REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 25: 25-38 NOV.

2005

IMPASSES DA ACCOUNTABILITY:
1
DILEMAS E ALTERNATIVAS DA REPRESENTAO POLTICA

Lus Felipe Miguel

RESUMO

Um elemento crucial das democracias eleitorais a accountability, que garantiria o vnculo entre represen-
tantes e representados. Mas as esperanas depositadas nela no encontram mais do que uma plida efetivao
na prtica poltica. A capacidade de superviso dos constituintes sobre seus representantes reduzida,
devido a fatores que incluem a complexidade das questes pblicas, o fraco incentivo qualificao
poltica e o controle sobre a agenda. Diante dessa situao, surgem propostas de transformao radical dos
mecanismos representativos, que resgatam a idia de representao descritiva e enfraquecem ou mesmo
abolem a accountability. o caso, notadamente, da representao de grupos e da substituio das eleies
por sorteios. Embora prescindindo de instrumentos formais de responsividade dos governantes em relao
aos governados, as formas propostas gerariam um corpo de representantes mais assemelhado ao conjunto
da populao e ampliariam a rotatividade nos cargos decisrios. O presente artigo analisa as propostas de
representao descritiva sob o ngulo da relao entre representantes e representados. Embora muitas
vezes padeam de srias fragilidades e paream inviveis para implementao efetiva, essas propostas
incorporam crticas importantes e que merecem ser levadas em considerao, a respeito do funcionamento
da representao eleitoral e, em particular, da accountability.
PALAVRAS-CHAVE: representao poltica; democracia; accountability; democracia radical.

I. INTRODUO em sua feio contempornea, esse tema desdo-

Onde quer que situemos o incio da busca por
uma cincia da poltica em Aristteles, em
Maquiavel ou em Hobbes, para citar apenas trs
precursores comumente considerados , um tema
central a constituio e a manuteno do poder
poltico. Conforme vai-se desenvolvendo o esforo
de construo do conhecimento sobre a poltica,
antes e depois da emergncia da Cincia Poltica
1 Este texto inclui resultados iniciais da pesquisa Mode-
los alternativos de representao poltica, apoiada pelo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq) com uma bolsa de Produtividade em
Pesquisa. Uma verso inicial foi apresentada no Grupo de
Trabalho Controles democrticos e cidadania, no 27
Encontro Anual da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-
graduao em Cincias Sociais, realizado em Caxambu
(MG), entre 21 e 25 de outubro de 2003. Agradeo as
crticas e sugestes de Fbio Wanderley Reis, Paulo Dvila
Filho, Cludio Gonalves Couto, Fernando Lattman-
Weltman e demais participantes do grupo. Tambm agra-
deo a leitura atenta e os comentrios de Regina Dalcastagn.
Os erros e omisses, como de praxe, continuam sendo de
minha inteira responsabilidade.
bra-se em discusses sobre o problema da obri-
gao poltica, to caro tradio liberal2; sobre
a legitimidade da dominao, na clebre formu-
lao weberiana; sobre a hegemonia, que se tor-
nou uma das grandes preocupaes do pensamen-
to marxista (e cuja referncia crucial , evidente-
mente, Gramsci, 2000 [1932-1934]); sobre a
governabilidade, conceito de enorme penetra-
o, que tem sua origem no pensamento mais
conservador (CROZIER, HUNTINGTON &
WATANUKI, 1975) e tantas outras.
legtimo afirmar que, em grande parte da
Cincia Poltica contempornea, o tema da for-
mao e da manuteno do poder se transmuta no
tema da organizao democrtica. A partir da II
Guerra Mundial, num processo contnuo, a de-
mocracia vem ganhando legitimidade universal.
Nos pases do Ocidente, o nico regime poltico
capaz de garantir a aceitao dos governados. Em
todo o mundo, os mais diferentes regimes busca-
2 Para uma resenha crtica, ver Pateman (1985).

Recebido em 26 de setembro de 2004

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 25, p. 25-38, nov. 2005
Aprovado em 12 de outubro de 2005 25
IMPASSES DA ACCOUNTABILITY
ram adaptar o rtulo de democrtico para si
prprios gerando uma mirade de democracias
adjetivadas, das democracias populares do Leste
europeu democracia islmica da Lbia e do Ir
ou, ao menos, afirmavam ser etapas necessri-
as para a edificao da democracia, como as dita-
duras de segurana nacional na Amrica do Sul.
Assim, no campo da teoria poltica, ao menos
a partir da segunda metade do sculo XX, a teoria
da democracia torna-se a preocupao dominante
(secundada pela discusso sobre a justia). A de-
mocracia tambm uma das questes centrais
nos estudos empricos da Cincia Poltica, quer
de maneira direta, quer indireta (estudos sobre elei-
es, sobre processos decisrios, sobre elites).
De maneira talvez um pouco simplificada, mas
ainda assim sustentvel, pode-se dizer que a de-
mocracia , j h algumas dcadas, o horizonte
normativo explicitado ou implcito de quase
toda a Cincia Poltica.
Falou-se h pouco das democracias
adjetivadas. H, em contraposio a elas, uma
democracia no-adjetivada, o regime poltico que
geralmente aceito como democrtico, pelo sen-
so comum e tambm pelas Cincias Sociais. No
entanto, tal regime afasta-se, e muito, do sentido
etimolgico da democracia e das caractersticas
da democracia clssica grega, da qual herdamos
no apenas a palavra como boa parte do imagin-
rio associado a ela. Por um lado, o povo no exerce
o poder, a no ser, no mximo, de uma forma
bastante mediada. Por outro lado, as instituies
centrais das democracias contemporneas o
processo eleitoral e o parlamento como colgio
de representantes so estranhas ao experimento
grego. At o sculo XVIII, eram consideradas in-
trinsecamente aristocrticas3.
Nossas democracias so, portanto, democra-
cias representativas e constatar a impossibilidade
da democracia direta nas sociedades contempo-
rneas algo banal. Nossos estados so muito
extensos para que todos renam-se e muito po-
pulosos para que se possa imaginar um dilogo
que incorpore cada um de seus cidados. As ques-
3 Segundo Montesquieu (1951 [1748], p. 242), o sufr-
gio por sorteio est na natureza da democracia; o sufrgio
por eleio est na da aristocracia. O mesmo aparece em
Rousseau (1964 [1757]). Sobre o ponto, ver Manin (1997).
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tes polticas so complexas demais para que dis-
pensemos a especializao dos governantes e, por
sua vez, os afazeres privados absorvem demais
cada um de ns, reduzindo ao mnimo o tempo
para a participao poltica. A incorporao de tan-
tos grupos ao demos trabalhadores, mulheres,
imigrantes ampliou a profundidade das clivagens
em seu seio, tornando indispensvel a existncia
de alguma forma de mediao. Enfim, seja qual
for a justificativa, no resta dvida de que a re-
presentao poltica incontornvel para qualquer
tentativa de construo da democracia nos esta-
dos nacionais contemporneos.
Mas a familiaridade com que a expresso de-
mocracia representativa recebida no deve obs-
curecer o fato de que ela encerra uma contradi-
o. Trata-se de um governo do povo no qual o
povo no estar presente no processo de tomada
de decises. De maneira um pouco mais sistem-
tica, possvel observar que a construo de uma
ordem democrtica, qualquer que seja ela, coloca
uma srie de desafios a relao entre as prefe-
rncias individuais e uma hipottica vontade co-
letiva, isto , como permitir a livre expresso dos
interesses em conflito e ainda assim manter uma
unidade mnima, sem a qual nenhuma sociedade
pode existir; a capacidade diferenciada que os in-
divduos tm de determinar seus prprios interes-
ses, de acordo com os recursos cognitivos de que
dispem, ou seja, o fato de que a igualdade formal
de acesso s decises no resolve os problemas
colocados pelas desigualdades reais que existem
na sociedade; ou, ainda, a possibilidade de mani-
pulao da determinao da vontade coletiva,
por meio do uso estratgico das normas de agre-
gao de preferncias.
So desafios que esto presentes mesmo em
situao de democracia direta. Mas a necessi-
dade de representao poltica coloca um novo e
gigantesco conjunto de problemas, to ou mais
grave que o primeiro. So ao menos trs proble-
mas fundamentais, estreitamente ligados entre si:
(1) a separao entre governantes e governa-
dos, isto , o fato de que as decises polticas so
tomadas de fato por um pequeno grupo e no pela
massa dos que sero submetidos a elas;
(2) a formao de uma elite poltica distanci-
ada da massa da populao, como conseqncia
da especializao funcional acima mencionada. O
princpio da rotao, crucial nas democracias
da Antigidade governar e ser governado,
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 25: 25-38 NOV. 2005
alternadamente , no se aplica, uma vez que o
grupo governante tende a exercer permanentemen-
te o poder e
(3) a ruptura do vnculo entre a vontade dos
representados e a vontade dos representantes, o
que se deve tanto ao fato de que os governantes
tendem a possuir caractersticas sociais distintas
das dos governados, quanto a mecanismos intrn-
secos diferenciao funcional, que agem mes-
mo na ausncia da desigualdade na origem social,
conforme Michels (1982 [1914]) tentou demons-
trar j no incio do sculo XX4.
A resposta que as instituies democrticas ten-
dem a dar para os trs problemas a mesma:
accountability. Isso se refere ao controle que os
poderes estabelecidos exercem uns sobre os ou-
tros (accountability horizontal), mas, sobretudo,
necessidade que os representantes tm de pres-
tar contas e submeter-se ao veredicto da popula-
o (accountability vertical)5. O ponto culminan-
te da accountability vertical a eleio que, as-
sim, ocupa a posio central nas democracias re-
presentativas, efetivando os dois mecanismos cen-
trais da representao poltica democrtica, que
so a autorizao, pela qual o titular da soberania
(o povo) delega capacidade decisria a um grupo
de pessoas, e a prpria accountability.
As esperanas depositadas na accountability
(vertical), no entanto, no encontram mais do que
uma plida efetivao na prtica poltica. A capa-
cidade de superviso dos constituintes sobre seus
representantes reduzida, devido a fatores que
incluem a complexidade das questes pblicas, o
4 Em que pesem as simplificaes, o determinismo e o tom
demasiadamente peremptrio, o livro fornece pistas valio-
sas para a compreenso dos problemas da representao
poltica.
5 Peruzzotti e Smulovitz (2001) apresentam um tipo adi-
cional de accountability, que denominam social e que se-
ria exercido pelos meios de comunicao e por organiza-
es no-governamentais (ONGs). Falta a essa dimenso,
porm, a capacidade de aplicao de sanes; suas adver-
tncias e denncias ganham efetividade apenas quando sen-
sibilizam algum dos poderes constitudos, em especial o
Judicirio (accountability horizontal) ou o eleitorado
(accountability vertical). Julgo que relevante entender o
papel desempenhado pelos meios de comunicao e pelas
ONGs no funcionamento das democracias representativas
contemporneas, mas dar a elas o status de uma terceira
dimenso da accountability injustificado.
fraco incentivo qualificao poltica e o controle
sobre a agenda. Nas ltimas dcadas, na maior
parte dos pases de democracia concorrencial, isso
levou ao aumento do desencanto com os meca-
nismos representativos, sinalizado pelo aumento
dos ndices de absteno eleitoral, pela eroso das
lealdades partidrias e por manifestaes de alie-
nao.
Na primeira seo do texto, trato brevemente
dos conceitos bsicos para a discusso, como re-
presentao e accountability. Em seguida,
apresento uma sntese dos estudos que apontam
uma crise da representao ou da democracia nos
pases ocidentais, tanto os produzidos nos anos
1970, focados no problema da governabilidade,
quanto os mais recentes, publicados a partir dos
anos 1990, que evidenciam o descrdito generali-
zado das instituies representativas entre os ci-
dados comuns. Por fim, fao um balano de pro-
postas de transformao radical dos mecanismos
representativos em especial as que envolvem
cotas eleitorais e sorteios , ainda que ao preo de
uma reduo significativa da accountability.
II. REPRESENTAO, RESPONSIVIDADE E
ACCOUNTABILITY: CONCEITOS
praticamente um lugar-comum observar que
accountability no possui traduo precisa para o
portugus (e para outras lnguas neolatinas) e, da,
extrair conjecturas sobre a qualidade de nossas
democracias em comparao com as anglo-saxs.
O vocabulrio da Cincia Poltica em lngua por-
tuguesa no Brasil, porm, possui o vocbulo
responsividade, que ainda no est dicionarizado
tanto o Aurlio quanto o Houaiss registram ape-
nas o adjetivo responsivo mas encontra razo-
vel curso nos escritos da rea.
Responsividade, entretanto, corresponde
mais de perto ao ingls responsiveness, um con-
ceito que est muito prximo, mas pode ser dis-
tinguido do de accountability6. A accountability
diz respeito capacidade que os constituintes tm
de impor sanes aos governantes, notadamente
reconduzindo ao cargo aqueles que se
desincumbem bem de sua misso e destituindo os
que possuem desempenho insatisfatrio. Inclui a
prestao de contas dos detentores de mandato e
6 Para a distino accountability-responsividade, ver
Manin, Przeworski e Stokes (1999, p. 9-10).
27
IMPASSES DA ACCOUNTABILITY
o veredicto popular sobre essa prestao de con-
tas. algo que depende de mecanismos
institucionais, sobretudo da existncia de eleies
competitivas peridicas, e que exercido pelo
povo7. J a responsividade refere-se sensibili-
dade dos representantes vontade dos represen-
tados; ou, dito de outra forma, disposio dos
governos de adotarem as polticas preferidas por
seus governados.
primeira vista, a distino entre os dois con-
ceitos inxia, j que a disposio dos represen-
tantes para respeitar as preferncias dos constitu-
intes (responsividade) depende da possibilidade
que estes dispem de premiar ou punir o compor-
tamento dos tomadores de deciso
(accountability). Trata-se de algo que est na base
da construo das instituies dos regimes cons-
titucionais modernos: no confiar na bondade dos
governantes e, ao contrrio, estabelecer um siste-
ma de controles sociais sobre eles, tanto horizon-
tais (diviso de poderes) quanto verticais (eleies
peridicas). Mas a diferenciao entre os concei-
tos ganha maior utilidade como ser visto adi-
ante quando entram em cena propostas de am-
pliao da responsividade por meio de mecanis-
mos que minimizam ou ignoram a accountability.
Nos estudos sobre democracia, a
accountability ganha destaque por prometer um
grau razoavelmente alto de controle do povo so-
bre os detentores do poder poltico, mas de uma
forma exeqvel em sociedades populosas, exten-
sas, complexas e especializadas como as contem-
porneas. Ela apresenta um modelo mais sofisti-
cado e atraente das relaes entre representantes
e representados do que as vises antitticas do
mandato livre e do mandato imperativo.
Uma viso ingnua da representao poltica
tende a considerar o representante como delega-
do de seus constituintes, cabendo-lhe apenas ex-
pressar, nos fruns decisrios, a vontade majori-
tria de sua base. a idia de mandato imperati-
vo, que, no limite, reduz o representante posi-
o de um emissrio. Quando muito, ele poderia
negociar solues de compromisso, que, no en-
tanto, precisariam ser referendadas pelos repre-
7 curioso observar que se afirma que o governo
accountable, mas evidentemente o exerccio da
accountability, no sentido apresentado aqui, pertence aos
governados.
28
sentados como costuma ocorrer na representa-
o sindical. No primeiro caso, o representante-
emissrio cumpre funo mecnica e, em rigor,
com o avano das tecnologias de comunicao,
chega a ser dispensvel. No segundo, o represen-
tante-negociador retm recursos de poder impor-
tantes, sobretudo na medida em que combina ca-
pacidade de interlocuo (externa) com liderana
(interna), mas o processo decisrio torna-se ex-
cessivamente moroso, exigindo mltiplas rodadas
de negociao e de assemblias de base. No
um modelo vivel para a representao
multifuncional, em carter permanente, nas com-
plexas sociedades contemporneas.
Em oposio ao mandato imperativo, h a idia
de mandato livre, que triunfou nas democracias
representativas e que foi formulada com clareza
exemplar na segunda metade do sculo XVIII, por
Edmund Burke (1942 [1774]). No famoso Dis-
curso aos eleitores de Bristol, o pensador ingls
alinhou dois argumentos principais para justificar
a autonomia dos representantes em relao a seus
eleitores. O primeiro diz respeito natureza da
representao: o deputado representa a nao, no
seu distrito em particular, muito menos s aque-
les que sufragaram seu nome. O parlamento, diz
ele, no um congresso de embaixadores que
defendem interesses distintos e hostis, mas a
assemblia deliberante de uma nao, com um
interesse: o da totalidade (idem, p. 312). O se-
gundo argumento est ligado competncia. Alm
de serem escolhidos por suas qualidades distinti-
vas, os deputados so colocados em uma posio
que lhes permite compreender melhor as ques-
tes pblicas, graas s informaes a que tm
acesso, s discusses no prprio parlamento e
especializao na tarefa legislativa. Burke enfatiza
que o legislador no age com base na vontade,
mas na razo uma resposta a Rousseau que,
anos antes, nO contrato social, escrevera que a
representao poltica era inadequada porque no
possvel representar a vontade.
A doutrina burkeana permite responder cle-
bre crtica platnica ao governo popular, garan-
tindo a expertise dos tomadores de deciso.
Compatibiliza a democracia com a liberdade dos
modernos, focada na vida privada, prpria do
liberalismo, que Benjamin Constant exaltava; gra-
as diviso do trabalho poltico, a maior parte da
populao pode (e deve) dedicar-se quase exclu-
sivamente a seus assuntos pessoais, enquanto a
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minoria cuida dos assuntos de governo. Especia-
lizao e expertise, alis, so duas faces de uma
s moeda: uma leva outra.
No entanto, o mandato livre que Burke preco-
niza no concede nenhum espao interlocuo
dos representantes com os representados; a estes
ltimos resta um papel predominantemente passi-
vo. possvel ver, ento, a accountability como
uma espcie de termo mdio entre o mandato
livre e o mandato imperativo8. O representante
no est preso s preferncias expressas de seus
constituintes, mas idealmente deve decidir da for-
ma que eles decidiriam caso dispusessem das con-
dies tempo, informao, preparo para deli-
berar. Esse vnculo hipottico resgatvel a qual-
quer momento, j que o mandatrio deve estar
pronto para responder aos questionamentos do
pblico. E o pblico quem decide o quo con-
vincente foram suas explicaes, pronunciando-
se nas eleies seguintes.
Trata-se de uma descrio engenhosa do fun-
cionamento da accountability, mas necessrio
abordar com maior cautela os diversos obstcu-
los sua efetivao. O mais crucial deles est li-
gado ao fato de que a representao poltica nas
sociedades modernas multifuncional, ou seja, o
mandato concedido, tanto no poder Executivo
quanto no poder Legislativo, abrange uma quanti-
dade indeterminada de questes. O mandatrio
possui poder de deciso sobre os temas mais di-
versos e, tipicamente, ao longo de seu termo, par-
ticipar de centenas de diferentes processos
deliberativos. Os custos de informao para os
eleitores tornam-se altos, sobretudo porque, por
definio, eles podem dedicar s questes pbli-
cas apenas uma pequena parcela de seu tempo e
de sua ateno.
A multifuncionalidade da representao impli-
ca mltiplas prestaes de conta; o eleitor deve
no apenas ser capaz de acompanh-las na me-
dida de seu interesse como dar a cada uma seu
justo peso no momento de produzir uma avalia-
o global do desempenho do governante. fre-
qente, ento, a adoo de estratgias de reduo
do significado da accountability, transformando
a interlocuo sobre as alternativas polticas em
mera avaliao impressionista do impacto da ao
8 a posio que transparece no clssico estudo de Pitkin
(1967).
governamental sobre a vida de cada indivduo,
como faz Downs (1957). Ou, ento, limitando a
accountability a formas de controle sobre a
corrupo, exilando de vez a apreciao de polti-
cas substantivas, o que aparece, por exemplo, em
documentos do Banco Mundial (WORLD BANK,
1999) ou influenciados por sua perspectiva
(SHAH, s/d; AFONSO, 1999).
So estratgias que tornam mais fcil a
efetivao da accountability, mas ao preo de re-
baixar o sentido da democracia, na medida em
que abrem mo da idia de governo popular. Caso
este valor seja resgatado, as exigncias tornam-se
muito maiores. O bom funcionamento da
accountability vertical depender da existncia
institucional de sanes efetivas sobre os repre-
sentantes, da proviso de informao adequada e
plural (no apenas sobre a atuao dos governantes,
mas sobre o mundo social de modo geral) e do
interesse pela poltica disseminado nos diferentes
grupos da populao.
Atualmente, os regimes considerados demo-
crticos garantem sanes de tipo eleitoral para
os governantes, mas falham, em maior ou menor
grau, nos demais quesitos. O pluralismo dos mei-
os de informao limitado, seja pelos constran-
gimentos profissionais, seja pela presso
uniformizadora da concorrncia mercantil; ou,
ainda mais importante, devido aos interesses co-
muns dos proprietrios das empresas de comuni-
cao de massa, que, alis, formam um mercado
cada vez mais concentrado (BAGDIKIAN, 1997;
MCCHESNEY, 1999). Vrios indicadores alguns
dos quais sero discutidos na prxima seo
mostram que o interesse pela poltica, por sua vez,
em geral baixo. Mais grave ainda, distribudo
de modo muito desigual; via de regra, pessoas
pertencentes aos grupos de menor poder poltico,
como trabalhadores, mulheres ou minorias tni-
cas, so tambm as que revelam menor interesse
pela poltica (demonstrando que o interesse , ao
menos em parte, funo das oportunidades de
participao efetiva abertas pelo sistema poltico).
Cabe acrescentar um ltimo critrio para o bom
funcionamento da accountability: os representan-
tes devem ter poder efetivo para a implantao
das polticas que preferem. O sentido do controle
popular fica comprometido quando parte signifi-
cativa das decises determinada por entidades
externas, no sujeitas s sanes determinadas pelo
eleitorado, sejam elas organismos multilaterais in-
29
IMPASSES DA ACCOUNTABILITY
ternacionais (Organizao das Naes Unidas,
Unio Europia), agncias de financiamento (Fun-
do Monetrio Internacional, Banco Mundial), gru-
pos econmicos privados com forte poder de
chantagem (o mercado) ou mesmo estados es-
trangeiros. Se tais organismos tm a capacidade
de bloquear alternativas, resta pouco espao para
o exerccio da soberania popular. claro que o
processo de globalizao complicou o exerccio
da accountability, sobretudo nos pases perifri-
cos, que formam a ponta mais vulnervel da or-
dem globalista.
importante destacar que a discusso aqui
esboada enfoca apenas a delegao de poder do
povo a um conjunto de representantes eleitos. No
entanto, esta apenas uma dimenso da repre-
sentao poltica, a mais evidente delas. Em soci-
edades extensas, populosas e complexas, meca-
nismos representativos esto necessariamente pre-
sentes tambm no debate pblico, que ocorre em
primeiro lugar nos meios de comunicao de mas-
sa, e nos espaos de gerao de preferncias coleti-
vas (MIGUEL, 2003).
III. A CRISE DA REPRESENTAO
A idia de uma crise da democracia ganhou
curso graas ao famoso relatrio escrito por
Samuel Huntington, Michel Crozier e Joji Watanuki
Comisso Trilateral, em meados dos anos 1970.
Segundo eles, as democracias tornavam-se
ingovernveis, por motivos intrnsecos ao pr-
prio mtodo democrtico. Ele levou destruio
de todas as hierarquias sociais, ampliao das
demandas de todos os setores da populao,
gerao de uma cultura da contestao e tam-
bm hiperpolitizao da sociedade um tema j
antes explorado por Huntington (1975 [1968]),
mas que ento entendia como restrito a pases
perifricos em processo de modernizao.
O relatrio deve ser entendido dentro do con-
texto histrico em que foi escrito. Os anos 1960
presenciaram um crescimento expressivo da ati-
vao poltica nos pases centrais. Nos Estados
Unidos, o movimento pelos direitos civis dos ne-
gros continuava em ascenso, assumindo formas
cada vez mais impetuosas. A ele juntava-se a
mobilizao contra a Guerra do Vietn. Em 1968
ocorreu, tanto na Europa quanto nos EUA, a ex-
ploso da rebeldia juvenil; mais grave ainda, em
pases como Frana e Itlia, com a adeso de fra-
es importantes da classe operria.
30
Parte da Cincia Poltica da poca louvava a
apatia como um componente importante para a
estabilidade dos sistemas polticos. Lipset (1963
[1960]), em uma afirmao bastante citada, dizia
que altos ndices de absteno eleitoral indicavam
alta satisfao da populao as coisas iam to
bem que as pessoas julgavam desnecessria sua
interveno. De maneira um pouco mais sofisti-
cada, Almond e Verba (1963) postulavam que a
cultura poltica ideal seria aquela em que os ci-
dados combinassem um elevado sentimento de
sua eficcia poltica com rarssimas tentativas de
faz-la valer. O relatrio Comisso Trilateral in-
sere-se na mesma lgica, apresentando-a a con-
trario: em lugar do elogio apatia, o temor da
mobilizao. Tambm o diferencia o tom de in-
quietao, enquanto as obras de Lipset e de Almond
e Verba, anteriores, exalam contentamento pela
situao do mundo capitalista desenvolvido e, so-
bretudo, dos Estados Unidos.
O modelo que Huntington e seus colegas de-
senvolvem tem como ponto de partida os anos de
prosperidade econmica do perodo posterior II
Guerra Mundial, uma prosperidade que, segundo
eles, foi baseada na combinao entre livre mer-
cado e gesto keynesiana da economia, a que se
somava a segurana social proporcionada pelos
estados de bem-estar (CROZIER, HUNTINGTON
& WATANUKI, 1975)9. Ao mesmo tempo, foram
anos de democratizao generalizada, isto , da
introduo de padres mais democrticos de rela-
cionamento, no apenas na polis, mas tambm
em outros espaos, como famlias e escolas (cum-
pre notar que as empresas permanecem de fora).
A prosperidade econmica conduziu ao aumento
das expectativas; a democratizao, ao declnio
dos padres de deferncia aos superiores sociais
e do respeito s hierarquias, o que Huntington
(1975, p. 102) chama de destempero democrti-
co. Isso leva ao incremento das presses sociais
por melhorias localizadas. Como os polticos com-
petem por votos, eles esforam-se em atender
essas presses, ampliando a interveno estatal
na economia e na vida social. Como a complexi-
dade da gesto da sociedade aumenta, h maior
necessidade de controle social. Ora, esse contro-
le cada vez mais difcil, devido ao declnio da
9 A sntese feita nesta pargrafo acompanha Held (1996,
p. 240-244).
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hierarquia. Ao mesmo tempo, o sucesso nas pres-
ses sobre o Estado leva a novo aumento das ex-
pectativas, portanto a mais presses, gerando um
crculo vicioso. E a ampliao da presena estatal
ocasiona a reduo do mercado capitalista, que
seria a base da prosperidade.
Em uma palavra, as demandas crescem, en-
quanto a capacidade de resposta do governo de-
mocrtico est estagnada (CROZIER,
HUNTINGTON & WATANUKI, 1975, p. 9). No
difcil perceber as semelhanas desse modelo
com outro, gerado na mesma poca, mas do lado
oposto do espectro poltico, ou seja, no marxis-
mo e em seus arredores, que percebia uma crise
fiscal e de legitimao no mundo capitalista. Tor-
naram-se conhecidas as anlises de OConnor
(1973), de Habermas (1975 [1973]) e de outros;
a melhor sntese talvez seja encontrada na elabo-
rao de Claus Offe (1984 [1972]). Premido pela
necessidade de garantir a legitimao das institui-
es polticas e econmicas, bem como de sua
prpria gesto, o governo deve conceder benef-
cios crescentes maioria da populao, na forma
sobretudo de mecanismos de bem-estar social.
Como isso necessariamente sustentado por meio
de impostos, a taxao tende a aumentar, o que
compromete a outra tarefa do Estado capitalista,
que garantir a valorizao do capital. Em suma,
as tarefas de legitimao e de valorizao do capi-
tal tendem a tornar-se contraditrias; a que re-
sidem os motivos da crise.
As semelhanas no escondem diferenas ain-
da mais importantes. Aquilo que Offe e outros au-
tores vinculados perspectiva marxista vem
como o conflito distributivo entre capital e traba-
lho, Huntington e seus parceiros descrevem como
sendo as exigncias exageradas de um povo mal-
comportado, que no percebe que, ao pr em ris-
co a economia de mercado, est matando a gali-
nha dos ovos de ouro em uma narrativa em que
so claras as ressonncias da rebelio das mas-
sas, de Ortega y Gasset10. A diferena funda-
mental, no entanto, que, naquele momento, Offe
julgava que o problema estava no capitalismo, en-
10 Nas primeiras dcadas do sculo XX, o pensador espa-
nhol j descrevia a eroso da hierarquia e o declnio da
deferncia das massas para com o reduzido grupo daqueles
que tornavam possvel sua prosperidade, os seletos
(ORTEGA Y GASSET, 1987 [1937]).
quanto, para os tericos da ingovernabilidade,
o problema era a democracia.
Como as razes da crise so o excesso de de-
mandas e o declnio da autoridade, a soluo
menos demanda e mais autoridade. Isso significa
duplamente menos democracia alis, Huntington
(1975, p. 114) afirma expressamente que h ex-
cesso de democracia e necessrio reduzi-la. Os
caminhos indicados so dois, complementares.
Primeiro, o reforo das hierarquias (o que se con-
trape igualdade social, que , como Tocqueville
j observava em meados do sculo XIX, a mat-
ria-prima da vida democrtica), com o entendi-
mento de que a posse de competncias especiais
tambm um critrio para a atribuio de poder,
to legtimo quanto a democracia. Segundo, o in-
cremento da apatia poltica. O captulo de
Huntington, em especial, deixa claro que neces-
srio que certos grupos sociais permaneam fora
do processo poltico e chega a lamentar que os
negros estadunidenses estivessem deixando sua
tradicional posio de marginalizados.
De certa maneira, possvel dizer que as pre-
ocupaes de Huntington e seus colegas encon-
traram uma soluo com a implantao do projeto
neoliberal (cuja desconfiana em relao demo-
cracia nasce j nos escritos de Hayek, na primeira
metade do sculo XX). As presses sobre o Esta-
do so reduzidas pela diminuio da abrangncia
do prprio Estado, isto , o espao das decises
tomadas por regras democrticas foi reduzido,
ampliando-se a abrangncia das decises no-de-
mocrticas, ou de carter mercantil (o que sin-
tetizado na frmula menos democracia, mais
mercado).
Aps a queda do muro de Berlim, com a rpi-
da incorporao da antiga rbita sovitica ao mun-
do do capitalismo liberal, ouviram-se manifesta-
es entusisticas apontando o triunfo definitivo
das instituies ocidentais (Fukuyama) ou, ao
menos, sinalizando mais uma etapa na expanso
global da democracia (o prprio Huntington). Mas
no tardou a acender um sinal amarelo. Se era
verdade que as instituies da democracia eleito-
ral eram adotadas em mais e mais lugares do mun-
do, elas tambm desfrutavam de legitimidade de-
crescente nos prprios pases centrais. Na for-
mulao de Robert Dahl (2000), tratava-se de um
paradoxo democrtico: cidados apegados s
normas democrticas, mas descrentes das insti-
tuies que deveriam efetiv-las.
31
IMPASSES DA ACCOUNTABILITY
Muitos estudos recentes buscaram mensurar
e analisar esse paradoxo, destacando-se os volu-
mes organizados por Pippa Norris e por Robert
Putnam e Susan Pharr. A pesquisa dirigida por
Norris apresenta-se como uma atualizao de The
Civic Culture It is The Civic Culture study 40
years later, diz a frase de Gabriel Almond
reproduzida na capa , isto , seu foco est nas
disposies polticas dos cidados. J a pesquisa
de Putnam e Pharr, que tambm foi comissionada
pela Trilateral, busca dialogar com The Crisis of
Democracy, tendo por interesse principal as con-
dies de estabilidade dos sistemas polticos.
Como, no modelo adotado por autores de ambos
os lados, cultura poltica e estabilidade institucional
esto intimamente relacionadas, so bastante si-
milares no apenas os dados que apresentam (os
surveys do World Values Study, aplicados em ve-
lhas e novas democracias eleitorais, so a fonte
principal nos dois casos), como tambm a leitura
que dele fazem.
Norris, expandindo categorias de David Easton,
aponta cinco facetas da legitimidade poltica, re-
ferentes ao apoio que se expressa comunidade
poltica nacional, aos princpios do regime, ao
desempenho do regime, s instituies do regime
e aos atores polticos. Como imagem geral, pos-
svel dizer que o nvel de apoio s comunidades
polticas alto, a satisfao com o desempenho
variada e a confiana nos polticos oscila. O mais
importante, porm, o contraste entre a manu-
teno de ndices elevados de adeso aos princ-
pios democrticos e o declnio, em alguns casos
muito acentuado, da confiana nas instituies. A
autora interpreta-o como uma dcalage entre a
percepo de uma democracia ideal e a compre-
enso realista de seu funcionamento, ecoando for-
mulaes anteriores de Giovanni Sartori (1994
[1987], passim; NORRIS, 1999, p. 11). Mas
possvel dizer, tambm, que se trata de um enten-
dimento bastante realista quanto ao fracasso das
instituies atuais em realizar promessas funda-
mentais da democracia, como a igualdade poltica
entre os cidados e a soberania popular.
Com o foco mais restrito a preocupao
apenas com a Amrica do Norte, Europa Ociden-
tal e Japo , os estudos liderados por Pharr e
Putnam observam uma onda generalizada de ceti-
cismo ou mesmo cinismo em relao s institui-
es governamentais. Os dados revelariam, para
uma grande maioria dos pases, a queda na confi-
32
ana popular em relao aos polticos, aos parti-
dos e s instituies (PUTNAM, PHARR &
DALTON, 2000). Embora parte dos textos ex-
plore a questo da perda de autonomia dos
governantes, com a globalizao, a nfase maior
dada a problemas na relao entre representan-
tes e representados, em especial a deteriorao da
liderana poltica, dos padres de julgamento dos
votantes e/ou do capital social (no sentido de
Putnam, isto , o padro de confiana interpessoal
dentro da sociedade).
Assim, possvel perceber que a ativao po-
ltica dos anos 1960 e 1970, que procurava
distender os limites das democracias ocidentais,
foi substituda por um descrdito generalizado.
Talvez por trs de atitudes diferentes permane-
am sentimentos similares: h uma forte concor-
dncia quanto ao valor da democracia, na quali-
dade de autogoverno popular, mas os cidados
no se sentem representados, isto , esto enfra-
quecidos os laos que idealmente deveriam ligar
os eleitores comuns aos parlamentares, candida-
tos, partidos e, de maneira mais genrica, aos
poderes constitucionais. Mobilizao extra-eleito-
ral e apatia so respostas diferentes a primeira
indica a esperana de mudana, enquanto a se-
gunda revela ceticismo , mas ambas opem-se
adeso confiante no sistema poltico que o bom
funcionamento da representao deveria dissemi-
nar.
IV. ABANDONAR A ACCOUNTABILITY?
Os problemas da representao poltica nas de-
mocracias eleitorais tm levado ao surgimento de
propostas inovadoras, tais como a introduo de
determinado grau de aleatoriedade na escolha dos
representantes ou a reserva de espaos para gru-
pos considerados prejudicados (cotas). De ma-
neira geral, tais propostas perseguem um ou mais
dos seguintes objetivos:
(1) ampliao da representatividade mimtica
do corpo decisrio, isto , tornar os governantes
mais parecidos com os governados;
(2) ampliao da pluralidade de vozes e pers-
pectivas presentes nas esferas decisrias;
(3) ampliao da fora poltica de grupos tra-
dicionalmente marginalizados e
(4) ampliao da rotatividade nos cargos
decisrios, impedindo a cristalizao de uma elite
poltica.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 25: 25-38 NOV. 2005
Entre as crticas geralmente apontadas contra
tais propostas destacam-se o possvel cerceamento
da liberdade do eleitor-cidado, j que sua escolha
seria limitada por critrios prvios de
representatividade de determinados grupos11 ou
mesmo descartada em favor de uma seleo alea-
tria, e a provvel reduo da competncia dos
governantes, que levaria tanto diminuio da
efetividade da ao governamental quanto am-
pliao do poder das burocracias de Estado. A
crtica mais importante, porm, diz respeito re-
duo da accountability. Na medida em que o aces-
so aos postos de deciso depende menos da von-
tade dos governados e mais de regras prvias
de distribuio das vagas entre grupos ou da sorte
, a responsividade dos governantes vontade
popular estaria seriamente comprometida.
A forma mais radical de transformao dos
mecanismos representativos, que tem sido explo-
rada por diferentes vias por tericos polticos, a
introduo de mecanismos aleatrios para o pre-
enchimento de cargos pblicos, recuperando um
procedimento prprio da democracia clssica
(MIGUEL, 2000a). As mltiplas propostas de uti-
lizao de sorteio, no entanto, incluem sugestes
bastante moderadas, como a pesquisa de opinio
deliberativa de Fishkin (1989), em que uma amos-
tra aleatria da populao estuda os problemas
polticos e debate-os com os candidatos, servin-
do de subsdio para as escolhas dos eleitores12,
ou a gerao de cmaras consultivas, isto , sem
poder decisrio, como o minipopulus proposto
por Robert Dahl (1989, p. 122-125; 1990, p. 340),
cujo nico poder efetivo seria a influncia mo-
ral sobre a cmara eleita.
Em ordem crescente de radicalidade, temos a
votao lotrica proposta por Amar (1984), em
que cada candidato teria tantas chances de ser
sorteado quanto os votos que recebeu (como for-
11 Este o ponto destacado por Arato (2002 [2000]), em
sua condenao sumria da representatividade descritiva.
Outras crticas, como a relao entre a representao
mimtica e a tradio dos sovietes supremos, so desca-
bidas. contraditria a afirmao, no pargrafo final do
artigo, de que necessrio complementar a accountability
com instituies de representatividade descritiva.
12 Tentativas de implantao do que passou a chamar-se
deliberative pollingTM (votao deliberativa), como um
empreendimento comercial-poltico-miditico-acadmico,
esto descritas em Fishkin (1997).
ma de incentivar a participao poltica eleitoral);
um sistema bicameral, com uma cmara legislativa
eleita e outra sorteada, como a proposta de
Callenbach e Phillips (1985); o complexo meca-
nismo da demarquia de Burnheim (1985), com
vrios rgos decisrios formados por sorteio,
cada um decidindo sobre um nico tema, e, por
fim, a utopia de Barbara Goodwin (1992), de uma
sociedade em que todos os recursos sociais e
no apenas o poder poltico so distribudos por
sorteio.
So propostas que se defrontam com trs ob-
jees bsicas. A primeira e que repercute de
maneira mais intensa no senso comum a des-
crena na premissa democrtica da igualdade en-
tre todos; o sorteio deixa de lado o carter seleti-
vo do processo eleitoral. A segunda est ligada
idia da eleio como autorizao para que o re-
presentante aja em nome dos representados, o que
a seleo aleatria no contemplaria. Em rigor, essa
no uma objeo muito sria, j que hoje se con-
sidera que a autorizao dada mesmo por aque-
les que votaram nos candidatos derrotados. Ou
seja, a participao no processo eleitoral signifi-
caria que h concordncia quanto justeza do
processo de escolha, o que poderia valer tambm
para o sorteio.
A terceira objeo refere-se accountability,
isto , o fato de que os representantes so res-
ponsveis perante seus constituintes. Ela seria eli-
minada se os governantes no devessem seus man-
datos vontade expressa da maioria da popula-
o, mas ao simples acaso. Seria grave a ausncia
da disputa eleitoral, quando os candidatos enunci-
am seus pontos de vista, e, sobretudo, da sano
facultada aos cidados, que a possibilidade da
no-reconduo de seus representantes ao cargo.
Este o ponto crucial, j que todas as propos-
tas de reintroduo do sorteio esto ancoradas em
um mesmo diagnstico: a inoperncia (ou, pelo
menos, insuficincia) dos mecanismos de
accountability eleitoral. A busca da eleio e da
reeleio no torna os polticos especialmente sen-
sveis vontade do cidado comum mas sim
dos grandes eleitores controladores de m-
quinas polticas locais, grupos de meios de co-
municao e financiadores de campanha. Por ou-
tro lado, o papel limitado que o sistema concede
ao simples cidado, condenado a dissolver seu
voto em meio a milhares ou milhes de outros,
no poderia promover a participao ativa visada
33
IMPASSES DA ACCOUNTABILITY
por Stuart Mill, mas apenas, como de fato ocor-
reu, o desinteresse e a passividade13.
Com o sorteio, o escolhido deixa de depender
dos grupos poderosos, que perderiam influncia
poltica. O contra-argumento que, sem a sano
da no-reeleio, o governante estaria muito mais
exposto s tentaes da corrupo e do exerccio
do poder em benefcio prprio. A resposta, em
parte, estaria em outro benefcio esperado do sor-
teio: o rodzio de cidados nos cargos de gover-
no. Um dos problemas relacionados democra-
cia representativa precisamente o fato de que os
representantes, ao especializarem-se nessa fun-
o, desenvolvem interesses particulares, diferen-
tes daqueles de seus constituintes o fenmeno
que, h 90 anos, Robert Michels chamou, com
exagero retrico, de a lei de ferro da oligarquia.
Com a escolha ao azar, deixa de existir o poltico
profissional. Cada mandato ser, provavelmente,
o nico daquele indivduo. Ou seja, seu interesse
a mdio e longo prazos no o interesse do
governante, mas do governado que em breve vol-
tar a ser. Esse era um elemento no-desprezvel
na arquitetura da polis grega.
Com esse rodzio nas funes pblicas, au-
mentaria em muito o nmero daqueles que teriam
alguma experincia de governo. Cada cidado ou
cidad j teria cumprido um mandato ou estaria
na expectativa de cumpri-lo. No seu ambiente de
moradia e de trabalho, encontraria muitos outros
na mesma situao. Isso geraria o interesse e a
qualificao polticas, que se contrapem apatia
e passividade prprias dos regimes eleitorais.
Uma ltima vantagem da seleo aleatria a
garantia de representatividade (no sentido
mimtico) da populao. Com base na lei dos gran-
des nmeros, possvel afirmar que haver uma
proporcionalidade aproximada dos diferentes se-
tores no corpo governante. A busca de uma
proporcionalidade mais estrita, com a aplicao
13 Pelo menos desde os anos 1940, com os trabalhos de
Schumpeter e Lazarsfeld, h o reconhecimento da indife-
rena tpica do eleitor comum. A interpretao dada ao
fato varia: um efeito da natureza humana, um compo-
nente necessrio estabilidade do sistema poltico (que, de
outra forma, seria excessivamente tensionado) ou, em uma
leitura mais crtica, a conseqncia de certos vieses estru-
turais desse mesmo sistema. Para duas diferentes aborda-
gens dessa ltima corrente, ver Bourdieu (1979, cap. 8) e
Offe (1984 [1972]).
34
de tcnicas de amostragem, coloca problemas
graves idnticos aos das cotas j que teriam
que ser definidas a priori tanto as clivagens soci-
ais relevantes quanto a alocao de cada indiv-
duo dentro dos grupos.
De todas as propostas de transformao dos
mecanismos de seleo de representantes, o sor-
teio a que avana de forma mais decidida em di-
reo a quatro dos objetivos citados acima, embo-
ra ao custo de maiores perdas de autoridade para a
populao comum. Propostas envolvendo cotas tm
impacto pequeno, embora no nulo, no quarto ob-
jetivo (ampliao da rotatividade entre governantes
e governados). Ao contrrio da seleo aleatria,
que levaria melhoria da representatividade mimtica
dos corpos decisrios, mas cujo procedimento ini-
cial a atomizao dos cidados, as cotas esto
ligadas idia de representao de grupos.
Um dos principais problemas identificados na
representao poltica contempornea diz respeito
sub-representao de determinados grupos soci-
ais. O grupo dos governantes, em relao ao con-
junto da populao, tende a ser muito mais mascu-
lino, muito mais rico, muito mais instrudo e muito
mais branco uma observao que vale para o
Brasil e para as democracias eleitorais em geral. A
expanso da franquia eleitoral, com a incorporao
de novos grupos, como as mulheres, os trabalha-
dores e os analfabetos cidadania poltica, no
modificou de maneira substantiva a situao. Como
observou Anne Phillips (1999, p. 35), no basta
eliminar as barreiras incluso, como no modelo
liberal: necessrio incorporar explicitamente os
grupos marginalizados ao corpo poltico.
A afirmao da relevncia poltica dos grupos
sociais leva a uma ruptura com o individualismo
abstrato que marca o pensamento liberal (e, por
intermdio dele, o ordenamento constitucional das
democracias ocidentais). O rompimento com essa
tradio embasado teoricamente por uma mirade
de pensadores, que, no entanto, oscilam desde a
exaltao diferena de grupo, com o abandono
de qualquer perspectiva unificadora, como Iris
Marion Young (1990), at a busca de um com-
promisso com o republicanismo cvico,
enfatizando a necessidade de que as pessoas per-
cebam os limites de sua prpria posio diante
da comunidade mais ampla qual todos em lti-
ma anlise pertencemos, que a posio da pr-
pria Phillips (1993, p. 106).
O principal mecanismo da promoo da parti-
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 25: 25-38 NOV. 2005
cipao poltica de grupos subordinados a ado-
o de cotas eleitorais (MIGUEL, 2000b; 2001).
Embora por vezes elas sejam adotadas para pro-
teger minorias tnicas, em especial grupos ind-
genas, a maior parte das experincias de cotas
eleitorais beneficia as mulheres (como acontece
no Brasil), que passam a ter uma reserva de ca-
deiras no parlamento ou de candidaturas s elei-
es. A efetividade da medida isto , o aumento
real da presena feminina nos fruns decisrios
influenciada por diversos fatores, notadamente
o sistema eleitoral14.
H uma clara ligao entre essa perspectiva e
aquilo que, em seu estudo hoje clssico, Hanna
Pitkin (1967) descreveu (e criticou) como re-
presentao descritiva, que concebe o parlamento
como uma espcie de mapa, no qual se v a ima-
gem perfeita, embora em tamanho reduzido, da
sociedade. Com isso, o que os representantes fa-
zem perde importncia em relao a quem eles so
e um aspecto valioso da representao poltica, a
responsividade dos eleitos para com seus eleito-
res, deixado de lado.
Ao defender o que prefere chamar de poltica
de presena das crticas de Pitkin e outros, Anne
Phillips (1995) admite que ela nasce da desiluso
com a accountability vertical, que se mostrou in-
capaz de proteger as minorias. No entanto, cum-
pre ressaltar que a ruptura promovida pela adoo
de cotas muitas vezes menos drstica do que a
da seleo lotrica. A reserva de vagas para inte-
grantes de determinados grupos sociais no ex-
clui a necessidade de que todos os representantes
passem pelo processo eleitoral, respondendo aos
cidados comuns.
V. CONCLUSES
Tanto as propostas de seleo aleatria dos
governantes quanto as de reserva de vagas para
grupos marginalizados revelam descontentamento
com o funcionamento dos mecanismos de
accountability vertical. As sanes de que os cons-
tituintes dispem e que se resumem, para todos
os efeitos, ao poder de retirar ou manter os repre-
sentantes em seus cargos a cada eleio parecem
insuficientes para garantir a responsividade de suas
14 Para discusses sobre os efeitos no Brasil e compara-
es com outros pases, ver S. M. Miguel (2000) e tambm
Arajo (1998; 2001).
decises. A representatividade mimtica surge como
uma aposta para prover responsividade sem ne-
cessidade de accountability; em seu lugar, entra a
similitude. As decises polticas poderiam
corresponder vontade dos cidados comuns por-
que seriam tomadas por pessoas similares a eles15.
No caso das cotas, a similitude um comple-
mento accountability os representantes conti-
nuam dependentes do voto popular, mas os inte-
resses de determinados grupos sero levados em
conta graas presena de um contingente de seus
integrantes nos espaos decisrios. No extremo,
a accountability realizar-se-ia exclusivamente en-
tre semelhantes, como se depreende da proposta
de Iris Marion Young (1990, p. 184-187) de con-
ceder poder de veto aos representantes das mino-
rias, naquelas questes que as afetam16.
J o sorteio, por sua lgica intrnseca, leva ao
abandono completo da accountability vertical, que
ento substituda (e no apenas complementada)
pela similitude. Talvez por isso, quase todas as
propostas de introduo de loterias nas democra-
cias contemporneas combinam-nas com proces-
sos eleitorais, de modo a no eliminar de vez algu-
ma forma de controle popular sobre os represen-
tantes. Cabe ressaltar que o sorteio refora a
similitude, na medida em que promove a rotao
nos cargos pblicos. Isto , quem exerce o poder
decisrio sabe que em breve voltar condio
de cidado comum; a posio de governante, sen-
do transitria, no criaria interesses duradouros,
diferenciados de sua posio enquanto integrante
do povo.
Do ponto de vista prtico, no entanto, essa
continua sendo a objeo mais forte contra a aposta
na similitude. Sem os freios e incentivos que ofe-
rece a possibilidade de imposio de sanes, tan-
to positivas quanto negativas, pelo povo comum,
os detentores do poder decisrio dificilmente re-
sistiriam tentao de prover seu benefcio parti-
cular, legislando em causa prpria ou, ento, ce-
dendo corrupo. O resultado seria ou o
15 O formalismo de boa parte da teoria democrtica con-
vencional tende a desprezar esse tipo de afirmao, que, no
entanto, j estava bem presente (de diferentes maneiras)
em pensadores sensveis aos determinantes sociais da po-
ltica, como Rousseau ou Tocqueville.
16 Em obra posterior (YOUNG, 2000), a autora recuou da
proposta.
35
IMPASSES DA ACCOUNTABILITY
descalabro ou o inchamento dos organismos de
controle, isto , o reforo da accountability hori-
zontal a expensas da vertical. De um jeito ou de
outro, reduzida a soberania popular.
Do ponto de vista terico, h outro problema
grave. Quando a vida poltica pensada apenas
em termos da promoo de interesses, como em
geral ocorre, frmulas que visam a garantir a pre-
sena de determinados grupos nas esferas de po-
der perdem fora. Afinal, os eleitores manifestam
seu interesse por meio do voto. Se cada um o
melhor juiz de seu prprio interesse, como quer o
dogma utilitarista, ento os grupos hoje margina-
lizados elegeriam seus integrantes para os cargos
decisrios, sem necessidade de medida alguma
alm da mera igualdade poltica formal, caso isso
fosse realmente a sua vontade. Por outro lado, se
os indivduos esto submersos na falsa consci-
ncia e encontram obstculos para a identifica-
o de seus interesses verdadeiros, tais fenme-
nos de alienao continuariam presentes, indepen-
dentemente do acesso de tais ou quais pessoas ao
poder.
Nesse sentido, interessante o deslocamento
proposto por Young (2000), que fala em pers-
pectiva social em vez de interesse. O acesso
de integrantes de grupos marginalizados s deli-
beraes pblicas necessrio no porque eles diferentes grupos sociais estejam presentes nas
compartilhem das mesmas opinies ou interesses,
mas porque partem de uma mesma perspectiva
social, ou seja, um local de onde se v o mundo,
vinculado a certos padres, socialmente
estruturados, de experincias de vida. A palavra
significativa: trata-se de um ponto de partida, no
de chegada. A idia de perspectiva permite captar
a sensibilidade da experincia formada pela posi-
o do grupo, sem postular um contedo unifica-
do (idem, p. 138-139). As mulheres, por exem-
plo, podem conceber de diferentes maneiras seus
interesses e esses interesses podem muito bem
ser defendidos por homens. Mas elas trazem para
a arena pblica determinadas vivncias comuns,
vinculadas posio subordinada que hoje ocu-
pam nos diferentes espaos sociais, que do for-
ma a uma perspectiva que nenhum homem, por
mais sensvel que seja aos problemas femininos,
capaz de incorporar.
Young est ligada a uma viso algo
habermasiana de democracia deliberativa, que
busca um ideal de dilogo desprendido e voltado
36
para o consenso, cedendo pouco espao noo
de interesse. Ainda assim, sua abordagem im-
portante, pois mostra que a necessidade da pre-
sena das minorias na arena poltica no supri-
mida caso encontrem-se outras formas de prote-
ger seus interesses, qualquer que seja a forma
por que eles sejam concebidos.
Rousseau (1964 [1757], p. 429), em sua famo-
sa condenao representao poltica, afirmava
que no se pode representar a soberania, pois ela
consiste essencialmente na vontade (geral) e a von-
tade absolutamente no se representa. razovel
dizer que a perspectiva tambm no se representa
no mximo, compartilhada. O que no significa
que ela esgote o problema do exerccio do poder
nas sociedades contemporneas. Prosseguindo com
Iris Marion Young (2000, p. 134-136), ela observa
que a representao envolve tanto interesses (aqui-
lo que se considera necessrio para que agentes
individuais ou coletivos alcancem seus fins) e opi-
nies (valores e princpios que fundam os julga-
mentos) quanto perspectivas.
Mecanismos representativos adequados devem
envolver essas trs facetas. Para o bom funcio-
namento da accountability vertical, que exige for-
mas de empowerment dos cidados comuns,
imprescindvel para que interesses e opinies dos
esferas decisrias; mas as perspectivas no so
contempladas dessa maneira. Elas demandam pre-
sena poltica; se integrantes dos diversos grupos
no participam do debate, os aspectos da realida-
de aos quais eles tornaram-se sensveis, com base
em suas experincias de vida, no sero levados
em considerao.
Instrumentos que promovam a responsividade
de modo independente da accountability podem
ser importantes para garantir a presena das dife-
rentes perspectivas sociais nos locais de discus-
so e deciso poltica. o que justifica a adoo
de cotas eleitorais, medida que o individualismo
liberal incapaz de assimilar. As propostas de sor-
teio padecem de contra-indicaes mais srias;
suas fragilidades so bastante evidentes e, de ma-
neira geral, parecem inviveis para implementao
efetiva, salvo, talvez, em nvel local. Mas elas in-
corporam crticas importantes, que merecem ser
levadas em considerao, a respeito do funciona-
mento da representao eleitoral e, em particular,
da accountability.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 25: 25-38 NOV. 2005
Lus Felipe Miguel (lfelipe@unb.br) Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Cam-
pinas (Unicamp) e Professor do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB).
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