UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

CAPITULO III: LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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OBJETIVOS

Conocer y explicar las fuentes del derecho administrativo.

Conocer e interpretar los caracteres del derecho administrativo.

Conocer e interpretar las relaciones del derecho administrativo con otras ciencias.

1. LAS FUENTES DEL DERECHO DMINISTRATIVO

Muchas y diversas formas y maneras de considerar que entendemos por este concepto hay en la
doctrina. Nosotros distinguiremos con la mayor claridad posible las dos grandes vertientes validas para
considerar el Derecho, sea en su emanacin de la sociedad (fuentes reales o sociolgicas) o sus propias
objetivaciones o expresiones formales (fuentes formales), como postula Jacques Dembour, profesor de
la Universidad de Lieja (Blgica), de quien nos apartamos en atencin a la realidad peruana en algunos
aspectos.
1.1 FUENTES REALES O SOCIOLOGICAS
Decamos, pues, que son aquellas maneras de ser de la sociedad, condicionadas o generadas por las
circunstancias de la vida real, como los grupos de poder y grupos de presin, la costumbre, el estado de
necesidad, la jurisprudencia y la doctrina, todas ellas generadoras indirectas del Derecho. Veamos una a
una cada fuente, que son variadas y previas a las formales, advirtiendo que el referido tratadista solo
considera como tales la jurisprudencia y la doctrina, por lo que creemos que ello no explica integralmente
el fenmeno sociolgico, que estimamos completo con las figuras de los grupos de poder y de presin, la
costumbre y el estado de necesidad. Todas ellas tienen naturaleza jurgena, esto es, generadora de
Derecho.
1.1.1 Grupos de poder
Son rganos individuales o ms comnmente colectivos que tienen posibilidad actuante de, decisin.
Pueden no estar en el Gobierno, pero su influencia es extraordinariamente impactante en las altas
esferas pblicas, a fin de garantizar nuevos logros a su favor o cuando menos mantener el status, por
mvil egosta o altruista que sea.
1.1.2 Grupos de presin
rganos colectivos y raramente individuales que pugnan por desplazar a los grupos de poder y aun a
quienes estn en l. La intencin puede ser doble tambin: mvil altruista o egosta, esto es, por mera
conveniencia o por realizar aspiraciones de la colectividad, respectivamente.
Estos dos tipos de asociaciones de intereses que pueden llegar a sobreponerse al curso ordinario de las
actividades polticas, y toda la ancha gama de entrelazamientos realizados a altos niveles polticos no
eran del lodo conocidos o no se tenia an idea aproximada de ellos, responsabilizando de estos
problemas a Igicas derivaciones estructurales o del sistema imperante.
1.1.3 La Costumbre
Tiene extraordinariamente importancia en el campo jurdico en general, de modo tal que ha llegado a
adquirir categora jurdica; ahora se le denonina tambin como Derecho consuetudinario. Es fuente que
proviene de cada realidad, y tiene una larga secuencia cronolgica, que le da respetabilidad y
sedimentacin sociales. Para nosotros la costumbre es uno de los ms nobles cauces de la tradicin, a
veces imperceptible pero siempre relacionndolos con el pasado.
Para que ella tenga efectos jurdicos valederos ha de contar siempre con dos elementos simbiticos, a
saber:
- Elemento material. Constituido por los actos constantes y duraderos que se llevan a cabo uniforme o
casi uniformemente; y

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- Elemento psicolgico. O sea que se realizan dichos actos en la creencia de su legitimidad, que se trata
positivamente de un derecho. Hay, pues, un obrar jurdico.
De modo que lo material es la repeticin de actos en cada vez que as se requiera; y lo psicolgico
supone para quien los realiza o quien los observa o comprueba, con la conviccin inveterada de que
ellos estn ajustados a principios o normas jurdicas.
En cambio, la corruptela es una costumbre que tiene el primer elemento -material- mas carece del
segundo, sea consciente o inconscientemente practicado. Es la costumbre antijurdica o ilegal, que no
puede convalidar por prolongado que sea su ejercicio.
Tambin hay que distinguir entre costumbre y uso. Este es una costumbre de circunstancias, restringida
a una poca cronolgicamente, a una regin (Arequipa), a una institucin (museo, archivo, biblioteca), o
a un cierto nivel poltico-administrativo (ministro, rector, embajador).
La costumbre jurdica, pues, tiene un amplio espectro; el uso un campo estrecho.
El avance de la legislacin en asuntos o ares nuevas -legalmente as consideradas- anula toda clase de
uso y costumbres, a menos que ambos hayan sido absorbidos por la ley y elevados a la categora formal
de normas. No hay, pues, costumbre valida contra ley expresa.
1.1.4 El estado de necesidad
Conceptualmente, esta figura no es sino el encontrarse ante una situacin grave que obliga a la
adopcin inmediata de decisin, pues la perdida del tiempo ha de tornarla irreversiblemente o, cuando
menos, agravara mas aun. Y la conducta seguida queda legalmente exenta de responsabilidad, aunque
se lesionen bienes y derechos.
La Administracin se encuentra ante esta realidad compleja, abstrusa y desconcertante al sobrevenir
caso fortuito, o sea el acontecer imprevisto e irresistible (terremoto, inundacin, incendio, epidemia,
huayco, deslizamiento de tierras, etc.) o fuerza mayor (guerra, ataque, robo, etc.), que resulta inevitable.
El funcionario, trabajador o el simple administrador -en defecto de aquellos- pueden y deben actuar en la
medida de sus posibilidades, para atenuar las consecuencias de la catstrofe; pero tal actuacin debe
estar circunscrita a las reas directas e indispensables, dando cuenta a la superioridad tan pronto como
sea posible.
Hay, pues, un derecho de necesidad (Berner), si el bien o inters salva-guardado es superior al que se
sacrifica.
1.1.5 La jurisprudencia
Riqusima fuente de Derecho, con matices dobles: lo es sociolgicamente, aspecto de inmediato anlisis;
pero tambin la volveremos a encontrar entre las fuentes formales. Y por esa realidad pierde en
exactitud y seguridad jurdicas. En su primera modalidad, no pasa de ser una realidad influida desde
posiciones encontradas. As nos explicamos que dos soluciones administrativas (actos administrativos) o
dos sentencias judiciales (actos jurisdiccionales) con sus tres elementos intervinientes idnticos -mismo
hecho, misma ley, mismos funcionarios o magistrados- tengan conclusin legal contradictoria o diferente,
con grave dao para el Derecho y el consiguiente escndalo o sorpresa para la sociedad. Aqu, en esta
modalidad, interesa sobremanera investigar las condiciones reales en que surge un cierto producto
jurisprudencial, sea administrativo o judicial.
1.1.6 La doctrina
Que es -en trminos generales- la antigua opinin juris de los romanos, y ms exactamente la responsa
prudentum de algunos grandes cultores del Derecho llamados jurisconsultos estaban investidos de la
facultad de interpretar las leyes como si fueran genuinos magistrados, por lo que sus opiniones tenan
fuerza de ser tenidas como ley. Si eran varios los consultados y Haifa discrepancia, la mayora resolva
el problema. El empate se supera por el dictamen de Papiniano. Los mas celebres de ellos son
Papiniano, Gayo, Paulo, Ulpiano y Modestino, verdaderos orculos de Roma jurdica, de suerte que sus
opiniones-sentencias constituyen el Corpus Juris Civilis de Justiniano, grandioso monumento cultural de
la humanidad. La doctrina en la actualidad es el conjunto de opiniones, dictmenes, informes de la gente
letrada y versada en el Derecho o en una disciplina jurdica, sea profesionalmente (abogado o
licenciado), judicialmente (juez), administrativamente (funcionario), magistralmente (Docencia
universitaria) o como tratadista (libros, folletos, conferencias, seminarios, simposios, etc.).

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Ella influye en la elaboracin de las leyes y reglamentos (normas y reglas) y en su rectificacin,

ampliacin o restriccin; mas carece de fuerza ejecutoria, en principio. No pasa de ser una (ilustracin,
un esclarecimiento o complementacin.
En cambio, su fuerza dialctica es siempre notable y se hace indispensable recurrir a ella en pos de
normatividad efectiva, profunda, comprensible y total, dndose as seguridad y justicia a los
administrados, orden en el Derecho y prestigio y ejecutividad en la Administracin.
Una simple opinin -que resulte ser exacta y valiosa- puede convertirse prontamente en norma de
derecho positivo, o provocar la cada de un Gabinete Ministerial.
Aunque no precisamente con todos los matices conceptuales de la doctrina, hay tambin obras de la
antropologa cultural, de la historia, de la sociologa y de la literatura en general que influyen
poderosamente en el estudio e interpretacin de instituciones jurdicas como no lo haban efectuado los
propios juristas o no haban absuelto los mismos jurisconsultos l '.
No se ha hecho una investigacin integral en el caso del Per, pero a modo de ejemplo mencionaremos
a Pedro Joseph Bravo de Lagunas y Castilla, Victorino Montero del Aguila, Jos Baquijano y Carrillo,
Juan Pablo yizcardo y Guzman, Vicente Morales y Durez, Jos Faustino Snchez Carrin, Simn
Bolvar, Mariano Alejo Alvarez, Mariano Jos de Arce, Francisco de Paula Gonzalez Vigil, Manuel
Gonzlez Prada, Giro Alegra, Jos Mara Arguedas, Enrique Lpez Albjar, Jos Carlos Mariategui,
Francisco Mostajo, Jos Uriel Garca, Nstor Puertas Castro, Hctor Cornejo Chvez, Luis Antonio
Eguiguren, Victor Andrs Belaunde, Alberto Ulloa Sotomayor, Jos Luis Bustamante y Rivero, Pedro
Paulet, Mario Alzamora Valdez, Valentn Paniagua Corazao, Juan Chvez Molina; Germn Legua y
Martnez, Alberto Arca Parr, Jorge Basadre, Alfredo Corso Masias, Alfonso Montesinos y Montesinos,
Alfonso Benavides Correa, etc.

1.2 FUENTES FORMALES

Las primeras -sociolgicas o reales- han servido para condicionar o promover la generacin del derecho,
y este surge a travs de formas estrictamente jurdicas, conteniendo comnmente la normatividad y
adicionalmente las denominadas reglas en el derecho objetivo.
Las formales son usualmente consideradas como principales y accesorias. La ley, el reglamento, los
principies generales del derecho, el derecho comparado, la jurisprudencia, los tratados y los contratos,
estn entre las primeras; el oficio, el aviso, el bando, la circular, la carta, el telegrama, el cartel, el
ceduln el memorndum, la directiva, la instruccin y la nota verbal, (pregn), son meras especies
accesorias.
1.2.1 La ley
Comprende tanto a la Constitucin como a la ley ordinaria.
La Constituci6n es dada en nuestra tradicin y derecho por el rgano constituyente, ms sus adiciones,
derogaciones o modificaciones corresponden al Congreso, el que debe hacerlo en dos primeras
legislaturas ordinarias consecutivas (Constitucin de 1979, art. 306; Carta, art. 206). Esta particularidad
la hace semiflexible, como lo dice la doctrina para estos casos de intervencin del poder constituyente y
del poder constituido (Congreso).
La Carta determina la base y orientacin del derecho nacional y, a su vez, limita la extensin del mismo.
Nada de lo que manda ella podr dejar de cumplirse, y el Derecho administrativo ha de desarrollarse
dentro de los preceptos constitucionales, por lo que algunos autores alemanes han considerado que este
viene a ser el derecho procedimental constitucional.
La ley sensu stricto puede ser analizada desde dos posiciones usualmente integrativas:
La ley formal es todo acto exclusive del Poder Legislativo. Su iniciativa puede corresponder a un Poder y
su promulgacin a otro Poder. Hay casos -no infrecuentes- en que solo interviene el Poder: iniciativa,
aprobacin y promulgacin del Poder Legislativo (Constitucin, arts. 190 y 193 in fine). Dos Poderes:
iniciativa del Poder Ejecutivo, aprobacin y promulgacin por el Poder Legislativo. Y tres Poderes:
iniciativa del Poder Judicial, aprobacin del Legislativo y prqmulgacin del Ejecutivo.
La ley material, en cambio, es aquella que contiene una norma de derecho objetivo: cuando menos, una;
puede contarse cientos y miles -como en los cdigos o leyes muy complejas y extensas-, pero solo se
requiere que haya una para que sea propiamente ley material.

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As, pues, en la ley formal -estrictamente formal- no hay ni una sola norma jurdica. En nuestro
ordenamiento a esta clase de leyes se les llama resoluciones legislativas; que declara prcer de la
Independencia a don Jos Maria Corbacho, maestro del poeta-mrtir Mariano Melgar, entre otros
meritos. Tambin la 11682, igual reconocimiento a don Jos Andrs Razuri, elemento de accin positiva
en la celebre batalla de Junn; y la 14104, que proclama a don Juan Pablo Viscardo 'y Guzmn prcer
nacional y precursor de la Independencia del Per y de Amrica. En ninguna de ellas hay ni puede haber
norma jurdica, porque solo formalmente son leyes y as se las registra y numera. La carencia de
normatividad determina que ellas no tengan trascendencia en el ordenamiento jurdico nacional: no
aumentan, modifican ni extinguen norma alguna
Por lo expresado deducimos entonces que las resoluciones legislativas son tpicos actos administrativos
del Poder Legislativo, que a este nivel le estn reservados exclusiva y excluyentemente * '.
Las leyes ordinarias con materialidad(norma) son tpicos actos legislativos, pues mediante ellos el Poder
Legislador por excelencia crea, modifica o extingue las normas, lo que significa que el ordenamiento
jurdico es sensible a ellos.
Mas resulta realmente una situacin compleja e inicialmente abstrusa, pues el ordenamiento jurdico no
solamente crece, cambia o decrece por las leyes ordinarias provenientes del Poder Legislativo: ia
materialidad se da tambin en niveles ms modestos y por cualquier 6rgano u organismo que tenga
facultad para crear, modificar o eliminar normas. Recordemos entonces el concepto dado
precedentemente para la ley material; todo acto que contiene una norma de derecho objetivo
(ordenamiento), sea pues, crendolo, varindolo o derogndolo-abrogndolo' '.
Dichas leyes -que podramos clasificar de tercer nivel jerrquicamente, despus de la Constitucin y de
la ley propiamente llamada as- las tenemos abrumadoramente con la denominacin tcnica de
reglamentos, que analizaremos luego.
Veamos ahora dos figuras de leyes: el decreto legislativo y el decreto-ley.
a) El Decreto Legislativo: Es innovacin importante en la Constitucin de 1979 vigente (arts. 188, 211
inciso 10 y 298 inciso 1), mediante los cuales legisla el Poder administrador sobre las materias y por el
trmino que especifica la ley autoritaria que tiene inevitablemente que dictar el Congreso cuando decide
delegar esta facultad. Y dicha especie legal esta naturalmente sometida -en cuanto a promulgacin,
publicacin, vigencia y efectos- a las mismas modalidades que rigen para la ley, debiendo el Presidente
de la Repblica dar cuenta a la entidad delegante.
Se ha cometido el despropsito de establecer un registro de estas leyes 'materiales, que resulta paralelo
al anterior y, por tanto, innecesario y objeto de confusin; situacin que an es posible rectificar,
dictndose una ley asimilndolos a la numeracin correlativa que les corresponda inicialmente y en el
futuro, dentro de absoluta formalidad. El Gobierno que lo haga se prestigiar por este slo hecho.
b) Los Decretos Leyes: Son una especie extica para el derecho. La doctrina los rechaza sobre todo
para su aplicacin en el derecho penal, pero reconoce virtualidad en las tareas administrativas, en razn
de su propia dinmica. Los gobiernos de facto han cuidado muy celosamente de expedirlos en
condiciones de aceptacin general, de modo que los hay de notable calidad: creacin del Seguro Social
Obrero (Ls. 8314 y 8433) y del Seguro Social del Empleado (D.L. 10902) y fusin de ambos (D.L.
19415), Salario Dominical (D.L. 10908), participacin en las utilidades (11672), estabilidad laboral (D.L.
22126), Ley Orgnica del Poder Judicial (D.L 14605), Estructura moderna del Estado (D.L. 17271),
Reforma Agraria (D.L. 17716), Ley General de Aguas (D.L. 17752), Ley General de Telecomunicaciones
(D.L. 19020), etc.; aunque, sin duda, hay una contrapartida muy nutrida y desastrosa.
La Carta de 1993 ha incorporado una nueva especie que dice es legislativa: Los Decretos de Urgencia.
El presidente dicta estas medidas extraordinarias, que tienen fuerza de ley, en materia econmica y
financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. Este puede
modificar o abrogar los referidos decretos de urgencia (art. 118 inciso 19). El presidente del Consejo de
Ministros, quien puede ser ministro sin cartera -una innovacin de esta Corte, que la estimamos
conveniente- refrenda estas y otras especies legislativas (art. 123 inciso 3; art. 125 inciso 2).
Disuelto el Congreso y hasta la aparicin de uno nuevo, esto es, en el interegno, el Poder Ejecutivo
legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisin Permanente, para que los
examine y los eleve al Congreso, una vez que este se instale (art. 135).
Tan poderosas normas tienen una limitacin: "no pueden contener materia tributaria" (art. 74), pero sin
caer en la accin de inconstitucionalidad (art. 200 inciso 4).

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Esta cuasi clase legislacin lo es aparentemente as, vale decir inofensiva; pero se dicta durante el
funcionamiento del Congreso y tambin en su defenestracin. En verdad es un solapado decreto ley, un
hijo desconocido dentro del matrimonio democrtico del pas, pero con poder y vocacin de heredero
privilegiado. Ha de satisfacer exigencias autocrticas.
Presenta la modalidad de simple decreto supremo, no registrndose como ley dichos decretos de
urgencia.
Las leyes regionales no aparecen en la Carta de 1993, pues este sistema indebidamente esta anexado
al Gobierno Central, y concretamente depende del Ministerio de la Presidencia. Ntese que organismos
descentralizados por excelencia en el mundo civilizado en el Per actual son apndice del centralismo.
Estas leyes carecen de generalidad, elemento que es reemplazado valida-mente por el de regionalidad..
Las ordenanzas municipales son leyes locales, carcter este que sustituye a la generalidad de la ley.
1.2.2 El Reglamento
En la jerarqua normativa y para fines pragmticos el reglamento ocupa el tercer lugar, despus de la
Constitucin y de la Ley ordinaria.
Materialmente considerando el reglamento es una ley, ya que del examen que en el realicemos ha de
aparecer cuando menos una norma de derecho objetivo, aunque en realidad encontraremos cientos o
ms normas. Formalmente es un acto o conjunto de actos administrativos, pues casi de modo absoluto
provienen del Poder administrador.
Hay variadas formas de clasificar los reglamentos, interesando apreciarlos en las tres siguientes
especies:
- Materialmente considerando el reglamento es una ley, ya que del examen que en el realicemos ha de
aparecer cuando menos una norma de derecho objetivo, aunque en realidad encontraremos cientos o
mas normas. Formalmente es un acto o conjunto de actos administrativos, pues casi de modo absoluto
provienen del Poder administrador.
- Reglamento secundum legem, o intra legem o pro legem, que es el que -dada una ley ordinaria- la
complementa asignndole detalle o desarrollando contenidos especficos que la ley los trae muy amplios
y generales. Por ejemplo, el Decreto Legislativo 276.
- Reglamento praeter legem o extra legem, aquel en que la Administracin debe actuar creando
normatividad sobre una determinada materia o actividad. No existe ley o las normas que ella trae son
insuficientes y resulta imprescindible poner orden y garantizar la bondad del servicio o del bien y
prestigiar -al propio tiempo- al Estado y aun al pas mismo; y
Reglamento contra legem, o sea aquel tenido por rrito, pues contrara los mandatos y la extensin
de la ley que se desea de transparentar, de reglamentar. Sin embargo, si se trata de un numero muy
grande de artculos ilcitos que, adems, mantienen estrecha relacin con todo el cuerpo normativo nulo;
mas si slo algunos numerales resultan ilegales y estos son perfectamente identificables, no sera
acertado llamarlo as, siendo suficiente anular o modificar los artculos ilegales o deficientes.
Los reglamentos por su carcter expeditivo generalmente son mejor conocidos que la propia ley matriz.
La Constitucin vigente -y tambin las anteriores- se ocupan nicamente de los reglamentos
primeramente mencionados (secundum legem, etc.), que lo son por excelencia (art. 118, inciso 8),
asignado al Presidente de la Republica el ejercicio de la potestad de reglamentar las leyes sin
transgredirlas ni des-naturalizarlas; y, dentro de tales li'mites, dictar decretos y resoluciones. Pero los
segundos estn invfvitos en la funcin administradora (art. 118, incisos 14 y 15), facultad que en menor
medida corresponde tambin a lo otros Poderes del Estado.
Tambin esta facultad puede delegarse por la ley, como en el caso de las universidades (Ley
Universitaria 23733, Quinta Disposicin Transitoria);salvaguardando mejor as su autonoma.
El Congreso tiene su propio Reglamento, que excepcionalmente se privilegia con la categora de ley
(Carta de 1993, art. 94). Puede tener tambin otros reglamentos (art. 204, inciso 4):
Hay accin popular por infraccin de la Constitucin o la ley, contra los reglamentos y normas
administrativos y contra las resoluciones y decretos de carcter general que expiden el Poder Ejecutivo,
los gobiernos regionales y locales y dems personas de derecho pblico (Constitucin, art. 204 inciso 4).
Es aconsejable que los reglamentos sean aprobados por decreto supremo y no por cualquier otro tipo de
acto administrativo, como ahora sucede.

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1.2.3 Los Principios Generales del Derecho

Son las grandes constantes culturales que fluyen y orientan a una sociedad de-terminada, de generacin
en generacin, esto es, las concepciones de vida de un pueblo -tnica y no geogrficamente
considerada-; logrando rivetes de ley autnomamente o, mejor aun, dentro de la Carta Poltica. En este
supuesto habra -sin duda- confusin entre la fuente y el derecho mismo. Se trata de mate-riales
utilizables para la construccin dogmtica, labor que se realiza prolongadamente a travs de los siglos.
"Y uno de los sectores que resulta ms propicio para la vigencia y aplicacin de los principios generales
del derecho es el derecho administrativo. As se desprende de su propia naturaleza como rama no
codificable en su totalidad que, en sus orgenes y aun hoy en algunos de los principales pases de
Europa, es de creacin eminentemente pretoriana", asevera recientemente autor argentino.
As, entre la costumbre y los principios encontramos, a nuestro entender, una tenue Inea divisoria;
aquella sigue siendo un derecho non scriptum, estos son un derecho cuasi escrito, y por tanto ms
definido, con exactitud, es decir con elementos que permiten mejor su influencia (rectores). O como
expresa Cassagne que la vigencia de los principios como fuente "No depende de su recepcin formal por
el ordenamiento positivo puesto que constituyen el fundamento de las dems fuentes del derecho. Por lo
tanto, los principios generales del derecho aun los no legislados, tienen primaca tanto sobre las normas
legales y reglamentarias, como sobre la costumbre y la jurisprudencia".
Una de las garantas de la administracin de justicia es, precisamente, "El principio de no dejar de
administrar justicia por vaco o deficiencia de la ley. En tal caso, deben aplicarse los principios generales
de derecho y el derecho consuetudinario" (Carta de 1993, art. 139 inciso 8).
Nos afiliemos a la tesis histrica o a la positivista -que insistimos esta es la parte reciente y depurada de
aquella, por lo que nuestra interpretacin no es una fuente entre ambos, sino ms bien un camino
prolongado de la primera.
Del Vecchio pone serios reparos a las limitaciones tnicas -principios generales del derecho italiano, por
ejemplo- y cree que hay verdades supremas del derecho in genere, "o sea a aquellos elementos lgicos
y tnicos del derecho, que por ser nacionales y humanos son virtualmente comunes a todos los
pueblos"'y habla de un patrimonio comn de nuestra conciencia jurdica. Pero todo ello es valido para
amplias regiones, no para el mundo entero, aunque el hombre camina lenta pero firmemente hacia la
integracin absoluta del orbe.
El tratadista espaol De Diego cree por eso que "el legislador, al invocar los principios del Derecho,
pens en los del Derecho espaol, en aquellos que ya aprovecho al formular las reglas del Cdigo, y que
no por eso quedaron agotados".
1.2.3 El Derecho Comparado
Presenta la particularidad de que su contenido no versa sobre una determinada materia o campo de
disciplina jurdica -como el civil, constitucional, laboral, etc.-, sino que es producto del mtodo
comparativo de la ciencia jurdica, que lleva a dar conceptos distintos y amplios para el derecho interno o
nacional, propendiendo a que este recoja instituciones o modalidades valiosas de otros ordenamientos;
no siendo pues propiamente derecho..
Su objeto es analizar-de acuerdo a reglas y mtodos sistemticos- el derecho positivo en un grupo de
pases, para conocer con exactitud las similitudes y las diferencias respecto a algunas instituciones,
generalmente bsicas y preestablecidas en un plan de trabajo.
Resulta as el derecho comparado muy til para acopiar materiales que han de servir para la elaboracin
de leyes y reglamentos, conociendo la bondad o descrdito de ellos en su realidad jurdico-social,
significando ellos advertencia cientfica y una notable economa de tiempo.
1.2.4 La Jurisprudencia
Esta fuente tiene tres especies:
a) La Judicial.- es el conjunto de las sentencias de los jueces a diferente nivel y sobre materias de su
competencia, traduciendo de este modo la interpretacin de la ley sobre lo actuado en autos.
b) La Administrativa.- es la suma de resoluciones (actos administrativos) emitidos por funcionario u
rganos colectivos de diversa jerarqua y tambin sobre asuntos que les son propios; y,
c) La Constitucional.- son los actos resolutorios o de inaplicabilidad que emite el Tribunal Constitucional,
de modo exclusivo (Carta de 1993, Arts. 201 a 205).

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1.2.5 Los Tratados

En el Derecho Internacional se dan dos acepciones a este instituto jurdico:
a) En sentido amplio.- significa un concierto de voluntades entre dos o ms Estados o tambin
organismos internacionales, sean mundiales (ONU, UNESCO, FAO), regionales (OEA, Liga Arabe,
OTAN, COMECON, Pacto de Varsovia) o subregionales (Comunidad Andina de Integracin, etc.), en
torno a problemas de trascendencia notoria.
b) En sentido estricto.- es un acuerdo solemne de mayor jerarqua que aquellos denominados
convenciones, protocolos, declaraciones, notas, etc.
En la evolucin del derecho encontramos ahora:
a) Tratados-ley, que regula situaciones jurdicas generales e impersonales; o,
b) Tratados-contrato, en el que los Estados signatarios persiguen fines diferentes concertados con
carcter particular y expreso para cada Estado.
Esto nos lleva a comprender que ellos han de influir poderosamente en las actividades de la
Administracin Publica, por lo que al ocuparse de esta mate-ra el tratadista J. Dembour se pregunta si
estas fuentes del derecho administrativa belga al ser violadas pueden las infracciones servir de base
para la anulacin o la no aplicacin de los actos administrativos, concertndose afirmativamente, a
condicin de que se produzca su ratificacin, publicacin y que, en consecuencia, hayan entrado a
formar parte del ordenamiento jurdico interno
Los tratados intencionales celebrados por el Per con otros Estados, forman parte del derecho nacional.
En caso de conflicto entre el tratado y la ley prevalece el primero (Constitucin, Art. 101). As es, por
tener voluntad concertada de dos o ms Estados u organismos internacionales, que en el mbito
internacional gozan de personalidad internacional.
Todo tratado debe ser aprobado por el Congreso con carcter previo, sin cuyo requisito no podra ser
ratificado por quien personifica la Republica (Art. 102). Sin embargo, el Presidente de la Repblica puede
celebrar o ratificar convenios internacionales o adherir a ellos sin el indicado requisito (previo) de
aprobacin legislativa, si el tratado versa sobre materias de la exclusiva competencia del primer
mandatario, quien siempre debe dar cuenta inmediata al Congreso (Art. 104).
La Constitucin de 1979 preva el caso de que un tratado contenga una estipulacin que afecta una
norma constitucional, disponiendo que dicho tratado debe ser aprobado siguiendo el mismo
procedimiento que rige la reforma de la Carta Poltica, antes de ser ratificado por el Jefe del Estado (Art.
103). La carta de 1993 dice lo mismo (Art. 57).Valiosas disposiciones complementan el captulo V De los
Tratados (Art. 105 a 109).
Cumplidos los requisitos de aprobacin y ratificacin, es obvio que los acuerdos internacionales forman
parte del derecho nacional, a nivel constitucional.
1.2.6 Los Contratos
El contrato administrativo, se ha consagrado en la doctrina, alcanzando posicin estable en el cuadro de
las relaciones administrativas, aunque en este campo asume orientaciones propias, que tienen otro
sentido valorativo en dichas relaciones, todo lo cual indica que el contrato comn se convierte en un
tpico contrato administrativo, como lo recuerda Oliveira Franco Sobrino, tratadista brasileo.
Dos premisas hay que tener en cuenta, en va de clasificar conceptos:
- una, para comprender que las normas jurdicas civiles, no obstante su influencia en la formacin de
figuras jurdicas administrativas, se diferencian en cuanto a los objetivos definidos; y
- otra, para conocer que las normas del Cdigo Civil, referentes a los contratos, no se aplican in genere
a los contratos administrativos, en razn de los criterios de naturaleza publica de estos ltimos.
Naturalmente, constituyen elementos fontanales de gran sentido pragmtico, pues en verdad resultan la
suma de infinidad de actos compuestos, no tanto por la diversidad de elementos cuanto por las mltiples
consecuencias.
Las fuentes formales admiten, a su vez, una subdividi: principales y accesorias. Ahora nos ocuparemos
de estas ultimas, que tienen influencia tangencial o indirecta en el derecho administrativo.

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Los tratadistas consideran por lo general que se trata de especies de mera trascendencia y factual
ejecutividad, participando limitadsimamente de las funciones propias tanto de los actos administrativos
pero ente todo de los actos de administracin. Veamos someramente las ms usuales:
- Aviso. Contenido escriturario que se difunde por medio de la prensa hablada o escrita para obtener
amplia divulgacin destinada a un publico presuntamente interesado, o para tratar de que se informe
alguien cuyo domicilio o residencia no se conoce con exactitud. Tambin puede tener una finalidad
moralizadora, como las que las Cmaras Legislativas dan a conocer la nomina de los inasistentes a las
sesiones. Asimismo, convocando postores, lo que se hace en fecha o lugar ciertos, dando cumplimiento
a normas legales en vigor, y cuya omisin apareja nulidad insalvable;
- Bando. Son comnmente de actividad poltica, policial o militar, publica-do para hacer conocer al
pueblo o advertirlo de alguna situacin especial. Han cado en desuso y acaso solo pudiera
excepcionalmente recurrir a el en pequeas y alejadas poblaciones, pues las telecomunicaciones lo
invaden y dominan todo en contados minutos. Son susceptibles de confundirse con los carteles o
cedulones, pero su carcter perentorio los diferencia. El bando puede convertirse en pregn al sor ledo
al pueblo;
- Carta. Escrito que se dirige comnmente a una sola persona, anuncindole alguna noticia. Hablen
cartas y callen barbas se deca antiguamente para denotar la inutilidad de perorata ante la existencia de
pruebas. Es muy usada en la vida comercial y de ella deriva a las empresas del Estado;
- Cartel. Se llama as el anuncio que se adhiere con pegamento en un sitio o lugar pblico en casos de
remate, compra-venta, embargo, etc. de un yacimiento, un bien rstico, urbano, etc. Es un documento
numerado, fechado, suscrito y sellado;
- Ceduln. Anuncio o edicto que suele fijarse en la parte del domicilio de algn requerido, que entre
nosotros lo es por la justicia tributaria. Cambien se entrega a vecinos y parientes prximos, para que le
hagan legar a su conocimiento informacin final igual a la anterior; circular. Documento generalmente
aclaratorio o recordatorio sobre asunto determinado, que el superior dirige a funcionarios a sus ordenes,
para que tomen la accin que corresponda. Es, pues, de amplia difusin y, por ende, ha de cuidarse del
contenido y de su forma. Llamese tambin oficio-circular. Informacin final similar a los anteriores;
comunicado. Escrito que, autorizado por funcionario competente -identificado por su nombre completo y
su cargo- transmite por la prensa escrita o hablada de modo oficial algn acontecimiento. Deber
cuidarse de no establecer o negar algn derecho propiamente per se. Elementos identificables como en
los anteriores
- Directiva. Instrumento identificable, usualmente complejo, en el que se establece una serie de reglas a
ejecutar como consecuencia de un acto de gobierno o de administracin;
- Instruccin. Denominado tambin como pliego de instruccin. Contiene reglas y conductas a observar
para una mejor ejecucin de leyes o reglamentos de reciente data, o tambin al establecerse, ampliarse,
fusionarse o suprimirse algn rgano u organismo;
- Oficio. Escrito identificable, con un solo destinatario, que esta fuera del rgano u organismo oficiante,
dando as cierta oficializacin al contenido del mismo. Si se trata de funcionarios superior, igual o inferior
dentro del rgano u organismo, precede obviamente el memorando, documento similar, de redaccin
menos formal; y
- Telegrama. Como tambin el radiograma, teles, telefax, telefonema, etc. son escritos de concernido
breve, lacnico y exacto, que la urgencia requiere transmitir inmediatamente por necesidad del servicio.
Ha de contener datos identificados y, de ser posible, adelantar el envo de tipo de comunicacin
ampliada en modo conveniente.
Cuanto a oralidad, tenemos al parecer la nota verbal -muy usada en el servicio diplomtico y consular- y
el pregn, en que -a viva voz, seleccionada por estentrea- se da a conocer ordenes emanadas de la
autoridad poltica. Es, pues, un anuncio a voces'48'.
Por ultimo, refirmonos a modalidades esclarecedoras: difusin (abierto, reservado, secreto), rapidez
(urgente, muy urgente), destinatario (personal. Con esta ultima, aseguramos su recepcin
exclusivamente por la persona que debe conocer el escrito, y no por cualquier otra, aunque este en un
circulo de intimidad hogarea (cnyuge, hijos) y oficinesca (secretaria, asesor), oficina de trmite
documentario, etc.
Quede en claro que ninguna de estas especies ha de utilizarse para modificar normas jurdicas,
cualesquiera que sea el nivel de estas.

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2. CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El derecho administrativo tiene los siguientes caracteres:
a) Es Pblico.- Porque exige res9peto sobre las decisiones de sus actos, existe una relacin de
estado tpico al derecho administrativo eminentemente pblico. Es decir existe relacin entre
usuarios y administracin pblica.
b) Es Dinmico.- Es constante accin normativa, operativa, cambiante, razn por la cual no puede
ser codificado.
c) Normatividad frondosa.- El derecho administrativo se basa principalmente , contina,
renovadora, movible, inestable.
d) Es Humanista.- Porque toda su accin y desarrollo emana de los seres humanos, es decir de los
servidores pblicos, con sus necesidades y frustraciones, sus conocimientos y experiencias,
virtudes, defectos a travs de su potestad reglada y su potestad discrecional.

3. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS CIENCIAS

Por evidentes motivaciones debemos examinar primeramente las que se establecen con otras
bifurcaciones jurdicas, para luego tratar de los nexos con otras ciencias sociales o multidisciplinarias.
3.1 RAMAS JURIDICAS
Las ms cercanas y frecuentes con el Derecho administrativo.
Derecho constitucional. De sus normas y postulados ha de derivar el Derecho administrativo. Aquel
crea instituciones y pone en vigor mandatos in gene-re, este los desarrolla y aplica dentro del espritu
propio de la mxima norma, de suerte que el Derecho constitucional est invvito en el administrativo.
Hay autores para quienes ambas disciplinas han de identificarse en un "Derecho del Estado", como lo
hace Renato Alessi, ilustre profesor de la universidad de Miln.
"Constitucin y administracin se influyen recprocamente; pero mientras que la influencia de la primera
sobre la segunda es de sistema, la de la administracin sobre ella es de eficacia. La Constitucin es una
estructura, es el ordenamiento fundamental del Estado; la administracin es un rgano jurdico de ese
Estado, y la funcin administrativa es una actividad que se realiza dentro del marco y las directivas
bsicas fijadas por aquella estructura. En la Constitucin predomina lo esttico, en la funcin
administrativa lo dinmico; en la primera hay estructuracin y establecimiento de Imites, en la segunda
hay expresin de actividad concreta y cheque contra los Imites prefijados", dice con la calidad que le es
propia y admirada Agustn Gordillo, tratadista argentino.
Derecho Internacional y de Integracin. Este tiene su esfera de influencia prodominante en e! campo
internacional, en tanto que el administrativo podramos aseverar que la consume en el interno o nacional.
Mas ambas afirmaciones no son absolutamente exactas, pues las dos disciplinas permiten una zona de
interinfluencia, que se ha de definir en favor de la primera. Queremos decir entonces, que las normas
administrativas se tien de internacionalidad o -cuando menos- las internacionales no pierden dicha
calidad por muy estrecha y frecuente que sea la relacin con el administrativo.
Y, en efecto, lo es, ya que en las tratativas de elaboracin, en la fundamentacin y aprobacin misma
estn presentes aportando las autoridades administrativas y, por ultimo, la aplicacin de los acuerdos
genricos internacionales resulta inservible sin la actuacin de la autoridad adrninistrativa.
El Derecho internacional se aleja de la poca ficticia y acta en trminos de reciprocidad, pareciendo
encaminarse hacia soluciones de solidaridad.
Un fenmeno novedoso de este siglo es la aparicin de los organismos internacionales, que participen
con los Estados con la. debida personalidad internacional, y en cuya rea se tiene a los organismos
universales, a los regionales y subregionales.
Para Per el Derecho internacional ha jugado un rol preponderante, aunque con lamentable
desarticulacin con el Derecho administrativo en lo referente a las reclamaciones sobre territorios,
particularmente en sus fronteras con Colombia, Brasil Chile.
De este ultimo, aun subsisten obligaciones pendientes para con nosotros, no obstante el dilatado periodo
trascurrido ms de sesenta aos. Frustrado, en parte, en sus pretensiones de arrebatar al Per ricas

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extensiones en guano, salitre y cobre, queriendo imponer soluciones de un irracional derecho de con-
quista, el Per tiene vigente un rgimen de servidumbres perpetuas y publicas sobre Arica.
Derecho de Integracin, jurdica y econmicamente hemos avanzado desde 1968, en que -
alejndonos de una visin y praxis imperialista- nos alineamos firmemente como pas del Tercer Mundo y
sentamos las bases de la reunin de los Estados Andinos, que constituyen los denominados Bolivarianos
(Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela).
Al Per y a Venezuela les corresponde una funcin protagnica, con los adalides Juan Pablo Viscardo y
Guzmn (1791) y Simn Bolvar (\Q2A), cronolgicamente considerados.
El Acuerdo de Integracin Subregional llamado de Cartagena, donde se realizan los debates histricos,
pero suscrito en Bogota el 26-5-1969- es ratificado por el Per prontamente (D.L. 17851, de 14-10-
1969)..
Mas conocido como Pacto Andino, el sistema integrativo ha venido siendo dificultado en su labor por
intereses privados de los propios pases miembros, como del capital norteamericano, al que estn
adheridos y representan dichos intereses los grupos llamados "fuerzas vivas".
Derecho Penal. Abundante y variada resultan las relaciones con esta materia, por desgracia social,
tanto en lo delictivo como en contravenciones de esta naturaleza, aunque entre uno y otro haya distingos
ontolgicos.
"El Estado debe, en primer lugar procurar evitar que se cometan ilcitos. Para esto debe realizar -sobre
todo- una accin positiva. Con mejor educacin, adecuado nivel de vida, buen ejemplo de los
gobernantes a los gobernados, afianzamiento de los principales morales (asunto tan vinculado con la
educacin) se consigue mejorar las condiciones sociales e individuales: procurar eso es cometido
administrativo; no obstante los esfuerzos que se realizan en ese sentido, es obvio que aun existe peligro
de que se cometan actos daosos; es necesario, pues, ejercer control y vigilancia para que eso no
ocurra; eso es tambin cometido de la Administracin".
Hay notoria interdependencia tambin con el indulto y con la conmutacin de la pena y, sobre todo, con
los regmenes excarcelarios, en las que es indispensable realizar un seguimiento del pupilo.
Finalmente, su influencia en los procesos disciplinarios, en los que se busca la verdad material, o sea, la
realidad de los hechos y la mera formalidad procedimental; tratando de sancionar la ilicitud
administrativa, que a veces se confunde con la ilicitud penal.
Derecho Procesal. Ante todo se tomo de l y conforme ha ido logrando su autonoma el Derecho
administrativo se ha esforzado en crear instituciones a la medida de sus propias necesidades; y en esta
evolucin ha establecido su procedimiento, que ha resultado sencillo y eficaz, aunque todava con una
celeridad imperfecta.
El procedimiento remisorio ha venido -y aun lo es- siendo sustanciado dentro de la teora y praxis
adjetiva; y cuando lo sea dentro de acciones encauzadas en el contencioso-administrativo, estar
doblemente influenciado tanto por la perspectiva administrativa cuanto por la tradicional y mejor conocida
y, por ende, prcticamente. Despus ser la conjuncin de reglas de toda la accin.
Derecho cannico. Hasta antes de 1980 la Iglesia Catlica era un apndice del Estado en la realidad.
La Constitucin en vigor reconoce la independencia de aquella (Art. 50), pero le presta su colaboracin.
Poco ha cambiado la situacin y en las fuerzas armadas y policiales continua subsistiendo el Servicio
Religioso Castrense. El nexo Iglesia y el Estado fue el Ministerio de Justicia, llamado muchos aos de
Justicia y Culto, parte. esta ultima que brevemente estuvo refundida en el Ministeride Relaciones
Exteriores alguna vez.
La Iglesia fue hasta el siglo pasado la terrateniente mayor en el pas, pero la Reforma Agraria de 1969
(DL. 17716), transfiere pacficamente toda propiedad rural a los directos conductores, esto es, al labriego
tradicional, Desaparece as la peor y ms retrasada caracterstica del pas, cual era el feudalismo
impuesto brbaramente en el siglo XVI.
Cuanto a las propiedades urbanas de la Iglesia, hay planteamientos dismiles que van desde la defensa
de ella hasta la aseveracin de que se trata de bienes pblicos. Sobre esta materia controversial tiene
opinin notoriamente valiosa Jorge Eugenio Castaeda, tratadista nacional.
Hasta la Constitucin de 1933 -si bien modificada en cuanto a los obispos y arzobispos (Ley 13739) y
relaciones entre ambos entes (Ley 9166)- los prelados, cannicos, etc., eran regulados en sus

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propuestas, designaciones y pagos por el Derecho Administrativo, todo lo cual esta en proceso de
extincin (Acuerdo entre la Santa Sede y la Republica del Per, publicado el 13-2-1981).
La Facultad de Teologa Pontificia y Civil de Lima -una de las ex-integrantes de San Marcos- se gobierna
por su propio Estatuto; tiene la autonoma y derechos de las universidades y otorga los grades y ttulos
de bachiller, licenciado y doctor en Teologa y en Derecho cannico (Ley Universitaria 23733.
Derecho de Trabajo. Mantiene una extraordinaria similitud con el administrativo en general, y sobre todo
con la parte laboral-administrativo; y laboral propiamente dicha ajena a plenitud en las empresas del
Estado (Carta de 1993, Art. 40).
Como quiera que el concepto de esta rama trata del conjunto de reglas que regulan las relaciones del
trabajador con su principal, cualesquiera que sea la vinculacin de dependencia, resulta que
voluntariamente el Estado interviene en el proceso laboral como empleador directo, a parte de su
presencia y cometido como ente representativo de la colectividad en la visin burguesa del Estado.
El derecho laboral es muy lbil a la poltica de turno y esta realidad se refleja claramente en la
normatividad de cada pentodo gubernamental y, desde luego, tambin en los fallos del fuero privativo de
trabajo, que ahora pertenece al Poder Judicial, por mandato constitucional, lo que ha de traer acaso
mayor estabilidad, mejor estudio de las cosas y la necesaria independencia de criterio para expedir los
actos jurisprudenciales.
Derecho de Seguridad Social. Hoy da, con plena autonoma dentro del derecho peruano, fue hasta
ayer una materia prisionera del Derecho laboral para el campo privado o sometida absolutamente de
Derecho administrativo '58'.
Se unifican los mal llamados Seguro Obrero y Seguro Social del Empleado (DL. 20212 y 20604), se
revisan, amplan y actualizan los correspondientes regmenes, a saber:
- Pensiones de la Fuerza Armada y Policial (D.L. 19846, 20511, 21421,22611,24373, 24533, 24640,
24916);
- Pensiones de la Seguridad Social (Ds. Ls. 19990, 20212 y 20604); y
- Pensiones civiles del Estado (D.L. 20530, 21248, 23329, 23730, 23495, 24156, 24366, 24405, 25008,
25048, 25066, 25219, 25224, D. Legisl. 817).
En lo que respecta a la salud, el Instituto Peruano de la Seguridad Social -IPSS cubre una gama de
riesgos: enfermedad, maternidad, desempleo, accidente, rehabilitacin, reeducacin. Una amplia red de
hospitales, clnicas, postas mdicas y sanitarias cubren el territorio nacional; facilitndose, en cases in-
dispensables tratamiento en el exterior (Ley 13724).
Las Sociedades de Beneficencia Publica han atendido, con esfuerzo, los requerimientos de salud de la
poblacin menesterosa, dentro de un indebido criterio de caridad y no de seguridad social con las
inhumanas discriminaciones de raza y de creencia principalmente.
Derecho Tributario. Funcin y rgano eminentemente administrativo, actualmente disfruta ya de
autonoma en el ordenamiento y praxis peruana, a trabes de la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria, Superintendencia General de Aduanas. Tribunal Fiscal y Tribunal de Aduanas
y de otras concomitantes.
Estudia, calcula y asegura los recursos financieros del Estado, fuera de lo cual dispone de los
instrumentos normativos pertinentes, en especial el Cdigo Tributario y las leyes tributarias, dentro del
marco constitucional (Art. 32, 77, 139,142, 257, 262, etc.).
La recaudacin se rige por los principios de legalidad, uniformidad, justicia, publicidad, obligatoriedad,
certeza y economa (Art. 139).
El servicio pensionario ha pasado a ser administrado por la Oficina de Normalizacin Previsional, que
depende del Ministerio de Economa y Finanzas y no del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Ahora
est la novedad de las asociaciones financieras de pensiones (AFP).
Derecho Financiero. Aunque en pases de desarrollo econmico-social ya ha logrado autonoma, en el
nuestro est an enmarcado en el Derecho administrativo, si bien tiene normas complejas exclusivas,
como la Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Republica (14816), la ley anual y un conjunto de
normas.
Maneja fundamentalmente esta materia la Direccin General de Presupuesto Publico (Ministerio de
Economa y Finanzas), con incidencia de varias dependencias pblicas y de la Contralora General de la

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Repblica, sin excluir a la Direccin General de Crdito Pblico, bajo el control poltico-financiero del
ministro y de la Comisin de Presupuesto del Congreso.
Derecho Minero y Energtico. Los dos son igualmente de naturaleza administrativa, ya en camino hacia
su autonoma para conformar disciplinas propias. Con todo, mantienen firmes y constantes vinculaciones
de coordinacin entre s el Derecho administrativo.
El de minera contaba con el Cdigo de la materia (1950), surgiendo luego una frondosa legislacin
complementaria y modificadora, pues resulta de notoria sensibilidad econmico-poltico el manejo de
esta incalculable riqueza por los Gobiernos, unos nacionalistas y, por tanto, cuidadores del patrimonio de
la Nacin; otros, actuando con liberalidad, conceden privilegios excesivos con miras a facilitar la
inversin del capital extranjero. Tal situacin legislativa dura treinta aos hasta la vigencia de la nueva
Carta Poltica, procedindose a establecer el rgimen minero integral en 1981.
Todos los recursos mineros y energticos pertenecen al Estado cuya propiedad es inalienable e
imprescriptible (Art. II). Su aprovechamiento se realiza a trabes de la actividad empresarial del Estado,
que est obligado a proteger la pequea y mediana minera, como tambin la de promover la gran
minera (Art. IV).
Se establece que los recursos mineros se otorgan sujetos al sistema de amparo por el trabajo (Art. V);
siendo la industria minera apreciada de utilidad publica (Art. VI), por lo que el Estado tiene derecho a
ejercer, sin excepcin, todas las actividades de la referida industria (Art. 28).
Las concesiones mineras que prev la ley son: exploracin, explotacin, beneficio, refinamiento, labor
general, de transporte minero.
La estructura empresarial de la minera peruana -bajo el control del Estado- prcticamente ha
desaparecido: Empresa Minera del Per, Empresa Minera del Per Comercial, Banco Minero del Per, e
igualmente las de hidrocarburos Petro-Per, Per-Petro, etc.
Finalmente, la jurisdiccin administrativa minera es atribucin del Poder Ejecutivo. La ejerce por
intermedio del Consejo de Minera, la Direccin General de Minera, la Direccin de Concesiones
Mineras, la Direccin de Fiscalizacin Minera, las Jefaturas Regionales de Minera y el Registro Pblico
de Minera
Derecho agrario. A partir de 1969 el Per presenta una figura diferente desde la llegada de Colon; ese
ano se produce rpido, pacifica y totalmente la liquidacin del feudalismo, que propiamente no sufre
desmedro con la pseudo-reforma de la Ley 15037.
La Reforma Agraria se realiza al amparo de nueva legislacin econmico-social (D.L. 17716), que
declara que "es un proceso integral y un instrumento de transformacin de la estructura agraria del pas,
destinado a sustituir los regmenes del latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad, tenencia
y explotacin de la tierra, que contribuya al desarrollo social y econmico de la Nacin, mediante la
creacin de un ordenamiento agrario que garantice la justicia social del sector agropecuario, elevando y
asegurando los ingresos de los campesinos para que la tierra constituya, para el hombre que la trabaja,
base de su estabilidad econmica, fundamento de su bienestar y garanta de su dignidad y libertad" (art.
1).
A los veinte aos de la iniciacin del proceso reformador rural, hay que reconocer que el Estado no
efectivizo un positivo aporte financiero al agricultor; que muchos de los nuevos propietarios carecan de
la mstica necesaria para extender tan notorias acciones anticapitalistas y antifeudales; que un crecido
nmero de agrnomos y zootecnistas actan con criterio lucrativo y no de desarrollo. Todo ello ha dado
lugar a que grandes extensiones de marcado rendimiento anterior estn en abandono o con deficiente
produccin.
La Constitucin ha tornado normas de dicha Reforma, garantizando el derecho de propiedad privada
sobre la tierra, en forma individual, cooperativa comunal, autogestionaria o cualquier otra forma
asociativa, directamente conducida por sus propietarios, en armona con el inters social y dentro de las
regulaciones y limitaciones que establecen las leyes (Art. 157). Y precisa que "Hay conduccin directa
cuando el poseedor legitimo e inmediato tiene la direccin personal y la responsabilidad de la empresa";
forma acomodatoria para cualquier solucin.
Derecho municipal. Antes de la aparici6n del Estado administrativo tenemos ya la organizaci6n
municipal.
La Constitucin de 1979 se ocupa de los gobiernos locales con acierto, no habindose producido
saltantes diferencias entre los grupos de legisladores, creando un rgimen especial para Lima, que se

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asienta sobre un arrea de 67.000 Has. con la mayor poblacin nacional que se aproxima a los 8'000,000
de habitantes, incluida la del Callao, porque ambas ya constituyen una unidad urbana (Ley Orgnica de
Municipalidades 23853; Ley 23854).
La organizacin territorial peruana no considera a los municipios como unidad geogrfica, sino a los
distritos; y en cada uno de ellos ha de funcionar un gobierno local.
De modo, pues, que municipio es un concepto geogrfico-jurisdiccional; municipalidad es la organizacin
administrativa municipal ntegramente considerada dentro del distrito (y de la provincia). Y concejo
municipal es el rgano directo local (poltico) integrado (por todos los regidores bajo la presidencia del
alcalde. Gobiernos locales).
Hay municipalidades en todos los distritos (distritales) y en todas las provincias (provinciales}. Tambin la
hay en centres poblados menores (Ley 23853, Art. 4; Ley 23854, Art. 1; Ley 27972, Art. 2).
Las municipalidades disfrutan de autonoma economa y administrativa (Constitucin de 1979, Art. 252;
Carta de 1993, art. 194) Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
municipales, conforme a ley. (art, 195 Inc. 4).
Derecho de las comunicaciones y empresarial. Ambas son funciones y ordenamientos administrativos
de extraordinaria trascendencia en el mundo actual. Los interrogantes hay que responderlos
negativamente respecto de la realidad peruana, ya que aun no han logrado su autonoma.
Desde los tambores, el pututo y las campanas el hombre ha evolucionado rpidamente en el orden de
las comunicaciones con el descubrimiento de la electricidad y su utilizacin a trabes del vaco y de los
gases o electrnica, lo que no significa la desaparicin de modos sonoros primitivos, pero si la cercana
increble de todo.
La telecomunicacin puede definirse como toda emisin, transmisin y recepcin de signos, seales,
escritos o imgenes, sonidos o informacin de cualquier naturaleza -por ejemplo, el color-, sea por hilo,
radioelectricidad, medios pticos u otros sistemas electromagnticos.
"El registro y la recuperacin de la informacin se realiza por medios magnticos, electro-mecnicos o
electrnicos que difieren sustancialmente del soporte habitual para almacenar las noticias (el papel), y la
comunicacin, la recuperacin y el almacenamiento de la informacin puede llevarse a cabo de forma
selectiva e interactiva, y no slo como difusin generalizada de idnticos datos para todos los receptores
potenciales. En resumen, telecomunicacin equivale a toda transmisin de datos a distancia por medios
electromagnticos, entre personas, grupos sociales o mquinas fijas en un lugar determinado o en
movimiento".
El derecho empresarial, a su turno, prontamente ha de tomar cauces definitivos, que proporcionen no
solo fuentes crecientes de divisas y de garanta de bienestar al pueblo peruano, sino que prestigien al
Estado y al pas sacndolos del subdesarrollo y asegurando el porvenir de las nuevas generaciones, las
que no deben chocarse con el hambre y la miseria, la violencia y en privilegio, la inmoralidad y el
atropello, a fin de que con la necesaria libertad y poder sean capaces de colocar al Per en el nivel
protagnico que ha tenido desde la antigedad.
Derecho civil. Era el Derecho comn, del que se han desprendido las de-mas ramas, excepto el llamado
Derecho de Gentes o Internacional (Jus Gentium).
Tiene marcada presencia en todo el campo jurdico, sea regulando per se instituciones (personas,
sucesin, familia, reales), sea influyendo en figuras que no precisa ni nicamente corresponde a su rea
(procedimiento, contratacin, obligaciones), en razn de haber sido concepciones y necesidades, las
que, por inercia jurdico-poltica continan aplicndolos sin la alternabilidad opcional correspondiente.
Cuando el Derecho administrativo ha creado sus propias figuras -los con-tratos, por ejemplo, el
Derecho civil cede en concepcin y procedimiento, pero no desaparece del todo, pues an as le toca
actuar como norma supletoria.
Sin embargo, en complejos privatistas como el Cdigo Civil encontramos normas de orden pblico, en
integralidad o unidad institucional; y, en la personalidad publica, en los instrumentos pblicos, registros,
etc.
Derecho comercial. Ha tenido sectores conocidos de correlacin administrativa, a saber, privilegios
pblicos sobre crditos determinados, funcin de polica sobre entidades comerciales prestatarias de
servicios pblicos, etc,

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Al haberse convertido el Per en Estado empresario la influencia del Derecho comercial se ha

incrementado en general, a partir de la actividad diaria e incesante de todas las mltiples organizaciones
administrativas que operan con el comercio nacional e internacional, respetndose sus usos y
costumbres, contratando con ellas, etc. Y es en las empresas estatales donde se da precisamente la
gama de modalidades jurdicas que prev el principio de la hermeticidad jurdico; convirtindose el
contador pblico en imprescindible factor de manejo contable-jurdico y de informacin para los rganos
competentes administrativos (Superintendencia de Banca y Seguros, Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria, etc.).
3.2 RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS CIENCIAS
Complementando las relaciones del Derecho administrativo ahora veremos las que tienen con la
economa, la psicologa, la sociologa, la estadstica, la historia y la ciencia poltica.
Economa. En el mundo actual nada es ajeno a ella, ni en la actividad privada y mucho menos en el
quehacer pblico: todo esta teido de economa.
Correspondiendo el dinarnismo estatal al Derecho administrativo, este ha de realizar las concepciones
polticas, pero tambin reobrar sobre ellas para efectuar adecuados y oportunos rumbos respecto de un
fenmeno social tan definitorio como es la economa, sobre todo en pases como el nuestro que se ha
titulado como pluralista, con las consiguientes contradicciones y vaivenes sistemticos (Constitucin de
1979, Art. 68, 112 y 115, Carta de 1993, Art. 60 y s.s).
Tan estrecha es su relacin preponderante con lo jurdico que Laski dice que "Nadie podr estudiar
adecuadamente el derecho, si no ha estudiado a fondo los problemas de la economa poltica".
As, pues, las etapas de la produccin, circulacin, y consumo estn ntimamente vinculadas con el
quehacer y control administrativo.
Psicologa. Campo cientfico y humano casi completamente olvidado en el quehacer administrativo, a
diferencia de la judicial y criminal, en que se han hecho estudios y estadsticas acerca de los
comportamientos personales de quienes administran justicia o coadyuvan a ella o de los individuos
propensos al delito, sea por presuntas razones de predisposicin hereditaria o por influencia del medio
ambiente en que viven.
Si la Administracin se ocupa de la casi totalidad de los fenmenos sociales traducidos y encausados en
funciones y actuaciones pblicas y si todas ellas naturalmente estn atendidas por sus agentes
individuales o personas, obvio es concluir por la necesidad de conocerlos en sus manifestaciones
psicolgicas y los factores que los originan de tal manera, a fin de posibilitarles un verdadero desarrollo
de su personalidad y una permanente satisfaccin de sus anhelos y necesidades, reconociendo que en
el mundo moderno ms horas al da transcurren en la oficina que en el hogar, por lo que aquella no
puede ser ni remotamente una prisin, sino que las labores han de cumplirse con alegra y comodidad
para que los resultados sean ptimos o -cuando menos- en mejores condiciones en general.
Sociologa. Con frecuencia predomina en la Administracin un criterio estrecho, duro y eminentemente
legalista para investigar y llegar a conclusiones sobre el fenmeno administrativo, cuando es ms sano y
acertado someterlo a la criba sociolgica: as aparece informalidades mayores que tipifican una
horrorosa corruptela, variaciones que se explican y son slidas por originarse en los intersticios de las
normas y reglas.
Si el Derecho es un producto eminentemente social, la sociologa o ciencia social ha de darnos una base
integralista que creemos que genera, conforma y hasta define el Derecho.
"En las encrucijadas histrico-sociales, casi todos los buenos sistemas socio jurdicos encuentran en la
ciencia del derecho tres datos capitales: hecho, valor y norma. De esta trada los dos menos estudiados
son los primeros, hecho y valor. Inclusive se da la mxima paradoja en el sistema de la teora pura del
derecho prohijada por Hans Kelsen, de considerar a estos dos datos como extrajurdicos".
Mas el aporte sociolgico al estudio y conocimiento del Derecho es altamente positivo y esclarece
situaciones antes no dilucidadas. Antiguamente se crea que el Derecho era la ciencia ms perfecta, que
haba desarrollado al mximo luego de reajustes a la elaboracin romntica y con la influencia del Dere-
cho cannico.
, Los socilogos arremeten contra esta ciencia y postulan una teora grandemente cierta, pues afirman
que el Derecho no responde a las diferentes latitudes y formas de vida en sociedad, quedando
fenmenos trascendentes por estudiar y normar.

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Estadstica. Inicialmente el recuento de la poblacin, del ganado y de otros recursos naturales respecto
de un Estado, regin o lugar, pasa a tener trascendencia para el registro numrico de hechos normales o
fsicos susceptibles de contar y comparar, hoy es considerada una ciencia por su importancia y
metodologa de rigurosa comprobacin o aproximacin, con mrgenes de error aceptables.
Ella es uno de los pilares de las otras ciencias de la Administracin. "Merece ser ridiculizado aquel que,
sin saber contar por nudos, pretende contar las estrellas", admirable aserto del inca Pachacutec,
referida por su descendiente el celebre inca historiador Garcilaso de la Vega. La estadstica era, pues,
usada diariamente y con habilidad notabilsima por los antiguos peruanos, que constituyeron el gran
avanzado Estado poltico-econmico-social.'.
Historia. Ciencia y arte de la narracin de los hechos fundamentales de la vida humana, nos da una
perspectiva geogrfico-cronolgica, a veces olvidada o distorsionada, que las investigaciones
esclarecen, depuran y precisan. En otras disciplines -penal, poltica, criminologa, etc.- aparecen con
mucho mayor nitidez los aportes de la historia que en nuestra materia.
En el campo jurdico hay un Derecho histrico, en el que agrupamos todas las instituciones y normas ya
yertas por imperio social o legal. Mas la abrogacin o derogacin cierta y precisa no puede significar la
absoluta desaparicin de la norma que deja de estar vigente, pues pasado algn tiempo sin que
sobrevenga la prescripcin es Incito exigir el cumplimiento de derechos y obligaciones nacidos al amparo
de ella.
Asimismo, la historia nos demuestra como es que el trascurso del tiempo por si' mismo no garantiza ni
significa nsita evolucin, y si con relativa frecuencia nociva regresin. Este es el corsi et ricorsi de
Giovanni Batista Vico, aunque dialctica e histricamente no sea estrictamente valido hablar de un
avance o retroceso mecnico sino social, sometido el fenmeno a otras leyes.
La Historia como ciencia social depura el pasado, lo hace trascendente y comunica fundamento y
profundidad al quehacer jurdico. Ella es la va de las realizaciones virtuales y anmicas, de las
frustraciones sociales en acto y en potencia, sobre todo cuando a la realidad social confluyen
coincidentes o encontradas corriente rigurosas culturales del pasado, como es el caso de la vida
nacional.
Ciencia Poltica
E s conocida la estrechez existente entre el Derecho Constitucional, la Teora General del Estado y la
Ciencia Poltica. Como nuestra disciplina realiza los principales objetivos, queda inmersa dentro del
concepto amplio, que comprende lgicamente a todo fenmeno propio del estado, ya que nada de ello le
puede ser ajeno; as como dentro del concepto restringido, segn el cual atae exclusivamente al poder,
culminacin de la conducta humana, del quehacer poltico, de la denominacin y del proceso decisivo
mismo..
CON LA ECOLOGIA
En anos recientes el hombre ha tornado conciencia de la gravedad de los fenmenos que van contra la
naturaleza, inicindose una verdadera lucha a favor de la humanidad de modo altamente efectivo, ya que
todo ser pensante contribuir a sobredimensionar el problema o a remediarlo.
Hoy en da, sin embargo, el grado de conocimiento de tal realidad nos permite reducir nuestro aporte
negativo y, por el contrario engrosar las filas de quienes racionalmente actuamos en pro de la
supervivencia de las ms excelentes manifestaciones vitales.
Y entre los grandes escritores contemporneos -Bolvar lo fue en un tiempo- tenemos a un eminente
latinoamericano, el paraguayo Augusto Roa Bastos, quien acaba de tratar brillantemente de estos temas
vitales en Espaa, hablndole a la juventud: "Esta crisis de la destruccin ambiental, la ms grave de
todas, no ha generado aun una utopa equivalente. No ha proyectado aun sus imgenes en la pantalla
del imaginario colectivo con respecto al ms profundo de sus instintos: el instinto de la vida que pareciera
anonadado, o lo que es peor, indiferente, una indiferencia hechizada por la muerte".
No olvidemos que la ecologa es una ciencia multidisciplinaria, amplsima. El Derecho ecolgico o
ambiental es ya la especificacin normativa.

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UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

CUESTIONARIO

1.- Cules son las fuentes del derecho administrativo?

2.- Cules son los caracteres del derecho administrativo?
3.- Cul es relacin del derecho administrativo con las otras ciencias?
4.- Con qu otras ciencias tiene relacin el derecho administrativo?

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