Política Comercial e Política Externa Do Brasil 1995 - 2010

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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
POLTICA COMERCIAL E POLTICA

EXTERNA NO BRASIL: UMA ANLISE
DA ESTRATGIA DE NEGOCIAO
COMERCIAL BRASILEIRA (1995-2010)
Ivan Tiago Machado Oliveira

1765
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, agosto de 2012
POLTICA COMERCIAL E POLTICA EXTERNA NO BRASIL:

UMA ANLISE DA ESTRATGIA DE NEGOCIAO
Ivan Tiago Machado Oliveira*
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
Governo Federal Texto para
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Discusso
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
aes governamentais possibilitando a formulao Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990-
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, ISSN 1415-4765
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
por seus tcnicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908
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SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO........................................................................................................... 7
2 A ESCOLHA DO FRUM NEGOCIADOR: O MULTILATERALISMO

E O REGIONALISMO NA POLTICA COMERCIAL EXTERNA BRASILEIRA.....................10
3 CONSIDERAES FINAIS.....................................................................................................29
REFERNCIAS............................................................................................................30
SINOPSE
Este trabalho tem por objetivo compreender e examinar um dos determinantes
domsticos da estratgia de negociao comercial do Brasil entre 1995 e 2010, com
enfoque sobre a articulao de sua poltica comercial com sua poltica externa. Assim,
o papel do multilateralismo e do regionalismo na poltica externa brasileira analisado
a fim de explicar a escolha dos fruns de negociao comercial pela poltica comercial
externa brasileira, bem como a prioridade dada a cada um, no perodo em anlise. Com
este trabalho, busca-se lanar luz sobre o debate acerca dos determinantes domsticos
da poltica comercial externa do Brasil nas ltimas dcadas, explicando-se a adoo
de estratgia de negociaes em trs trilhos, que combina prioridade multilateral com
regionalismo em dois tempos.
Palavras-chaves: poltica comercial externa; Brasil; multilateralismo; regionalismo.
ABSTRACTI
This paper aims to understand and examine one of the domestic determinants of
Brazilian foreign trade policy strategies from 1995 to 2010, focusing on the articulation
of its trade policy with its foreign policy at large. Thus, the role of multilateralism and
regionalism in Brazilian foreign policy is analyzed in order to identify and understand
Brazils trade negotiation strategies in the period under review. With this work, I try
to shed light on the debate about domestic determinants of foreign trade policy
in Brazil in recent decades, explaining the adoption of a three-tracks negotiating
strategy, which combines the multilateral approach with a two-speed regionalism.
Keywords: foreign trade policy; Brazil; multilateralism; regionalism.
i. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
Texto para
Discusso
Poltica Comercial e Poltica Externa no Brasil...
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1 INTRODUO
No Brasil, as mudanas na estrutura econmica ocorridas com a abertura dos anos

1990 engendram mudanas na produtividade e, por conseguinte, na capacidade e no
interesse exportador de alguns setores. A poltica comercial externa do Brasil passa a
estruturar-se, desde ento, levando em considerao as novas possibilidades de ao
internacional na busca por mercados e os impactos competitivos de importaes nos
mais diversos setores. Nas estratgias brasileiras, identifica-se a confluncia de vetores
de negociaes com foco tanto multilateral quanto em acordos regionais de comrcio,
observando-se tempos distintos entre a integrao no continente sul-americano e a
formao de acordos com pases de fora da regio.
Membro fundador do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), em 1947,

o Brasil tem sido, desde ento, negociador usual no regime multilateral de comrcio.
Fez uso de clusulas de escape presentes nas regras do regime para participar do GATT
com custos reduzidos ao longo das dcadas, em que implementou modelo de desen-
volvimento com substituio de importaes. Ao final da Rodada Uruguai, quando foi
criada a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), incorporou rapidamente ao seu
ordenamento jurdico os acordos resultantes da rodada e utilizou-os como parte de um
processo de reformas econmicas e ajustes estruturais nos anos 1990. O pas participou
ativamente das negociaes para o lanamento da Rodada do Milnio, em Seattle, e
colaborou na conformao da Agenda do Desenvolvimento com foco em agricultura
na Rodada Doha. Nesta ltima, passou a ter status diferenciado enquanto negociador
de relevo no campo da agricultura. O multilateralismo esteve presente nas estratgias de
negociao da poltica comercial brasileira, entre 1995 e 2010, de forma cabal.
Ademais, vale lembrar que a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), em

1991, foi um marco poltico e econmico no processo de integrao do Brasil com seus
vizinhos do Cone Sul. Significou a confirmao e a definio em termos econmico-
comerciais da importncia da integrao regional para a estratgia de poltica comercial
externa do Brasil. Em 1996, tanto Bolvia quanto Chile fazem acordo de livre-comrcio
com os pases do Mercosul, ampliando as bases da integrao comercial, tendncia
que marcou as ltimas dcadas. A ampliao das agendas comercial e poltica para a
Amrica do Sul demarcou a prioridade dada pela poltica comercial externa do Brasil
nas ltimas dcadas formao de uma rea comercial e produtiva integrada na regio.
7
O Mercosul tem acordos de complementao econmica ou de livre-comrcio com

todos os pases da Amrica do Sul firmados ao longo dos ltimos quinze anos.
Em 1994, com o lanamento das negociaes hemisfricas para a formao da

rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) iniciativa dos Estados Unidos que colo-
cou o Brasil em posio defensiva na arena comercial , a agenda de acordos regionais
para alm do Mercosul comeou a expandir-se, modificando a estratgia de negociao
comercial do pas. Logo em seguida, em 1995, foram lanadas as negociaes comer-
ciais entre o Mercosul e a Unio Europeia (UE), tanto por interesse dos pases membros
do Mercosul quanto da prpria UE, que temia perda de competitividade e margem
de preferncia caso a Alca fosse efetivamente constituda. A dinmica de negociao
da Alca e do acordo entre o Mercosul e a UE funcionou em paralelo s tentativas de
lanamento de uma nova rodada de negociaes multilaterais na OMC. Depois que a
Rodada Doha entrou na agenda negociadora, em 2001, houve triangulao de temas
e interesses entre a pauta dos acordos Alca e Mercosul-UE e aquela da OMC, o que
tornou imbricado e ainda mais complexo o fechamento de acordo entre as partes.
Com as negociaes, as principais potncias comerciais (Estados Unidos e UE)

estavam em compasso de espera, e o Brasil iniciou aproximao com alguns pases
em desenvolvimento a fim de realizar acordos comerciais, inseridos em lgica de
reaproximao com grandes pases do Sul global particularmente, desde 2003.
Como apresentado no quadro 1, o Brasil assinou sete acordos de comrcio com pases
de fora da Amrica do Sul, com extenso e profundidade muito reduzidas, estando
em vigor quatro destes. Destacam-se um acordo com a ndia, que envolve somente
452 linhas tarifrias, e outro com Israel, abrangendo acerca de nove mil cdigos tari-
frios. Os acordos com o Egito, assinado em 2010, e com a Southern African Customs
Union (Sacu), assinado em 2008, ainda tm ratificao pendente. Em julho de 2006, o
Mercosul assinou acordo de preferncias comerciais com Cuba, envolvendo cerca de mil
cdigos tarifrios. H, ainda, um acordo de complementao econmica envolvendo
diretamente o Brasil e o Mxico, que abrange oitocentos cdigos aduaneiros e est em
vigor desde 2002, e um segundo, entre o Mercosul e o Mxico, tambm assinado em
2002, que regula o comrcio relacionado ao setor automobilstico. Em dezembro de
2011, este bloco econmico assinou novo acordo comercial, com a Palestina, acordo
este que ainda no se encontra em vigor. Vale lembrar que o Mercosul possui acordos
de preferncia comercial ou de livre-comrcio com todos os pases da Amrica do Sul.
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Texto para
Discusso
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QUADRO 1
Acordos preferenciais de comrcio dos quais o Brasil participa com pases de fora da Amrica do Sul
Acordo Assinado em Em vigor desde
Mercosul-Egito Agosto de 2010 -
Mercosul-Sacu Dezembro de 2008 -
Mercosul-Israel Dezembro de 2007 Abril de 2010
Mercosul-Cuba Julho de 2006 Julho de 2007
Mercosul-ndia Maro de 2005 Junho de 2009
Brasil-Mxico Agosto de 2002 Setembro de 2002
Mercosul-Mxico (auto) Setembro de 2002 Novembro de 2002
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
Elaborao do autor.
O interesse nas negociaes multilaterais, seja na implementao dos acordos

resultantes da Rodada Uruguai, seja nas tratativas para o lanamento da Rodada Doha,
esteve presente ao longo das ltimas dcadas de forma clara na agenda da poltica
comercial externa brasileira, constituindo o primeiro vetor de sua estratgia comercial.
A integrao regional na Amrica do Sul a partir do Mercosul estruturou-se enquanto
segundo vetor no quadro da estratgia de negociao comercial do Brasil desde a dcada
de 1990. Por sua vez a realizao de acordos regionais de comrcio que envolvem pases
de fora da Amrica do Sul conforma um terceiro vetor da estratgia de negociao
comercial do Brasil, tendo foco, no primeiro momento, nas negociaes da Alca com
os Estados Unidos, fundamentalmente e entre o Mercosul e a UE, bem como, em
seguida, em acordos comerciais com pases em desenvolvimento, como ndia, Mxico,
Israel, Egito, Cuba e frica do Sul, por meio da Sacu.
Assim, pode-se afirmar que a poltica comercial externa do Brasil fez uso de uma
estratgia de negociao em trs trilhos, com prioridade ao multilateral, combinada com
regionalismo em dois tempos. As estratgias de negociao da poltica comercial externa
brasileira, entre 1995 e 2010, estruturaram-se de forma a priorizar a atuao no regime
multilateral de comrcio, em paralelo ampliao de aprofundamento da integrao
regional na Amrica do Sul, mas com variao de posies quanto negociao de
acordos regionais fora da regio ao longo do perodo analisado, saindo de um enfoque
nas relaes com pases desenvolvidos para um pertinente s relaes com os pases
em desenvolvimento.
Tendo como base a premissa apresentada no pargrafo anterior, este trabalho tem
como norte questionar em que medida princpios e tradies da poltica externa bra-
sileira definiram as bases da estratgia de negociao comercial do pas no perodo em
9
anlise. Neste estudo, tem-se, pois, por objetivo compreender e examinar os determi-
nantes domsticos das estratgias de poltica comercial externa do Brasil, relacionadas
escolha dos fruns de negociao, de 1995 a 2010, com enfoque sobre a articulao da
poltica comercial com a poltica externa mais geral.
A fim de alcanar o objetivo expresso e responder s perguntas que embasam o

argumento deste trabalho, estruturam-se trs sees, incluindo-se esta breve introduo.
Na seo 2, o papel do multilateralismo e o do regionalismo na poltica externa brasi-
leira so analisados a fim de identificar e compreender o padro de mudana da poltica
comercial externa nos governos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002) e Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010). Princpios e tradies que fundamen-
tam a atuao externa brasileira sero analisados, considerando-se sua importncia na
configurao do mindset burocrtico no Itamaraty sobre temas econmico-comerciais.
Por fim, na seo 3, so realizadas as consideraes finais.
2 A ESCOLHA DO FRUM NEGOCIADOR: O MULTILATERALISMO E O

REGIONALISMO NA POLTICA COMERCIAL EXTERNA BRASILEIRA
Um dos determinantes domsticos de relevo para a compreenso e a explicao das

estratgias de negociao comercial do Brasil, entre 1995 e 2010, est relacionado
estruturao mais geral da poltica externa do pas, considerando-se tanto princpios
que norteiam sua atuao nas relaes internacionais quanto tradies que delineiam os
caminhos percorridos e seus efeitos na inrcia institucional. igualmente importante
analisar as disputas polticas no Itamaraty enquanto vetor da formulao da poltica
comercial externa1 do Brasil. Pois, como analisou Allison (1971) em particular,
quando se refere ao modelo conceitual poltico-burocrtico , a burocracia deve ser
integrada poltica, ampliando-se os limites da anlise da ao dos atores, os buro-
cratas, enquanto polticos. As relaes burocrticas no so examinadas neste sentido
como meramente tcnicas, mas banhadas em redes de poder que atuam na definio de
diretrizes de poltica externa especialmente de poltica comercial externa.
1. Poltica externa , neste trabalho, entendida como a definio, pelo Estado, de aes polticas por meio das quais o
interesse nacional estruturado no de forma monoltica, mas pluralista, a partir da mediao dos conflitos de interesse
na arena poltica domstica promovido perante outros Estados a fim de compatibilizar necessidades internas, em sua
dimenso ativa, com possibilidades internacionais, em sua dimenso reativa (Lafer, 1987; Lima, 2000). A poltica comercial
externa compreendida como o campo da poltica externa voltado para temas da agenda comercial, com foco particular
nas negociaes comerciais de um pas com os outros, seja no mbito bilateral e regional, seja no multilateral, mas que
tambm abrange aspectos relativos promoo comercial.
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Texto para
Discusso
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Nos princpios fundamentais da Constituio Federal de 1988 (CF/88) (Brasil,

1988) da Repblica Federativa do Brasil, especificamente em seu Artigo 4o, encontram-se
dispostos aqueles que devero fundamentar as relaes internacionais do pas; entre estes,
destacam-se: o da no interveno; o da igualdade entre os Estados; o da defesa da paz; o
de soluo pacfica dos conflitos e cooperao entre os povos para o progresso da huma-
nidade; e o da busca pelas integraes econmica, poltica, social e cultural dos povos da
Amrica Latina.
A defesa do multilateralismo constituiu-se enquanto tradio na poltica externa

brasileira, coadunando-se com os princpios constitucionais fundamentais que regem
suas relaes internacionais, como aqueles da independncia nacional, da igualdade
entre os Estados e da soluo pacfica dos conflitos. O multilateralismo em sentido
amplo, abrangendo tanto aspectos polticos quanto econmicos, identificado pela
poltica externa brasileira como espao prioritrio de atuao nas relaes internacio-
nais. No que concerne anlise da poltica comercial externa, cabe lembrar que o Brasil
membro fundador do regime multilateral de comrcio. Assinou o GATT de 1947 e,
desde ento embora tenha mantido participao ativa, mas secundria, fundamen-
talmente at a Rodada Uruguai , tem crescido em importncia no que concerne
capacidade de influenciar as negociaes comerciais em curso no regime multilateral
e de usar eficientemente seus mecanismos de soluo de disputas comerciais. O trilho
multilateral das estratgias comerciais do Brasil , pois, longo e encontra fundamentos
que o projetam e o reforam enquanto caminho importante para a poltica comercial
externa brasileira, como ser examinado a seguir.
Para Celso Lafer, ator importante enquanto analista de poltica externa e tambm
ex-ministro das Relaes Exteriores no governo Fernando Henrique Cardoso (2001-
2002), o Brasil tem interesses gerais, fundamentados em viso de mundo que resguarda
seus objetivos especficos:
O locusstandi para esta afirmao vem residindo na competncia diplomtica com a qual o Brasil,
com viso e estilos grocianos, tem operado de maneira contnua a sua presena na vida internacio-
nal como potncia mdia de escala continental e relevncia regional (Lafer, 2004, p. 74).
Goffredo Jr. (2005), ao buscar analisar a gnese e a consolidao dos elementos

que formam a tradio grotiana na atuao diplomtica do Brasil, afirma que o Brasil
11
estaria em posio privilegiada para destacar-se na defesa do multilateralismo e da pre-

valncia de regimes e organismos internacionais.
No se pode deixar de destacar que a integrao regional da Amrica Latina, para

alm da agenda econmico-comercial, tambm encontra guarida nos princpios consti-
tucionais fundamentais da atuao internacional brasileira. Ao depositar confiana no
estabelecimento de uma zona de livre-comrcio na Amrica Latina com a Associao
Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), na dcada de 1960, Dantas afirma que:
A integrao econmica dos pases deste hemisfrio indispensvel para criar, em benefcio de suas
indstrias, uma estrutura mais forte de mercado e para permitir que melhorem, em benefcio de
suas populaes, as condies gerais de produtividade (Dantas, 1962, p. 22).
O conceito de Amrica Latina ser substitudo no quadro da poltica externa

brasileira dos anos 1990 pelo de Amrica do Sul, considerando-se os condicionantes
geogrficos da integrao e a capacidade de atuao do Brasil na construo da inte-
grao regional. Observa-se, assim, que o segundo trilho das estratgias de negociao
comercial do Brasil, o vetor Mercosul de integrao regional, tem bases fincadas em
princpios e histrico de tradies que moldam a prpria poltica externa do pas.
Em busca das foras profundas que estruturam a poltica externa brasileira, Lafer
(2004) afirma que a ao diplomtica brasileira tem duas linhas mestras desde os anos
1930 at a atualidade, tal como apresentado a seguir.
1) A primeira a de cultivar o espao de autonomia isto , manter a liberdade

de compreender e interpretar problemas nacionais com solues brasileiras.
2) A segunda linha a de identificar recursos externos a serem mobilizados a fim de
atender aos imperativos do desenvolvimento nacional. Para Lima (1990), os con-
ceitos de autonomia e dependncia so marcadamente presentes na formulao
da poltica externa de potncias mdias como o Brasil. Desenvolver emanci-
par-se da dependncia dos centros de poder externos e transformar as estruturas
econmicas e sociais internas (Dantas, 1962). Assim, os conceitos de autonomia
e desenvolvimento esto vinculados, de forma nica, lgica de formulao e
implementao da poltica externa brasileira, demarcando as foras profundas
que a embasam e, portanto, os limites da continuidade na mudana.
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Texto para
Discusso
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No obstante as linhas de continuidades observadas na poltica externa brasi-

leira, fundadas no binmio autonomia-desenvolvimento, no se pode mais analisar
o Itamaraty enquanto rgo tcnico e unitrio de formulao e execuo desta pol-
tica. Saraiva (2010) identifica e analisa duas correntes de pensamento no interior da
diplomacia brasileira nas ltimas dcadas: os institucionalistas pragmticos, mais fortes
durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que defendem maior
insero e apoio dos regimes internacionais como poltica para conseguir os recursos
externos ao desenvolvimento do Brasil; e os autonomistas, mais presentes no governo
Lula (2003-2010), que ampliam as demandas por autonomia e independncia na atu-
ao externa no quadro de uma estratgia para o Brasil conseguir atingir status inter-
nacional de potncia. Segundo a autora, embora com bases conceituais, princpios e
tradies comuns, os dois grupos poltico-ideolgicos apresentam vises de mundo
e estratgias de atuao internacional distintas, o que demarca lgica de disputa por
influncia e poder na formulao da poltica externa que deixa de lado qualquer refe-
rncia racionalista sobre o corpo diplomtico brasileiro.
Com vistas a manter sua autonomia e a compatibilizar possibilidades externas com os

imperativos do desenvolvimento nacional, a poltica externa brasileira das ltimas dcadas
apresenta traos de inovao que se conectam ao emaranhado da tradio, reconfigurando,
assim, os nexos entre o passado e o futuro em contexto no qual os interesses nacionais so
redefinidos segundo as necessidades presentes de multiplicidade e pluralidade de atores e
agendas. A anlise de continuidades e mudanas na poltica comercial externa deve, por-
tanto, ter como base estes elementos estruturadores da poltica externa mais geral e a prpria
lgica da poltica no seio do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).
2.1 O Brasil como global trader (1995-2002)

A marca da poltica externa no modelo nacional-desenvolvimentista brasileiro foi a
estruturao do binmio autonomia-desenvolvimento, a partir de uma lgica de dis-
tanciamento relativo dos polos de poder em contexto de nacionalismo de fins (Lafer,
2004; Fonseca Jr., 1998). Jaguaribe (1958 apud Lafer, 2004) entende nacionalismo de
fins como a expresso de caractersticas e peculiaridades nacionais visando atingir um
fim, que seria o desenvolvimento nacional. A tnica da proteo marcou o contexto
da poltica externa que buscava a autonomia pela distncia. O modelo econmico subs-
titua importaes e projetava os interesses nacionais nos regimes internacionais, com
aes polticas que tinham por objetivo o uso de excees s regras, estruturando um
13
caminho s margens das normas que garantisse ao pas autonomia na definio dos
rumos de seu desenvolvimento protegido e conservador. O engajamento do Brasil no
G77, na criao da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD), na luta por uma nova ordem econmica mundial, na insero da Parte
IV do GATT e na criao da Clusula de Habilitao resultou deste vetor de poltica
externa que preponderou at os anos 1980.
Esse perodo marcado pela aproximao entre Brasil e Argentina, pases em pro-
cesso de redemocratizao, o que ir lanar as sementes de importante trilho da poltica
comercial externa brasileira desde ento: o Mercosul e a integrao da Amrica do Sul.
Tambm na dcada de 1980 que se iniciam as negociaes comerciais no mbito da
Rodada Uruguai do GATT, nas quais os pases em desenvolvimento sero instados
a sair de posio secundria e de freer ider e tero de comear a pagar parte da conta
da liberalizao comercial multilateral, com agenda de comrcio alargada horizontal e
verticalmente, que engloba temas de servios, propriedade intelectual, investimento,
compras governamentais etc. O single undertaking da Rodada Uruguai funcionou no
sentido de aumentar os custos de retiradas do regime multilateral de comrcio e impul-
sionou a nova agendado comrcio, fechada em pacote nico em Marrakesh, em 1994.
O Brasil retificou e internalizou rapidamente os resultados da Rodada Uruguai; j em
1995, era membro da recm-criada OMC e iniciava sua adaptao s novas regras
acordadas multilateralmente.
O binmio autonomia-desenvolvimento, que funda as bases da insero inter-

nacional brasileira, passa a ganhar novos contornos com o impulso renovado de inte-
grao da economia brasileira mundial. A mudana do modelo de desenvolvimento,
com menor proteo econmico-comercial, reestruturou as necessidades internas em
contexto de possibilidades externas tambm cambiantes. A autonomia , ento, bus-
cada pela via da integrao, da participao. Fonseca Jr. (1998) destaca que a autono-
mia no passa mais pelo distanciamento de temas polmicos e polos de poder a fim de
resguardar o pas de alinhamentos indesejveis. Pelo contrrio, a autonomia traduz-se
pela participao ativa a fim de influenciar a agenda internacional com valores que
remetem aos princpios e s tradies da poltica externa brasileira.
Os anos do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso sintetizaram

a lgica da autonomia pela participao ou autonomia pela integrao , que
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Texto para
Discusso
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permitiria ao pas ampliar o controle sobre seu destino em contexto de integrao

globalizao assimtrica (Lafer, 2004; Cardoso, 2006). Para o ex-ministro das
Relaes Exteriores (1995-2001) Luiz Felipe Lampreia, havia convergncia entre as
mudanas internas para aquelas em mbito internacional, o que facilitava a lgica de
ao na busca pela autonomia e pelo desenvolvimento na integrao:
(...) as transformaes ocorridas no Brasil nos aproximaram (...) desse curso central da histria
mundial, em uma era na qual a democracia poltica e a liberdade econmica so as referncias
fundamentais (Lampreia 2001, p. 2).
Como analisam Vigevani, Oliveira e Cintra (2003), ao enfatizar o conceito de glo-

bal trader na formulao da poltica comercial, o governo Fernando Henrique Cardoso
sinalizou que o Brasil tinha interesses globais que justificavam o posicionamento em
agendas diversificadas na busca por mercados e relaes no vinculadas a apenas um
parceiro. Assim, a insero externa do Brasil no seria excludente, ampliando-se a ideia
da possibilidade de integrao com outros pases e regies. No contexto da autono-
mia pela integrao, pensar na insero comercial externa do Brasil sem alinhamentos
e exclusividades permitiu poltica externa defender os interesses nacionais, que se
reestruturavam, no campo da regulao poltica do comrcio internacional.
Seguindo na tradio multilateral da poltica externa brasileira, a estratgia de atu-

ao no regime multilateral de comrcio foi uma das prioridades da poltica comercial
externa na gesto Fernando Henrique Cardoso. A institucionalizao do regime trouxe
consigo importantes estmulos participao de pases em desenvolvimento em suas
negociaes e seus mecanismos de soluo de controvrsias. Tais estmulos encontra-
ram ambiente domstico em transformao e poltica externa interessada em ampliar a
participao e a integrao do Brasil ao multilateralismo comercial.
Para Lafer, os foros multilaterais
so, para o Brasil, pelo jogo das alianas de geometria varivel, possibilidades por um mundo de
polaridades indefinidas, o melhor tabuleiro para o pas exercitar a sua competncia na defesa dos
interesses nacionais. neste tipo de tabuleiro que podemos desenvolver o melhor do nosso poten-
cial para atuar na elaborao das normas e pautas de conduta da gesto do espao da globalizao
em todos os campos de interesse para o Brasil (Lafer, 2004, p. 118).
15
Talvez em nenhuma outra rea da poltica externa a interface interno-externo

foi to claramente fundida quanto na agenda econmico-comercial. A ampliao da
regulao do comrcio para novas reas no regime multilateral de comrcio exps ao
Brasil a necessidade de repensar seu posicionamento e sua preparao para lidar com as
novas agendas do comrcio internacional, que apresentam potencial de influncia nas
polticas domsticas e no dia a dia do cidado como nenhuma outra.
Ao considerar a importncia da preparao do pas para enfrentar os desafios da

integrao economia internacional e, particularmente, s novas regras do regime
multilateral institucionalizado, o governo Fernando Henrique Cardoso reestrutura o
Departamento Econmico do Itamaraty, criando novas divises e coordenaes, como
a Coordenao-Geral de Contenciosos, em 2001, que profissionalizou a atuao do
Brasil nas disputas comerciais levadas a cabo no rgo de Soluo de Controvrsias
da OMC, at ento funcionando sem estrutura burocrtica e com o envolvimento
de nmero exguo de diplomatas. Segundo diplomatas entrevistados nesta pesquisa,
o contencioso iniciado pelo Canad contra o Brasil contestando sua poltica de sub-
sdios indstria aeronutica instituda por meio de auxlio do governo brasileiro
Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer) , que teve consultas iniciadas em 1996
e relatrio do painel que condenava o Brasil em 1999, foi o momento catalisador de
mudanas no quadro interno do MRE, uma vez que mostrou todo o despreparo do
pas no que concernia defesa de suas polticas e seus interesses nos mecanismos de
soluo de disputas em mbito multilateral.
O Brasil participou de forma ativa na busca por coordenar posies entre pases
em desenvolvimento quando da tentativa de lanamento da Rodada do Milnio em
Seattle, em 1999. Como salienta Carvalho (2003), ao analisar a interao entre grupos
de interesse e as estruturas domsticas de formulao da posio brasileira em Seattle,
a politizao do processo decisrio interno no Brasil coadunou-se com a poltica de
aproximao com pases em desenvolvimento a fim de impedir que a agenda de uma
nova rodada de negociaes multilaterais no contemplasse promessas no cumpridas
em reas de interesse precpuo de pases em desenvolvimento, como a agricultura.
Quando da Conferncia Ministerial da OMC em Doha, em 2001, o Brasil teve

papel de destaque no debate sobre o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade
Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS em ingls, Trade-Related Aspects of
16
Texto para
Discusso
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Intellectual Property Rights) e a regulamentao de produo e comercializao de medi-

camentos genricos para o tratamento da Aids. Ademais, a Agenda do Desenvolvimento,
motor inicial da Rodada Doha, continha em seu centro o tema agrcola, de grande
interesse para o Brasil. Nos ltimos anos do governo Fernando Henrique Cardoso,
observou-se empenho nas negociaes da nova rodada, com destaque para a reduo
de subsdios agrcolas em pases desenvolvidos. O aumento substancial, ao longo da
dcada anterior, na produtividade do setor agrcola brasileiro e suas consequncias sobre
a competitividade internacional do pas neste setor estruturaram as bases sobre as quais
o Brasil passou, paulatinamente, a ganhar maior peso e importncia nas negociaes
agrcolas multilaterais.
O regionalismo estrutura-se na agenda de poltica externa no governo Fernando

Henrique Cardoso mantendo dois tempos distintos: um de reforo da integrao na
Amrica do Sul, por meio do Mercosul e de acordos regionais com pases da regio; e
outro com negociaes com pases de fora da regio particularmente, os pases desen-
volvidos , por meio da Alca e das negociaes Mercosul-UE. Ao analisar as mudanas
internas e na poltica externa no governo FHC, Almeida
The FHC years brought a complex process of regulatory and institutional changes that exerted
their most significant impacts on the Brazilian domestic macroeconomic reality, but also with
some relevant elements in the realm of foreign policy, most of them in the regional integration
schemes, with Mercosur and the negotiations under the United States proposal to create a Free
Trade Area of the Americas (FTAA) (Almeida, 2009, p. 168).
Para Lafer (2004), o componente sul-americano da identidade internacional do Brasil

deve ser analisado como fora profunda de natureza positiva de sua poltica externa.
Na dcada de 1990, havia a percepo de que o Mercosul podia ser um fator que acrescentaria
muito, em termos de poder, de atratividade e de representatividade, a cada um de seus quatro
membros individualmente (Lampreia, 2010, p. 310).
O Mercosul e a integrao da Amrica do Sul, em geral constantemente

observado pelos formuladores de poltica externa enquanto mecanismo de barganha e
coordenao de interesses regionais frente a outros pases e regies. Ao mesmo tempo,
funcionou enquanto espao para adaptao e mudana nas economias dos pases envol-
vidos visando insero ampliada nos processos de globalizao.
17
Como apresenta Baumann (2011), foi na segunda metade da dcada de 1990 que
o comrcio intrabloco atingiu seu auge de importncia relativa no quadro do comrcio
exterior dos pases que o integram. Com isso, houve ganho em termos de importn-
cia relativa do mercado regional para cada um dos membros no perodo em questo.
Contudo, dificuldades e turbulncias macroeconmicas pelas quais quase todos os
pases da regio Brasil e Argentina, em particular passaram ao final da dcada
de 1990 resultaram em impactos negativos no processo integrador. A forma como se
deu a desvalorizao do Real, em 1999, atestou a falta de coordenao em polticas
macroeconmicas e teve efeitos importantes sobre o comrcio entre os parceiros do
bloco, engendrando conflitos polticos que colocavam em xeque interesses comuns.
A grave crise da economia argentina, entre 2001 e 2002, reforou o quadro negativo
com incentivos perversos sobre a integrao regional particularmente, no Mercosul.
No obstante os problemas e as crises econmicas na consolidao do Mercosul,

ainda no governo Fernando Henrique Cardoso, iniciou-se a ampliao da lgica de
integrao para alm do Cone Sul. No trilho da integrao da Amrica do Sul, inicia-
tivas para a realizao de acordos comerciais com pases da regio so iniciadas j em
1996, quando Chile e Bolvia fecham acordo de livre-comrcio com o bloco. Tratativas
para formao de rea de livre-comrcio com os pases da Comunidade Andina tam-
bm foram iniciadas, bem como com Guiana e Suriname. A estratgia de negociao
comercial ampliada na Amrica do Sul deve ser compreendida em contexto em que a
poltica comercial do Brasil reage ao impulso integrador que veio do norte, com o lan-
amento da Iniciativa das Amricas pelos Estados Unidos, que resultou na estruturao
de negociaes para a formao da Alca, em 1994.
O posicionamento brasileiro quanto Alca foi, no primeiro momento, de descon-

fiana e relativo distanciamento. Em seminrio sobre a Alca na Cmara Americana de
Comrcio, em 10 de abril de 2001, o ento ministro de Estado das Relaes Exteriores,
Celso Lafer, sintetizou esta ideia: (...) a Alca no um destino para o Brasil, mas sim
uma opo (Brasil, 2001, p. 95).
O discurso do ex-presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, na abertura

da III Reunio de Cpula das Amricas, em Qubec, Canad, em 20 de abril de 2001,
reforou a importncia do trilho da integrao regional por meio do Mercosul enquanto
prioridade da agenda de poltica comercial externa do pas. Segundo o ex-presidente,
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Discusso
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a construo do Mercosul, que para o Brasil uma prioridade absoluta, uma conquista que veio
para ficar, e que no deixar de existir pela participao em esquemas de integrao de maior
abrangncia geogrfica (op. cit., p. 118).
A articulao da agenda da Alca de forma construtiva e positiva com as necessi-

dades internas e as promessas no cumpridas em mbito multilateral so igualmente
reiteradas no discurso do ex-presidente em Qubec, em 2001.
Como reao proposta dos Estados Unidos de formao da Alca, so iniciadas, em

1995, negociaes entre o Mercosul e a Unio Europeia com vista a realizao de acordo
de livre-comrcio. A dinmica das negociaes da Alca influenciavam aquela entre a UE
e o Mercosul, e vice-versa. As expectativas de ganhos de mercado em uma ou em outra
negociao alimentavam as consultas e os avanos negociadores. Com ganhos concen-
trados em acesso ao mercado agrcola europeu para o Brasil e com objetivos protecio-
nistas brasileiros em setores de interesse europeu, a negociao entre o Mercosul e a UE
apresentou-se mais complexa politicamente e, assim como a Alca, no era prioridade na
agenda de poltica comercial externa do Brasil no governo Fernando Henrique Cardoso.
Depois do lanamento da Rodada Doha, houve interao entre os trs processos de nego-
ciao comercial (Alca, Mercosul-UE e OMC), tendo os pases usado cada um destes
como meio de deslocar temas controversos de um frum para outro.
Vale salientar que ainda durante o governo Fernando Henrique Cardoso, parti-
cularmente em seus ltimos anos se observou crescente aproximao com pases em
desenvolvimento. Falou-se, inclusive, em iniciativas que poderiam se transformar em
processos negociadores de acordo comerciais com alguns destes, especialmente com a
ndia e a frica do Sul, por meio da Sacu. Contudo, no se avanou nestas negociaes,
e a estratgia de negociaes comerciais com pases de fora da Amrica do Sul foi con-
centrada em aes reativas de negociao com os Estados Unidos, por meio da Alca, e
a UE. O quadro 2 sintetiza as principais iniciativas vinculadas estratgia negociadora
da poltica comercial no perodo analisado.
19
QUADRO 2
A estratgia de negociao comercial em trs trilhos no governo FHC
Estratgia de negociao
Governo FHC
comercial em trs trilhos
OMC Primeiros contenciosos; emenda ao TRIPS; Agenda do Desenvolvimento Rodada Doha
Implementao do Protocolo de Ouro Preto; acordos comerciais entre o Mercosul e o Chile e a
Amrica do Sul (Mercosul)
Bolvia; comrcio e integrao de infraestrutura
Acordos com pases de fora da Amrica do Sul Negociaes da Alca e do acordo Mercosul-UE
Fonte: MDIC e Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).

Elaborao do autor.
A prioridade participao nas negociaes no regime multilateral de comrcio

em detrimento da realizao de acordos regionais de comrcio, particularmente fora
da Amrica do Sul, est presente na anlise dos principais atores da poltica comercial
externa no governo Fernando Henrique Cardoso. Assim, alm da prpria tradio
da poltica externa, cabe destacar certa viso de mundo que estrutura a conduo
desta poltica no perodo e dialoga com a dinmica da economia poltica domstica.
Ao se ter em perspectiva as escolhas da poltica comercial externa no governo

Fernando Henrique Cardoso, observam-se claramente vnculos tradio da poltica
externa brasileira em geral, particularmente na articulao do binmio autonomia-
desenvolvimento por meio da insero em foros multilaterais e na defesa da integrao
regional, aspecto singular na formao da identidade internacional do pas. No obs-
tante tal eixo de continuidade na poltica externa e sua interface com a poltica comer-
cial, especificamente, no se pode deixar de analisar que a lgica da poltica interna do
MRE transpe mudanas de nfase e estilo na conduo da poltica que se estruturam
a partir de distintas vises de mundo.
O grupo identificado por Saraiva (2010) enquanto institucionalistas pragmticos

ganhou posio de protagonista durante o governo Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002). A viso deste grupo estrutura-se, segundo a autora, na defesa de inser-
o internacional ampliada, com o apoio aos regimes internacionais como poltica
para conseguir os recursos externos ao desenvolvimento do Brasil. A forma da par-
ticipao e a defesa do pas no quadro do regime multilateral institucionalizado no
ps-Rodada Uruguai so clara demonstrao desta viso de mundo que embasou a
poltica externa do Brasil e sua poltica comercial externa, em particular durante
o governo FHC.
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Texto para
Discusso
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A essa viso de mundo do grupo frente do MRE no governo Fernando Henrique

Cardoso, Lima (2005) relaciona determinada perspectiva da ordem mundial na qual
a preponderncia dos Estados Unidos, enquanto polo de poder, no analisada como
danosa, tendo no hegemon benigno as bases para a formao dos regimes internacionais,
essenciais para a gesto da ordem na atualidade. A adeso do Brasil aos regimes interna-
cionais articula-se com a poltica que visa oferecer credibilidade e aumentar a confiana
internacional no pas.
A poltica comercial externa do Brasil, entre 1995 e 2002, articulou os trs trilhos da
estratgia de negociao (OMC, acordos regionais na Amrica do Sul e acordos comer-
ciais com pases de fora da regio), de forma a articular o binmio autonomia-desenvolvi-
mento em novo contexto internacional e segundo as necessidades internas, determinadas
pela prpria mudana na economia poltica domstica ao longo dos anos 1990.
2.2 O Brasil como potncia emergente (2003-2010)

Como analisado na subseo anterior, a poltica externa do governo Fernando Henrique
Cardoso pautada na autonomia pela participao manteve o apelo tradio multi-
lateralista da insero internacional do Brasil, bem como reforou o processo de inte-
grao regional na Amrica do Sul com realizao e negociao de acordos comerciais
com diversos pases da regio. O enfoque estruturado na viso do Brasil como global
trader posicionou a estratgia de negociao comercial vinculada a objetivos de ampliao
de exportaes por meio de redues de proteo em parceiros comerciais tradicionais.
A integrao globalizao em seus mltiplos processos deu a tnica da poltica comercial
brasileira no perodo e foi determinante para integrar, no longo prazo, os vetores negocia-
dores que nortearam a estratgia em trs trilhos durante o governo FHC.
Com a alternncia de poder promovida pela eleio de Luiz Incio Lula da Silva, em
2002, novos elementos foram incorporados poltica externa, com mudanas de nfa-
ses e discursos que tinham base no prprio pensamento do Partido dos Trabalhadores
(PT) sobre a agenda internacional e a insero externa do Brasil, que apresentava uma
viso de mundo distinta daquela encampada no governo anterior (Almeida, 2004).
O apelo autonomista e a busca por distino frente s aes de poltica externa

do governo Fernando Henrique Cardoso marcam a poltica externa do governo Lula.
No obstante tais elementos, marcas da tradio e de continuidade so claramente
21
observadas em algumas dimenses de sua poltica externa, em geral, e da poltica comer-

cial externa, em particular. A manuteno de estratgia de negociaes em trs trilhos com
prioridade conferida participao no regime multilateral de comrcio e integrao
regional na Amrica do Sul destaca-se no quadro mais geral da tradio e da continuidade.
Na anlise de Vigevani e Cepaluni,
a poltica externa do presidente Lula da Silva, mantendo a postura multilateralista, defende a sobe-
rania nacional com maior nfase do que a administrao anterior. Esta caracterstica, condizente
com a ideia de autonomia pela diversificao, ganhou relevncia e pareceu traduzir-se em alguns
momentos em um sentimento de liderana, ao menos regional. (Vigevani e Cepaluni, 2007, p. 301).
Na poltica externa do governo Lula, a diversificao de parcerias econmicas e

polticas e o papel de liderana regional foram classificados como objetivos que, para
serem alcanados, exigiriam ao diplomtica ativa, altiva e criativa com dinamismo
e flexibilidade negociadora. Como destacou, em 2005, o ex-ministro das Relaes
Exteriores Celso Amorim,
a diplomacia brasileira [viveu] momento de grande dinamismo, conforme as prioridades do

Governo do Presidente Lula: ampliar a geografia das relaes externas do Brasil, atualizando o
contedo de nossa vocao universalista; e adotar uma postura firme e ativa nas negociaes mul-
tilaterais, inclusive regionais, com vistas a assegurar um espao regulatrio internacional justo e
equilibrado (Brasil, 2007, p. 22).
Para Lima (2010), a formao de arranjos cooperativos e coalizes negociadoras

entre o Brasil e outros pases emergentes marca da poltica externa brasileira, reforada
durante o governo Lula. Na avaliao do ex-ministro das Relaes Exteriores Celso
Amorim, o ativismo criativo definiu as linhas da inovao e da tradio da poltica
externa entre 2003 e 2010, desenhando novas estratgias para a formao de arranjos
cooperativos e coalizes negociadoras. O reforo criativo e inovador no deixou de lado
agendas e posicionamentos tradicionais na atuao internacional do Brasil.
A articulao do binmio autonomia-desenvolvimento ganhou reforo na poltica

externa implementada entre 2003 e 2010, por meio da identificao da necessidade de
ampliao e diversificao de parcerias econmicas e polticas no contexto de adequao
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Texto para
Discusso
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de novas possibilidades externas em sua vinculao com o desenvolvimento nacional.

A autonomia pela diversificao, identificada por Vigevani e Cepaluni (2007), se anali-
sada no mbito da poltica comercial externa, ganha tons definidos pela estruturao de
novos acordos regionais, embora de escopo reduzido, e reforo negociador multilateral.
No que concerne atuao do Brasil no regime multilateral de comrcio, a conti-

nuidade demarca a poltica comercial externa com diferenciaes pouco contrastantes
de forma e nfase nas negociaes. A tradio de reforo do multilateralismo na ordem
internacional e a importncia da OMC para a regulao poltica do comrcio interna-
cional so reiteradas por pelo ex-ministro Celso Amorim: A OMC fundamental para
nosso projeto, para nosso desejo, para nossa constante busca do reforo do multilate-
ralismo. E continua:
Ns somos defensores da multipolaridade. O multilateralismo a expresso normativa da multi-

polaridade. O mundo multipolar, ou multicntrico as duas expresses so um contra-senso, do
ponto de vista da metfora geomtrica encontra sua expresso normativa no reforo do sistema
multilateral e das instituies multilaterais. Dentro das instituies multilaterais, eu diria que a OMC
provavelmente uma das mais eficientes, se no a mais eficiente que existe (Brasil, 2010, p.170).
A relao entre expanso comercial e desenvolvimento apropriada pela diplo-

macia brasileira para colocar em xeque prticas protecionistas particularmente comuns
em pases desenvolvidos que tm como foco o comrcio agrcola, o que gera efeitos
negativos importantes para muitos pases em desenvolvimento dependentes de expor-
taes deste tipo de produtos. Embora a Agenda do Desenvolvimento da Rodada Doha
deixasse clara a centralidade do tema agrcola para as negociaes, os avanos at a
Conferncia Ministerial de Cancun haviam sido reduzidos e concentrados politica-
mente nas mos dos pases desenvolvidos essencialmente, os Estados Unidos e a UE.
Em Cancun, o papel do Brasil como articulador de consensos, como ponte inter-

mediria entre os fracos e fortes no sistema internacional, foi confirmado com a for-
mao do G20, com atuao focada na reduo de subsdios agrcolas internos e na
exportao de produtos agrcolas em pases desenvolvidos (Damico, 2007). Para Lima
e Hirst (2006), a coalizo forjada com o G20 na OMC reavivou interesses comuns
entre pases em desenvolvimento e deu destaque o Brasil enquanto ator de relevo nas
negociaes agrcolas da Rodada Doha.
23
O G20 refletiu nas negociaes da OMC elementos de mudana econmica e

poltica observada no mundo nas ltimas dcadas. Com esta coalizo de pases em
desenvolvimento, os consensos negociadores passaram a ter maior legitimidade e repre-
sentatividade, uma vez que alou tanto Brasil quanto ndia ao pequeno comit em
que a essncia dos acordos estruturada. No plano interno, a necessidade de definio
de posicionamento do Brasil frente aos parceiros do G20 impulsionou a criao de
novos mecanismos de consulta ao setor empresarial e sociedade civil e at mesmo
de articulao interburocrtica, como o Grupo Tcnico Informal, que subsidiou a atu-
ao do Brasil no G20.2 Ademais, a articulao para a formao do grupo pode ser
compreendida como momento-sntese do vetor de formao de arranjos cooperativos e
coalizes negociadoras da poltica externa brasileira, que ganhou fora no governo Lula
com enfoque na relao com pases do Sul global.
A temtica desenvolvimentista com enfoque agrcola pautou as negociaes ao

longo da Rodada Doha e, particularmente, a atuao do Brasil nestas. A diplomacia
brasileira teve importante participao na formatao dos pacotes de julho de 2004
e julho de 2008, duas das principais tentativas realizadas com vista concluso da
rodada. Alm da ativa participao nas negociaes da Rodada Doha para a formatao
de novos acordos comerciais no mbito do regime multilateral de comrcio, cabe desta-
car a atuao do Brasil no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC. Como um de
seus mais ativos usurios entre os pases em desenvolvimento, o Brasil tem apreendido
a usar os mecanismos do regime comercial em seu pilar jurdico-diplomtico a fim de
salvaguardar e defender seus interesses. O uso da soluo de controvrsias na OMC
deve ser compreendido como dimenso atrelada lgica da presso poltica e de legiti-
mao de direitos acordados no regime multilateral. Ao analisarem a importncia dos
mecanismos multilaterais de soluo de controvrsias, Azevedo e Ribeiro (2009, p. 8)
afirmam que acionar o mecanismo de soluo de controvrsias no apenas um exer-
ccio de obter ou perder vantagens econmicas. Trata-se igualmente de mecanismo
de presso poltica e de legitimao de direitos.
A importncia do trilho multilateral na estratgia de negociao comercial do

Brasil deve igualmente ser compreendida na dinmica de interao entre interesses
2. O Grupo Tcnico Informal foi formado pelos seguintes rgos: MRE; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa);
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); MDIC; Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA); Confederao Nacional
dos Trabalhadores da Indstria (CNTI); e Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes Internacionais (Icone).
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Discusso
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privados e pblicos que reestruturam a economia poltica da poltica comercial do pas.

Os interesses de proteo e os de abertura, que pautam a atuao dos atores econmi-
cos na busca por influenciar a formulao da poltica comercial externa, sinalizavam
para o reforo da participao do Brasil nas negociaes multilaterais. Observa-se, pois,
integrao de vises entre a elite burocrtica e a econmica quanto a prioridades de
negociao no perodo em questo.
O trilho regional da estratgia de poltica comercial externa do Brasil foi igual-

mente reforado no governo Lula. A integrao da Amrica do Sul e a expanso da
agenda do Mercosul foram prioridade da poltica externa entre 2003 e 2010. O entorno
sul-americano continuou a ser observado como essencial para os interesses do Brasil na
ordem internacional. Uma srie de acordos comerciais foi assinada com pases da regio
(Venezuela, Peru, Colmbia e Equador), estruturando preferncias tarifrias com todos
os pases da Amrica do Sul, o que significa o primeiro passo rumo a uma possvel rea
de livre-comrcio sul-americana.
O processo de integrao por meio do Mercosul ganhou novas institucionalidades,

embora a utilidade e a oportunidade de algumas destas sejam discutveis. Cabe destacar
a criao do Parlamento do Mercosul (Parlasul), com poder e legitimidade reduzidos,
e do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), que vem financiando
projetos diversos que visam melhorar a infraestrutura e a competitividade particu-
larmente, nos pases menos desenvolvidos do bloco. No plano comercial stricto sensu,
no se observou avanos importantes no governo Lula nos principais temas penden-
tes: dupla tributao da tarifa externa comum e criao de regulamentao aduaneira
comum. O deslocamento da integrao para novos temas sociais e institucionais,
por exemplo foi estratgia do governo Lula de levar uma nova agenda integra-
o, deixando de lado aspectos vinculados essencialmente economia e ao comrcio.
De toda forma, a importncia poltica do Mercosul enquanto bloco comercial con-
tinua a ser destacada pelo governo e utilizada para ampliar o poder de barganha do
Brasil em negociaes comerciais com outros pases ou blocos. A viso predominante
na poltica comercial externa entre 2003 e 2010 quanto integrao regional bem
sintetizada por Visentini e Silva:
Regional integration could ensure governability and development across South America. Moreover,
a reinforced South-American integration is an essential instrument of negotiation when facing the
Free Trade Area of the Americas (FTAA). As a result, Brazilian diplomacy sought to guarantee the
countrys autonomy, multiple international insertion and a more consistent and less rhetorical
action than the one led by Fernando Henrique Cardoso (Visentini e Silva, 2010, p. 56).
25
Durante o governo Lula, a nfase na autonomia enquanto conceito norteador da

ao internacional do Brasil retomou aspectos do nacional-desenvolvimentismo no qua-
dro das negociaes comerciais, agregando condicionantes polticos lgica econmica
da poltica comercial externa, os quais ganham importncia no perodo. Ao analisar a
poltica comercial do governo Lula, Veiga (2005) destaca esta volta da lgica de negocia-
es comerciais encontrada na tradio nacional-desenvolvimentista da poltica externa
brasileira, que teria perdido certo prestgio nos anos 1990. De acordo com Veiga:
In summary, the changes introduced by the Lula government put the trade-negotiations strategy
back on the rails of the national-developmentist tradition of Brazilian foreign policy; this was
accomplished in two steps.The first step was made in the field of foreign policy, which rehabilitated
two key concepts of the national-developmentist tradition that had lost some of its prestige during
the 90s. The North-South divideis the first of these concepts. () The second concept attributes to
foreign policy the key function of insulating the design and implementation of industrial policies from
the restrictions and threats represented by external agreements, external commitments and the interests of
the developed countries. The second step directly subordinated the strategy of trade negotiations to
the foreign policy reconciled with the national-developmentist tradition (op. cit., p. 9, grifo nosso).
E continua:
This two-step movement helps in understanding both the removal of priority status from preferential
negotiations with the developed countries and the preference in these negotiations for agendas con-
centrating on market-access themes. As for South-South trade agreements, which have a very lim-
ited scope in economic terms, these are seen as instruments to build coalitions that only take on
full significance within the governments strategy in the context of the North-South divide.
(op. cit., p. 10, grifo nosso).
A importncia dada s relaes com pases em desenvolvimento, do Sul global, foi

caracterstica importante no processo de universalizao da agenda externa do Brasil
durante o governo Lula. Tal nfase, como destacado por Veiga (2005), leva mudana
de prioridades de negociao com pases desenvolvidos, como observado no governo
Fernando Henrique Cardoso, para pases em desenvolvimento, articulando a poltica
comercial externa a novos enfoques expostos na poltica externa em geral. No incio do
governo Lula, a posio do Brasil quanto s negociaes para a formao da Alca foi
reforada, ponderando-se que o pas s continuaria nas negociaes caso suas demandas
26
Texto para
Discusso
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principais fossem atendidas. Falou-se de agenda minimalista para as negociaes da

Alca, que no ganha apoio e interesse dos pases presentes na negociao. Em 2005,
as negociaes da Alca so encerradas sem acordo com certa celebrao por parte do
governo brasileiro. Destino semelhante ganharam as negociaes entre o Mercosul e a
UE para a formao de uma rea de livre-comrcio, paralisadas tambm de 2005 at
2010 e retomadas desde ento, mas igualmente sem sucesso.
Com o congelamento ou o encerramento das negociaes com os principais

pases desenvolvidos, o terceiro trilho da estratgia de negociao comercial no
governo Lula estruturou-se a partir das tentativas de realizao de acordos comer-
ciais com pases em desenvolvimento com escopo e agenda estreitos, atendendo
dinmica mais geral da poltica externa. A lgica da universalizao de parcerias da
poltica externa voltada autonomia pela diversificao embasa a realizao de
acordos regionais com pases do Sul global, dando suporte dinmica das relaes
polticas entre os Estados em foros distintos e transcendendo os interesses essen-
cialmente econmico-comerciais.
O primeiro acordo preferencial de comrcio assinado entre o Mercosul e um

pas ou bloco no pertencente Amrica do Sul foi o acordo Mercosul-ndia, fir-
mado em maro de 2005 e em vigor desde junho de 2009. Trata-se de acordo de
abrangncia muito pequena, apenas 452 linhas tarifrias, e, consequentemente,
com efeitos sobre o comrcio entre os participantes muito limitados. Em 2007,
foi assinado o acordo Mercosul-Israel, com maior abrangncia de produtos; em
2008, o acordo Mercosul-Sacu. J em 2010, o Egito e o Mercosul assinaram acordo
comercial para a liberalizao seletiva e parcial das trocas entre suas economias.
Negociaes com a Jordnia e com o Conselho do Golfo foram iniciadas, mas
ainda no resultaram em acordo.
O quadro 3 traz uma sntese das principais aes realizadas pelo governo Lula em
sua estratgia de negociao comercial em trs trilhos.
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QUADRO 3
A estratgia de negociao comercial em trs trilhos no governo Lula
Estratgia de negociao
Governo Lula
comercial em trs trilhos
OMC Negociaes da Rodada Doha; G20 agrcola; contenciosos
Acordos comerciais com Equador, Peru, Venezuela e Colmbia; Ingresso da Venezuela unio aduaneira;
Amrica do Sul (Mercosul)
Mercosul social, poltico e institucional; Parlasul; Focem; Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul)
Acordos com pases de fora da Amrica do Sul Mercosul-Israel; Mercosul-ndia; Mercosul-Sacu; Mercosul-Egito
Fonte: MDIC e MRE.

Elaborao do autor.
Ao se ter em perspectiva a estratgia negociadora da poltica comercial externa

do Brasil durante o governo Lula, cabe destacar elementos de sintonia e alinhamento
a tradies e princpios de atuao externa do pas, bem como traos de mudana
em enfoques e preferncias quanto escolha de foros negociadores. A prioridade ao
multilateral articula-se com um eixo tradicional da poltica externa brasileira e exis-
tiu tanto na poltica externa de Fernando Henrique Cardoso quanto na de Lula.
Esta preferncia pela via multilateral, fundada em tradies da poltica externa do
Brasil, encontra igualmente bases sociais ampliadas. Segundo pesquisa publicada por
Souza (2009), no obstante os impasses nas negociaes multilaterais de comrcio, a
insero internacional brasileira pela via multilateral (OMC) vista como a melhor
opo pela comunidade brasileira de poltica externa.3
O enfoque dado no governo Fernando Henrique Cardoso integrao regional

na Amrica do Sul por meio do Mercosul teve foco no pilar econmico-comercial e
centrou ateno em negociaes comerciais com pases do Norte. No governo Lula, por
sua vez, reforou-se a dimenso poltica da interao regional e priorizaram-se nego-
ciaes com pases do Sul, demonstrando-se clara identificao da poltica comercial
externa com os vetores da poltica externa em geral. Destarte, seguindo a tipologia da
mudana em poltica externa apresentada por Hermann (1990) para analisar as mudan-
as na poltica comercial externa entre os governos FHC e Lula, pode-se afirmar que
ocorreram pequenos ajustes envolvendo mudanas de nfase em pontos especficos da
agenda, como na participao do Brasil no regime multilateral de comrcio, bem como
mudanas de programas com renovao de mecanismos de ao externa relacionados
agenda da integrao regional na Amrica do sul e, particularmente, realizao de
acordos comerciais com pases de fora da regio.
3. Para mais informaes sobre a metodologia do estudo, ver Souza (2009).
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Texto para
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Ao buscar trazer elementos da poltica burocrtica para a anlise da poltica

comercial externa do Brasil, cabe lembrar que o grupo identificado por Saraiva (2010)
como autonomistas esteve presente na direo da formulao de poltica externa no
governo Lula. Este grupo se caracteriza, segundo a autora, por manter demandas por
autonomia e independncia na atuao externa no quadro de uma estratgia para o
Brasil conseguir atingir status internacional de potncia emergente. A defesa de maior
espao para a poltica pblica nacional autnoma que vise ao desenvolvimento socioe-
conmico do Brasil constante que d contornos viso de mundo dos autonomistas
no Itamaraty. Embora dividam certo apego ao regime multilateral de comrcio com os
institucionalistas pragmticos, os autonomistas criticam os ltimos quanto ao enfoque
comercialista dado por eles ao Mercosul e integrao na Amrica do Sul em geral e
preferncia s negociaes comerciais e polticas com pases do Norte.
Para Lima (2005), a principal diferena entre os governos Fernando Henrique

Cardoso e Lula no que concerne insero internacional do Brasil de perspectiva, da
viso da ordem internacional de cada um destes. Ao contrapor a estratgia de busca por
credibilidade, que marcou o governo FHC, esta autora ressalta a autonomia enquanto
vetor conceitual da estratgia de poltica externa do governo Lula.
A articulao da poltica comercial externa ao desenvolvimento nacional perdurou e

marcou a atuao internacional do Brasil entre 2003 e 2010. A estratgia de negociao
comercial foi implementada com vista a ampliar o acesso a mercados esternos e projetar
interesses econmicos de empresas brasileiras mundo afora. Ademais, a estratgia caminhou
de forma articulada e sincronizada com vetores da poltica externa mais geral, que sinaliza-
ram para a consolidao do papel do Brasil enquanto articulador de consensos entre fracos e
fortes e pobres e ricos, destacando a aproximao com pases em desenvolvimento.
3 CONSIDERAES FINAIS
Neste trabalho, constatou-se que princpios e tradies da poltica externa brasileira

definiram as bases da estratgia de negociao comercial do pas no perodo em anlise.
A defesa do multilateralismo na tradio grotiana e principista da diplomacia brasileira
reforaram posies, tanto no governo Fernando Henrique Cardoso quanto no governo
Lula, no trilho multilateral da estratgia de negociao comercial. Conclui-se tambm que
a dimenso regional da identidade de poltica externa brasileira encontrou caminho na
29
poltica comercial, com ampliao da integrao na Amrica do Sul, que ganhou nfases
e programas distintos segundo a viso de mundo do grupo no poder. A disputa de poder
entre institucionalistas pragmticos e autonomistas no seio do Itamaraty permeou a
definio e a implementao da poltica comercial externa do Brasil no perodo analisado.
Espaos de autonomia foram cultivados e recursos externos identificados para serem

mobilizados a fim de atender aos imperativos do desenvolvimento nacional durante todo
o perodo. Portanto, o binmio autonomia-desenvolvimento foi trabalhado na poltica
comercial externa segundo condicionantes e lgicas de atuao polticas distintas, mas
que no desarticularam a integrao destes conceitos na prtica diplomtica brasileira.
Este foi redefinido em novo contexto internacional e segundo as necessidades internas,
determinadas pela prpria mudana na economia poltica domstica ao longo dos anos
1990 e 2000. Esta articulao se deu pela tica da manuteno de vetores tradicionais da
poltica externa brasileira, mas com nfases transformadas e em novas bases.
A articulao da poltica comercial externa ao desenvolvimento nacional marcou

a atuao internacional do Brasil no perodo analisado particularmente, entre 2003 e
2010. Esta estratgia caminhou de forma articulada e sincronizada com vetores da pol-
tica externa mais geral, que sinalizaram para a consolidao do papel do Brasil enquanto
articulador de consensos. Seguiu-se, assim, nos trs trilhos da estratgia de negociao
comercial, que se encontraram vinculadas a princpios e tradies de atuao externa do
pas, embora com novos enfoques e programas em cada governo, seguindo diferenas
ideolgicas e polticas quanto insero internacional brasileira.
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POLTICA COMERCIAL E POLTICA

EXTERNA NO BRASIL: UMA ANLISE
DA ESTRATGIA DE NEGOCIAO
Ivan Tiago Machado Oliveira

Política Comercial e Política Externa Do Brasil 1995 - 2010

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POLTICA COMERCIAL E POLTICA EXTERNA NO BRASIL:

Ivan Tiago Machado Oliveira*

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Diretor de Estudos e Polticas Setoriais

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