Universit di Bologna (Sede de Buenos Aires) Universidad Nacional

de Tres de Febrero

Maestra en Metodologa
de la Investigacin Social

ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS

Lic. Walter Cespi

1
INTRODUCCION:

Pensar el anlisis de las polticas pblicas como un saber riguroso y

pleno de racionalidad implica hacerlo con el reconocimiento de que su
objeto de estudio es un fenmeno social, emprico pero no objetivo,
una verdadera construccin producto de la interaccin humana.
Este reconocimiento, el de la naturaleza misma de las polticas
pblicas, es probablemente lo nico en lo que los investigadores de
esta materia encuentren consenso y unanimidad. Efectivamente, del
mismo modo en que mltiples son los abordajes que sugieren
encarar el anlisis de las polticas pblicas con diferentes
metodologas, su objeto de estudio tambin encierra una enorme
multiplicidad de definiciones. No existe una definicin nica de
poltica pblica. El concepto tiene diversas interpretaciones y
alcances. Las diferentes teoras sobre el Estado y los diversos
abordajes analticos determinan las distintas interpretaciones
posibles del trmino. Zeller (2007)

Sin dudas esa naturaleza de entramados de subjetividad que las

polticas pblicas poseen las convierten probablemente, en uno de
los fenmenos de la vida humana con mayor complejidad,
conteniendo una enorme carga sentido, racionalidad y fines desde la
aparicin misma de los estados modernos y el desarrollo de su
aparato burocrtico. Esto permite justamente, la existencia de una
nutrida cantidad tanto de definiciones tericas como de posibles
anlisis de las mismas.

Si bien mucho ms jvenes y recientes, las reflexiones acerca del

anlisis de las polticas pblicas estn ligadas a reflexiones ms
antiguas y anteriores, como lo son aquellas que se han venido
planteando acerca del Estado. Si bien estas no estn en discusin en
el presente trabajo, slo diremos que las mismas 1 se han venido
1Nos referimos a los clsicos trabajos de Hegel, Marx y Weber e incluso ms recientes como las de ODonell quienes
bsicamente perciban al Estado: como la encarnacin de "la razn en la historia", como "el brazo armado de la
burguesa", como "el detentor del monopolio de la violencia legtima", o como articulador y organizador de la sociedad
capitalista, respectivamente.

2
ocupando de cuestiones abstractas referidas esencialmente a la
naturaleza, lugar y legitimidad del Estado. En la actualidad, el
Anlisis de la Polticas Pblicas como disciplina, est centrada por un
lado, en el anlisis de la actividad concreta del Estado y
fundamentalmente en la de aquellos actores involucrados en la
decisin y ejecucin de tales polticas; y por el otro intenta actuar
como instrumento de racionalizacin de dicha actividad.

Nos interesa, a los fines de este trabajo una particularidad que el

anlisis de las polticas pblicas ha venido desarrollando desde hace
algunas dcadas. Se trata del cambio de foco que ha estado
sufriendo la mirada o ms bien una ampliacin del objeto de estudio.
Nos referimos especficamente al cambio que va desde el anlisis de
las decisiones polticas y sus implicaciones, al estudio de las acciones
que llevan o se derivan de las mismas y sus efectos en el planteo
original; pasar de la preocupacin por la decisin a la preocupacin
por la accin, plantearse esencialmente la accin implica preguntarse
por el papel que juegan los diversos protagonistas de la misma, sus
intereses e interacciones, relativizando el papel del decisor pblico,
su estatuto y su proceso de seleccin (Friedman, 1897).

Esta decisin terica y a su vez prctica est vinculada al hecho de

que el presente trabajo tiene la intencin de ser probablemente, un
captulo de nuestra Tesis de Maestra. Considerando que sta tiene
como tema las problemticas de agremiacin y accin sindical de
los taxistas de la Ciudad de Buenos Aires ser entonces la cuestin
de la accin de los actores involucrados en la definicin y ejecucin
de una poltica pblica donde, lo largo de las pginas que siguen, el
presente trabajo har foco teniendo como propsito examinar el
proceso a travs del cual se lleg a sancionar la Ley de la Ciudad de
Buenos Aires Nro. 3622, que regula El Servicio de Transporte Pblico
de Pasajeros en Automviles de Alquiler con Taxmetro -Taxis

DEFINICIONES TEORICO METODOLOGICAS

3
Hablbamos ya de lo flexible y hasta complejo de la nocin de Poltica
Pblica, por ello es necesario establecer concretamente de qu
manera analizar una poltica pblica y qu aspecto analizar de la
misma. Si a esto sumamos la tentacin que existe por parte de los
analistas, de intentar explicar estos fenmenos polticos a travs de
una sola variable principal Hernndez G. (1999) el resultado nos lleva
necesariamente a hallar un marco de anlisis que permita
reflexionar acerca de un problema concreto del universo de las
Polticas Pblicas de manera clara, especifica y coherente. Este
hecho nos exige entonces, concentrar el estudio en unos elementos
particulares acorde a nuestro inters especfico. Y dado que este
inters es precisamente examinar la accin de los actores
involucrados en la formulacin de una ley que es parte de una serie
de Polticas Pblicas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en
materia de transporte pblico sustentable2, recurriremos a poner en
discusin dos enfoques tericos a nivel macro con los cuales creemos
a priori, se podra analizar la actividad de los actores involucrados en
la decisin y formulacin de la reglamentacin objeto de nuestro
estudio.

Uno de estos enfoques nos permitir abordar el anlisis desde el

punto de vista de los grupos involucrados en la produccin de
Polticas Pblicas. El Pluralismo o Behavorismo3 sugiere que en los
grupos dotados de intencionalidad poltica, sus miembros si bien
pueden cruzarse entre los grupos no necesariamente lo hacen,
carecen de monopolios controlando la representacin, y son
desiguales en trminos de recursos y de acceso al proceso de
produccin de polticas. Esta perspectiva ve a la actividad poltica
como un proceso en el cual los grupos de inters en competencia se

2Dicha poltica intenta integrar toda la legislacin en un nico ordenamiento normativo que se incorpore el Cdigo de
Trnsito y Transporte de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
33A pesar de contar entre sus antecedentes a Madison y a de Tocqueville, generalmente se considera fue Bentley
quien estableci los principios fundadores de este enfoque. Vase A. Bentley, The Process of Government Chicago,
Chicago University Press, 1908. Msreciente: D. Truman, The Government Process: Political Interests and Public
Opinion, NY, Knopf, 1964.

4
reconciliaran y lograran as construir una Poltica Pblica. Y aunque
la opinin de Francisco Miro Quesada Rada (1994) quien sostiene
que con este enfoque no es posible analizar y conocer la realidad
poltica slo a partir del estudio de los textos de las normas y por
consiguiente, hay que estudiar las actitudes polticas, la conducta y el
comportamiento poltico de los individuos y grupos que interactan
en la sociedad; entendemos que de todos modos, este enfoque podra
aportarnos los instrumentos terico metodolgicos adecuados para
los fines del presente estudio.

La otra perspectiva, mas reciente en el debate del anlisis de las

Polticas Pblicas, es la denominada Neoinstitucionalismo4, se
presenta justamente advirtiendo las limitaciones del enfoque
anteriormente citado y pretenden explicar la actividad poltica
centrando el anlisis en las variables de tipo institucional. Ciertos
trabajos cercanos a esta hacen nfasis sobre la importancia del
contexto social donde se sitan las instituciones para explicar su
desempeo.5 Esta particularidad resulta para nosotros sumamente
importante como intento de explicar algunas etapas del ciclo de
produccin de Polticas Pblicas lo cual veremos ms adelante. Pero
volviendo nuevamente sobre el Neoinstitucionalismo diremos que,
segn este enfoque la produccin de las polticas pblicas est
determinada por las instituciones, las cuales moldean la
interpretacin de los problemas y las alternativas de soluciones
disponibles, y por ende constrien el proceso de decisin y de
aplicacin de las polticas. Si bien los individuos y los grupos intentan
realizar sus objetivos, lo hacen dentro del marco de un conjunto de
reglas formales e informales que determinan dichos objetivos y las
posibilidades de hacerlos realidad. Por ende, dichas reglas determinan
el comportamiento de los actores (los incentivos y las sanciones), y a
travs de ello el contenido de las polticas. Lo interesante de esta

4As denominado para distinguirlo de trabajos anteriores llamados institucionales, limitados a la descripcin jurdica de
las instituciones formales. Para unaapreciacin del enfoquevase K. Shepsle, "Studying Institutions: Some Lessons
from the Rational-Choice Apptoach", en Journal of Theoretical Politics, No. 1,1989, P. Hall y R. Taylor, "Political Science
and the Three New Institutionalisms", en Political Studies, vol. XLIV, 1996.
5R. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton Press, 1993.
5
teora es que permite observar, a travs del prisma institucional, un
gran conjunto de variables intervinientes en todo el ciclo de
produccin de Polticas Pblicas.

Operativamente dividiremos nuestro trabajo analtico utilizando el

modelo de las 5 etapas del ciclo de produccin de Polticas Pblicas 6:

1) Reconocimiento del Problema - Fijar Agenda

2) Proponer Solucin - Formular Poltica
3) Escoger una Solucin Decisin de la Poltica
4) Aplicar la Solucin - Implementacin
5) Apreciar los Resultados - Evaluacin.

Trabajando secuencialmente en cada una de las etapas del proceso

mismo de produccin de la poltica en cuestin, se har foco
especficamente en la subjetividad y la dinmica de los actores,
intentando comprender cmo estos interpretan las situaciones
problemticas de su sector, consiguen traducirlas en un problema
pblico y que ste problema devenga en la implantacin de una
poltica concreta.
Alcanzar este objetivo, creemos, nos permitir entender porque hoy
est en vigencia, en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la Ley
3622.

No obstante, por razones ligadas a los tiempos de entrega del

presente trabajo nos limitaremos a analizar las dos primeras fases de
la produccin de la poltica pblica en cuestin. El anlisis de las otras
fases restantes conlleva entrevistar algunos actores involucrados en
las mismas y este particular implica una considerable cantidad de
tiempo, recurso del que no disponemos en esta ocasin.

6M.Howlett, y M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Ontario, Oxford
UniversityPress, 1995

6
Finalmente sealaremos las fuentes a las que recurriremos para
nuestro anlisis, se trata de la propia Ley 3622, sus considerandos,
las ordenanzas, decretos y leyes que la misma deroga 7y
fundamentalmente el anlisis de una serie de entrevista a los propios
actores involucrados (dirigentes de asociaciones de propietarios, de
peones de taxis, Legisladores de la Ciudad y miembros de la Sub
Secretaria de Transportes de la Ciudad) en todo el ciclo de produccin
de esta normativa, con la pretensin de obtener desde sus propias
palabras datos que nos den cuenta de cmo se fueron desarrollando
cada una de estas etapas, hablamos de su acciones (convocatorias,
debates, discusiones, negociaciones y acuerdos) y de cmo stas se
vieron plasmadas en resultados concretos.

MARCO REGULATORIO ANTERIOR A LA LEY 3622 DEL

G.C.A.B.A.

En la Ciudad de Buenos Aires, la actividad que en la actualidad

conocemos como Taxi tiene inicios en lo que consideramos su
historia temprana en los aos 1771 cuando el servicio era llevado a
cabo mediante carruajes tirados por caballos Hasta el ao 1771,
cuando se introduce el medio de transporte (sistema de postas en el
pas) por Alonso Carri dela Vandera, los viajes se hacan de acuerdo
a los medios precarios existentes. Parapugna (1980 pg. 18)

Desde entonces, la regulacin que dicha actividad se ha venido

efectuando a travs de ordenanzas municipales y decretos
reglamentarios que se formulaban desde el organismo estatal de
competencia, es decir la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires.8 La primera disposicin regulatoria de la actividad data de
7* Ley N 2181 (B.O.C.B.A. N 2611)* Ordenanza N 41.815 (B.M. N 17.950) (811.1/11)
* Ordenanza N 43.880 (B.M. N 18.721) (AD 811.12)
* Ordenanza N 40.704 (B.M. 17.606) (811.17)
* Ordenanza N 41.809 (B.M. N 18.008) (811.20)

8La Municipalidad de La Ciudad de Buenos Aires ha sido el gobierno de la ciudad desde sus inicios como tal en el ao
1880hasta el ao 1996 en el que por la Reforma de la Constitucin Argentina del ao 1994 la ciudad alcanza su
autonoma y mediante la Ley Nacional N 24.588 se establece el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
como un rgimen republicano

7
1859 y se trata de la Primera Ley de Patentes para Carruajes de
Alquiler con vigencia 1ro. de enero de 1860 Parapugna (1980 pg. 26)
este tipo de normativas han sido siempre elaboradas, decididas e
implementadas de manera unilateral por cada uno de los gobiernos
municipales e incluso nacionales y si bien stos siempre sufrieron
presiones, resistencias y pedidos de negociacin por parte de las
distintas entidades gremiales, las definiciones y el resultado de las
polticas implementadas fueron generalmente producidas desde el
Estado. Esta modalidad de elaboracin y ejecucin de polticas
pblicas son comprensibles mediante el anlisis a nivel de contexto,
entendido como el resumen de aspectos que dan cuenta de un
determinado proceso social existente alrededor del surgimiento,
tratamiento y eventual resolucin de una problemtica social (Oslak y
ODonnell1981). Efectivamente las condiciones del proceso social,
poltico e histrico en el cual surge una poltica pblica contribuyen
enormemente a la comprensin de la misma. No entraremos a
analizar el contexto en el cual surgieron las primeras normativas
regulatorias de la actividad, slo sealaremos que tal modalidad, si
bien en distintos contextos, se ha venido repitiendo en los ltimos
150 aos de la misma.

Hasta la promulgacin y reglamentacin de la mencionada Ley 3622,

el servicio se encontraba regulado bsicamente por la Ordenanza N
41.815 del ao 1986 y por una multiplicidad de otras normas muchas
de carcter menor que fueron en su tiempo regulando las nuevas
caractersticas que la actividad fue incorporando como lo fueron el
servicio de radio taxis, las mandatarias o el registro nico de la
actividad, metrologa legal, etc. Todas estas reglamentaciones fueron
introducidas segn la coyuntura, algo as como que se legisl sobre
la marcha; y en muchos casos en manos de gente con una total falta
de conocimiento; influenciada por la poltica oficial del momento.
Parapugna (1980 pg. 460) hecho que en numerosas oportunidades
no fue muy bien aceptado por las diferentes organizaciones

8
gremiales, llegando incluso a desarrollarse medidas de fuerza 9 en
rechazo de la aplicacin de diferentes medidas que para tales
gremios lesionaban sus intereses o al menos interferan seriamente
con la actividad.

COMO SE LLEGA A LA LEY 3622

1- Reconocimiento del Problema - Fijar Agenda

Toda la serie de disposiciones que mencionramos produce un cmulo

de normas (vase nota al pie Nro. 7) que comienzan a ser
reconsideradas hacia fines de la primera dcada del 2000, dado que
muchas son tcnicamente obsoletas, dejan lugares sin regulacin,
merecen su abolicin o no contemplan las nuevas necesidades tanto
de quienes ofrecen el servicio como de quienes lo utilizan.

Sobre la base de la autonoma y autarqua que la Ciudad adquiere

mediante la Ley Nacional Nro. 24.588/95 y que se plasma en su
Constitucin del ao 1996, se inicia un proceso de readecuacin y
unificacin de normativas en todas las reas de gobierno. Siendo la
de Transporte una de las que requeran de adecuaciones de diversa
ndole, el reconocimiento del problema estaba ya asegurado.

Es as que en los considerandos de dicha ley se refleja Que se propone a

partir del presente proyecto integrar de forma sistmica toda la legislacin en un nico
plexo normativo que se incorpore el Cdigo de Trnsito y Transporte de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.Y otro dato muy importante surge del siguiente
considerando: Que la actividad resulta un Servicio de Transporte Pblico de
Pasajeros. Estos dos elementos resultan un gran aporte desde lo
contextual para la instalacin de nuestra problemtica como
problema pblico en tanto que, el primero resuelve una serie de
inconvenientes administrativos resultantes de regular un servicio de
transporte con una enorme cantidad de normas establecidas en

9Se considera la primera medida de fuerza en el sector la decidida en una asamblea de cocheros en relacin de
dependencia el 15 de enero de 1904 en contra de la derogacin del diario Fijo ParapugnaOp. Cit.

9
distintos momentos y distribuidas en diversas reglamentaciones; de
esta manera toda la actividad ms aquellas que intervienen directa o
indirectamente en ella, se regulan en un solo instrumento normativo
al cual apelar para resolver cualquier tipo de situacin problemtica
e incluso para el seguimiento y la evaluacin de la misma norma.
Por otro lado dotando al servicio de taxis de la Ciudad de Buenos
Aires, con el carcter de transporte pblico (una particularidad que
hasta el momento nunca haba contado) todos y cada uno de sus
aspectos, se someten a un solo rgano de aplicacin y seguimiento
normalizando, consolidando, jerarquizando y fortaleciendo toda la
actividad.

Estando ya reconocido el problema segn surge de los considerandos,

es tiempo de comenzar a fijar la agenda. En ese sentido el Legislador
Palmeyro menciona que: desde el 2009 soy legislador, anteriormente fui
director de trnsito y desde entonces tuvimos la idea de armar un proyecto
consensuado, sin saber que me iba a convertir en legislador; empezamos en el
2007. fue difcil porque un empresario que tiene cientos de coches no piensa
igual que uno que tiene uno solo. Tratar de consensuar todos los intereses cost mucho,
empezamos una vez por mes y terminamos dos veces por semana. es un proyecto
que lleg con un consenso muy grande.

Desde las entidades patronales este dato es confirmado

oportunamente en una entrevista al vicepresidente de SPAT, el Sr.
Ottaviano: esto fue impulsado por el legislador Palmeyro, que pertenece al
Sindicato de Peones de Taxis evidentemente el sindicato quera que todo el sector,
tanto de choferes como de propietarios, estemos todos de acuerdo en el contenido de la
ley, para lo cual se hicieron varias reuniones.

Los tiempos referidos a la fijacin del problema en la agenda de

gobierno, en particular en el mbito de la Legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires, estaran entonces marcados por sectores representados
por los Peones de Taxis, especficamente por el Legislador Claudio
Palmeyro quien, tras un paso por la Secretaria de Transporte de la

10
Ciudad de Buenos Aires, llega a la Legislatura en el ao 2009
proveniente de dicho Sindicato donde se desempeara como
dirigente desde el ao 1983.

La cuestin de fijar la agenda an en contextos de oposicin poltica

respecto del Poder Ejecutivo, para el sector gremial no resultara
problemtico dado que ste siempre marc los tiempos en el debate
e impuls la instauracin de polticas en el sector cuando por ejemplo
llev adelante la creacin un nuevo Convenio Colectivo de Trabajo:
este Sindicato no haba podido firmar en 50 aos un Convenio
Colectivo de Trabajo yo fui el creador de la Obra Social de Peones
de Taxis fui el creador de la Federacin Nacional de Peones de Taxis
y tenemos un convenio que es nico en Argentina, segn el cual se
aumenta el salario en la medida que se incrementa la tarifa del Taxi.
Es modelo y de avanzada, esto en el mundo no existe.10

Podemos reconocer a partir del anlisis, tanto de las diversas normas

que han venido regulando la actividad como la misma Ley 2622, que
las Polticas que en los ltimos 25 aos han tenido lugar en la
actividad, transformndola y regulndola, fueron producto de la
accin del sector gremial de los peones quienes obtuvieron el
reconocimiento por parte de las instancias del Estado de sus
problemticas concretas y lograr convertirlas en un problema y que
se fijara una agenda para su tratamiento institucional. Es posible
comprender este particular bsicamente por dos cuestiones:

1- Dentro de la actividad, este sector (peones de taxis) fue

histricamente el ms vulnerable en trminos de regulacin de
derechos y por ello constreido a impulsar las reformas
necesarias para el reconocimiento e implementacin de tales
prerrogativas.
2- Por su particular identidad, al interior de la actividad,
(diferenciada de la de los propietarios de los medios de trabajo)

10Entrevista a Jorge O. Viviani, secretario general del Sindicato de Peones de Taxis en oportunidad del 75 aniversario
de SPAT, en Domergue, E. Et. Al. Historia del Taxi Porteo (2010)

11
 mas vinculada a la accin gremial tradicional en el marco de
las luchas reivindicativas en nuestro pas.

A partir de este dato y luego de analizar detalladamente la historia

de los taxis en la Ciudad de Buenos Aires, sus regulaciones y reglas
con los que han estado funcionando hasta entonces, surge el
siguiente interrogante: cmo es posible que luego de ms de 100
aos de actividad, los taxistas nunca consiguieron tratar sus
problemticas como gremio de trabajadores cuentapropistas 11 en su
conjunto e intentar de esa manera proponer una poltica y fijar el
tratamiento de la misma para su posterior instauracin?

Indudablemente tal pregunta podr ser respondida analizando la

accin de dicho colectivo a lo largo de ese periodo, pudiendo
seguramente esta tarea, constituir todo un ensayo. No obstante es
posible introducirnos en la organizacin de este colectivo de manera
exploratoria y advertir que a nivel de grupos institucionalmente
reconocidos hay un monopolio de la representacin otorgada por el
12
estado al Sindicato de Peones de Taxis, no as en el de los
propietarios cuyas representaciones son numerosas, si bien la
legitimidad institucional (por parte del Ministerio de Trabajo del a
Nacin) para la discusin formal y la firma de convenios colectivos
pertenecen a unas pocas entidades. (Esto por cuestiones histricas
como serian SPAT, UPAT, FMT o por espacios ganados en funcin de la
movilizacin, accin, presin y negociacin, en el caso de ATC)

Las entidades que nuclean a los propietarios tienen paralelamente a

la historia del taxi en la ciudad de buenos aires, una particularidad
que se aprecia de manera constante a lo largo del tiempo, se trata de
la existencia de una gran cantidad de ellas. En 90 aos, desde que
naci la primera organizacin en el servicio de coches de alquiler, la

11Slo un tercio de los trabajadores taxistas no son propietarios de sus vehculos, segn datos de la Sub Secretaria
de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires.
12Fundado en Septiembre de 1948 - Personera Gremial 305, no slo adherido a C.G.T sino que forma parte de la
propia mesa chica de conduccin de dicha central obrera.

12
Sociedad de Cocheros Unidos fundada en 1890, se sucedieron un
poco mas de 40 entidades muchas de ellas quedaron en el
camino Parapugna (Op.Cit. pag. 473) he aqu uno de los fenmenos
que se intentarn explicar en nuestra Tesis de Maestra.

En principio y centrndonos en los objetivos de este trabajo,

aceptaremos el supuesto de que la heterogeneidad de perfiles de
propietarios de taxis, en funcin de la cantidad de licencias en
propiedad y las diferentes expectativas de explotacin de sus medios
de trabajo, convocaran a agruparse en distintos espacios asociativos,
asegurando que slo desde all, es decir desde una entidad especifica
que los nuclea sobre la base de idnticos intereses, las situaciones
problemticas serian ms fciles de resolver.

A partir de esta connotacin podramos inducir que tal fragmentacin

y dispersin de la organizacin no contribuira a unificar miradas y
subjetividades con las cuales lograr definir objetivos y metas
comunes (si bien en lo discursivo, los dirigentes manifiestan
perseguir idnticos fines) disgregando consecuentemente la accin
gremial. Siguiendo esta lgica de manera inversa, es posible
plantear que contrariamente, resulta ser desde el lado del trabajo (el
cual cuenta con una identidad homognea, con uniformidad en la
accin y fundamentalmente con una historia institucional que
demuestra una efectiva actuacin en la proposicin de polticas)
donde se impulsa tanto el reconocimiento del problema, como la
fijacin de la agenda y la propuesta de bsqueda de la solucin.

Entonces, lo que se aprecia en al menos las primeras etapas del

ciclo de produccin de la Ley 3622 es una interaccin de entidades
legtimamente pertenecientes al sector, impulsada por una de ellas
que surge, en el mapa del poder institucional, como mejor
posicionada para la fijacin del problema y la instauracin de la
agenda. Esta interaccin est caracterizada por la convocatoria
amplia, la participacin plural y el aporte de inquietudes; debatiendo

13
en los casos en los cuales tales inquietudes eran opuestas,
controversiales o bien inaceptables. nosotros con un equipo
nuestro del sindicato, con representacin de todas las cmaras, con
mesas que a veces eran de debate dursimo que era lgico porque
cada uno defiende sus intereses.pero por suerte fuimos limando
asperezas, buscando un equilibrio y llegamos con un proyecto que te
puedo decir contaba con un 90 % de unanimidad, C. Palmeyro.

2) Proponer Solucin - Formular Poltica

Podemos percibir inicialmente, en un intento de entender la fase de

produccin propiamente dicha de la normativa que nos ocupa a partir
del enfoque behavorista, es decir, con la idea de que los grupos de
inters pblico son en realidad grupos de intereses privados ocultos
que intentan mostrar sus cuestiones como si fuesen pblicas,
Stanbury, W.T. (1993) y en un mbito en el cual el Estado ocupa un
lugar subsidiario, que tal enfoque nos aporta el suficiente
convencimiento. Porque si bien pareceran ser actores autnomos que
persiguen sus intereses y maximizan sus preferencias, stos tienen su
autonoma ciertamente acotada, por un lado por las propias
instituciones a las que pertenecen y por el otro por las instituciones
constituidas por el propio rgimen de gobierno y a travs de las
cuales la produccin de las polticas pblicas tiene lugar.

Pero, para intentar sortear esta dificultad inicial, veamos

concretamente como se desarrolla esta 2da. etapa de formulacin de
la poltica. Notamos que todos los dirigentes entrevistados hablan
muy positivamente, (puesto que nunca se haba hecho algo as vez en
toda la historia de la actividad) de la convocatoria a todos los sectores
involucrados para contribuir, mediante propuestas concretas con la
formulacin de la Ley.

Ellos Hicieron un anteproyecto de la ley, el cual tena que salir

aprobado en la Legislatura y dems yevidentemente queran

14
contar con el apoyo del sector patronal, paro lo cual formamos
parte de la mesa donde fuimos debatiendo distintos aspectos del
13
contenido

Se ve claramente cmo la poltica en cuestin es impulsada por un

grupo especfico (Sindicato de Peones de taxi) ubicado al interior de
la misma actividad a regular, que posee con un altsimo nivel de
compromiso e inters, el cual por otro lado si bien se autoreconoce lo
suficientemente fuerte como para llevar adelante la propuesta de
solucin, necesita contar con el apoyo de otros sectores de la
actividad (las asociaciones de propietarios de taxis). Esta necesidad si
podemos entenderla a partir de nociones que el Neoinstitucionalismo
aporta como: contexto y reglas de juego. Nos referimos a un
contexto de democracia institucional donde las reglas de juego
implican el acuerdo de la multiplicidad de voces involucradas en la
formulacin de una Poltica Pblica. Es por ello que encuentran
indispensable establecer una alianza que, mediante un acuerdo de
partes, les permita llegar a la Legislatura de la Ciudad con un
proyecto de ley nico y consensuado por todo el sector el cual deber
ser defendido, oportunamente en ocasin de la confrontacin con las
otras voces, aquellas que representan al resto de la sociedad.

He aqu un efecto del juego de reglas institucionales donde "las

preferencias (es decir los intereses que se proponen) slo pueden ser
entendidas en un contexto de incentivos generados
institucionalmente y de opciones o alternativas seleccionadas
institucionalmente entre las que hay que elegir. Garrido, A. y Parra,
F (2009) Ese Contexto de incentivos han de entenderse a partir de
otro contexto, el histrico y social donde esta institucionalidad tiene
lugar y es aquel que marca la presencia de la importancia y valor del
aporte concreto de las diversas voces involucradas en la formulacin
de la poltica. Voces que hablan de derechos legtimos y reconocidos

13Sr. Norberto Ottaviano vicepresidente de SPAT

15
 por s mismos y por el otro y que caracterizan a ese contexto que
recin mencionramos

Con lo cual esta cuestin del juego de las preferencias, no es ni ms

ni menos que el hecho conocido como negociacin entre los actores
involucrados, en este caso representantes de sus respectivas
entidades y que deja atrs las viejas formas de la formulacin de
polticas pblicas (al menos en este mbito) decididas
unilateralmente tanto sea desde el Estado como mediante la presin
de sectores de poder econmico y poltico involucrados.

Del anlisis de la fase de la formulacin de la poltica, y en especial la

propuesta de solucin, se evidencia que luego del acuerdo alcanzado
por los actores de las distintas instituciones involucradas, hay un
acuerdo racional y estratgico como lo sugieren las corrientes de la
Eleccin Racional en el Neo institucionalismo 14, en al menos los
siguientes puntos:

1-EI comportamiento de los actores, en nuestro caso, toda la

actividad que se tuvo lugar para producir el proyecto de ley, est
determinado por las reglas del juego (las instituciones).
2- Incluso los mecanismos, negociaciones y resultados estn inducidos
por la institucionalidad.
3- Por lo tanto, el producto obtenido es el ms ventajoso (para todo el
sector de los taxistas), por lo tanto no hay intenciones de modificarlo
y ms an, debe ser sostenido fuertemente buscando persuadir a los
actores responsables de la aplicacin de la poltica (legislatura, para
la sancin y ejecutivo para la reglamentacin)

Vemos de este modo, como las instituciones, en la mayora de los

casos ejercen una influencia considerable sobre las decisiones
adoptadas, una influencia que Shepsle (1997) denomina usualmente
sesgo institucional. El factor clave a la hora de explicar esta poltica

14Shepsle, K. y M. Bonchek, (1997)

16
pblica es el conjunto de normas, valores y reglas de actuacin que
determinan el comportamiento de los actores polticos, es decir, no
cuenta tanto quines son los actores, sus preferencias y sus
estrategias sino cules son las normas que se han consolidado en un
contexto dado, los valores predominantes en un sistema poltico o los
procedimientos de actuacin poltica y administrativa que se han
establecido en un rea poltica determinada. Bedoya (2009)

DEBATE DE ENFOQUES A MODO DE CONCLUSION

Comprender si la produccin de la poltica pblica en nuestro caso de

estudio, puede entenderse como producto de un conjunto de
decisiones y acciones racionalmente llevadas a cabo por algunos
grupos de inters particularmente interesados en las cuestiones que
dicha poltica regula, o bien como resultado de la interaccin de
ciertas instituciones, obviamente preocupadas por lo que se pretende
regular, no parece ser tan fcil de resolver. Tal dificultad se presenta
porque la propia poltica que nos referimos, es formulada por actores
provenientes del sector al cual pretende regular. Y dicha poltica no
surge (si bien la interdependencia de las polticas hace de stas una
cuestin pblica) como una cuestin de necesidad y de orden
general, se propone ms bien como respuesta a la necesidad
sectorial de organizar y regular la actividad de los taxis en la Ciudad
de Buenos Aires y partir de la iniciativa de un actor institucional que
tiene particulares lazos de inters en la actividad y cuya entidad tiene
adems una larga historia institucional, entendiendo claramente a
sta como el proceso de seleccin de prcticas que incluyen
decisiones, acciones y negociaciones que una institucin puede
desarrollar a lo largo de su historia.

Parecera de acuerdo a esta particularidad, que este modo de

accionar la poltica pblica estara respondiendo a la definicin de
conductismo que sealramos al inicio de este trabajo la cual
caracteriza la accin poltica de grupos con alto grado de inters, que

17
controlan representacin, son desiguales en trminos de recursos y
de acceso al proceso de produccin de polticas. Sin embargo lo que
tambin se evidencia claramente es la existencia de un Estado en
tanto sistema de reglas, mecanismos e instituciones adonde, dichas
instituciones an reconociendo las asimetras existentes entre ellas,
recurren para participar de una negociacin donde las propuestas se
debaten y se definen en un juego de reparto de incentivos y
restricciones. Instancia obligada y necesaria para que la propuesta de
solucin del problema pblico tenga efecto y se convierta en poltica.

Podemos a travs de nuestro caso de estudio, si reconocer el

supuesto bsico del nuevo institucionalismo: que las instituciones
tienen una notable influencia en las estrategias e interacciones de los
actores y en las polticas pblicas que resultan de ellas. De un lado,
las instituciones estructuran resultados, crean incentivos racionales y
generan oportunidades para el desarrollo de unas determinadas
estrategias en detrimento de otras. Simultneamente, las
instituciones limitan y constrien las opciones disponibles para los
decisores pblicos. Hernndez (1999) Consecuentemente toca
reconocer que el "nuevo institucionalismo" ha puesto en las
instituciones un protagonismo, bien para reconstruir o inducir las
preferencias de los agentes que intervienen en cada marco
institucional, bien para limitar las posibles alternativas o polticas
pblicas que deben ser adoptadas por estos agentes o para reorientar
los resultados que pueden obtenerse de una misma ordenacin de
preferencias o de gustos en un colectivo determinado (Apter 1991;
Immergut, 1997 y 1998)

Creemos entonces que, los sectores involucrados entienden que la

actividad poltica esta constreida. Esos constreimientos toman la
forma de Instituciones, Goodin (1996). Es este marco institucional el
que orienta la propia accin gremial en funcin de obtener efectos
concretos en el marco regulatorio de la actividad. Esta orientacin de
la accin se refiere concretamente a que el juego institucional

18
entendido como el mtodo a travs del cual las normas se
construyen, estructura el comportamiento de los actores polticos
(su identidad, poder, y estrategias), determinando los resultados de la
actividad poltica. Por ello, los resultados de dicha actividad no
pueden reducirse a la simple interaccin entre los actores sociales.
Hernndez (1999). Los individuos son socializados en una cierta
perspectiva del mundo, aprenden las convenciones sociales y con
ellas construyen una forma aceptada de hacer las cosas; esto
uniforma el comportamiento y facilita la interaccin social. As, las
reglas y las tradiciones institucionales son el resultado de un proceso
social de construccin de la realidad, es decir, son un fenmeno
cultural y constituyen el marco de referencia a partir del cual los
individuos se explican el mundo que los rodea, convirtindose en una
parte objetiva de la realidad Meyer y Rowan, (1977)

Por ltimo, el resultado de esta poltica debe entenderse no

solamente como el resultado del funcionamiento de las instituciones
que han ido formndose a lo largo del tiempo ni tampoco nicamente
como el resultado del clculo racional de los actores que estn
implicados en ellas. Es el resultado de unas acciones intencionales
desarrolladas por actores que desean conseguir determinados
propsitos e intereses que pueden variar en el tiempo y que pueden
ser exgenos o endgenos al sistema poltico, dado que se
encuentran, en gran medida, influidos por el marco institucional y el
entorno de la poltica, Bedoya (2009). Hay en el fondo de todo esto,
tambin, un ejemplo del viejo debate sociolgico que llenaron las
pginas de numerosos pensadores como: Levi Strauss, Barthes,
Foucault, por la antinomia de la accin social como produccin
individual o grupal en oposicin a la determinacin estructural de
dicha accin. Dicho debate tiene su efecto, en el campo del Anlisis
de las Polticas Pblicas, y se manifiesta en las proposiciones de
perspectivas que intentan demostrar la necesidad de combinar la
agencia (como la capacidad de los individuos de cambiar la

19
estructura) y la estructura misma, para explicar los resultados
sociales. Prez Prez y Valencia (2004)

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