OBSERVACIONES Y APORTES A LOS PROYECTOS DE DECRETO

SOBRE CONFLICTOS DE INTERS

A continuacin, se presentan observaciones y aportes de ACIJ en el marco de la consulta pblica

abierta por la Oficina Anticorrupcin en relacin a dos proyectos de decreto para regular la gestin
de conflictos de intereses de funcionarios pblicos. Uno de ellos se refiere a los mecanismos de
gestin de conflictos de intereses en relacin a las contrataciones pblicas, y el otro a la gestin de
esos conflictos en los juicios contra el Estado.

I. ACLARACIONES PRELIMINARES

1. Necesidad de reformar la Ley de tica en el Ejercicio de la Funcin Pblica

Las iniciativas presentadas por el Gobierno Nacional representan un avance en materia de conflictos
de inters, dados los dficits que presenta nuestro sistema institucional para la gestin de este tipo
de conflictos. Asimismo, esas iniciativas abren la posibilidad de debatir pblicamente sobre el
problema de los conflictos de intereses de los funcionarios pblicos, y de buscar soluciones
adecuadas. Sin embargo, es necesario aclarar que mejorar los estndares de transparencia, control
y rendicin de cuentas en el manejo de la funcin pblica y la gestin de los conflictos de inters
exige una urgente reforma integral de la Ley de tica en el Ejercicio de la Funcin Pblica.

Existe un amplio consenso en la sociedad civil, la academia y amplios sectores de la poltica en que
es necesario reformar la norma en cuestin. Existen numerosos proyectos presentados por
legisladores del oficialismo y la oposicin en este sentido, e incluso la propia Oficina Anticorrupcin
impuls la reforma de la norma en el ao 2003, aunque sin xito. Es necesario avanzar en esa reforma
para redisear el sistema de integridad pblica y dotarlo de mayor efectividad y, en lo que
estrictamente respecta a conflictos de intereses, se debe ampliar el rgimen de incompatibilidades y
mejorar la gestin de esos supuestos cuando se presentan. Es particularmente necesario que la
regulacin en materia de conflictos de inters sea realizada a travs de una ley, en la medida que es
aplicable a los tres poderes del Estado y ofrece mayor estabilidad normativa que un decreto del Poder
Ejecutivo.

2. Dficit en el diseo institucional de la Oficina Anticorrupcin:

Segn el decreto reglamentario de la Ley de tica en el Ejercicio de la Funcin Pblica, la Oficina

Anticorrupcin es el rgano encargado de controlar su cumplimiento. A su vez, los dos proyectos de
decreto abiertos a consulta pblica por el Poder Ejecutivo otorgan un rol central a la Oficina
Anticorrupcin en la supervisin de la gestin de los conflictos de inters1.

Sin embargo, el diseo institucional de la Oficina Anticorrupcin no resulta idneo para las funciones
de control asignadas, en tanto no ofrece garantas para su actuacin independiente. En efecto, se
trata de un organismo creado dentro de la estructura del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
cuyo titular es designado y pasible de ser removido por el Presidente de la Nacin, y el manejo de
sus recursos depende de ellos. Todo eso opera como un fuerte desincentivo para que el titular del
organismo emprenda investigaciones que podran afectar los intereses de los funcionarios de los
cuales depende. A eso se agrega que el mecanismo de designacin directa a travs de un decreto,
sin instancias de evaluacin del mrito del candidato, no da garantias de idoneidad del titular del
organismo.

Para lograr que un sistema de integridad como el planteado en los proyectos abiertos a consulta
pblica y en la Ley de tica Pblica funcionen, es imperioso reformar el diseo institucional de la
Oficina Anticorrupcin, dotando al organismo de autonoma funcional y autarqua financiera, con el
fin de fortalecer sus capacidades institucionales y que as pueda cumplir con la misin que le es
asignada. Asimismo, deben implementarse mecanismos meritocrticos para la designacin de su
titular, tales como la realizacin de concursos de oposicin y antecedentes ante jurados
independientes, con instancias de participacin ciudadana. Por otra parte, debe preverse la
estabilidad en el cargo de su titular mientras dure su mandato, excepto que incurra en causales de
mal desempeo.

II. APORTES SOBRE LOS PROYECTOS DE DECRETO ABIERTOS A CONSULTA PBLICA

1. Proyecto sobre Juicios contra el Estado y Conflictos de Inters

A. El sistema de integridad previsto en el decreto aplica slo para los casos en los que estuvieran
involucrados conflictos de inters que afecten al Presidente o el Vice-Presidente. Si bien la regulacin
es correcta, lo cierto es que deja afuera a funcionarios de jerarqua y con alto poder de influencia
poltica, cuyos conflictos de inters tambin podran afectar la imparcialidad de las decisiones en
perjuicio del Estado.

Propuesta: Consideramos necesario ampliar el rgimen a todos los titulares de organismos

del art. 8 de la Ley de Administracin Financiera, y a los ministros, secretarios, subsecretarios
y directores generales del Poder Ejecutivo.

B. El art. 1 del decreto establece que las causales de vinculacin que activan el mecanismo previsto
son a) parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad, sociedad o
comunidad, b) pleito pendiente o amistad o enemistad pblica y manifiesta c) sea acreedor o deudor..
Se trata de algunos supuestos que se encuentran previstos en el art. 17 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin, pero no la totalidad de los casos all previstos (por ejemplo, casos en los que
alguno de los litigantes o sus abogados hubieran patrocinado a los funcionarios previstos en el inc.7,
o en los que hubiera sido denunciado por el funcionario o querellado por el funcionario, o viceversa,
previstos en el inc. 5). Teniendo en cuenta que esos supuestos podran generar conflictos de

1Ver art. 5 del Proyecto de Decreto sobre Contrataciones Pblicas y arts. 3, 4 y 5 del Anexo I de dicho
Proyecto; y art. 6 del Anexo del Proyecto de Decreto sobre Juicios contra el Estado.
intereses, y que todos ellos son aplicables a los funcionarios pblicos en virtud del art. 2 inc. i de la
Ley de tica Pblica y por el art. 6 de la Ley de Procedimiento Administrativo, consideramos que
deberan aplicarse todos los supuestos del art. 17 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin.

Por otra parte, debera preverse expresamente que el rgimen del decreto deber ser aplicado
cuando el propio Presidente o Vicepresidente (y los dems funcionarios que se sugiere incorporar en
el punto A), o empresas en las que ellos tuvieran cualquier tipo de participacin, fueran parte en el
litigio. Se trata de un caso que no fue previsto expresamente por la norma. Tambin debera preverse
como causal de aplicacin de este rgimen cuando uno de los litigantes hubiera tenido relaciones
laborales o comerciales previas con alguno de los funcionarios en cuestin.

Propuesta: Incorporar entre las causales la totalidad de los supuestos previstos en el art. 17
del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. Especialmente, deber incorporarse el el
supuesto en el que alguno de los litigantes o un abogado presentado en el caso patrocin en
alguna ocasin a alguno de los funcionarios en cuestin, o si mantuvieron relaciones laborales
o comerciales con ellos. Asimismo, sugerimos incorporar expresamente como causal los
casos en que el Presidente y/o el Vicepresidente (y los dems funcionarios que se sugiere
incorporar en el punto A), o empresas en las que tuvieren cualquier tipo de participacin, sean
litigantes.

C. El anexo del decreto establece en su art. 6 que previo a formular allanamientos y desistimientos,
otorgar quitas y esperas, transigir, conciliar, o rescindir convenios en juicios en los que resulte
aplicable el procedimiento, la Procuracin del Tesoro de la Nacin deber ponerlo en conocimiento
a la Oficina Anticorrupcin, de la Sindicatura General de la Nacin, y de la Comisin Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas. Sin embargo, no se establece en qu consiste esta intervencin de los
organismos de control, ni con qu facultades cuentan al respecto.

Propuesta: Consideramos pertinente establecer que en esos casos, la Oficina Anticorrupcin

y la Sindicatura General de la Nacin debern emitir un dictamen fundado expresando su
acuerdo o desacuerdo con la decisin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin. Asimismo,
debera preverse que si la Procuracin del Tesoro de la Nacin disintiera con la opinin de
dichos rganos y decidiera igualmente llevar adelante el acto, deber emitir un dictamen
fundando tal decisin.

D. El art. 7 del decreto establece que, de manera previa a la realizacin de alguno de los actos
procesales mencionados en el art. 6, y en la medida en que no se afecte la estrategia de defensa del
Estado, la Procuracin del Tesoro de la Nacin deber poner la cuestin a consulta pblica por un
plazo de al menos 3 das. Este plazo resulta muy limitado para que las organizaciones de la sociedad
civil y la ciudadana en general puedan analizar la informacin disponible y expresar su opinin. Un
plazo tan acotado puede resultar un obstculo para lograr que la participacin sea informada.

Propuesta: Proponemos la ampliacin de ese plazo, de manera que la consulta pblica sea
realizada con, al menos, una semana de antelacin.

F. En el decreto no se establece cul es el mecanismo a travs del cual se identificar la relacin de

los litigantes con el Presidente y el Vicepresidente (y los dems funcionarios que se sugiere incorporar
en el punto A).
 Propuesta: Establecer un mecanismo adecuado para detectar la ocurrencia de alguna de las
causales de conflicto que activara el procedimiento.

2. Proyecto sobre Contrataciones Pblicas y Conflictos de Inters

Sobre el rgimen de presentacin de Declaraciones Juradas Patrimoniales

A. El decreto establece en su art. 5 la publicidad de la informacin patrimonial de los cnyuges,

convivientes e hijos menores no emancipados de los sujetos obligados. Asimismo, dispone la
publicidad de antecedentes laborales de los sujetos obligados por la Ley de tica en el Ejercicio de
la Funcin Pblica. Ambas disposiciones permiten revertir el retroceso que se haba producido con
la reglamentacin de la ley 26.857 sobre publicidad de Declaraciones Juradas en el ao 2013.
No obstante, hay dos salvedades que es necesario realizar para lograr la plena publicidad de esa
informacin.

En primer lugar, teniendo en cuenta que el art. 12 de la Ley de tica en el Ejercicio de la Funcin
Pblica establece que slo deben publicarse los antecedentes de los funcionarios que ocupan cargos
no electivos, a efectos de poder identificar conflictos de intereses de todos los funcionarios incluidos
el Presidente y el Vicepresidente es necesario aclarar que la publicacin de informacin sobre
antecedentes laborales refiere tanto a funcionarios que ocupan electivos y no electivos. En segundo
lugar, el formulario creado en la reglamentacin de la Ley de tica en el Ejercicio de la Funcin
Pblica limit innecesariamente la informacin sobre antecedentes laborales a los de los ltimos tres
aos, y sera relevante que en este nuevo rgimen no se establezca ninguna limitacin temporal
respecto a los antecedentes de los funcionarios. Sobre este ltimo aspecto, resulta irrelevante que el
art. 15 de la Ley establezca que la incompatibilidad de los funcionarios se extiende slo a los 3 aos
inmediatos anteriores pues conocer esa informacin puede ser til para evaluar y gestionar
adecuadamente los conflictos de inters, independientemente de las incompatibilidades.

Propuesta: Establecer en el art. 5bis del decreto que la publicidad de la informacin referida
a los antecedentes laborales es aplicable para todos los funcionarios pblicos y respecto a la
totalidad de sus antecedentes laborales, sin lmites temporales.

Sobre el rgimen de contrataciones pblicas

B. El art. 1 del Anexo I del decreto establece que todas las personas que se presenten en un
procedimiento de contratacin pblica deben declarar si tienen relacin con el Presidente de la
Nacin, el Vicepresidente, el Jefe de Gabinete de Ministros y los titulares de organismos o
entidades. A partir de lo establecido en el art. 8 del decreto, se interpreta que esa ltima frase se
refiere a los titulares de los organismos enumerados en el art. 8 de la Ley de Administracin
Financiera (con excepcin del Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Ministerio Pblico). Sin
embargo, eso no resulta suficiente para entender cules son los sujetos alcanzados por la norma, y
en especial existe el riesgo de que funcionarios que ocupan roles altamente relevantes en los
procesos de contratacin pblica queden excluidos. Adems, no resulta claro cmo funcionara en el
caso de las empresas del Estado, dado que adems del presidente o CEO de la empresa existe un
directorio que tiene importante influencia sobre la actividad de la entidad. Ante el riesgo de que se
interprete que slo deben declararse relaciones con el presidente o CEO, debe preverse
expresamente el deber de declarar relaciones con todos los miembros del directorio.
 Propuesta: Incluir expresamente en el art. 1 del Anexo I que el deber de los potenciales
contratistas de declarar relaciones se refiere a sus vnculos con el Presidente de la Nacin, el
Vicepresidente, el Jefe de Gabinete de Ministros, los ministros, secretarios, subsecretarios y
directores generales, y los titulares de los dems organismos o entidades previstas en el art.
8 de la Ley de Administracin Financiera, con excepcin del Poder Legislativo, el Poder
Judicial y el Ministerio Pblico. Asimismo, debe preverse expresamente que en el caso de
empresas y/o sociedades del Estado que posean un directorio, las obligaciones de declarar
relaciones involucra a todos los miembros del directorio.

C. El art. 1 del decreto establece que las relaciones que deben ser declaradas son a) parentesco por
consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad, sociedad o comunidad, b) pleito
pendiente o amistad o enemistad pblica y manifiesta c) sea acreedor o deudor.. Se trata de algunos
de los supuestos que se encuentran previstos en el art. 17 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de
la Nacin, pero no la totalidad de los casos all previstos (por ejemplo, se omiten los casos en los que
el sujeto obligado patrocin legalmente a alguno de los funcionarios o viceversa, previsto en el inc.7,
o en los que hubiera sido denunciado por el funcionario o querellado por el funcionario, o viceversa,
previsto en el inc. 5). Teniendo en cuenta que esos supuestos tambin podran generar conflictos de
intereses, y que son aplicables a los funcionarios pblicos en virtud del art. 2 inc. i de la Ley de tica
Pblica y por el art. 6 de la Ley de Procedimiento Administrativo, creemos que deberan aplicarse
todos los supuestos del art. 17 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. A su vez, deberan
incorporarse expresamente el deber de declarar si existi o existe un vnculo laboral o comercial con
el funcionario.

Propuesta: Incorporar entre las causales que deben ser declaradas por quienes se presentan
en un procedimiento de contratacin pblica la totalidad de los supuestos previstos en el art.
17 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. A su vez, deberan incorporarse
expresamente el deber de declarar si existi o existe un vnculo laboral o comercial con el
funcionario.

D. El art. 3 del Anexo I del decreto establece que en los casos en que surgiere de la declaracin
jurada la existencia de un vnculo con el Presidente, Vicepresidente o el Jefe de Gabinete de Ministros
se aplicar un procedimiento especial. En el inc. A de dicho artculo se establece, como primer paso,
que se deber poner en conocimiento de esta situacin a la Oficina Anticorrupcin y a la Sindicatura
General de la Nacin. Teniendo en cuenta que ninguno de los dos rganos de control goza de
independencia respecto de los funcionarios a los que se aplica este rgimen, consideramos oportuno
que en el deber de notificar se incluya a la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.

Propuesta: Establecer el deber de comunicar la informacin surgida de la declaracin jurada

a la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.

E. El inc. b del art. 3 del Anexo I establece que en caso de presentarse un potencial conflicto de
inters se garantizar la publicidad total de las actuaciones en la pgina web del organismo
contratante y de la OA. Una regulacin de este tipo es acertada, aunque deja abierta la posibilidad
de que existan dudas interpretativas a partir de su confrontacin con el art. 4 del Anexo I del Decreto
1030/16, que exige acreditar inters legtimo para tomar vista de las actuaciones referidas a
compras y contrataciones de bienes y servicios, y que impide tomar vista durante la etapa de
evaluacin de ofertas. Esta situacin puede generar una disminucin en los niveles de publicacin
de informacin de estos casos, y por eso se debera aclarar que las actuaciones se refieren a los
expedientes por los que tramitan los procesos de contratacin, junto a su documentacin anexa, y
que esa informacin se publicar sin importar la etapa en la que se encuentre el proceso de
contratacin.

Propuesta: Aclarar en la redaccin del inc. b del art.3 que se asegurar la publicidad de total
de los expedientes del proceso de contratacin en el portal web del organismos en cuestin,
incluyendo todo tipo de documentacin anexa al mismo, y sin importar la etapa en la que se
encuentre el proceso de contratacin.

F. El inc d del art. 3 establece que en esos supuestos la entidad contratante deber elegir de manera
fundada alguno de los siguientes procedimientos para aplicar al acaso: i. Celebracin de pactos de
integridad; ii. Participacin de testigos sociales; iii. Veedura especial de organismos de control, iv.
Audiencias pblicas. La norma no slo no define en qu consiste y cmo funciona cada uno de estos
procedimientos, sino que tampoco establece criterios para elegir entre uno y otro en cada caso
concreto. Una regulacin de esta naturaleza genera un riesgo alto de que esos mecanismos se
transformen en una mera formalidad que no colabora a una mayor transparencia y control.

Consideramos indispensable que para todos los casos se establezca, al menos, la obligatoriedad de
implementar audiencias pblicas y de llevar adelante veeduras por rganos de control, sin perjuicio
de la opcin de celebrar pactos de integridad o convocar a testigos sociales a controlar el
procedimiento. A su vez, consideramos fundamental precisar con mayor precisin el funcionamiento
de estos mecanismos, y especialmente qu organismos intervendran en cada caso y cules seran
sus facultades. En lo que refiere a la veedura por rganos de control, consideramos que se debe
prever expresamente la participacin de la Oficina Anticorrupcin y de la Sindicatura General de la
Nacin, y que ambos organismos deben emitir dictmenes fundados referidos a la legalidad de los
actos relevantes del proceso de contratacin en general, y en particular sobre la adjudicacin del
contrato.

Propuesta: Establecer con mayor nivel de precisin los cuatro procedimientos previstos en el
inc. d del art. 3, y la obligatoriedad de llevar adelante en todos los casos audiencias pblicas
y veeduras por parte de organismos de control. A su vez, debera precisarse que esas
veeduras deben ser realizadas por la Oficina Anticorrupcin y la Sindicatura General de la
Nacin, que estarn encargadas de emitir un dictamen fundado en el que evalen la legalidad
de los actos de todo el procedimiento de contratacin, especialmente de la adjudicacin de la
contratacin.

G. El art. 4 del Anexo I del decreto establece que en los casos en que surgiere de la declaracin
jurada la existencia de un vnculo con el titular del organismo o entidad contratante se aplicar un
procedimiento especial. Como se expres en la observacin B, se debe incluir expresamente a los
ministros, secretarios, subsecretarios y directores generales. Adems, debe preverse expresamente
que se incluye a todos los miembros del directorio de las empresas y sociedades del Estado.

Asimismo, en el inc. A de dicho artculo se establece el deber de informar a la Oficina Anticorrupcin

y a la Sindicatura General de la Nacin. Teniendo en cuenta que ninguno de los dos rganos de
control goza de independencia respecto de los tres funcionarios antes mencionados, tal como se
propuso en la observacin D consideramos oportuno que se notifique a la Comisin Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas. Por otra parte, consideramos oportuno establecer el deber de la Oficina
Anticorrupcin y de la Sindicatura General de la Nacin de controlar el proceso de contratacin y
emitir un dictamen sobre su legalidad.

Propuesta: Incorporar expresamente a los ministros, secretarios, subsecretarios y directores

generales, a todos los miembros del directorio de las empresas y sociedades del Estado, en
rgimen previsto en el art. 4. Asimismo, se sugiere incorporar el deber de comunicar del
potencial conflicto de inters a la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
Finalmente, proponemos establecer que la Oficina Anticorrupcin y de la Sindicatura General
de la Nacin debern monitorear el proceso de contratacin y emitir un dictamen sobre el
cumplimiento de las normas vigentes en cada caso.

H. Creemos debera agregarse a la propuesta la regulacin de dos supuestos de conflicto de inters

que actualmente no se encuentran previstos en materia de contrataciones: i. Establecer la
inelegibilidad de cnyuges, parientes prximos y personas con amistad manifiesta para contratar con
el organismo en el que se desempea el funcionario, as como las empresas o sociedades en las que
tuvieren participacin (ambas causales se encuentran previstas en el art. 17 inc. 1, 2 y 9 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial). La prohibicin respecto al cnyuge y los parientes del funcionario se
encontr vigente hasta 2016, al ser eliminada por el decreto 1030/16; ii. Prever expresamente que
los funcionarios pblicos, o las empresas en las que tuviere participacin, sern inelegibles para
contratar con cualquier organismo previsto en el art. 8 de la Ley de Administracin Financiera.

Propuesta: Incorporar los siguientes supuestos de inelegibilidad: i. El cnyuge, parientes y

personas con amistad manifiesta (tal como est regulado en el art. 17 inc. 1, 2 y 9 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial), as como las empresas o sociedades en las que tuvieran
participacin, sern inelegibles en las contrataciones con el organismo en el que se
desempea el funcionario; ii. Los funcionarios pblicos, o las empresas en las que un
funcionario tuviere participacin, son inelegibles para cualquier tipo de contratacin con los
organismos previstos en el art. 8 de la Ley de Administracin Financiera.

I. El decreto no prev el factor temporal en la configuracin de los conflictos de inters. Esto resulta
preocupante, dado que es posible que el vnculo que configurara la causal no subsistiera al momento
de la contratacin, pero que su proximidad en el tiempo haga que el conflicto de intereses persista
(Por ejemplo, un funcionario que se desprende del capital social de una empresa, al da siguiente
seguir afectado por un potencial conflicto de inters). Por eso, consideramos necesario que el
decreto extienda las causales previstas en el rgimen legal aplicable, a los 5 aos anteriores a la
contratacin.

Propuesta: Incorporar la extensin de todos los supuestos comprendidps por este decreto,
hasta los 5 aos anteriores a la contratacin.