin internacional, y
el aumento del pago del servicio a la deuda con capacidad propia, dado el ma-
yor nivel de exportaciones que el pas desarrolla a partir de 1993.
Si bien las relaciones de precios de intercambio internacionales no fueron
favorables para Nicaragua a lo largo de los aos ochenta ni noventa si se toma
como bases el inicio de la dcada pasada el monto de las exportaciones tam-
bin descendi de forma extraordinaria en el caso de Nicaragua en los aos ochen-
ta, como resultado de una combinacin de sobrevaluacin cambiaria, hostilidades
entre el gobierno y el sector privado, y la guerra que afect reas rurales impor-
tantes de produccin exportadora.
En la primera parte de los noventa, el bajo nivel de exportaciones, de activi-
dad econmica y de inversiones, lo mismo que el balance en cuenta corriente, se
NICARAGUA 589
TABLA 1.1.
NICARAGUA: Indicadores macroeconmicos seleccionados. 1980-1997
1980 1985 1988 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Poblacin miles 2.741 3.176 3.469 3.643 3.763 3.885 4.013 4.139 4.263 4.391
PIB Real (Mill.C$s de 1996) 16.946 17.491 15.050 14.769 14.830 14.776 15.270 15.902 16.624 17.463
PIB Real (Mill.US$ de 1996) 2.008 2.073 1.783 1.753 1.750 1.757 1.751 1.809 1.890 1.970
PIB per cpita US$ (1996) 733 653 514 481 465 452 436 437 443 449
Crecim.%PIB* 4,5 -4,1 -12,5 -0,2 0,4 -0,3 3,3 4,5 5,5 5,0
Tasa de Inflacin
Media Anual (%) 35,3 219,5 14293 2945 27,7 30,1 7,8 11 11,6 9,2
Acumulada Anual (%) 24,9 334,3 33603 865,6 9,9 25,4 11,2 15,3 12,1 7,2
Tasa de Inversin/PIB (%) 16,8 22,3 17,8 18,2 19,5 20,7 25,1 24,1 28,2 31,8
Dficit fiscal/PIB (%) -8,4 -23 -25,6 -7,9 -8,4 -8,7 -12,4 -11,2 -14,2 -7
Tasa subutil. global (%) 18,3 23,1 33,5 52,2 50,3 50,1 53,6 27,4 25,7 24
Salario Base 1980 y 1991*** 100 83,8 42,3 100 119 110,5 116,3 113,3 108,4 111,9
Balance Comercial (Mill.US$) -371 -489 -483 -396 -547 -402 -433 -339 -382 -555
Exportac. FOB (Mill.US$) 445 305 230 272 223 267 351 526 670 746
Importaciones CIF (Mill.US$) 887 892 807 751 855 744 875 961 1160 1421
Ter. Intercambio Intl.(1980) 100 65,4 ND ND ND ND 58,6 70,7 62,6 ND
Balance en Cuenta Cte. ** -430 -587 -634 -7,8 -716 -483 -533 -720 -698 -707
Deuda Externa (Mill.US$) 1.567 5.067 7.220 10.313 10.792 10.987 11.695 10.248 6.094 6.001
Servicio Deuda Ext. Pagado 136 142 107 616 172 194 242 324 228 342
Mora Acumulada 296 959 2.556 3.804 4.366 5.060 6.063 4.609 2.007 1.971
RIN (Mill.US$) 123 128 40.5 105 99 165 356
* Incluye 1,4 millones US$ de transferencias por condonacin de deuda externa.

** En 1991 se incluye US$ 305 Mills de pago a organismos multilaterales. En 1995 y 1996 se inclu-
ye condonacin de deuda. Todo expresado en millones de dlares.
*** Basado en el MITRAB.
FUENTE: Elaborado en base a informacin de distintas fuentes. (BCN-INEC-MIFIN-MEDE-MCE).
explicaba dado el abrupto cambio de rgimen de poltica econmica, pasando en

1990, de un modelo de economa estatizante que se implement a lo largo de los
aos ochenta, a uno de ajuste ortodoxo y de economa de mercado. Tom hasta
1994 que la economa comenzara a dar indicios de recuperacin global, una vez
que se revirtieron las expectativas negativas del sector productivo y comienzan
a pesar ms los sectores en expansin que aquellos en contraccin.
1.2. La orientacin de la poltica social
La poltica general del gobierno en la segunda parte de la dcada de los noventa

tena como prioridad luchar contra la pobreza y reducir el desempleo del pas en
un marco de estabilidad financiera y de crecimiento sostenible. En el mbito de
la poltica social la estrategia de cara al sector contemplaba dos ejes de atencin

central: la inversin en el desarrollo del capital humano, y la implementacin de
una red de proteccin a grupos vulnerables.
La poltica social aspiraba a la construccin de la calidad y la productividad
del capital humano del pas, a travs de un enfoque integral del esfuerzo en la
inversin social. Esto significa por ejemplo, que los objetivos de mejorar los in-
dicadores en el campo de la educacin en un pas como Nicaragua, tienen que
estar articulados a una poltica de nutricin. O bien, que los esfuerzos por mejo-
rar la salud por otro lado, deben ir integrados con la necesidad de garantizar pa-
ralelamente el acceso al agua y al saneamiento de la poblacin.
Igualmente, la estrategia social, por lo menos a nivel conceptual, reconoce
la importancia de la articulacin del modelo social con el modelo de desarrollo
econmico. El modelo de desarrollo econmico por otro lado, privilegiando al
sector rural y agropecuario, establece las bases para un crecimiento de la econo-
ma de base amplia, con la mayor capacidad de generar empleo y de crecimiento
dinmico en el corto plazo1.
En este contexto, la poltica del Gobierno luego de las elecciones de 1996, si
bien avanza conceptos de integralidad en consonancia con la evolucin de los
planteamientos ms actualizados a nivel internacional, por otro lado, lo que hace
con relacin a la poltica social sin embargo, es ms bien profundizar las refor-
mas que ya se haban puesto en marcha y que se inician con el Gobierno ante-
rior que inici su mandato en 1990.
En trminos de la evolucin histrica de la poltica social, el Gobierno San-
dinista que rigi el pas entre 1979 y 1990, opt por proveer salud y educacin
gratuita y universal para todo el pas. El gasto social con relacin al Producto
Interno Bruto (PIB) aument en comparacin con la norma histrica. Sin em-
bargo, restricciones macroeconmicas hacia mediados de la dcada de los ochenta
alteraron esta tendencia significativamente.
Durante el perodo del Gobierno Sandinista, a pesar de las restricciones ma-
croeconmicas especialmente en la segunda mitad de la dcada de los ochenta
sin embargo, el enfoque universal no se modific e indicadores de resultado mos-
traron a la vez mejora relativa. Por otro lado sin embargo, si bien se reconoca
la importancia de dar nfasis a los gastos en educacin y salud bsica en mayor
proporcin que con respecto a regmenes anteriores, y los gastos sociales aumen-
taron, cuando los indicadores se analizan, la ausencia de una estrategia coheren-
te para el sector social, la fragmentacin de los programas de proteccin a grupos
vulnerables, el rpido crecimiento de la poblacin, la inefectividad en la transfe-
rencia de los servicios sociales, el uso ineficiente de los recursos, su distribucin
1
Para un anlisis de la estrategia del Gobierno de la Alianza Liberal favor ver: Gobierno de la
Repblica de Nicaragua, Invirtiendo en nuestros mejores recursos: Una estrategia para el sector
social de Nicaragua, (Managua, mimeo, Documento preparado para la reunin del Grupo Consul-
tivo de Nicaragua, Ginebra, abril, 1998).
NICARAGUA 591
desigual, una inadecuada atencin a los problemas de nutricin, y una poltica

deficiente de focalizacin y de coordinacin de la cooperacin, todo eso hizo que
los resultados a nivel de indicadores fueran de impacto mucho ms limitado de
lo que se hubiera esperado con los niveles de gastos que se realizaron2.
Con el nuevo rgimen poltico que inicia su perodo en 1990, as se abando-
na el enfoque estatizante del rgimen anterior, y se plantea por un lado una pol-
tica de descentralizacin tanto de los servicios de educacin como los de salud,
un nfasis en la educacin bsica como la salud bsica preventiva por sobre la
curativa, junto con una red de proteccin social focalizada hacia los grupos vul-
nerables. Igualmente, se intenta lidiar con limitaciones y deficiencias encontra-
das de la poltica del rgimen sandinista, y se intensifica la inversin en
infraestructura social a travs del Fondo de Inversin Social (FISE). Para enton-
ces, era claro que el nfasis en el gasto social bsico era el que mayor impacto
tena en un pas con las caractersticas de pobreza como en el caso de Nicara-
gua. En ese marco, es que se asumen los compromisos de la Cumbre Social de
Copenhague en 1995.
Sin embargo, si bien el gobierno de Chamorro entre 1990 a 1996 mejora la
proporcin del gasto social en el presupuesto al reducir drsticamente los gastos
de defensa con relacin a la dcada anterior en trminos generales, por otro lado,
bajo un contexto de ajuste econmico, se da un descenso a partir de 1994 cuando
el gobierno entra en un nuevo programa de ajuste en la participacin del gasto
social en el presupuesto. Igualmente, luego de haber recuperado inicialmente el
gasto per cpita, a partir de 1994 tambin se genera un deterioro. Paradjicamente,
comparando con la primera mitad de los aos ochenta, los indicadores de resul-
tados no necesariamente se desmejoran sino que se mantienen estables en algu-
nos casos, o experimentan mejoras en parte dada la participacin de la
cooperacin internacional en el gasto social.
An as, al final del Gobierno de la Administracin Chamorro se considera-
ba igualmente que la eficacia y eficiencia de la inversin que se haca podra ser
mayor, y por otro lado, todava continuaban existiendo problemas de focaliza-
cin, e inversin de prioridades. El nuevo gobierno as tena como desafo mejo-
rar esta ejecutoria, aun cuando tendra que retomar el programa de ajuste
abandonado por el Gobierno anterior.
INDICADORES SOCIALES DE SALUD
La situacin general de salud de Nicaragua corresponde a un pas que atraviesa

la transicin epidemiolgica con un alto nmero de muertes provocadas por en-
2
Para un anlisis de los temas sociales relevantes que afectaban al sector favor ver, World
Bank Report N 10671-NI, Republic of Nicaragua Review of Social Sector Issues, (Washington:
World Bank, February, 1993).
fermedades infectocontagiosas como el clera, dengue y las infecciones respira-

torias e intestinales. En los ltimos aos, sin embargo, se ha notado un incre-
mento de enfermedades emergentes como las enfermedades cerebro vasculares
y los infartos, que en 1994 ya se colocaban en cuarto y quinto lugar de las prin-
cipales causas de muerte en Nicaragua.
Actualmente Nicaragua es uno de los pases con ms rpido crecimiento po-
blacional, con una tasa proyectada del 2,6% para el perodo 1995-2000 y una
tasa global de fecundidad de 3,85. La tasa bruta de mortalidad se espera alcance
el 5,66 por mil nacidos vivos y la esperanza de vida en 68.16 aos, la que ha
venido incrementndose. En trminos de incidencia de enfermedades, el clera,
dengue y la tuberculosis registraron en 1996, 2.813, 2.794 y 3.003 casos respec-
tivamente, confirmando la alta incidencia de este tipo de enfermedades en la po-
blacin.
Los altos niveles de desnutricin juegan un papel fundamental en estos re-
sultados. Un 8,5% de los nios nicaragenses al nacer pesa menos de los 2.500
gramos, mientras que un 18,6% de los nios en extrema pobreza menores de 5
aos registra un peso menor a dos desviaciones estndar de la mediana de refe-
rencia recomendada por la Organizacin Mundial de la Salud.
La infraestructura hospitalaria en Nicaragua no ha cambiado mucho desde
1980, con 30 hospitales en todo el pas. Se ha registrado sin embargo en los lti-
mos quince aos un incremento en el nmero de puestos y centros de salud. En
1980 existan 358 puestos de salud, mientras que en 1996 existan 619. El incre-
mento de centros tambin ha sido significativo, de 102 en el 80 a 172 en 1996.
Aunque el nmero ha aumentado, el desabastecimiento de medicamentos y la
poca cobertura de personal han dificultado que estas instalaciones funcionen a
capacidad plena.
Si bien el total de egresos de centros mdicos han aumentado, stos se con-
centran en los casos agudos de hospitalizacin, mientras que los egresos de cen-
tros de salud ha permanecido esttico en los ltimos aos. De aqu se desprende
que la mayora de los pacientes no acuden al centro mdico, que generalmente
se encuentra ms cercano, sino que se dirigen a los centros hospitalarios en un
estado de salud ms delicado.
I NDICADORES SOCIALES DE EDUCACIN
La tasa nacional de analfabetismo se ha reducido de 61,3 en 1950 (32,2 urbano

y 82,3 rural) a un 26,1 segn el ltimo censo de 1995 (14,6 urbano y 43,7 rural).
Las tasas brutas de escolaridad de primaria han tenido muy poca variacin en el
perodo 1990-1997, mientras que las de secundaria se han venido mejorando de
28,6 (bruta) y 20,9 (neta) en 1990 a 37,3 y 29,1 respectivamente. Las tasas de
repeticin han disminuido en el mismo perodo, aunque ms aceleradamente para
el nivel primario.
NICARAGUA 593
La alta desercin escolar es uno de los indicadores que ms preocupa del sis-
tema educativo nicaragense, a pesar que stos han venido disminuyendo. Parti-
cularmente altos son los ndices de desercin en el primer grado de primaria y el
primer ao de secundaria (20,92 y 17,56% respectivamente en 1996). Existen
muchas causas que estn detrs de esta desercin, como son los bajos niveles de
ingresos, falta de profesores y de incentivos, migracin, etc. La alta desercin
escolar incide definitivamente en los ndices de finalizacin. Segn cifras del
Ministerio de Educacin, solamente un 26.19% de los nios complet la prima-
ria en 1996, siendo el problema ms agudo entre las nias que entre los nios,
con tasas correspondientes de 23,52 y 30,75% respectivamente.
En la encuesta realizada entre hogares rurales nicaragenses por el Ministe-
rio de Agricultura y Ganadera, se investigaron las principales razones por las
cuales las personas no asistan a la escuela, siendo la razn trabajo la ms co-
mn entre los entrevistados, con un 39%. Le seguan las causas no quiere (22%)
falta escuela para adultos (11%) distancia (9%) y otras razones (17%). Es-
tudios economtricos igualmente relevan en especial el factor econmico como
el de mayor peso.
El nmero de escuelas primarias en todo el pas mostr un fuerte incremento
en la dcada de los ochenta, mantenindose relativamente estable en los noven-
ta, lo mismo que para los centros de educacin secundaria. Las tasas de cobertu-
ra educativa parecen indicar que actualmente el pas cuenta con un razonable
sistema de infraestructura fsica, con excepcin del nivel preescolar que presen-
ta niveles bajos si se comparan con los vecinos pases del rea.
Nicaragua registra la tasa de incorporacin a preescolar ms baja de la re-
gin centroamericana, con solamente un 7% de los nios en edad de preescolar
efectivamente incorporndose a los centros, mientras que Costa Rica presenta
una tasa de incorporacin de 79,2%. Esto influye en una alta tasa de incorpora-
cin bruta al primer grado (157,4% la ms alta de Centroamrica) lo que signifi-
ca que muchos nios entran al primer grado a una edad no adecuada. Si se analiza
la tasa neta de escolaridad, esta es solo del 45,7% y de nuevo la ms baja de la
regin segn el Anuario Centroamericano de Estadsticas de la Educacin.
AGUA, SANEAMIENTO Y COBERTURA DE NECESIDADES BSICAS

EN EL SECTOR RURAL
El promedio de viviendas con conexin domiciliar de agua potable es de un 28%

tomando en cuenta todos los municipios del pas. Mientras algunos municipios
con alta concentracin de poblacin urbana gozan de niveles altos de cobertura
como la ciudad de Managua, otros municipios, especialmente los ms rurales,
registran niveles bajos de conexiones, habiendo al menos 10 municipios del pas
que ni siquiera cuentan con sistemas de agua potable. El tratamiento de aguas
servidas mediante sistemas pblicos en Nicaragua est limitado a ciudades de
cierto tamao, estando la amplia mayora de las cabeceras municipales sin este
servicio, utilizndose pozos spticos o letrinas en la mayora de los casos.
Como es de suponer, el sector rural nicaragense sufre en mayor proporcin
de falta de cobertura de servicios sociales en general. En una encuesta realizada
por el Ministerio de Agricultura en 1.468 unidades de produccin (fincas) en todo
el pas, el 91% de los hogares declararon no tener sistema de desage, y un 23%
dijeron no tener sistemas de servicios higinicos (71% dijeron tener letrinas),
mientras que un 36 % declar abastecerse de algn sistema pblico de agua po-
table. Finalmente, slo un 36% dijeron tener sistemas de alumbrado elctrico,
mientras que un 63% se alumbraban con candiles o gas.
1.3. Perfil de la pobreza en Nicaragua
Diversos estudios sobre pobreza en Nicaragua en base a diferentes metodologas

que se han hecho a lo largo de los ochenta y noventa, en realidad no permiten
comparaciones. Estos estudios muestran de hecho distintos resultados. Hasta re-
cientemente no se haba producido ningn estudio que en base a un criterio uni-
forme comparara la evolucin de los niveles de pobreza. Este vaco se viene a
solventar preliminarmente con un estudio reciente que en el marco de un pro-
yecto del PNUD-BID-CEPAL sobre pobreza en Amrica Latina se realizara, que
si bien no necesariamente cont con una base de datos que fuera perfectamente
comparable3, y sus resultados deben ser analizados con cautela, sin embargo, uti-
liza un lnea de pobreza y una metodologa comn de comparacin en el tiempo
basada en la variable ingreso, contando adems con dos encuestas de cobertura
nacional como muestras4.
En trminos de estudios anteriores a 1980 realizados, la Comisin Econmi-
ca para Amrica Latina (CEPAL) en 1979 ubicaba los niveles de pobreza de Ni-
caragua en base al mtodo de necesidades bsicas insatisfechas en 63,7% de
3
Las dos bases de datos utilizadas son la Encuesta Socio-demogrfica Nicaragense (ESDE-
NIC 85), y la Encuesta de Medicin de Nivel de Vida (EMNV 93) . La primera la realiz el Insti-
tuto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC), y la segunda el Banco Mundial. La base original
de datos de ESDENIC 85 constaba de un total efectivo de 128.827 individuos distribuidos en 20,925
hogares, ambas indexadas a diferentes factores de expansin. Para efectos de comparacin se ha
trabajado con una sub-muestra de 61.500 individuos distribuidos en 10.058 hogares. En todo caso,
la ESDENIC 85 fue una encuesta con un tamao de muestra mucho mayor que la EMNV 93 tanto
en individuos como hogares. Sin embargo, dadas las diferencias en los mtodos de medicin de
estas dos encuestas (medicin de la pobreza por el lado del ingreso vs gasto) ser de mucha im-
portancia en el futuro, la encuesta que con el apoyo del Banco Mundial se estar desarrollando
sobre los niveles de pobreza en 1998, la cual permitir una primera base comn de comparacin
en el tiempo en base a gastos.
4
El mtodo de medicin para determinar la lnea de pobreza se basa en el ingreso reportado
en los ltimos siete das, y preguntas complementarias que dan cuenta de la regularidad de la re-
muneracin desde diario hasta anual.
NICARAGUA 595
pobres, con un 34,2% de estos en extrema pobreza y 36,3% como no pobres. De

esto, 50% de la pobreza era urbana, y 80% rural5. La Secretara de Planificacin
y Presupuesto en 1983 concluy en base al mismo mtodo que la pobreza en el
sector urbano afectaba a 48,7% de la poblacin, y a 75,9% del sector rural para
un nivel global de pobres similar a lo indicado por CEPAL cuatro aos antes de
alrededor de 60%6.
Para efectos de comparacin ms directa con el trabajo en el marco del pro-
yecto PNUD-BID-CEPAL, estn los resultados de Menjivar y Trejos basados en
la Encuesta Socio-Demogrfica Nicaragense de 1985, y el Banco Mundial y el
Ministerio de Accin Social basados en la Encuesta de Medicin de Nivel de
Vida de 19937. El trabajo de Menjivar y Trejos basado en el mtodo de necesi-
dades bsicas insatisfechas (NBI) ubica la pobreza nacional en 64% y la pobre-
za extrema en 32% para 1985 de acuerdo a la ESDENIC 85.
El Ministerio de Accin Social, por otro lado, en base al gasto ubicaba la
pobreza en 55,7% para 1993 a nivel nacional, con un 22,6% de la poblacin
en extrema pobreza de acuerdo a la EMNV 93. El Banco Mundial basado en
una lnea de pobreza medida por el lado del gasto, encuentra niveles de pobre-
za globales de 50,3% y 19,4% de extrema pobreza, un tanto por debajo del Mi-
nisterio de Accin Social, aun cuando ambos utilizan la misma encuesta para
el mismo perodo. La lnea de pobreza utilizada por el Banco Mundial es de
US$ 30 al mes.
En el marco del estudio del PNUD-BID-CEPAL sobre pobreza en Amrica
Latina para el caso de Nicaragua8, utilizando una lnea de pobreza de US$ 60
mensuales y midiendo por el lado del ingreso la pobreza en Nicaragua en trmi-
nos globales pasa de 42,8% en 1985 a nivel nacional, a 68,3% en 1993. En el
sector urbano pasa de 29,4% a 52,9%, y en el sector rural de 59,3% a 88,7%.
Con respecto a la pobreza extrema, sta evoluciona de 16,2% a nivel nacional
en 1985, a 35,1% en 1993. En el sector urbano pasa de 9,4% a 21,8%, y en el
sector rural de 24,6% a 52,8%. Estas cifras indican que bajo cualquier punto de
vista Nicaragua resulta ser uno de los pases ms pobres de Amrica Latina en la
actualidad y es en este marco que se deben analizar sus requerimientos con res-
pecto al gasto social bsico.
5
CEPAL, La pobreza y la satisfaccin de necesidades bsicas en el istmo centroamericano,
(CEPAL, Mxico, marzo 1981).
6
Secretara de Planificacin y Presupuesto (SPP), Encuesta de Hogares Urbano y Rural
(Managua: SPP, 1983).
7
Las fuentes referidas son: Menjivar, Rafael y Juan Diego Trejos; La pobreza en Amrica
Central, (San Jos, Costa Rica: FLACSO, 1992). Ministerio de Accin Social, La Pobreza en
Nicaragua, Tomo I y Tomo II, (Managua, Nicaragua: Impresiones y Troqueles, 1996). World Bank,
Republic of Nicaragua, Poverty Assesment, Volume I and II, (Washington: World Bank, 1995).
8
Favor ver Arana, Mario y Juan Rocha, Efectos de las polticas macroeconmicas y sociales
sobre la pobreza en el caso de Nicaragua, (a publicarse bajo el auspicio del PNUD, BID, CEPAL
en diciembre de 1998 como la Pobreza en Amrica Latina por los editores Lance Taylor y Enrique
Ganuza).
TABLA 1.2.
NICARAGUA: Estructura del Ingreso Comparado. 1985-1993
ESDENIC 85 EMNV 93
DECIL Estructura del Ingreso Estructura del Ingreso
PRIMERO 2,38% 0,24%

SEGUNDO 3,58% 0,73%
TERCERO 4,47% 1,35%
CUARTO 5,96% 2,42%
QUINTO 7,15% 3,63%
SEXTO 8,35% 5,08%
SEPTIMO 10,43% 7,26%
OCTAVO 12,67% 9,67%
NOVENO 17,89% 18,14%
DECIMO 27,11% 51,49%
FUENTE: Clculo de los autores en base a la Encuesta Sociodemogrfica Nicaragense 1985, y En-
cuesta de Nivel de Vida 1993.
1.4. Distribucin del ingreso comparado entre los aos

ochenta y noventa
Con respecto a la distribucin del ingreso en Nicaragua, anlisis de bases de

datos de 1985 y 1993 indican que a lo largo de este perodo, se sufre un deterioro
significativo en la concentracin del ingreso de signo contrario a lo deseado. La
encuesta nacional de 1985 coincide con un perodo en que culmina la leve recupe-
racin experimentada en los ochenta luego del cambio de rgimen poltico en el
pas, y la de 1993 coincide con el punto bajo de esa prolongada crisis econmica y
de estancamiento que se desarrolla posteriormente a lo largo de esos aos.
En este contexto para 1985, los primeros y segundos deciles ms bajos te-
nan el 10% del ingreso, mientras que el decil ms alto tena el 27,1% del ingre-
so total. Para 1993 sin embargo, los primeros dos deciles apenas alcanzan a tener
1% del ingreso, mientras el decil superior tiene el 51,5% de los ingresos totales.
La diferencia en las magnitudes entre los dos perodos sin embargo, llaman a la
cautela especialmente si se consideran las distorsiones de la economa en la dcada
de los ochenta. Por tanto, ms que magnitudes, sera prudente darle mayor peso a la
tendencia que estas cifras revelan. Encuestas de productores del Ministerio de Agri-
cultura y Ganadera para 1997 no obstante, arrojaban resultados similares en el sec-
tor rural a la distribucin encontrada por este estudio en 1993, con un 10% de la
poblacin en el decil ms alto concentrando alrededor del 50% del ingreso.
Para el Banco Mundial por otro lado, el coeficiente de Gini para Nicaragua
en base a la encuesta de nivel de vida de 1993 (EMNV93) midiendo por el gas-
to, era de 50,3% lo cual ubicaba la distribucin del ingreso a niveles similares
NICARAGUA 597
que otros pases centroamericanos, pero que en todo caso equivala a un nivel
alto de concentracin en trminos de la norma internacional.
2. VISIN GENERAL DE LAS FINANZAS PBLICAS
2.1. Las finanzas pblicas en el caso de Nicaragua 1990-1997
Esta seccin analizar fundamentalmente las tendencias de las finanzas pblicas

en los aos noventa. Se juzg que dada las caractersticas de insostenibilidad que
presentaba la poltica de gastos de los aos ochenta, poco sentido tendra utilizar
un anlisis presupuestario de esa poca, para juzgar las posibilidades de reade-
cuaciones de acuerdo a los parmetros de la Iniciativa 20/20 en la actualidad.
Por otro lado, existen restricciones objetivas de disponibilidad de informacin,
para analizar la ejecucin presupuestaria de las polticas sociales en ese perodo.
Las finanzas pblicas en todo caso, desde 1989 en el caso de Nicaragua se
vieron afectadas por programas de ajustes econmicos severos, los cuales no siem-
pre tuvieron los mejores resultados. La hiperinflacin incontrolable de finales de
los aos ochenta y noventa de hecho deterioraron por va del efecto Tanzi9 , los
ingresos fiscales del gobierno en trminos reales. El dficit fiscal alcanz en el
ao de 1988 26%, pas a 6,7% en 1989, subi a 20% en 1990.
Luego, si bien a partir de los aos noventa se tiende hacia dficits ms esta-
bles, todava se han experimentado saltos no deseables ms frecuentemente por
el lado de los gastos, que alteraciones por el lado de los ingresos, los cuales han
tendido a aumentar de forma menos oscilante que los primeros. En 1991 el dfi-
cit fue de 7,9%. Entre 1992 y 1993 el dficit fue en promedio de alrededor de
8,4% y salt en 1994 a 12,3%, y a 14,2% en 1996, antes de experimentar una
baja importante a 7% en 1997 bajo el nuevo gobierno.
Nicaragua haba firmado un acuerdo de Stand By con el Fondo Monetario
Internacional a partir de1991, acuerdo que no pudo cumplir y se rompi en 1992.
Luego se retomaron negociaciones para iniciar un programa de ajuste estructu-
ral (ESAF I) en 1994, que tampoco logr sus propsitos y fue abandonado en
1996. Finalmente en 1997, se firm un nuevo acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional que entre otras metas se plantea reducir el dficit a 4% del presu-
puesto para el ao 2000. En este sentido, Nicaragua repetidamente ha entrado en
procesos de ajuste, que posteriormente se abandonan perdiendo en parte el terre-
no ganado, y prolongando los costos de estos esfuerzos.
Las dificultades fiscales de Nicaragua por otro lado, lo cierto es que han sido
el resultado de importantes desequilibrios y distorsiones econmicas que en la
primera parte de los aos noventa el pas tuvo que corregir, mientras continuaba
9
El efecto Tanzi tiene que ver con el deterioro de los ingresos fiscales en trminos reales por
efecto del proceso inflacionario.
el estancamiento econmico, el deterioro de las exportaciones, y la presin de la

deuda externa, lo mismo que rezagos salariales y an una relativa inestabilidad
poltica en el mbito interno, que en cierta medida ha mantenido al pas en una
especie de crculo vicioso de difcil salida.
A partir de 1994 con el nuevo programa de ajuste, por otro lado, si bien la eco-
noma inicia una etapa de crecimiento que ha tendido a incrementar y a sostener-
se, y la posicin del gasto corriente mejora, el pas ha tenido que mantener el servicio
de una deuda priorizada10 a niveles altos equivalente a ms del 50% de sus expor-
taciones todava hasta 1995, y ha tenido que lidiar con la necesidad de mantener
un programa agresivo de inversin pblica ante el enorme rezago en la infraes-
tructura econmica del pas, lo mismo que incurrir en los tpicos desalineamientos
en las proximidades electorales como parece haber sucedido en 1996.
Por otro lado, otro elemento de importancia es de que si bien el pas alcanz
a reducir el tamao de una buena parte del sector pblico hasta 1996, los esfuer-
zos fueron ms limitados en lidiar con cambios estructurales en el mbito de las
actividades de las empresas pblicas, y el sector financiero estatal que continu
arrojando importantes prdidas en sus operaciones y que inciden hasta la fecha
en el dficit fiscal general. Las empresas de servicios pblicos son y han sido
deficitarias globalmente si bien tienen un excedente en el balance corriente.
El compromiso del gobierno con un programa de ajuste estructural en la ac-
tualidad, y cumplir con la ambiciosa meta de reducir el dficit fiscal a 4% del
PIB, por tanto, significa que el presupuesto pblico estar en los prximos aos
sometido a un rgimen de disciplina financiera severo. Esto implicar, llevar ha-
cia adelante una poltica de reduccin del gasto corriente en trminos reales, au-
mentar el ahorro pblico corriente procurando sostener la poltica de inversiones
pblicas, mientras se aumentan los ingresos va la ampliacin de la base tributa-
ria a travs de la implementacin de la Reforma Tributaria por un lado, y un ma-
yor crecimiento esperado de la economa en los prximos aos.
Desde el punto de vista de la necesidad del aumento en el gasto social global,
por otro lado, hay por consiguiente importantes restricciones en este momento no
fciles de solventar. Por el lado de los ingresos, por un lado, especialmente los sec-
tores empresariales argumentan que ya Nicaragua tiene la mayor carga tributaria
de la regin. Los ingresos del Gobierno Central, han pasado de representar 19%
del Producto Interno Bruto (PIB) en 1991 a 24,4% en 1997. El peso de los ingre-
sos totales del Sector Pblico No Financiero, que adicionalmente al gobierno cen-
tral incluye a las empresas de servicios pblicos (INAA, ENITEL, ENEL), ms la
Alcalda de Managua, y el Seguro Social (INSS), ha pasado de representar el 24,5%
del PIB en 1991 a 33,5% del PIB en 1997.
10 Nicaragua no ha venido pagando la deuda contractual, sino que ha ejercido una poltica de
pagar de forma priorizada a aquellas fuentes que garantizan un flujo neto positivo directa o indi-
rectamente. Esto ha significado que el servicio real sin embargo, si bien ha sido menor que el con-
tractual, ha estado muy por encima del 25% de las exportaciones que es considerado como un
servicio de deuda sostenible por los organismos multilaterales.
NICARAGUA 599
TABLA 2.1.
NICARAGUA: Operaciones del Gobierno General (SPNF). 1991-1996.
Seleccin de Categoras y Relacin Porcentual con el PIB
Conceptos 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
PIB Real (Mill.C$s de 1996) 14.769 14.830 14.776 15.270 15.902 16.624 17.463
PIB Real (Mill.US$ de 1996) 1.753 1.750 1.757 1.751 1.809 1.890 1.970
Ingresos SPNF (Mill. C$s 1996) 3.773 4.366 4.462 4.620 5.221 5.253 5.843
Ingresos del SPNF (Mill. US$ 1996) 447,1 517,3 528,7 547,4 618,5 622,4 692,2
%/PIB
INGRESO TOTAL 24,5 27,9 29,1 29 31,3 31,4 33,5
Ingresos Tributarios del Gob. Gral, 21,2 23,4 22,4 23,2 24,9 24,9 27,4
Supervit de Oper. EPNF exc. Tr.G.C. 1,3 2,4 4,4 19,1 20,3 19,9 1,3
Ingresos No Tributarios 1,0 1,0 0,9 1,1 1,1 0,9 1,4
Otros Ingresos Corrientes 0,5 0,6 0,4
Ingresos de Capital 0,2 0,1 0,2 0,8 0,7 0,7 0,8
GASTOS 32,4 36,3 37,8 41,4 42,5 45,6 40,5
Gastos Corrientes 26,8 36,3 37,8 26,4 24,6 25,9 26,4
Del Cual:
Inters Externos 1,1 2,9 3,9 4,8 3,9 2,8 5,1
Intereses Internos 6,0 0,1 0,0 0,4 0,2 0,7 0,8
Gastos de Capital 4,4 8,4 8,0 11,4 17,9 19,7 14,1
Formacin de Capital Fijo 4,4 8,4 8,0 11,4 11,7 15,4 9,6
Transferencia de Capital 0,3 1,4 4,0 3,3 5,0 4,1 4,5
Sup, o Dficit (-) Corriente -2,5 1,4 3,2 2,4 6,2 5,3 6,8
Df. Global (-) antes donac. -7,9 -8,4 -8,7 -12,4 -11,2 -14,2 -7
Donaciones Externas 11,9 4,9 8,5 6,5 8,7 9,4 5,1
Df Global (-) despus donac. 4,0 -3,5 -0,2 -5,9 -2,5 -4,8 -1,9
FINANCIAMIENTO TOTAL -4,0 3,5 0,2 5,9 2,5 4,8 1,9
Externo 0,4 10,2 1,4 8,2 3,2 8,4 4,3
Interno -4,4 -6,7 -1,2 -2,3 -0,7 -3,5 -2,5
FUENTE: Ministerio de Finanzas.
El problema en realidad puede que no est tanto a nivel de la carga tributaria

a los empresarios directamente en todo caso, puesto que en realidad en la estruc-
tura de ingresos, los impuesto directos pesan poco. El peso de los impuestos di-
rectos pas de representar el 23% de los ingresos del gobierno central en 1990 a
ser 11% en su punto ms bajo en 1994, antes de iniciar un proceso paulatino de
recuperacin para alcanzar 15% en 1997. Esto ha obedecido a una poltica gu-
bernamental de ampliacin de la base tributaria que ha mostrado buenos resulta-
dos. Sin embargo, dado que el peso de los impuestos directos es bajo, de igual
forma una mejora de los ingresos fiscales por esa va para apuntalar el gasto so-
cial, tiende a tener un impacto que puede ser pequeo dado el punto de partida
de la estructura actual, y siempre cabra la pregunta si cualquier ganancia por
esa va no deba traducirse en alivianar la contribucin de los impuestos indirec-
tos en el presupuesto total.
TABLA 2.2.
NICARAGUA: Estructura de los ingresos del Gobierno Central. 1990-1997
Conceptos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Ingresos SPNF* (Mill. C$s Corrientes) 281 1.898 2.716 3.342 3.765 4.677 5.253 6.380
Ingresos SPNF (Mill. C$s 1996) 2.653 3.773 4.366 4.462 4.620 5.221 5.253 5.843
Tasa de Crecimiento 42% 16% 2% 4% 13% 1% 11%
Ingresos del SPNF (Mill. US$ 1996) 314 447 517 529 547 619 622 692
Ing. Gob. Central (Mill C$ Corrient.) 229 1.446 1.893 2.222 2.529 3.136 3.654 4.659
Ing. Gob. Central (Mill C$ 1996) 2.164 2.875 3.043 2.967 3.103 3.500 3.654 4.267
Ing. Gob. Central (Mill US$ 1996) 256 341 361 351 368 415 433 506
Tasa de Crecimiento 33% 6% -3% 5% 13% 4% 17%
ESTRUCTURA ING. GOB.CENTRAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Ingresos Corrientes 96% 99% 99% 98% 99% 98% 99% 99%
Ingresos Tributarios 89% 91% 94% 93% 94% 94% 94% 94%
Imp. Directos sobre Rentas 23% 17% 16% 13% 11% 13% 14% 15%
Impuestos Indirectos 65% 74% 77% 80% 84% 81% 80% 80%
Impuesto General de Ventas 12% 11% 11% 15% 14% 13% 14% 15%
Impuesto Selectivos al Consumo 35% 39% 42% 40% 42% 39% 38% 38%
Derivados del Petrleo 13% 14% 16% 19% 20% 18% 18% 18%
Bebidas Alcohlicas y Tabaco 22% 25% 27% 21% 22% 21% 19% 19%
Otros (Sodas, y otros) 16% 11% 12% 9% 10% 9% 9% 11%
Importaciones 14% 18% 19% 20% 20% 22% 21% 23%
Ingresos No Tributarios 3% 5% 4% 4% 5% 4% 4% 5%
Ingresos de Capital 0% 1% 1% 3% 1% 2% 1% 1%
* Sector Publico No Financiero (SPNF): Incluye Gobierno Central, INSS, ALMA, ENEL, INAA, y ENITEL.
Excluye Municipalidades y FONIF.
FUENTE: Elaboracin Propia basado en el Ministerio de Finanzas y el Banco Central.
Es importante reconocer que un aumento en el peso de los impuestos direc-

tos en todo caso, es el nico aumento que sera justificable desde el punto de
vista social. La mayor importancia de los impuestos indirectos que tiene el pas
significa que Nicaragua posee una estructura tributaria altamente regresiva, don-
de el peso de los impuestos es mayor en los ingresos de los sectores ms pobres,
en un pas que tiene de los ms altos niveles de pobreza de Amrica Latina.
Las proyecciones de modelos econmicos de los organismos multilaterales
muestran que la carga tributaria por otro lado, en general podra aumentar hasta
1999 cuando empezara gradualmente a descender, pero no se espera que el in-
cremento pudiera ser nada significativo. Esto parece indicar que Nicaragua po-
dr disponer de mayores ingresos para apoyo del gasto social ms por la va de
crecimiento econmico que mediante otro mecanismo, pero que en el plazo ms
inmediato, se tendra que priorizar bajar el dficit fiscal. Por ejemplo, si bien un
crecimiento de 6% de la economa a la actual carga tributaria le reportara al fis-
co alrededor de unos US$ 40 millones de dlares adicionales anuales, por otro
NICARAGUA 601
lado, pasar de 7% a 4% de dficit con respecto al PIB, significara pasar de un

dficit de US$ 140 millones a US$ 80 millones de dlares, lo cual ms que ab-
sorbera cualquier aumento al fisco por la va del crecimiento econmico. El go-
bierno por tanto, adems de aumentar un poco la carga tributaria, tendr que
mejorar sus recursos por la va de crecimiento econmico, acompaado de re-
ducciones del gasto inevitablemente para cumplir con las metas establecidas en
el programa de ajuste. Este problema es una constante que deber mantenerse
presente en cualquier anlisis sobre reasignaciones del gasto.
2.2. Cooperacin internacional y el gasto social global 1990-1996
Desde el punto de vista del papel de la cooperacin internacional en el pas, Ni-

caragua es uno de los pases que ha recibido uno de los mayores niveles de co-
operacin en trminos per cpita en el mundo. En el perodo de 1980 a 1989, el
monto global ascendi a 1.2 mil millones de dlares, lo cual en trminos per c-
pita significaba alrededor de US$ 330 dlares por persona.
El perodo de 1990 a 1996 fue an de mayor cooperacin externa global, pero
con caractersticas diferentes. El monto de la cooperacin ascendi a US$ 4.4
mil millones durante el perodo, correspondiendo el 16% de esta cooperacin para
el sector social, lo cual es proporcionalmente menor a la participacin que el sector
social haba logrado en el perodo anterior de la cooperacin. Por otro lado, este
perodo experimenta un incremento de cerca de 30% con respecto a los montos
globales destinados al sector social en los aos ochenta.
Como ser sealado en detalle posteriormente, una mayor parte de la coope-
racin en el sector social, se concentra en la atencin bsica y en ese sentido se
cumple con el nfasis deseado en esa rea por la Iniciativa 20/20.
La tendencia de la cooperacin, hacia la mitad del perodo indica un mayor n-
fasis en el componente social que el promedio entre 1990 y 1996. La cooperacin
en el campo social alcanza a representar 19% del total en 1994, 23% del total en
1995, y para 1997 alcanzaba el 28%. La nueva propuesta de inversiones del gobier-
no presentada ante el Grupo Consultivo en Ginebra en mayo de 1998, reserva una
participacin de por encima de 30% para el sector social en el perodo 1998-2001.
Por otro lado, el peso de la cooperacin en el mbito financiero a lo lar-
go del perodo 1990-1996 fue desproporcionado. Esto en el futuro podra cons-
tituir ms bien la excepcin a la regla, pues estos montos despus de todo
estn distorsionados por el pago de deuda a los organismos multilaterales en
1991, que no estn supuesto a repetirse en esas magnitudes. En el futuro se
esperara ms bien que las renegociaciones de deuda siempre que Nicara-
gua cumpla con su programa de ajuste y acceda al tratamiento de pas pobre
altamente endeudado conduzcan a una condonacin significativa de la mis-
ma para darle finalmente una sostenibilidad real, sana y necesaria a la eco-
noma nicaragense.
TABLA 2.3.
Nicaragua: Flujos de Cooperacin Externa por sector 1990-1996
(Miles de Dlares)
Concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996* TOTAL
PRODUCTIVO 30% 14% 24% 28% 22% 18% 16% 21%

PROD. EN US$ 96 227.815 149.932 137.390 132.203 137.929 105.713 69.887 960.870
INF. ECONMICA 16% 4% 11% 19% 17% 18% 14% 13%
INF. ECON. US$ 96 121.143 46.103 64.306 90.783 103.214 105.479 61.031 592.061
SOCIAL 15% 10% 15% 21% 20% 23% 13% 16%
SOCIAL EN US$ 96 111.454 110.475 82.877 99.625 121.681 138.486 58.573 723.171
Educacin 5.727 7.157 7.599 9.515 17.901 23.083 2.839 73.842
Salud 17.170 34.018 20.174 26.194 26.164 43.607 9.262 176.693
Programas Sociales 72.807 62.118 46.150 51.255 53.195 55.314 39.887 380.792
Proy. Municipales 558 1.053 1.953 6.805 10.707 8.041 4.585 33.703
Cultura 512 566 1.532 1.144 2.063 3.955 1.998 11.774
Vivienda - - 5.504 4.366 11.260 1.485 - 22.616
Varios Sociales 2.703 3.365 4.101 3.558 3.248 3.109 - 20.086
FINANCIERO 30% 68% 46% 26% 37% 35% 41% 43%
FINANC. US$ 96 223.516 728.886 259.080 121.138 228.933 209.290 182.285 1.953.130
OTROS SECTORES 9% 3% 4% 5% 5% 6% 16% 6%
OTROS US$ 96 69.964 37.536 23.620 22.086 31.077 34.252 71.311 289.846
TOTAL GENERAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
TOT. GEN. US$ 96 753.890 1.072.935 567.275 465.838 622.838 593.223 443.071 4.519.069
* Corresponde al Programa ESAF I.

FUENTE: Ministerio de Cooperacin Externa, Memoria de la Cooperacin Externa 1990-1996.
Con respecto a la cooperacin internacional y la relacin entre donaciones y

prstamos en trminos globales entre 1990 y 1995, el promedio de prstamos
fue de 44% mientras las donaciones representaron el 56%. A partir de 1996 sin
embargo, esta tendencia pareca estarse revirtiendo pasando el peso de los prs-
tamos a ser de 60%, mientras las donaciones en trminos generales representa-
ban el 40% de la cooperacin.
Como se abordar especficamente cuando se trate el gasto social y la rela-
cin con la cooperacin, en el sector social, las donaciones tienen un peso ma-
yor tanto histricamente, como en las proyecciones futuras.
3. ANLISIS DEL GASTO TOTAL DEL GOBIERNO
3.1. Anlisis del Gasto Fiscal
De acuerdo a los datos presupuestarios, el Gobierno Central representa alrede-

dor del 30% del Producto Interno Bruto por el lado del gasto. El Sector Pblico
NICARAGUA 603
TABLA 3.1.
NICARAGUA: Gastos del Gobierno Central y General Seleccionados 1991-1996
(Millones de Crdobas y Porcentajes)
Concepto 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Gasto General (SPNF) Mill C$ Corr. 2474 3452 4299 5298 6263 7619 7715
Gasto General (SPNF) Mill C$ 1996 4918 5549 5740 6501 6991 7619 7065
Gasto General (SPNF) US$ 1996 583 657 680 770 828 903 837
Tasa de Crecimiento (Var. %) 39,5% 24,5% 23,2% 18,2% 21,7% 1,3%
Gasto Gob. Central Mill C$ Corr. 2003 2595 3033 3767 4396 5057 5643
Gasto Gob. Central Mill C$ 1996 3982 4171 4049 4622 4907 5057 5168
Gasto Gob. Central Mill US$ 1996 472 494 480 548 581 599 612
Tasa de Crecimiento (Var. %) 29,6% 16,9% 24,2% 16,7% 15,0% 11,6%
Gastos Corr. Gob. Central Mill.C$ Corr. 87% 79% 75% 70% 62% 65% 80%
Sueldos, Salarios, Bienes y Servic. 30% 30% 27% 22% 20% 17% 28%
Pago de Intereses 4% 10% 14% 17% 13% 10% 16%
Transferencias 24% 18% 14% 16% 19% 19% 20%
Al INSS 3% 4% 2% 2% 2% 1% 1%
A Universidades 4% 4% 5% 4% 4% 4% 5%
A Sector Privado (Indem, Bonos) 16% 9% 6% 6% 9% 10% 10%
Gastos de Capital/ Presupuesto GC 10% 21% 24% 28% 34% 35% 32%
Gasto Sector Social/Presupuesto GC 38% 37% 39% 42% 39% 38% 34%
Gasto Sector Social/Gobierno General 35% 28% 31% 32% 31% 28% 26%
Gasto Funcional
Ministerio de Defensa 9% 7% 6% 6% 6% 5% 5%
Ministerio de Gobernacin 8% 7% 5% 5% 5% 6% 6%
Ministerio de Salud 15,6% 14,7% 14,3% 14,9% 15% 14,8% 14,3%
Ministerio de Educacin 17,9% 16,6% 16,1% 17% 14% 15,3% 13,4%
Fuente: Elaboracin Propia con base en datos de Ministerio de Finanzas y del Banco Central.
No Financiero (SPNF) equivali a 40% en 1997 y a 45% del gasto en 1996. El

SPNF adems del gobierno central incluye las empresas de servicios pblicos
(INAA, ENEL, ENITEL), la Alcalda de Managua, y el Seguro Social (INSS).
Las empresas y entidades que forman el SPNF adicionalmente al Gobierno Cen-
tral, si bien tienen un excedente en gastos corrientes, son deficitarias por el lado
de la balanza de capital por lo que globalmente contribuyen nicamente a au-
mentar el dficit global del pas. Esta es una de las razones importantes para la
privatizacin de las empresas de servicios pblicos la cual es una decisin en la
direccin correcta de parte de la poltica gubernamental, especialmente en fun-
cin de los objetivos de cerrar la brecha fiscal, pero tambin como alternativa
para mejorar el gasto social.
El monto estimado de lo que Nicaragua necesitara para alcanzar la cifra de
referencia de la Iniciativa 20/20 asciende a por encima de US$ 40 millones de
dlares si se toma como referencia el presupuesto del Gobierno Central. Si se
toma como referencia el consolidado del Sector Pblico No Financiero (SPNF)

el monto podra alcanzar cerca de los US$ 90 millones de dlares anuales. En el
primer caso esto equivaldra a US$ 11 dlares adicionales en gasto social por
persona, o US$ 22 dlares por persona en el segundo. El gasto social por habi-
tante para 1997 era de alrededor de US$ 50 dlares, por lo que de lo que se tra-
tara sera de elevarlo a alrededor de US$ 60, o US$ 70 dlares dependiendo de
la cifra que se adopte como referencia presupuestaria.
Independientemente de la cifra de referencia de la Iniciativa, la cual sera in-
suficiente en todo caso en trminos de los indicadores sociales de resultados glo-
bales, una priorizacin de los montos adicionales requeridos en gasto social bsico
estimado por los autores de este trabajo, y que prioriza las acciones que se con-
sideran ms importantes para acercarse a las metas de la Iniciativa 20/20, revela
que se requeriran alrededor de US$ 75 millones de dlares anuales adicionales
en gasto social bsico.
Este monto, sumado a los recursos adicionales que requiere el presupuesto
de la Repblica para acercar la brecha fiscal a la meta del programa de ajuste,
implica la necesidad de un esfuerzo de envergadura en materia de readecuacin
del gasto y de los ingresos del pas en trminos de recursos internos. Claramen-
te, en el caso de Nicaragua, la contribucin de la cooperacin internacional ha
tendido a tener un peso muy importante en la transicin hacia una situacin ms
sostenible de las finanzas pblicas.
En este contexto es til analizar el gasto fiscal, el presupuesto en general y
su potencial. La mayor parte del gasto del gobierno es en gasto corriente. Como
promedio para el perodo ste ha representado cerca del 70% de los gastos tota-
les durante los ltimos cuatro aos. Se nota sin embargo, en la estructura del gasto
una tendencia hacia un mayor nfasis en el gasto de capital o de desarrollo, aun
cuando no es ese el caso del sector educacin que tiene un gasto de capital nfi-
mo (alrededor de 3,3%), y an el sector salud (24%), ste est un tanto por de-
bajo del promedio del gobierno en general (33%). Sin embargo, la tendencia y
el compromiso del Gobierno por ahorrar en gasto corriente y dedicar mayor par-
te del ahorro corriente a los gastos de inversin es una poltica en la direccin
correcta. Por este lado, no cabe mayor modificacin con relacin a lo que est
pasando y se espera que suceda con los gastos de desarrollo en el presupuesto.
Por otro lado, los salarios en el sector pblico son bajos y estn bastante por
debajo de los salarios en el sector privado. No cabra considerar que es muy via-
ble bajar salarios para liberar recursos a favor del sector social. De hecho, la re-
forma del Estado a lo que debera aspirar es a reducir el nmero de empleados
del sector pblico, aumentar salarios, y terminar al final con un Estado ms efi-
ciente an cuando reducido.
Con la excepcin del Ministerio de Salud, Educacin, Gobernacin y De-
fensa, las instituciones del gobierno en general, habra que concluir, representan
estructuras y operaciones presupuestarias pequeas y sub-financiadas que dif-
cilmente se prestaran a una operacin exitosa de reasignaciones presupuestarias
NICARAGUA 605
de inters significativo para resolver los problemas de recursos del sector social
que se han identificado.
Lo cierto es que inclusive tanto Gobernacin, como Defensa si bien global-
mente tienen presupuestos de peso, en trminos relativos, no parecen representar
alternativas de recursos para el sector social que no impliquen intercambios tam-
bin costosos y no muy favorables para la sociedad en su conjunto al reubicar esos
recursos dados los niveles de inseguridad y criminalidad que existen en el pas.
Los gastos de defensa y de gobernacin que han venido reducindose suman alre-
dedor de 11% del gasto del gobierno central juntos, lo cual representa el 40% de
los gastos en educacin y salud. No obstante, se considera que es vlido discutir el
papel de estas instituciones, especialmente en el caso del ejrcito y hacer que estas
instituciones sean ms funcionales a los objetivos de desarrollo del pas.
Nuevamente, en el fondo el problema es de cantidades absolutas por lo que
aparte de las ganancias en focalizacin y eficiencia que habr que buscar, la al-
ternativa ms razonable y significativa para liberar recursos en beneficio del gasto
social bsico, parece reducirse al impacto de una reduccin de deuda en el mar-
co de la iniciativa para los pases pobres altamente endeudados, los ingresos de-
rivados de las privatizaciones de empresas de utilidad pblica que logren ser
reasignados a favor del sector social, y los ingresos adicionales derivados del cre-
cimiento econmico, y de modificaciones en la poltica de transferencias al sec-
tor privado.
Un planteamiento sobre reasignaciones presupuestarias intersectoriales se
plantea posteriormente en la seccin 5.2 del trabajo.
4. ANLISIS DEL GASTO SOCIAL
4.1. El gasto social en Nicaragua
El gasto social total en Nicaragua como proporcin del gasto del Gobierno Cen-
tral ha mostrado una tendencia creciente durante los aos noventa si se le com-
para con los niveles de los aos ochenta. Entre los aos 1982-1989, el gasto social
alcanzaba entre el 18 y el 24% del total, mientras que durante los noventa esta
proporcin se elev ms de diez puntos, llegando en 1997 a presupuestarse un
33% del gasto total para fines sociales.
Este incremento porcentual se ha traducido en un aumento del gasto total de
US$ 132 millones de dlares constantes en 1990 a US$ 250 en 1996.
Los sectores salud y educacin representan la mayor parte del gasto social,
con ms del 30% del gasto total. De esto, aproximadamente la mitad le corres-
ponde al Ministerio de Salud y el resto al Ministerio de Educacin y la partida
constitucional del 6% del presupuesto para las universidades. La importancia del
sector vivienda ha venido disminuyendo dentro del presupuesto social, para dar-
le una mayor relevancia a otros programas sociales de carcter ms asistencial y
TABLA 4.1.
Nicaragua: Gasto social como proporcin del gasto del Gobierno Central
-en Crdobas y Dlares de 1996-
Ao
Sector 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997*
Porcentaje
del Gasto
Central
Total 23,88 22,24 19,23 19,27 20,67 21,18 18,20 24,60 32,46 38,27 36,63 39,59 42,5 39,29 37,54 33,68
Educacin 10,91 12,55 7,53 8,74 9,11 10,38 7,47 9,11 14,56 17,98 16,62 16,12 17,02 14,58 15,35 13,47
Salud 10,71 7,53 7,44 8,81 10,58 9,63 9,15 13,16 14,27 15,68 14,75 14,38 14,95 15,42 14,89 14,38
Vivienda 2,25 2,17 4,26 1,72 0,97 1,17 0 0,04 0 0,06 0,05 1,2 2,54 1,33 0,19 0
Otros 0 0 0 0 0 0 1,58 2,29 3,63 4,55 5,21 7,89 7,99 7,96 7,11 5,83
Porcentaje
del Gasto
General
Total 34,81 28,04 30,56 31,64 31,14 27,66 25,85
Educacin 16,36 13,04 12,44 12,67 11,51 11,31 10,33
Salud 14,26 11,58 11,1 11,13 12,25 10,98 11,04
Vivienda 0,05 0,04 0,93 1,89 1,06 0,14 0
Otros 4,14 4,09 6,09 5,95 6,32 5,24 4,48
Miles de CS$
de 1996
Total 1801,4 2669,7 2357,8 2329,8 2358,9 1979,0 1334,1 1120,5 1686,8 1712,1 1595,4 1753,9 2057,3 2176,9 2107 1826,2
Educacin 823,3 1506,5 923,0 1056,6 1040,1 969,3 547,3 414,7 782,3 804,6 723,7 714,2 823,8 804,6 861,7 730,1
Salud 808,2 903,4 912,3 1065,6 1208,0 900,1 670,7 599,6 766,6 701,4 642,4 637,0 723,4 856,2 836,2 779,8
Vivienda 169,9 259,9 522,5 207,6 110,8 109,6 1,9 2,7 2,3 53,2 123,1 74,1 10,4 0,07
Otros 116,1 104,3 137,9 203,4 227,0 349,6 386,9 442,0 399,3 316,3
Millones de
US$ de 1996
Total 213,4 316,3 279,2 276,0 279,4 234,4 158,0 132,7 199,8 202,8 189,0 207,8 243,7 258,5 249,7 216,2
Educacin 97,56 178,4 109,3 125,2 123,2 114,8 64,8 49,1 92,7 95,3 85,8 84,6 97,6 95,5 102,1 86,4
Salud 95,7 107,0 108,0 126,2 143,1 106,6 79,4 71,0 90,8 83,1 76,1 75,4 85,7 101,4 99,0 92,4
Vivienda 20,1 30,8 61,9 24,6 13,1 13,0 0,2 0,3 0,2 6,3 14,6 8,7 1,2 -
Otros - 13,8 12,4 16,3 24,2 26,9 41,5 45,8 52,6 47,4 37,4
Total per cp
en US de
1996 109 93 89 88 71 47 38 56 57 52 55 63 64 60 52 50
Relac PIB 10 14 13 13 13 11 9 7 11 11 11 12 13 13 12 12
FUENTE: Elaboracin propia basado en Banco Central de Nicaragua.

* Presupuestado
humanitario, como los programas de asistencia y de empleo temporal del Minis-

terio de Accin Social y el Fondo Social de Emergencia.
Si se compara con pases con un nivel de desarrollo similar, Nicaragua des-
tina una importante proporcin de su presupuesto al sector social, ubicndola entre
aquellas naciones con un gasto proporcional medio, sin embargo, en trminos
absolutos, el gasto social de Nicaragua es bastante bajo.
NICARAGUA 607
FIGURA 4.1.
Gasto Social como parte total Gobierno Central
Porciento
Total
Educacin
Salud
Vivienda
Otros
Ao
GASTO PER CPITA
En la figura 4.2 se muestra el comportamiento observado por el gasto per cpita

real en Nicaragua desde 1982, y la fuerte cada para el perodo de ms de un
50% de 109 dlares en 1982 a solamente 50 dlares de 1996 per cpita en 1997.
Esto evidencia el verdadero problema que existe en el sector social nicaragen-
se; aun cuando el pas destina una significativa proporcin de sus recursos para
el sector social, en trminos absolutos estos montos representan niveles muy in-
feriores a los requeridos para ejecutar una eficaz poltica social de fortalecimiento
de capital humano.
La cooperacin externa ha sido un factor determinante en evitar una cada
significativa de los indicadores sociales, tal como se esperara al analizar la dis-
minucin en la cantidad de recursos destinados al sector.
FIGURA 4.2.
Gasto social total per cpita en US$ de 1996
Gasto per cpita

GASTO EN SALUD Y SU COMPOSICIN
El Ministerio de Salud (MINSA) es el principal proveedor de servicios de salud

en el pas, con un 74,3% de los servicios prestados en 1996. Seguidamente el
Instituto Nicaragense de Seguridad Social, a travs del Sistema de Empresas
Mdicas Previsionales presta un 19,4% de los servicios y un 6,3% lo realizan
ONG o instituciones privadas.
Si se analizan los diferentes componentes del principal proveedor de servi-
cios de salud, el MINSA, durante los aos noventa aproximadamente un 50%
del gasto total corresponde a remuneraciones salariales. Esto no es de sorpren-
der por cuanto los servicios mdicos requieren de mucho personal, constituyen-
do as al MINSA en el mayor empleador del sector pblico. A pesar de la alta
proporcin del gasto en salarios, stos son bajos si se comparan con niveles de
la regin centroamericana, al igual si se analizan en trminos reales, donde los
salarios han mostrado una fuerte cada.
La proporcin del gasto pblico del MINSA destinado a bienes y servicios
ha venido disminuyendo desde 1991, probablemente debido a una mayor parti-
cipacin del financiamiento externo. En total, los gastos recurrentes han oscila-
do entre el 79 y el 71% del gasto total, mientras que el gasto de capital ha
aumentado en los ltimos aos debido a la construccin de nuevos hospitales. Si
se analiza el gasto por nivel de atencin, el primer nivel recibi en promedio
durante el perodo 1993-1997 un 36,6% del gasto mientras los dems niveles un
47,8% para el mismo perodo.
A pesar que el Ministerio de Salud es el principal financiador del gasto en
salud existen en el sistema otros actores que prestan importantes niveles de ser-
vicios, especialmente el Instituto Nicaragense de Seguridad Social que a partir
de noviembre de 1993 instaur en el pas un sistema de salud previsional que ha
venido creciendo significativamente, de un 48% de los servicios ofrecidos por
este sistema privado en 1994 al 73,53% en 1996.
Finalmente, el Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE) ha venido
ejecutando acciones de inversin y capacitacin en salud, especialmente a nivel
bsico. Adems de la construccin y reparacin de Puestos y Centros de Salud,
el FISE ha venido apoyando con equipamiento, programas de letrinizacin, sa-
lud bsica preventiva y en la capacitacin de Comits de Salud.
FINANCIAMIENTO DEL GASTO EN SALUD
De acuerdo a un estudio de Cuentas Nacionales de Salud, para 1996 la principal

fuente de recursos destinados al sector salud lo constituyen los recursos prove-
nientes del Presupuesto General de la Repblica, con un 41%. Seguidamente, el
sector externo en sus diferentes modalidades (prestamos y donaciones) representan
un 31% de las fuentes, las empresas privadas un 20% en forma de patronal a las
NICARAGUA 609
cotizaciones del seguro de salud del INSS, y se calcula que un 8% del gasto to-
tal en salud proviene del gasto de los hogares.
GASTO EN EDUCACIN Y SU COMPOSICIN
El Ministerio de Educacin es el principal proveedor de servicios de educacin

en el pas, representando en promedio 64% del gasto total en ese sector. Le si-
gue el sector de educacin superior que recibe el 6% del presupuesto nacional.
Finalmente, el Instituto Nacional de Formacin Tcnica (INATEC) recibe aproxi-
madamente un 2% del presupuesto nacional en educacin.
La educacin superior tiene un peso desproporcionado en comparacin con
pases de Amrica Latina. Al analizar el gasto por estudiante, mientras la educa-
cin superior en Nicaragua registra uno de los mayores niveles de la regin, a
nivel de primaria y secundaria los montos no representan ni siquiera la mitad de
los registrados en Panam y Costa Rica. La asignacin de 6% de las Universida-
des que est establecida en la Constitucin, equivale a 33% del gasto total en
educacin, y 77% del promedio de los recursos destinados a la educacin pri-
maria en el perodo 1995-1998.
Analizando el gasto del Ministerio de Educacin, los gastos corrientes re-
presentan la mayor parte, 96,6% del total en 1997 de los cuales el 50% son sala-
rios y un 35% transferencias a centros autnomos del sistema, una nueva
modalidad establecida en la reforma de descentralizacin del sistema educativo.
Los bajos salarios, la escasa preparacin de los maestros constituyen uno de
los principales obstculos para el desarrollo del sistema educativo nicaragense
y su mejoramiento. Segn clculos extraoficiales de funcionarios del MED el
salario promedio anual de un maestro era de mil dlares al ao. Como resultado
a los bajos incentivos salariales, la cantidad de maestros que no tenan ttulo o
no declararon tenerlo para secundaria en 1996 llegaba a ms del 60% del total
de maestros. Si se analiza el gasto por nivel educativo, la educacin primaria ha
recibido ms del 60% de los recursos, mientras que la educacin secundaria re-
cibi alrededor del 15% en el perodo 95-98.
Aunque todava no se han hecho estimaciones precisas sobre los montos en
contribuciones de los padres de familia en educacin, autoridades del Ministerio
de Educacin sostienen que estas se han incrementado fuertemente y que consti-
tuyen una fuente importante de recursos, los que han sido destinado de acuerdo
con las demandas de los comits de padres de familia.
En trminos generales, si bien el gasto del Ministerio de Educacin a dife-
rencias del gasto en salud, refleja una composicin de acuerdo con la demanda
por los servicios, los montos an reflejan bajos niveles, comprometiendo por lo
tanto la sostenibilidad de una poltica educativa de amplia cobertura. El princi-
pal problema del sistema sin embargo, est en su eficiencia, reflejada en los al-
tos niveles de desercin y repeticin.
Al igual que en salud, el Fondo de Inversin Social (FISE) realiza importan-

tes obras de inversin en el sector educacin, especialmente en la construccin
de escuelas primarias y preescolares, as como equipamiento educativo y capa-
citacin de los comits escolares.
GASTO EN VIVIENDA Y OTROS SERVICIOS SOCIALES
La destruccin de ms de 30 mil viviendas en el terremoto de 1972, los escasos

proyectos urbansticos a escala que se han ejecutado en los ltimos veinte aos
y la fuerte migracin del campo a la ciudad de Managua han provocado que ac-
tualmente exista un fuerte dficit habitacional y un deterioro de las viviendas en
ciudad capital y el resto del pas.
El gasto en vivienda como proporcin del gasto total del gobierno lleg a su
punto mximo en el ao de 1975 (14,92%), producto de los proyectos urbansti-
cos en la ciudad de Managua post-terremoto, cayendo drsticamente en solamente
dos aos despus a 1,91%. Despus de un leve repunte a mediados de los aos
ochenta, el gasto en vivienda ha venido cayendo drsticamente hasta representar
cifras en los noventa a menos de un 1%.
De la categora de otros servicios sociales como subsidios alimenticios, ayu-
da de emergencia, centros infantiles etc., la proporcin del gasto pblico ha au-
mentado significativamente, pasando de niveles muy bajos a inicios de los aos
ochenta, a entre un 8 y 6% del gasto total. Esto se debe a la creacin de nuevas
instancias como el Ministerio de Accin Social, y el Fondo de la Niez y de la
Infancia (FONIF), que han representado en los ltimos aos aproximadamente
un 10% del gasto social total.
4.2. Estimacin del gasto pblico en Servicios Sociales Bsicos
El gasto en servicios sociales bsicos en Nicaragua ha aumentado desde 1991,

viniendo la mayor parte del incremento en el gasto en educacin bsica, seguido
por salud. Esto se corresponde con la visin estratgica de optimizacin del gas-
to social que ha regido la poltica social en los aos noventa, en consonancia
con las estrategias de reforma social promovidas a nivel internacional por las agen-
cias multilaterales.
Estos resultados no son de sorprender si se analizan las demandas de educa-
cin, de los perfiles epidemiolgicos y de pobreza en general. A diferencia de
otros pases latinoamericanos, el continuo deterioro econmico sufrido por el pas
en las ltimas dcadas ha provocado que el gasto social bsico se incremente,
producto de las necesidades de la poblacin.
Sin embargo, mientras el gasto en servicios de salud y educacin han au-
mentado constantemente desde 1991, los servicios de agua rural y nutricin han
NICARAGUA 611
TABLA 4.2.
NICARAGUA: Gasto en Servicios Sociales Bsicos
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
En miles de crdobas
Salud 29.914 135.177 204.864 244.724 286.309 304.616 357.697
Agua Rural 3.641 6.552 4.350 4.981 6.645 8.746 8.518
Educacin 103.492 116.473 142.035 196.758 244.793 354.108 327.387
Nutricin 315.00 6.231 7.193 8.023 17.055 15.762 14.546
Total 139.354 266.426 360.437 456.483 556.798 685.229 710.146
Proporcin del PIB
Salud 0,4% 1,5% 1,9% 2,0% 2,0% 1,8% 1,9%
Agua Rural 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0%
Educacin 1,4% 1,3% 1,3% 1,6% 1,7% 2,1% 1,7%
Nutricin 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Total 1,9% 2,9% 3,3% 3,7% 3,9% 4,1% 3,7%
Proporcin del Gasto
Pblico General
Salud 1,2% 3,9% 4,8% 4,6% 4,6% 4,0% 4,6%
Agua Rural 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Educacin 4,2% 3,4% 3,3% 3,7% 3,9% 4,6% 4,2%
Nutricin 0,0% 0,2% 0,2% 0,2% 0,3% 0,2% 0,2%
Total 5,6% 7,7% 8,3% 8,6% 8,9% 9,0% 9,2%
Proporcin del Gasto
Pblico Central
Salud 1,5% 5,2% 6,8% 6,5% 6,5% 6,0% 6,3%
Agua Rural 0,2% 0,3% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 0,2%
Educacin 5,2% 4,5% 4,7% 5,2% 5,6% 7,0% 5,8%
Nutricin 0,0% 0,2% 0,2% 0,2% 0,4% 0,3% 0,3%
Total 6,9% 10,2% 11,8% 12,1% 12,6% 13,5% 12,5%
En miles de dlares
Salud 6.908 27.033 33.467 36.397 38.027 36.089 42.378
Agua Rural 841 1.310 710 740 882 1.036 1.009
Educacin 23.901 23.293 23.203 29.263 32.513 41.952 38.787
Nutricin 72 1.246 1.175 1.193 2.265 1.867 1.723
Total 31.723 52.884 58.556 67.596 73.689 80.945 83.897
En miles de crdobas
de 1996
Salud 60.542 221.203 278.462 305.676 321.659 304.616 357.697
Agua Rural 7.370 10.722 5.913 6.222 7.465 8.746 8.518
Educacin 209.456 190.596 193.062 245.764.19 275.018 354.108 327.387
Nutricin 637 10.197 9.777 10.022 19.161 15.762 14.546
Total 278.006 432.719 487.215 567.685 623.304 683.233 708.149
En miles de dlares de 1996

Salud 7.171 26.202 32.993 36.207.74 38.104 36.089 42.378
Agua Rural 873 1.270 700 737 884 1.036 1.009
Educacin 24.812 22.577 22.874 29.111 32.579 41.952 38.787
Nutricin 75 1.207 1.158 1.187 2.269 1.867 1.723
Total 32.932 51.258 57.726 67.242 73.837 80.945 83.897
Gasto per cpita

en dlares de 1996 9,04 13,62 14,86 16,76 17,84 19,01 19,15
tenido un incremento menos pronunciado inclusive de lo deseable y necesario.

El nivel de recursos nacionales destinados a proyectos de agua potable rural es
bajo, habindose invertido para el perodo 1991-1997 la suma de 7,3 millones
de dlares, representando el 15,3% de los ingresos locales totales de INAA.
Se realiz el ejercicio de calcular los montos que se requieren en Nicaragua
para que el gasto en servicios sociales bsicos llegue a representar efectivamen-
te la cifra de referencia del 20% del gasto general y central del gobierno. En el
primer caso, es decir llegar al 20% del gasto general, el pas hubiera requerido
de 88.3 millones de dlares, incrementando el gasto per cpita en 22,6 dlares y
situndolo en 72,6 dlares per cpita. Si se analiza la cifra del 20% del gasto
central del gobierno, el gasto per cpita se incrementa en 11,4 dlares, llegando
a un total de 61,3 dlares que representa el nivel de 1993. En trminos fiscales,
este esfuerzo hubiera requerido de la reorientacin o incremento del gasto en 44,5
millones de dlares. Ms adelante se detallarn los esfuerzos fiscales que sern
necesarios para cubrir las principales necesidades en los sectores de salud y edu-
cacin, acompaados con cambios en los indicadores de eficiencia de los res-
pectivos sistemas.
Comparado con los niveles de gastos que tiene el pas, los indicadores so-
ciales no son buenos, e independientemente que se lograra alcanzar una meta de
cubrir el 20% del presupuesto en gasto social bsico, estos montos todava se-
ran insuficientes en trminos de lograr los indicadores sociales de resultado de-
seados dado el punto de partida del pas, y el bajo nivel de su PIB y por ende su
presupuesto.
4.3. Cooperacin externa al sector social
La cooperacin externa recibida por Nicaragua en materia social ayuda a enten-

der el comportamiento de los indicadores aqu presentados. La tabla 4.5 muestra
cmo la ayuda recibida en el sector de la salud y la educacin ha evolucionado
en las ltimas tres dcadas.
Es notorio el elevado incremento que ha tenido la cooperacin externa en el
sector social en la dcada de los noventa. Este incremento encuentra sus causas
en un generalizado incremento de la cooperacin externa al pas, con mayor n-
fasis en el sector social y a la reduccin de cooperacin de otra ndole como ayuda
militar y de infraestructura fsica productiva.
Segn estimaciones del Ministerio de Cooperacin Externa, en 1997 un 28%
de la cooperacin total fue destinada al sector social. En trminos de origen, la
mayor parte de la cooperacin destinada al sector social durante los noventa pro-
viene de fuentes bilaterales (168 millones o el 67% del total de la ayuda) mien-
tras que el restante proviene de fuentes multilaterales. El rea de mayor impacto
de la cooperacin es el de fortalecimiento de la infraestructura y equipamiento
mdico, que recibe ms de un 30% de la cooperacin. Posteriormente le sigue el
NICARAGUA 613
TABLA 4.5.
Ayuda Externa al sector salud y educacin en Nicaragua
(donaciones y prstamos concesionales)
-en millones de dlares-
Sector Perodo Total

1973-1979 1980-1989 1990-2001
Salud 29,7 54,5 250,2 334,4
Educacin 30,3 18,5 189,7 238,5
FUENTES: De Franco y Sevilla para 1973-1989.

Direccin General de Cooperacin Externa MINSA.
Direccin General de Cooperacin Externa MED.
rea de fortalecimiento a SILAIS 30%, apoyo al desarrollo de programas de sa-

lud con 17% y desarrollo institucional con un 13%. Aunque generalmente la co-
operacin externa no viene diferenciada por nivel de atencin de la informacin
anterior es posible realizar estimaciones gruesas que indican que la atencin pri-
maria podra estar recibiendo un 47% de la cooperacin total, el segundo nivel
un 39% y el nivel central un 14%. Un 69% de los recursos de cooperacin ex-
terna destinados al sector salud son no reembolsables, mientras que el restante
constituyen prstamos.
Con relacin al sector educacin, el sector ha recibido cooperacin interna-
cional tanto de instituciones multilaterales como de bilaterales. Al no existir in-
formacin agregada del destino de la cooperacin por nivel educativo, se procedi
a identificar los diferentes componentes de los programas de cooperacin exter-
na. En base a esta informacin, del total de componentes un 59% de las activi-
dades estaban dirigidas al nivel bsico (34% en primaria). De los montos totales
de cooperacin al sector educacin en la dcada de 1990-2000 un 77% de los
recursos provienen en concepto de donacin, mientras que el restante 23% son
prstamos. Los montos de cooperacin externa para el perodo 1990-2000 inclu-
yen los desembolsados ya contratados va Fondo de Inversin Social de Emer-
gencia, que con recursos externos ha ejecutado entre 1991 y 1997 unos 135
millones de dlares en proyectos sociales en general.
Los proyectos de nutricin son mayoritariamente financiados por la coope-
racin externa, aproximadamente un 90% y el restante 10% proviene de recur-
sos del tesoro. El total de cooperacin recibida en este concepto durante los aos
1991-1997 lleg a los 95 millones de dlares.
En el caso del agua rural, la totalidad de la cooperacin viene destinada en
la forma de donacin y representa un poco ms del doble de los recursos del
tesoro. Esto significa que durante 1991-1997 un 66% de los recursos destinados
a agua rural provinieron de donaciones, una proporcin menor si se le compara
con el resto de los servicios sociales bsicos. El total por este concepto ascendi
a 23,2 millones de dlares.
4.4. Incidencia del gasto social en salud y educacin

por quintil de ingresos
Un elemento de anlisis clave con respecto al gasto social es adems de su mag-

nitud, su impacto por nivel de ingreso11. Es decir, es importante no solo asegurar
un nivel adecuado de gasto bsico, sino que su distribucin responda a una lgi-
ca de equidad.
En el caso de Nicaragua, los resultados arrojados sobre la incidencia del gasto
no son alentadores ni para el sector educacin, ni para el sector salud. Es decir,
no pareciera estarse dando una distribucin progresiva del gasto social, que es
lo que se esperara de una poltica de equidad si se implementara correctamente.
Esto llama a la necesidad de poner nfasis nuevamente en mecanismos de foca-
lizacin
Con relacin al sector educacin, de acuerdo a la tabla 4.3 no son necesaria-
mente los quintiles de ms bajos ingresos los que reciben el beneficio del acceso
a educacin pblica bsica. Ms bien la distribucin est sesgada hacia los tres
quintiles ms altos. Igual cosa se puede decir con respecto a la educacin pbli-
ca en general. En una distribucin ms equitativa uno debera de esperar que tanto
en educacin pblica como en educacin bsica, se encontrara una clara lgica
ideal distributiva similar a la tendencia inversa de lo que muestra la distribucin
en la educacin privada. En este caso, los quintiles de mayores ingresos son los
que atienden y gastan en educacin privada. Este claro peso a favor de los sec-
tores de ms bajos ingresos, no se observa que se est dando ni en la educacin
bsica, ni en la pblica.
TABLA 4.3.
NICARAGUA: Incidencia del Gasto Social en Educacin
Educacin Educacin Educacin Educacin

Pblica Subsidiada Privada Bsica Pblica
I Quintil 15,5 0,8 13,8

II Quintil 20,8 4,9 7,8 19,0
III Quintil 23,4 30,6 14,5 23,4
IV Quintil 21,9 17,8 39,7 22,5
V Quintil 18,4 46,7 37,3 21,3
FUENTE: Elaboracin de Juan F. Rocha N. En base a datos de EMNV 93.
11 El anlisis sobre la incidencia del gasto social en el caso de Nicaragua, se ha tenido que
medir de forma indirecta, por no contar con datos de gasto social por quintil de ingresos. Es nece-
sario en el futuro desarrollar este tipo de informacin para contribuir a la correcta implementacin
de lo que debiera ser una poltica equitativa de distribucin del gasto social. El anlisis que se ha
hecho por tanto se ha basado en la Encuesta de Nivel de Vida realizada en 1993, que permite de
forma indirecta valorar el tipo de distribucin del gasto que podra estarse dando en el sector so-
cial del gasto adecuados.
NICARAGUA 615
TABLA 4.4.
NICARAGUA: Incidencia del Gasto en Salud
I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Quintil
Hospital Privado 7,5 16,9 16,7 23,9 35

Hospital Publico 12,2 19,2 22 26,5 20,1
Puesto de Salud 14 22,6 32,3 18,3 12,9
Centro de Salud 0 5,6 9,9 19,7 64,8
FUENTE: Elaboracin de Juan F. Rocha N. En base a datos de EMNV 93.
Con respecto al sector salud, la tabla 4.4 que se presenta se refiere al lugar
donde consulta cuando se enferma en general por quintiles. Claramente, los secto-
res de ms altos ingresos son los que utilizan los servicios de hospitales privados.
Pero en los centros y puestos de salud, que tpicamente ofrecen servicios de salud
bsicos, no emerge necesariamente un patrn que indique que se esta produciendo
una distribucin progresiva del gasto. De hecho si hay un sesgo, luce ir a favor de
los segundos y terceros quintiles. Un anlisis similar de servicios bsicos de salud,
revelan un mayor sesgo a favor de los quintiles de menores ingresos, pero no al-
canza a representar el equivalente a un gasto social equitativo en salud.
5. CONSIDERACIONES Y PROPUESTAS PARA MEJORAR

EL IMPACTO DE LOS SERVICIOS SOCIALES BSICOS
5.1. Restructuracin Intersectorial e Intrasectorial
En esta seccin se abordan propuestas para mejorar el impacto de los servicios

sociales bsicos. En primer lugar se presentan anlisis recientes desarrollados en
el pas sobre el esfuerzo fiscal requerido para modificar de forma ms favorable
el impacto del gasto social. Si bien estos montos propuestos no cubren las metas
de la Iniciativa 20/20 en trminos de indicadores de resultados establecidos en
la Declaracin de Copenhague -y que obviamente implicaran requerimientos
mayores en trminos de recursos- por otro lado, este anlisis sobre esfuerzo fis-
cal nos permite contar con una valoracin de lo que seran montos incrementa-
les de fondos requeridos para mejorar el impacto del gasto social bsico, dentro
de los lmites fiscales de la economa nicaragense, mediante potenciales rea-
signaciones intersectoriales.
Adicionalmente, se ofrecen una serie de simulaciones de posibles reasigna-
ciones intersectoriales que podran liberar recursos a favor del gasto social bsi-
co, se analiza el papel de la cooperacin internacional para contribuir al
cumplimiento de las metas de la iniciativa, lo mismo que el tema de asignacio-
nes intrasectoriales.
Esfuerzo fiscal por resolver necesidades de servicios sociales

de educacin y salud
Resolver las necesidades insatisfechas de la poblacin de un determinado servi-

cio y estimar los recursos necesarios para cubrirlas, requiere de clculos que in-
cluyan explcitamente los resultados que se desean obtener en relacin a los
indicadores, y de los parmetros de eficiencia del mismo sistema. Como se ha
mencionado, para haber alcanzado un 20% del gasto general en 1997 se hubiera
requerido de unos 90 millones de dlares. Estas estimaciones sin embargo no
tomaron en consideracin ganancias en eficiencia y cobertura de los servicios
respectivos. A continuacin se resumen dos estudios realizados, uno para educa-
cin y otro para salud, por el Proyecto NEPAI (Ncleo Especial para Anlisis e
Implementacin) del Ministerio de Finanzas en los que se asocian esfuerzos del
gasto para alcanzar niveles de cobertura especficos.
Educacin: En el sector educacin el estudio del NEPAI12 utiliz un modelo
financiero que establece los montos requeridos por el Ministerio de Educacin
para poder ejecutar los programas de educacin, segn algunas metas supuestas.
Se establece en las simulaciones que las tasas de repeticin y desercin en las
escuelas estatales se reducen en un cincuenta por ciento. La tasa de finalizacin
de primaria se incrementa a un 60%, estando an distante de la meta establecida
en Copenhague del 80%. El modelo asume adems un incremento en el gasto de
los insumos por estudiante, como textos de lectura, tiles escolares y encuader-
naciones, las que se administran centralizadamente. Asimismo, se supone un in-
cremento en la eficiencia de la asignacin de los recursos humanos. Tambin se
consider una duplicacin de los salarios reales.
Los resultados que arroja el modelo es una duplicacin de los gastos totales
del Ministerio de Educacin para todos los niveles educativos para el ao 2001
en relacin a un escenario de mantener los ndices constantes. Por ser el nivel
primario el ms ineficiente, el modelo arroja las mayores ganancias para este ni-
vel. El gasto per cpita por estudiante de primaria se incrementara US$ 57 d-
lares a US$ 104 dlares de 1995.
Una duplicacin del gasto en este nivel incrementara el gasto per cpita en
servicios sociales bsicos de 19 dlares a 27 dlares de 1996, incrementando el
gasto a un 18% del gasto central del gobierno y un 13,1% del gasto general. Para
lograr este objetivo se hubiera requerido de 35 millones de dlares en 1997.
Salud: Un ejercicio similar al de educacin se efectu para el caso de sa-
lud13. Se identificaron tres escenarios posibles sobre los cuales se plantearon los
ejercicios de cmo debera de incrementarse el gasto del MINSA para cubrir cier-
12
Esta seccin se basa en Necesidades Financieras de la Educacin Pblica: Una aplicacin
del modelo PROED por Mark Gallagher. NEPAI/MIFIN/MEDE. 1997.
13
Esta seccin se basa en John Fiedler, Necesidades Financieras de Salud NEPAI/MIFIN/
MEDE, 1997.
NICARAGUA 617
tas necesidades de atenciones primarias para el perodo 1996-2001. En el primer

escenario, se mantuvieron los parmetros de eficiencia del MINSA constantes
as como su financiamiento. Esto evidentemente provocara una reduccin sig-
nificativa en los indicadores de atencin primaria; las atenciones a mujeres em-
barazadas se disminuiran del 98% existente en 1995 a solamente un 76,1% del
total de mujeres embarazadas atendidas. Igualmente la tasa de consultas a nios
menores de cinco aos se reducira de 0,92 a 0,76 para el ao 2001. Las tasas de
cobertura a controles de crecimientos y desarrollo se disminuiran del 51% de
1995 a 42% para el final del perodo.
Aunque efectivamente el gasto en atenciones primarias ha venido incremen-
tndose desde 1995, estos resultados muestran las posibles consecuencias del con-
gelamiento del gasto en salud para los aos 1998 y 1999, de acuerdo a lo
programado en el ESAF, sobre los servicios de atencin primaria. Estos efectos
son nicamente provocados por el incremento en la poblacin.
El segundo escenario del modelo de NEPAI contempla un mantenimiento del
gasto del MINSA de acuerdo con el crecimiento de la poblacin, manteniendo
de esta manera las atenciones per cpita a los mismos niveles y con un creci-
miento del gasto total a niveles del crecimiento de la poblacin.
El tercer escenario contempla un incremento del 20% de las atenciones de
primer nivel para el perodo 1996-2001 (curativas y de atencin integral a la mujer
y al nio), de acuerdo a los planes quinquenales del MINSA. Si bien estas no
son las condiciones expresadas en la declaracin de Copenhague, alcanzar estos
objetivos ayudara a aproximarse a las metas suscritas por los pases participan-
tes. Las simulaciones estiman que el gasto del MINSA para este nivel de aten-
cin tendra que aumentarse en un 33% para el final del perodo, con un
incremento anual del 4,6% del gasto.
Aunque es difcil determinar los ahorros por eficiencia provenientes de la pro-
duccin de los servicios de salud, de los ndices de cobertura, los niveles de aten-
cin, los salarios y el gasto general hacen pensar que el MINSA podra aumentar
su capacidad ejecutora en forma rpida si implementa una reestructuracin del
esquema de remuneraciones asociadas a resultados y logra mejorar la distribu-
cin de insumos y un mayor aprovechamiento de las instalaciones fsicas de los
centros y puestos de salud. En el reforzamiento de estos componentes, un incre-
mento del 50% en la asignacin de los recursos podra tener un impacto muy
positivo sobre los servicios de atencin primaria. Un aumento de esta naturaleza
aumentara el gasto per cpita en servicios sociales bsicos de 19 dlares a 23
en 1997 e incrementando a un 11,1% del gasto general en este tipo de servicios
(15% del gasto central).
Utilizando ambas estimaciones gruesas, Nicaragua hubiera destinado un 6.1%
de su Producto Interno Bruto en el financiamiento de servicios sociales bsicos
o un 20,1% del gasto del gobierno central (15,1% del gobierno general) con un
gasto per cpita de 31 dlares en este tipo de servicios, de 19 que es la situacin
actual. En trminos globales, este incremento le hubiera representado a Nicara-
gua un esfuerzo adicional de US$ 55 millones de dlares en 1997 solamente in-

ferior a la estimacin gruesa que no incluye cambios en la eficiencia de la provi-
sin de los servicios.
Aunque difcil de estimar los requerimientos financieros necesarios para al-
canzar las metas establecidas en Copenhague, de los modelos financieros y esti-
maciones de costos de los servicios sociales bsicos se derivara que el pas
requerira unos US$ 93 millones de dlares adicionales para encaminarse en el
cumplimiento de las metas, en las reas que se consideran las ms prioritarias
para el caso de Nicaragua.
Dichos requerimientos se distribuiran de la siguiente manera, US$ 35 mi-
llones para alcanzar un nivel de finalizacin de primaria del 60%, acompaado
de un incremento en los salarios de los maestros y en los suministros de educa-
cin. Para aumentar en un 20% los servicios de atencin primaria en salud US$ 20
millones, y unos US$ 20 millones de dlares en la red de proteccin social. En
principio existe un estimado de que dotar de servicios de agua rural y saneamiento
a los 60 municipios en extrema pobreza del pas cuesta unos US$ 63 millones,
de los cuales ya se tiene el financiamiento para cubrir la mayor parte de esta can-
tidad, y los montos requeridos pendientes ascienden a US$ 18 millones 14. La co-
operacin internacional con estas prioridades podra guiar su cooperacin, y
complementar los recursos que el Gobierno podra estar designando al gasto so-
cial bsico en el futuro.
SIMULACIONES SOBRE REESTRUCTURACIN INTERSECTORIAL
El congelamiento del Presupuesto General de la Repblica producto del progra-

ma econmico impulsado por el Gobierno, sin embargo impone serias restric-
ciones a la posibilidad de incrementos en general y especialmente en el corto
plazo, del ya reducido gasto social. De esta forma, las alternativas ms razona-
bles y que podran liberar recursos en beneficio del gasto social bsico se limi-
tan al impacto de una reduccin de deuda en el marco de la Iniciativa para Pases
Pobres Altamente Endeudados (HIPC), ingresos derivados de las privatizacio-
nes de empresas de utilidad pblica que logren ser reasignados a favor del sec-
tor social, ingresos adicionales derivados del crecimiento econmico, y de
modificaciones de las polticas de transferencias al sector privado complementa-
rio al esfuerzo interno y externo actual.
En este respecto, a continuacin se proponen posibles fuentes de recursos que
podran potencialmente reasignarse en el pas. El estimado que se obtiene de estas
reasignaciones es de recursos potenciales por alrededor de US$ 62 millones de d-
14 Este estimado sobre agua y saneamiento se encuentra en un documento de la Secretara de
Accin Social, Programa de Lucha contra la Pobreza Extrema, 1999-2003, Managua, abril de
1999.
NICARAGUA 619
lares. Esto implica una negociacin a lo interno del gobierno, para que se asignen
recursos adicionales al sector social, y especficamente al gasto social bsico.
Con el fin de ilustrar las posibles magnitudes que se podran derivar de una
estrategia de reestructuracin intersectorial se realiz una simulacin sobre po-
sibles fuentes de incremento del gasto social o bien del gasto social bsico. Se
consider en primera instancia los posibles recursos que se podran liberar como
resultado de una renegociacin exitosa de la deuda con el Club de Pars, ms
renegociaciones satisfactorias en los mismos trminos de Npoles con acreedo-
res no miembros del Club de Pars, y donde Nicaragua a partir del ao 2000 ac-
cede al tratamiento de pas pobre altamente endeudado (HIPC).
En este ltimo caso se supone que Nicaragua lograra mantener a partir del
acceso a la iniciativa una relacin de pago del servicio de la deuda con respecto
a las exportaciones de 25%. Se supone que sobre este monto que se libere, se
preservan las relaciones entre el gasto social y el presupuesto del gobierno cen-
tral (33%) de 1997, lo mismo que la relacin del gasto social bsico con respec-
to al presupuesto del gobierno general (9,2%). Es decir, del monto que se libere,
solo una parte se dedica a gasto social (33%), o sea, el resto se asigna de acuer-
do a la estructura de gastos del gobierno que se tena en 1997.
Se supone en la simulacin una tasa de crecimiento promedio de la econo-
ma para el perodo 1999-2002 de 5,5% y una carga tributaria de 30%.
Igualmente, se supone una modificacin en la poltica de transferencias al
sector privado en la parte que corresponde a bonos tributarios. Los bonos tribu-
tarios como incentivo a las exportaciones no-tradicionales, han sido sustituidos
a partir de 1998 por un reintegro a las exportaciones globales. Se estima que los
recursos en trminos netos que se podran liberar de este cambio de poltica se
pudieran traducir en un aporte a los gastos sociales por alrededor de US$ 10 mi-
llones de dlares anuales, de los cuales alrededor de un promedio de US$ 3 mi-
llones -con las relaciones actuales de gasto social/presupuesto- podran ser para
gasto social bsico.
Finalmente, se supone que la privatizacin de la empresa de telecomunicacio-
nes se efectuara en 1999, donde el 49% de las acciones seran vendidas en una
cantidad de US$ 150 millones de dlares. De este total, se supone que de los in-
gresos que le quedarn al gobierno, 40% se dedicaran al gasto social, y una terce-
ra parte de los mismos al gasto social bsico. Una posibilidad igualmente, sera
que todos los recursos que se liberaran se asignaran al gasto social bsico, en cuyo
caso la cifra reportada en la tabla 3.2 para el gasto social, sera ms bien la de gas-
to social bsico. La tabla 3.2, sin embargo, est construida con las relaciones que
se dan actualmente, en donde el gasto social bsico es 9,2% del presupuesto, o
bien aproximadamente una tercera parte del gasto social general.
Los fondos disponibles para ser asignados al gasto social o bien al gasto so-
cial bsico si se decidiera darle toda la cantidad a este sector, de acuerdo a esta
simulacin como promedio para el perodo 1999-2002, podra llegar a ser de al-
rededor de US$ 62 millones de dlares.
TABLA 3.2.
NICARAGUA: Simulaciones sobre posibles fuentes de incremento
del gasto social o gasto social bsico
(Millones de US$ Dlares)
1999 2000 2001 2002
Efecto renegociacin de Deuda (GS)* 0 50 (GS) 21 41

(GSB: 30% de GS)** 15 (GSB) 6 12,3
Efecto aumento por crecimiento 11,2 (GS) 11,8 12,7 13,2
Econmico de ingresos fiscales 3,1 (GSB) 3,3 3,5 3,7
Efecto Privatizacin de ENITEL 46,2 (GS) 0
13,8 (GSB) 0
Efecto Transferencias Sector Privado 10,2 (GS) 10,6 11 11,5
2,9 (GSB) 3 3,1 3,2
Total para Gasto Social (GS) 67,4(GS) 72,4 44,7 65,7
Total para Gasto Social Bsico (GSB) 19,8(GSB) 21,3 14,6 18,9
GS: Gasto Social (33% del Presupuesto del Gobierno Central).

GSB: Gasto Social Bsico (33% del GS).
FUENTE: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central. El crecimiento de las exportaciones
aparece en el documento del Banco Central; Nicaragua: Situacin actual de la deuda externa, es-
trategia de gestin del endeudamiento pblico externo, y creacin de un fondo para pago del servi-
cio de la deuda. (Managua: Banco Central, Gerencia Internacional, s.e. 1998).
Si se preservaran las relaciones actualmente existentes significara que el gasto

social sera de US$ 62 millones de los cuales el gasto social bsico sera una ter-
cera parte, o sea, US$ 18,6 millones de dlares como promedio. Esto sugiere,
que ms bien, toda la cantidad liberada debera asignarse al gasto social bsico,
para acercar este monto a los US$ 93 millones de dlares que se considera son
los requeridos para cubrir las prioridades del gasto social bsico determinadas
en este anlisis. La brecha de US$ 31 millones que permanecera pudiera ser cu-
bierta por aportes al gasto social bsico de la cooperacin internacional, o bien
la privatizacin de empresas pblicas todava en manos estatales. Lo importante
de constatar en este caso, son las reas gruesas desde donde se pudieran obtener
recursos en magnitudes significativas.
LA SITUACIN DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN NICARAGUA, LA COOPERACIN

INTERNACIONAL Y LA DECLARACIN DE COPENHAGUE
Tal y como se ha afirmado anteriormente, la participacin de la cooperacin in-

ternacional en el financiamiento del gasto social bsico es significativo. El gasto
social de la cooperacin externa en general bordea los US$ 60 millones de dla-
res como promedio al ao. En este sentido es vlido plantearse formas adiciona-
NICARAGUA 621
les o complementarias que la cooperacin internacional podra adoptar en aras

de favorecer el cumplimiento de los compromisos de Copenhague.
La declaracin de Copenhague establece que para el ao 2000 se logre el
acceso universal a la enseanza bsica y el 80% de finalizacin de la primaria.
En el caso de Nicaragua aunque existe una cobertura de infraestructura adecua-
da, la finalizacin de la enseanza solamente lo alcanzan el 26,19 (30,75 para
nios y 23,52 para las nias). Se ha visto que para lograr un 60% de finaliza-
cin, se tendra que duplicar en trminos constantes el presupuesto para el Mi-
nisterio de Educacin.
Con relacin a los indicadores de salud y la Iniciativa 20/20, Nicaragua pre-
senta una esperanza de vida mayor (68) que la recomendada en la Declaracin
de Copenhague. Con respecto a la meta de mortalidad infantil de 50 por mil ni-
os nacidos vivos, si bien para 1996 sta era de 58 por mil, una encuesta recien-
te del Ministerio la ubica por debajo de 50, evidenciando una efectividad del
nfasis en el gasto social bsico que se ha venido implementando en aos re-
cientes. Sin embargo, es muy difcil que Nicaragua pueda reducir drsticamente
la mortalidad materna, que en la actualidad es alta y no muestra indicios de po-
derse reducir para el ao 2000.
Producto del deterioro econmico, los ndices de mal nutricin moderada y
severa en nios menores de 5 aos son altas (18,6 y 10,4 respectivamente), lo
cual compromete la posibilidad de Nicaragua de alcanzar la seguridad alimenta-
ria en un plazo cercano. En este sentido, se est diseando en el pas la estructu-
ra de una red de seguridad social que permita al Estado identificar grupos
vulnerables y transferirles servicios bsicos. Dicha red se espera que pueda en-
trar en funcionamiento para el ao 2000. Segn estimaciones preliminares, una
red que provea nutricin y servicios de salud a todos los nios menores de 5 aos
alcanzara un costo total de 26 millones de dlares anuales.
Los servicios de planificacin familiar en Nicaragua son muy escasos y ab-
sorben slo el 4% de los recursos destinados a las atenciones primarias del MIN-
SA. Igualmente se hace necesario en Nicaragua esfuerzos adicionales para poder
reducir los altos ndices de mortalidad y morbilidad de enfermedades contagio-
sas como el dengue, la malaria y el clera.
Los bajos niveles de inversin destinados a agua potable y servicios de de-
sechos a nivel rural ha constituido uno de los elementos ms paradjicos de la
poltica social nicaragense, pues solo resolviendo este problema se podr me-
jorar la salud, tanto como la nutricin de los nicaragenses. Por tanto, en trmi-
nos de costo efectividad, sin resolver este problema los males y los costos
derivados de ausencia de inversin en este campo, continuaran siendo innecesa-
riamente altos. En este sentido, instituciones como el FISE han podido comen-
zar a movilizar ms recursos en este tipo de actividades, y se tiene una estrategia
ms ambiciosa que en el pasado, pero se hace necesario un esfuerzo sistemtico
y sostenido todava por parte del Estado de asegurar un nivel adecuado de co-
bertura.
En este contexto, se ha podido ver que los montos de cooperacin externa al

sector social han sido un elemento crucial para evitar un deterioro mayor de los
indicadores sociales y que incluso muchos de ellos como en el caso de la educa-
cin, han mostrado una tendencia creciente. El problema surge sin embargo a
nivel global, cuando se observa que la mayor parte de la cooperacin no es des-
tinada a los sectores sociales, sino al pago de deuda. Por tanto esta deber ser
una rea central de atencin por parte de los esfuerzos de la cooperacin inter-
nacional hacia el futuro, para contribuir de esa forma a liberar mayores recursos
a favor del gasto social de una forma ms eficaz.
Por otro lado sin embargo, en trminos de la relacin con la cooperacin in-
ternacional y las metas de la Iniciativa, es vlido reconocer que faltan en el pas
esquemas de coordinacin adecuados para canalizar la ayuda internacional y esta
es una responsabilidad del pas.
Se requieren asimismo mejores canales de coordinacin interinstitucional a nivel
del Gobierno de Nicaragua. El Ministerio de Accin Social (MAS) que en su mo-
mento fue creado en parte para jugar ese papel de coordinador, normador y armo-
nizador de la poltica social, en la prctica, ms se dedic a ejecutar programas y
proyectos de asistencia social. El MAS as se convirti en un ejecutor de proyec-
tos, ms que en el rector y normador de la poltica social que se deseaba.
Con relacin a la cooperacin internacional, un apoyo crucial al pas ser una
renegociacin definitiva y exitosa de la deuda externa. En este contexto lo que
se plantea es que no tiene mucho sentido estar dando por un lado ayuda, que
regresa nuevamente a la cooperacin internacional en la forma de pagos de deu-
da. De una vez, sera ms importante para Nicaragua que se le dotara de mayor
flexibilidad al presupuesto bajo la expectativa de que en el marco de prcticas
participativas, se establezca una alianza entre el Gobierno, la cooperacin inter-
nacional y la sociedad civil, en funcin de comprometer los recursos liberados
de pago de deuda al gasto social, especialmente el gasto social bsico.
En muchas ocasiones, las polticas sociales se encuentran en funcin de los
deseos del donante, dejando poca maniobrabilidad tanto al Gobierno como de
las instancias descentralizadas de poder incidir sobre el destino de la ayuda. Esto
tenda a complicarse en la medida que no existan lineamientos de polticas o
estrategias globales de inversin social por parte del Estado, que fijaran las re-
glas del juego a la cooperacin. En este campo hay avances a nivel conceptual,
que todava no funcionan en la prctica adecuadamente.
Se hace cada vez ms necesario en este sentido, un sistema de coordinacin
de la cooperacin externa al sector social que le permita a donantes y al gobier-
no el saber exactamente los montos disponibles y los destinos por nivel de ser-
vicio. Igualmente, es preciso imponer pautas de focalizacin por nivel de pobreza
para asegurar que la ayuda la reciben los ms necesitados y que la ejecucin de
proyectos se d en forma descentralizada.
Con el alto porcentaje que ya significan los gastos corrientes (ms del 90%
del total) para el MED y la congelacin del presupuesto, sin embargo, el incre-
NICARAGUA 623
mento de la cooperacin en reas de inversin pondr en compromiso los es-

fuerzos de ampliar y mejorar los servicios educativos. Afortunadamente el MED
ya ha venido incorporando dentro de sus programas, esquemas de incentivos sa-
lariales a maestros rurales asociados con resultados.
Dadas las restricciones conocidas y los indicadores presentados, a la vez se
sugiere que la cooperacin internacional concentre recursos en reas especficas
de servicios sociales bsicos que en la medida de lo posible debieran coincidir
con las metas que en este trabajo han sido priorizadas; reduccin de la desercin
escolar, reduccin de la mortalidad materno infantil, expansin de los servicios
de agua potable rural y programas de nutricin.
Es importante que la entidad donante ponga nfasis en el costo efectividad
de las acciones sociales, priorizando aquellas que con un menor costo tiene una
incidencia mayor sobre el estado social de la poblacin tal y como en gasto so-
cial bsico. En el sector salud, tal priorizacin deber de considerar el equipa-
miento e insumos mdicos a los puestos y centros mdicos antes que los
hospitales, en educacin esquemas de educacin a distancia y programas de par-
ticipacin ciudadana en la construccin de sistemas de agua potable rural, lo mis-
mo que recursos para promover programas de planificacin familiar y nutricin.
5.2. Asignaciones Intrasectoriales
Dado que los niveles absolutos de gasto social en la actualidad en Nicaragua son
insuficientes, y dada la posible potencialmente larga transicin hacia un nivel ade-
cuado de gastos, a su vez la prioridad deber ser atender a los ms necesitados.
Para ello es necesario enfocar de manera muy diferente de lo que hasta la vez se
ha hecho la prctica de la estrategia y la poltica social.
Se debe abandonar la manera funcional y restringida de abordar los proble-
mas por los diversos entes estatales. Esta es la forma de pensar que dice que la
salud es obligacin del Ministerio de Salud (MINSA), o que la de educacin es
del Ministerio de Educacin (MED). Se debe por tanto pasar a una modalidad
sinrgica en donde sin perder la gua de los diversos entes se aborden los pro-
blemas en forma cruzada.
Por ejemplo, se debe ver el problema de salud y el nutricional ntimamente
vinculado al problema de agua y saneamiento dado que el acceso a agua de cali-
dad a nivel del hogar repercute sobre el estado de salud, la nutricin y la capaci-
dad productiva de la poblacin, particularmente tratndose del sector rural. En
este sentido sera conveniente combinar el trabajo de entidades como el Fondo
Social de Emergencia (FISE) y el Instituto Nacional de Aguas y Alcantarillados
(INAA), con los dems proyectos de desarrollo rural, a fin de aprovechar siner-
gias en la ejecucin de proyectos de abastecimiento de agua potable y de mini
riego al mismo tiempo. En la actualidad el Programa Nacional de Desarrollo Rural
(PNDR) no ejecuta componentes de agua, pero perfectamente podra incorpo-
rarlos y contribuir con recursos para este fin. Aunque en los ltimos aos, el Fondo
Social de Emergencia (FISE) ha venido incrementando sus inversiones en siste-
mas de alcantarillados y agua potable a nivel rural los montos no son lo sufi-
ciente para incrementar substantivamente los niveles de cobertura, los que como
se ha podido ver son extremadamente bajos.
Por otro lado, en la medida en que las instituciones del Estado alienten la
participacin y la responsabilidad comunal, estarn participando en la educacin
cvica de la poblacin. Este nfasis sera una contribucin a mejorar la eficacia
y eficiencia del sistema, sin necesariamente invertir en recursos adicionales ms
all de programas de capacitacin que pudieran reenfocar las acciones en la di-
reccin aqu propuesta.
Se deben seleccionar las reas geogrficas en los cuales la pobreza absoluta
sea ms grande, y disear programas y proyectos multinstitucionales que se re-
fuercen mutuamente no slo en lo social sino en lo productivo. Es necesario in-
troducir en forma paralela tanto programas asistenciales y de generacin de
empleo de corto plazo con programas y proyectos que permitan elevar la pro-
duccin local y los ingresos en forma ms continua.
Por otro lado, se debe fortalecer el gasto en salud y educacin destinado a la
descentralizacin de las partidas fiscales a nivel local, bajo el principio que slo
a este nivel es posible tener la informacin sobre los individuos o sectores real-
mente ms necesitados, y administrar ms efectivamente el gasto.
LA EFICIENCIA EN EL SISTEMA DE SALUD, LA DESCENTRALIZACIN

Y LA MODERNIZACIN
Desde inicios de 1993, han ocurrido cambios en el enfoque del MINSA hacia el
financiamiento y administracin. Se introdujeron una serie de reformas presu-
puestarias que han alterado fundamentalmente la manera como el MINSA admi-
nistra los recursos financieros introduciendo criterios de asignacin de recursos
y un proceso mediante el cual el MINSA programa sus recursos financieros, en
lugar de su larga tradicin de depender de simples extrapolaciones del presupuesto
histrico15.
A pesar de algunos logros alcanzados, el proceso de descentralizacin an
no ha llegado a la descentralizacin efectiva de otorgar las transferencias direc-
tas a las oficinas del Sistema Integral de Salud a Nivel Local (SILAIS) y los gastos
en salarios, por lo que se puede decir que la descentralizacin es un proceso an
incompleto que habra que continuar profundizando.
Dentro de los esfuerzos gubernamentales se ha puesto nfasis en el Sistema
Integrado de Gerencia Financiera y Auditora (SIGFA) como un mecanismo id-
15
Para mayor detalle vase Fielder, Ibd, 1997.
NICARAGUA 625
neo de presupuestar y asignar recursos. Especialistas en el tema de la descentra-

lizacin han puesto de manifiesto que si bien las intenciones de este tipo de sis-
temas es justificable, tambin pueden atentar en contra de la flexibilidad de
asignaciones que caracterizan a los procesos de descentralizacin, por lo que el
proceso empezado en el MINSA por descentralizar, y que an est inconcluso,
podra sufrir si no se considera en el SIGFA la flexibilidad adecuada.
Un problema adicional al mejoramiento de la eficiencia del sistema de salud
lo constituye la intrincada poltica de remuneraciones salariales a los empleados.
Los ingresos totales de un mdico pueden diferenciarse por su salario base, tur-
nos, bonos navideos, bonos mensuales por productividad, estipendios por ubi-
cacin geogrfica, antigedad, alimentacin, transporte etc.
Al analizar algunos indicadores de eficiencia la situacin del sistema nicara-
gense es preocupante. Mientras los mdicos reciben remuneraciones por ocho
das de trabajo, un estudio realizado en 1995 en 17 hospitales encontr que el
promedio de das trabajados era de solamente 4,87 das, con los especialistas tra-
bajando el 61% del tiempo contratado.
Se nota adems una alta dependencia de las salas de emergencia en los hos-
pitales, siendo un 58% de las atenciones ambulatorias, cuando el promedio en
otros pases est en un 20%. Esto evidentemente encarece los costos de atencin
que podran hacerse en salas de los puestos y centros mdicos. Una razn de esta
alta dependencia constituyen los cobros en los centros y puestos mdicos, mien-
tras que las atenciones de emergencia son gratuitas. Similarmente se encuentran
largas filas de espera en las salas de operacin por un mal manejo administrati-
vo de personal e insumos.16 Esto sugiere la importancia de evaluar el sistema de
cobros de forma integrada y la estructura regresiva que est afectando al sistema
para garantizar una mejora en los indicadores de costo efectividad, lo mismo
que el acceso y la cobertura del sistema, aspectos que se abordarn en mayor
detalle en la seccin siguiente.
Aspectos de equidad y focalizacin
El mapa de pobreza elaborado por el FISE por otro lado, an no se generaliza como
una herramienta de planificacin territorial a nivel de muchos ministerios, provo-
cando que no se ejecute una poltica social focalizada a nivel de municipio. Esto
hace sumamente difcil poder inferir acerca de la focalizacin del gasto social en
general, y es una necesidad apremiante que las autoridades pblicas nicaragenses
puedan hacer algo al respecto. Desafortunadamente, el MINSA no es excepcin.
En la tabla siguiente lo que se nota es que no hay correspondencia entre los indi-
cadores de pobreza y los gastos efectuados tanto por el MINSA como por el FISE.
16
Ibd., pgs. 36-42.
TABLA 4.4.
Nicaragua: Gasto por departamento con recursos del MINSA y gasto del FISE
y brecha de pobreza
Departamentos Brecha de Pobreza % Per cpita MINSA 1997 Gasto total FISE 1997
millones de crdobas
MADRIZ 28,75 $84,82 5,54

NUEVA SEGOVIA 28,60 $65,32 10,35
RIO SAN JUAN 23,32 $125,13 4,53
MATAGALPA 22,03 $69,80 37,43
ESTELI 21,66 $123,00 12,31
JINOTEGA 19,79 $60,41 23,5
CHONTALES 19,65 $74,39 16,25
RAAN 18,53 $105,28 7,74
BOACO 16,84 $79,68 13,48
LEN 11,47 $140,25 30,26
RIVAS 10,33 $123,50 12,99
CARAZO 8,44 $112,54 2,96
CHINANDEGA 8,11 $107,43 27,05
RAAS 7,06 $179,32 22,13
MASAYA 5,52 $84,76 12,68
MANAGUA 3,78 $147,80 37,36
GRANADA 2,00 $110,76 4,45
FUENTES: FISE y Direccin de Presupuesto MINSA y Direccin de Planifcacin FISE.
El problema del accesos a los servicios de salud bsica17
Tal como ocurre en el caso de la educacin, la precaria situacin econmica de la

poblacin y los escasos recursos pblicos constituyen las ms importantes barreras
al acceso de los servicios sociales. Algunos especialistas como Fiedler han encon-
trado en el sistema de salud nicaragense el problema que ocurre cuando las per-
sonas no se dirigen hacia el establecimiento ms cercano, como sera el puesto o
centro de salud y prefieren ser atendidos en centros de mayor tamao.
Hay tres factores principales que influyen en este tipo de problema y por tanto
contribuyen a la baja utilizacin de los puestos y centros de salud: (1) poca disponi-
bilidad de medicinas, (2) cobros relativamente mayores en los centros y puestos de
salud, (3) la preferencia del paciente de ser atendido por un mdico18.
Gasto de los hogares
En base a Encuesta de Nivel de Vida de 1993 realizada en Nicaragua, igualmente

se obtuvieron distribuciones porcentuales del gasto en salud por parte de los hoga-
17
Para mayor detalle favor ver Fielder, 1997.
18
Ibd., pg. 29.
NICARAGUA 627
res, resultado que un 63% del gasto es destinado a servicios de primer nivel, mien-
tras que un 37% se destinaba a gastos de hospitalizacin. Esta proporcin refleja en
cierto sentido la demanda real por los servicios de salud, muy diferente a la oferta
de recursos que el MINSA destina para este nivel, que es del 35% para servicios de
primer nivel en promedio durante los ltimos aos.
Aun el FISE, que lleva la informacin del mapa de pobreza, ha tenido dificulta-
des en la orientacin de sus recursos a los departamentos con mayor brecha de pobre-
za, como puede observarse del gasto total del FISE, que incluye tanto fondos internos
como externos.
La modernizacin del sector
El sector salud debe continuar profundizando su proceso de modernizacin ya inicia-

do, el cual deber abarcar la modernizacin del marco legal en que se desarrolla el
sistema, la modernizacin institucional, la descentralizacin, el financiamiento de los
servicios, sus recursos humanos, suministros mdicos y sistemas de informacin.
Se deber estimular la competencia y la competitividad entre las diferentes ins-
tancias descentralizadas. La oferta de incentivos se ha ensayado en algunos SILAIS y
deberan ser ampliado a todo el sistema. Se deben implementar nuevas alternativas de
financiamiento ya que como se ha visto la actual estructura de tarifas es regresiva y
por tanto afecta a los ms pobres. Se deben subsidiar los casos de pobreza, e identifi-
car aquellos servicios donde exista disposicin a pagar por parte de la poblacin.
Igualmente, se debera fortalecer el desarrollo de programas de promocin de sa-
lud y de prevencin de enfermedades, a la par que se mejoran las capacidades de eva-
luar la satisfaccin de los usuarios de los servicios y se fortalecen las capacidades de
los recursos humanos tanto tcnicos, como gerenciales, lo mismo que reducir las pr-
didas de suministros mdicos como parte de los factores que deben coordinarse como
los ms relevantes y a los que habra que ponerle mayor atencin en el futuro.
SECTOR EDUCACIN
El Ministerio de Educacin por otro lado, ha sufrido en los ltimos aos una re-
duccin fuerte del gasto. El presupuesto real del MED ha cado en un 25% de 1994
a 1998, mientras que el gasto por estudiante ha cado en un 21% para el mismo
perodo.
Como se ha reiterado, los indicadores de cobertura e incorporacin indican bajos
niveles para la educacin bsica, particularmente en preescolar, donde Nicaragua pre-
senta una tasa de incorporacin bruta de solamente 7,7% y una de escolaridad del 19%
ubicndose en ltimo lugar de la regin. El Ministerio de Educacin ha venido aten-
diendo el problema mediante el programa de preescolares comunitarios. De los resul-
tados de estas actividades se podrn desprender valiosas experiencias que permitan la
expansin de la educacin de preescolar. Esta es una rea muy prometedora de inci-
dencia que debera traer ganancias en eficiencia posteriormente al sistema.
Indicadores y desafos en la eficiencia del sistema educativo

y la poltica de educacin
La educacin nicaragense, con todos los problemas expuestos, muestra los indicado-
res de eficiencia ms pobres en la regin. Mientras en Nicaragua se requieren de 10,3
aos alumno por graduado (nmero total de aos utilizados por la cohorte entre el n-
mero de alumnos que llegan a concluir los estudios a ese nivel), en Costa Rica y Pana-
m se requieren de 7,56 y 7,17 respectivamente, slo superada por El Salvador con 12,52
aos. Estos indicadores muestran el atraso que caracteriza al sistema educativo nicara-
gense, an para igualarse a sus vecinos de la regin.
El alto grado de empirismo entre los docentes contribuye negativamente al mejo-
ramiento de la eficiencia del sistema, as como los problemas generales de los estu-
diantes como son los bajos niveles de ingresos, y los escasos incentivos en el sistema
que permitan a los estudiantes permanecer en la escuela.
Segn el Gobierno de Nicaragua en su poltica social, el sector educacin ser el
que recibir una mayor parte de la atencin, priorizando en esta a los niveles pre-
primarios y la primaria, proponiendo reformas curriculares, provisin de materiales
didcticos y resolver el problema de la desigualdad en la asignacin de recursos en-
tre los diferentes niveles.
Tomando en cuenta las dificultades polticas de poder incidir sobre las despro-
porcionadas transferencias de recursos a las universidades, en el corto plazo al me-
nos se debera de procurar modificar el esquema de transferencia a los estudiantes
universitarios y hacerlas ms focalizadas, beneficiando prioritariamente a aquellos es-
tudiantes de bajos recursos y que viven en zonas rurales.
En bsqueda de una estrategia educativa
En el orden estratgico, el sistema nicaragense se debe reconocer que todava existe

un problema de carencia de propsito final, y de visin de sistema en el sector de la
educacin en Nicaragua que se debe resolver en el corto plazo. En este sentido los
objetivos globales declarados de la educacin, estn sumamente desvinculados de lo
que el sistema en la prctica hace, especialmente con curriculum no adaptados a la
realidad especfica del estudiante y con una carencia de objetivos claros en general.
La idea es que cada grado sea no slo una preparacin para el siguiente sino que
tambin en s mismo por ejemplo, tenga los elementos para que el nio que por di-
versas razones abandona la escuela, tenga al menos algunos elementos que le ayuden
a lidiar con su realidad, a salir de la trampa generacional de pobreza, y a ser un ciu-
dadano ms consciente.
En este sentido a nivel de la educacin bsica est claro que el sistema ha sido
ms efectivo en impulsar la tcnica educativa (dinmica de grupos, trabajo en equi-
po, etc.), que transformar la sustancia de la educacin que se imparte, la cual est
ms bien afectada por los resultados de tener que depender de educadores poco com-
petentes, y de muy bajo nivel acadmico.
NICARAGUA 629
Los gastos en educacin tcnica, por otro lado, son sumamente bajos en relacin
a los gastos en otros tipos de educacin y en relacin a las necesidades del pas. Con-
sultas a empresarios indican que existe un exceso de demanda de cuadros tcnicos
en Nicaragua, que afecta a sus empresas, y una insuficiencia del sistema educativo
para satisfacer personal de alta calidad tcnica.
La universidad estatal por otro lado, sigue divorciada de cualquier modelo eco-
nmico del pas y de los planes nacionales, y no solo representa una desproporcin
de los gastos de educacin sino que tambin tiene una baja eficacia y eficiencia. En
este sentido, idealmente la universidad tiene que encaminarse a un esquema de recu-
peracin de costos que permita liberar recursos para la educacin ms bsica de los
que tienen menos recursos.
Los estudios indican que el mercado tiende a sub-proveer el capital humano re-
querido en cualquier sociedad19. Los estudiantes bajo condiciones de mercado, dif-
cilmente podran conseguir un prstamo para estudios, puesto que no es para nadie
garanta el supuesto flujo de ingresos que ste pudiera generar en el futuro. En el
caso de Nicaragua , un enfoque en donde el Estado asume el papel de garantizar ac-
ceso a la educacin universitaria mediante prstamos, permitira liberar recursos para
los sectores de ms bajos ingresos, lo cual es muy importante para generar una ma-
yor equidad que es algo que el pas requiere.
El 6% del presupuesto para la universidad estatal es totalmente arbitraria y no
ligada a algn objetivo. Podra ser excesiva o muy poca dependiendo de lo que se
quisiera alcanzar. Este es un tpico muy serio que hasta la vez se ha visto slo bajo
una ptica poltica, pero que hay que comenzar a enfocarlo ms serenamente en tr-
minos de eficacia y equidad.
En este contexto, es necesario clarificar y redefinir los propsitos de cada sub-
sistema de educacin en funcin de los objetivos de desarrollo, y articulndolos en-
tre s a travs de definir lo que se espera de ellos.
Se deben eliminar por consiguiente las barreras burocrticas y de legislacin an-
ticuadas que constituyen obstculos a la participacin de los sectores de la sociedad
civil (asociaciones, iglesias, sector privado, etc.) en la provisin de servicios de edu-
cacin a fin de que el que pueda pagar por los servicios lo haga. No se deberan de-
jar fuera de consideracin a aquellos mecanismos de cuasi-mercado, tales como
cupones educativos por ejemplo, que permiten que los padres de familia escojan la
escuela que deseen, y que fuerzan de hecho una mayor eficiencia y rendicin de cuenta
en el sistema.
La descentralizacin educativa
Una encuesta realizada por el Ministerio de Educacin para evaluar los resultados
de las descentralizacin tanto a nivel de primaria como de secundaria ha demostrado
19
Stiglitz, Joseph; Ms instrumentos y metas ms amplias: Desde Washington hasta Santia-
go (Banco Mundial: Washington, s.e. abril de 1998).
que el rendimiento acadmico de estudiantes en los centros autnomos (o descentra-

lizados) no es significativamente diferente de aquellos no autnomos. Al parecer, y
segn los resultados de la encuesta, los incrementos en el rendimiento acadmico de
espaol y matemticas se empiezan a notar despus del segundo ao de autonoma.
Igualmente, parte de los entrevistados, especialmente maestros, han reconocido que
la autonoma se ha concentrado en materias administrativas y que falta an llevar la
descentralizacin a nivel de aula, tanto para que los maestros tengan una mayor par-
ticipacin como para que la descentralizacin aborde con ms detenimiento a los as-
pectos pedaggicos.
Existe la percepcin en los centros entrevistados de que las cuotas son pagos que
los mismos maestros tienen que recoger, en cuyo caso no se ha interiorizado el con-
cepto de que estas son contribuciones a la educacin de los hijos. La concientizacin
a los padres de familia a participar en las contribuciones deber de centrarse en los
beneficios que se obtienen de estos aportes sobre el nivel de capital humano de sus
propios hijos.
Por otro lado, si bien lo cierto es que no existe informacin sistemtica sobre los
montos que los consejos de padres de familia aportan a las escuelas, esta participa-
cin ha sido importante. Igualmente, se han podido articular las cuotas de aportacin
de los padres de familia a las necesidades de los centros educativos, reflejando un
mayor involucramiento de la comunidad en el proceso.
La descentralizacin educativa en Nicaragua sin embargo, debe verse como algo
ms que un esquema de recuperacin de costos, los que a su vez son liberados para
utilizarlos en el nivel primario de educacin. El establecimiento de un impuesto a la
poblacin en todo el sentido prctico, mediante las contribuciones de los comits de
padres, debern de estar relacionados con mejoras efectivas en la calidad de la edu-
cacin del estudiante.
Aspectos legales de la educacin en Nicaragua
En la actualidad se encuentra en la Asamblea Nacional un anteproyecto de Ley Ge-

neral de la Educacin para Nicaragua, en donde se definen los lineamientos genera-
les de la educacin en el pas. Este anteproyecto de Ley requiere ser complementado
con los mecanismos y herramientas especficas que establezcan cmo se va a formu-
lar la poltica educativa, si es que se pretende establecer algn tipo de dilogo con la
sociedad civil. Resulta notorio adems que en dicha ley no se haga mencin a la obli-
gatoriedad que deber tener la educacin preescolar, tal y como lo establecen legis-
laciones similares en Centroamrica. Al igual que en el caso de la educacin
universitaria, esta ley de educacin podra establecer montos especficos como pro-
porcin del PIB que debern ser destinados a la educacin preescolar y primaria.
6. CONCLUSIONES
En el presente estudio se desarroll un examen de las posibilidades, y las restriccio-

NICARAGUA 631
nes presupuestarias que el pas tiene para responder al cumplimiento de las metas de
la Cumbre Social de Copenhague con respecto al gasto social bsico y sus respecti-
vos indicadores de resultados. Sin embargo, en trminos presupuestarios la econo-
ma de Nicaragua, dada su historia socioeconmica reciente tiene limitaciones para
lograr niveles de gasto satisfactorios. De hecho, Nicaragua presenta uno de los nive-
les de gastos sociales ms bajos de Amrica Latina.
Bajo estas circunstancias, se sugiere una priorizacin del gasto, y en el trabajo
se elabora un ejercicio para determinar los requerimientos financieros que pudieran
acercar al pas al cumplimiento de las metas sociales de Copenhague. Se estima que
el pas requerir alrededor de US$ 75 millones de dlares anuales, bajo el supuesto
que los niveles de cooperacin internacional en el rea social actuales tambin se
sostengan. De lo contrario, habra que aadir alrededor de US$ 60 millones de dla-
res adicionales al presupuesto anual del gobierno. Esto, en las actuales circunstan-
cias luce poco factible, sin embargo, en el trabajo se simulan posibles fuentes de
incremento del gasto asumiendo una renegociacin de la deuda en el marco de la
iniciativa HIPC, ingresos derivados del crecimiento de la economa, recursos deriva-
dos de la privatizacin de ENITEL, y modificaciones en las transferencias al sector
privado. El promedio potencial que la simulacin genera es de US$ 62 millones anua-
les en el perodo 1999-2002, lo cual acerca las posibilidades de cubrir los requeri-
mientos estimados de US$ 75 millones en las condiciones actuales.
Sin embargo, tambin se reconoce que una parte importante de la mejora en el
gasto social bsico y su impacto puede provenir de aumentos en eficacia, eficiencia,
y mayor equidad en el sistema. Para ello se hace necesario mayor integracin entre
la poltica econmica y la poltica social, lograr mayor integralidad en el sector so-
cial, contar con las capacidades institucionales gerenciales y de informacin adecua-
das en las instituciones del sector, una ley de servicio civil que le de estabilidad al
personal que sea calificado, la focalizacin del gasto que se base de manera impor-
tante en herramientas tales como mapas de pobreza, e informacin sobre distribu-
cin de gasto por quintiles, mayor descentralizacin del gasto en general, y
participacin ciudadana en la solucin de los problemas.
No obstante, la escasez de recursos al momento del diseo de la poltica social
se impone como el principal obstculo para alcanzar niveles de cobertura, equidad y
calidad determinados, por lo que se debe priorizar el gasto cuidadosamente. De acuer-
do al anlisis de gastos e indicadores de resultados, el combate a la desercin escolar
se recomienda como la prioridad uno en educacin. Adicionalmente, en salud se su-
giere enfatizar la reduccin de los altos ndices de mortalidad materno-infantil. En
tercer lugar la disminucin de los ndices de desnutricin en los sectores de extrema
pobreza, y finalmente la ampliacin de los servicios de agua y saneamiento en las
zonas rurales. Esta priorizacin no es excluyente, y se considera que debe de preva-
lecer una visin de integralidad entre los diferentes componentes de la poltica so-
cial.
Con relacin a la cooperacin internacional se sugiere apoyar el acceso del pas
a la iniciativa de pases pobres altamente endeudados para liberar recursos al sector
social. Por otro lado, se sugiere priorizar las reas propuestas en este trabajo. Adi-
cionalmente, es necesario reconsiderar la posicin de la cooperacin con respecto al
financiamiento de gastos recurrentes del gobierno en general. Existe por un lado la
preocupacin sobre la sostenibilidad de las inversiones financiadas por el sector ex-
terno, debido a las fuerte presiones sobre los reducidos presupuesto y una deficiente
poltica de mantenimiento de infraestructura. Por otro lado, si el proyecto de coope-
racin contempla algunos gastos corrientes, como es el caso de los insumos mdicos
en algunos SILAIS, surge la preocupacin de la sostenibilidad del servicio en su to-
talidad. Estos temas se deben afrontar con visin y realismo, cosa que hasta la fecha
no se ha hecho. Los autores favorecen el financiamiento de gastos recurrentes en las
condiciones actuales para Nicaragua, y en cuanto a la sostenibilidad futura, esto se
logra negociando una estrategia adecuada en el tiempo, que considere esa eventuali-
dad sobre bases realistas del crecimiento de la economa, y de los ingresos fiscales.
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Stiglitz, Joseph. 1998. Ms instrumentos y metas ms amplias: Desde Washington hasta
Santiago, Banco Mundial: Washington (mimeo).
World Bank. 1993. Republic of Nicaragua Review of Social Sector Issues, Washington: The
World Bank Report.
World Bank. 1995. Republic of Nicaragua, Poverty Assesment, Volume I and II, Washington:
The World Bank.

Nicaragua&#39;Para Ciclo Económico&#39;

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Nicaragua

1.1. Tendencias macroeconmicas 1980-1997

El Producto Interno Bruto de Nicaragua en 1997 era de alrededor de 2 mil mi-

experimenta una espiral inflacionaria, para desembocar en la hiperinflacin ms

* Incluye 1,4 millones US$ de transferencias por condonacin de deuda externa.

explicaba dado el abrupto cambio de rgimen de poltica econmica, pasando en

1.2. La orientacin de la poltica social

La poltica general del gobierno en la segunda parte de la dcada de los noventa

la poltica social la estrategia de cara al sector contemplaba dos ejes de atencin

desigual, una inadecuada atencin a los problemas de nutricin, y una poltica

INDICADORES SOCIALES DE SALUD

La situacin general de salud de Nicaragua corresponde a un pas que atraviesa

fermedades infectocontagiosas como el clera, dengue y las infecciones respira-

I NDICADORES SOCIALES DE EDUCACIN

La tasa nacional de analfabetismo se ha reducido de 61,3 en 1950 (32,2 urbano

AGUA, SANEAMIENTO Y COBERTURA DE NECESIDADES BSICAS

El promedio de viviendas con conexin domiciliar de agua potable es de un 28%

1.3. Perfil de la pobreza en Nicaragua

Diversos estudios sobre pobreza en Nicaragua en base a diferentes metodologas

pobres, con un 34,2% de estos en extrema pobreza y 36,3% como no pobres. De

PRIMERO 2,38% 0,24%

1.4. Distribucin del ingreso comparado entre los aos

Con respecto a la distribucin del ingreso en Nicaragua, anlisis de bases de

2. VISIN GENERAL DE LAS FINANZAS PBLICAS

2.1. Las finanzas pblicas en el caso de Nicaragua 1990-1997

Esta seccin analizar fundamentalmente las tendencias de las finanzas pblicas

el estancamiento econmico, el deterioro de las exportaciones, y la presin de la

Conceptos 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

FUENTE: Ministerio de Finanzas.

El problema en realidad puede que no est tanto a nivel de la carga tributaria

Conceptos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Es importante reconocer que un aumento en el peso de los impuestos direc-

lado, pasar de 7% a 4% de dficit con respecto al PIB, significara pasar de un

2.2. Cooperacin internacional y el gasto social global 1990-1996

Desde el punto de vista del papel de la cooperacin internacional en el pas, Ni-

Concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996* TOTAL

PRODUCTIVO 30% 14% 24% 28% 22% 18% 16% 21%

* Corresponde al Programa ESAF I.

Con respecto a la cooperacin internacional y la relacin entre donaciones y

3. ANLISIS DEL GASTO TOTAL DEL GOBIERNO

3.1. Anlisis del Gasto Fiscal

De acuerdo a los datos presupuestarios, el Gobierno Central representa alrede-

Concepto 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

No Financiero (SPNF) equivali a 40% en 1997 y a 45% del gasto en 1996. El

toma como referencia el consolidado del Sector Pblico No Financiero (SPNF)

4. ANLISIS DEL GASTO SOCIAL

4.1. El gasto social en Nicaragua

FUENTE: Elaboracin propia basado en Banco Central de Nicaragua.

humanitario, como los programas de asistencia y de empleo temporal del Minis-

GASTO PER CPITA

En la figura 4.2 se muestra el comportamiento observado por el gasto per cpita

Gasto per cpita

GASTO EN SALUD Y SU COMPOSICIN

El Ministerio de Salud (MINSA) es el principal proveedor de servicios de salud

FINANCIAMIENTO DEL GASTO EN SALUD

De acuerdo a un estudio de Cuentas Nacionales de Salud, para 1996 la principal

GASTO EN EDUCACIN Y SU COMPOSICIN

El Ministerio de Educacin es el principal proveedor de servicios de educacin

Al igual que en salud, el Fondo de Inversin Social (FISE) realiza importan-

GASTO EN VIVIENDA Y OTROS SERVICIOS SOCIALES

La destruccin de ms de 30 mil viviendas en el terremoto de 1972, los escasos

4.2. Estimacin del gasto pblico en Servicios Sociales Bsicos

El gasto en servicios sociales bsicos en Nicaragua ha aumentado desde 1991,

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Nicaragua'Para Ciclo Económico'

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