Falhas Inteligencia Governamental

Explicando falhas de
inteligncia governamental
fatores histrico-institucionais,
cognitivos e polticos*
Explaining governmental intelligence failures
MARCO A. C. CEPIK
Diretor do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS), pesquisador associado do Centro de Estudos Estratgicos e de Inteligncia
Governamental (CEEIG) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
Campus do Vale, prdio 43322, Av. Bento Gonalves, 9500
Porto Alegre, RS, CEP 91509-900
mcepik@gmail.com
CHRISTIANO C. AMBROS
Doutorando em Cincia Poltica Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), pesquisador
associado do Centro de Estudos Estratgicos e de Inteligncia Governamental (CEEIG) da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG)
Campus do Vale, prdio 43322, Av. Bento Gonalves, 9500
Porto Alegre, RS, CEP 91509-900
chris_ambros@hotmail.com
RESUMO O objetivo deste artigo analisar dilemas de efetividade na ati-

vidade de Inteligncia Governamental. Explorando a literatura sobre falhas
de inteligncia e surpresa estratgica, avanamos em um campo pouco
explorado pelos Estudos de Inteligncia no Brasil: os aspectos cognitivos
dos analistas de inteligncia e as relaes entre a comunidade poltica e
a comunidade de inteligncia. Primeiramente discorremos sobre os desa-
fios de se avaliar a Inteligncia Governamental como poltica pblica, em
especial no que se refere dimenso da efetividade. Na segunda sesso
* Artigo recebido em 09/02/2012. Autor convidado.
VARIA HISTORIA, Belo Horizonte, vol. 28, n 47, p.79-99, jan/jun 2012 79
Marco A. C. Cepik, Christiano C. Ambros
abordamos os principais vieses cognitivos e heursticas possveis de ocorrer

durante a anlise de inteligncia. A terceira sesso trata das tenses rela-
cionais caractersticas entre a esfera poltica e a comunidade de inteligncia
e como essa relao afeta no resultado final da atividade de inteligncia.
Nas consideraes finais apontamos para os limites e possibilidades das
reformas organizacionais e procedimentais no que se refere efetividade
dos sistemas de inteligncia.
Palavras-chave falhas de inteligncia, vieses cognitivos, comunidade
poltica
ABSTRACT The main goal of this article is to analyze the effectiveness
dilemmas of government intelligence activities. Exploring the literature on
intelligence failures and strategic surprise, we move towards a little explored
field on Brazilian Intelligence Studies: the cognitive aspects of intelligence
analysts and the relations between the political community and the intelli-
gence community. First we balance the challenges of evaluating govern-
ment intelligence as public policy, particularly regarding the effectiveness
dimension. In the second session, we discuss the main cognitive biases
and heuristics that can occur during intelligence analysis. The third section
discusses the typical relational tensions between the political sphere and
the intelligence community and how that relationship affects the final result
of intelligence activity. In the concluding remarks, we point to the limits and
possibilities of organizational and procedural reforms on the effectiveness
of intelligence systems.
Keywords Intelligence failures, cognitive bias, reforms on intelligence
agencies.
Introduo
O objetivo deste artigo explicar por que ocorrem falhas de intelign-
cia, identificando na interao entre condicionantes histrico-institucionais
e fatores cognitivos dos analistas de inteligncia as causas principais do
fenmeno. Os estudos sobre falhas de inteligncia so mais comuns nos
Estados Unidos1 ou Israel do que na Amrica Latina como um todo, mas
o problema cada vez mais relevante tambm no contexto brasileiro. Afi-
nal, o crescente papel do Brasil no cenrio regional e global depende da
construo de capacidade estatal e, como parte daquela, de um sistema
de inteligncia legtimo, eficaz e eficiente.
1 Cf. BETTS, Richard K. Enemies of intelligence: knowledge and power in America National security. New York:
Columbia University Press, 2008; JERVIS, Robert. Why intelligence fails: lessons from the Iranian revolution and
Iraq war. New York: Cornell University Press, 2010; HEUER, Richard J. The psychology of intelligence analysis.
Washington: Center for the Study of Intelligence. Central Intelligence Agency, 1999; WIRTZ, James J. Deja vu?
Comparing Pearl Harbor and September 11. In: ANDREW, Christopher; ALDRICH, Richard and WARK, Wesley.
(eds.) Secret intelligence: a reader. New York: Routledge, 2009.
80
Explicando falhas de inteligncia governamental: fatores histrico-institucionais, cognitivos e polticos
Um dos principais desafios nessa rea, pensada enquanto poltica

pblica, o de aumentar a qualidade analtica dos produtos das agn-
cias de inteligncia federais, em especial da ABIN (Agncia Brasileira de
Inteligncia), recuperando sua importncia estratgica e a relevncia nos
processos de tomada de deciso. Assim como os dilemas de legitimidade
das instituies e prticas de inteligncia so reconhecidos por todos os
que se preocupam com a democracia, tambm os dilemas de efetividade
precisam ser considerados, uma vez que a legitimidade democrtica de-
pende tambm de instituies que funcionem adequadamente.
A literatura sobre falhas de inteligncia e sobre surpresa estratgica
que costuma ser apontada como a principal e mais grave falha de intelign-
cia costuma focar-se em aspectos tais como os condicionantes histricos
e o desenho institucional das agncias e dos sistemas de obteno de
informaes, negligenciando aspectos cognitivos dos analistas e a tensa
relao entre os oficiais de inteligncia e os polticos. Betts2 sustenta que
as avaliaes de inteligncia geralmente se preocupam com a questo de
como aperfeioar a coleta de inteligncia, marginalizando a busca pela
melhoria dos procedimentos analticos que a inteligncia utiliza.
Alm disso, outro problema que ocorre na avaliao das falhas de
inteligncia pensar nelas de forma absoluta ou dicotmica ao invs de
consider-las como uma escala com diferentes graus e temporalidades.
Isso decorre principalmente de trs tendncias: i) entender a inteligncia
a partir da lgica da coleta de informaes (possuir ou no possuir a in-
formao) sem considerar a atividade analtica como parte essencial do
produto final da inteligncia; ii) pressupor que o fenmeno da percepo
das informaes passivo (perceber ou no perceber estmulos) ao invs
de ativo (as informaes so percebidas a partir do nosso processo cog-
nitivo de acordo com um amplo leque de variaes); iii) analisar as falhas
de inteligncia somente dentro da dimenso da prpria comunidade de
inteligncia, considerada como uma entidade nica e compacta, negligen-
ciando as relaes de poder internas, alm de pressupor que a relao
entre a comunidade poltica e a inteligncia instrumental e que a ao
decisria s depende da dicotomia entre se ter ou no se ter a informao
marginalizando as prprias disputas de poder, interesses e perspectivas
que ocorrem nessa relao.
Segundo Gentry,3 um dos maiores problemas da literatura sobre as
falhas de inteligncia considerar que falhas significam que os servios
de inteligncia fracassaram inteiramente como instituies. Mais importante
seria contrastar as falhas com o desempenho geral dos servios de inteli-
2 BETTS, Richard K. Surprise despite warning: why sudden attacks succeed. In: ANDREW, Christopher; ALDRICH,
Richard and WARK, Wesley. Secret intelligence, p.91.
3 GENTRY, John A. Assessing intelligence performance. In: JOHNSON, Lock K. The Oxford Handbook of national
security intelligence. New York: Oxford University Press, 2010, p.87.
gncia, se a sua performance em geral boa, ruim ou intermediria. Como

as falhas so menos frequentes, mas so proeminentes, e o desempenho
geral tende a ser invisvel para os observadores externos, isso reforaria a
necessidade de avaliaes mais estratgicas e gerais sobre o desempenho
dos servios de inteligncia por parte dos governos e dos rgos de controle.
As falhas de inteligncia e, em especial, as surpresas estratgicas
geralmente no ocorrem s por causa do fato das agncias de inteligncia
no preverem determinada situao, mas tambm pela falta de resposta
eficientes por parte dos polticos. Por isso, para Betts,4 a questo das falhas
de inteligncia no pode ser analisada somente pela sua ocorrncia ou no.
A verdadeira questo quanta inteligncia estava disponvel e quo rpida
foi a resposta da comunidade poltica.
Para contribuir com o esforo de identificar os dilemas de efetividade,
na seo 2 buscamos apontar as dificuldades de se avaliar a efetividade
dos sistemas de inteligncia e conceitualizamos as falhas de inteligncia,
sistematizando os seus principais aspectos. A seo 3, por sua vez, aborda
algumas das principais limitaes inerentes mente humana que impactam
significativamente na efetividade das anlises de inteligncia. Na seo 4,
trata-se de discutir os frequentes problemas no relacionamento entre os
polticos e a comunidade de inteligncia. Finalmente, nas Consideraes
Finais procura-se avaliar o que razovel se esperar das reformas na di-
menso da eficincia dos sistemas de inteligncia.
A dimenso histrico-institucional: inteligncia como poltica

pblica
A inteligncia uma atividade predominantemente estatal que busca
auxiliar a tomada de deciso em polticas pblicas nas reas de defesa,
ordem pblica e diplomacia, prioritariamente. 5 Para pensarmos sobre as
falhas de inteligncia a partir da lgica de polticas pblicas, precisamos
refletir sobre o processo de avaliao de polticas pblicas.
O processo de avaliao de polticas pblicas sofreu uma transfor-
mao significativa nos anos 1980 e 1990 sob a forma do chamado novo
gerencialismo pblico, ainda que com diferente intensidade nos diversos
Estados. Ainda que haja ressalvas, existe uma tendncia tanto por parte
de polticos quanto por parte de acadmicos, especialmente na literatura
4 BETTS, Richard K. Surprise despite warning.

5 A pesquisa em inteligncia continua concentrada no setor estatal e/ou nas relaes entre estados, mas importante
para trabalhos futuros ampliar a pesquisa para dar conta das vrias soberanias sugeridas por WARNER, Michael.
Intelligence as risk shifting. In: GILL, Peter; MARRIN, Stephen and PHYTHIAN, Mark. (eds.) Intelligence theory:
key questions and debates. New York: Routledge, 2009. Para uma anlise sobre a atividade de inteligncia para
alm dos limites do Estado, ver GILL, Peter. Thinking about intelligence within, without and beyond the state. In:
IPSA/ECPR, 2011, So Paulo. Paper... 2011. Disponvel em: <http://www.saopaulo2011.ipsa.org/sites/default/files/
papers/paper-1248.pdf>.
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estadunidense sobre Inteligncia, em avaliar os servios de inteligncia sob

a tica desse modelo avaliativo.
Entretanto, convm notar que esse modelo de avaliao de polticas
pblicas contm certo vis desestatizante, desconsiderando o papel do
poder e dos interesses tanto na formulao e implementao das polticas
pblicas quanto no prprio processo avaliativo. O enfoque gerencialista
despolitiza as polticas pblicas, no considerando a dimenso poltica e
de poder existente em todo o processo de formulao, implementao e
avaliao das atividades governamentais.6
Como veremos, existem caractersticas e limites intrnsecos inteli-
gncia que demandam uma outra abordagem em termos de avaliao,
superando os critrios tpicos do gerencialismo. Bruneau e Boraz7 suge-
rem a adoo de um framework terico similar ao mtodo de anlise das
relaes civil-militares para avaliar os servios de inteligncia baseado em
trs pontos fundamentais: o controle civil e democrtico; a efetividade em
cumprir seu papel e suas misses; e a eficincia. Segundo os autores,8 o
controle democrtico possvel de ser identificado como existente ou no.
A efetividade tambm pode ser determinada, mas os dados so mais dis-
ponveis geralmente nas antigas democracias do que nas novas. O mesmo
no pode ser dito da eficincia, pois, dada a ausncia de transparncia da
inteligncia tanto no seu processo quanto com relao aos oramentos,
no existe forma realista na qual uma anlise de custo-benefcio possa ser
desempenhada. Justamente pela natureza do processo da inteligncia,
difcil determinar o nvel de esforos e recursos alocados em um alvo ou
tema, prejudicando a anlise da eficincia das tarefas individuais dos ser-
vios de inteligncia mesmo que a efetividade final seja alcanada.9 Dessa
forma, as caractersticas peculiares da inteligncia nos limitam a dois dos
trs indicadores avaliativos.
Os primeiros Estudos de Inteligncia no Brasil, acertadamente, se
focaram especialmente na questo do controle civil democrtico da inteli-
gncia.10 A investigao dos dilemas inerentes relao entre inteligncia
e democracia, o peso da natureza do regime autoritrio e do perodo de
transio democrtica na estrutura dos sistemas de inteligncia e a relevn-
cia de um robusto framework legal que garantisse a insero da atividade
de inteligncia em um contexto democrtico foram temas abordados pelos
mais importantes pesquisadores brasileiros sobre inteligncia nos ltimos
6 FARIA, Carlos Aurlio de Pimenta. A poltica da avaliao de polticas pblicas. Revista Brasileira de Cincias
Sociais, So Paulo, v.20, n.59, out. 2005.
7 BRUNEAU, Thomas and BORAZ, Steven. (eds.) Reforming intelligence: obstacles to democratic control and
effectiveness. Austin-TX: University of Texas Press, 2007.
8 BRUNEAU, Thomas and BORAZ, Steven. (eds.) Reforming intelligence, p.4-5.
9 GENTRY, John A. Assessing intelligence performance, p.95.
10 Cf. CEPIK, Marco. Espionagem e democracia. Rio de Janeiro: FGV, 2003; BRANDO, Priscila Carlos. Servios
secretos e democracia no Cone Sul: premissas para uma convivncia legtima, eficiente e profissional. Niteri-RJ:
Impetus, 2010; GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de inteligncia e legislao correlata. Niteri-RJ: Impetus,
2010.
anos. Enquanto a questo da legitimidade recebeu ateno especial no

momento histrico de criao e consolidao do Sistema Brasileiro de
Inteligncia (SISBIN), a dimenso da efetividade vem, aos poucos, sendo
objeto de estudo de mais pesquisadores. Muito provavelmente, a efetividade
ser um assunto crescente nas democracias mais novas na medida em
que encaram as suas prprias ameaas internas e externas11. Alm disso,
a crescente dificuldade de lidar com o excesso de informaes coletadas
tambm traz desafios para a efetividade da inteligncia, na medida em que
a incapacidade de processar e analisar uma imensa quantidade de dados
pode acarretar falhas.
A conceituao mais comum de falha de inteligncia aquela em que
existe a incompatibilidade entre as estimativas dadas pela inteligncia e as
informaes reveladas posteriormente12. A falha pode estar localizada no
processo de coleta13, anlise ou disseminao. Neste artigo, enfatizaremos
as falhas que podem ocorrer na anlise e na disseminao.
Betts14 identifica trs razes principais para os erros nas anlises de
inteligncia: os mtodos de decepo e negao de informaes, apli-
cados predominantemente por adversrios estrangeiros; os empecilhos
organizacionais, traduzidos nos obstculos e paradoxos burocrticos dos
processos de inteligncia; e, por fim, as limitaes inerentes do analista, que
so os desvios e vieses cognitivos ocorridos nos processos de percepo,
raciocnio, memria e imaginao.15
Em relao ao estgio da disseminao, as falhas ocorrem tanto por
razes organizacionais e culturais como o compartilhamento de informaes
e a cooperao interagncias quanto por questes na relao vertical entre
a comunidade poltica e a comunidade de inteligncia. Bruneau e Boraz16
afirmam que as falhas de inteligncia (como o ataque a Pearl Harbor; o 11
de Setembro; e os atentados em Madrid e na Rssia em 2004) so provas
incontroversas da ineficincia dos servios de inteligncia e que, no pero-
do entre as falhas, as evidncias que avaliam a efetividade so levantadas
pelos setores da mdia e das organizaes no governamentais. Entretanto,
definir a efetividade da inteligncia a partir da avaliao das suas falhas pode
trazer uma srie de problemas metodolgicos para a sua real mensurao.
Existem vrios limites para a avaliao da efetividade dos sistemas de
inteligncia: frequente a observao de que os profissionais de inteligncia
11 BRUNEAU, Thomas and BORAZ, Steven. (eds.) Reforming intelligence, p.18.

12 JERVIS, Robert. Why intelligence fails.
13 As falhas da coleta relacionam-se com os mtodos tcnicos de coleta ou com a disponibilidade e competncia
dos agentes humanos (Humint). particularmente difcil saber o que pode ser razoavelmente esperado em termos
da atividade de coleta, dadas as limitaes impostas pela tecnologia e a dificuldade em recrutar fontes informadas
e confiveis. Ver: JERVIS, Robert. Why intelligence fails.
14 BETTS, Richard K. Enemies of intelligence.
15 Alm de a inteligncia precisar lidar com as dificuldades das estratgias de negao e decepo do adversrio,
JERVIS, Robert. Why intelligence fails, p.175 aponta que a incerteza inerente poltica internacional inviabiliza a
ideia de uma inteligncia sem falhas.
16 BRUNEAU, Thomas and BORAZ, Steven. (eds.) Reforming intelligence, p.5.
84
so mais eficientes quando o seu trabalho e o sucesso da misso no so

conhecidos publicamente; por muitas vezes, o sucesso da misso a no
ocorrncia de determinado evento, o que traz a dvida sobre o verdadeiro
papel da inteligncia quanto ao no-evento;17 finalmente, as avaliaes ofi-
ciais da atividade de inteligncia (conhecidas como post-mortems nos EUA
e no Reino Unido) s ocorrem quando uma falha de inteligncia acontece.
Assim, como saberemos que realmente houve uma falha de inteligncia se
no temos avaliaes sobre os sucessos de inteligncia? Como identifica-
mos as variveis que impactam nas falhas de inteligncia se no possumos
um marco robusto que nos permita comparar com casos de sucesso?
Finalmente, como saber se o que estamos atribuindo como uma falha da
inteligncia foi realmente uma falha? Jervis18 afirma que os post-mortems
geralmente so falhos em avaliar a inteligncia, pois negligenciam os m-
todos comparativos das Cincias Sociais nas suas avaliaes. Alm disso,
a partir de um certo vis cognitivo, os post-mortems tornam-se insensveis
aos limites da inteligncia, cobrando dela mais do que suas capacidades
e possibilidades reais de ao poderiam oferecer.19
Ao analisar o modo como a avaliao da efetividade de inteligncia
est sendo atualmente desenvolvida nos EUA, Gentry20 oferece uma srie
de sugestes que poderiam contribuir para uma abordagem mais geral
sobre a avaliao do setor de inteligncia. Primeiro, utilizar a literatura de
Estudos Estratgicos como ponto de partida. Diferenciar o nvel (estratgico,
operacional e ttico) em que a falha de inteligncia ocorre seria essencial
para conseguir analisar de maneira precisa a efetividade e para propor as
devidas reformas. Afinal, a maior parte da literatura estadunidense sobre
falhas de inteligncia foca prioritariamente o nvel da efetividade ttica, mar-
ginalizando a importncia dos outros nveis, principalmente o estratgico.
Gentry21 tambm sugere que essencial a avaliao de cada uma das
misses principais da inteligncia em separado, pois essa diferenciao
essencial para que as reformas sejam precisas e eficientes no caso de
haver falhas. Sem considerar as aes encobertas e a contra-inteligncia,
Gentry22 sugere que as quatro misses analticas principais dos servios
17 Em seus estudos sobre o papel da Inteligncia na surpresa estratgica, BETTS, Richard K. Surprise despite
warning, p.95 coloca que o sucesso pode ser indistinguvel da falha quando se trata dos alertas (warning). Se
o defensor reconhece o aviso, prev a guerra, e responde em tempo com preparaes defensivas, o agressor
pode cancelar a operao. Ento, a predio parece estar errada (traduo nossa).
18 JERVIS, Robert. Why intelligence fails, p.123.
19 JORDN, Javier. Introduccin al anlisis de inteligencia, 2011. Disponvel em: <http://wdb.ugr.es/~gesyp/analisis-
inteligencia> aponta para os seguintes erros na avaliao retrospectiva das anlises de inteligncia, erros que
compe o vis cognitivo de hindsight: o receptor da inteligncia pensa que a anlise demasiada bvia ou que j
sabia por si mesmo das suas concluses, de modo que subestima a qualidade da anlise, mas frequentemente isto
no se ajusta a realidade, pois por mais bvias que sejam nem sempre se havia chegado quelas inferncias; os
examinadores dos Post-Mortems que avaliam e julgam os informes de inteligncia prvios a determinado desastre
ou evento geralmente no reparam que o fazem desde a perspectiva de algum que j conhece o desenlace da
situao, outorgando valor exacerbado a determinada evidncia que anteriormente necessitava de confirmaes.
20 GENTRY, John A. Assessing intelligence performance.
de inteligncia so o monitoramento, o alerta de ameaas, o alerta de

oportunidades e as estimativas. A alta efetividade de cada uma dessas
misses envolve aes subordinadas, das quais somente algumas so
de responsabilidade primria dos servios de inteligncia. Para avaliar
apropriadamente a efetividade dos servios de inteligncia, os avaliadores
precisam manter claras as diferentes responsabilidades organizacionais e
identificar as aes de cada ator envolvido na misso.
A dimenso cognitiva: riscos do processamento de informaes

Pesquisas no campo da psicologia cognitiva23 sugerem que as habilida-
des humanas de tomar decises e processar informaes no so perfeitas
nem maximizadoras. A complexidade informacional do mundo esmaga as
habilidades cognitivas humanas, obrigando-nos a criar desvios e atalhos
cognitivos simplificadores que agem automaticamente no subconsciente,
garantindo nossa capacidade de lidar com ambientes complexos, da forma
mais eficiente possvel, sem que se sobrecarregue o nvel consciente do
crebro. As estratgias inconscientes que o crebro desenvolveu durante
sua evoluo para lidar com suas limitaes inerentes garantiram que o
ser humano possusse uma importante vantagem adaptativa em relao
ao seu meio e a sua forma de interagir eficientemente com ele. Entretanto,
esses mecanismos cerebrais automticos podem nos levar a processar
determinadas informaes de forma enviesada, produzindo erros de avalia-
o e resultando em decises imprprias para lidar satisfatoriamente com
o contexto em que estamos inseridos.
O ambiente em que ocorre a atividade de inteligncia, cuja principal
razo de existncia o processamento eficiente de informaes comple-
xas, tende a deixar os envolvidos mais vulnerveis a esses mecanismos
cerebrais simplificadores devido s presses contextuais, tais como a in-
certeza, ambiguidade, stress e rpidas mudanas de objetivos.24 O ponto
nevrlgico desses trabalhos identificar e procurar amenizar as estratgias
inerentes do processamento de informaes dos analistas de inteligncia,
no intuito de aumentar a eficcia das anlises e diminuir o risco de falhas
de inteligncia.25
Os erros de anlise podem ocorrer em diferentes nveis do processo
da inteligncia, assim como ter suas origens em causas diversas: pres-
supostos falsos, escassez de tempo, orientao ao consenso entre os
analistas, disfunes dentro das organizaes, interpretaes motivadas,26
sem considerar problemas relacionados prpria coleta de informaes.27
23 Cf. STERNBERG, Robert. Psicologia cognitiva. So Paulo: Cengage Learning Press, 2010.
24 DAVIS, Jack. Combating mind-Set. Studies in intelligence. New York, v.36, n.5, 1992.
25 LOWENTHAL, Mark. Intelligence: from secrets to policy. 3.ed. Washington-DC: CQ Press, 2006.
26 JORDN, Javier. Introduccin al anlisis de inteligencia.
27 Para uma boa introduo s disciplinas de coleta de inteligncia, ver LOWENTHAL, Mark. Intelligence, p.68-106.
86
Se considerarmos os aspectos cognitivos individuais do analista, poder-

amos identificar quatro dimenses subconscientes ou conscientes em
determinado grau que influenciam o modo de percepo e avaliao de
informaes: a dimenso ambiental e sistmica;28 a dimenso ideolgica;29
a dimenso emocional;30 e, finalmente, a dimenso cognitiva. Ainda que
essas dimenses no sejam to separadas e impermeveis entre si
caracterizando-se por uma integrao complexa e orgnica no processo
de avaliao e julgamento de informaes, tornando a identificao de
seus efeitos individuais uma tarefa rdua todas elas oferecem modelos
mentais, esquemas, mapas cognitivos, expectativas e cdigos operacio-
nais31 cujas razes esto em lugares diferentes. A dimenso que estamos
chamando aqui de Cognitiva a mais universal delas, na medida em que
afeta a todos os seres humanos de maneira muito similar, diferentemente
das outras dimenses, que so idiossincrticas.
A dimenso cognitiva so os procedimentos mentais subconscientes,
atalhos cognitivos automticos e estratgias simplificadoras que possibilitam
ao crebro lidar com o volume e complexidade de informaes que recebe.
Entretanto, paralelamente, esses mecanismos de simplificao estratgi-
ca nos criam armadilhas. Segundo Heuer,32 vieses cognitivos so erros
mentais causados por nossas estratgias simplificadas de processamento
de informaes. (...) Um vis cognitivo no resultado de uma predispo-
sio emocional ou intelectual para determinado julgamento, mas sim de
um processo mental subconsciente de processamento de informaes
(traduo nossa).
28 Esta dimenso se relaciona aos modelos mentais e esquemas cognitivos que internalizamos a partir da adaptao
ao ambiente em que estamos inseridos, reproduzindo percepes, julgamentos e comportamentos de forma
automtica e inconsciente, dando como natural padres que so sistmicos. Na Cincia Poltica, os tericos do
Neoinstitucionalismo Histrico e Sociolgico tm chamado a ateno para aquilo que poderamos chamar de
dimenso cognitiva do impacto das instituies. Em outros termos, concentram-se no modo como as instituies
influenciam o comportamento ao fornecer esquemas, categorias e modelos cognitivos (...) as instituies exercem
influncia sobre o comportamento no simplesmente ao especificarem o que se deve fazer, mas tambm o que
se pode imaginar fazer num contexto dado. Ver: HALL, Peter and TAYLOR, Rosemary. Political science and the
three new institutionalism. Political Studies, v.44, n.5, p.936-957, dec. 1996. importante apontar ao leitor que o
que estamos chamando de dimenso ambiental e sistmica a prpria dimenso cognitiva do impacto das
instituies que Hall e Taylor apontam. Essa dimenso no a mesma que neste artigo ns tratamos como uma
dimenso cognitiva.
29 A dimenso ideolgica onde nossas crenas, conceitos gerais, regras e esteretipos obtidos durante a nossa
vida de acordo com nossas acontecncias e nossa interpretao passada da realidade, impactam nos nossos
esquemas mentais e modelos cognitivos. Para uma interpretao do papel da dimenso ideolgica na poltica
externa e relaes internacionais, ver HERZ, Monica. Anlise cognitiva e poltica externa. Contexto Internacional.
Rio de Janeiro, v.16, n.1, p.75-89, 1994.
30 Ainda que o papel das emoes no processamento de informaes seja muito debatido, uma srie de descobertas
atuais da neurocincia, utilizando de tecnologias de ponta da tomografia digital, vem evidenciando a dimenso
emocional como fundamental para a percepo, julgamento e tomada de deciso dos indivduos. Para abordagens
dentro da sociologia e da cincia poltica, ver ELSTER, Jon. Peas e engrenagens das cincias sociais. Rio de
Janeiro: Relume-Dumar, 1994; MINTZ, Alex and DEROUEN, Karl. Understanding foreign policy decision-making.
New York: Cambridge University Press, 2010. No campo da neurocincia, ver PINKER, Steven. Como a mente
funciona. 2. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1999; DAMACIO, Antonio. Descartes error: emotion, reason,
and the human brain. New York: Putnam, 1994.
31 Para uma exposio completa das teorias e mtodos que consistem na Anlise de Cdigo Operacional, ver
WALKER, Stephen. Quantum politics and operational code analysis: theories and methods. In: WALKER, Stephen;
MALICI, Akan and SCHAFER, Mark. Rethinking foreign policy analysis. New York: Routledge, 2011.
32 HEUER, Richard J. The psychology of intelligence analysis, p.111-112.
Pohl33 aponta que as distores cognitivas acontecem involuntaria-

mente, sem instrues especficas, vontade deliberada ou deciso cons-
ciente. Isso no significa que fatores motivacionais ou fatores conscientes
metacognitivos (e os fatores das outras dimenses apontadas acima) no
sejam influentes em ocasionar distores cognitivas, mas eles no so a
sua causa ltima nem a mais importante. Segundo Pohl,34 esses fatores
somente influenciam na amplitude da distoro cognitiva.
Antigos estudos de caso de agncias de inteligncia e seu desempe-
nho analtico j indicavam que analistas e gestores no prestavam a devida
ateno ao fenmeno dos vieses cognitivos.35 Confiar que se possa reduzir
a zero os erros de anlise sensivelmente uma aspirao ilusria,36 mas es-
tamos convencidos de que possvel melhorar os resultados dos relatrios
de anlise se o analista conhecer o seu prprio processo mental e estiver
advertido dos erros subconscientes que pode cometer ao elaborar a sua
anlise. Pohl37 coloca que para algumas distores cognitivas, instrues
apropriadas, seleo cuidadosa de materiais de anlise ou outras variaes
procedimentais podem reduzir ou at mesmo eliminar a distoro cognitiva.
Segundo Heuer,38 os vieses cognitivos mais frequentes entre os analis-
tas de inteligncia podem ser divididos em quatro categorias que afetam:
a avaliao de evidncias; a percepo de causa-efeito; a estimao de
probabilidades; e a avaliao retrospectiva das atividades de anlise. Dado
o escopo do artigo e o curto espao, evidenciaremos aqui a avaliao de
evidncias.
O processo de avaliao de evidncias costuma ser a primeira tarefa
do analista. Ele se depara com um volume considervel de informaes,
geralmente ambguas, contraditrias, de natureza diversa, advindas de di-
ferentes fontes e com diferentes graus de confiabilidade, precisando atribuir
valor s diferentes informaes.39
Nesse primeiro estgio comum o analista atribuir valor excessivo s
evidncias obtidas a partir de experincias diretas. A informao concreta,
direta e humana, relatada por um conhecido, por exemplo, ou vinda do
resultado de alguma experincia pessoal, tem muito mais impacto na nossa
forma de pensar do que a informao abstrata e impessoal, mas com muito
mais valor emprico.40 Entretanto, raramente a percepo pessoal pode ser
generalizada automaticamente para se buscar explicaes e predies no
nvel macro. A maior credibilidade, facilidade e rapidez no acesso de fontes
33 POHL, Rudiger F. Introduction: cognitive illusions. In: POHL, Rudiger F. (eds.) Cognitive illusions: a handbook on
fallacies and biases in thinking, judgment and memory. New York: Psychology Press. 2004, p.3.
34 POHL, Rudiger F. Introduction.
35 DAVIS, Jack. Combating mind-set.
37 POHL, Rudiger F. Introduction, p.3.
38 HEUER, Richard J. The psychology of intelligence analysis.
88
prprias no s relegam a segundo plano as fontes que proporcionam

informaes contraditrias como tambm inclinam o analista a evitar o
estudo e avaliao de informaes de outras procedncias.
A heurstica da representatividade (representativeness heuristic) um
atalho mental que permite que julgamentos sobre pessoas e eventos sejam
feitos baseados em similaridades a um grupo ou evento particular conhe-
cido, de acordo com esquemas mentais j internalizados no indivduo, em
uma lgica de categorizao de atributos e inferncia de julgamentos. Essa
heurstica pode ser adaptativa, permitindo o andamento da anlise frente
a informaes ambguas e potencialmente enganosas, levando os analis-
tas a confiarem no seu conhecimento sobre situaes ou alvos similares.
Entretanto, essa heurstica tambm pode ser mal-adaptada quando nos
leva a pressupostos falsos.41 Para a inteligncia governamental relevante
reconhecer isso, pois os analistas e tomadores de decises precisam qua-
se sempre fazer avaliaes e tomar decises com informao incompleta
sobre determinada situao. Atores polticos podem e fazem inferncias
incorretas situando indivduos e eventos dentro das categorias erradas ou
esquemas baseados em similaridades puramente superficiais.42
O uso de esquemas histricos baseados na heurstica da representa-
tividade muito comum na poltica internacional. Entretanto, Betts43 afirma
que a histria nem sempre um guia confivel, principalmente quando se
trata do trabalho de preveno de ataques surpresa. Nas palavras de Betts:
Como Ezer Weizman nota aps a guerra de Yom Kippur: Existem dois
ditados populares que so to fatais para militares quanto para polticos:
No h sabedoria melhor que a experincia e A Histria se repete... para
o homem experiente que confia na estabilidade da histria, a sabedoria
torna-se uma bengala quebrada. Com certeza, o contexto histrico um
fundamento necessrio e valoroso para avaliaes estratgicas, mas no
um guia confivel. Os avisos estratgicos envolvem rpidas e grandes
mudanas do comportamento normal. Extrapolaes de comportamentos
passados e de mudanas incrementais so bases insuficientes para ante-
cipar acontecimentos to dramticos.44
O processo de ancoragem e ajustamento (Anchoring and adjustment)
uma heurstica que envolve a seleo, por parte do analista, de um ponto
inicial (a ncora) para a anlise, que geralmente a primeira informao
que recebe ou alguma experincia individual anterior, e vai gradualmente
ajustando as novas informaes de forma a serem compatveis com a
ncora. Ainda que mais tarde se descubra que as evidncias que cons-
41 KERBBELL, Mark R.; MULLER Damon and MARTIN, Kirsty. Understanding and managing bias. In: BAMMER,
Gabriele (ed.). Dealing with uncertainties in policing serious crimes. Canberra: ANU Press, 2010.
42 HOUGHTON, David Patrick. Political psychology: situations, individuals and cases. New York: Routledge, 2009,
p.122.
43 BETTS, Richard K. Surprise despite warning, p.95.
44 BETTS, Richard K. Surprise despite warning, p.95. (traduo nossa)
tituem a ncora estavam incorretas, a tendncia que haja uma grande

dificuldade de mudar o marco cognitivo inicial, fazendo com que, inercial e
involuntariamente, o enfoque inicial seja mantido. Alm disso, quanto mais
forte for a tendncia do indivduo para o fechamento cognitivo prematuro,45
mais dificilmente ele modificar a sua perspectiva, mesmo diante de novas
evidncias. Pesquisas sugerem que as foras policiais geralmente adotam
o vis do culpado (guilt bias), em que agem como se o suspeito fosse
culpado, antes de serem inocentes at que se prove a culpa, constituindo-
-se um exemplo de ancoragem. Se a ncora padro a culpa, o ajuste de
novas evidncias que mostrem que o suspeito inocente pode ser insufi-
ciente.46 O mesmo pode acontecer com suspeitos de envolvimento com o
terrorismo, levando a situaes limites em interrogatrios (como a prtica
ilegal da tortura).
Robert Jervis,47 em sua anlise da falha de inteligncia das Armas de
Destruio em Massa no Iraque,48 mostra que um erro crucial foi a tendncia
a no se valorizar a ausncia de evidncias como uma varivel importante
da equao analtica. Em geral, a considerao da existncia de um even-
to complexo acarreta que existam variveis necessrias, suficientes, ou
necessrias e suficientes, para que eles ocorram. Dada a dificuldade de
sistematizao e atribuio de valor s variveis, a tendncia nos con-
centrarmos nas evidncias visveis que completem determinadas variveis
e esquecermos que para determinado evento ocorrer, ou estar ocorrendo,
outras evidncias, que se encontram ausentes, deveriam existir para que
o evento de fato ocorresse. Por natureza, evidncias positivas so muito
mais contundentes do que a sua ausncia, por isso, evidncias negativas
e fatos que no ocorreram tendem a ser subestimados.49
Na atividade de inteligncia, muitas vezes a ausncia de evidncias ou
ignorada ou atribuda s manobras de contra-inteligncia do advers-
rio. Jervis50 afirma que o problema era que a Comunidade de Inteligncia
britnica e Americana tratavam a decepo (deception) e negao (denial)
como dadas e no como hipteses a serem testadas, e elas nunca se per-
45 A necessidade de fechamento cognitivo envolve o desejo de atingir um julgamento confiante sobre um assunto
rpida e decisivamente, no lugar de lenta e cuidadosamente. O grau da necessidade de fechamento cognitivo
apontar se esse foi prematuro ou no. Quanto maior a necessidade de fechamento cognitivo, maior a probabilidade
de ele ocorrer prematuramente. Cf. BAR-JOSEPH, Uri and McDERMOTT, Rose. Change the analyst and not the
system: a different approach to intelligence reform. Foreign Policy Analysis, New York, n.4, p.140, 2008.
46 KERBBELL, Mark R; MULLER Damon and MARTIN, Kirsty. Understanding and managing bias.
48 A hiptese de que as anlises de inteligncia tenham sido manipuladas deliberadamente pelos polticos interessados
em invadir o Iraque, de modo que houvesse uma justificativa legtima para a ao militar, nos parece a mais
plausvel entre todas as explicaes, se considerarmos a histria estratgica estadunidense e a conjuntura poltica
domstica e internacional daquele momento. Entretanto, tal hiptese nunca foi plenamente confirmada.
49 Coloca JERVIS, Robert. Why intelligence fails, p.152 que what the IC failed to appreciate was that instances in
which specified behavior does not occur or evidence is absent are highly significant if his contradicts an important
proposition or argument. Political scientists refer to this kind of evidence as dogs that do not bark, borrowing a
concept from Sherlock Holmes, who realized that the dogs failure to bark on the night of the crime showed that
the perpetrator was an acquaintance. It is not that negative evidence and events that not occur are automatically or
uniformly important; their significance arises when the claim under consideration implies that they should be present.
90
guntaram qual informao poderia indicar que as atividades eram ausentes

e no que estavam sendo escondidas () a ironia aqui que os Estados
Unidos e o Reino Unido enganaram (deceived) eles mesmos em acreditar
que o Iraque estava engajado em um amplo esquema de decepo (tradu-
o nossa). A adoo de mtodos analticos mais rigorosos e sistemticos,
tomando emprestado modelos j consolidados nas cincias sociais e na
cincia poltica, como os mtodos comparativos, uma soluo defendida
por alguns autores51 para auxiliar a identificao de variveis suficientes e
necessrias, assim como variveis dependentes e independentes.
Finalmente, outro mecanismo mental automtico bastante comum entre
os analistas de inteligncia o Espelhamento de Imagem. Espelhamento
de Imagem (Mirror Imaging)52 a projeo do modelo mental, esquema
ou sistemas de crenas de uma pessoa na outra. Baseia-se em completar
lacunas nas informaes ou conhecimentos do indivduo assumindo que
o outro ir se comportar como ele mesmo se comportaria em determinada
circunstncia. frequentemente o produto de conhecimentos insuficientes
das preferncias culturais, tnicas, religiosas e polticas do adversrio.53
Os analistas ou tomadores de deciso podem precisar utilizar-se do
espelhamento de imagem quando eles realmente no sabem o que o
adversrio est pensando, o problema que geralmente esse modelo
mental utilizado inconscientemente. O espelhamento de imagem pode
levar a suposies perigosas, porque outras pessoas, principalmente de
outras culturas, no pensam da mesma maneira que ns. Essas frequentes
suposies que fazemos o que David Jeremiah, aps rever a falha da
inteligncia norte-americana em prever os testes nucleares indianos, cha-
mou de modelo mental todos pensam como ns (everybody-think-like-us
mind-set).54
O Comit do Senado das Foras Armadas dos EUA (Senate Armed
Services Committee) culpou a falha de no antecipar a instalao de msseis
nucleares soviticos em Cuba em 1962 aos preconceitos da inteligncia
51 GEORGE, Roger Z. and BRUCE, James B. (ed.) Analyzing intelligence: origins, obstacles and innovations.
Washington: Georgetown University Press, 2008; JERVIS, Robert. Why intelligence fails; MARRIN, Stephen.
Intelligence analysis and decision-making: methodological challenges. In: GILL, Peter; MARRIN, Stephen and
PHYTHIAN, Mark. (ed.) Intelligence theory.
52 importante chamar a ateno para a diferena entre dois conceitos diferentes, mas que podem causar confuso
por causa da sua proximidade lexical que aqui trataremos como: o espelhamento de imagem (Mirror Imaging) e
Imagem Espelhada (Mirror Images). O conceito de imagem espelhada refere-se a quando cada lder de estado
mantm uma imagem diametralmente oposta do outro: cada parte tem uma auto-imagem positiva e benevolente,
enquanto mantm uma imagem negativa e malevolente do inimigo. Ralph White popularizou esse conceito no livro
Nobody wanted war: misperception in Vietnam and other wars. Analisando as duas Grandes Guerras e focando-se
na Guerra do Vietn, White discute como cada parte no conflito mantinha uma imagem diablica do inimigo e uma
autoimagem viril e moral que se tornou fonte de ateno seletiva, ausncia de empatia (pelo outro) e sobreconfiana
militar. Ainda que resultado de diversas fontes sociais e psicolgicas, tal pensamento preto-e-branco leva a
escaladas na guerra. Cf. ROSATI, Jerel. A cognitive approach to the study of foreign policy. In: NEACK, Laura. (ed.)
Foreing policy analysis: continuity and change in its second generation. New Jersey: Prentice Hall, 1995, p.55.
53 JERVIS, Robert. Perceptions and misperceptions in international politics. New Jersey: Princeton University Press,
1976.
54 HEUER, Richard J. The psychology of intelligence analysis, p.80.
norte-americana sobre o comportamento sovitico.55 Existiam duas supo-

sies bsicas para compreender as decises de Khrushchev em 1962: se
por um lado a Unio Sovitica raramente havia agido de maneira ousada
ou tomando grandes riscos de confrontao direta, por outro, parecia bvio
aos analistas americanos que provocar os EUA iria levar os dois pases ao
limite do confronto, no parecendo a deciso mais racional. A Estimativa
Nacional Especial de Inteligncia, lanada um ms antes dos msseis se-
rem descobertos, baseava-se em indicadores derivados da poltica externa
sovitica precedente.56 Dessa forma, eles atriburam a causa dos grandes
movimentos de navios soviticos que atracavam nos portos cubanos ao
apoio sovitico agricultura de Cuba, fornecendo mquinas agrcolas, ou
at mesmo consideravam a possibilidade de serem msseis tticos de curto
e mdio alcance. Portanto, os analistas norte-americanos, baseados na su-
posio de que os soviticos agiriam da mesma forma que eles quanto s
consideraes de emprego de armas nucleares, subestimaram a propenso
de tomada de riscos da URSS,57 no conseguindo prever a instalao de
msseis nucleares em Cuba.58
At aqui procuramos apresentar alguns dos principais vieses cogniti-
vos que os analistas de inteligncia esto propensos a sofrerem, focando
especialmente no primeiro estgio da anlise, a avaliao de evidncias.
H maneiras de se diminuir o impacto das heursticas no intuito de aumen-
tar a efetividade da anlise para melhor auxiliar a tomada de deciso da
comunidade poltica, mas esse j o tema da prxima seo do trabalho.
A dimenso poltica: tomadores de decises e a rea de inteligncia

A interface entre polticos e a inteligncia h muito tem sido vista como
a razo principal pela qual ocorrem falhas de inteligncia.59 O caso das Ar-
mas de Destruio em Massa no Iraque despertou novamente esse antigo
debate sobre qual a distncia ideal entre analistas e consumidores, e se
a sua total separao deveria ser incentivada ou evitada.60 Na rea dos Es-
tudos de Inteligncia, muitos autores e pesquisadores no consideram os
tomadores de decises como parte do processo da Inteligncia, afirmando
55 BUTTERFIELD, Alexander P. Jr. The accuracy of intelligence assessment: bias, perception, judgment in analysis
and decision. Newport: Naval War College, 1993, p.5.
56 BETTS, Richard K. Enemies of intelligence, p.58.
57 KENT, Sherman. Apud JERVIS, Robert. Why intelligence fails afirmou que ns erramos previso sobre a deciso
sovitica de colocar msseis em Cuba porque ns no acreditamos que Khruschev cometeria tal erro (Traduo
nossa).
58 Sobre a crise dos msseis de 1962, existe um estudo central para o desenvolvimento da anlise cognitiva e tomada
de decises na poltica externa feito por ALISSON, Graham T. and ZELIKOW, P. Essence of decision: explaining
the Cuban Missile Crisis. Nova York: Longman,1999, originalmente em 1971.
59 BETTS, Richard K. Enemies of intelligence; GILL, Peter; MARRIN, Stephen and PHYTHIAN, Mark. (eds.) Intelligence
in an insecure world. Cambridge: Polity Press, 2006.
60 PHYTIAN, Mark. Intelligence analysis today and tomorrow. Security Challenges, Australia, v.5, n.1, 2009.
92
que o ciclo de inteligncia61 est completo uma vez que ela chega ao seu
consumidor final62 (a comunidade poltica), que geralmente est somente
associada ao incio (requisies) e ao fim (consumo) do ciclo. Ou seja,
desse ponto de vista, a inteligncia um processo isento da esfera poltica
e deve continuar sendo neutro para garantir a objetividade.
Entretanto, nesta seo exploraremos as abordagens de como os toma-
dores de deciso se constituem em figuras centrais em todos os estgios
do processo de inteligncia,63 afetando diretamente nos resultados e nas
percepes da importncia e do contedo das anlises de inteligncia64 e,
assim, impondo uma srie de paradoxos e tendncias a falhas no sistema.65
Por esse lado, assim como as falhas de inteligncia, a politizao da inteli-
gncia multifacetada e inevitvel,66 mas no necessariamente prejudicial,
na medida em que se percebe que a inteligncia um instrumento dos to-
madores de deciso e sua relao deveria ser prxima para no marginalizar
o trabalho dos oficiais, relegando-os irrelevncia no processo decisrio.67
As diferentes necessidades e perspectivas dos tomadores de deciso e
dos oficiais de inteligncia garantem que haja conflito entre eles. Por razes
polticas e psicolgicas, os lderes polticos precisam vender excessivamente
as suas polticas, especialmente em sistemas polticos domsticos descen-
tralizados, e isso tende a produzir presses e distores na inteligncia.68 Os
polticos formam as suas prprias preferncias polticas baseadas em suas
ideologias na maior parte das vezes antes de receber qualquer anlise de
inteligncia sobre determinado assunto.69 Naturalmente, afinal, segundo a
teoria democrtica representativa, eles esto l para defender determinados
interesses pelos quais foram eleitos. Para isso, eles tendem a procurar evi-
dncias que suportem as suas polticas pblicas preferidas na comunidade
de inteligncia e em uma srie de outras fontes de informaes,70 fazendo
61 O ciclo constitui-se em 5 fases: planejamento e direo, coleta, processamento, produo e anlise, e disseminao.
Cada fase envolve comportamentos que precisam ser levados em conta pelos tericos de inteligncia. Em
realidade, o ciclo de inteligncia menos uma srie de fases perfeitamente integradas, uma levando a outra, do
que uma matriz complexa de interaes muitas vezes desconexas entre oficiais de inteligncia e os decisores que
eles servem. Essa matriz um intrincado composto de relaes humanas e burocrticas caracterizada por
interrupes, correes intermedirias e mltiplos ciclos de retroalimentao e feedbacks. Cf. JOHNSON, Loch.
(ed.) Handbook of intelligence studies. London: Routledge, 2007, p.34.
62 A definio mais clssica e habitual, conceituada no Guia Oficial da CIA, a de que o consumidor uma pessoa
autorizada que usa a inteligncia ou informaes da inteligncia diretamente no processo de tomada de decises
ou para produzir mais inteligncia. Encontramos, assim, dois tipos de consumidores: aqueles que empregam a
inteligncia no processo de elaborao, aplicao e seguimento de polticas pblicas, e aqueles que reintroduzem
a inteligncia no prprio sistema para produzir mais inteligncia.
63 LOWENTHAL, Mark. Intelligence, p.174.
64 JERVIS, Robert. The politics and psychology of intelligence and intelligence reform.
66 PHYTIAN, Mark. Intelligence analysis today and tomorrow.
67 HERMAN, Michael. Intelligence power in peace and war. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.
68 JERVIS, Robert. Why intelligence fails, p.159-160.
69 PHYTIAN, Mark. Intelligence analysis today and tomorrow.
70 Segundo PHYTIAN, Mark. Intelligence analysis today and tomorrow, p.78, existem muitas fontes de informao e
anlise no mundo contemporneo e as agncias de inteligncia no possuem o monoplio de nenhuma delas.
(Traduo nossa).
com que os polticos se tornem resistentes anlise de inteligncia que

aponte para uma direo poltica diferente daquela por ele pr-concebida.
O fato que os tomadores de deciso no necessariamente veem a
inteligncia da mesma forma como aqueles que a produzem.71 A respon-
sabilidade bsica dos profissionais de inteligncia encontrar a verdade
sobre o que est acontecendo de importante no mundo, porque e como
isso est ocorrendo, e comunicar tais acontecimentos aos tomadores de
deciso. Para a comunidade poltica, entretanto, saber a verdade ape-
nas um meio, e no um fim um meio para se fazer o certo.72 Todavia, o
certo depende menos de como as coisas so do que de como as coisas
deveriam ser, menos da verdade do que naquilo que deve se tornar a
verdade. Pragmticos, os oficiais de inteligncia geralmente impem os
seus limites dentro daquilo que possvel, ao contrrio da comunidade
poltica que estabelece limites dentro daquilo que elas querem alcanar. A
essncia dessa lgica que tanto os oficiais de inteligncia quanto os po-
lticos esto certos dentro do papel proposto a cada um deles no sistema,
entretanto, essa diferena bsica impacta diretamente no relacionamento
entre as duas comunidades, alm de criar fatores que tendem a fazer com
que o sistema falhe.
Geralmente, lderes tm vises pr-definidas de mundo e iro basear
suas polticas nessas vises, procurando convencer aos outros e a si mesmo
que uma determinada deciso a melhor a se tomar. Maximizar suporte
poltico para essa deciso significa argumentar que ela atinge muitos ob-
jetivos, apoiada em muitas consideraes e tem baixos custos relativos.
Os tomadores de deciso, portanto, querem mostrar um mundo em que as
suas polticas so superiores s alternativas, mesmo considerando muitas
dimenses independentes.73 Esse movimento poltico tambm tem razes
psicolgicas, na medida em que o tomador de deciso vai convencendo a
si mesmo de todas as suposies que fundamentam a sua poltica, dando-
-as como necessariamente verdadeiras. Esses processos so ainda mais
fortalecidos pelas heursticas de confirmao e de ancoragem.
McLaughlin74 aponta que, frequentemente, os polticos acreditam que
a inteligncia deveria dizer a eles o que fazer e, quando no obtm essas
respostas, julgam intil a anlise da inteligncia. Conforme coloca Betts,75
o papel da inteligncia extrair certeza da incerteza e facilitar uma deciso
coerente em um ambiente incoerente, sendo que quanto menos presentes
esses fatores incerteza e incoerncia menor a necessidade da inteli-
gncia. Nesse ponto existe um complicado paradoxo onde os limites do

74 MACLAUGHLIN, John. Serving the national policymaker. In: GEORGE, Roger Z. and BRUCE, James B. (eds.)
Analyzing intelligence: origins, obstacles and innovations. Washington: Georgetown University Press, 2008, p.73.
94
analista so: por um lado, o grau em que eles reduzem a incerteza at o

ponto de extrapolar as evidncias cravadas em ambiguidades e correm o
risco de super simplificar a realidade e insensibilizar os consumidores dos
perigos que espreitam nas situaes ambguas; por outro, a no resoluo
dessas mesmas ambiguidades, ou at mesmo sua nfase como forma
de alertar o decisor, pode causar a desfeita por parte dos tomadores de
decises, que podem afirmar que o trabalho dos oficiais de inteligncia
no foi comprido, pois as ambiguidades no foram resolvidas, levando-os
a descartar as anlises e a marginalizar a inteligncia como um todo do
processo em questo.
Outro problema a frequente incompreenso, por parte das autori-
dades decisrias, sobre o porqu de a inteligncia no conseguir saber
tudo. Mesmo em sistemas de inteligncia como o norte americano, onde
so gastos bilhes de dlares por ano, existem temas e reas que so
consideradas de baixa prioridade e, consequentemente, a inteligncia
no os cobre, dada as limitaes de oramento, de recursos tcnicos, de
tempo e de possibilidades reais de efetuar determinadas operaes de
coleta.76 Entretanto, os tomadores de deciso geralmente assumem, incor-
retamente, que tudo est sendo abarcado pela inteligncia, ao menos em
um mnimo grau.77 Provavelmente essa tendncia no nica do sistema
de inteligncia norte-americano, pois mesmo considerando que os outros
pases tm um oramento significativamente menor, a suposio de que a
inteligncia deveria saber est diretamente vinculada natureza da razo
da sua existncia, dificultando reflexes maiores sobre o entendimento das
suas limitaes quanto essa capacidade de saber.
Essa tendncia fortalecida com a ideia de segredo que envolve a
inteligncia, pois muitas vezes os tomadores de decises podem acreditar
que a inteligncia sabe de algo, mas no quer ou no pode passar a informa-
o. Dessa forma, segundo Lowenthal,78 os tomadores de deciso tendem
a ser desconfiados quanto possibilidade das agncias de inteligncia
apoiarem os seus rivais dentro do processo poltico interburocrtico. Podem
suspeitar que os seus rivais associaram-se comunidade de inteligncia
para produzirem informaes que minem a sua posio poltica. Essas
suspeitas podem ser ainda mais presentes em pases onde a democracia
est se consolidando, como o caso de Peru e Equador, ou ainda que
precisem melhorar o controle civil sobre as foras de segurana, como
o caso do Brasil.
76 Nem mesmo os gasto de cerca de 44 bilhes de dlares por ano (o oramento recente reportado pelo governo dos
EUA para inteligncia) podem oferecer transparncia para o mundo inteiro especialmente quando adversrios
decidem ocultar suas atividades e sistemas de armas em profundas cavernas subterrneas, com camuflagem,
operaes de decepo, ou por outros mtodos discretos para evitar as lentes das cmeras de satlites orbitando
em suas cabeas JOHNSON, Loch. (ed.) Handbook of intelligence studies, p.35.
A questo da Manipulao Deliberada de Informaes (politizao)79 e

do impacto que ela tem sobre a efetividade dos sistemas de inteligncia
um assunto que h muito vem sendo debatido, sob diversas perspectivas e
com inmeros pressupostos e hipteses. John Gannon80 define politizao
como a distoro voluntria da anlise para satisfazer as demandas de
chefes da inteligncia ou autoridades polticas. Segundo Treverton,81 essa
definio excessivamente restrita e pode ser ampliada: a politizao o
comprometimento s perspectivas ou concluses, no processo da anlise
de inteligncia ou na interao com a poltica, que suprimem outras evi-
dncias ou pontos de vista, ou que cegam as pessoas para as mesmas.
Provavelmente, o caso mais srio de politizao que pode ocorrer acon-
tece atravs da presso direta de autoridades polticas, mas o mais comum
o esquema mental compartilhado.82 O contraditrio caso das armas de
destruio em massa do Iraque geralmente invocado para exemplificar a
politizao da inteligncia, ainda que diferentes autores enfatizem facetas
diferentes desse fenmeno.83
Segundo Betts,84 a ocorrncia da politizao em algum grau tanto
inevitvel quanto, em alguns casos, necessria. A politizao quando vista
de forma pejorativa por causa da norma sacramental estadunidense de
que os julgamentos da inteligncia so mais objetivos, neutros e cientficos
do que outros julgamentos. Entretanto, de uma perspectiva mais branda
sobre a politizao, o autor aponta que em assuntos de alta importncia e
controvrsia, qualquer anlise relevante ir ser necessariamente carregada
politicamente, porque ela ir apontar, ao menos implicitamente, para alguma
concluso sobre polticas se ir funcionar, se direciona os tpicos corretos,
se ter efeitos colaterais negativos, e assim por diante.85 Vrias disputas
quais elementos da informao so corretos, ambguos ou falsos; quais
elementos so importantes, incidentes ou irrelevantes; em que contexto as
informaes deveriam ser entendidas e contra quais informaes alternativas
elas deveriam ser testadas so de fato, se no intencionalmente, disputas
sobre que julgamentos polticos iro cair ou se manter.
79 O termo politizao est diretamente relacionado a uma viso cientificista norte-americana da inteligncia,
desenvolvida principalmente por Sherman Kent. A utilizao do termo politizao de informaes subentende
a possibilidade de se analisar qualquer informao sem nenhum tipo de subjetividade e de forma totalmente
impessoal e neutra, o que extremamente improvvel. A poltica, o jogo de interesses, est presente em quase
todas as esferas da vida social e do conhecimento humano. Dessa forma, utilizaremos o termo politizao
somente por uma questo de padronizao com a literatura, mas toda vez que for mencionada ela estar ligada
manipulao deliberada da informao por algum indivduo para atingir algum objetivo.
80 GANNON, John C. Managing analysis in the information age. In: GEORGE, Roger Z. and BRUCE, James B. (eds.)
Analyzing intelligence: origins, obstacles and innovations. Washington: Georgetown University Press, 2008, p.215.
81 TREVERTON, Gregory. Intelligence analysis: between politicization and irrelevance. In: GEORGE, Roger Z. and
BRUCE, James B. (eds.) Analyzing intelligence, p.93.
82 Um Esquema Mental compartilhado (ocorre) quando inteligncia e poltica compartilham de fortes pressupostos.
Esse , talvez, o caso limite; se isto politizao, ela mais autoimposta do que politicamente imposta. Cf.
TREVERTON, Gregory. Intelligence analysis, p.93.
83 Cf. LOWENTHAL, Mark. Intelligence: from secrets to policy, p.187; TREVERTON, Gregory. Intelligence analysis,
p.93; JERVIS, Robert. Why intelligence fails, p.133.
84 Cf. BETTS, Richard K. Enemies of intelligence, p.75.
85 Cf. BETTS, Richard K. Enemies of intelligence, p.75.
96
Betts86 ainda sublinha uma perspectiva mais realista sobre a politizao,

afirmando que quanto mais a inteligncia for relevante, mais politizada ela
parecer para alguma faco do debate poltico. A resoluo do problema da
politizao costuma ser barrada pela indisposio de qualquer um dos lados
do debate em admitir que a sua prpria abordagem possa ser politizada.
O posicionamento de Betts87 sobre as questes de politizao claro:
a inteligncia precisa seguir a norma irrevogvel de que interesses polticos,
preferncias ou decises nunca podem determinar julgamentos da intelign-
cia. Segundo o autor, existe diferena entre a politizao e outras formas de
trazer a inteligncia para dentro do reino da poltica. Essas outras formas,
como a apresentao e disposio das avaliaes e anlises em formas
que efetivamente engajem os problemas enfrentados pelos tomadores de
deciso, so defendidas como uma forma de melhorar a relao entre os
dois mundos e tornar a inteligncia mais relevante para o processo decisrio.
Propostas de reformas em componentes especficos dos sistemas de in-
teligncia, especialmente o estadunidense, ainda que no exclusivamente,88
tem frequentemente focado no grau de proximidade da relao entre produ-
tores e consumidores. De um lado esto aqueles que defendem uma relao
prxima como um meio de otimizar o valor dos produtos de inteligncia. Uma
sugesto seria incluir os analistas como parte do pessoal dos tomadores de
deciso para prover aos ltimos, a inteligncia que precisam. Os analistas,
segundo esse ponto de vista, precisam tornar-se menos independentes
e neutros, para que se moldem s necessidades dos consumidores de
inteligncia.89 Outros, com uma viso menos radical, recomendam a cria-
o de conexes informais entre os oficiais de inteligncia e os tomadores
de deciso para facilitar o fluxo de informaes entre eles, normalmente
impedido por vrios obstculos burocrticos, ou modificar os produtos de
inteligncia para que se encaixem melhor nas necessidades dos polticos.
Consideraes Finais
Falhas em inteligncia geralmente so seguidas por propostas de
reformas. A inexistncia de mtodos suficientemente claros e sistemticos
para analisar a efetividade da inteligncia seguidamente leva a propostas
de reformas que so calcadas em trs pressupostos nem sempre precisos:
i) compreender a comunidade de inteligncia como uma entidade nica e
86 BETTS, Richard K. Enemies of intelligence, p.75-76.

87 BETTS, Richard K. Enemies of intelligence, p.75-76.
88 No incio de 2011, o Brasil passou por uma breve crise institucional relacionada, em partes, com a questo do grau
de aproximao entre a principal agncia de inteligncia (Agncia Brasileira de Inteligncia - ABIN) e o Gabinete
da Presidncia. Alm da problemtica do relacionamento civil-militar entre ABIN e GSI, um dos pontos levantados
pelos Oficiais de Inteligncia que encaminharam a carta oficial Presidente Dilma tratava da necessidade em
atribuir maior relevncia s anlises da ABIN, encaminhado-as diretamente ao Gabinete da Presidncia.
89 BAR-JOSEPH, Uri and McDERMOTT, Rose. Change the analyst and not the system: a different approach to
intelligence reform. Foreign Policy Analysis, New York, v.4, n.2, p.127-145, 2008.
desconsiderar outros atores que participam nos resultados dos produtos

da inteligncia principalmente os tomadores de deciso e agncias im-
plementadoras; ii) analisar as atividades de inteligncia a partir da lgica
da ocorrncia de um nico processo que leve ao produto final, ao invs de
perceber as diferenas entre os processos, dimenses e misses em que
podem haver falhas; iii) pressupor que toda a falha pode ser resolvida com
reformas institucionais a partir da criao, da dissoluo ou da modificao
das agncias envolvidas no processo.
Entender a inteligncia a partir desses pressupostos pode levar a refor-
mas ineficientes ou at mesmo prejudiciais para a efetividade da inteligncia.
Primeiramente, porque pode levar a reformas que atinjam todo o sistema
de inteligncia, gastando muitos recursos financeiros e polticos e correndo
o risco de modificar o que est funcionando bem. Por outro lado, quase
todas as reformas se focam especificamente nos sistemas de inteligncia,
enquanto deveriam considerar mudanas em outras esferas envolvidas nos
processos de inteligncia, tais como os processos de tomada de deciso
da comunidade poltica.
Segundo Gentry,90 a nfase na dimenso ttica que domina a literatura
sobre falhas de inteligncia uma frmula para a superestimao de de-
ficincias relativamente menores e recomendaes de reformas que no
levam em considerao a efetividade institucional geral. Seguindo a mesma
lgica de Betts,91 Gentry92 afirma que, por causa da inevitabilidade de falhas
tticas, a lgica de tolerncia-zero para padres aceitveis de performance
virtualmente garante que haja uma insatisfao crnica com os servios de
inteligncia. Essa situao pode levar a inacabveis ciclos de reformas que
nunca encontraro o seu estgio de amadurecimento, sem permitir que as
instituies se consolidem e alcancem padres de efetividade razoveis.
Jervis93 nos lembra que ns gostamos de pensar que resultados ruins
so explicados por processos ruins e que arrumar a engenharia da inteli-
gncia ir solucionar os problemas. De certa forma, essa lgica do processo
avaliativo da inteligncia remonta ao princpio da disciplina de avaliao
de polticas pblicas nos anos 1960. Segundo Faria e Filgueiras,94 essas
avaliaes eram marcadas pela falcia mecanicista do planejamento top-
-down, ou seja, esperava-se uma utilizao automtica de seus resultados,
numa perspectiva quase exclusivamente instrumental, como baliza do
processo decisrio e como ferramenta para a resoluo racional de pro-

94 FARIA, Carlos Aurlio de Pimenta e FILGUEIRAS, Cristina Almeida Cunha. As Polticas dos sistemas de avaliao
da educao bsica do Chile e do Brasil. In: HOCHMAN, Gilberto; ARRETCHE, Marta e MARQUES, Eduardo.
(orgs.) Polticas pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2007, p.331.
98
blemas. Todavia, como coloca Betts,95 se as reformas nos procedimentos

no preencherem as necessidades organizacionais dirias ou se, como
geralmente ocorre, elas complicarem operaes e drenarem recursos da
organizao , elas cairo em desuso ou se transformaro em prticas
meramente simblicas.
As reformas em inteligncia, segundo alguns autores, so limitadas por
paradoxos inerentes a sua natureza. Em sua interpretao admitidamente
fatalista da inteligncia, Betts96 coloca que solues organizacionais para
as falhas de inteligncia so obstaculizadas por trs problemas bsicos: i)
a maior parte das reformas que procuram resolver patologias especficas
introduz ou aumenta outras patologias; ii) mudanas organizacionais para
lidar de forma diferente com o processo analtico podem nunca transcender
plenamente os constrangimentos dados pela ambiguidade e ambivalncia
dos dados tratados pela inteligncia; iii) mesmo os sistemas informacio-
nais mais racionalizados no conseguem compensar completamente as
pr-suposies, as percepes idiossincrticas e o tempo reduzido dos
consumidores polticos.
Tratando das reformas, Jervis97 se concentra nas questes cognitivas e
metodolgicas do processo analtico. O ponto principal no est em desle-
gitimar o papel das crenas sobre como o mundo funciona e como o alvo
em questo se comporta, afinal de contas, o uso de teorias gerais parte
essencial do mtodo avaliativo. Fatos no falam por si s. Assim, crenas
mais amplas so necessrias para compreender um mundo complexo e
contraditrio. Entretanto, a falta de ateno estruturada nos pressupostos
bsicos que fundamentam as crenas individuais pode fazer o analista cair
em armadilhas analticas.
A utilizao de mtodos bsicos das Cincias Sociais uma das pres-
cries de Jervis98 para melhores anlises de inteligncia, na medida em
que esses no se concentram especificamente nas variveis dependentes,
enfatizam o papel da comparao sistemtica, consideram o peso signifi-
cativo das evidncias negativas e aplicam o raciocnio hipottico-dedutivo.
Segundo Heuer e Pherson99, as tcnicas analticas mais estruturadas podem
ajudar analistas a mitigar as limitaes cognitivas, neutralizando algumas
das mais conhecidas armadilhas analticas e confrontando explicitamente
problemas associados a modelos mentais no questionados, trazendo mais
rigor para a anlise a partir da garantia que pressupostos e suposies no
sejam dados como certos sem que antes sejam examinados e testados.
95 BETTS, Richard K. Analysis, war, and decision: why intelligence failures are inevitable. In: GILL, Peter; MARRIN,
Stephen and PHYTHIAN, Mark. (eds.) Intelligence theory.
96 BETTS, Richard K. Surprise despite warning, p.104.
99 HEUER, Richard J. and PHERSON, Randolph H. Structured analytic techniques for intelligence analysis. Washington:
CQ Press, 2011, p.5.

Falhas Inteligencia Governamental

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Explicando falhas de

Explaining governmental intelligence failures

RESUMO O objetivo deste artigo analisar dilemas de efetividade na ati-

* Artigo recebido em 09/02/2012. Autor convidado.

abordamos os principais vieses cognitivos e heursticas possveis de ocorrer

Um dos principais desafios nessa rea, pensada enquanto poltica

gncia, se a sua performance em geral boa, ruim ou intermediria. Como

A dimenso histrico-institucional: inteligncia como poltica

4 BETTS, Richard K. Surprise despite warning.

estadunidense sobre Inteligncia, em avaliar os servios de inteligncia sob

anos. Enquanto a questo da legitimidade recebeu ateno especial no

11 BRUNEAU, Thomas and BORAZ, Steven. (eds.) Reforming intelligence, p.18.

so mais eficientes quando o seu trabalho e o sucesso da misso no so

de inteligncia so o monitoramento, o alerta de ameaas, o alerta de

A dimenso cognitiva: riscos do processamento de informaes

Se considerarmos os aspectos cognitivos individuais do analista, poder-

Pohl33 aponta que as distores cognitivas acontecem involuntaria-

prprias no s relegam a segundo plano as fontes que proporcionam

tituem a ncora estavam incorretas, a tendncia que haja uma grande

guntaram qual informao poderia indicar que as atividades eram ausentes

norte-americana sobre o comportamento sovitico.55 Existiam duas supo-

A dimenso poltica: tomadores de decises e a rea de inteligncia

com que os polticos se tornem resistentes anlise de inteligncia que

71 LOWENTHAL, Mark. Intelligence, p.177.

analista so: por um lado, o grau em que eles reduzem a incerteza at o

A questo da Manipulao Deliberada de Informaes (politizao)79 e

Betts86 ainda sublinha uma perspectiva mais realista sobre a politizao,

86 BETTS, Richard K. Enemies of intelligence, p.75-76.

desconsiderar outros atores que participam nos resultados dos produtos

90 GENTRY, John A. Assessing intelligence performance.

blemas. Todavia, como coloca Betts,95 se as reformas nos procedimentos

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