Politicas Publicas y Democracia

30 Cuadernos de Divulgacin
de la Cultura Democrtica
POLTICAS PBLICAS
Y DEMOCRACIA
David Arellano Gault

Felipe Blanco
30 Cuadernos de Divulgacin
de la Cultura Democrtica
Polticas pblicas
y democracia

Felipe Blanco
Felipe Blanco
Polticas pblicas
y democracia
Instituto Nacional Electoral
Consejero Presidente
Dr. Lorenzo Crdova Vianello
Consejeros Electorales
Lic. Enrique Andrade Gonzlez
Mtro. Marco Antonio Baos Martnez
Mtra. Adriana Margarita Favela Herrera
Mtra. Beatriz Eugenia Galindo Centeno
Dr. Ciro Murayama Rendn
Dr. Benito Nacif Hernndez
Dr. Jos Roberto Ruiz Saldaa
Lic. Alejandra Pamela San Martn Ros y Valles
Mtro. Arturo Snchez Gutirrez
Lic. Javier Santiago Castillo
Secretario Ejecutivo
Lic. Edmundo Jacobo Molina
Contralor General
C.P.C. Gregorio Guerrero Pozas
Director Ejecutivo de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica

Mtro. Roberto Heycher Cardiel Soto
Polticas pblicas y democracia

David Arellano Gault / Felipe Blanco
Primera edicin INE, 2016
D.R. 2016, Instituto Nacional Electoral

Viaducto Tlalpan nm. 100, esquina Perifrico Sur
Col. Arenal Tepepan, 14610, Mxico, Ciudad de Mxico
ISBN de la coleccin: 978-607-9218-44-7

ISBN: 978-607-8510-11-5
Los contenidos son responsabilidad de los autores y no necesariamente

representan el punto de vista del INE
Impreso en Mxico/Printed in Mexico

Distribucin gratuita. Prohibida su venta
Contenido
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Qu hace el gobierno y cmo nos afectan

sus acciones? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Qu son las polticas pblicas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Cmo se gobierna por polticas pblicas? . . . . . . . . . . . 37
Qu es el proceso de polticas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
7
Presentacin
E l artculo 21 de la Declaracin Universal de los Derechos Hu-

manos consagr el derecho de toda persona a participar en el
gobierno de su pas, sea directamente o por medio de representantes
elegidos libremente, as como a participar en las funciones pblicas
en condiciones de igualdad; este Cuaderno de Divulgacin se enfoca
precisamente en este aspecto.
Una vez que las personas elegidas para gobernar asumen sus atri-
buciones, cmo y por qu deciden atender determinados proble-
mas?, cmo proceden para buscar solucionarlos?, para beneficio
o perjuicio de quines?, qu resultados pretenden obtener, cules
se concretan realmente, de cules se hacen responsables y de qu
manera? David Arellano Gault y Felipe Blanco abordan la respuesta
a estas y otras preguntas con la conviccin de que las polticas pbli-
cas contribuyen al robustecimiento de la democracia.
9
Las polticas pblicas, entendidas en esta publicacin como aque-

llas decisiones y acciones de gobierno que definen las problemticas
pblicas especficas a solucionar y los mecanismos particulares a uti-
lizar para ello, no son facultad exclusiva de un rgimen democrti-
co, pero s las caractersticas de su formulacin e implantacin.
En efecto, en un rgimen autoritario se excluye al mayor nmero de

personas en las decisiones y acciones de gobierno, no es posible la eva-
luacin de resultados, no existe responsabilidad de quienes implemen-
tan las acciones, no hay rendicin de cuentas ni transparencia activa,
esto es, informacin completa, oportuna, pertinente y suficiente de las
acciones de gobierno antes, durante y al final de su realizacin.
En un rgimen democrtico, las polticas pblicas constituyen un

aspecto sustancial para su consolidacin. En primer lugar, implican
la accin de gobierno en un entorno plural, de intereses diversos,
donde las problemticas son tambin plurales y diversas de acuer-
do a los intereses y valoraciones de las personas. Requiere construir
procesos abiertos y sistemticos de deliberacin para consensuar
los problemas que se han de enfrentar y de qu manera, esto es,
para definir las polticas pblicas a desarrollar. Sin embargo, en esta
labor se necesita la accin conjunta de gobernantes y gobernados.
Una ciudadana informada, activa y participativa es un componente
distintivo de las polticas pblicas en democracia, las cuales deben
contemplar mecanismos de participacin en condiciones de igual-
dad para determinar las problemticas a atender, la definicin y el
diseo de las polticas a emprender, conocer de su implementacin
y, finalmente, evaluar los resultados.
10
Las polticas pblicas nos afectan cotidianamente y condicionan la

consecucin de los proyectos de vida particulares, comprometen la vida
y los valores propios y de quienes forman parte de nuestra familia y
comunidades. De esta forma, en democracia, la posibilidad de partici-
par e incidir en los asuntos de gobierno se ampla considerablemente.
Esta destacada y rigurosa aportacin, expuesta de una manera

sencilla y reveladora que hace grata la lectura, permite adentrarnos
en la relevancia de las polticas pblicas y su estratgico papel en la
consolidacin de nuestra democracia.
Instituto Federal Electoral
11
Introduccin
D urante las ltimas tres dcadas nuestro pas ha dado sin duda pa-
sos importantes en la bsqueda de un rgimen poltico verdade-
ramente democrtico. Se gener un sistema electoral independiente
del Ejecutivo federal que estableci el marco para lograr una mayor
competencia poltica. Esta ltima, entre otras cosas, ha permitido que
sean distintos partidos polticos los que, tras resultar vencedores en las
urnas, se alternen en los gobiernos a nivel municipal, estatal y en
la Presidencia de la Repblica. Bajo estas reglas, pues, las puertas para
ejercer el poder poltico estn abiertas para ideologas y grupos pol-
ticos diversos, pero lo ms importante, la decisin de quines entran
por dichas puertas nos corresponde slo a nosotros, los ciudadanos,
que de manera individual nos expresamos cada jornada electoral por
medio del voto para llegar a una decisin colectiva.
Sin embargo, la posibilidad que tenemos hoy en da de elegir a

nuestros gobernantes de entre las alternativas polticas existentes es
slo la primera de las tareas que gobierno y ciudadana debemos
13
desempear en un entorno democrtico, pues aunque suene para-

djico, en una democracia avanzada el ejercicio del gobierno no es
labor exclusiva del mismo. As como los ciudadanos hacemos valer
nuestra opinin en el proceso electoral, tambin tenemos la posibi-
lidad y obligacin de dar seguimiento permanente al gobierno en
sus acciones. Este ltimo, por su parte, debe dar respuesta a nuestras
numerosas demandas, pero debido a que los recursos con los que
cuenta son insuficientes, tiene necesariamente que establecer priori-
dades e intervenir en algunos asuntos en detrimento de otros. Pero,
cmo y por qu elige atender ciertos problemas?, cmo planea
darles solucin y a qu grupos benefician o perjudican las medidas
adoptadas?, qu resultados se esperan de la accin gubernamental y
cules de ellos en realidad ocurren?
Formular y responder a preguntas como las arriba planteadas es

indispensable en una sociedad democrtica, en la que el gobierno
debe rendir cuentas a los ciudadanos antes, durante y despus de sus
acciones. Por lo anterior, salvo muy contadas excepciones (como por
ejemplo ciertas situaciones de seguridad nacional o desastres naturales
tras los que hay que responder con suma prontitud), el gobierno no
debe actuar de manera unilateral y aislada. Es aqu donde las polticas
pblicas entran en escena, como un instrumento de gobernanza que
posibilita y promueve la deliberacin y participacin de los diferentes
grupos de la sociedad en la formulacin, acompaamiento y evalua-
cin constante de la labor gubernamental en todos sus niveles.
En trminos muy generales podemos decir que se consideran

polticas pblicas todas las decisiones y acciones de gobierno que
14
definen las problemticas pblicas especficas a solucionar, y esta-

blecen explcitamente los mecanismos particulares a utilizar para
ello. Estas caractersticas de las polticas pblicas abren las puertas
para que su formulacin, desarrollo y resultados puedan estar suje-
tos a la participacin y escrutinio de la ciudadana en general y de
los grupos de inters que de manera normal forman parte del entra-
mado de una sociedad democrtica.
En efecto, las polticas pblicas son un paso natural de la accin

gubernativa en una sociedad plural, donde se requiere de un espacio
y de una forma de discusin abierta de los problemas a solucionar,
de las alternativas a escoger y de los recursos a utilizar. Todas estas
son decisiones, decisiones que siempre podrn ser discutidas y deba-
tidas: por qu se definen algunos asuntos como problemas pblicos
y otros se dejan de lado?, quines deciden cmo enfrentar un pro-
blema pblico?, por qu se escogieron unas alternativas de accin y
no otras?, quines ganan y pierden con una decisin y por qu eso es
legtimo? por qu se definieron determinados recursos en cantidad y
calidad, y no otros? stas y otras preguntas aparecern siempre en un
entorno democrtico donde la accin poltica (politics, en ingls para
diferenciarlo claramente) y su diversidad afectar siempre a la deci-
sin de polticas (policy, como diferente de politics, es decir, la batalla
por la definicin de los objetivos de una colectividad).
La sistematizacin de las polticas pblicas aparece como tema

de discusin en forma relativamente reciente durante la segunda
mitad del siglo XX en Estados Unidos de Norteamrica, y se con-
solida rpidamente como un instrumento legitimador del estilo de
15
gobierno propio de las sociedades democrticas ms desarrolladas.

En tales contextos, de manera ideal, la toma de decisiones respecto
de los problemas y la manera de resolverlos pasan necesariamente
por la arena pblica, concebida como un espacio de deliberacin y
dilogo en la que los ciudadanos informados participan sistemtica
y responsablemente para contrastar sus puntos de vista mediante
argumentos, entre s y con los gobernantes, entendidos estos lti-
mos como depositarios legtimos de la voluntad ciudadana.
El objetivo de este texto es mostrar precisamente, de manera clara

y sencilla, cmo es que las polticas pblicas ayudan a robustecer la
democracia, con el fin de que el lector tenga un primer acercamien-
to general a esta disciplina, vista como herramienta primordial del
quehacer democrtico. Por ello, en la medida de lo posible, delibe-
radamente se omiten las discusiones tericas y tcnicas profundas
(con todos los riesgos que ello implica), no sin antes invitar al lector
interesado en tales cuestiones a recurrir a las fuentes citadas a lo
largo de este libro, que por lo general hacen referencia a textos cl-
sicos, o cuando menos a muy influyentes trabajos en el mbito de
las polticas pblicas.
Para lograr tal objetivo, el texto se divide en cinco grandes apar-

tados, adems de esta introduccin. En el primero de ellos descri-
biremos brevemente el papel del gobierno y la manera en que sus
acciones nos afectan de manera cotidiana. Acto seguido, explica-
remos con ms detalle qu son las polticas pblicas, tanto en su
origen como en sus formulaciones actuales. Con ello, en el tercer
apartado, se describe el gobierno por polticas, para exponer el
16
argumento central de este texto, a saber, que existe un nexo irrompi-

ble y virtuoso entre polticas pblicas y democracia plural. Esta idea
se profundiza en la cuarta seccin al exponer el estudio del proceso de
polticas, esto es, las fases en las que de manera convencional se des-
componen las polticas pblicas para su anlisis especializado. Por
ltimo, este texto cierra con algunas reflexiones finales en las cuales
reafirmaremos que, en efecto, las polticas pblicas son un elemento
indispensable para robustecer la democracia a partir de la accin
conjunta de sociedad y gobierno.
17
Qu hace el gobierno
y cmo nos afectan sus acciones?
E l gobierno, genricamente hablando, es el encargado de establecer

y regular el marco social en el que los ciudadanos nos desenvolve-
mos todos los das. Desde que salimos de casa por la maana, e inclu-
so dentro de nuestros domicilios, de una u otra manera y en mayor
o menor medida nos vemos siempre afectados por las decisiones y
acciones del gobierno. Esta presencia es muchas veces pasada por alto
en el ir y venir cotidiano, pero apenas comenzamos a desenredar la
madeja de nuestra vida diaria sus efectos se hacen evidentes.
Para ilustrar el punto anterior, tomemos como ejemplo inicial

el caso hipottico de cualquier ciudad que, tras crecer desordena-
damente en tamao y complejidad por algunas dcadas, comienza
a presentar problemas en su sistema de transporte pblico. Supon-
gamos que ste es insuficiente, de psima calidad y elevado precio.
Obviemos por el momento las complejidades de definir el problema
y el carcter pblico del mismo (que como veremos ms adelante
19
son parte fundamental del estudio del proceso de polticas), y asu-

mamos que el gobierno busca solucionar esta situacin inicial.
As, se analizan al menos tres alternativas: el servicio puede ser ofre-

cido exclusivamente por alguna empresa estatal, ser concesionado a
algunos particulares bajo ciertas reglas predeterminadas, o bien podra
ser provisto mediante un arreglo de mercado en el que muchos provee-
dores compitan libremente entre s por transportarnos. Tras el anlisis
viene la decisin e implementacin de la solucin elegida, pero sea cual
sea dicha eleccin, cada esquema tiene sus consecuencias para nosotros
como usuarios, entre otros aspectos, en trminos de precio, calidad y
eficiencia: estaremos usando ms o menos dinero para pagar el pasaje,
disfrutando o no de un trayecto cmodo y seguro, y arribando a tiem-
po o con demora a nuestro destino.
Asumamos ahora que somos habitantes de esa urbe imaginaria,

que somos usuarios del transporte pblico y que tras ese trayecto lle-
gamos a la escuela o al trabajo. Los contenidos curriculares o el acce-
so a la seguridad social, por mencionar slo algunos de los muchos
aspectos derivados de uno u otro caso, son tambin en cierta medida
el resultado de una serie de decisiones y acciones gubernamentales.1
La educacin, al igual que el caso del transporte pblico, puede

o no ser vista como un asunto que competa slo al gobierno. Pero
de ser el caso, ste tendra que decidir, entre otras cosas, el conte-
nido curricular de los cursos para los distintos niveles educativos,
1
Ntese que no se habla an de polticas pblicas en estricto sentido, sino nicamente de deci-
siones y acciones de gobierno. Esta diferencia fundamental se aborda en la siguiente seccin.
20
esto es, en trminos generales lo que sera deseable que los alum-
nos aprendieran en las aulas en cada etapa escolar. Pero de nueva
cuenta, cmo establecer qu es lo deseable? Esta eleccin no es
para nada trivial, pues es un hecho que la educacin determina en
buena medida el futuro de los individuos y sus sociedades: a nivel
personal la educacin dota de mltiples capacidades que idealmente
sern aprovechadas a escala social para incidir positivamente en el
desarrollo de los pases.
En el trabajo, por su parte, el contar con seguridad social sin duda

puede hacer una diferencia fundamental en el bienestar del trabajador
y su familia, pero incluso si todos estamos de acuerdo con ello, el dise-
ar e implementar acciones en este sentido no es sencillo. De nueva
cuenta hay que decidir muchas cuestiones que tendrn consecuencias.
Para empezar, qu debe comprender la seguridad social? Sistemas de
salud, pensiones, seguro de desempleo, entre otros elementos, son la
norma en muchas partes del mundo y pueden parecer deseables. Pero,
en cules de esos componentes debe participar el gobierno y en cules
el sector privado?, de qu manera debe hacerlo cada uno? Al igual
que en los ejemplos previos, la eleccin y puesta en marcha del sistema
tiene implicaciones importantes, entre otras, que el trabajador tenga o
no la posibilidad de un retiro laboral decoroso, que evite empobrecerse
debido a un problema de salud propio o de algn familiar, y en casos
extremos, que pueda salvar su propia vida o la de sus seres queridos
mediante una atencin mdica oportuna y de calidad.
El mismo proceso de decisiones, acciones y consecuencias que

finalmente enmarcan nuestra vida diaria ocurre en muchos otros
21
mbitos tales como la seguridad pblica, la procuracin de justi-

cia, la vivienda, la emisin y regulacin de moneda, entre muchos,
muchos otros. En las ciudades, incluso, la presencia gubernamental
es evidente en forma de edificios u oficinas de gobierno, pero qu
pasa en el mbito rural donde no es evidente dicha presencia? Pues
bien, aunque fsicamente no se encuentren dependencias, funcio-
narios o servicios pblicos en la misma medida que en el mbito
urbano, las decisiones gubernamentales moldean la vida del campo
de una manera muy similar a la de los ejemplos previos.
En el caso de los habitantes de zonas rurales, por ejemplo, el contar

con apoyos para la produccin de ciertas variedades de vegetales puede
tener la intencin de fomentar la produccin y exportacin de los mis-
mos, lo que de ocurrir a gran escala y de manera acelerada podra llevar a
la repentina modificacin de las condiciones de vida de una comunidad
en trminos de poblacin, empleo, ingresos, servicios, modos tradicio-
nales de convivencia, entre otros muchos aspectos. En contraste, podra
tambin decidirse que lo ms adecuado es mantener las condiciones
tradicionales de existencia, y se podran tomar medidas para ello, como
apoyar econmicamente la produccin de los cultivos acostumbrados,
garantizar la compra de las cosechas de los mismos, fomentar las formas
ancestrales de produccin, slo por citar algunos instrumentos posibles.
Entonces, ya sea que vivamos en el campo o en la ciudad, la labor

del gobierno nos afecta a todos, cada da y en muchas formas, median-
te decisiones que se traducen en instituciones y acciones cotidianas.
Estas elecciones tienen consecuencias muy directas, observables y
simples, como el viajar cmodos a casa en el transporte pblico, pero
22
tambin otras que no se ven en primera instancia y pueden ser mucho

ms graves, como la reconfiguracin acelerada de las condiciones de
vida de una comunidad, o la preservacin de la vida humana median-
te el funcionamiento adecuado del sistema de salud, slo por retomar
y extender los ejemplos previos.
Por si todo lo anterior no fuera suficiente para mostrar la impor-

tancia del gobierno en nuestra vida diaria, vale la pena aadir un fac-
tor adicional que hasta el momento y de manera deliberada hemos
omitido: el financiamiento de las acciones pblicas. Para materializar
sus decisiones el gobierno requiere recursos, y los obtiene principal-
mente de nuestras contribuciones tributarias, mismas que tras ser
recaudadas en todo el pas se redistribuyen mediante el presupuesto
pblico. As, no slo las decisiones y quehaceres gubernamentales nos
afectan por s mismos, sino tambin de manera indirecta, pero muy
palpable, mediante nuestras contribuciones individuales en forma de
los nunca apreciados pero siempre necesarios impuestos. Si queremos
ser todava ms precisos, diremos que cada accin de gobierno impli-
ca cargas de costos y beneficios diferenciados para diversas personas y
grupos: al ser los recursos limitados algunos tendrn que aportar ms
(tiempo, trabajo, dinero, conocimiento) que otros, y algunos recibi-
rn los beneficios y otros no. Esto es lo que hace indispensable hablar
de polticas pblicas, pues en una sociedad estas cargas diferentes y
disparejas de costos y beneficios deben ser explicadas y explicitadas si
se quiere hablar de accin gubernamental legtima.
Finalmente, aunque hipotticos, los ejemplos antes expuestos bien

podran acercarse a lo que en realidad ocurre de manera cotidiana
23
no slo en Mxico, sino en cualquier parte del mundo, en el senti-

do de que constantemente los gobiernos tienen que decidir y actuar
para resolver problemas de diversa ndole, en distintos escenarios y
circunstancias. Despus de todo, sa es su misin fundamental sea
cual fuere el pas en cuestin. La diferencia estriba, sin embargo, en la
manera en que se dan tanto la decisin como la accin gubernamen-
tales, esto es, lo que podemos llamar el estilo de gobierno. De esta
distincin inicial se desprenden las polticas pblicas como forma de
gobierno ligada a la democracia, como veremos ms adelante, pero
para ello es necesario establecer primero, con mayor detalle, a qu nos
referimos cuando hablamos de polticas pblicas. Es precisamente
esta exposicin la que se realiza enseguida.
24
Qu son las polticas pblicas?
L as polticas pblicas son antes que nada una forma particular de

decidir y ejecutar las acciones de gobierno, pero no la nica po-
sible. Dichas decisiones y su puesta en marcha varan de pas en pas
dependiendo principalmente del sistema poltico de cada nacin,
pero tambin de la tradicin y cultura locales, y el asunto a tratar,
entre otros factores. Desarrollemos este primer punto, comenzando
por exponer lo que ocurre en el extremo opuesto al gobierno por
polticas pblicas, esto es, los estilos autoritarios de gobierno y sus
implicaciones. Esta primera exposicin nos llevar luego, por opo-
sicin, al terreno de las formas de gobierno democrticas de origen.
Gobiernos autoritarios y accin pblica
Para comprender la importancia de las polticas pblicas y su rela-

cin con la democracia es crucial entender lo que ocurre en su
ausencia. El caso ms extremo en este sentido es el de las dictaduras,
25
pero todos los regmenes autoritarios, con sus diferentes matices,

tienen implicaciones negativas que vale la pena destacar.
Como se seal anteriormente, cualquier gobierno buscar resol-

ver los problemas de sus ciudadanos, y como tambin se dijo, exis-
ten muchas maneras de hacerlo. As, resulta lgico pensar que si
se trata de un rgimen autoritario, el gobierno actuar en muchas
ocasiones de modo unilateral, sin consultar o al menos escuchar las
alternativas de solucin a los problemas propuestas por los distintos
actores al interior de la sociedad, simple y sencillamente porque no
tiene por qu hacerlo.
En ese contexto, en el mejor de los casos, puede ser que un grupo

de expertos realice una planeacin detallada respecto de qu problemas
resolver, mediante qu mecanismos y en cunto tiempo hacerlo; sin
embargo, en el peor escenario, el del rgimen totalitario, la decisin
final recaer constantemente en una sola persona: el dictador. Sea cual
fuere el caso, no es exagerado suponer que difcilmente se podr lidiar
exitosamente con los muchos problemas de una sociedad compleja, por
ms lcidos y preparados que sean los planificadores y el gobernante.
La razn de esa limitacin de origen es dual. Por un lado los reg-

menes autoritarios tienden a alejarse de las necesidades reales e inme-
diatas de la poblacin, al ser por lo general incapaces de establecer
canales de comunicacin eficientes entre gobierno y ciudadana, debi-
do a que escuchar opiniones alternativas o incluso contrapuestas no es
parte de la cultura poltica de esta clase de sistemas. Para decirlo de
manera ms realista, los regmenes totalitarios por lo general responden
26
a un conjunto reducido de grupos poderosos que terminan diri-

giendo la accin gubernamental para alcanzar su propio beneficio y
asignando las cargas a los dems grupos. Los gobiernos capturados
por pocos intereses por lo general son poco afectos a hacer pblicas
las polticas y sus razones.
Sin embargo, hay razones sustantivas por las que el actuar guber-
namental difcilmente puede seguir de manera razonable un modelo
unipersonal. Es lgico pensar que el ser humano enfrenta limitantes
naturales en trminos de la cantidad de informacin que es capaz de
procesar exitosamente para tomar la decisin ms adecuada.2 Es decir,
aun asumiendo que quien toma decisiones gubernamentales cono-
ciera toda la informacin disponible y relevante para cualquiera que
fuera el asunto a tratar (como suele suponerse desde ciertos marcos
tericos), llegar un momento en el que resulte rebasado por la can-
tidad de informacin que debe considerar para tomar una decisin.
Entonces, ya sea que se gobierne mediante un grupo de planifica-

dores expertos, mediante el jefe de Estado como principal tomador de
decisiones, mediante grupos de poder que imponen sus preferencias,
o bien mediante una combinacin de los tres escenarios, el estilo de
gobierno autoritario tiene sin duda altos costos para las sociedades
a las que rige, incluso aunque efectivamente logre resolver algunos
de sus problemas principales. El ms importante de dichos costos es
la propia libertad poltica, que es deseable por s misma, pero cuya
ausencia, adems, tiene implicaciones directas sobre al menos un
aspecto crucial: el desarrollo econmico.
2
Herbert Simon, El comportamiento administrativo, Aguilar, Madrid, 1963.
27
De acuerdo con el Premio Nobel de Economa Amartya Sen, el

desarrollo econmico debe ser concebido de manera amplia como
un proceso de expansin de las libertades reales de que disfrutan los
individuos, e incluso aunque un rgimen autoritario pudiera obte-
ner el mismo nivel de crecimiento econmico que uno democrtico
(lo que en principio parece difcil), segn este autor, la falta de liber-
tades en el primer caso debe ser siempre considerada como contraria
al desarrollo individual y colectivo, por s misma y por sus impli-
caciones negativas sobre el sistema econmico de los pases. Entre
esas consecuencias se encuentran la ineficiencia econmica general
debida a una distribucin subptima de los factores de produccin,
la escasez de productos, el incremento acelerado y sostenido de los
precios (inflacin), y en casos extremos pero desgraciadamente exis-
tentes, las hambrunas.3
Ahora bien, es cierto que al menos la privatizacin de las decisio-

nes pblicas en favor de ciertos intereses individuales o de grupo, as
como sus consecuencias negativas pueden ocurrir tambin en una
democracia incipiente centrada exclusivamente en la emisin del
voto. Sin embargo, a diferencia de los regmenes autoritarios, una
democracia madura tiene en principio a la ciudadana como contra-
peso y garante de que las acciones de gobierno sigan siendo pbli-
cas, en el sentido de que busquen el beneficio colectivo sobre las
rentas privadas. O desde una visin ms realista, en una democracia
los grupos entran en una arena de poder que es ms abierta y donde
deben competir (y muchas veces cooperar) por influir exitosamente
en la definicin de las polticas pblicas. Esto es lo que hace que las
3
Amartya Sen, Desarrollo y libertad, Planeta, Mxico, 2000.
28
polticas pblicas, desde su formulacin inicial, recojan ese deseo

por hacer del gobierno un tomador de decisiones obligado a justifi-
car sus acciones ante los ciudadanos o grupos y actores sociales. Para
ver por qu, revisemos muy brevemente el origen de esta disciplina.
Harold Lasswell y la semilla de las polticas pblicas
El estudio de las polticas tiene su raz en la dcada de 1950, en Esta-

dos Unidos, cuando algunos cientficos sociales comenzaron a inte-
resarse cada vez ms por la toma de decisiones en y para el mbito
pblico. El trabajo de Harold Lasswell, en particular, es el que con
el tiempo se reconocera como la semilla originaria de lo que hoy se
conoce como el enfoque de polticas pblicas.4
Lasswell observ el relevante papel que las matemticas aplicadas

a las ciencias sociales y la sicologa desempearon en las decisiones
militares y de gobierno durante las dos grandes guerras mundiales,
por lo que tras el fin del segundo conflicto blico intent generar un
marco analtico para potenciar esta influencia, en tiempos de la tensa
calma que enfrent a Estados Unidos y la entonces Unin Sovitica
durante la llamada Guerra Fra. La intencin era usar dicho esque-
ma para ayudar a resolver los problemas fundamentales del hom-
bre en sociedad,5 en un entorno sumamente complicado que
4
Harold D. Lasswell, La orientacin hacia las polticas, en Luis F. Aguilar Villanueva
(ed.), El estudio de las polticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, primera edicin
1992, tercera edicin 2007.
5
Lasswell, op. cit., p. 89.
29
buscaba preservar los valores del individualismo democrtico ante

lo que se perciba en aquel tiempo como la amenaza constante del
comunismo. Se trataba pues, en palabras de ese autor, de un llama-
do urgente a usar los recursos materiales, pero sobre todo intelectua-
les con la ms sabia economa.6
La propuesta inicial recibi el nombre de ciencias de polticas,

entendidas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de
explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, y
se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes
para los problemas de polticas de un perodo determinado.7
Como vemos, en otras palabras, esta formulacin buscaba dar

respuesta a las preguntas: cmo se deciden las acciones del gobier-
no?, cmo se llevan a cabo dichas acciones?, y ms importante,
fue la mejor decisin dadas las circunstancias particulares tanto del
problema como del marco general de la sociedad? Bajo este enfoque
se tratara entonces, en primer lugar, de usar todo el conocimiento
disponible para entender y mostrar el proceso decisorio, pero tam-
bin para demostrar que tras la consideracin de distintas alterna-
tivas se eligi la mejor opcin posible dado cierto contexto. En este
sentido, Lasswell no se limitaba al mbito de los cientficos sociales,
pues reconoca que cualquier disciplina e incluso los hombres de
negocios y los propios administradores pblicos podan aportar a
responder las preguntas planteadas por las ciencias de polticas.
6
Ibid., p. 79.
7
Ibid., p. 102.
30
En suma, la aportacin originaria de Lasswell contiene un vnculo

incipiente pero claro con la democracia en al menos dos aspectos:
a) el dar respuesta a las interrogantes planteadas por las ciencias de
polticas implica aclarar tanto las metas que se persiguen con la accin
gubernamental, como los valores que la sustentan; y b) el enfoque
tiende un puente entre los tomadores de decisin en el gobierno, los
acadmicos de mltiples disciplinas y prcticamente cualquier otro
actor que pueda aportar conocimiento valioso para la resolucin de
problemas especficos y trascendentes, esto es, problemas pblicos, en
el ms amplio sentido del trmino.
Para ejemplificar tanto la importancia de los dos aspectos arriba

sealados, como la manera en que tpicamente se resuelven los pro-
blemas pblicos en un entorno autoritario como el que se abord en
la seccin previa, nos valdremos nuevamente de un ejemplo hipot-
tico. Pensemos en este caso en una nacin pequea donde existe un
ro en el que se practica a gran escala la muy rentable actividad de
la extraccin de minerales. Supongamos tambin que los qumicos
usados en el proceso son arrojados al caudal, lo que a su vez est gene-
rando problemas de salud en una comunidad asentada ro abajo. De
nueva cuenta, este problema puede ser resuelto de muchas maneras,
pero la solucin adoptada depender en buena medida de la forma en
que se toman las decisiones en el gobierno del pequeo pas.
Si se trata de un gobierno autoritario que privilegie los ingresos

derivados de la minera, asociados con el crecimiento econmico
nacional, por ejemplo, probablemente se opte por reubicar a los habi-
tantes de la aldea tras estimar, en el mejor de los casos, que los costos
31
de la reubicacin no superan a los beneficios de la produccin de

minerales. Desde luego, los habitantes no podrn objetar la decisin,
so pena de enfrentar la represin de las autoridades.
En contraste, en un entorno democrtico, los habitantes de la

comunidad podran, en principio, participar en la decisin. Incluso
si el gobierno cree tambin que la mejor opcin es reubicarlos dada
la importancia econmica de la minera, ellos tendran la posibilidad
de estar en desacuerdo con el plan, y ms importante, de expresarlo
abiertamente. As, probablemente ocurrira una asamblea en la loca-
lidad, en la que se valoraran los pros y contras de la reubicacin de
manera conjunta. En dicho ejercicio, los representantes del gobier-
no buscaran convencer a los habitantes de que el reacomodo de las
familias afectadas es lo que ms conviene al inters colectivo, es decir,
tendran que hacer explcitos los supuestos detrs de la accin, los
valores detrs de la decisin (en este caso los beneficios econmicos),
y exponer las consecuencias esperadas derivadas de la misma.
Por su parte, la comunidad o sus representantes expondran argu-

mentos en contra, no necesariamente econmicos, pero de igual o
mayor peso, empezando por defender el modo de vida que han llevado
en esa aldea por generaciones. De uno y otro lado los argumentos iran
y vendran, seguramente apoyados en conocimiento cientfico y tc-
nico, ya sea para defender la decisin del gobierno o para sustentar las
objeciones y propuestas alternativas de los habitantes de la comunidad.
Con este pequeo ejemplo es posible evidenciar ya la importan-

cia de la aportacin originaria de Lasswell respecto a la necesidad de
32
mostrar tanto los supuestos, valores y expectativas que guan la decisin,

as como los aspectos tcnicos que la sustentan. Al mismo tiempo se
ha ilustrado tambin una primera pero fundamental diferencia entre
un gobierno autoritario y uno democrtico: la posibilidad de disen-
tir abiertamente de las propuestas de solucin gubernamentales a los
problemas pblicos. Sin embargo, estos primeros elementos no son
an suficientes para hablar de polticas pblicas en estricto sentido.
Para ello hacen falta algunos otros factores que, integrados de manera
paulatina, desde otras disciplinas y experiencias, con el paso del tiem-
po y tras mltiples discusiones tericas, fortalecieron el vnculo entre
esta disciplina en construccin y la vida democrtica. A continuacin
daremos un salto desde esta primera base histrica a la poltica pbli-
ca tal y como se le conoce hoy en da.
Polticas pblicas contemporneas
Tras el breve recuento del nacimiento de la disciplina y sus pri-

meras aportaciones a la democracia podemos ahora precisar qu
se entiende actualmente por polticas pblicas. Comencemos
por advertir que no existe una definicin nica ni universalmente
aceptada, sino un conjunto de ellas que, sin embargo, mantienen
claramente el espritu democrtico original que expusimos lneas
arriba. A manera de ejemplo analicemos brevemente tres de las
ms difundidas conceptualizaciones: la primera proveniente de la
tradicin acadmica anglosajona, la segunda de Francia, y una ter-
cera elaborada a la luz de la realidad social y poltica de nuestro
pas, respectivamente.
33
Para Wayne Parsons, profesor de la Queen Mary University

of London, en el Reino Unido, la poltica pblica tiene que ver
con la manera en que las situaciones y problemas se definen y
construyen, as como el modo en que tales definiciones se aco-
modan en la poltica y en la agenda de las polticas. Pero tambin
es el estudio del cmo, por qu, y con qu efectos el gobierno
sigue determinados cursos de accin e inaccin.8
Por su parte, para los autores franceses Mny y Thoenig [una]

poltica pblica es el resultado de la actividad de una autoridad
investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental,9 por
lo que se puede afirmar que [el] estudio de las polticas pbli-
cas no es otra cosa que el estudio de la accin de las autoridades
pblicas en el seno de la sociedad. Qu producen quienes nos
gobiernan, para lograr qu resultados, a travs de qu medios?10
Finalmente, en Mxico, Luis Aguilar, en su reconocido trabajo

compilatorio titulado El estudio de las polticas pblicas, se refiere a
stas como decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la
participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en
su calidad de ciudadanos, electores y contribuyentes.11
8
Wayne Parsons, Public Policy. An introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis,
Edward Elgar, Reino Unido, 1995, p. XV, traduccin propia.
9
Yves Mny y J.C. Thoenig, Las polticas pblicas, Ariel, Barcelona, 1992, p. 89.
10
Ibid., p. 7.
11
Luis F. Aguilar Villanueva, Estudio introductorio, en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.),
El estudio de las polticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 2007, p. 36.
34
Como podemos observar, cada uno de los autores enfatiza aspectos

particulares pero interrelacionados de lo que actualmente se entiende
tanto por polticas pblicas como por su objeto de estudio. As, Parsons
seala la necesidad de comprender las causas, razones y consecuencias
de las acciones del gobierno como un proceso de construccin poltica
que inicia por determinar el propio carcter problemtico y pblico de
una situacin particular. En trminos muy generales esto quiere decir,
como veremos a detalle ms adelante, que no todas las situaciones son
igualmente valoradas como problemas pblicos por los mltiples acto-
res sociales, y que las valoraciones de algunos necesariamente triunfan
sobre las de otros (polticamente hablando), para merecer la accin
gubernamental.
Por su parte, Mny y Thoeing introducen una distincin impor-

tante al incluir las dimensiones poder pblico y legitimidad como
un componente sustancial de su conceptualizacin de poltica pbli-
ca. Al extender esta definicin en un entorno democrtico, podemos
decir que la accin pblica vista a travs de sus productos, medios y
resultados debe satisfacer la condicin de legitimidad en tres momen-
tos: legitimidad de origen, cuando la accin proviene de una autoridad
cuyo poder fue delegado por la ciudadana mediante una eleccin con
base en el voto libre, universal y secreto; legitimidad de medios, cuando
se logra un acuerdo social respecto de los instrumentos vlidos y ade-
cuados para resolver problemas especficos; y legitimidad de fin lti-
mo u objetivo, cuando dicha accin busca efectivamente favorecer el
inters pblico por encima de los intereses privados (lo que no quiere
decir que excluya a estos ltimos, desde luego).
35
Finalmente, es Luis Aguilar quien retoma de manera ms evidente

el componente democrtico de las polticas pblicas, al vincularlas
explcita y permanentemente con la participacin corresponsable
de la ciudadana en el ejercicio de la accin pblica. Desde esta
perspectiva las polticas pblicas no son monopolio exclusivo del
gobierno, sino una actividad compartida y constante que requiere el
trabajo conjunto y constante de gobernantes y gobernados.
En suma, con todo lo anterior, podemos referirnos a las polticas

pblicas como aquellas decisiones y acciones legtimas de gobierno que
se generan a travs de un proceso abierto y sistemtico de deliberacin
entre grupos, ciudadanos y autoridades con el fin de resolver, mediante
instrumentos especficos, las situaciones definidas y construidas como
problemas pblicos.12 Desde este enfoque, la primera conclusin inme-
diata es que no toda accin de gobierno es una poltica pblica. Se trata
en todo caso de un grupo particular de decisiones y acciones que poseen
al menos las siguientes caractersticas:
1. Son llevadas a cabo por autoridades pblicas legtimamen-

te constituidas.
2. Surgen como respuesta a una situacin entendida como

un problema que afecta el inters pblico, por lo que debe
resolverse empleando recursos gubernamentales, en mayor o
menor medida.
12
Asumimos, desde luego, que tales acciones se realizan siempre en el marco de la ley, por
lo que son legales, adems de legtimas en los tres sentidos antes expuestos.
36
3. Se materializan mediante mecanismos concretos, privile-

giando el inters de la comunidad por encima de los intere-
ses particulares.
4. Todo lo anterior, adems, tiene como supuesto fundamental

la discusin y el acuerdo entre el gobierno y la ciudadana,
respecto de qu debe resolverse, mediante qu mecanismos
concretos y con qu efectos esperados. As, al escoger una
alternativa se estn abandonando otras, al escoger un mtodo
de solucin se estn dejando de lado otros, por lo que estos
procesos de no-decisin son tambin muy importantes.
Sin embargo, este listado mnimo podra parecer en primera ins-

tancia un conjunto de buenas intenciones, sobre todo para un pas
como el nuestro en el que mucho tiempo las decisiones de gobierno
se tomaron (y desgraciadamente en ocasiones se siguen tomando) de
manera unilateral y autoritaria en los diferentes niveles de gobierno.
Surgen entonces las preguntas, es realista este modelo mnimo de
polticas pblicas?, qu marco social requiere para funcionar efec-
tivamente? Bien, pues la respuesta es inmediata y contundente: el
entorno social democrtico es el nico en el que las polticas pblicas
pueden desarrollarse. stas, a su vez, inciden de manera positiva sobre
la democracia, por lo que la relacin entre ambas es mutuamente
benfica. ste es ni ms ni menos que el argumento central de este
texto, por lo que ser desarrollado puntualmente a continuacin, al
describir qu implica y requiere gobernar por polticas pblicas.
37
Cmo se gobierna
por polticas pblicas?
G obernar por polticas pblicas es slo una forma de buscar re-

solver los problemas sociales. Es, antes que nada y como se dijo
con anterioridad, un estilo de gobierno. Sin embargo, es el estilo de
gobierno propio de las sociedades democrticas participativas. Las
razones son diversas, pero quizs la principal es que entre polticas
pblicas y democracia existe un vnculo de mutuo reforzamiento,
pues no slo las polticas pblicas requieren de entornos democr-
ticos vigorosos, sino que estos ltimos se ven potenciados por el
ejercicio gubernamental basado en polticas pblicas, con lo que
podemos decir que se establece un crculo virtuoso entre stas y
la democracia. Comencemos por desarrollar este punto de manera
general, para luego exponer los requisitos particulares ms impor-
tantes que se deben satisfacer para lograr un gobierno por polticas
pblicas efectivo.
39
La democracia: una condicin necesaria

para gobernar por polticas
Lo que hay detrs de cada una de las definiciones de polticas

pblicas que presentamos en la seccin anterior, incluyendo la que
construimos a partir de las aportaciones de otros autores, es una dis-
cusin valorativa. Es decir, obliga a expresar, discutir y lograr acuer-
dos respecto de lo que debe o no atender el gobierno, mediante qu
instrumentos y con qu fines. Se trata de una cuestin de aprecia-
cin respecto de lo que se considera lo ms adecuado.
Las polticas pblicas, entonces, se basan en una premisa fun-

damental: nadie tiene el monopolio de la verdad. Este axioma
inevitablemente conduce a aceptar y fomentar la pluralidad
de opiniones, mismas que deben ser contrastadas en la arena
pblica mediante un ejercicio discursivo basado en argumentos
y evidencias. Es por ello, en primera instancia, que las polticas
pblicas no pueden existir all donde las voces contrapuestas no
son toleradas, donde el disenso es acallado y donde se privilegia
la accin gubernamental autoritaria. Por el contrario, prosperan
all donde existe la multiplicidad de ideas y puntos de vista, es
decir, en una democracia no slo representativa (centrada en el
voto), sino deliberativa y ampliamente participativa.
Para clarificar el punto, basta con retomar brevemente la histo-

ria de nuestro pas en la mayor parte del siglo pasado, en la que
el sistema de partido nico de facto llev al lmite el tamao y rol
del Estado en lo econmico, y privilegi el autoritarismo centralista
40
como mtodo de decisin en lo poltico.13 Se trataba de un Estado

en constante expansin debido a la ilusin de recursos ilimitados,
as como a la ausencia de contrapesos polticos. En tales condicio-
nes las fronteras entre lo pblico, lo gubernamental, lo nacional y
lo privado eran muy difusas, por decir lo menos: lo pblico como
equivalente a la accin del Estado, ste a su vez guiado por el inte-
rs nacional, que en los hechos se identificaba ms bien con los
intereses privados de los grupos e individuos al interior del partido
oficial y sus corporaciones.
En ese contexto, eran relativamente pocas y genricas las solucio-

nes para buena parte de los problemas pblicos: ms presupuesto,
ms programas y ms estructura administrativa, todo ello en el mar-
co de un gran plan nacional. El gobierno por planes y programas,
como se le ha llamado, supona adems, en el mejor de los casos, la
existencia de un consenso general respecto de tales soluciones gen-
ricas, pero en el peor de ellos, implicaba un control autoritario del
aparato poltico-administrativo.
A juzgar nicamente por los resultados globales de esa forma

de gobierno, se tomaron decisiones buenas y malas, sin duda. Sin
embargo, debido al proceso decisorio arriba esbozado, las malas
elecciones fueron inevitables y muy costosas, principalmente en vir-
tud de la falta de contrapesos polticos para proponer alternativas o
alertar respecto de los posibles efectos no deseados de las polticas
13
Estas reflexiones en torno a la historia reciente del Estado mexicano y la contribucin de
las polticas pblicas a la democracia siguen muy de cerca las planteadas por Luis Aguilar
en su Estudio introductorio, en Luis F. Aguilar Villanueva, op. cit., pp. 15-36.
41
genricas. El desenlace es bien conocido: crisis econmicas y pol-

ticas recurrentes que comenzaron a desgastar un sistema caduco,
hasta que ste se volvi insostenible.
Lo anterior oblig finalmente, desde mediados de los ochenta, a

un replanteamiento del papel del Estado en la sociedad, tanto en su
dimensin econmica como poltica, que a su vez deriv respectiva-
mente en el redimensionamiento y la democratizacin del mismo
como pautas generales de la accin pblica. Dicha apertura tuvo, entre
otras repercusiones, la reconsideracin de los mbitos pblico y priva-
do en el marco de una nocin de inters pblico mucho ms amplia,
que intent equilibrar las aspiraciones pblicas y privadas en un marco
de pluralidad democrtica guiada por la bsqueda del bien comn.14
Como podemos ver, la apertura democrtica y el nuevo papel del

Estado en la economa sentaron (al menos en principio) las bases para
un gobierno por polticas pblicas, en cuando menos dos sentidos
fundamentales: posibilitaron la participacin de distintos actores
sociales en las decisiones y acciones del gobierno, a la par que reduje-
ron el mbito de accin del Estado a problemas mucho ms concre-
tos. Sin embargo, la democracia representativa no basta para que los
gobiernos obtengan mejores resultados en trminos de la resolucin
de problemas pblicos. Es solamente una condicin necesaria y fun-
damental para gobernar por polticas pblicas. Entonces, si el xito de
la mancuerna democracia-polticas pblicas no est garantizado, cul
El concepto inters pblico es en realidad mucho ms complejo y acepta diversas defi-

14
niciones. Para una discusin amplia del mismo vase C. Choran, Political Science and
the Public Interest, en Journal of Politics, vol. 36, 1974, pp. 327-355.
42
es su ventaja sobre otros estilos de gobierno, como el que expusimos

brevemente para el caso de Mxico prrafos arriba? Veamos.
La participacin de diversos actores en las decisiones gubernamen-

tales es en s misma deseable como principio democrtico, pero tiene
adems implicaciones positivas sobre los resultados de la accin pbli-
ca. Cuando los problemas, sus posibles soluciones y consecuencias se
determinan de manera conjunta entre sociedad y gobierno, mediante
un dilogo en el que muchas y muy diversas opiniones e ideas se
plantean abiertamente, se beneficia el inters pblico, se minimizan
los riesgos de tomar grandes decisiones incorrectas y se incrementan
las posibilidades de lograr un ejercicio ms eficiente del gasto pblico.
Al gobernar por polticas pblicas, los temas que el gobierno

efectivamente atiende se eligen a partir de la agenda pblica, que
es el conjunto de asuntos que preocupan y afectan a la sociedad en
general por diversos motivos. Este punto se desarrolla en la siguien-
te seccin de este texto, pero vale la pena hacer notar aqu que esto
representa una diferencia importante respecto de los gobiernos
autoritarios. En ellos, como vimos previamente, y como tambin
vivimos en el caso de Mxico hace no muchas dcadas, las accio-
nes del gobierno suelen guiarse por intereses grupales o individuales
bien localizados, que podran o no ir en lnea con el inters gene-
ral. El gobierno por polticas pblicas, en cambio, gira en torno de
aquellos asuntos de inters pblico, entendido como el equilibrio
de intereses en funcin ltima del bien comn. Es decir, se trata de
gobiernos que se ocupan de los problemas realmente pblicos y no
de atender las necesidades de ciertos grupos dentro del gobierno.
43
En segundo lugar, adems, el gobernar por polticas pblicas dis-

minuye ampliamente el riesgo de tomar grandes decisiones equi-
vocadas con altos costos para la sociedad, como las que sealamos
antes para el caso mexicano o las que apuntamos en su momento al
referirnos a los regmenes autoritarios. La pluralidad de ideas alerta
respecto de posibles consecuencias negativas de la accin pblica,
y propone rutas alternas; cierra el paso a la soberbia, la improvisa-
cin o las ocurrencias gubernamentales. Desde luego, la posibilidad
del error permanece, pero el gobierno por polticas pblicas la hace
comparativamente menor.
Una tercera ventaja del gobierno por polticas pblicas es que

stas, a diferencia de los gobiernos por planes y programas genera-
les, son especficas en sus soluciones. No se trata ms de gobiernos
que se asumen omnipotentes y que recetan la misma medicina de
incremento burocrtico y presupuestal sea cual fuere el problema en
cuestin. Por el contrario, como veremos al exponer el denominado
proceso de polticas, las polticas pblicas buscan desentraar la
causa originaria de los problemas, a los cuales definen a partir de
muchos posibles marcos tericos, y ofrecen soluciones particulares
a los mismos. Ahora, lo anterior no quiere decir que las polticas
pblicas no necesiten del dinero de los contribuyentes, desde lue-
go que lo requieren, la diferencia es que, en principio, esta forma
de atender los problemas es comparativamente menos onerosa y
potencialmente mucho ms efectiva.
En suma, la democracia es la condicin necesaria para el gobierno

por polticas pblicas. Un gobierno plural, que atiende problemas
44
efectivamente pblicos mediante instrumentos especficos, al mis-

mo tiempo que disminuye el riesgo de cometer grandes y costosos
errores para la sociedad en su conjunto. Y aunque como seala-
mos de ninguna manera es garanta de eficiencia gubernamental,
se trata de un proceso decisorio positivo en s mismo: incluyente y
plural. Para que este proceso funcione de mejor manera existen cier-
tos requisitos que tanto gobierno como ciudadana deben satisfacer.
A continuacin desarrollamos los ms importantes, para cerrar esta
parte del texto destacando los aspectos de las polticas pblicas que
a su vez inciden positivamente sobre la calidad de la democracia.
El gobierno por polticas pblicas:

robusteciendo la democracia
Como recin mostramos, para gobernar por polticas pblicas debe

existir un entorno democrtico que permita la participacin de
la sociedad en general en las decisiones y acciones de gobierno. Ello
puede darse en primera instancia mediante un proceso electoral en
el que se determinen los temas que el gobierno debe atender. Es
decir, idealmente quienes desean ser gobernantes o representan-
tes populares de todos niveles (presidente, senadores, diputados,
gobernadores, alcaldes, etc.) presentan una agenda de problemas y
soluciones que el ciudadano evala y elige mediante el voto. Puede
ser incluso que en atencin a las peticiones de la sociedad, sus
grupos o incluso algunos individuos protagnicos, los candidatos
y partidos modifiquen su eventual agenda de gobierno para adap-
tarla a tales demandas. Pero si esta inclusin nicamente se queda
45
en el proceso electoral, y una vez en el gobierno el representante

deja de escuchar con la misma atencin, al mismo tiempo que los
ciudadanos renuncian a influir sobre los problemas pblicos, desde
su eleccin hasta las implicaciones de las soluciones propuestas, el
gobierno por polticas pblicas no prosperar. Veamos por qu.
Si bien el tipo de democracia centrada en el voto antes descrita

resulta positiva a la luz de la historia previa de nuestro pas, no es
de ninguna manera suficiente para hablar de un gobierno por pol-
ticas pblicas, pues ste requiere de la participacin constante de
la ciudadana no slo durante las jornadas electorales, sino durante
toda la gestin gubernamental en la que se determinan de manera
regular los problemas a atender, de qu manera y con qu posibles
consecuencias. As, gobernar por polticas pblicas implica procesos
de deliberacin, discusin, participacin y acuerdos permanentes
entre muchos actores con puntos de vista diversos.
Sin embargo, si en ocasiones resulta complicado coordinar una dis-

cusin y generar consenso entre pocos participantes respecto de temas
sencillos, es difcil imaginar de qu manera podra llevarse a cabo la
participacin en este estilo de gobierno, y ms an a escala nacional.
En efecto, no se trata de un debate generalizado y desordenado, sino
de una discusin institucionalizada, esto es, que idealmente se realiza
mediante reglas y procedimientos generales con el fin de asegurar la
exposicin de un gran nmero de opiniones sin obstruir el arribo de
una conclusin.15
Giandomenico Majone, Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polti-

15
cas pblicas, fce, Mxico, 1997, p. 37.
46
La institucionalizacin del debate pblico es una cuestin gra-

dual y complicada, y sin embargo es posible en la realidad debido a
que, como sealamos anteriormente, las polticas pblicas plantean
discusiones especficas, por temas, instrumentos y consecuencias,
dentro de un contexto particular. Estas discusiones, adems, pasan
en buena medida por aceptar el hecho de que aunque la mayora de
los problemas pblicos tiene una o varias posibles soluciones tcni-
cas, la eleccin de la misma es a fin de cuentas una cuestin poltica,
no en el sentido peyorativo-partidista que se le suele atribuir al tr-
mino en nuestro pas (con justa razn), sino a manera de posiciones
encontradas, que se exponen, contrastan y defienden pblicamente
para realizar una eleccin.
As, en el gobierno por polticas pblicas, los participantes del

debate deben estar dispuestos a argumentar y persuadir. Lo primero
quiere decir basar la discusin en evidencias confiables y verifica-
bles, no rumores, informacin distorsionada ni descalificaciones;
mientras que lo segundo implica aprender mutuamente mediante
el discurso.16 Con este ejercicio de eleccin, la mejor poltica no es
necesariamente la que sea tcnicamente superior, sino la que genera
finalmente mayor acuerdo respecto del problema y su propuesta de
solucin. Esto tiene adems una consecuencia positiva adicional: las
polticas pblicas as pactadas son efectivamente viables o, como se
dice en la jerga de la disciplina, factibles, lo que a su vez incrementa
sus probabilidades de xito.17
16
Ibid., p. 42.
17
La importancia de la factibilidad se desarrolla en el siguiente captulo, en el marco del
diseo de polticas pblicas.
47
Lo anterior nos lleva de manera natural a describir el tipo de ciuda-

dano y gobierno que se rigen mutuamente mediante polticas pbli-
cas. Los primeros se asumen informados y participativos; los segundos,
abiertos y transparentes. Un ciudadano que desea un gobierno por pol-
ticas pblicas requiere interesarse por las decisiones que se tomen sobre
los problemas y asuntos que competen a la sociedad; necesita informa-
cin confiable que le permita participar e influir en la discusin ins-
titucionalizada, esto es, argumentar y persuadir con xito. Asimismo,
requiere corresponsabilizarse de las decisiones que se toman. Por su
parte, el gobierno debe permanentemente estar dispuesto a ser critica-
do, evaluado y en general vigilado responsablemente por el ciudadano,
por lo que debe acostumbrarse a consultar e incluir a la ciudadana en
sus decisiones y acciones antes, durante y despus de que stas se lleven
a cabo. Asimismo, requiere de la justificacin de sus intervenciones
pblicas en todo momento.18 En suma, un gobierno que tenga como
pilares de su accin la transparencia y la rendicin de cuentas.
De cumplirse estas condiciones, ciertamente ideales pero no por

ello menos deseables, las polticas pblicas estaran coadyuvando a
construir una democracia mucho ms robusta, en la que los ciuda-
danos vean a la participacin electoral slo como la primera parte
de su responsabilidad compartida en la eleccin y solucin de los
problemas pblicos. Como contraparte, tendramos un gobierno
abierto y transparente en el que el ejercicio de gobierno se construye
y reconstruye permanentemente con y para la ciudadana.
Nos referimos a aquellos actos con inters pblico. Como veremos ms adelante al estu-
18
diar el proceso de polticas, no toda accin de gobierno es pblica en el sentido de que

tenga impacto trascendente sobre el conjunto social.
48
Hasta aqu en esta seccin hemos hablado de manera general de

las polticas pblicas como sustento de un estilo de gobierno: sus
requerimientos iniciales, sus ventajas y sus aportaciones tanto reales
como potenciales a la calidad de la democracia. Sin embargo, para
ver de manera ms puntual estos elementos, vayamos en la siguiente
parte de este texto a las entraas de las polticas pblicas. Para
ello revisaremos el denominado proceso o ciclo de polticas, con el
doble objetivo de profundizar el argumento que vincula a stas con
la democracia, al mismo tiempo que ofrecemos al lector un primer
acercamiento general al estudio convencional de la disciplina.
49
Qu es el proceso de polticas?
E l estudio del proceso o ciclo de polticas constituye un ideal teri-

co construido para analizar las polticas pblicas detalladamente, al
descomponerlas en una serie de pasos que permiten observar su cons-
truccin y desarrollo, al mismo tiempo que destacan aspectos particu-
lares de cada etapa que probablemente quedaran oscurecidos en un
anlisis ms general. Se trata de un modelo que, como tal, puede o no
verificarse del todo en la realidad; y que es en cierto modo subjetivo,
dado que no existe acuerdo generalizado respecto del nmero de etapas
que este proceso debe incluir. No obstante, se acepta generalmente que
cualquier ciclo debe contener al menos tres fases: una de diseo, una de
implementacin y otra de evaluacin.19
En este texto seguimos una propuesta de cinco etapas debido

entre otras cosas a que consideramos que ilustra de mejor manera
el componente democrtico de las polticas pblicas. En este caso,
19
Mauricio Merino y Guillermo M. Cejudo (comps.), Problemas, decisiones y soluciones.
Enfoques de polticas pblicas, cide-fce, Mxico, 2010, p. 13.
51
dichas fases son: entrada en la agenda gubernamental, definicin del

problema, diseo de la poltica propiamente dicha, implementacin
y evaluacin.20 La figura siguiente ilustra este esquema ideal.
El proceso o ciclo de polticas
Entrada en la agenda gubernamental
Evaluacin Definicin del problema
Implementacin Diseo
Fuente: elaboracin propia.
A continuacin se desarrollan cada una de las cinco etapas del pro-

ceso, no sin antes advertir una cuestin fundamental a partir de la
figura anterior. Vale la pena observar que deliberadamente se omiti
el uso de flechas, debido a que no necesariamente se trata de una
dinmica secuencial. Evidentemente no podr existir evaluacin algu-
na sin implementacin, y sta a su vez no podr darse en ausencia
total de un diseo cualquiera, sin embargo, ello no quiere decir que
Ibid., pp. 9-25.

20
52
se trate de fases claramente separadas en el tiempo y el espacio. De

hecho, [en] la prctica, las polticas pblicas suelen adoptar la forma
del gerundio: van disendose, implementndose y evalundose, casi
siempre al mismo tiempo.21 Una vez dicho lo anterior, comencemos
por exponer el proceso de entrada en la agenda de gobierno.
Entrada en la agenda gubernamental
El posicionar una situacin en la agenda pblica, y luego en la

gubernamental, es una condicin necesaria para la existencia de
cualquier poltica pblica, en la medida en que implica que sta se
reconoce como un problema; y no cualquiera, sino uno que amerita
la atencin del gobierno.22 Esto podra parecer extrao si pensamos
que los problemas han estado siempre all, de manera natural, espe-
rando a ser descubiertos y atendidos. Sin embargo, stos en realidad
se construyen discursivamente. Lo anterior quiere decir que requie-
ren de la formulacin, consciente o no, de una argumentacin que
los presente exitosamente ante la opinin pblica como cuestiones
con implicaciones negativas que deben ser resueltas por o con ayuda
del gobierno. Para ilustrar brevemente este proceso de construccin e
insercin de los problemas en la agenda, tomemos como ejemplo a la
pobreza, slo por usar un caso paradigmtico.
21
Ibid., p. 13.
22
La agenda pblica es el conjunto de asuntos elevados al estatus de problema pblico,
[mientras que] la agenda gubernamental [es el] subconjunto del primero efectivamente
susceptible de atencin por parte del Estado a travs de polticas pblicas. Mara A. Casar y
Claudia Maldonado, Formacin de agenda y proceso de toma de decisiones. Una aproxi-
macin desde la ciencia poltica, en Merino y Cejudo, op. cit., pp. 211 y 212.
53
Es un hecho que hoy en da cualquier gobierno del mundo qui-

siera remediar este mal (o al menos as lo manifiestan pblicamen-
te). Sin embargo, este deseo no ha estado siempre all, pues por
sorprendente que parezca, la pobreza no ha sido invariablemente
y de manera universal concebida como un problema, y menos an
como un problema pblico grave.
Para comprender de mejor manera lo anterior, comencemos por

hacer una primera distincin entre problema y condicin. Para
que una situacin sea definida como problema o condicin hay
que decidir si se le puede o debe mejorar. Las situaciones insatis-
factorias se perciben como condiciones cuando se acepta que los
esfuerzos por resolverlas son intiles o incluso contraproducentes.23
En el caso de la pobreza, por ejemplo, habr quien con una cor-
tedad de miras afirme que pobres siempre ha habido y siempre
habr, y que adems quienes son pobres lo son porque quieren.
Si la mayora de la sociedad compartiera esta perspectiva, estaramos
dando por hecho que la pobreza es una condicin, y una condicin
privada, adems. Es decir, si no se puede cambiar, no tendra sen-
tido disear acciones para ello, y an menos caso tendra emplear
recursos pblicos para tal fin. En suma, no sera un problema, y de
ninguna manera se tratara de un problema pblico.
Obviamente el anterior es un ejemplo extremo, indeseable y

por fortuna hipottico a escala social. Sin embargo, han existido
en la historia episodios en los que la pobreza ha sido efectivamente
M. Barzelay, Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government,

23
University of California Press, Berkeley, 1992.
54
considerada como una condicin generalizada, primero, y como un

problema secundario y menor, despus. Tales son respectivamente
los casos de la Inglaterra de fines del siglo XVIII, que atestigu el ori-
gen del capitalismo, y donde ser pobre era equivalente a tener que
trabajar para ganar el sustento, por lo que esta condicin aplicaba
a la mayor parte de la creciente poblacin industrial de la poca.24
Por otra parte, hace poco ms de cinco dcadas en Estados Unidos
la pobreza era aceptada como un problema, pero de carcter secun-
dario y menor en la conciencia pblica de ese pas.25 En contraste
hoy en da en ambos pases, como en casi todo el mundo incluyen-
do Mxico, no queda duda alguna de que la pobreza es una situa-
cin que se puede remediar, as sea parcialmente, mediante polticas
sociales, econmicas, de salud, entre otros instrumentos.
El mismo trnsito antes descrito, de condicin a problema, ha

ocurrido con cuestiones como la contaminacin ambiental o ms
recientemente la violencia escolar entre pares, mejor conocida como
bullying, entre muchas otras que hoy tambin son parte de la agenda
pblica en distintos pases.26 Sin embargo el estatus de problema
no garantiza la atencin por parte del gobierno mediante polti-
cas pblicas concretas. Para que ello ocurra e ingresen en la agenda
gubernamental, tiene que generarse cierto consenso respecto de que
24
Karl Polanyi, La gran transformacin. Los orgenes polticos y econmicos de nuestro tiempo,
fce, Mxico, 2003.
25
Giandomenico Majone, op. cit., p. 59.
26
Para el caso de los problemas medioambientales, el lector interesado puede consultar:
Anthony Downs, El ciclo de atencin a los problemas sociales, en Luis F. Aguilar
Villanueva (ed.), Problemas pblicos y agenda de gobierno, Miguel ngel Porra, Mxico,
1996, pp. 141-159.
55
dicho problema afecta negativamente a la sociedad en su conjun-

to directa o indirectamente, es decir, que se trata de un problema
pblico y por ello merece la atencin inmediata del gobierno. El
reconocimiento de un problema como pblico, a su vez, puede
deberse a mltiples factores como el ciclo econmico, los cambios
graduales en la moral pblica, el papel emprendedor de los actores
sociales, los expertos acadmicos y la opinin pblica, el perfil de las
instituciones gubernamentales y sus miembros, entre otros.27
En suma, con lo hasta aqu expuesto en este apartado es claro que:

1) no toda situacin es un problema; y 2) no todo problema es pblico.
La agenda gubernamental se construye a partir de estas premisas, que a
su vez implican un proceso de discusin de valores respecto de lo que se
considera un problema pblico, y quizs ms importante, lo que no lo
es. Se trata ni ms ni menos que de una definicin de las prioridades
sociales, a travs de las cuestiones que debe atender el gobierno. Desde
esta perspectiva, entonces, la agenda gubernamental puede en principio
ser influida por los distintos actores sociales mediante el proceso deli-
berativo que se describi previamente en este texto, como prerrequisito
para un gobierno por polticas pblicas efectivo.
Finalmente, al definir los problemas pblicos como tales, no slo

se escogen valores. De manera simultnea esta primera especificacin
influye sobre la seleccin de las posibles soluciones para los problemas
en cuestin. Esta segunda definicin es por s misma, y para fines
Barbara J. Nelson, La formacin de una agenda. El caso del maltrato a los nios, en Luis
27
F. Aguilar Villanueva (ed.), Problemas pblicos y agenda de gobierno, op. cit., pp. 105-140.
56
analticos y de exposicin, una segunda etapa en el ciclo de polticas

presentado con anterioridad en el esquema con que se ilustr el pro-
ceso o ciclo de polticas, por lo que a continuacin analizamos breve-
mente la fase conocida como definicin del problema.
Definicin del problema
Por definicin del problema se entienden los procesos mediante los

cuales un problema, ya aceptado como pblico y colocado en la
agenda, es estudiado en trminos de sus probables causas, compo-
nentes y consecuencias.28 En otras palabras, se trata de compren-
der la naturaleza del problema con el fin de proponer soluciones
acordes, bien informadas y con la mayor probabilidad de impactar
positivamente sobre la situacin considerada como negativa, cuan-
do ello es factible.
En esta etapa del ciclo de polticas deben clarificarse algunas cues-

tiones importantes. En primer lugar, el problema tal y como entr en
la agenda, es en realidad un problema en s mismo, o es la manifes-
tacin de un problema mayor? Es decir, dnde comienza y dnde
termina el problema? Qu causas y efectos tiene sobre otras cuestio-
nes real y potencialmente problemticas? Estas preguntas ponen en
evidencia el hecho de que muchas veces lo que ingresa en la agenda
pblica son problemas intermedios o sntomas de otros problemas
28
Luis Aguilar, Estudio introductorio, en Luis F. Aguilar Villanueva, Problemas pblicos y
agenda de gobierno, op. cit., p. 52.
57
originales. Por ello, las distintas teoras y enfoques son de gran ayuda
en esta etapa, pues ofrecen pistas respecto de las causas y posibles
consecuencias de los problemas, as como de los rumbos de accin
posibles. No obstante, acotar un problema en trminos de sus causas
y efectos puede no ser una labor sencilla, como veremos enseguida.
Para ejemplificar la dificultad, supongamos que se desarrolla una

nueva droga cuyo consumo crece aceleradamente entre los jvenes
de cierta localidad, lo que a su vez est generando un problema de
adiccin cada vez mayor.29 En este caso, si el consumo se define
como el problema en s mismo, la accin pblica probablemente ir
encaminada a frenar la oferta y demanda de tal sustancia, vigilando
y castigando severamente con penas en prisin tanto a los vende-
dores como a los consumidores. Esto es, el problema ser definido
desde una ptica de seguridad pblica.
Si por el contrario se sostiene, usando evidencias confiables y

verificables, que dicho consumo en ltima instancia responde a un
problema social ms grande pero poco visible, digamos, la violencia
intrafamiliar histricamente prevaleciente en la comunidad, es claro
que la frrea vigilancia y el castigo ejemplar no slo no ayudarn
a resolver el problema, sino que probablemente lo empeoren. En
este caso, la definicin del problema se realiza desde el mbito de la
violencia domstica.
Este ejemplo hipottico sigue de cerca el planteado para el caso de la herona en Estados
29
Unidos en: Mark Moore, Anatoma del problema de la herona: un ejercicio de defini-
cin de problemas, en Luis F. Aguilar Villanueva, Problemas pblicos y agenda de gobier-
no, op. cit., pp. 185-214.
58
Asimismo, podra tambin argumentarse que el consumo de dicha

droga en realidad debe ser visto como un problema de salud pblica,
por la alta probabilidad que tiene de generar una dependencia bioqu-
mica en el organismo humano. Desde esta perspectiva, la rehabilita-
cin mdica mediante el suministro de dosis controladas y cada vez
menores de la droga o sus equivalentes sera probablemente la estra-
tegia ms adecuada a seguir. Aqu se estara definiendo el problema
desde un enfoque clnico.
Ninguna de las definiciones anteriores es errnea, en principio, y

de hecho se podran aadir otros enfoques al estudio del problema,
tales como la educacin, el empleo, los modos aceptables de convi-
vencia social o la libertad individual, slo por mencionar algunos.
El punto en todo caso es que la definicin del problema obliga, de
nueva cuenta, a un contraste de evidencias en favor y en contra de
cada una de las perspectivas, para determinar finalmente dnde ini-
cia y hasta dnde llega en realidad el problema, cules son sus causas
ltimas, cules sus efectos, y cmo puede ser atendido desde cada
particular enfoque.
Finalmente, vale la pena destacar dos cuestiones en torno a la

definicin del problema. La primera es que sta se encuentra nti-
mamente ligada con la manera en que dicho problema se insert
en la agenda pblica. Si ingres como un asunto de seguridad, es
muy probable que, al menos en un inicio, la bsqueda de las causas
y consecuencias del problema seguirn esta lnea de investigacin
(aunque como veremos enseguida, ni la entrada en la agenda ni la
definicin del problema deben ser absolutamente determinantes en
59
el diseo de la poltica). Adems, ser mucho ms difcil persuadir a la

opinin pblica de un cambio radical respecto del enfoque inicial
de la agenda.
En segundo lugar, como en el propio proceso de polticas, en la

realidad la distincin entre las diferentes posibles definiciones no
es tan clara. Incluso las posibles causas y sus respectivos instrumen-
tos de solucin no necesariamente se excluyen, como veremos ense-
guida al hablar del diseo de las polticas.
Diseo de la poltica
Despus de que se ha definido una situacin social como pro-

blema pblico, y tras haberse estudiado ste en trminos de sus
elementos causales, se llega a la etapa del diseo de la poltica.30
sta no es otra cosa que la formulacin de la estrategia que se
seguir para intentar resolver el problema en su contexto particu-
lar, entendiendo por estrategia el conjunto de instrumentos
coherentemente integrados, as como las restricciones que stos
enfrentaran. En suma, se trata de establecer una relacin entre los
medios manipulables y los objetivos alcanzables dadas las condi-
ciones del entorno.31
30
Recurdese que se trata de una distincin ms o menos artificial. En realidad las etapas del
diseo se traslapan constantemente entre s en un proceso de rediseo continuo.
31
Aaron Wildawsky, citado en Peter J. May, Claves para disear opciones de polticas, en
Luis F. Aguilar Villanueva (ed.), Problemas pblicos y agenda de gobierno, op. cit., p. 235.
60
La estrategia elegida, sea cual fuere, enfrenta de entrada una

primera limitante: muy rara vez existen soluciones definitivas para
problemas sociales complejos. Ello obliga a reducir la ambicin de
las polticas al plantear alternativas que logren conciliar los muchos
objetivos e intereses en conflicto, buscando como resultado final un
problema reducido en su magnitud e implicaciones negativas, en
lugar de una solucin definitiva de una vez y para siempre.
Adems de la creatividad y el conocimiento terico y tcnico res-

pecto del problema, un elemento crucial en esta etapa del proceso
es la factibilidad, esto es, la viabilidad o posibilidad real de llevar a
cabo la estrategia propuesta tras considerar las restricciones polticas,
financieras, administrativas, entre muchas otras que enfrenta cual-
quier intento de accin pblica gubernamental. Teniendo en mente
las restricciones, as como los objetivos que se buscan satisfacer con
la poltica, sta se puede disear siguiendo un modelo general de dos
pasos: 1) encontrar los factores que pueden ser efectivamente mani-
pulados, esto es, las variables de la poltica, y 2) formular un con-
junto de estrategias alternativas de entre las cuales surgir finalmente
una poltica pblica concreta.32
El primer paso est muy ligado con la definicin del problema que
expusimos previamente, en tanto esa primera entrada terico-causal
ofrece pistas importantes respecto de los elementos que pueden y
deben modificarse para intentar alcanzar los objetivos planteados.
Por ejemplo, para el caso del desempleo, definido como un pro-
blema estrictamente econmico, se podran considerar variables
32
Peter J. May, op. cit.
61
como el nivel salarial, la disponibilidad y costo de los crditos a la

produccin, las prestaciones laborales o las cargas impositivas, por
mencionar slo algunos elementos.
Tras identificar esos componentes principales, la estrategia tendra

que considerar los diferentes objetivos de la accin gubernamental,
as como sus efectos previsibles sobre los principales intereses afec-
tados, para formular una cierta combinacin de instrumentos que
sean susceptibles de llevarse a la prctica. Siguiendo con el ejemplo
podemos imaginar muchas y muy variadas opciones para atacar el
desempleo, pero slo unas pocas sern en realidad viables. Por ejem-
plo, si se desea simplemente elevar el nivel de nuevos empleos genera-
dos al ao, podra pensarse que es una buena idea abrir una compaa
estatal dedicada, digamos, a la produccin de bicicletas;33 podra tam-
bin eliminarse el salario mnimo y reducirse las prestaciones laborales
obligatorias, como las aportaciones patronales a la seguridad social,
con el argumento de que la flexibilizacin del mercado laboral lleva-
ra a la generacin de muchos nuevos empleos. Finalmente, podra
pensarse tambin en una serie de incentivos generales a las empresas,
con medidas como el incremento en la disponibilidad y el abarata-
miento de los crditos a la produccin, privilegios fiscales a la creacin
de nuevos empleos, entre otras. Veamos a continuacin algunas de las
posibles restricciones que cada una de ellas enfrentara.
Como de hecho ocurri en Mxico durante la aplicacin del modelo de desarrollo cono-
33
cido como Industrializacin por Sustitucin de Importaciones. Vase Manuel Barqun

lvarez, La privatizacin y el sector paraestatal en Mxico (un enfoque jurdico-institu-
cional), en Regulacin del sector energtico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, unam,
Mxico, 1997, p. 165.
62
La creacin de una nueva empresa estatal seguramente sera la

alternativa ms costosa para el gobierno, pues implica no slo
la creacin de la compaa, sino el mantenimiento de la misma en
el tiempo, incluyendo el pago de sueldos y salarios a los trabaja-
dores contratados. Ahora bien, las intervenciones gubernamentales
directas, como el caso de la fbrica de bicicletas, son hoy en da
sumamente cuestionadas en el mbito acadmico nacional e inter-
nacional, por lo que es difcil pensar que sta en particular sera bien
recibida por los expertos, que a su vez juegan un papel cada vez ms
importante en la opinin pblica contempornea. En suma, esta
primera propuesta enfrentara tanto una restriccin de costos como
una falta de apoyo de la opinin pblica.
Por su parte, la estrategia de disminuir el salario mnimo y redu-

cir las prestaciones laborales afectara de manera directa e impor-
tante a los trabajadores en general, por lo que sera de esperarse que
reaccionaran decididamente para defender sus intereses. En un pas
como Mxico, con una larga tradicin sindical que an conserva
organizaciones poderosas con capacidad de movilizar a cientos de
miles de trabajadores a lo largo y ancho del pas, sta sera sin duda
una restriccin importante que habra que considerar.
En contraste con las dos primeras, la tercera propuesta no repre-

sentara grandes costos directos para el gobierno, probablemente
tampoco suscitara el rechazo de la comunidad acadmica en gene-
ral, ni provocara una reaccin en contra por parte de los trabajado-
res, pues no afecta en principio sus intereses. Por todo lo anterior,
parecera la estrategia ms factible.
63
Vale la pena reiterar que, como hemos visto en las etapas pre-
vias del proceso de polticas, no existe [en la fase de diseo] una
respuesta correcta a un problema: lo nico cierto es que algunas
combinaciones de elementos son mejores que otras en su balance y
con referencia a un criterio especfico.34 Por ello, el sencillo modelo
antes expuesto podra modificarse repetidamente en funcin de las
distintas definiciones del problema, incluso llevando a su vez a la
modificacin de stas a la luz de los nuevos descubrimientos en esta
etapa de formulacin de la poltica.
Finalmente, una vez que se ha elegido una estrategia debe llevarse

al campo de batalla, esto es, al mbito de las organizaciones pblicas
que implementarn el o los instrumentos determinados. De nue-
va cuenta, como veremos enseguida, incluso asumiendo un trabajo
impecable en la fase de diseo, en la implementacin lo ms seguro
es que surjan cuestiones no previstas que puedan alterar el curso
deseado de accin de la poltica pblica. Sin embargo, antes de ello
no est de ms enfatizar que la parte deliberativa y de discusin
pblica no termina en la definicin del problema. La definicin
de los mecanismos de accin, del diseo de las alternativas y su
seleccin es un paso tan crtico como la definicin del problema:
aqu se establecen las cargas y la distribucin de los beneficios; cuan-
do se selecciona una alternativa de accin se estn desechando otras.
Quin toma estas decisiones, por qu, con qu evidencias? Por
todo esto el diseo es un paso crtico, pblico, deliberativo.
Peter J. May, op. cit., p. 254.

34
64
Implementacin
Para ilustrar esta fase, suele usarse entre los estudiosos de las polticas
pblicas una metfora bien conocida: la implementacin es el pro-
ceso de reunir y poner en su lugar todas las partes que necesita una
mquina. Pero as como una mquina no funciona si el diseo falla,
una poltica basada en una incorrecta teora causal puede producir
consecuencias inesperadas. Aunque no es suficiente, un diseo cui-
dadoso es condicin necesaria, pues si las partes no estn disponibles,
entonces la mquina no funcionar correctamente.35
Esta metfora ilustra sin proponrselo uno de los errores ms
comunes en la etapa de implementacin, que es el asumir que las
organizaciones gubernamentales, como campo natural de accin de
las polticas pblicas, son instrumentos, obedientes espacios o robots
sociales para alcanzar objetivos de la sociedad o de la poltica.36 El
problema con ese supuesto es que omite considerar las muchas com-
plejidades que el diseo encontrar durante su puesta en marcha, y
que podran influir para obtener o no los resultados deseados.
Las organizaciones en realidad distan mucho de ser meros espacios

de ejecucin de decisiones externas. Entre otras caractersticas, tienen
sus propios y mltiples objetivos y misiones; son espacios polticos
tanto hacia afuera como al interior, a nivel organizacional e indivi-
dual, por cuanto estn habitadas por seres humanos con sus propios
35
Eugene Bardach, citado en David L. Weimer y Aidan R. Vining, Policy analysis. Concepts
and practice, Longman, Boston, 2010.
36
David Arellano Gault, El enfoque organizacional en la poltica y la gestin pblica: enten-
diendo a las organizaciones gubernamentales, en Merino y Cejudo, op. cit., p. 61.
65
intereses, valores y capacidades cruzadas y heterogneas; responden a

diversos actores con intereses igualmente dispares tanto dentro como
fuera de la propia organizacin. Todo lo anterior al mismo tiempo
que intentan cumplir con toda la normatividad aplicable.37
Un buen ejemplo de estas complejidades es la puesta en marcha de

la poltica de transparencia y acceso a la informacin en nuestro pas,
que en trminos generales busc hacer de las organizaciones guberna-
mentales sujetos obligados a abrirse al escrutinio pblico, a mostrar
de manera sistemtica buena parte de los aspectos involucrados en
su gestin. La transparencia as entendida es un componente sustan-
tivo de una democracia avanzada, por lo que resultaba difcil pensar
que habra resistencias dado el gran acuerdo social que se alcanz en
Mxico a inicios del siglo respecto de la deseabilidad de esta forma de
gobierno.38 Sin embargo, la implementacin de la poltica de trans-
parencia implicaba un giro de 180 grados respecto de una larga tradi-
cin de entender y usar a la administracin pblica como un coto de
poder, cuya fuerza radicaba precisamente en mantener un cuasimo-
nopolio de la informacin, protegido de la ciudadana, el mercado, o
incluso otros grupos polticos.
Desde un enfoque de teora econmica, el instrumento ms ade-

cuado para lograr el trnsito deseado parta de un supuesto fun-
damental: los burcratas (como cualquier otro ser humano) son
David Arellano Gault, op. cit.

37
Este ejemplo se basa en: David Arellano Gault, Transparencia desde un anlisis organi-
38
zativo: los lmites del nuevo institucionalismo econmico y las fallas de transparencia,
en Revista del clad, Reforma y Democracia, nm. 40, febrero de 2008, pp. 53-80.
66
actores racionales interesados, es decir, actan siempre en funcin

de obtener su mximo beneficio posible, por lo que buscaran pro-
teger sus espacios de poder. Por ello, se tendra que disear y aplicar
un conjunto de incentivos positivos y negativos (recompensas y san-
ciones, respectivamente) con el fin de que la transparencia resultara
conveniente o, cuando menos, menos costosa para un burcrata
que se comporta racionalmente.
El problema con este diseo es que los incentivos no aterrizan en

el vaco, sino en lgicas de poder internas. Es decir, el burcrata no es
racional en abstracto, sino dentro de un marco institucional que da cier-
to sentido a las organizaciones gubernamentales, donde existe ejercicio
de poder y lgicas de lo apropiado, jerarquas y estrategias de influencia
ms all de la mera maximizacin de beneficios que se asumi. De igual
manera, la estrategia basada en incentivos omiti al menos otra varia-
ble fundamental: las organizaciones pblicas son muy diferentes entre
s. No es lo mismo una agencia de atencin a grupos vulnerables que
un organismo financiero altamente especializado que tiene como tarea
principal otorgar becas a estudiantes de posgrado, por poner slo un
par de ejemplos. En uno y otro caso el personal responder de manera
diferente a los incentivos propuestos, pues sus dinmicas cotidianas,
lgicas de lo apropiado, juegos de poder al interior, mapas mentales
profesionales, entre muchos otros factores, son tambin muy diversos.
En suma, como podemos ver a partir del ejemplo previo, en la

fase de implementacin la poltica se enfrenta a una realidad mucho
ms compleja de lo que cualquier diseo puede modelar, en la que
lo nico seguro es la propia incertidumbre. El conocimiento de las
67
organizaciones gubernamentales es por ello fundamental para incre-

mentar las probabilidades de xito de las polticas pblicas. El xito
o fracaso, a su vez, es tambin relativo, pues en todo caso depende
de los objetivos iniciales, los parmetros y mtodos de evaluacin,
entre otros factores. En el siguiente apartado abordamos brevemente
esta discusin, para finalizar as la exposicin del ciclo de polticas.
Evaluacin
El proceso de evaluacin es, de acuerdo con el esquema ideal que

presentamos al inicio del captulo (vase figura de pgina 40), el
momento ltimo al que debera llegar toda poltica pblica:39
la determinacin de las fortalezas y debilidades de los programas y
proyectos pblicos una vez que stos se llevaron a cabo. Se trata de
un acto inherentemente normativo, esto es, una cuestin de apre-
ciacin o juicio poltico.40
Las evaluaciones tienen el objetivo primario de ofrecer una retroa-

limentacin til respecto de lo que se hizo o se est haciendo correcta
o incorrectamente, en funcin del o los criterios usados para evaluar,
con el fin ltimo de mejorar la eficiencia de la gestin pblica. As,
no existe un solo tipo de evaluacin, sino muchos de ellos, que se
emplean dependiendo de lo que al evaluador le interese observar.
39
Lo cual no necesariamente implica que la poltica lleg a su conclusin. Como en su
momento enfatizamos, el proceso de polticas es un esquema ideal con fines de anlisis.
40
Bovens, Hart y Kuipers, The Politics of Policy Evaluation, en The Oxford Handbook of
Public Policy, Oxford University Press, Oxford, 2005, pp. 319-335.
68
Algunos de los ms comunes se enfocan en los procesos u objetivos,

y con cada vez mayor nfasis en los resultados de las polticas y el
desempeo de las organizaciones pblicas que las ejecutan.
En un entorno democrtico, evidentemente el primer interesado

en evaluar para mejorar la eficiencia de la accin pblica sera el pro-
pio gobierno (en sus distintos niveles), asumiendo que su labor ser
premiada o castigada en las urnas. Sin embargo, una ciudadana
informada e interesada en el desempeo gubernamental, como la que
describimos en el captulo previo, tiene tambin en la evaluacin una
herramienta importantsima, pues en un sentido ms amplio sirve
para cuestionar a los gobernantes sobre sus acciones y sobre el rumbo
que orienta el Estado (...); para demostrar la efectividad [o no] de la
intervencin pblica; para lograr consenso sobre los objetivos de los
programas y sobre el rediseo de los mismos; as como [para] infor-
mar a la sociedad del cauce que llevan las polticas pblicas.41
Entonces, la evaluacin tiende de manera clara un puente entre

la efectividad de las propias polticas pblicas y la democracia. Por
un lado est ntimamente ligada no slo con la implementacin,
a la que ha de volver constantemente, sino con todo el ciclo de
las polticas por cuanto permite ajustarlas o modificarlas, incluso
desde sus definiciones originales de problema. Se asume as que el
gobierno puede fallar, pero que existen mecanismos de correccin
41
Mara Jos Montiel, La evaluacin como instrumento de cambio. Cmo se utilizan las
evaluaciones en los programas gubernamentales en Mxico?, en Guillermo M. Cejudo y
Claudia Maldonado (eds.), De las recomendaciones a las acciones: la experiencia del Premio
2011, cide-sfp, Mxico, 2011, p. 31.
69
de errores. Ello reduce la posibilidad de que se cometan las grandes

equivocaciones que expusimos al referirnos a los gobiernos autori-
tarios. Asimismo, la evaluacin se constituye como el elemento de
rendicin de cuentas por excelencia, pues permite a la ciudadana
conocer, y en su caso exigir de manera informada, una reorientacin
o incluso la cancelacin de las polticas pblicas en funcin de dis-
tintos criterios, pero en particular de sus resultados.
Por ltimo, dado que la evaluacin es una cuestin de apreciacin,

requiere al igual que el resto de las etapas del proceso, de la argumen-
tacin basada en evidencias para lograr persuadir respecto de lo que
se evala, con qu fin, lo que constituye un resultado o desempeo
aceptable, entre otros aspectos que necesitan del consenso de los dife-
rentes actores tanto al interior como desde fuera de las organizaciones
que implementan las polticas pblicas.
Como hemos visto a lo largo de este captulo, el proceso de pol-

ticas permite observar la importancia de la cultura y el ejercicio de
la democracia participativa para hacer de las polticas pblicas un
estilo de gobierno efectivo, y probablemente ms eficiente que otras
formas de accin pblica. Los temas de los que se ha de ocupar el
gobierno pueden ser moldeados, discutidos y consensuados en la
agenda pblica; las causas de esos problemas pblicos, as como las
posibles rutas de solucin pasan de igual manera por un proceso de
argumentacin en el que las muchas voces pueden proponer ideas
igualmente diversas, hasta que se llega a acuerdos ms o menos esta-
bles a partir de los cuales se disear una estrategia con instrumentos
precisos en funcin del contexto y sus restricciones. Las soluciones
70
propuestas pasan al terreno de las organizaciones, donde han de eje-

cutarse y se enfrentarn a muchas otras complejidades, que sin duda
tambin requieren del dilogo y el entendimiento entre los diversos
actores gubernamentales. Finalmente, las polticas se evalan, posi-
bilitando y favoreciendo, entre otras cosas, la rendicin de cuentas
constante del gobierno a la ciudadana.
A continuacin, en las reflexiones finales, volvemos sobre las dos

grandes categoras generales que han guiado nuestra exposicin:
polticas pblicas y democracia.
71
Reflexiones finales
P or mucho tiempo se ha planteado en diversas escuelas sobre

gobierno y poltica que la clave de un buen gobierno es el
obtener y aplicar las ms slidas herramientas y tcnicas admi-
nistrativas, legales e institucionales. Si bien hay algo de esto, la
comprensin de las polticas pblicas lleva a una conclusin dife-
rente: un buen gobierno es aqul capaz de utilizar esas tcnicas y
herramientas en un contexto plural y multifactico, lleno de inte-
reses y estructuras de poder, que hacen imposible una definicin
nica de lo correcto. Un buen gobierno termina dirigindose a
la resolucin de problemas pblicos definidos y atendidos desde
muy diferentes ngulos, intereses y perspectivas. La clave no es en-
contrar la mejor o la nica solucin. Hay muchas definiciones
de lo mejor; muchas posibilidades, dependiendo de los intereses, de
los grupos y sus definiciones, as como de los contextos y de la
habilidad de implementacin y ejecucin (que importa mucho,
por cierto).
73
Un buen gobierno no puede ser aquel que presume que encontr

la mejor alternativa y que tiene las mejores tcnicas y a las mejores
tecnocracias para implementarla, si a fin de cuentas intereses diversos
y legtimos quedaron fuera y se dan cuenta de que acabarn cargando
con los costos y recibiendo pocos beneficios de esa mejor alterna-
tiva. De poco serviran polticas pblicas impolutamente diseadas
con las mejores tcnicas microeconmicas si los recursos y las reglas
terminan siendo capturados por ciertos grupos poderosos que dirigen
las decisiones y acciones para incrementar su propio beneficio.
Las polticas pblicas apuestan por un proceso inclusivo, delibe-

rativo, que implica que el debate sobre las evidencias y las tcnicas
forma parte sustantiva del proceso: no hay monopolio de la verdad,
as como tampoco tcnicas neutrales. Los costos y los beneficios, las
cargas y las responsabilidades requieren ser distribuidas, acordadas.
Las soluciones pueden tomar tiempo, pueden requerir incluso ser
realizadas como experimentos, en los que el fracaso es ya una lec-
cin positiva para el futuro.
Una sociedad democrtica es una sociedad plural. Una socie-

dad plural nunca podr llegar a consensos perfectos, nunca podr
ponerse de acuerdo totalmente en todas y cada una de las solu-
ciones. Siempre habr debate, discusin y personas convencidas de
que tienen mejores soluciones. Y por supuesto, sa es la base de la
democracia: el poder acceder al poder para probar que se tiene una
solucin, una visin, una alternativa que merece ser tratada.
74
Las polticas pblicas entonces no son un crisol donde los tc-

nicos que comprenden sus instrumentos educarn a todos los
dems para comprender las verdaderas y correctas soluciones.
Como perspectiva de accin de gobierno y de sociedad implica
aceptar que las mejores soluciones son en realidad aquellas que se
discuten, que se enfrentan y compiten, que se experimentan con
evidencias en mano y que se enfrentan a la rendicin de cuentas
constantemente. Las polticas pblicas siempre estn en gerundio:
aplicndose, discutindose, probndose, experimentndose, cam-
bindose, aprendindose y desaprendindose.
En suma, desde esta perspectiva un mejor gobierno es tal cuando

se basa en un proceso abierto y sistemtico de deliberacin, de dis-
cusin, inclusivo y ordenado, que llega a decisiones, que permite la
accin, siempre con miras a ser evaluado y a rendir cuentas constante-
mente. Esto es a lo que llamamos un gobierno por polticas pblicas.
75
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82
Sobre los autores
D avid Arellano Gault es profesor investigador del Centro de In-

vestigacin y Docencia Econmicas (cide), y doctor en Ad-
ministracin Pblica por la Universidad de Colorado. Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores, nivel 3.
Felipe Len Blanco Snchez es profesor asociado del Centro de

Investigacin y Docencia Econmicas (cide), y maestro en Admi-
nistracin y Polticas Pblicas por la misma institucin.
83
se termin de imprimir en noviembre de 2016
en Talleres Grficos de Mxico, Av. Canal del Norte nm. 80,
Col. Felipe Pescador, Deleg. Cuauhtmoc, C.P. 06280,
Mxico, Ciudad de Mxico.
Se utilizaron las familias tipogrficas Adobe Garamond Pro
y Helvetica Neue; papel Bond ahuesado de 90 gramos
y forros en cartulina sulfatada de 12 puntos.
La edicin consta de 500 ejemplares y estuvo al cuidado de la
Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral
y Educacin Cvica del
Instituto Nacional Electoral
85

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30 Cuadernos de Divulgacin

David Arellano Gault

David Arellano Gault

Director Ejecutivo de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica

Polticas pblicas y democracia

Primera edicin INE, 2016

D.R. 2016, Instituto Nacional Electoral

ISBN de la coleccin: 978-607-9218-44-7

Los contenidos son responsabilidad de los autores y no necesariamente

Impreso en Mxico/Printed in Mexico

Qu hace el gobierno y cmo nos afectan

Qu son las polticas pblicas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Cmo se gobierna por polticas pblicas? . . . . . . . . . . . 37

Sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

E l artculo 21 de la Declaracin Universal de los Derechos Hu-

Las polticas pblicas, entendidas en esta publicacin como aque-

En efecto, en un rgimen autoritario se excluye al mayor nmero de

En un rgimen democrtico, las polticas pblicas constituyen un

Las polticas pblicas nos afectan cotidianamente y condicionan la

Esta destacada y rigurosa aportacin, expuesta de una manera

Instituto Federal Electoral

Sin embargo, la posibilidad que tenemos hoy en da de elegir a

desempear en un entorno democrtico, pues aunque suene para-

Formular y responder a preguntas como las arriba planteadas es

En trminos muy generales podemos decir que se consideran

definen las problemticas pblicas especficas a solucionar, y esta-

En efecto, las polticas pblicas son un paso natural de la accin

La sistematizacin de las polticas pblicas aparece como tema

gobierno propio de las sociedades democrticas ms desarrolladas.

El objetivo de este texto es mostrar precisamente, de manera clara

Para lograr tal objetivo, el texto se divide en cinco grandes apar-

argumento central de este texto, a saber, que existe un nexo irrompi-

E l gobierno, genricamente hablando, es el encargado de establecer

Para ilustrar el punto anterior, tomemos como ejemplo inicial

son parte fundamental del estudio del proceso de polticas), y asu-

As, se analizan al menos tres alternativas: el servicio puede ser ofre-

Asumamos ahora que somos habitantes de esa urbe imaginaria,

La educacin, al igual que el caso del transporte pblico, puede

En el trabajo, por su parte, el contar con seguridad social sin duda

El mismo proceso de decisiones, acciones y consecuencias que

mbitos tales como la seguridad pblica, la procuracin de justi-

En el caso de los habitantes de zonas rurales, por ejemplo, el contar

Entonces, ya sea que vivamos en el campo o en la ciudad, la labor

tambin otras que no se ven en primera instancia y pueden ser mucho

Por si todo lo anterior no fuera suficiente para mostrar la impor-

Finalmente, aunque hipotticos, los ejemplos antes expuestos bien

no slo en Mxico, sino en cualquier parte del mundo, en el senti-

L as polticas pblicas son antes que nada una forma particular de

Gobiernos autoritarios y accin pblica

Para comprender la importancia de las polticas pblicas y su rela-

pero todos los regmenes autoritarios, con sus diferentes matices,

Como se seal anteriormente, cualquier gobierno buscar resol-

En ese contexto, en el mejor de los casos, puede ser que un grupo

La razn de esa limitacin de origen es dual. Por un lado los reg-

a un conjunto reducido de grupos poderosos que terminan diri-

Entonces, ya sea que se gobierne mediante un grupo de planifica-

De acuerdo con el Premio Nobel de Economa Amartya Sen, el

Ahora bien, es cierto que al menos la privatizacin de las decisio-

polticas pblicas, desde su formulacin inicial, recojan ese deseo

Harold Lasswell y la semilla de las polticas pblicas

El estudio de las polticas tiene su raz en la dcada de 1950, en Esta-

Lasswell observ el relevante papel que las matemticas aplicadas

buscaba preservar los valores del individualismo democrtico ante

La propuesta inicial recibi el nombre de ciencias de polticas,