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GOBIERNO MINISTERIO DE
DE ESPAA POLTICA TERRITORIAL
INAP
INAP Y ADMINISTRACIN PBLICA
Composici n
Revista Internacional de Ciencias Administrativas El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en tres versiones unilinges El IICA se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Traba-
(francesa, inglesa y espaola) ja a nivel global y est financiado por Estados de todo el mundo; sin embargo, es independiente de
cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz y
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas apareci por primera vez en 1927. Es la revista ms antigua de administracin pblica especialmente
centrada en temas comparados e internacionales. Es la revista oficial del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS), del Grupo Europeo de una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha
Administracin Pblica (EGPA), de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin (IASIA) y de la Commonwealth Association for existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente
Public Administration and Management (CAPAM). y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin admi-
Comit Editorial de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
nistrativa ms correctamente, y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe
Christopher Pollitt (Reino Unido), Presidente y Director de la Revista; Isabella Proeller (Suiza), Vicedirectora; Pan Suk Kim (Corea del Sur) y Vicedirector;
hacerse mejor. Todo ello se refleja en sus actividades. La responsabilidad es un valor esencial para
Pierre Sadran (Francia), Editor Adjunto; Pilar Arranz Notario, responsable de la edicin espaola de la revista; Catherine Humblet, Secretaria de la Revista. el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en
nombre de los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los
Miembros: detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de ser eficaz, eficiente y econmica en
Christina Andrews (Brasil), Antonio Bar Cendn (Espaa), Jan Brta (Repblica Checa), Anne-Marie Berg (Noruega), Tony Bovaird (Reino Unido), Bidhya la ejecucin de sus cometidos y derechos estatales. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta
Bowornwathana (Tailandia), Derick W. Brinkerhoff (Estados Unidos), Robert Cameron (Sudfrica), Jacques Chevallier (Francia), Chris De Cooker (Agencia
Espacial Europea), Michiel De Vries (Holanda), Gavin Drewry (Reino Unido), Patrice A. Dutil (Canad), Maurizio Ferrera (Italia), Francesca Gains (Reino Administracin Pblica y creemos que debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir,
Unido), Gerhard Hammerschmid (Austria), Arie Halachmi (Estados Unidos), Shamsul Haque (Singapur), Albert Hofmeister (Suiza), Gyorgy Jenei (Hungra), el respeto de las identidades. Consideramos firmemente que ello refleja el equilibrio.
Kenneth Kernaghan (Canad), Hendrik Kroukamp (Sudfrica), Elke Loeffler (Alemania), Anthony Makrydemetres (Grecia), Elisenda Malaret i Garca
(Espaa), Mike Mannin (Reino Unido), Sue Newberry (Australia), Bamidele Olowu (Nigeria), Soonae Park (Corea del Sur), Jon S.T. Quah (Singapur), Manuel
Quijano Torres (Mxico), Claude Rochet (Francia), Ali Sedjari (Marruecos), James R. Thompson (Estados Unidos), Ian Thynne (Australia), Sandra van Thiel Miembros
(Holanda), Turo Virtanen (Finlandia), Kiyoshi Yamamoto (Japn), Manchuan Wang (China), Clay Wescott (Estados Unidos).
Los siguientes pases forman parte de IICA con categora de Estados miembros y/o como sede de
Miembros natos: una seccin nacional y/o miembro corporativo: Albania, Argentina, Austria, Bahrein, Blgica, Bra-
Geert Bouckaert, Presidente de la EGPA; Michiel de Vries, Director de Publicaciones de IASIA; Grard Timsit, Director de Publicaciones de IIAS; Carolyn sil, Bulgaria, Camern, Canad, China, Croacia, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Egipto, Fin-
Johns, representante de CAPAM; Rolet Loretan, Director General de IIAS. landia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, India, Indonesia, Irn, Irlanda, Italia, Japn, Corea,
Kuwait, Libia, Luxemburgo, Malta, Mxico, Marruecos, Omn, Paquistn, Polonia, Portugal, Qa-
Direccin Editorial:
tar, Rumana, Rusia, San Marino, Arabia Saud, Senegal, Serbia, Sudfrica, Espaa, Suecia, Suiza,
Los artculos que quieran ser publicados en la Revista, y los libros que quieran anunciarse o recensionarse en la parte de Bibliografa Seleccionada, debern ser
remitidos a la Secretara de la Revista, Catherine Humblet, IIAS, rue Defacqz 1, Box 11, B-1000 Bruselas, Blgica, y por e-mail: catherine.humblet@gmail.com. Tanzania, Tailandia, Tnez, Turqua, Ucrania, Emiratos rabes Unidos, Reino Unido, Estados Uni-
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de ser dirigidas al Departamento de Publicaciones, Estudios y Documentacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid. (ESA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organizacin para el Desarrollo Adminis-
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas: trativo rabe (ARADO).
Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid. Las organizaciones internacionales miembros corporativos son: el Instituto rabe de Planificacin,
CAFRAD, CAPAM, ESAMI, IASAJ, OCDE y OFPA.
Edita:
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Instituto Nacional de Administracin Pblica
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Dal (China), Wojciech Goralcyk (Polonia), Alejandro Carrillo Castro (Mxico), Essam S. Al-Ru-
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Atocha (Librera del INAP) Vice-Chair person of the Research Dolvisory Committee: Saeppo Tiihonen (Finlandia)
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en la versin inglesa de la Revista. Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Editor
Christopher Pollitt
(Universidad Catlica de Lovaina)
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 76, nmero 4, diciembre 2010
Editorial
El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollit 5
La reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos:
un ambicioso cambio con resultado incierto, o un cambio moderado
consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden 203
Resea crtica
Christopher Pollit 227
1
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y Profesor
Investigador en Gestin Pblica, Instituto de la Gestin Pblica, Katholieke Universiteit Leuven
(Blgica).
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo The changing of the guard and the
guarding of the change.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 5-6
6 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
do de dar los pasos para organizar una red de estudiosos francfonos en frica,
Canad, Suiza y, por supuesto, en la propia Francia: dicha red contribuir a incre-
mentar el flujo de artculos en francs y tambin promover una mayor cantidad de
lectores del mundo francfono.
La ltima de las modificaciones es la disponibilidad de RISA en una plataforma
electrnica. Hasta hoy, solamente la edicin inglesa (IRAS) ha estado disponible en
formato electrnico. A partir de ahora, IIAS ha firmado un contrato con CAIRN
para asegurar que RISA est on-line. Una de las primeras tareas de Yves Emery ser
la supervisin del desarrollo y funcionamiento de esta plataforma electrnica (al
tiempo que contina con la versin impresa).
De esta forma, la modernizacin de RISA/IRAS contina a buen ritmo. Se han
producido tantos cambios durante los relativamente pocos aos transcurridos des-
de que me convert en Editor Jefe, que ya me cuesta trabajo recordar cmo traba-
jbamos cuando me incorpor a esta tarea. Pero, sin estos cambios, no hubiramos
tenido la posibilidad de desenvolvernos en el cambiante entorno de las publicacio-
nes peridicas. Hoy da recibimos muchos ms manuscritos que hace cinco aos.
Nuestra circulacin es ms amplia, y hemos aadido las ediciones en espaol y en
chino. Nuestro factor de impacto ha crecido ao a ao. La mayor parte de nuestros
lectores, simplemente en trminos numricos, es, por supuesto, la que forman
aqullos que se descargan artculos individuales. Ahora tendremos la capacidad de
aadir los lectores francfonos a los ms de 70.000 anglfonos que nos descargan
cada ao.
En conclusin, si se me permite una apreciacin personal, me gustara decir que
estoy entusiasmado ante la perspectiva de trabajar y formar parte de este slido
equipo. Estamos encantados de que se nos juzgue por resultados, ms que por
promesas, pero, dicho sto, tambin nos alegra contar entre nosotros con talentos
como los de Emery, Haque y Proeller; con ellos, creo que la buena fortuna de IRAS/
RISA solo podr continuar en ascenso.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Introduccin
Robert Cameron1
Hace diez aos, la revista The Economist calific a frica de Continente sin reme-
dio, sugiriendo que en l se estaba produciendo un descenso inevitable hacia el
estado fallido. Aunque podra haber cierta parte de verdad en esta afirmacin, an
sera posible cuestionar si es sensato generalizar sobre un continente que tiene 54
pases, y cerca de un billn de habitantes. En realidad, el relativo xito de la gestin
de la Copa del Mundo de la FIFA 2010 ha disipado, en cierta forma, tal mito.
Lo que s es cierto es que frica es el ms pobre de los continentes. Se teoriza
sobre los dbiles estados que caracterizan al frica sub-sahariana, con excepcin
de Sudfrica. El legado especfico que desemboc en los estados dbiles de frica
es el colonialismo (Leonard y Strauss, 2003:8).
Olowu y Sako (2002:59-60) han planteado que muchos problemas de gober-
nanza campean en los pases africanos. Tales problemas se refieren a un paradig-
ma dominante, autoritario y patrimonial, que incluye violaciones de los derechos
humanos; clientelismo sistemtico; corrupcin y uso indebido de los recursos es-
tatales; degeneracin del mbito pblico, evidenciada por la corrupcin a niveles
mnimos de burcratas de bajo nivel, al tiempo que existe otra a gran escala por
parte de muchos dirigentes; y el hecho de que las fronteras internacionales de
frica reflejan las realidades de sus antiguos amos coloniales. Encajar grupos tni-
cos diferentes dentro de los estados se ha mostrado como uno de los problemas
de la construccin nacional, y, en algunos casos, ha conducido a la violencia
tnica.
Los funcionarios africanos no tienen incentivos suficientes para ser eficientes en
su gestin. Los gestores de la mayora de estos estados no obtienen un salario su-
ficiente que les permita reproducirse (por ejemplo, para educar a sus hijos a fin
de que alcancen niveles sociales equivalentes al que ellos ocupan), si son decentes,
eficientes y permanecen dentro del sector pblico. Las retribuciones dentro del
sector pblico africano son patentemente insuficientes (Leonard y Strauss,2003:48).
Ello ha contribuido a la fuga de los que ocupan altos niveles de gestin hacia el
sector privado, as como hacia empleos ms sustanciosos fuera del continente.
1
Profesor del Departamento de Estudios Polticos, Universidad de Ciudad del Cabo, Sudfrica.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 7-14
8 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
cin con el nmero y calidad de sus funcionarios pblicos a niveles local y nacional,
contrastando radicalmente con la idea de que los servicios pblicos africanos son
de gran tamao.
Uno de los problemas de mayor importancia ha sido los aos de rebaja de sala-
rios, en los cuales los polticos han intentado ser igualitarios a expensas de la cali-
dad de la funcin pblica. Se ha tendido a que las retribuciones de los funcionarios
de bajo nivel sean ms altas que las que reciben sus correspondientes del sector
privado, en tanto que las de los altos niveles muy capacitados se han mantenido
iguales en el tiempo. El resultado es un exceso de personal de bajo nivel y sin espe-
cializacin de ninguna clase, frente a un gran nmero de puestos vacantes de
personal especializado.
Su planteamiento es que los pases africanos deberan adoptar un enfoque de
gestin estratgica por resultados para resolver los problemas relacionados con las
retribuciones de los funcionarios, problemas que son la base de los relacionados
con la cantidad, calidad y ejecucin de la funcin pblica y el estado en toda la
zona. Tal enfoque debera intentar ampliar el tamao y calidad de la funcin pbli-
ca africana en reas fundamentales, captando y reteniendo personal especializado
al tiempo que se asegura de que se encuentra mejor estructurada para una gestin
estratgica por resultados. Un repaso a este tema muestra que Botsuana, seguida
de Sudfrica, Ghana, Mauricio y Tanzania, son los pases que han realizado ms
progresos con respecto a esta cuestin.
Una de las crticas a la Administracin Pblica es que carece de un ncleo emp-
rico sistemtico. Prichard y Leonard intentan una contribucin a los estudios cuan-
titativos sobre esta temtica. Han construido conjuntos de datos de referencia para
frica, a partir de fuentes diversas.
Sus estudios apuntan a que tanto los donantes como los acadmicos plantean
que los estados africanos pueden mejorar su capacidad administrativa ampliando
su capacidad de recaudacin tributaria, en particular la que se refiere a los impues-
tos gestionados administrativamente. La recaudacin de impuestos se halla entre
las funciones de mayor importancia del estado y se basa fundamentalmente en que
las unidades gubernamentales compartan la informacin y cooperen entre s. En
este sentido, la mejora en la recaudacin tributaria puede ser una ayuda, al tiempo
que una necesidad, para ms amplias mejoras en la administracin pblica.
Los autores son escpticos en lo relativo a la creencia de que los progresos en
una parte de la administracin tendran necesariamente que afectar a otras. En
particular, esta teora entra en conflicto con una lnea bien desarrollada de investi-
gacin que plantea que pueden existir islotes de eficacia (o excelencia, o produc-
tividad) incluso en la administracin pblica de estados generalmente conocidos
por su baja gobernanza. La hiptesis de los islotes de eficacia implica que dife-
rentes reas de la administracin pblica funcionan, a menudo, aisladamente entre
s, y sus resultados no se reflejan en la situacin general. Si ello es cierto, las mejoras
en la administracin tributaria pueden persistir durante largos periodos sin que se
reflejen en una calidad mayor de la administracin pblica.
Prichard y Leonard estudian tanto la extensin como los lmites de las pruebas
que sustentan que una mejora de la recaudacin tributaria puede ser el motor para
ms amplias mejoras de la administracin pblica. Intentan comprobar esta hip-
Robert Cameron Introduccin 11
ocup de los nombramientos polticos para altos cargos dentro del servicio pblico.
sta se ocupaba de la captacin de personal de los partidos, sin hacer referencia,
sin embargo, a la necesidad de eficiencia administrativa, mientras se esperaba del
personal que comprendiese y aceptase las lneas polticas bsicas y los programas
de la ANC.
Cameron resalta que existe un problema de baja especializacin dentro del
servicio pblico. Plantea que, en tanto las razones de tal problema pueden tener
muchas facetas, el nombramiento de personal basndose en criterios polticos ms
que en la capacidad, es uno de los principales factores de la situacin. Para mejorar
la prestacin de servicios, afirma, el gobierno sudafricano necesita apoyarse mucho
ms en el mrito, como base de los nombramientos y promociones. La experiencia
de la administracin comparada muestra que la preferencia por nombramientos
basados en el mrito es una de las formas ms fundamentales por las cuales un
gobierno puede mejorar su eficacia.
Existe una creciente literatura sobre lo que constituye el estado fallido. Theo-
dore Trefon contribuye a estos estudios con un anlisis de la Repblica Democr-
tica del Congo, uno de los estados fallidos ms clamorosos dentro de frica.
Desde que el Presidente Joseph Kabila subi al poder en 2001, la comunidad in-
ternacional ha invertido muy ampliamente en la reconstruccin del Congo. Sin
embargo, estas inversiones no siempre han alcanzado los resultados esperados.
Argumenta que los socios internacionales y las autoridades congoleas compar-
ten la responsabilidad del fracaso para conseguir un autntico cambio poltico y la
reconstruccin institucional. Los primeros han subestimado las complejidades de
la cultura poltica congolea, en tanto que los ltimos han cortocircuitado delibe-
radamente la reforma.
Las debilidades administrativas y la naturaleza particular de la prestacin de
servicios pblicos en el Congo son obstculos insuperables para la construccin
del estado. La mquina administrativa congolea debera ser un factor de refuer-
zo dentro del proceso de reforma, pero es, en la prctica, un obstculo. En el
contexto de un estado en crisis, las administraciones congoleas son incapaces,
y, a menudo, renuentes, en trabajar para la reforma. La crisis del estado en el
Congo se caracteriza por la prdida de legitimidad, abandono de la agenda del
desarrollo, incapacidad para mantener la seguridad, ineficiencia en la gestin de
las prioridades tcnicas y polticas, y la falta total de capacidad para movilizar,
generar o gestionar recursos financieros internos y externos. Pese a todos estos
problemas, el Congo se mantiene como un espacio administrativo en el que los
agentes del estado y los ciudadanos parecen haber alcanzado un ajuste complejo
pero manejable.
Trefon llega a la conclusin de que el proceso de planificacin de la reforma en
el Congo tiene defectos. Por una parte, existen obstculos externos a la reforma,
pero tambin los factores internos de gobernanza suponen un impedimento im-
portante. Faltan funcionarios cualificados, dinmicos, honestos y trabajadores que
reciban un salario decente, sean respetados por los usuarios de los servicios y se
hallen motivados a la reconstruccin del pas. Ello explica en una gran parte por
qu las iniciativas de reforma no han conseguido los resultados esperados. La au-
sencia, o la lentitud, de la reforma se explica tambin por el hecho de la masiva
Robert Cameron Introduccin 13
Referencias bibliogrficas
Leonard, D.K., and Strauss, S. (2003), Africas Stalled Development: International Causes and Cu-
res. Boulder, CO., Lynne Rienner.
Olowu, D., y Sako, S. (2002), Better Governance and Public Policy: Capacity Building and Democra-
tic Renewal in Africa. Bloomfield, CT: Kumarian.
Rweyemanu, A. And Hyden, G. (eds.) (1975), A decade of Public Administration in Africa. Nairobi:
East African Literature Review.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La Administracin Pblica desde un punto de vista
comparativo: frica
Jamil Jreisat1
Resumen:
Los objetivos del presente artculo son: 1) definir las contribuciones de los estudios sobre la
Administracin Pblica desde un punto de vista comparativo al conocimiento de la gobernan-
za, gestin de los servicios pblicos y desarrollo nacional; 2) evaluar la importancia de tales
contribuciones para la experiencia africana; 3) examinar en qu forma la investigacin com-
parada, pese a ciertas limitaciones, haba encaminado a la administracin pblica para que
saliera de su sistema de anlisis etnocntrico y provincial en direccin a un horizonte ms
amplio y global de investigacin y hallazgos; y 4) examinar la importancia de los conceptos
de administracin en desarrollo que se han puesto en prctica en frica, particularmente
durante la fase formativa de la experiencia post-colonial. Ofrece sugerencias de estrategias
de cambio.
Palabras clave
Reforma administrativa, frica, administracin desde el punto de vista comparativo, administra-
cin del desarrollo, gobernanza.
1
Jamil Jreisat es Profesor de Administracin Pblica & Ciencia Poltica en la Universidad de South
Florida, USA. Email: jreisat@cas.usf.edu
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Comparative public administration and
Africa.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 15-36
16 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Introduccin
de las iniciales en su original ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia.
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 17
por lo que no deben introducirse en los clculos relativos a inversiones del presente. N. de la T.
18 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
rrollo han tenido consecuencias que son una mezcla de funcionalidad y trivialidad.
Sin duda, ambos planteamientos, en su etapa temprana, fueron origen de la am-
pliacin del conocimiento sobre las sociedades en desarrollo, estimularon la inves-
tigacin, enriquecieron los sistemas educativos y aportaron una sistemtica y
prctica comprensin a los profesionales. Sin embargo, estas contribuciones no
bastaron para cubrir las enormes necesidades del momento. Algunas de las crticas
especficas sobre la CPA se basaron en los siguientes factores:
El legado colonial
Fue conocido oficialmente como Zaire desde 1971 y se convirti en Repblica Democrtica del
4
Congo cuando Laurent Kabila asumi el poder, en mayo de 1997 (Tordoff, 2002: xvii).
22 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
La actuacin de los lderes africanos, tanto a nivel nacional como local, ha sido
especialmente importante para el xito de los proyectos de reforma que se plantea-
ron al principio de la independencia. La construccin de la nacin y la promocin
del desarrollo en los nuevos estados requirieron lderes polticos y administrativos
que mostrasen una serie de atributos-clave, como la competencia, la integridad, la
clarividencia y la capacidad de comenzar polticas pblicas adecuadas a las necesi-
dades y condiciones de los estados emergentes. En la aurora de la independencia,
tales lderes eran muy escasos. Sin un liderazgo competente y tico, y sin institucio-
nes de administracin pblica que tuviesen la capacidad de poner en marcha pol-
ticas pblicas, Gould (1980:xiii) llega a la conclusin de que las iniciativas socioeco-
nmicas de desarrollo nacional en frica estaban condenadas al fracaso. La
independencia no produjo, en muchos estados, aquello a lo que se aspiraba: pros-
peridad y sistemas de gobernanza efectivos, estables y constitucionalmente defini-
dos. El resultado de la falta de accin para desarrollar los recursos humanos, junto
con el xodo repentino de los funcionarios expatriados, supuso que los nuevos
estados adolecan de fallos que no eran fciles de solucionar por gestores africanos
(Adu, 1995:19).
Los lderes africanos de los movimientos de independencia, con pocas excepcio-
nes, no resaltaron la importancia, ni marcaron la prioridad, de las polticas de re-
construccin y desarrollo despus del colapso del orden colonial (Adu, 1965:22).
Qued claro lo problemtico de la tarea de sacar adelante a las instituciones pbli-
cas, tras el lamentable estado en que quedaron tras la partida de los gobiernos
coloniales. La lite africana occidentalizada vea la independencia simplemente
como un medio para alcanzar los puestos reservados anteriormente a los europeos,
y el deseo de pertenecer a esta clase privilegiada se intensific con el tiempo
(Fonge, 1997:5). Como Gould (1980:xiii) informa sobre Zaire: La clase gobernante
en Zaire ha privatizado claramente la burocracia pblica y la ha convertido en un
instrumento de autoenriquecimiento. Muchas de estas lites continuaron su ciega
identificacin con sus antiguos colonizadores y se vieron a s mismos como franc-
fonos o anglfonos, ms que como africanos representantes del pueblo africano
(Fonge, 1997:6). Por otra parte, hacia el final del periodo colonial, las burocracias
africanas eran, y se mantuvieron, radicalmente subordinadas a la poltica, hasta
tal punto que, en algunas instancias, se poda decir que el servicio pblico era un
instrumento del partido poltico en el poder (Fonge, 1997:6).
Entre los aos 50 y 80, la literatura sobre administracin comparada reflej
considerables niveles de concienciacin y conocimiento de las cuestiones con las
que se estaban enfrentando los estados africanos (Morgan, 1974; Gould, 1980). El
punto de vista comparado resaltaba claramente el cambio administrativo y los efec-
tos generales de contexto sobre el desarrollo de las instituciones y estructuras, a fin
de que las funciones administrativas se llevasen a cabo correctamente (Riggs, 1964;
Esman, 1974; Waldo, 1974). Sin embargo, de nuevo, la CPA nunca mostr algo
parecido a una hoja de ruta para moverse a travs del terreno particular de la pol-
tica, la economa y las cuestiones sociales de los estados africanos, tanto anteriores
como posteriores a la independencia. La literatura sobre administracin pblica
mantuvo sus planteamientos eurocntricos y americanocntricos en lo referente a
algunas consideraciones prcticas como la disponibilidad de fondos, conocimiento
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 23
No existe una simple y nica explicacin del mal funcionamiento del estado
africano incluso aunque, desde los aos 80, se ha expandido en todo el mundo
un notable movimiento de reforma de la administracin pblica (Keffle, 2005:1).
Muchos indicadores muestran el fracaso del estado en su servicio a los ciudada-
nos y en la institucionalizacin de procesos legtimos de gobernanza. Transparen-
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 25
5
Transparency International: http://.transparency.org/regional_pages/africa_middle_east/about/
africa (12.01.2008).
6http://.transparency.org/regional_pages/africa_middle_east/about/africa (12.01.2008).
7Informe Freedom House de 2008, anlisis de las reformas democrticas en 193 pases (Associa-
8
Noticia de Associated Press, publicada en el St. Petersburg Times, 25 de diciembre de 2008, p. 6.
9
Transparency International; http://.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009.
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 27
para suministrar guas prcticas sobre cmo llegar a atributos que conduzcan hacia
el desarrollo sostenible, la reduccin de la pobreza, la mejora de la exigencia de
responsabilidad por la gestin, y la equidad.
En tercer lugar, la complejidad del contexto africano, ha constituido un reto
para los estudiosos de CPA. El desorden dentro de la gobernanza africana en los
aos post-coloniales se ha descrito y analizado a menudo en estudios de caso; los
hallazgos de tales estudios se minusvaloraron, subsumieron o racionalizaron. Las
cuestiones de la reforma, la libertad, la democratizacin o la lucha contra la corrup-
cin, conducen directamente hacia temas relacionados con el rgimen poltico y la
tica poltica. Estas intrusiones se enfrentan a formidables consecuencias nega-
tivas, incluyendo la prdida de apoyo econmico para los investigadores que se
apartan de los planteamientos polticos de sus patrocinadores, ya sean stos insti-
tuciones acadmicas, fundaciones privadas o agencias gubernamentales. A menu-
do se advierte a los investigadores de que no se mezclen en asuntos internos de
un pas anfitrin.
Igualmente, durante la Guerra Fra, las medidas americanas y europeas para
favorecer a un rgimen, se vean reconducidas por el hecho de que un dirigente
fuese pro-Occidental o anti-Comunista, ms que por la calidad de su eficacia o de
democracia. Despus de la Segunda Guerra Mundial, las polticas USA y la ayuda
exterior se entendan como medidas para contrarrestar al comunismo, al tiempo
que favorecan la expansin de los mercados a las antiguas colonias. El contexto
poltico africano de la era post-colonial se ha descrito as:
Conclusin
Referencias bibliogrficas
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Agbese, P.O. and Kieh Jr, G.K. (2007), Reconstituting the State in Africa. New York: Palgrave
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Las reformas en las retribuciones de la funcin
pblica en frica
Dele Olowu1
Resumen:
Las diferentes instituciones de funcin pblica en frica se han visto sometidas a perpetuos
movimientos de reforma que, en muchos casos, han empeorado la situacin, porque la cues-
tin principal, que es la remuneracin apropiada a cambio de una funcin pblica sostenible
de calidad, no ha merecido nunca una atencin suficiente. Muchos pases africanos han
perdido la capacidad de remunerar a un funcionariado de calidad, en parte, por la pobreza
de sus economas, por la estructura poltico-administrativa, por la globalizacin y tambin por
programas de reforma desacertados. Algunos (pocos) pases de la regin han optado, para la
reforma de la funcin pblica, por un sistema de gestin estratgica por resultados que pone
en pie de igualdad a todas las diversas reformas que se han llevado a cabo en este mbito.
Este planteamiento centra la atencin sobre los resultados y la productividad, en captar el
inters, y retener, al personal competente, y de alto nivel que, a su vez, surge de una nueva
cultura de exigencia de responsabilidad por el uso de los recursos, medida a travs de sus
resultados. Todas estas cuestiones resultan fundamentales para la mejora de las retribuciones,
as como para la cantidad, cualidad y actuacin de la funcin pblica y del estado en la
regin.
Palabras Clave:
Funcin pblica, reforma de las retribuciones, frica, funcin pblica de calidad, desarrollo
institucional, retribuciones de la funcin pblica, reforma de la funcin pblica, gestin estra-
tgica por resultados, servicio pblico, Administracin Pblica.
1
Dele Olowu, Fundacin Africa-Europa, Dordrecht, Holanda.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Civil Service Pay Reform in Africa.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 37-58
38 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Introduccin
2
CS: iniciales del original ingls Civil Service: Funcin Pblica.. Hemos preferido dejar el orden de las
iniciales en su original ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia. N. de la T.
3CSR: Reformas de la Funcin Pblica.. Hemos preferido dejar el orden de las iniciales en su ori-
El estado, como creacin social, necesita una serie de competencias para llevar a
cabo sus objetivos ms importantes en relacin con: a) penetracin geogrfica, b)
legislacin social, c) movilizacin de recursos, y d) distribucin de recursos eficiente
y con credibilidad (Midgal, 1988). En el presente artculo, adoptaremos la clasifica-
cin de las cinco principales competencias: poltica (creacin y mantenimiento de
instituciones pblicas legtimas), judicial (hacer cumplir las leyes en un espacio te-
rritorial concreto), tcnica (especializada para formular y poner en marcha polticas
que utillicen instrumentos tcnicos avanzados), administrativa (que se ocupe de la
gestin habitual del personal y las finanzas utilizando principios objetivos) y extrac-
tiva (movilizacin de recursos para reforzar las polticas y programas estatales)
(Polidano 2000).
La ms importante de ellas es la tcnica, que casi no se ha desarrollado en frica
por una serie de razones (Olowu, 2004; African Development Bank, 2005). La
funcin pblica cubre las cinco competencias, excepto la poltica, que es desarro-
llada por las tres ramas del gobierno: legislativa, judicial y ejecutiva.
La funcin pblica puede definirse como un sistema de empleo, y de las normas
que se aplican a este respecto, en lo referente a reclutamiento, seleccin, evalua-
cin de puestos, formacin y desarrollo, evaluacin de actuaciones, cdigos de
conducta, derechos polticos, lmites y privilegios. En muchos pases se distingue
entre los miembros de la funcin pblica (los empleados para realizar su trabajo en
ministerios que dirigen ejecutivos polticos) y otros funcionarios cuyo trabajo se
desarrolla en departamentos y agencias especiales del gobierno. La funcin pblica
es tambin instrumento de la gobernanza, e institucin que acta como puente
entre el estado y los rganos administrativos. Finalmente, tambin puede ser defi-
nitida en trminos de su papel en el proceso de aplicacin de las polticas pblicas,
autorizndolas, implementndolas, solucionando problemas, producindolas, or-
ganizndolas y tambin como clientes y consumidores.
Estos tres papeles primordiales de la funcin pblica que hemos mencionado
(como rgano de empleo, gobernanza y gestin de polticas pblicas) definen su
importancia en la poltica y en la sociedad. Asimismo, la funcin pblica deriva su
importancia de cinco funciones clave: promotora de la buena gobernanza, institu-
cin bsica para la provisin y produccin de servicios pblicos, esencial para el
trazado de lneas polticas complejas que garantizan un entorno que capacite el
desarrollo, gestin financiera efectiva y prudente, y desarrollo institucional (Schia-
vo-Campo and McFerson, 2008; Ostrom, 1993). Todo ello es importante en un
continente que parece estar llevando a cabo, en medio de una crisis econmica
global, su revolucin capitalista, orquestada por las fuerzas triples del comercio
global (con su consiguiente inversin extranjera directa cada vez mayor), la urbani-
zacin y la nueva tecnologa de comunicaciones (especialmente el telfono mvil)
(Kapstein, 2009; Broadman, 2008; Economist 2009). La transformacin capitalista
de frica no puede llevarse a cabo sin una eficaz y adecuada existencia de bienes y
servicios pblicos (que el sector privado no podra, o no querra, ofrecer por distin-
tas razones, tambin denominadas infraestructuras), que son condicin previa
40 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
5
Dichos 19 pases eran Botsuana, Camern, Eritrea, Ghana, Kenia, Malawi, Mauricio, Mozambi-
que, Namibia, Niger, Nigeria, Senegal, Sudfrica, Tanzania, Togo, Tunez, Uganda, Zambia y
Zimbabue. En cada uno de ellos, entre 4 y 6 expertos locales con amplia experiencia dentro de
la funcin pblica, o con grandes conocimientos sobre el tema, respondieron a un conjunto de
preguntas.
42 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
en la que fueron las vctimas varios de los valores burocrticos de mayor importan-
cia, como el mrito, la objetividad, la neutralidad poltica y la integridad. Por ejem-
plo, la comisin de la funcin pblica de Uganda pas de ser una institucin inde-
pendiente, a depender directamente del presidente, no siendo vinculantes sus
opiniones, ya que el presidente era competente para nombrar a cualquiera como
funcionario pblico.
Incluso los consejos de distrito que servan a los gobiernos locales recibieron el
mismo trato. Igualmente, en Nigeria, 10.000 funcionarios pblicos fueron despedi-
dos por los militares en 1975, a continuacin de un golpe militar, siendo sustituidos
por una administracin militar en la que se estableca la politizacin en los altos
niveles de la funcin pblica como parte de su reforma. Esta situacin se anul tras
la llegada de un gobierno de civiles en 1994, pero el dao ya estaba hecho y la
funcin pblica nigeriana nunca volvi a ser la misma.
En resumen, los polticos y los acontecimientos polticos han esquilmado siste-
mticamente a la funcin pblica su valor para la sociedad, as como sus atributos
esenciales. El resultado ha sido una degeneracin general de la misma. Como mos-
traremos ms adelante, tanto las actividades internas como externas dirigidas a
promover reformas han agravado an ms la situacin, en lugar de mejorarla, en
muchos casos.
Muchos de los gobiernos nacionales africanos comenzaron las primeras refor-
mas administrativas en los aos 70, poco despus de la independencia (la mayora
de los pases africanos accedieron a sta en torno a 1960, Sudn y Ghana en 1956
y 1957, respectivamente, sin embargo, en la Repblica de Sudfrica y Namibia se
produjo mucho ms tarde, en los aos 90). El objetivo de aquellas reformas era
transformar las burocracias heredadas de los sistemas coloniales, cuya misin era
mantener la ley y el orden en las colonias en beneficio de sus amos coloniales, y
convertirlas en entidades administrativas capaces de promover el desarrollo. Ello
significaba realizar esfuerzos para incrementar, tanto el campo como la eficacia, de
aquellos sistemas administrativos.
Sin embargo, muchos pases africanos haban organizado estructuras polticas y
econmicas dentro de sus emergentes sistemas administrativos que fomentaban la
autocracia poltica y la autarqua econmica, que socavaban la productividad y
efectividad. Con la llegada de las dos crisis del petrleo y la recesin global de los
aos 70, algunos se endeudaron ampliamente y se vieron impulsados, por sus so-
cios en el desarrollo y por las instituciones financieras internacionales, a emprender
una segunda oleada de reformas, asociada con un programa de ajuste estructural
liberal. Ello se plasm en importantes recortes del sector pblico a principios de los
aos 80. A principios de los 90, sin embargo, iba ya quedando claro que las medi-
das de recorte no mejoraban tampoco la productividad. De hecho, condujeron a
una burocracia y corrupcin mayores, en lugar de ofrecer un entorno que capaci-
tase para liberar las posibilidades del sector privado. De hecho, los gobernadores
africanos del Banco Mundial dejaron claro que tales reformas solamente se referan
a cuestiones cuantitativas (reduccin de coste y tamao) ms que a otras ms im-
portantes de tipo cualitativo.
Por ende, se produjo una tercera oleada de reformas del sector pblico llevada
a cabo por pases que deseaban aplicar reformas del tipo de la nueva gestin p-
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 43
blica, centradas en hacer crecer las capacidades y el desarrollo para fomentar las
tres M: mercado, gestin y medida6 (segunda oleada). Esta reforma signific un
alivio de la gestin por recortes asociada con la estabilizacin y los programas de
reforma basados en el ajuste estructural (SAP)7. Por otra parte, fue un fracaso en
cuanto a la modificacin de la realidad existente: porque en aquellos pases an no
se hallaban completamente establecidos ni el mercado, ni la democracia, ni las
burocracias de tipo weberiano. Para el ao 2000, se inici una cuarta oleada de
reformas, centradas en la prestacin de servicios a los ciudadanos, considerados
como clientes. Los Objetivos del Milenio, en los que estaban de acuerdo los lderes
mundiales, significaron un nuevo incentivo a esta focalizacin en la prestacin de
servicios.
Pese a estas nuevas reformas, los servicios pblicos africanos continuaron em-
pantanados en una crisis multidimensional relativa a su misin, su gestin interna
y su finalidad, tanto en trminos de produccin como del nivel alcanzado (Olowu,
2004). Los hechos que ms grficamente muestran la situacin se refieren a la
cantidad y calidad, cada vez menor, de las infraestructuras: tanto fsicas (transpor-
te, electricidad), como ambientales (agua, alcantarillado) y humanas (sanidad,
educacin, etc.) (Calderon, 2009).
Quiz lo ms importante, desde nuestro punto de vista, es que tales reformas
fracasaron en la solucin de la crisis de gestin de recursos humanos con que se
enfrentaban aquellos pases (la continua disminucin de la oferta y la demanda de
capacidades de alta calidad para la funcin pblica en la poca de la globalizacin).
Todo ello tuvo unas consecuencias desastrosas para el continente como mostrare-
mos en el prximo captulo. Con muy pocas excepciones, la mayora de las refor-
mas de la funcin pblica que se realizaron en la regin no se ocuparon de este
hecho.
6
En ingls: market, managerialism, measurement, de ah la denominacin por sus iniciales. N. de
la T.
7SAP: structural adjustment programmes. Hemos preferido dejar el orden de las iniciales en su
% de africanos universitarios
PAISES
en el extranjero
> 50 Cabo Verde, Gambia, Seychelles, Somalia
25-50 Angola, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Ghana, Guinea Bissau,
Kenia,Liberia, Madagascar, Mauricio, Mozambique, Nigeria,
Santo Tom&Prncipe, Sierra Leona
5-25 Argelia, Benin, Burundi, Camern, Chad, Comores, Congo
DRC (anterior Zaire), Costa de Marfil, Djibuti, Etiopa, Gabn,
Guinea, Malawi, Mal, Mauritania, Nger, Marruecos,
Ruanda, Senegal, Sudfrica, Sudn, Swazilandia, Tanzania,
Togo, Tnez, Uganda, Zambia y Zimbabue
<5 Botswana, Burkina Faso, Repblica de frica Central, Egipto,
Lesotho, Libia y Namibia
Fuente: Devesh Kapur y John McHale 2005
sector pblico, por los programas de desarrollo de capital y por la ausencia de sis-
temas de control efectivo de gobiernos excesivamente centralizados. El resultado
de todo ello es que los servicios bsicos en las comunidades rurales son prctica-
mente inexistentes, lo que produce un abandono an mayor por parte del personal
eficiente. En la mayora de los pases, los sistemas de gobierno local son an dbiles
pese a las distintas oleadas de reformas de tipo descentralizador dentro de stos.
En Ghana, por ejemplo, mientras que la reforma del gobierno local de 1989
puso en marcha una atrevida poltica segn la cual los distritos seran semi-autno-
mos y capaces de gestionar sus finanzas y recursos humanos, tales recursos clave
haban permanecido en el gobierno central por la supuesta razn de que los go-
biernos locales y las unidades descentralizadas no tenan capacidad para ello (Ayee,
2044). La escena no es muy diferente en otros pases (la diferencia es de grado, no
de sustancia). En Uganda, una serie de osadas reformas en la gobernanza local
desde 1993 ha conducido a grandes mejoras en las unidades administrativas a los
niveles bsicos, y los distritos tienen la capacidad de gestionar sus plantillas. Sin
embargo, los recursos financieros de los consejos han sido reducidos: los impuestos
graduales que anteriormente formaban la espina dorsal de los consejos municipa-
les han sido abolidos sin ninguna clase de sustitucin, incluso en los centros urba-
nos. El resultado es una situacin en la que los gobiernos locales no han sido capa-
ces de atraer o retener personas con las competencias bsicas que necesitan. En
Nigeria, se han derivado ms recursos (casi el 30% de las rentas pblicas) hacia el
sistema de gobiernos locales que se ha revitalizado, pero la falta de capacidad
contable en dichos niveles no ha permitido que tales recursos se viertan en la ad-
quisicin de personal competente o hayan producido el desarrollo deseado (Sher-
man, 2005).
El estado, a nivel local y nacional, se complementa para la prestacin de servi-
cios pblicos. De hecho, en muchos pases industrializados el nivel local tiene una
importante responsabilidad por los servicios que necesitan los ciudadanos (desde
los bsicos como la educacin y la sanidad, que deben ser suministrados de acuer-
do a las necesidades de cada comunidad, hasta infraestructuras como las del agua
corriente, carreteras, servicios, planificacin y gestin agrarias, etc.). En los pases
de la OCDE, el nivel local es responsable de casi el 30% de los gastos del gobierno
y del 12,8% del PIB (algunos son responsables, incluso, hasta del 60% de los gas-
tos generales, mientras que el abanico va desde el 61% en Canad al 12% en
Portugal). En contraste, los pases en vas de desarrollo tienen un nivel mucho me-
nor, entre los cuales se encuentra la mayora de los pases africanos hasta reciente-
mente. Igualmente, en una encuesta actual de los gobiernos locales en los pases
de la OCDE, Wollman y Bouckaert (2006) descubrieron que incluso cuando stos
han debido reducir sus gastos en el mundo occidental desde 1980, como resultado
de innovaciones para asemejarse al sector privado (la nueva gestin pblica) sus
operaciones an mantienen un tamao considerable. Sin embargo, aunque en
otros pases en vas de desarrollo en Asia y en Latinoamrica han empezado a in-
crementar las competencias de sus gobiernos locales, en frica solamente un pu-
ado de pases han ido ms all de verbalizar la importancia de su desarrollo.
(Banco Mundial, 2004; Kersting et al., 2009, vase tambin ILO 2001, Schiavo-
Campo y McFerson, 2008).
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 47
ciones, as como las estrategias de reforma que se generaron en cada uno de los
ocho pases8.
En relacin con los niveles salariales, los ocho pases experimentaron un descen-
so general en relacin con el salario real. Ello concuerda con los hallazgos de
Schiavo-Campo y otros sobre que las reformas en frica eran ampliamente respon-
sables del descenso de los salarios reales en los aos 80 y 90. El motivo era que la
reforma se centraba fundamentalmente en contener el tamao y coste de la fun-
cin pblica. Sin embargo, apareca, paradjicamente, que se trataba de la misma
regin en la que exista una menor proporcin de funcionarios en relacin con la
poblacin y que, adems, gastaba menos en su funcin pblica. De acuerdo con el
estudio de Kiragu y Munkandala (2005:22), se produjo un descenso o estanca-
miento generalizados en los niveles salariales de los pases seleccionados entre
1990 y 2001. Hubo, sin embargo, algunas excepciones a este descenso general. En
primer lugar, en Burkina Faso y en Senegal, algunos grupos polticos poderosos,
como los ministros, los miembros de la asamblea nacional y los secretarios genera-
les, adems de algunos profesores y trabajadores de la sanidad se organizaron para
aplicar presin poltica a fin de que se les aumentara el salario, se les dieran ms
compensaciones, o ambos a la vez. Con la ayuda financiera de los donantes, Ugan-
da y Tanzania pudieron cobrar por los servicios de asistencia social, y garantizar
aumentos de salario para algunos grupos de la funcin pblica. En Tanzania, esto
sucedi a travs de la puesta en marcha de lo que se supona deba ser un plan de
aumento selectivo acelerado de salarios, basado en resultados. En general, sola-
mente Botsuana tuvo la capacidad de mantener un nivel alto de salarios para sus
funcionarios en todo este periodo. Ello qued claro al comparar los niveles salaria-
les ms altos de Botsuana: 40.235 dlares americanos, con los siguientes; Uganda:
12.908 y Ghana, 3.373 (Kiragu y Mukandala, 2005).
Las leyes salariales se redujeron igualmente en la mayora de los pases (excepto
en Botsuana, Uganda y Tanzania por las razones que acabamos de dar). De hecho,
en la subregin de frica occidental, la Comunidad Econmica de Pases de frica
occidental (ECOWAS) tena un artculo obligatorio para todos los pases segn el
cual los gobiernos deban ajustar el gasto salarial al 35%, artculo que todos ellos
han invocado al negociar con sus sindicatos. Cuando se aaden los costos de re-
duccin a los ltimos por contratacin de nuevo personal, especialmente en los
sectores educativo y de sanidad, tales reducciones se demostraron imposibles de
sostener (Ibid.).
Pero el indicador ms importante son las ratios de descompresin, o el diferen-
cial entre los salarios ms altos y los ms bajos. Normalmente, un diferencial alto
hace que los empleos en los altos niveles sean atractivos en cualquier pas, y, como
dichos trabajos exigen un tipo de capacidades altamente desarrolladas, la medida
es importante. En general, los lderes polticos han preferido basarse en objetivos
igualitarios y, por ende, han ido reduciendo slidamente las ratios de compresin a
lo largo del tiempo (elevando los salarios mnimos pero manteniendo los ms altos
constantes o en declive). Durante este periodo, solamente Botsuana tena una ratio
Los pases seleccionados eran Benin, Burkina Faso y Senegal (francfonos en frica occidental) y
8
ca diferente para atraer y retener a los mejores (Olowu, 1999; AfDB, 2005). Pode-
mos encontrar esta cuestin especialmente en el nivel estratgico, entre el grupo
de los altos cargos de la funcin pblica, porque ellos tienen la responsabilidad de
la gestin de los recursos, de asistir a los polticos en la formulacin y puesta en
marcha, una vez adoptadas, de las lneas polticas de actuacin. El anlisis de las
infraestructuras en frica muestra que son esos mismos pases los que han sido
capaces de registrar una mejora en la calidad de sus servicios durante un periodo
de quince aos (1991-2005), mientras que los otros pases del continente han ex-
perimentado un descenso en la calidad y cantidad de sus infraestructuras, compa-
rndolas con perodos anteriores y con otras regiones (Calderon, 2009).
Mientras tanto, en cada pas se desarrolla una serie de actividades encaminadas
a reformar la funcin pblica; stas se han convertido en parte del problema, ya
que los escasos recursos se usan para intentar llevar a cabo polticas que, en ltima
instancia, fracasan en la resolucin de los problemas ms importantes de la funcin
pblica de estos pases. Por eso, la actividad actualmente en marcha, que el Secre-
tariado de la Commonwealth (con base en el Reino Unido) viene favoreciendo a fin
de poner en marcha un planteamiento diferente en la CSR africana, de la que ha-
blaremos inmediatamente, viene siendo muy recomendada a los gobiernos africa-
nos y sus socios en el desarrollo.
SPM, iniciales del original ingls Strategic Performance Management (Gestin Estratgica por
9
Resultados). Hemos preferido dejar el orden de las iniciales en su original ingls, ya que el autor
utiliza el acrnimo con mucha frecuencia. N. de la T.
52 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Otra razn por la cual se necesitara personal de alto nivel en el gobierno central
es porque SPM conllevara una amplia descentralizacin: delegar los ministerios y
otras unidades dentro del gobierno central, desconcentrar administraciones locales
y organismos sub-nacionales. Todo ello hara necesario que existiera una gestin
eficaz de la informacin y que se realizase una coordinacin inteligente, emptica,
y tambin que los responsables se hallen comprometidos en el desarrollo de las
competencias de los organismos hacia los que se realiza la descentralizacin de
autoridad y recursos. Implicara tambin una gestin competente de las relaciones
y asociaciones con organismos no-gubernamentales a todos los niveles de gober-
nanza. Solamente un personal que sea a la vez competente y profesional ser capaz
de desarrollar esta descentralizacin tan necesaria para que resulte positiva y no
intil (Olowu et al., 2010).
El problema ms difcil de resolver es el desarrollo de medidas de actuacin que
sean aceptadas, as como sus resultados, por todos, adems de ser implantadas
con eficacia en toda la funcin pblica y asumidas claramente por todo el mundo
sobre todo en relacin con la remuneracin, que debe tener una vinculacin directa
con la actividad y sus resultados, con el nico objetivo de elevar la productividad a
todos los niveles: individual e institucional. Ello hara necesario que las unidades
responsables de la Gestin de Recursos Humanos (en muchos pases anglfonos,
estas unidades son las Comisiones para la Funcin Pblica y las Oficinas de los Di-
rectores de la Funcin Pblica) realizaran una puesta a punto de sus efectivos. Tal
actuacin supondra que los responsables trabajasen de consuno con los Ministe-
rios de Finanzas (MoF). Afortunadamente, MoF es un ministerio que se ha ido
conformando como un islote de excelencia en muchos pases africanos y el objetivo
debera ser garantizar la integracin de las reformas presupuestarias y de gestin
por resultados en cada pas. Se ha planteado que habra que dar prioridad absoluta
a la capacidad tcnica para el trazado de lneas polticas de actuacin, ya que aqu
radica una de las mayores carencias en la mayora de las unidades de servicio pbli-
co de frica. La reforma debera realizarse por fases, para que pudiese abarcar to-
dos los dems aspectos de los servicios y la funcin pblicos a lo largo de un periodo
de tiempo.
Esta clase de reforma debera ser financiada no solo con recursos gubernamen-
tales, sino tambin con otros externos. Habra que intentar implicar al sector em-
presarial as como a las organizaciones sociales (fundaciones, organizaciones al-
truistas y cvicas) as como a agencias donantes, pero todo ello debera centrarse, al
principio, en dos ministerios-piloto (el de finanzas y otro que sea prioritario para el
gobierno) as como en las unidades responsables de la gestin de recursos huma-
nos. La financiacin de todo ello debera situarse en una organizacin especial cuya
finalidad fuese la revitalizacin de la funcin pblica.
Uno de los mayores problemas capaz de complicar esta mejora de la gestin de
recursos humanos en muchos pases africanos es la ausencia de datos seguros, pese
a los muchos aos que han transcurrido durante los cuales se ha intentado reducir
el tamao y nmero de unidades y personal de la funcin pblica. Habra que mo-
vilizar tanto a las moribundas instituciones africanas dedicadas a la educacin supe-
rior como a los institutos de gestin del desarrollo para recapturar la capacidad de
investigacin an latente, as como los datos existentes al respecto. Este tipo de
54 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
accin podra significar un salvavidas que capacitara a tales instituciones para volver
a su anterior situacin, bajo un liderazgo apropiado, como ha sucedido en algunos
centros de frica (el Instituto de Gestin de Uganda y el Instituto de Gestin y Ad-
ministracin Pblica de Ghana). A su vez, ello ofrecera un indicador ms slido y
conjuntos de datos valiossimos para la gestin de recursos humanos.
Quiz sea innecesario decir que los interesados ms importantes (polticos, ad-
ministrativos, empresas y lites de la sociedad) habran de involucrarse en la puesta
en marcha de estas reformas. Esta involucracin inducira a cada uno de estos
grupos a realizar una contribucin financiera mayor para apoyar a la funcin pbli-
ca (a travs de sistemas tributarios remodelados y mejorados, y de donaciones y
becas a la investigacin de la productividad de las innovaciones en los servicios
pblicos).
Finalmente, sera aconsejable que los pases centrasen sus esfuerzos en la mejo-
ra de la funcin pblica de alto nivel en los sectores clave de la economa que los
Estudios de Estrategia para la Reduccin de la Pobreza (PRSP) u otros planes de
economa nacional muestren que son los esenciales para cada pas. Tales sectores
deberan ser capaces de estimular el resto de la economa tras un periodo de dos o
tres aos; se puede ir ampliando el campo gradual y selectivamente a continuacin.
Mientras tanto, habra que sealar una prioridad mayor a las reformas a medio y
largo plazo para el fomento de la economa y las finanzas a nivel interno. Adems,
habra que ocuparse de garantizar no solo la coordinacin horizontal, sino tambin
la vertical detro del gobierno, de forma que los ministerios sean los responsables
fundamentales de las polticas de desarrollo, presupuestaria y SPM, as como de su
desarrollo y seguimiento (incluidos sus objetivos), mientras que la gestin diaria
quedara en manos de las unidades administrativas, municipios, empresas estata-
les, asociaciones y consorcios de co-produccin entre el estado e instituciones
emergentes, como las religiosas, u otras de otro tipo.
Para terminar el presente artculo, es preciso recalcar dos planteamientos en
relacin con la CSR, especialmente en su relacin con las retribuciones, en dos
pases de la regin que se han dedicado a mejorar stas en sus respectivas funcio-
nes pblicas.
Despus de varios aos de gobierno militar, Nigeria volvi a la gobernanza civil
en 1999 y el Presidente, un militar retirado (el Sr. Obasanjo), inici una revitaliza-
cin de la funcin pblica. Tras una serie de estudios subvencionados por el gobier-
no, qued demostrado que las retribuciones del sector pblico se haban reducido
a lo largo del tiempo, comparadas con la inflacin, y eran bajas y poco competitivas
(el percntil de comparacin con el sector privado era cero). El Gobierno tom la
decisin de incrementar los salarios en un 15% en enero de 2007. El Comit Tc-
nico haba recomendado un 25%, ms un incremento del 10% anual, por el au-
mento del costo de la vida (COLA: cost of living allowance) durante 10 aos, pero
el gobierno realiz nuevos incrementos vinculados con la puesta en marcha de re-
formas que deban quedar completadas en 2008. Estas reformas se dirigan a
corregir el tamao de la funcin pblica, con el despido de 33.000 funcionarios
a nivel federal, cuyo nmero era de 180.000, al tiempo que se exigan nuevos co-
nocimientos, se estableca la remuneracin dineraria y se introduca la automatiza-
cin y centralizacin de las nminas. Desgraciadamente, incluso tales modestas
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 55
REPBLICA
NIGERIA
SUDAFRICANA
Director General/ Secretario Permanente 8.883,- dlares USA $ 1.000,-
Director $ 4.441,- $ 700,-
Administradores $ 1.000,- $ 400,-
56 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Conclusin
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Podra desarrollar la capacidad del Estado en el frica
Subsahariana el que ste se sostenga sobre los ingresos
tributarios?
Wilson Prichard y David K. Leonard1,2
Resumen:
El mundo acadmico y los pases donantes vienen debatiendo, cada vez ms, sobre el hecho de
que los estados africanos pueden ampliar su capacidad general administrativa mejorando los
ingresos tributarios. Algunos protagonistas del debate plantean que las mejoras administrativas
en la recaudacin tributaria pueden afectar positivamente a otras reas de la administracin
pblica por la introduccin de prcticas ms eficientes, exigiendo mejoras en otros lugares y
suministrando datos de otras actividades del gobierno. Seremos nosotros los primeros en aplicar
empricamente esta hiptesis utilizando un conjunto perfeccionado de datos de los pases del
frica subsahariana. Disponemos de alguna evidencia de que, desde 1973 hasta finales de los
90, las mejoras en la administracin tributaria tendan a ser el precedente de otras mejoras
administrativas ms amplias, lo que coincide con la hiptesis que pretendemos investigar. Por
el contrario, no hemos hallado evidencia de que tal situacin se haya dado en la pasada dca-
da. Llegamos a la conclusin de que tales resultados son un posible apoyo de la hiptesis de
que el perfeccionamiento de la recaudacin de los tributos podra ser un catalizador para
ampliar an ms la capacidad del estado, aunque tal vinculacin no est confirmada y depende
del tipo concreto de reforma.
1
Persona de contacto respecto del presente artculo: Wilson Prichard, Munk School of Global
Affairs and Dpt. of Political Science, Universidad de Toronto - email: wilson.prichard@utoronto.
ca. David K. Leonard, Equipo de Gobernanza, Institute of Development Studies (Sussex)
2Los autores desean mostrar su profundo agradecimiento a la Sra. Machiko Tsubura por su asis-
tencia en la investigacin de este proyecto y a los Profesores James Fearon y David Laitin, de la
Universidad de Stanford por compartir los datos que han compilado sobre situaciones de con-
flicto en frica.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Does Reliance on Tax Revenue Build
State Capacity in sub-Saharan Africa?
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 59-82
60 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
mundo acadmico viene discutiendo y publicando desde hace tiempo sobre la posibilidad de
que la reforma tributaria pudiera ser un catalizador para un cambio general de sistema, aunque
el modelo dominante de reforma se ha centrado en la creacin de unidades tributarias autno-
mas que resulten en ampliaciones de capacidad rpidas y concretas. La presente investigacin
examina el caso desde el punto de vista de que la reforma tributaria puede ser un catalizador
para una reforma ms amplia, y, en este sentido, en la adopcin de un modelo de reforma
tributaria que se centre de forma ms explcita en los cambios generales del sistema.
Palabras clave:
Tributos, Capacidad del Estado, Administracin Pblica, Islotes de eficiencia.
Introduccin
El mundo acadmico y los pases donantes vienen debatiendo, cada vez ms, sobre
el hecho de que los estados africanos pueden ampliar su capacidad administrativa
mejorando los ingresos tributarios, y, en concreto, la recaudacin de los tributos
ms importantes administrativamente hablando (DFID, 2009; Brautigam, 2008;
Brautigam and Knack, 2004)3. La lgica de esta prediccin es clara: la recaudacin
de tributos es una de las funciones administrativas ms exigentes entre las que
gestiona el estado y tiene que apoyarse fundamentalmente en informacin com-
partida y en la cooperacin entre unidades del gobierno. En tal sentido, las mejoras
dentro de este campo deberan exigir y dar lugar a que se produzcan grandes me-
joras en la administracin pblica.
Y, sin embargo, aunque estos razonamientos son persuasivos, existen buenas
razones para ser escpticos sobre la posibilidad de que las mejoras de un rea de la
administracin puedan afectar, necesariamente, a otras. En concreto, esta teora
entra en conflicto con una lnea de investigacin bien desarrollada que plantea que
islotes de eficiencia (o excelencia, o productividad) pueden existir incluso en la
administracin pblica de estados que son conocidos por su bajo nivel de gober-
nanza (por ejemplo, Daland, 1981; Grindle, 1997; Grosh, 1991; Leonard, 1990,
2008; Lundgren and Fischer, 1975; Schneider, 1991; Strauss, 1998; White, 1954,
1958). La hiptesis de los islotes de eficiencia plantea que distintas reas de la
administracin funcionan a menudo en relativo aislamiento recproco, cuyos resul-
tados no se reflejan, frecuentemente, en ninguna otra. Si ello fuese cierto, las me-
joras en la administracin tributaria podran existir durante largos periodos de
tiempo sin que se reflejasen en una mayor calidad de la administracin pblica.
En el presente artculo analizaremos tanto la extensin como los lmites de las
pruebas en que se basa la afirmacin de que una mejora en la recaudacin tributaria
puede ser la base para mayores perfeccionamientos de la administracin pblica.
Pese a que esta hiptesis ha sido considerada con mayor atencin ltimamente,
existen muy pocas pruebas reales, procedentes de fuentes cuantitativas o cualitati-
domsticos puede llevar a mejoras en la exigencia de responsabilidad del estado frente a sus
ciudadanos. ste es un tema objeto de otra investigacin por uno de los autores (Prichard, 2009,
2010).
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 61
vas, por lo que el presente estudio representa un primer impulso para comprobar
empricamente en varios pases tal afirmacin, usando mtodos cuantitativos. Admi-
tiendo que las tcnicas y datos de que disponemos son imperfectos, y que se preci-
sar realizar ms trabajo en el futuro, creemos, sin embargo, que el presente anlisis
significa un paso importante en nuestra comprensin emprica de esta cuestin.
Nuestro planteamiento general sobre el anlisis cuantitativo desea resaltar dos
aspectos: simplicidad e intuicin, al tiempo que pretende ser muy claro sobre las
limitaciones de los datos, los mtodos economtricos existentes y la especificacin
del modelo. Este planteamiento refleja un reconocimiento ms amplio de las im-
perfecciones de los datos de los tributos y la gobernanza en varios pases, as como
del riesgo ms general inherente al anlisis economtrico de cuestiones complejas
de ciencia poltica, usando conjuntos de datos relativamente reducidos (Beck and
Katz, 1995; Beck, 2001; Wilson and Butler, 2007). En tanto tales limitaciones son
significativas, deseamos, no obstante, mantener que este tipo de estudio sigue
siendo valioso, ya que suministra una referencia analtica clara, aunque mnima, y
comprueba si son plausibles o no las hiptesis existentes. Ello, a su vez, ampla in-
mediatamente nuestro conocimiento del tema investigado y ofrece un contexto
valioso para futuras investigaciones4.
En ltimo trmino, nuestros hallazgos son complejos, y sugieren la existencia de
una relacin histrica dbil, aunque significativa, entre mejoras de la administra-
cin tributaria y un ms amplio perfeccionamiento de la capacidad del estado. El
anlisis sugiere, aunque de forma ligeramente dubitativa, la existencia de un corte
estructural en los datos de la dcada pasada, con mejoras en la actuacin tributaria
que no se han plasmado tambin en mejoras de la administracin pblica. En tr-
minos generales, los hallazgos sugieren que las mejoras en la actuacin tributaria
pueden ser un catalizador para mejoras de la administracin pblica, pero que tales
avances estn lejos de ser seguros y pueden depender de las caractersticas particu-
lares de los programas de reforma tributaria.
La proposicin terica
pero ello significara que obviaramos una comprensin valiosa, aunque desviada, de las fuentes
en lo referente a una cuestin muy importante en esta investigacin. En realidad, varios de los
ms recientes artculos sobre las relaciones entre tributacin y mayores resultados en la gober-
nanza se han basado en datos menos completos, y en un conjunto menos amplio de tests que
los que hemos empleado en el presente artculo (Ross, 2004; Mahon, 2005; Timmons, 2005).
Aunque tales estudios son claramente imperfectos, han jugado, sin embargo, un importante
papel en los adelantos de la investigacin dentro de esta rea, y el presente artculo se plantea
las mismas ambiciones.
62 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
micos era el uso de contratos para proyectos del gobierno y estadsticas de adua-
nas. Se atrofiaron otras formas de verificacin e informacin independientes, y se
iniciaron megaproyectos (por el Ministerio de Finanzas) en una ciega euforia de
gasto estatal (125). Adems de este trabajo, el conjunto de los datos, o es ane-
cdtico, o es residual a la investigacin sobre temas relacionados con la tributacin
(vase Prichard, 2010, para un resumen de tales datos).
As, lo que resta es una convicente propuesta terica que se apoya en ejemplos
histricos, pero de la que casi no existen datos contemporneos que la confirmen.
Esta ausencia de datos es significativa, porque la posibilidad alternativa: que la re-
caudacin y administracin de tributos perfeccionadas no tienen por qu derra-
marse sobre otras reas de la administracin pblica, tambin es muy plausible.
Tal posibilidad se basa en la lgica de la hiptesis de los islotes de eficiencia: al-
gunas reas de la administracin pblica pueden ser suficientemente distintas y
estar desconectadas entre ellas de tal manera que las mejoras en una de ellas no
son especialmente importantes en relacin con otras. En realidad, el hecho de que
los niveles de recaudacin tributaria tiendan a ser notablemente estables a lo largo
del tiempo en algunos pases, sin conexin alguna con el ambiente poltico, econ-
mico y administrativo (Lieberman, 2002) se hallara en cierta manera enfrentado
con la creencia de que los cambios en la tributacin son normalmente la correa de
transmisin para otros cambios ms amplios.
De hecho, la posibilidad de que la recaudacin tributaria pueda ser relativamente
independiente de otras funciones administrativas se refleja explcitamente en la
creacin, por todas partes, de Autoridades Tributarias Semiautnomas (SARAs)5 en
pases en vas de desarrollo en las dos pasadas dcadas (Fjeldstad and Moore, 2009).
Estas autoridades operan como las unidades tributarias tradicionales, pero, en gene-
ral, se les ha concedido una importante autonoma en relacin con el resto de la
administracin, con respecto a toma de decisiones, salarios, contratacin y despido
de personal, todo ello con la intencin de conseguir rpidos incrementos de eficien-
cia en la recaudacin tributaria. La base implcita de tal modelo es la creencia de que
una zona concreta de la administracin puede ser aislada de las realidades de la
funcin pblica en general, con la finalidad de acelerar las reformas. Si se pretende
que este modelo impida que realidades ms amplias moldeen la administracin tri-
butaria, no es difcil imaginar que los cambios en sta pueden, igualmente, no tener
efecto en la ms extensa realidad de la administracin pblica.
El modelo economtrico
Las pruebas economtricas son, en principio, una estrategia muy atractiva para
solucionar esta cuestin, puesto que la hiptesis que se investiga arroja resultados
concretos sobre la relacin entre tributacin y capacidad del estado a lo largo del
tiempo y de los pases. Dicho esto, y aunque las pruebas economtricas resultan,
en principio, atractivas, en la prctica suponen un grave problema metodolgico.
Los prrafos siguientes explican el modelo bsico y sus limitaciones, de forma que
mentar la calidad de los datos subyacentes. Como tal actividad implica un cierto
grado de subjetividad y selectividad en la utilizacin de mltiples fuentes, no hay
duda de que los datos resultantes son muy superiores a los disponibles desde las
fuentes tradicionales6. Adems, tales datos sistematizados, aunque imperfectos,
quedan parcialmente justificados por el hecho de que, simplemente por necesidad,
se han convertido en comunes en otros estudios similares7.
Hemos recogido lo que creemos sea el conjunto de datos ms completo y pre-
ciso posible, basado en la informacin publicada disponible8. El conjunto de datos
resultante se refiere a 45 pases, entre 1972 y 20059, e incluye 1214 observaciones
de un potencial terico de 1530. En la prctica, el campo que cubren es mucho
ms completo que lo que sugieren estos agregados, ya que la mayora de los datos
inexistentes lo es de pases que no empezaron a tener datos hasta despus de
197210, o que no disponen de datos de 2005. Si excluimos estas dos cuestiones, el
campo total cubierto es de 1146 entre 1236 posibles observaciones.
Adems de incrementar el mbito cubierto por estos datos, el nuevo conjunto
de stos mejora extraordinariamente la fiabilidad y precisin de los datos subyacen-
tes. Dado el hecho de que a menudo hay discrepancias entre diferentes fuentes
internacionales, el proceso de recurrir a fuentes mltiples resalta, y permite la anu-
lacin, de datos claramente no plausibles dentro de conjuntos individuales. Tal
planteamiento subjetivo no es lo ideal, pero es preferible a la subjetividad implcita
existente si nos basramos en un nico conjunto de datos que incluyese algunos
claramente problemticos.
An ms importante es el hecho de que nuestra base de datos plantea el pro-
blema de las diferencias entre los pases por su forma de acopiar datos sobre ingre-
sos de recursos naturales. Especficamente, en algunos grupos de datos, los pases
6
La preocupacin de que el conjunto de datos pueda reflejar una inclinacin, no intencionada, a
favor de los resultados que esperamos, queda mitigada por el hecho de que el mismo se com-
pil originalmente para finalidades que no tenan relacin con el presente trabajo.
7
En un reciente artculo del FMI, Keen y Mansour (2009) no se basan en la base de datos de las
Estadsticas Financieras Gubernamentales del FMI, sino que se apoyan fundamentalmente en
datos sacados de los informes-pas del FMI. Otro reciente estudio tambin del FMI (Bornhorst,
Gupta y Thornton, 2008), parece haber tomado el mismo camino para superar los ambiguos
informes sobre ingresos por recursos naturales. James Mahon (2005) se dirige a estos informes-
pas, adems de a un amplio abanico de fuentes histricas, para enfrentarse al problema de los
ingresos por recursos. Todos estos estudios apuntan a la necesidad de una nica base de datos
aceptada en general, que sea ms segura que las opciones existentes, sin embargo, todos ellos
dan clara validez al planteamiento de que es preferible recurrir a una variedad de fuentes de
datos que a las alternativas existentes en la actualidad.
8Describir el proceso de reunin y depurado de estos datos es algo que va ms all de la finalidad
del presente artculo. Los autores tienen a disposicin informacin adicional y los datos depura-
dos; igualmente, se presentar, en el futuro, un artculo sobre los problemas del uso de datos
en trabajos de tipo cuantitativo utilizando datos tributarios.
9Somalia queda excluida, ya que no existen datos de ingresos tributarios en ningn periodo, y
tambin Togo, cuyos datos era necesario excluir totalmente porque ha sido imposible separar
con credibilidad las rentas procedentes de recursos de los ingresos tributarios (este tema se
explica ms ampliamente ms adelante, en el presente captulo).
10Ello se debe sobre todo, aunque no exclusivamente, a que muchos pases alcanzaron la inde-
difieren sobre si recogen estos ingresos como tributos o no. Al recurrir a mltiples
fuentes de informacin, y, sobre todo, a los datos de los informes-pas del FMI,
hemos tenido la posibilidad de garantizar que los ingresos de recursos naturales se
han recogido como ingresos no-tributarios. Esta depuracin es particularmente
importante, porque la recopilacin de ingresos de fuentes naturales no precisa de
una sofisticacin administrativa como la que requeriran otros tipos de recaudacin
tributaria, y, as, no existe la pretensin de que contribuyan directamente a ampliar
la capacidad estatal.
11
Iniciales de International Country Risk Guide: Gua Internacional de Riesgo-Pas. N. de la T.
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 67
parcialmente a constituir nuestra variable dependiente hace que sea muy plausible
una correlacin contempornea entre las dos. Y, sin embargo, ello no parece poner
en grave riesgo nuestro modelo causal, que se basa en el uso de una estructura de
demora y, por tanto, est interesado en los cambios en la calidad de la administra-
cin pblica que se producen, despus, de los cambios en la administracin tribu-
taria. Mientras que una administracin tributaria mejorada obtendr, casi con se-
guridad, mejores datos contemporneos de la capacidad general del estado, parece
tambin fiable atribuir los consiguientes cambios en nuestras mediciones de la ca-
pacidad del estado a procesos administrativos de ms amplio espectro. Adems,
cuando comprobamos economtricamente la relacin entre tributos y el indicador
ICRG, hallamos que, aunque existe una fuerte correlacin general entre las dos
variables, stas no se desplazan conjuntamente en periodos de tiempo ms
cortos.
Finalmente, las mediciones de gobernanza disponibles son indisolubles de un
costo prctico imposible de evitar, porque reducen el tamao de la muestra muy
considerablemente. El indicador ICRG solamente est disponible en 31 pases y
comienza en 1983, reduciendo el tamao de la muestra prcticamente a la mitad,
aunque muchos de los valores excluidos proceden de islas y pequeas naciones12.
El indicador del Banco Mundial est disponible para 47 pases, pero solo se inicia
en 1996, lo que nos aporta unas series temporales muy cortas.
En ltimo trmino, reconocemos las imperfecciones inherentes a estas fuentes
de datos, pero seguimos a muchos otros estudios que nos preceden y las conside-
ramos limitaciones aceptables en ausencia de otras alternativas ms viables (Wi-
lliams and Siddique, 2008). Para lo que exponemos a continuacin, nos apoyamos
exclusivamente en el indicador ICRG, porque los del Banco Mundial no ofrecen una
serie temporal suficientemente amplia para nuestros propsitos, considerando que
la solidez de los tests que utilizan indicadores del Banco Mundial no proporcionan
datos que pudieran poner en cuestin los resultados que vamos a ofrecer.
Nos enfrentamos a otro molesto problema a la hora de elegir una variable tributa-
ria. Nuestro inters, en ltimo trmino, es la medicin de la calidad de la adminis-
12
Los pases excluidos por los datos ICRG son: Benin, Burundi, Cabo Verde, Repblica Centroafri-
cana, Chad, Comores, Djibouti, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Lesotho, Mauritania, Mauricio,
Ruanda, Santo Tom, Seychelles y Suazilandia. Muchos de los datos que perdemos podran ser
excluidos sobre bases tericas: Cinco de los pases son islas pequeas, Eritrea ha alcanzado la
independencia muy recientemente, Djibouti y Guinea Ecuatorial tienen una poblacin de menos
de un milln de habitantes, umbral que se utiliza frecuentemente en estudios cuantitativos, y
Lesotho y Suazilandia tienen poblaciones solo ligeramente por encima de un milln, y dependen
en parte de Sudfrica para su recaudacin tributaria. En los modelos preliminares que presen-
taremos en adelante, la introduccin de variables diferenciadas reduce an ms los tamaos de
las muestras, porque el primer ICRG as como la primera observacin del Banco Mundial deben
necesariamente suprimirse. Por contraste, las demoras en las variables tributarias no causan, en
general, mayores prdidas de datos, por el hecho de que los datos tributarios preceden a los
ICRG y del Banco Mundial en cualquier caso.
68 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
13
La Evaluacin de Polticas e Instituciones en los Pases del Banco Mundial (CPIA: Country
Policy and Institutional Assessment) incluye una pregunta sobre la calidad de la administracin
tributaria, pero solo existen datos desde 1999, y es posible tambin que estas mediciones sean
muy subjetivas (Knack, 2009).
14Por ejemplo, la introduccin del IVA en muchos pases fue acompaada por nuevos sistemas
informticos, que solo fueron asumidos por la administracin de los ingresos por rentas mucho
ms tarde. Por dar un ejemplo, en Ghana se introdujo un sistema IT para la administracin del
IVA en 1999.
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 69
15
Empleamos un modelo simple de esfuerzo impositivo, en el que los ingresos tributarios se explican
por el PIB per capita y la participacin del comercio incluida en el PIB, reflejando ambos el nivel de
formalismo de la actividad econmica, y, as, la dificultad relativa de evaluar los impuestos. Ambas
variables, junto con la participacin debida a la agricultura y el nivel de ingresos no-tributarios (a
menudo utilizando como sustitutos las exportaciones de minerales y petrleo) son las nicas
variables que se utilizan siempre como significativas en un gran nmero de estudios de este tipo.
Excluimos la participacin de la agricultura porque siempre se halla en lnea con el PIB, y los
estudios ms recientes solamente incluyen una de estas dos variables en cualquier especificacin
individualizada. Excluimos tambin los ingresos no-tributarios porque estamos interesados en
cuntos impuestos recauda un pas en relacin con su potencial, ya que la inclusin de variables
no-tributarias nos indica la recaudacin de un pas en relacin con lo que habramos de esperar,
dado que los pases ricos en recursos a menudo eligen reducir el nmero de tributos.
70 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Variables de control
Las guerras entre estados han supuesto histricamente un motivo de la mayor importancia para
16
incrementar la recaudacin tributaria en la mayor parte del mundo, pero las guerras entre
estados no han tenido importancia en la historia de frica desde la independencia, con la
excepcin de Eritrea y Etiopa a principio de los 90, y dicho caso no afecta prcticamente a los
resultados.
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 71
Capacidad_Estatalit = a + b1 * (Capacidad_Estatali(t-l))
+ b2 * (AdminTribi(t-l)) + b3 * (Xit) + fi + eit
Hemos probado ambos modelos usando demoras de cinco aos de las variables
tributarias, junto con los controles estndar del PIB secuenciado y el tipo de rgi-
men. Tambin hemos controlado el impacto de grandes conflictos, en cuyo caso
hemos incluido variables-simulacro para cada uno de los cinco aos de la demora
en que se han insertado las variables tributarias.
Los resultados se muestran en la Tabla 1, y en ella se puede ver que hemos en-
contrado una relacin positiva y estadsticamente significativa. Las variables tribu-
tarias son positivas y alcanzan significacin estadstica a niveles convencionales en
tres de los cuatro modelos utilizados. Las dos comprobaciones que se han realizado
utilizando un modelo de variable dependiente con demora han ofrecido resultados
estadsticamente elocuentes, mientras que los realizados usando el modelo prais-
winsten siguen el mismo patrn, pero solo alcanzan significacin estadstica al
utilizar la variable del esfuerzo total impositivo.
Volviendo a la eleccin de las variables tributarias, es la del esfuerzo total impo-
sitivo la que ofrece resultados ms slidamente positivos y expresivos que si se usa
la variable del esfuerzo tributario de renta. Ello contrara la expectativa de algunos
crculos de que la recaudacin de la renta administrativamente exigible ser ms
importante para una capacidad mayor del estado. Parecera que refleja la impor-
tancia y la complejidad administrativa tanto de los tributos sobre bienes y servicios
como los del comercio en el frica subsahariana y en todas partes del mundo en
vas de desarrollo.
Volviendo a las variables de control, la secuencia del PIB per capita tiene un
efecto significativamente positivo sobre la calidad de la administracin pblica en
todos los distintos modelos, lo que ya esperbamos. Los regmenes ms democr-
ticos tienen cifras ms bajas estadsticamente significativas sobre los indicadores de
la capacidad estatal. Ello va contra nuestra intuicin, pero la magnitud del efecto
es mnima: el lapso entre la dictadura total hasta la democracia plena implica sola-
mente un cambio de medio punto en la escala ICRG. Finalmente, los grandes
conflictos tienen, como se esperaba, un impacto negativo sobre los niveles de ca-
pacidad estatal, aunque la inclusin de estas variables no tiene un efecto relevante
en el patrn general de resultados.
72 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
El cuadro general ofrece, as, una relacin significativa y positiva entre tributa-
cin y mejoras en la capacidad del estado. Los problemas relacionados con la espe-
cificacin de modelo, y la imperfeccin de los indicadores disponibles exigen que
se contemplen con moderacin las conclusiones de los resultados, en lugar de en-
fatizarlas. Sin embargo, creemos que el presente artculo ofrece un apoyo econo-
mtrico slido a la hiptesis de que la tributacin puede ser un catalizador para
mayores y mejores resultados de la capacidad estatal, aunque se necesita, lgica-
mente, profundizar en la investigacin. Desde un punto de vista estricto, los pre-
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 73
Comprobacin de solidez
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Variables
icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur
L. icrgbur 0.833*** 0.832***
(0.0527) (0.0523)
L.3 icrgbur 0.489*** 0.487***
(0.0985) (=.0971)
L.5 icrgbur 0.143 0.145
(0.112) (0.112)
L7. icrgbur -0.132** -0.131**
(0.605) (0.0615)
L.10 icrgbur -0.131** -0.146**
(0.0628) (0.0620)
Loggdp 0.611*** 0.588*** 1.175*** 1.150*** 0.900* 0.781* 0.310 -0.0196 -0.917 -1.370
(0.214) (0.208) (0.442) (0.432) (0.465) (0.460) (0.529) (0.613) (0.831) (0.836)
Rgimen -0.0236*** -0.0244*** -0.0650*** -0.0650*** -0.0889*** -0.0899*** -0.0854*** -0.0876*** -0.101*** -0.0975***
(0.00641) (0.00645) (0.00929) (0.00975) (0.0137) (0.0138) (0.0200) (0.0202) (0.0288) (0.0268)
L.taxeffinc -0.0140
(0.0598)
74 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
L. taxeff 0.137
(0.0878)
L3.taxeffinc 0.0564
(0.0992)
L3.taxeff 0.392***
(0.146)
Tabla 2. Estructuras de demora alternativa utilizando un modelo LDV
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Variables
icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur
L5.taxeffinc 0.245**
(0.120)
L5.taxeff 0.437**
(0.171)
L7.taxeffinc 0.420***
(0.121)
L7.taxeff 0.489**
(0.219)
L10.taxeffinc 0.410***
(0.127)
L10.taxeff 0.438*
(0.229)
Constante -1.433** -1416** -2.011 -2.046* -0.373 -0.104 1.978 2.897 6.021** 7.280***
(0.604) (0.589) (1.251) (1.233) (1.372) (1.347) 1.696) (1.967) 2.712) (2.742)
Observac. 502 502 445 445 389 389 334 334 252 252
R-cuadrado 0.909 0.909 0.758 0.761 0.705 0.706 0.737 0.732 0.785 0.779
N de id 29 29 29 29 29 29 29 29 29 29
Tabla 4. Muestras Pre y Post- 1996: Modelo aplicando demora a la variable dependiente
17A causa de que nos basamos en un modelo que emplea demoras, el ao base 1997 se refiere
a datos de 1992. Por ello, cualquier explicacin de la ruptura de los datos deben dar cuenta de
cambios, recaudacin o reforma de la administracin tributaria, referidos a principios de los 90.
18Fjeldstad and Moore (2009) informan que existen catorce autoridades de este tipo en el frica
Conclusiones
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica
Robert Cameron1
Resumen:
El presente artculo es una visin general de las cambiantes relaciones poltico-administrativas en
Sudfrica, con particular referencia a la creciente politizacin (control de la burocracia por los
partidos). Los estudios sobre la politizacin de los servicios pblicos son importantes porque la
implicacin de los polticos en la gestin ha conducido, a menudo, a efectos negativos en la
prestacin de los servicios pblicos. El artculo plantea un marco terico para el anlisis de las
relaciones poltico-administrativas, examinando la creciente politizacin de los servicios pblicos,
el impacto de la Nueva Gestin Pblica (NPM2), as como las relaciones poltico-administrativas
en los pases en desarrollo. Se ocupa luego de las relaciones poltico administrativas en Sudfrica,
incluyendo la historia del apartheid, el desarrollo de un nuevo marco relacional en la Sudfrica
democrtica y la politizacin en la poltica de personal del servicio pblico. Examina tres reas
funcionales (la descentralizacin de las competencias, la contratacin de personal y la gestin
por resultados) y estudia las implicaciones de este marco cambiante para la prestacin de los
servicios pblicos. La metodologa consisti en la realizacin de entrevistas a una serie de funcio-
narios de alto nivel, incluyendo tres directores generales en activo y un exministro de Servicios
Pblicos y Administracin, un anlisis de la legislacin gubernamental, datos de la Comisin de
Servicios Pblicos (PSC) que incluyen encuestas, datos no publicados del Departamento de
Servicios Pblicos y Administracin (DPSA), materiales relacionados con lneas polticas del
Congreso Nacional Africano (ANC) y un estudio de la Organizacin para la Cooperacin
Econmica y el Desarrollo (OCDE) sobre la implicacin de la poltica en las burocracias. El artcu-
lo llega a la conclusin de que la politizacin creciente del servicio pblico ha contribuido a que
los servicios pblicos se degraden, y que el Gobierno sudafricano tiene que poner un mayor
nfasis en el mrito como base de las contrataciones y promociones del personal.
1
Robert Cameron, Universidad de Ciudad del Cabo, Sudfrica, e-mail: rcmdb@mweb.co.za.
2
NPM, iniciales de New Public Management. Aunque se traduce el concepto, se mantendrn las
iniciales en ingls, por ser mucho ms ampliamente utilizadas. N. de la T.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Redefining political-administrative
relationships in South Africa.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 83-109
84 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
personal, basados en el mrito, puede suponer para la eficiencia del gobierno. Tambin ofre-
ce ejemplos para que los pases en desarrollo que lo deseen puedan crear servicios pblicos
ms profesionales.
Palabras clave:
Burocracia, nombramientos basados en el mrito, control partidista de la burocracia, relaciones
poltico-administrativas, reforma del sector pblico.
Introduccin
individuos elegidos a partir del patronazgo (el amiguismo) son mucho ms suscep-
tibles de estar dispuestos favorablemente hacia el programa de un partido poltico
en el poder que los supuestamente neutrales nombrados por el sistema de mrito,
que pueden ser apticos, si no hostiles, hacia tal programa. Sugiere que una buro-
cracia comprometida requiere personas nombradas por criterios polticos, elegidos
a travs de una combinacin de disposicin poltica y talento administrativo, ms
que por las simples ideas polticas. Cameron (2003) plantea que los gobiernos en-
trantes deberan tener derecho a reemplazar al personal de altos cargos por perso-
nas que compartan su ideologa, siempre dentro de la competencia administrativa.
Christensen (2004: 15) apunta que los ministros pretenden que la burocracia les
sea receptiva, pero tambin que dicha receptividad no aparece de forma automti-
ca. Ello significa que los ministros pueden preferir nombramientos polticos.
De acuerdo con Pierre (2004: 49, 52) los argumentos en contra de la politiza-
cin tienden a ser los dominantes. Plantea que la politizacin socava los sistemas
de reclutamiento y ascenso basados en el mrito, y, con ellos, la eficiencia y la
profesionalidad; conduce a la lealtad para con el gobierno en el poder, pero sin
integridad institucional y con una confianza debilitada entre los sujetos de su en-
torno externo.
Dierickz (2004: 185) indica que el patronazgo conduce a la prdida de la espe-
cializacin y tiene efectos sobre la moral de los funcionarios. Pollitt y Bouckaert
(2004: 51-52) observan que la politizacin en los altos puestos crea una separacin
mayor entre los altos cargos y la plantilla y adelgaza y rebaja la legitimidad de los
primeros a ojos de los ltimos.
de stos. Existe hoy da un proceso interactivo entre las lneas polticas y sus gesto-
res. Apunta a que la administracin pblica tradicional intent despolitizar lo que
era, esencialmente, un proceso poltico. Kaul (1996:134) plantea que la bsqueda
de una mayor transparencia y una ms estricta responsabilidad conduce a un inten-
to de redefinir la relacin entre el trazado de lneas polticas y su implementacin.
Se argumenta que, si se distingue el papel de los altos cargos administrativos del
de los polticos, se pueden distinguir con ms facilidad los objetivos estratgicos de
los procesos operativos.
Hughes (2003: 66-67) concede que algunas caractersticas de la NPM pueden
abrir la puerta a acusaciones de politizacin, como el hecho de que los lderes po-
lticos puedan elegir los jefes de sus unidades administrativas hoy da, y ello requiere
cierta empata con sus finalidades organizativas. Ello tambin supone un salto por
encima del nfasis que el modelo tradicional establece en relacin con la neutrali-
dad y la administracin no partidista.
Kaul (1996: 139) plantea que se delega en los gestores la autoridad a cambio
de que asuman la responsabilidad de sus decisiones. Los gestores han de ser juzga-
dos por sus resultados. El control se realiza a travs de contratos por resultados y
por la especificacin de expectativas en los contratos a corto plazo para el personal
de alto nivel, que proporcionan la base de la revisin ministerial de los resultados
conseguidos.
Rouban (2003:205) cita un estudio comparativo que muestra que la NPM ha
tenido distintos efectos en los funcionarios de alto nivel de diferentes pases. En
algunos de ellos, como el Reino Unido, stos son sometidos a un estrecho control
poltico, mientras que en otros, como Holanda y Finlandia, los gestores disfrutan de
ms autonoma. Aucoin (2002:42) pone de relieve que en pases como Australia, el
Reino Unido y los Estados Unidos, la NPM es considerada por los lderes polticos
como la reafirmacin del control poltico sobre la burocracia de carrera.
Pollitt y Bouckaert (2004:147) sugieren que el mbito de la poltica parece haber
disminuido, mientras que ha crecido el de la gestin. Los polticos han reafirmado
la distincin entre poltica y administracin. Los gestores son responsables de alcan-
zar resultados, pero los polticos han guardado para s la autoridad, para, en el caso
de que algo falle, poder intervenir pblicamente a travs, por ejemplo, de investi-
gaciones, equipos de inspeccin y reestructuraciones. Los gestores disfrutan de una
mayor libertad de actuacin, por ejemplo, dirigiendo las inversiones hacia los equi-
pamientos en lugar de hacia el personal, pero esta actividad se halla bajo escrutinio
por los resultados obtenidos.
Pases en desarrollo
No existe un consenso general en la literatura sobre si son los polticos o los bur-
cratas de alto nivel quienes dominan las relaciones poltico-administrativas en los
pases en desarrollo.
Existen al menos dos planteamientos al respecto. Smith (2003) cree que la bu-
rocracia fue, a menudo, la nica fuente de especializacin y conocimiento en los
pases en desarrollo, particularmente en lo referente a cuestiones profesionales o
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 89
miento del apartheid dentro del estado sudafricano, no debera sorprender que el
servicio pblico en Sudfrica se encuentre muy politizado.
Como se ha dicho, el ANC, una vez en el gobierno, comenz a realizar nombra-
mientos para puestos elevados del servicio pblico con personal que comparta sus
valores ideolgicos. La exministra para el Servicio Pblico y la Administracin, Ge-
raldine Fraser-Moleketi, explic que uno nombra a la gente en la que puede
confiar, sobre todo, viejos camaradas de los aos de lucha.
En 1997, el ANC introdujo su Poltica de Cuadros y Estrategia de Despliegue,
que se refera a los nombramientos polticos para altos puestos en el servicio pbli-
co. En ella, se ponan por delante los nombramientos para personas de partido, y
los potenciales elegidos tenan que comprender y aceptar las lneas polticas bsicas
y los programas del ANC (Mafunisa, 2003; Maserumule, 2007). La estrategia no
haca referencia a la necesidad de competencia administrativa. En el nivel provincial
existen estructuras similares con respecto a los gestores nombrados tanto provincial
como localmente. La politizacin del servicio pblico pareci entonces alejarse de
los nombramientos para personal con los mismos planteamientos ideolgicos y
moverse hacia cuadros con carnet del ANC. Esta segunda oleada de nombramien-
tos tenda a ser ms abiertamente poltica, y muchos de ellos no tenan ninguna
clase de experiencia (aunque las diferencias entre ambas oleadas no siempre fueron
absolutas; Cameron, 2009). Tambin ha emergido una tercera categora de nom-
bramientos polticos, basada en una forma ms grosera de patronazgo, que implica
el nombramiento de familia y amigos para puestos en el gobierno. Esta ltima
tendencia es ms pronunciada en el nivel local (Department of Cooperative Gover-
nance and Traditional Affairs, 2009). Esta forma de patronazgo es menos suscepti-
ble de control poltico y tiende a ser una recompensa a la lealtad poltica (Cameron,
2007). Dado el hecho de que los gobiernos locales no son parte del servicio pbli-
co, su estudio no se halla incluido en el presente artculo.
Gwede Mantashe, el Secretario General del ANC, defendi con energa la pol-
tica de alargamiento de los contratos de los cuadros en una entrevista en la que
planteaba que sta propiciaba una mayor confianza entre el jefe poltico de un
departamento y los altos cargos nombrados por l. Se preguntaba, igualmente, si
el ANC, que haba obtenido el 70% de los votos, debera dirigirse, para nombra-
mientos en las instituciones estatales, hacia el 30% del electorado que no le haba
votado (Sunday Times, 29 de abril de 2009).
Desde 1999, los directores generales han venido siendo nombrados por el Pre-
sidente (Miller, 2005: 117). Ello se basaba en las Normas del Servicio Pblico (PSR)
surgidas de la Ley del Servicio Pblico (PSA). El procedimiento establece que un
puesto, incluyendo los requisitos, debera ser anunciado a nivel interno y externo
de la administracin nacional. Aqu las competencias presidenciales se hallan dele-
gadas. Una Autoridad Ejecutiva (EA) de importancia debe nombrar un comit de
seleccin que incluya, al menos, tres ministros, debiendo ser presentada la reco-
mendacin del comit al Gabinete, donde se debe llegar a un consenso. El Presi-
dente, que es la autoridad que nombra en realidad, ejerce su prerrogativa al respec-
to (DPSA, 2008c).
Este procedimiento garantiza que los directores generales sean nombrados
fundamentalmente sobre la base de la afiliacin poltica (es decir, de las amistades
96 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Durante la poca del apartheid exista una serie de detallados cdigos del personal
de los servicios pblicos que tendan a estar estrechamente regulados. Se pretenda
que la nueva PSR introducida en 1 de julio de 1999, rechazase las detalladas nor-
mas y regulaciones sobre personal contenidas en el Cdigo del Personal del Servicio
Pblico del momento. Las nuevas normas pretendan promover la descentralizacin
de las competencias de personal hacia los gestores (RSA, 2001).
Se ha planteado que se ha vertido una serie de competencias de personal sobre
EAs que son polticos a nivel nacional y provincial. En qu medida existi en la
prctica una descentralizacin y delegacin de competencias hacia los gestores?
Una de las opiniones expresa que la descentralizacin ha sido un fracaso. Levin
(2004:13) argumenta que la descentralizacin no ha significado mayores compe-
tencias para los gestores, puesto que stas se les han delegado pero no se ha
puesto a su disposicin los recursos necesarios para que tal delegacin fuese efec-
tiva. Por ejemplo, la descentralizacin a los gestores de la capacidad de decidir so-
bre las licencias, ausencias por enfermedad, disciplina, captacin y retencin, ha
sido muy poco satisfactoria. El PSC (2004:4,34) lleg a una conclusin similar man-
teniendo que muchas organizaciones del servicio pblico se afanaban penosamen-
te por llegar a estndares generales en aspectos clave de la administracin.
Esta opinin tambin apareca en las entrevistas que se realizaron para la elabora-
cin del artculo que mencionamos, en una de las cuales su protagonista mantena
que la descentralizacin haba conducido a una anarqua organizativa, habindose
producido una brecha en lo referente a licencias y disciplina. Tambin se detect
preocupacin por la calidad de los gestores que no ejercitaban sus competencias.
Sin embargo, una encuesta emprica llevada a cabo por el Departamento del
Servicio Pblico y la Administracin (DPSA) lleg a una conclusin diferente. Se
haba establecido el marco para la descentralizacin, pero la delegacin de compe-
tencias era muy limitada. La encuesta solicitaba a todos los departamentos nacio-
nales y provinciales que aportasen una lista de las delegaciones de competencias y
obligaciones en trminos de la PSA y PSR. De los 73 departamentos que respondie-
ron (de un total de 151), el 33% haba limitado la delegacin de los EAs a los jefes
de departamento, el 39% mantena la delegacin normal, el 18% haba delegado
por encima de lo normal, y el 10% haba realizado delegaciones muy generosas
(DPSA, 2008: 4-5). La ampliacin de estos datos indic que la delegacin a funcio-
narios de baja categora an era ms limitada. Una encuesta del PSR indic que el
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 97
56% de los EAs no haba delegado competencias, mientras que, en el 72% de los
casos, stas no haban sido delegadas a funcionarios de bajo nivel, ni por EAs, ni
por HoDs (DPSA, 2008: 8,9). Esta tendencia se repeta si se analizaba separada-
mente la de PSA.
Estos hallazgos muestran que muchos departamentos an se hallan centraliza-
dos, y en ellos, solamente el 28% de los HoDs ejerce niveles razonables de delega-
cin. Tambin actan denegando lo que todo el mundo sabe, y afirmando que ha
habido una amplia descentralizacin hacia los funcionarios desde 1999. Adems,
los datos revelan el principio de una tendencia por la cual los departamentos que
mostraron una actuacin competente eran los que ms haban delegado una bue-
na proporcin de competencias y obligaciones a los HoDs (DPSA, 2008:8).
Parecera que a muchos de los gestores no se les han adjudicado las competen-
cias necesarias para actuar. Cmo pueden stos ser responsabilizados de la pres-
tacin de servicios si no han recibido autoridad suficiente? Un director general
apunt que no existan parmetros institucionales para que los gestores pudieran
actuar. Otra preocupacin era que los Ministros, en ocasiones, puenteaban a los
directores generales y delegaban en gestores de nivel ms bajo.
El contra-argumento es que los gestores no tienen inters en actuar. Geraldine
Fraser-Moleketi afirm en su entrevista que una de las razones de que se limitasen
las delegaciones era que los gestores no estaban preparados para tomar decisiones
radicales. Dijo que, en realidad, los Ministros tenan que tomar las decisiones difciles
a menudo, y que la delegacin a los gestores no impedira la corrupcin y el patro-
nazgo. Continuara ocurriendo lo mismo de lo que los polticos eran acusados.
Cuando se le pregunt si, tras 14 aos de democracia en Sudfrica, habindose
marchado la mayora de los burcratas de la vieja guardia (blanca), no sera ya
momento para dar ms competencias a los gestores, su respuesta fue que los
gestores nunca deberan gestionar. Que, al contrario, exista la necesidad de que
los gestores mostraran un mejor liderazgo. Esto implica que, en su opinin, dar la
posibilidad de gestionar a los burcratas significaba inmiscuirse en las competen-
cias de los ministros.
El PSC (2008b: 7-8) lleg a similares conclusiones, apuntando que, en algunos
casos, los HoDs opinaban que no se les haban delegado suficientes competencias
para gestionar sus departamentos apropiadamente. Por el contrario, en otros ca-
sos, los EAs crean que los HoDs tenan que ser razonables en lo referente a las
reas en que se desenvolvan, incluso aunque les hubieran sido delegadas las
competencias.
McLennan (2007: 14-15) ha hecho notar que muchas instituciones conforma-
das bajo el apartheid estaban acostumbradas a trabajar en una burocracia de lnea.
Ello conduca a que los funcionarios no fuesen partidarios de asumir responsabili-
dad o consecuencias por tomas de decisiones ms independientes.
La reforma financiera es uno de los principios clsicos de la NPM. Existe una ten-
dencia a alejarse de normas financieras muy prolijas y una idea de la gestin dirigida
98 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Hood (1991: 52) plantea que la NPM se inclina hacia el estilo de gestin del sector
privado. Parte de esta desaparicin de lneas divisorias entre los sectores pblico y
privado implica un movimiento que se aleja del rgido sistema weberiano de la ca-
rrera administrativa hacia el de contratos. Hughes (2003: 57-58) sugiere que el
nfasis sobre los resultados conduce a contratos a corto plazo, a menudo con
personal externo al servicio pblico.
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 99
La DPSA (2008b:9) sugiere que los directores generales deberan tener la consi-
deracin de funcionarios de carrera, lo que implica que su capacidad no se perdera
para el servicio pblico cuando terminen sus contratos. Los directores generales
deberan formar parte de un pool de expertos para todo el sector pblico que
puede ser contratado de nuevo. En una entrevista, la ex-ministra Fraser-Moleketi
desarroll esta idea con ms detalle. Dijo que los gestores deberan ser considera-
dos como parte del estado, ms que del gobierno, y, por ende, recontratados al
servicio del sector pblico en general. Se planteaba la consideracin de los HoDs en
un status a medias entre la contratacin y la permanencia, para desanimarlos si
quisieran marcharse. Sin embargo, deberan continuar bajo contratacin, para im-
pedir la complacencia.
La evidencia sugiere que el sistema de nombramientos por contrato (al menos
en su forma NPM pura) no ha sido un gran xito. Existe la opinin de que los
nombramientos por contrato no son apropiados en los pases en desarrollo. Dada
la falta general de competencia, un sistema de contrato es un lujo que conduce a
que las capacidades fluyan hacia el exterior. El sistema de contrato por tres aos,
especialmente, ha tenido como resultado un control poltico mayor sobre los altos
cargos.
3
El trmino ingls apex significa punta o pice, por lo que la comprensin del concepto
Apex Priorities no conlleva ningn problema. Hemos preferido dejarlo en el ingls original por
ser un concepto especfico de la poltica sudafricana. N. de la T.
4SMS: Senior Management Service: Servicio de Gestin de Altos Cargos.
102 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
de los contratos de evaluacin por resultados. Tambin existe preocupacin por los
bajos niveles que alcanzan dichos resultados. Se trata de un rea en la que los bu-
rcratas de alto nivel tienen poderes discrecionales para influenciar las relaciones
poltico-administrativas. Como Miller (2005:93) ha puesto de relieve, aunque los
funcionarios dependen del Ministro por los contratos de evaluacin por resultados,
tambin pueden manipular el proceso. Las entrevistas revelaron que los Ministros
permiten con frecuencia que los empleados redacten sus propios contratos y luego
los firman con modificaciones nfimas. Algunos gestores tienen tendencia a fijar
objetivos fcilmente alcanzables en sus contratos, en lo relativo a asuntos sobre los
que tienen control, como los procedimientos de gestin interna, y, como contra-
partida, ignoran los indicadores problemticos sobre objetivos difciles de cumplir,
como el grado de participacin del pblico en las lneas polticas.
El estado del post-apartheid ha tenido que lidiar con el desafo de prestar los ade-
cuados servicios a los ciudadanos, incrementando as el grupo objetivo inicial del
gobierno sudafricano, que era de aproximadamente 4 millones de habitantes, a 44
millones. Parecera desagradable no admitir que ha habido algunas mejoras en la
prestacin de servicios, como se estableca en los informes del PSC. El presente
epgrafe se dirige a las implicaciones especficas que conlleva el cambio de las rela-
ciones poltico-administrativas sobre la prestacin de servicios.
En primer lugar, se produjo una amplia revisin sobre el impacto del sistema SMS
que se estableci para mejorar la eficiencia de la gestin e iba destinado a dar com-
petencias a los gestores (DPSA, 2006, 2007; Levin, 2007: 7). Los resultados de esta
revisin fueron ambivalentes. La parte positiva fue que el sistema de remuneracin
flexible haba permitido a los departamentos captar y retener personal SMS, dando
la posibilidad al servicio pblico de competir en pie de igualdad con el sector privado.
Los altos niveles de defeccin haban cado de forma significativa, el sistema basado
en la competencia fue un valor aadido y mejor la capacidad del servicio pblico;
adems, muchos de los miembros del SMS eran titulados universitarios.
Sin embargo, los gestores de nivel medio tenan una pobre opinin de la posi-
bilidad de que el sistema SMS mejorase la calidad de la gestin y de la prestacin
de servicios. Esta revisin mostr tambin que se precisaba una mejora de los pro-
cedimientos de formacin y adiestramiento, y que era necesario que se llevasen a
efecto de forma ms consistente algunas prcticas clave de la gestin de personal,
como las evaluaciones de capacidad con miras a polticas de desarrollo, as como el
sistema de gestin de las actividades. El estudio hall tambin que el proceso de
captacin de personal era demasiado largo. Las cifras de plazas vacantes a todos
los niveles eran inaceptablemente altas e incluso estaban creciendo.
Las entrevistas revelaron igualmente algunos puntos de vista sobre el xito del
programa SMS. El sistema pareca muy desequilibrado. Al tiempo que haba algunos
gestores muy competentes, tambin tena funcionarios mediocres e incompetentes
que no eran capaces siquiera de aplicar disciplina, de comunicarse eficientemente o
de trabajar en equipo. La exministra para el Servicio Pblico y la Administracin ex-
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 103
Conclusin
El presente artculo supone una visin general de las cambiantes relaciones poltico-
administrativas en Sudfrica. Se trata de un anlisis a nivel fundamentalmente su-
perestructural basado en datos de los departamentos del gobierno. Muchas de las
conclusiones a las que hemos llegado son, por tanto, no definitivas. Deberan rea-
lizarse investigaciones futuras con estudios ms detallados de las prcticas de reclu-
tamiento y promocin en departamentos concretos, con el fin de llegar a evalua-
ciones ms ajustadas de la politizacin en los mismos.
Aun contando con estas limitaciones, qu conclusiones podemos extraer del
presente estudio?. Peters y Pierre (2004: 288) apuntan que la lnea divisoria entre
lo poltico y lo apoltico se ha movido en direccin a lo poltico, y muchos puestos
que, en otros tiempos, hubieran estado fuera del alcance del chalaneo poltico se
encuentran hoy claramente sometidos a presiones y nombramientos polticos.
Este es claramente el caso de Sudfrica. Existi un cierto control poltico sobre
los nombramientos de los altos cargos del personal del servicio pblico, bajo el NP,
que se ha intensificado bajo el ANC. La imagen general refleja una gran interven-
cin poltica en los nombramientos, y un control importante sobre los ascensos,
traslados y actuaciones. Solamente existe amplia autonoma para los despidos. El
gobierno reclut, inicialmente, una serie de gestores de alto nivel para los que no
se exigi carnet del partido, pero que apoyaban el programa de radicales transfor-
maciones del ANC. La calidad de esta oleada de recin llegados era heterognea.
Entonces, el ANC cambi hacia una postura de contratacin de sus miembros con
carnet para los altos cargos de la burocracia. Esta segunda oleada demostr estar
basada en motivaciones polticas y muchos de los reclutados no tenan experiencia
en la gestin.
Existe un nivel razonable de implicacin poltica en la evaluacin de resultados,
pero no se aplica de forma coherente. Los niveles de aceptacin de los contratos de
evaluacin por resultados, que eran bajos, se han incrementado recientemente.
Tambin existe preocupacin por los bajos niveles que alcanzan las evaluaciones de
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 105
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Revista
Internacional
de Ciencias
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Obstculos administrativos para la reforma
en la Repblica Democrtica del Congo
Theodore Trefon1
Resumen:
La Repblica Democrtica del Congo, que surge de dos grandes guerras (1996-97 y 1998-
2002), es uno de los estados africanos que ms flagrantemente han fracasado. Desde que el
Presidente Joseph Kabila lleg al poder en 2001, la comunidad internacional ha realizado
importantes esfuerzos para reconstruir el Congo. Estos empeos, sin embargo, no han alcan-
zado los resultados que se pretendan. Los socios internacionales y las autoridades congoleas
comparten la responsabilidad del fracaso para conseguir un cambio poltico autntico y una
reconstruccin institucional. Los primeros han subestimado la complejidad de la cultura poltica
congolea, mientras que los segundos han entorpecido deliberadamente la reforma. Las debi-
lidades administrativas y la particular naturaleza de la prestacin de servicios pblicos en el
Congo suponen obstculos imposibles de superar para la tarea de construccin del estado.
Despus de hacer patentes las distintas lgicas que motivan estas tareas, y una visin general
de la historia poltica reciente, se plantear la cuestin de la realidad administrativa del Congo.
Se realizar, a continuacin, un anlisis en el que se muestra lo improbable que ser poner en
marcha una reforma consistente en el marco actual.
1
Persona de contacto: Theodore Trefon, Investigador de Alto Rango en el Museo Real para
frica Central, Tervuren, Blgica. Email: theodore.trefon@africamuseum.be
2DRC: iniciales de Democratic Republic of Congo. N. de la T.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Administrative obstacles to reform in
the Democratic Republic of Congo.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 111-132
112 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Palabras clave:
Servicios administrativos, incompetencia de la ayuda, Repblica Democrtica del Congo, estado
fallido, reforma institucional, cultura poltica, prestacin de servicios pblicos, fracaso de la
reforma.
Introduccin
Por falta de una mejor denominacin, utilizo socios internacionales colectivamente como el
3
mejores entre Kinshassa y Kigali, y el hecho de que el Congo haya llevado a trmino
el mecanismo HIPC4.
Los indicadores de pobreza (como la educacin, sanidad, alimentacin informa-
da, situacin de la mujer) y de vulnerabilidad (fundamentalmente la seguridad fsi-
ca) siguen siendo muy bajos, pese a las grandes iniciativas que se han diseado,
dotado econmicamente y puesto en marcha por los socios internacionales del
Congo. Por otra parte, las actividades humanitarias y de ayuda al desarrollo han
generado, adems, una serie de efectos colaterales no deseados. En cierta ocasin
se realiz una simulacin para prever cundo se alcanzaran los niveles de desarro-
llo de los aos 60: el resultado fue que se llegara a ellos para 2030, pero siempre
que las tasas de crecimiento se mantuvieran slidamente hasta entonces (Rpubli-
que Dmocratique du Congo 2006: 11, 27). La crisis financiera global y la cada de
los precios del cobre, cobalto y diamantes de 2008 han echado por tierra esta esti-
macin. La DRC ha sido sistemticamente reprobada por fuentes internacionales
solventes, como el ndice del Fondo para la Paz en Estados Fallidos, la evaluacin
anual del Banco Mundial Doing Business in Africa, los Indicadores de Desarrollo de
la OCDE y el estudio sobre la corrupcin de Transparency International. Una revela-
dora estadstica de la FAO (Food and Agricultural Organization) establece que el
50% de la poblacin congolea est infraalimentada.
Los especialistas en ciencia poltica tienen una idea clara de por qu colapsan los
estados y lo que constituye el fracaso de un estado. Sin embargo, estos sofisticados
conceptos no reducen el trauma del hambre, la enfermedad, la situacin de los
desplazados y la violencia. Esta es la realidad que viven millones de africanos dia a
dia. Ni estos especialistas, ni los expertos en desarrollo saben cmo reconstruir los
estados fallidos. Los activistas, los acadmicos y los que disean lneas polticas
estn de acuerdo en que estamos, ahora, empezando a captar las complejidades y
motivaciones (y, en algunos casos, paradjicamente, las desincentivaciones) de la
reconstruccin estatal. Para algunos, el inters de la comunidad internacional al
respecto se basa en planteamientos humanitarios, de seguridad y de desarrollo.
Ello se refleja en el discurso liberal de los occidentales. Para otros, como China, la
reconstruccin estatal es importante para el comercio y el intercambio.
Existe tambin una agenda neo-conservadora que invoca al 11-S para mostrar
la necesidad de la construccin estatal: los estados fallidos se mueven entre el caos,
el terrorismo y la guerra. Favorecen esta postura algunos influyentes polticos ame-
ricanos: Los estados dbiles y fallidos y el caos que surge de stos terminarn
causando perjuicio a la seguridad de los U.S.A. y a la economa global, fundamento
de la prosperidad americana (Eizenstat et al., 2005:134). Otra interpretacin, cni-
ca, del tema se centra en la lgica de la reproduccin deliberada de la disfunciona-
lidad del estado y su contnua dependencia de la ayuda exterior para mantener
una serie de estados fallidos en los que la comunidad internacional de donantes
HIPC: acrnimo de Heavily Indebted Poor Countries. La denominada Iniciativa HIPC, comenzada
4
en 1996, se refiere a la ampliacin de los umbrales de deuda de los pases pobres por parte del
Fondo Monetario Internacional y la Asociacin Internacional para el Desarrollo, que permiti la
posibilidad de condonacin de la deuda y una mayor asistencia por parte de sus acreedores
internacionales, para un amplio grupo de pases en situacin de pobreza. Para ms informacin,
vase http://go.worldbank.org/85B908KVEO. N. de la T.
114 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Engelbert and Tull: En tanto los pases donantes tienden a ver la reconstruccin
como un nuevo comienzo tras la crisis del fracaso, las lites africanas tienden a
considerar la reconstruccin como una competicin por poder y recursos, hecha
posible por acuerdos de reparto del poder, aumentos en la ayuda exterior, y negli-
gencia en el control internacional (2008:121).
internacional pag 450 millones de dlares USA para cubrir el costo del proceso
electoral, bajo la supervisin de una comisin electoral independiente (StrategiCo.,
2007: 22). Como se consideraba a Kabila el ms plausible y preferido ganador de
las elecciones (International Crisis Group, 2007: 2), recibi un amplio apoyo del
CIAT (Comit international daccompagnement de la Transition), con base en Kins-
hasa. El CIAT era un grupo ejecutivo paralelo muy implicado en la elaboracin de
estrategias y lneas polticas relacionadas con las prioridades polticas, econmicas
y de seguridad. Otro ejemplo de la estrategia de legitimacin de Kabila se plasm
en un aval de 3,9 billones de dlares USA para un grupo consultivo de pases do-
nantes, que se reuni en Pars en diciembre de 2003, a fin de financiar el proyecto
del programa de accin del gobierno para 2004-06, (Clment, 2004: 45). Todo ello
fue parte de un paquete financiero mucho ms amplio destinado a apoyar las fases
de transicin y post-electoral, y que ascenda a casi 15 billones de dlares, entre
2001 y 20075.
Como beneficiario con acceso a las finanzas estatales, cobertura meditica y
seguridad, Kabila dominaba el panorama electoral. Estableci una coalicin con
grupos regionales y tnicos muy dispares: la Alianza para la Mayora Presidencial
(AMP). Se asegur inteligentes asociaciones estratgicas con Nzanga Mobutu, el
hijo del anterior presidente, con Antoine Gizenga, jefe del Partido Lumumbista
Unificado (PALU), y con Kyungu wa Kumwanza, de la Unin Nacional de Federa-
listas del Congo (UNAFEC). Kabila se aprovech tambin de una oposicin dbil
y fragmentada. Etienne Tshisekedi, el opositor sempiterno de Mobutu y jefe de
UDPS, tom decisiones estratgicas poco hbiles. Su peor equivocacin fue orde-
nar a sus seguidores que boicotearan todo el proceso electoral. El Rally Congols
por la Democracia (RCD) era ampliamente impopular, a causa de sus estrechos
vnculos con Ruanda y se automargin radicalmente, sobre todo en los Kivus6,
por su extremada violencia y brutalidad. El dbil liderazgo de Azaria Ruberwa
condujo a que desertaran algunos funcionarios clave del RCD. El Movimiento de
Liberacin del Congo (MLC) de Jean-Pierre Memba tambin experiment la de-
sercin de algunos aliados importantes, como Olivier Kamitatu, Jos Endundo y
Alexis Thambwe, que iban a recibir puestos clave en los ministerios del gobierno
de Kabila.
Kabila consigui un 58,05% de los votos, frente al 41,95% de Memba en las
elecciones presidenciales de 2006. Kabila gan, en general, en el este. Bemba fue
favorito en Kinshasa. Como Kabila esperaba conseguir la mayora necesaria en la
primera vuelta, consider la necesidad de una segunda como mensaje electoral
poco agradable, especialmente por la pobreza de sus resultados en Kinshasa. Pero
los resultados de las elecciones al Parlamento, que no presentaron la brecha entre
el este y el oeste, se mostraron, en cierta medida, favorables a una coalicin presi-
dencial. La Alianza para la Mayora Presidencial acopi mayoras absolutas en la
Asamblea Nacional (338 escaos, de 500) y en el Senado (55 de 108). El propio
partido del Presidente, el Partido del Pueblo para la Reconstruccin y la Democracia
(PPRD) obtuvo la mayora de los escaos.
Las provincias de Kivu del Norte y Kivu del Sur, bordean el lago Kivu, en ellas se produjo una gran
6
interesante polticamente por dos razones: una, deja claro de nuevo que la cultura
poltica que se inici con Mobutu persiste y se basa en la lgica de en primer lugar,
aydate a ti mismo, y segunda, es un indicador evidente de que el Banco Mundial
controla al gobierno nacional, especialmente en lo relacionado con decisiones
financieras.
La parlisis que caracteriz la etapa de primer ministro de Gizenga contina
haciendo sombra al gobierno de su delfn, Adolph Muzito (del PALU) que tom
posesin como Primer Ministro en octubre de 2008. Su gobierno, dominado asi-
mismo por miembros del Partido del Pueblo para la Reconstruccin y la Democra-
cia, no gobierna. Las decisiones las toma el crculo cercano al Presidente: el equili-
brio entre gobierno, Parlamento y poder judicial es prcticamente inexistente
(International Crisis Group 2010:1). En lugar de trabajar para que se cumplan las
prioridades de puesta en marcha de la reforma, la poltica del Congo est domina-
da por actividades encaminadas a consolidar el poder presidencial, sobre todo a
causa de las elecciones de 2011.
Cincuenta aos de Independencia! La fecha, 30 de junio de 2010, significaba
un momento culminante para muchos congoleos. Ricos y pobres, viejos y jvenes.
Todos los congoleos tanto en el Congo como los que viven en el exterior, todos
tenan una cita emocional con la fecha del medio siglo que los separa de su pasado
colonial. Las ceremonias sirvieron para impulsar la imagen del Presidente Kabila,
gracias en parte a la presencia de dignatarios internacionales de alto nivel. Este es
un buen ejemplo de la inteligencia de las autoridades congoleas para instrumen-
talizar a sus socios extranjeros, en este caso, en un importante acontecimiento
histrico. Fue una bendicin para el gobierno de Kabila que el palacio real belga
anunciase que el rey Alberto aceptara la invitacin del presidente, a lo que se
opusieron los polticos flamencos. La visita real estaba supuestamente condiciona-
da a mejoras concretas de la gobernanza, derechos humanos y lucha contra la co-
rrupcin7. El monarca belga, descendiente del rey Leopoldo II, particip en esta
farsa aceptando ir a Kinshasa pese a que no existan tales mejoras en las reas
claves de la reforma.
El establecimiento de la Comisin Nacional Electoral Independiente (CENI) es
otro ejemplo de cmo ha maniobrado el presidente para silenciar a los posibles
crticos. La Comisin Electoral Independiente (CEI) jug un papel importante en el
proceso electoral tras la transicin. Sus funciones incluan el registro de votantes, el
mantenimiento de las listas de stos, la puesta en marcha y seguimiento de las
operaciones electorales, el recuento de votos y el anuncio de los resultados. Para
organizar las elecciones de 2011, el CEI fue reemplazado por un nuevo organismo,
la Comisin Nacional Electoral Independiente. La composicin de ste provoc
chispas en los debates del Parlamento, por la ausencia de representantes de la so-
ciedad. El Senado propuso un consejo de nueve miembros (cuatro de la mayora
gubernamental, tres de la oposicin y dos representantes de la sociedad), pero la
Asamblea Nacional rechaz la propuesta. La exclusin de la sociedad se percibe
como una tctica de la mayora gubernamental para sabotear la neutralidad del
proceso electoral. Una organizacin congolea, la Nouvelle socit civile congolai-
Bajo la gida de los socios internacionales del Congo, que haban invertido mucho en
la legitimacin de Joseph Kabila, mejoraron tanto la seguridad como el contexto
poltico. Se produjo un lento progreso, aunque suficiente para identificar los sectores
prioritarios de la reforma. El joven Kabila, tras su lanzamiento directo a la oficina
presidencial, retom rpidamente las polticas econmicas de su padre, renovando
vnculos con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial. Un mes
despus de asumir su cargo, estas instituciones enviaron una misin multi-sectorial
relativamente amplia a Kinshasa, que estaba compuesta de expertos en asuntos
monetarios, financieros, cambio de divisas y fiscalidad (Clment, 2004:13). Basndo-
8
http://www.syfia-grands-lacs.info/index.php5?view=articles&action=voir&idArticle=1776.
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 121
servicios que generan ingresos pblicos, como la Direction Gnrale des Impts, la
Office des Douanes et Accises (OFIDA), la Direction Gnrale de Recettes Adminis-
tratives, Domaniales et Judiciaires (DGRAD) y la Office Congolais de Contrle
(OCC). Los funcionarios de alto nivel que dirigen estos servicios no han sido selec-
cionados al azar: sus nombramientos se deciden desde lo ms alto de la pirmide
poltica y respetan una lgica paternalista claramente definida, as como patrones
clientelares. En su nivel financiero externo, el estado se manifiesta a travs de la
administracin en el marco de la cooperacin al desarrollo, canalizando fondos de
la comunidad internacional. Esta cuestin es importante, porque la comunidad in-
ternacional ha venido contribuyendo a una suma entre la mitad y un tercio del
presupuesto total del estado en los ltimos aos. El presupuesto previsto para 2010
asciende a algo ms de 5 billones de dlares USA, cifra sorprendentemente peque-
a para un pas que disfrutan tantas riquezas naturales.
An cuando los socios internacionales se apoyan en un cuerpo de expertos y
consultores, la implicacin de los funcionarios congoleos es imposible de evitar,
sobre todo para la implementacin de proyectos y programas. En el contexto de la
internacionalizacin (o recolonizacin) del Congo, el personal administrativo
mantiene cierto grado de control con esta estrategia. Su papel, a todos los niveles,
es tambin muy importante para la realizacin de operaciones humanitarias o ini-
ciativas de ONGs en los mbitos de la salud, educacin e infraestructuras. Sin su
apoyo, el xito de estas acciones podra quedar aminorado, o incluso ser sabotea-
do, si un funcionario, aunque fuese de bajo nivel, no est suficientemente moti-
vado, es decir, corrupto, para buscar un archivo o poner un documento a la firma
de un superior.
La administracin pblica congolea es ambigua, arbitraria e hbrida. Hay que
negociar constantemente con sus funcionarios, a todos los niveles: nacional, pro-
vincial y local. Los procedimientos administrativos se hallan condicionados por el
humor, la disponibilidad y las expectativas y necesidades personales de los funcio-
narios, que prosperan en esta ambigedad de su entorno de trabajo. Dependiendo
del contexto, pueden adoptar un planteamiento formalista (aplicando estrictamen-
te las normas y reglas), igual que pueden optar por otro totalmente informal (in-
ventando o interpretando normas). Desde un punto de vista estrictamente for-
mal, la administracin se fundamenta en instrumentos legales que definen las
relaciones del estado con la sociedad, especificando derechos y responsabilidades.
Tericamente, la administracin congolea tiene a su cargo el control de la pobla-
cin, mantiene los datos del censo y garantiza su bienestar. Es obligatorio preparar
previsiones presupuestarias y recaudar los impuestos del estado. Dichos servicios
enmarcan el contexto legal en el que los agentes del estado se mueven y manio-
bran para adquirir superioridad. Cuando se producen los imprescindibles procesos
de negociacin que caracterizan sus relaciones, suelen poner de relieve ante los
usuarios del pas, o los socios internacionales, la existencia de este marco legal para
intimidarles. La mayor parte de la investigacin sobre ciencia poltica de los ltimos
20 aos se ha centrado, casi exclusivamente, en las relaciones informales de poder:
sera importante volver a considerar el contexto administrativo formalista para in-
tentar entender la dinmica de los problemas del estado contemporneo
africano.
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 125
dad. No se han hecho suficientes esfuerzos para intentar definir el tipo de adminis-
tracin que correspondera, con ms precisin, a las necesidades de los congoleos.
Adems, las iniciativas de buena gobernanza, incluyendo las referidas a comba-
tir la corrupcin, (diseadas en Washington, Pars o Bruselas, y, cada vez ms, en
Londres) consideran, de forma errnea, los problemas de la prestacin de servicios
en el Congo ms como una cuestin tcnica que como algo poltico (Anderson,
2005; International Crisis Group, 2006; Trefon, 2007: 23-29). Sigue siendo perti-
nente aqu aludir al escepticismo ya expresado por Lon de Saint Moulin respecto
de las relaciones de Mobutu con la administracin. Su planteamiento era que las
iniciativas cuyo objetivo es la reorganizacin de la mquina administrativa tienden
a referirse a cuestiones tcticas y no reflejan la voluntad de redistribuir el poder (de
Saint Moulin, 1988:221).
Trompeloeil: en francs Trampantojo: Ilusin, trampa con que se engaa la vista haciendo ver lo
9
nada. Igualmente, otras voces claman que se precisa una revolucin de la mentali-
dad, proponiendo la rehabilitacin del sistema educativo como prerrequisito. Se
podran realizar propuestas similares en relacin con las infraestructuras, el control
macro-econmico, o la sanidad.
Pero no existe un planteamiento compartido. No hay un plan maestro mutua-
mente aceptable. Por el contrario, la proliferacin de planes maestros conduce al
resultado final: la patente ausencia de armona entre los donantes y las autoridades
congoleas. El contexto general de desconfianza y sospecha y la tendencia a llevar
a cabo planes especficos, ms que encauzarse hacia objetivos comunes, son tanto
la causa como la consecuencia de esta situacin de un paso adelante, dos hacia
atrs. La polmica se encuentra en tres distintos niveles: entre los propios socios
internacionales y los responsables congoleos, y entre las autoridades congoleas.
El resultado es un contexto poltico imposible de controlar, y una serie de acciones
y estrategias fragmentadas y frecuentemente contradictorias. El pueblo congoleo,
que debera ser el beneficiario principal del proceso de reforma, est ausente de la
mesa de negociaciones. Se toman decisiones sin consultarle, y sin tener en cuenta
sus necesidades y expectativas.
Conclusin
suyas las estrategias de reforma que no les pertenecen, o que temen que puedan
poner en peligro sus posiciones de poder. El anlisis que presentamos en este art-
culo muestra la realidad de esta situacin. Aunque existen ejemplos de compromiso
y buenas iniciativas de reforma, tanto tcnicas como institucionales, pocos indica-
dores de cambio se pueden mostrar. No existe prueba alguna de que ciertos casos
de xito aislados, o el muy publicitado potencial congoleo, hayan tenido re-
sultados positivos de reforma o mejoras sociales.
El presente artculo se ha basado en el problema del fracaso de la reforma en
trminos de la relacin gobierno-donantes. No se ha ocupado especficamente de
factores internos como el papel de la que sigue siendo una oposicin poltica dbil,
o de la sociedad en conjunto, porque todava no existen pruebas de que tales ac-
tores sean capaces de producir cambios positivos. Todo ello resalta, adems, otra
trgica paradoja del paisaje poltico congoleo: estn emergiendo, en la DRC,
nuevas formas de expresin poltica y de libertad, pero esta tendencia, potencial-
mente positiva, no ha contribuido a un cambio poltico relevante. Todo lo anterior
nos recuerda un famoso slogan poltico acuado por los estudiantes del mayo del
68 parisino: la dictadura se traduce en el silencio obligado; la democracia se tra-
duce en habla cuanto quieras. El presente anlisis se apoya en un reciente in-
forme que describe cmo se estanca la agenda democrtica del Congo (Internatio-
nal Crisis Group, 2010).
Aunque es enorme el coste social e institucional de la crisis, la guerra, y la fra-
casada reforma, todo ello tambin ha suscitado que la gente adquiera el sentimien-
to de pertenecer al Congo. Existe una nacin del Congo (por supuesto, plural, pero
con una idea y sentimiento crecientes de pertenencia y destino colectivos). La cura-
cin de las heridas del fracaso del estado llevar mucho tiempo, pero quizs este
sentimiento de ser congoleo se pueda transformar en la energa precisa para
reinventar el estado y la sociedad. El requisito previo de esta reinvencin es recons-
truir un sistema administrativo que sea comprensible para el pueblo congoleo.
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Theodore Trefon es Investigador de Alto Rango en el Museo Real para frica Central, Tervuren,
Blgica.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Desarrollo de nuevas competencias para administradores
y gestores del gobierno en una era de reformas del sector
pblico: el caso de Mozambique
Nicholas Awortwi1
Resumen:
La administracin pblica africana de hoy es una mezcla de elementos del viejo modelo burocr-
tico que coexisten con la nueva gestin pblica (NPM). La aplicacin creciente del planteamiento
NPM ha colocado bajo los focos a los sistemas de administracin y gestin pblicos, y suscitado
una serie de problemas. Entre stos, se halla la significacin de la importacin de polticas y la
posibilidad de que los funcionarios dispongan de las competencias exigidas para llevar a cabo las
importantsimas responsabilidades de gobierno que introducen las reformas. El presente artculo,
basndose en el caso de Mozambique, muestra que la puesta en marcha de las competencias del
sector pblico ha puesto de relieve que existen vacos considerables entre las estrategias de refor-
ma y las competencias precisas para ejecutarlas. El gobierno de Mozambique, convencido de que
las competencias de los administradores pblicos son un requisito previo esencial para el xito de
las reformas, ha establecido una serie de programas de formacin para que se adquieran las
competencias apropiadas a las nuevas demandas y realidades a que se enfrenta el sector pblico.
Aunque es demasiado pronto para tener resultados, la conclusin es que las capacidades tcnicas,
gestoras y de liderazgo de los administradores pblicos estn mejorando a travs de planes que
suponen una formacin mayor que la que exista en el pasado.
1
Persona de contacto: Nicholas Awortwi, Profesor de Gestin del Desarrollo, Instituto Interna-
cional de Estudios Sociales de la Universidad Erasmus, La Haya, Holanda. Email: awortwi@iss.nl
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Building new competencies for govern-
ment administrators and managers in an era of public sector reforms: The case of Mozambique.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 133-159
134 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Palabras clave:
Gestin de recursos humanos, Nueva Gestin Pblica, administracin pblica, gestin pblica,
reforma del sector pblico, planes de formacin.
Introduccin
Para enfrentarse a tales retos, est meridianamente claro que los administrado-
res y gestores del gobierno necesitan distintas clases de capacidades y no la doctri-
na tradicional del tipo Weber a la que se hallaban acostumbrados (Argyriades,
2003; United Nations, 2003). Y ello porque, casi en cada profesin, la aparicin de
nuevas circunstancias precisa del desarrollo de nuevas, y la redefinicin de las exis-
tentes, capacidades. Las competencias son el conocimiento, capacidades, habilida-
des y formas de comportarse que un empleado aplica en su trabajo para llegar a
los resultados requeridos por los objetivos estratgicos de la organizacin (CA-
FRAD, 2001; Lock, 2001; Rosenbaum, 2003). Una encuesta de 2001 llevada a cabo
por la Commonwealth Association for Public Administration and Management
(CAPAM) determin una serie de competencias necesarias para los gestores de alto
nivel del servicio pblico en pases en vas de desarrollo de la Commonwealth (Dra-
per, 2003).
Para comprender cmo responden los gobiernos a los retos de las reformas del
sector pblico, y especialmente a la introduccin de la NPM en sus administracio-
nes pblicas, el presente artculo intentar alcanzar cuatro objetivos: (a) debatir
sobre la administracin pblica que utiliza el modelo weberiano de burocracia y
que ha introducido posteriormente algunos de los elementos de la NPM que han
informado las reformas en muchos pases desarrollados y en vas de desarrollo; (b)
explicar brevemente la administracin pblica en frica y resaltar que la formacin
es uno de los ingredientes fundamentales que se estn utilizando para superar la
distancia entre lo que prescriben las reformas y la competencia de los empleados
del gobierno para ejercerlas; (c) utilizar Mozambique como caso de estudio para
describir en qu forma se aplicaron algunos de los elementos de la NPM dentro del
programa de reformas del sector pblico de este pas, y, (d) finalmente, mostrar de
qu manera est Mozambique desarrollando las competencias de sus administra-
dores pblicos utilizando nuevos planes de formacin. Es importante poner de
relieve los siguientes caveats: en primer lugar, el artculo no evala los resultados
de los programas de formacin, porque acaban de ser implantados y sera prema-
turo empezar ya a buscar pruebas de xito o fracaso. Segundo, basndonos en
nuestras intenciones de cumplir los cuatro objetivos mencionados, habr variacio-
nes considerables en el grado de detalle que podamos ofrecer en cada uno de los
mismos.
Hemos dividido el artculo en cinco partes. La primera hace un breve repaso de
la literatura sobre administracin pblica desde el punto de vista de la doctrina
burocrtica de Weber. En la segunda, se presentan los elementos de la NPM, en
tanto que la tercera resalta las reformas de la administracin pblica en frica y
apunta a las competencias inadecuadas de que adolecen los administradores pbli-
cos: una de las debilidades fundamentales que afectar la implementacin, con
xito, de las modelos de reforma. La cuarta afina el foco, para concretarse en la
reforma del sector pblico en Mozambique e indica la manera en que este pas ha
aplicado algunos de los elementos de la NPM. La quinta parte se centra en la for-
macin, y muestra cmo se redisean los planes de formacin que aportarn la
clase de competencias que los administradores pblicos necesitan para responder
a los retos que aporta la NPM a la administracin gubernamental. En sta parte se
realizan algunas deducciones finales.
136 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Estas proposiciones revelan que el modelo ideal de Weber pone el acento en las
normas y en adaptarse estrechamente a los procedimientos, en un entorno admi-
nistrativo. La finalidad de seguir normas rgidas tiene por objeto garantizar la lega-
lidad y el tratamiento equitativo para todos los ciudadanos, de forma que las actua-
ciones del gobierno sean llevadas a cabo de manera correcta para la mejora de
la sociedad. Las proposiciones de Weber ofrecen un marco dentro del cual se defi-
ne la administracin pblica en muchos pases. Sus principios de neutralidad, per-
manencia y anonimato tenan por finalidad que los funcionarios fueran capaces de
servir a cualquier gobierno; asesorar a los polticos, aunque no fueran fciles de
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 137
les prestaba (Olowu, 2001). Y, a causa de que los servicios se hallaban directamente
en manos de los administradores pblicos, tampoco era necesario especificar con-
diciones. Las condiciones, que permanecan implcitas, nunca eran consideradas ni
cumplidas. Adems, muchos de los administradores y gestores pblicos no se ha-
llaban bajo la exigencia de responsabilidad por sus fracasos, porque el presupuesto
pblico no se utilizaba como instrumento para una actuacin que se evaluaba por
sus resultados. Exista la propensin hacia la preparacin del presupuesto como
proceso repetitivo, ao tras ao, que terminaba con un alejamiento total de la
ejecucin concreta de programas y proyectos. El establecimiento de objetivos y la
evaluacin de su xito dependa de la opinin del propio administrador al cargo
(Andrews, 2006; Baker, 1989; Caulfield, 2006; Montgomery, 1987).
Dada la situacin descrita, la administracin gubernamental se perciba como
ineficaz e ineficiente y necesitada de reformas. La ineficacia de la administracin
gubernamental se manifestaba en la baja calidad de los servicios pblicos que se
prestaban a los ciudadanos, la actitud indiferente de los burcratas frente a los
ciudadanos y a las organizaciones no-estatales, la ineptitud de los funcionarios que
desarrollaban estrategias y ponan en marcha proyectos y programas del gobierno,
la falta de independencia y profesionalidad de la funcin pblica para tratar igual y
equitativamente a todos los ciudadanos, sin que estos tuvieran que temer presio-
nes polticas, y la deshonestidad del compromiso de los gobiernos con polticas y
programas que haban establecido a travs de la participacin pblica. El tamao
creciente del presupuesto gubernamental se duplicaba por la ineficacia de la admi-
nistracin y el descenso de los ingresos pblicos puso de manifiesto la necesidad de
estudiar el sentido de lo que hacen los gobiernos y el sistema a travs del que ac-
tan (Klitgaard, 1997; Adamolekun, 1991).
Se introdujeron estrategias de reforma del sector pblico y de la administracin
que incluan privatizacin, reduccin de la funcin pblica, desaparicin de niveles
burocrticos innecesarios y mejora de la gestin y capacidad administrativas, la
descentralizacin de algunas responsabilidades, competencias y recursos del go-
bierno central hacia los gobiernos locales, y una gran cantidad de medidas relativas
al uso de tcnicas de gestin provenientes del sector privado y del mercado. El
programa de reformas se apoyaba en la bsqueda de la eficiencia y eficacia del
gobierno frente a unos recursos pblicos cada vez menores. Algunas de las medi-
das que se introdujeron muestran elementos de la NPM, resultado de la discusin
sobre convergencia de polticas y transferencia de stas. Sin embargo, como mues-
tran distintos estudios, se produjeron pocos xitos (Olowu, 1999, 2002b; Savoie,
1998; Mutahaba y Kiragu, 2002). Una de las razones que se aduce frecuentemente
como causa de este fracaso es la capacidad de los administradores gubernamenta-
les de absorber las estrategias de reforma, dentro de las que consideramos tambin
las de la NPM, y utilizarlas en beneficio propio. Otras se refieren a la importancia de
las lneas polticas aplicadas y su procedencia externa (McCourt y Minogue, 2001;
Minogue et al., 1998), la motivacin e inters de los empleados del gobierno para
emprender las reformas, el sistema poltico de patronazgo, la intransigencia buro-
crtica ante las reformas, y la historia de los sistemas administrativos establecidos
previamente en muchos pases, etc. En el presente artculo, nos centramos en la
capacidad de los administradores del gobierno para hacer suyos los planteamientos
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 141
2
Creado por la Portaria n 51/78, de 18 de febrero, Boletim da Repblica n 21, I Srie, de 18 de
febrero de 1978.
3Creado por el Diploma Ministerial n 43/89, de 24 de mayo, Boletim da Repblica n 21, I Srie,
de 24 de Mayo de 1989.
144 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
SIFAP estaba dividida en dos niveles: (a) el nivel medio (o secundario), para los
funcionarios con educacin secundaria, y, (b) el nivel ms alto para quienes se en-
contrasen en puestos de gestin, con educacin post-secundaria. Con la implanta-
cin de SIFAP, el GoM pretenda la elevacin de los niveles educativos y profesiona-
les de los funcionarios, y, por ende, posibilitar el desarrollo de una administracin
pblica eficaz y eficiente en el pas. Para la formacin a nivel medio (o secundario)
se cre la Escuela Pblica de Estado y Derecho en 1989, que se transform en el
Instituto Medio para la Administracin Pblica (Instituto Mdio em Administrao
Pblica, IMAP4) en 1996.
Con la aplicacin de la Ley de Descentralizacin (Lei n 2/97, de 16 de febrero)
los funcionarios que trabajaban en los ayuntamientos fueron incluidos en los pro-
gramas de formacin del IMAP. Como consecuencia, el nombre IMAP se cambi
por el de IFAPA: Instituto de Formacin para la Administracin Pblica y Autrquica
(Instituto de Formao em Administrao Pblica e Autrquica). La necesidad de
expandir rpidamente el programa de formacin para que abarcase a todo el pas
tuvo como resultado que se creasen tres IFAPAs en las provincias del centro, del sur
y del norte.
Los programas de formacin que se disearon para dar a conocer a los funcio-
narios la estructura del servicio pblico, cmo funciona, de donde deriva su autori-
dad, el cdigo de conducta, y los procedimientos administrativos, no eran muy di-
ferentes de cualquier programa docente ordinario sobre administracin pblica
bsica en cualquier institucin acadmica. Los programas se centraban en las habi-
lidades administrativas rutinarias, sin desarrollar las capacidades para solucionar
problemas de los participantes (Monteiro, 2004). Como resultado, la tan esperada
transmisin de competencias al personal para aumentar su eficacia en la gestin de
las organizaciones y servicios pblicos, no se materializ. Tambin existi un nepo-
tismo generalizado, parcialidad y corrupcin en el gobierno. El modelo socialista
que se adopt inmediatamente tras la independencia poltica fracas tambin,
conduciendo a disturbios sociales y crisis econmica. La combinacin de estos fac-
tores empuj al gobierno a adoptar programas de ajuste estructural centrndolos
en la privatizacin de las empresas estatales. Algunas de las organizaciones guber-
namentales ms conocidas, que se convirtieron en las primeras bajas de la poltica
de privatizacin, fueron la compaa del agua (guas de Moambique) y los dos
bancos mayores (Banco Comercial de Moambique y Banco Popular de Desenvolvi-
mento). Posteriormente, una serie de empresas y organizaciones estatales llegaron
a manos privadas en circunstancias, que, apunta Hanlon (2004), podran relacio-
narse con la implicacin de los donantes en la promocin de la corrupcin en Mo-
zambique. Las polticas de ajuste estructural en muchos pases de frica incluyeron
tambin el despido de un gran nmero de empleados de un sector pblico hincha-
Creado por el Diploma Ministerial n 47/96, de 24 de abril, Boletim da Repblica n 17, I Srie,
4
de 24 de abril de 1996.
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 145
tradores sectoriales tenan prohibido, sin apoyo legal concreto, recibir y gestionar
solicitudes porque algunos funcionarios pblicos de los ministerios y departamen-
tos se esforzaban en interceptar la llegada de documentos a estas oficinas nicas.
En general, Chiziane y Manjate (2007) han demostrado que el xito de esta estra-
tegia fue mnimo, en trminos de reduccin de complejidad, exageracin, corrup-
cin, y retrasos en las respuestas a las solicitudes ciudadanas.
La estrategia Gobierno Electrnico (e-Gov) se dise para racionalizar el uso de
las tecnologas de la informacin en el sector pblico, con la intencin de mejorar
la calidad de los servicios y la responsabilidad por la gestin del gobierno ante los
ciudadanos. La estrategia e-Gov se centra en la creacin de coordinacin de fun-
ciones e interconectividad entre los distintos sistemas, como el registro civil (inclu-
yendo los documentos de identidad, pasaportes e inscripciones), gestin pblica
financiera, y sistema de recaudacin de impuestos, as como conectividad intersec-
torial de las oficinas nicas (Macuane, 2006:70). Sin embargo, el desconocimiento
informtico de los funcionarios pblicos se convirti en un enorme problema para
alcanzar los objetivos del programa. No solo era un problema tener la capacidad de
operar con sistemas y bases de datos complicados, sino tambin la integracin de
distintos sistemas informticos que haban operado, en el pasado, como entidades
singulares. Todo ello haca necesaria la existencia de funcionarios que tuviesen
nuevas habilidades para manejar mecanismos institucionales reglados que promo-
viesen mayor cooperacin, sinergias y coordinacin entre las organizaciones del
sector pblico.
El programa de reforma de los salarios que se implant implicaba un cambio
radical de la gestin de datos para llegar a una ms amplia gestin de resultados,
vinculando el salario con los resultados de la actividad (Repblica de Mozambique,
2006a). El xito del programa requera considerables esfuerzos para cambiar, no
solamente la gestin del sistema de recursos humanos existente, sino tambin la
mentalidad de los funcionarios, desde un planteamiento de procedimientos/datos
a otro basado en resultados y rendimientos. Para alcanzar este objetivo, era funda-
mental aumentar las cualificaciones de la funcin pblica, en particular las de los
altos cargos, mejorar la descripcin de los puestos, y establecer un sistema de cre-
dibilidad en cuanto a la gestin y sus resultados que conduce a indicadores de
evaluacin desde los Secretarios Permanentes a los empleados de ms bajo nivel.
La implantacin del sistema salario/resultados tuvo como consecuencia incremen-
tos marginales de los sueldos de los altos cargos, pero es difcil decir si correspon-
dan a incrementos de resultados, porque los Secretarios Permanentes y el personal
de nivel medio no firmaron ningn acuerdo al respecto (Macuane, 2006; Repblica
de Moambique, 2006b).
La agenda de reformas, a juzgar por la lista de actividades que se pusieron en
marcha, era muy amplia e innovadora en el contexto mozambiqueo (CIRESP,
2004). Se consideraba a estas estrategias como parte del planteamiento NPM. Dado
que muchos funcionarios estaban acostumbrados a un planteamiento burocrtico y
de procedimientos en su trabajo, se estim una gran parte del proceso de reformas
como un cambio radical desde la cultura organizativa que la mayora de los funcio-
narios aprendan en los programas de formacin previos. La capacidad de implantar
algunas de las ideas de la NPM se convirti en un importante problema, incluso para
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 147
la Unidad Tcnica para la Reforma del Sector Pblico (UTRESP) que se cre para
apoyar a los ministerios en la puesta en marcha del programa de reformas.
La evaluacin de la primera fase de este programa reconoci que la capacidad
y el inters de los administradores pblicos para liderar la reforma era uno de los
problemas (Repblica de Mozambique, 2006: 16-17). En general, se ha producido
una mejora en la capacidad administrativa del sector pblico si la comparamos con
la recibida en el momento de la independencia, sin embargo, el Ministerio del
Servicio Pblico estima que el nmero de personas con educacin universitaria que
trabaja en la gestin y toma de decisiones era an menor al 8% del nmero de
funcionarios: 166.4945. Todo ello significa que ms del 50% de los funcionarios en
puestos de gestin y liderazgo tienen una formacin insuficiente no solo para po-
ner en prctica los principios administrativos weberianos, sino, menos an, los de
la NPM. Dentro del tanto por ciento (menos de 8%) de los funcionarios que tienen
una educacin universitaria, un 85% reside y trabaja en la capital nacional, Mapu-
to. En general, esta escasez de personal cualificado es el reflejo de la poblacin en
general. Hasta 2004, los nicos centros de donde sala personal cualificado con
destino a la administracin pblica, eran la Universidad Eduardo Mondlane (UEM),
el Instituto Superior para las Relaciones Internacionales (ISRI) y el Instituto Superior
para la Ciencia y la Tecnologa (ISCTEM). Estas instituciones titulaban anualmente a
40 estudiantes en total, lo que se hallaba considerablemente por debajo de las
necesidades de la funcin pblica. Adems, el sistema de sus cursos no ofreca
oportunidades de participar a los funcionarios que ya soportaban responsabilida-
des en sus puestos de trabajo.
La falta de instituciones locales que ofrezcan ttulos y cualificaciones superiores
en administracin pblica, condujo a la creacin del Instituto Superior de la Admi-
nistracin Pblica (ISAP) (Consejo de Ministros, Decreto n 61/2004, de 29 de di-
ciembre), con la funcin de desarrollar la capacidad de los funcionarios pblicos en
puestos directivos y de liderazgo en la administracin, para mejorar sus cualificacio-
nes acadmicas y de liderazgo y sus capacidades tcnicas y profesionales para la
administracin pblica. El mtodo de formacin del ISAP tena la finalidad de: (i)
minimizar la situacin producida por el hecho de que los participantes deban per-
manecer en sus puestos, al tiempo que realizaban los cursos; (ii) formar a los pro-
fesores para que pudieran difundir ideas innovadoras en todo el sector pblico y (iii)
centrarse fundamentalmente en las necesidades institucionales, ms que en las
personales.
El ISAP deba ofrecer los siguientes cursos: Ttulo Profesional en Administracin
Pblica (BPAP), Diploma Profesional Superior en Administracin Pblica (CPSAP),
para funcionarios de alto nivel que no tienen titulacin universitaria en Administra-
cin Pblica; Ttulo Profesional Post-Graduado en Administracin Pblica (PGPAP),
Licenciatura Profesional en Administracin Pblica (LPAP) y Mster en Administra-
cin Pblica (MPA). Los BPAP, CPSAP y PGPAP deban ser impartidos en forma
continua y modular, lo que equivaldra al diploma respectivo del Sistema Nacional
de Educacin (SNE). Asimismo, ISAP deba impartir cursillos a nivel ejecutivo sobre
temas especficos a grupos especializados que incluan miembros del Parlamento y
ministros del Gobierno. El resultado del programa del ISAP deba contribuir a me-
jorar los planteamientos estratgicos de los funcionarios, su capacidad de trazar
lneas de actuacin, sus habilidades de gestin y las nuevas prcticas de gestin de
personal, como la seleccin basada en el mrito, los ascensos, y la evaluacin y
reclutamiento en todo el sistema del estado.
6
Reglas y normas administrativas; principios de jerarqua y autoridad; separacin entre las esferas
pblica y privada; sistema de ascensos en la carrera, etc.
7Se trata de un concepto de la teora de la ciencia poltica donde se estudian los problemas que
Gobierno electrnico
El trmino utilizado por el autor en ingls es el de moral hazard, que implica que una de las
8
partes de un contrato, que se halla blindada frente a riesgos, se comporta de forma diferente en
que lo hara si estuviese expuesta directamente tales riesgos, sin blindaje de ninguna clase. Se
aplica, fundamentalmente, en el campo de los seguros. N. de la T.
150 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Habilidades gestoras
Integracin y diversidad
Profesionalidad e integridad
Mozambique, al igual que otros varios pases de frica, tiene una serie de valores
atinentes al servicio pblico claramente impresos en los cdigos ticos de su admi-
nistracin pblica; son los siguientes: imparcialidad, integridad, servicio al pblico,
exigencia de responsabilidad por la gestin, dedicacin, transparencia, etc. (Lock,
2001). Aunque tales valores ticos les son comunicados a los funcionarios durante
los programas de estmulo, ello no ha supuesto una detencin de la corrupcin en
152 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
El liderazgo se determin como uno de los factores primarios a tratar si las reformas
que el pas haba emprendido deban tener xito. Dado el planteamiento estratgi-
co nacional (Vision 2025), se esperaba que los campeones de la reforma no se
mantuvieran confinados dentro de la clase poltica, sino que abarcaran tambin a
una masa crtica de altos cargos administrativos que tengan la conviccin de la
necesidad del cambio y sean capaces de imbuir en ms personas la necesidad de
trabajar para alcanzar los objetivos a largo plazo del pas. Los mdulos formativos
que se disearon se centraban en el uso de estudios creativos de caso, junto con
tcnicas de simulacin de grupo e individuales, para mejorar las habilidades de li-
derazgo de los participantes. Estos mdulos recalcan tambin el papel de los ges-
tores pblicos contemporneos como intercesores de, y propiciadores de socieda-
des ms democrticas, equitativas y justas, tanto a nivel nacional como sub-nacio-
nal. ISAP ha implantado cursillos de liderazgo y desarrollo de la capacidad de gestin
para los altos cargos y ministros que se imparten como seminarios conjunta y regu-
larmente. Los seminarios de polticas conjuntas mezclan a los ministros y los altos
cargos administrativos en entornos en los que se comparten experiencias y se dis-
cuten temas clave de las lneas polticas nacionales.
A finales de 2007, ISAP haba impartido ms de 25 cursillos destinados a ejecu-
tivos, para Directores Nacionales, Jefes de Departamento, Parlamentarios, Directo-
res Provinciales, Secretarios Permanentes, Administradores de Distrito, etc., utili-
zando los mdulos diseados (vase Tabla 1). Los cursillos destinados a ejecutivos
tienen una duracin mxima de dos semanas.
En trminos de formacin a largo plazo, hacia junio de 2008 ISAP haba realiza-
do la formacin de 131 funcionarios y concedido Diplomas Superiores en Adminis-
tracin Pblica (CPSAP) utilizando los programas diseados. ISAP ha recibido tam-
bin 232 administradores pblicos para los CPSAP, 33 participantes del Ttulo
Profesional Post-Graduado en Administracin Pblica (PGPAP) y 36 participantes en
el programa Ttulo Profesional en Administracin Pblica (BPAP) (vase Tabla 2).
Consciente de los retos de mayor importancia que enfrentaba el instituto, y con
la finalidad de impartir los programas de formacin, en 2008 ISAP hizo una revisin
de su propia capacidad interna. El resultado fue el desarrollo de un plan estratgico
a diez aos, con la esperanza de convertirse en un centro lder y con reputacin de
excelencia en la formacin de gestores pblicos y agentes del cambio de alto nivel
profesional de Mozambique y en otros pases de habla portuguesa (lusfonos). La
finalidad para la que se cre el ISAP se revis, por tanto, tomando en consideracin
la imagen de excelencia en el servicio pblico (ISAP, 2008). Como los programas del
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 153
ISAP acaban de iniciarse, llevar algn tiempo el que las competencias que se pre-
tende adquieran los empleados del gobierno se manifiesten en la mejora de la
prestacin de servicios pblicos en el pas.
Nivel de los
CPSAP I CPSAP II PGPAP BPAP
Cursos
Primero 36 33 33 36
Segundo 30 34
Tercero 33 31
Cuarto 35
TOTAL 99 133 33 36
Fuente: Visin Estratgica del Instituto Superior de la Administracin Pblica, 2008.
Sin embargo, y como parte del proceso de desarrollo del plan estratgico del
ISAP, diez de los 131 ex-participantes, fueron invitados a exponer sus experiencias
en relacin con su entorno de trabajo tras acabar CPSAP. Todos ellos expresaron
opiniones favorables sobre el programa de formacin recibido, pero tambin su
desilusin. Indicaron que la formacin no condujo a un aumento en sus salarios, o
a una promocin a puestos de niveles ms altos. Algunos de los invitados tambin
pusieron de manifiesto su frustracin cuando intentaron aplicar algunos de sus
nuevos conocimientos en su entorno de trabajo. Una de ellos en concreto cont
que haba sido trasladada desde su puesto a una nueva divisin (lo que, para ella,
154 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Conclusiones
En el presente artculo hemos hecho una revisin del sector pblico y de las refor-
mas administrativas que estn teniendo lugar en el mundo. Hemos presentado las
causas de las reformas en el mundo desarrollado y en el que est en vas de desa-
rrollo, hemos resaltado algunos de los elementos de la NPM y planteado los retos
que las reformas representan para las capacidades de los administradores de los
gobiernos en frica, de los que se espera que lideren la transformacin del estado.
Hemos presentado tambin las implicaciones del planteamiento NPM para los pro-
gramas de las instituciones dedicadas a la formacin, que preparan a los adminis-
tradores para un entorno de trabajo dentro de un sector que est experimentando
situaciones de incertidumbre. En el epgrafe tercero, hemos analizado las cuestio-
nes mencionadas dentro del contexto de Mozambique, donde la aplicacin de al-
gunos de los elementos de la NPM bajo la rbrica de la reforma del sector pblico
ha puesto de relieve algunos defectos en relacin con la capacidad de los gestores
gubernamentales para enfrentarse a las exigencias de la reforma. Hemos llegado a
las siguientes conclusiones:
La estructura, funciones y procesos de la administracin pblica han sufrido
cambios muy importantes en todo el mundo. Se estn desarrollando nuevos mode-
los administrativos y de gestin bajo el concepto de una reorganizacin o recrea-
cin del sistema gubernamental. Taylor apunta a que las organizaciones del sector
pblico en los Pases Menos Desarrollados deberan aprender a andar antes de
echar a correr, estableciendo saneados principios burocrticos como primera fase
esencial de su desarrollo, a los que debera seguir un periodo de consolidacin,
antes de moverse hacia las reformas, ms ambiciosas, de la NPM (Taylor, 2001); sin
embargo, muchos pases de frica se han unido a las reformas administrativas in-
ternacionalizadas a travs de una serie de ajustes estructurales y programas de re-
forma del sector pblico, inducidos desde el exterior, sobre los que tenan muy
poca eleccin o control. De todas formas, en tanto se introducen nuevos plantea-
mientos de reforma del sector pblico, los administradores y gestores pblicos se
han visto en la situacin de asumir, con gran determinacin, la gestin de nuevos
y sofisticados sistemas de prestacin de servicios pblicos para lo cual tenan un
dficit de capacidad.
Es cierto que Mozambique y muchos otros pases de frica tienen menos capa-
cidades para gestionar las nuevas tendencias que surgen en el sector pblico, pero
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 155
tambin que no pueden permitirse la indiferencia frente a los cambios que se es-
tn realizando en su entorno y en su propio mbito. El desarrollo de las capacida-
des de los empleados del gobierno es un requisito previo esencial para la implan-
tacin de los programas de reforma del sector pblico que tienen entre manos. En
Mozambique, el gobierno ha establecido programas de formacin para proporcio-
nar el tipo de adiestramiento que respondera a las nuevas demandas y realidades
a las que se enfrentan los administradores y gestores del sector pblico. Las capa-
cidades tcnicas, gestoras y de liderazgo de los empleados del gobierno en los
ministerios, agencias y gobiernos locales estn mejorando a travs del diseo de
los programas de formacin del ISAP. An es pronto para llegar a conclusiones
sobre si las nuevas capacidades han alcanzado los resultados esperados, ya que
an no han sido evaluadas; pese a ello, algunas ancdotas relatadas por los parti-
cipantes en los programas de formacin sugieren que el desarrollo de las nuevas
capacidades no solucionar necesariamente todos los problemas relacionados con
el bajo nivel de competencia de los gestores del sector pblico, a menos que se
solucionen otras cuestiones estructurales, como la remuneracin, promocin, y
otros mecanismos atinentes a la gestin de recursos humanos. Otras investigacio-
nes han mostrado tambin que es necesario solucionar cuestiones como el impe-
rio de la ley, los mecanismos de exigencia de responsabilidad, y la utilizacin de
ex-participantes de los programas de formacin. Dentro de muy pocos aos, ser
necesario evaluar los resultados de las nuevas capacidades que los programas de
formacin han proporcionado a los administradores pblicos de Mozambique,
para comprobar si han sido causa de diferencias positivas para la eficiencia y efi-
cacia del gobierno.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Para singularizar el 80 aniversario de IAAS.
Nota del Editor Jefe de la Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Christopher Pollit1
1
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y Profesor
Investigador en Gestin Pblica, Instituto de la Gestin Pblica, Katholieke Universiteit Leuven
(Blgica).
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo To mark the 80th anniversary of IIAS.
A note by the editor-in-chief of IRAS/RISA.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 161
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Tendencias en el estudio comparado
de la Administracin Pblica1
Fred W. Riggs2
A lo largo del pasado medio siglo, se pueden discernir tres tendencias en el estudio
comparado de la administracin pblica. La primera est claramente establecida hoy
da, pero la segunda y tercera quiz solo estn surgiendo. La primera se refiere a que
lo normativo tiende hacia planteamientos ms empricos. La segunda es un nfasis
creciente hacia lo nomottico3, en contraste con los mtodos predominantemente
idiogrficos. Y la tercera implica un cambio de lo no-ecolgico hacia sistemas de pen-
samiento ecolgicos. Me ocupar de cada una de estas tendencias a continuacin.
1
Artculo preparado para un grupo de expertos de la American Society for Public Administration,
Filadelfia, Pennsylvania, abril 1961, y subvencionado por el Grupo de Administracin Comparada
de la Sociedad.
2 Fred W. Riggs, Universidad de Indiana. CDU 35.06.05. Revista Internacional de Ciencias Admi-
4
Entre 1948 y 1991 la ICP public 164 estudios de caso as como estudios especiales sobre
temticas de toma de decisiones y administracin gubernamentales para los Departamentos de
Ciencia Poltica y Administracin Pblica de ms de 60 universidades miembros del Programa. La
mayora de tales estudios se referan al gobierno USA, pero algunos, sobre todo despus de
1960, se ocuparon de casos ocurridos en Gran Bretaa, Europa y pases en vas de desarrollo de
Asia. N. de la T.
5New York, Harper, 1880.
6Woodrow Wilson, The study of Administration,Political Science Quarterly, II (junio 1887), pp.
197-222.
7Leonard D. White (Editor), Civil Service Abroad, N. York, McGraw-Hill, 1935 y The Civil Service in
Rowland A. Egger, An American Administrative Class, en Joseph E. McLean (Editor), The Public
Service and University Education. Princeton, 1949, pp. 205-233. Vase tambin The Senior Civil
Service and the Career System, Public Administration Review, XVIII, Verano 1958, pp. 189-198,
de Paul Van Riper.
Fred W. Riggs Tendencias en el estudio comparado de la Administracin... 165
gunda Guerra Mundial, por un mtodo similar, pero inverso, que podra ser desig-
nado como el espejo para los otros. Aqu se ha cambiado el ngulo de visin
para reflejar la prctica americana como modelo, especialmente para pases sub-
desarrollados. Encontraremos dentro de esta categora un creciente nmero de
informes y estudios realizados por expertos, consultores visitantes, asistentes tcni-
cos, e incluso, en cierta medida, por los jvenes especialistas en administracin
pblica de los nuevos estados, formados en occidente. Entre tales ensayos encon-
traremos bastantes trabajos muy agudamente planteados, y tambin muy sofistica-
dos, en lo referente a la cuestin del relativismo sobre la aplicacin, en pases dis-
tintos, de normas americanas, inglesas, francesas u otras del mundo occidental.
Un extraordinario ejemplo de este gnero es el informe sobre la administracin
en India de Paul H. Appleby9. Como sucede en muchos estudios de este tipo,
contiene mucho material emprico y analtico, pero subyacen en la presentacin
muchas suposiciones implcitas sobre cmo debe ser un buen sistema administrati-
vo que aaden a la obra un cierto aroma bsicamente normativo.
Desde la creacin de las Naciones Unidas y su programa de administracin p-
blica, ha surgido un tipo de ensayo general normativo que podra ser denominado
del estilo espejo para todos. En ellos, el autor intenta sintetizar, a partir de las
caractersticas buenas de varios sistemas, las que deben ser recomendadas para
todos. Tales planteamientos intentan identificar los universales del proceso admi-
nistrativo. Un ejemplo llamativo de lo anterior es el informe, que adopta la forma
de cuestionario, del Comit Especial de las Naciones Unidas para los Problemas de
la Administracin Pblica; contratado por las Naciones Unidas y la UNESCO; el
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas prepar varios informes que
posiblemente se puedan considerar dentro de esta categora10.
9
Public Administration in India, Report of a Survey. Delhi, Manager of Publications, 1953, Pode-
mos incluir, entre otros ejemplos:
Lyman S. Moore y Edmond F. Richetts, A program for Strenghtening Public Administration in the
Kingdom of Thailand, Washington, M.S.A., 1952
William C. Coleman, Civil Service Reform in Greece, Public Personnel Review, X., 1949, pp.
86-93
James D. Kitchen, National Personnel Administration in Uruguay, Inter-American Economic
Affairs, III, 1950, pp. 45-58.
O.E. Ault, Report on Training of the Civil Service of Israel. New York, United Nations, 1953, Sales
No. 1953, II.H.7.
John O. Hall, La Administracin Pblica en el Uruguay, Montevideo, 1954.
John H. Romani, The Office of the Philippine President, Manila, IPA, 1954.
Enrique Tejera-Paris, Observations on Personnel Management in Latin America, Public Person-
nel Review, XVII, 1956, pp. 295,301.
Joseph B. Kingsbury, In-Service Training in Turkey, Personnel Administration, XVIII, marzo
1955, pp. 12-16, 28.
Una gran cantidad de tales informes estn clasificados como documentos confidenciales y, por
tanto, no se hallan a disposicin para realizar investigaciones.
Los informes de las misiones del Banco Internacional en muchos pases adjuntan, a sus datos
econmicos, muchos comentarios sobre prcticas administrativas, junto con recomendaciones
para su reforma. Tambin es as en el informe de la misin Bell: Misin de Evaluacin Econmica
de las Filipinas, Informe al Presidente de los Estados Unidos, Washington, D.C. 1950.
10Estndares y Tcnicas de la Administracin Pblica con una referencia especial a la asistencia
tcnica en pases subdesarrollados. New York, Naciones Unidas, 1951, Sales No. 1951.11.B.7.
166 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Aunque todos estos informes aportan una gran cantidad de datos empricos, su
orientacin bsica es la bsqueda de patrones ideales y la localizacin de dificulta-
des u obstculos que hayan de ser solucionados, o problemas a resolver.
En toda esta literatura, es posible discernir un inters creciente por la informa-
cin descriptiva y analtica en s misma. De esta forma, el estudio normativo de la
administracin comparada se va fundiendo gradualmente hacia lo emprico y expli-
cativo. Creo que las ltimas producciones al respecto, tienden, cada vez ms, a
caracterizar situaciones concretas, y a ofrecer notas o hiptesis explicativas. Vuelvo,
por tanto, a la tendencia emprica del estudio comparado de la administracin
pblica.
Dentro de esta categora de lo emprico, sin embargo, es necesario realizar una
distincin bsica entre los planteamientos idiogrfico y nomottico. Por ello, al
tratar sobre datos empricos, es conveniente dedicarse a:
11
Algunos ejemplos son:
Frederick C. King (Editor), Public Administration in Ireland. 3 volumenes, Dublin, 1944-1954.
Instituto Indio de Administracin Pblica, The Organization of the Government of India. Asia
Publishing House, 1958.
George Grassmuck and Kamal Salibi, A Manual of Lebanese Administration. Beirut, American
University, 1956.
Albert Gorvine & Laurence L. Barber, Jr., Organization and Functions of Turkish Ministries.
Ankara, 1957.
Edwin O. Stene & Associates, Public Administration in the Philippines. Manila, IPA, 1955.
H.B. Jacobini & Associates, Governmental Services in the Philippines. Manila, IPA, 1956.
National Institute of Administration, Viet-Nam Government Organization Manual 1957-1958.
Saigon, 1958.
William E.H. Howard, Public Administration in Ethiopia. Groningen y New York, 1956.
12
Sir Charles Collins, Public Administration in Hong Kong. London, 1952.
F.S.V. Donnison, Public Administration in Burma. London, 1953.
Stanley W. Jones, Public Administration in Siam. London, 1951.
Sir Charles Collins, Public Administration in Ceylon. London, 1951.
13
Walter R. Sarp, The French Civil Service: Bureaucracy in Transition. New York, Macmillan, 1931.
Carl J. Friedrich & Taylor Cole, Responsible Bureaucracy: A Study of the Swiss Civil Service.
Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1932.
J. Donald Kingsley, Representative Bureaucracy: An Interpretation of the British Civil Service.
Yellow Springs, Ohio: Antioch, 1944.
Leslie Lipson, The Politics of Equality: New Zealands Adventures in Democracy. Chicago, Uni-
versity of Chicago Press, 1948.
Taylor Cole, The Canadian Bureaucracy. Durban, N.C.: Duke University Press, 1949.
Marver Bernstein, The Politics of Israel. Princeton University Press, 1957.
Howard Scarrow, The Higher Public Service of the Commonwealth of Australia. Durham, N.C.:
Duke University Press, 1957.
14Algunos ejemplos:
R.A. Kelsall, Higher Civil Servants in Britain, from 1870 to the Present Day. London, Routledge
& Kegan Paul, 1955.
Roger Grgoire, La Fonction Publique. Paris, Armand Colin, 1954.
168 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
15
Bureaucracy and Society in Modern Egypt. Princeton University Press. 1957.
16
Peter Blau, The Dynamics of Bureaucracy. University of Chicago Press, 1955.
Reinhard Bendix, Higher Civil Servants in American Society. Boulder, Col.: University of Colorado
Press, 1949.
Philip Selznick, T.V.A. and the Grass Roots. Berkeley, University of California Press, 1949.
17The Federalists; The Jeffersonians; The Jacksonians; and the Republican Era. N. York, Macmillan,
L.S.S. OMalley, The Indian Civil Service, 1601-1930. London, J. Murray, 1931.
H.W. Kunzru, The Public Services in India, Allahabad, 1917.
R. Dwarkadas, Role of the Higher Civil Service in India. Bombay, Popular Book Depot, 1958.
19 O.D. Corpuz, The Bureaucracy in the Philippines. Manila, IPA, 1957.
E.A. Kracke, Jr., Civil Service in Early Sung China, 960-1067. Cambridge, Mass.: Harvard Univer-
sity Press, 1953.
20Focus on the Barrio. Manila, IPA, 1959. Vase tambin Cases in Vietnamese Administration, por
Friedrich, Constitutional Government and Democracy (rev. ed.). Boston, Ginn, 1950.
22 N. York, Macmillan, 1959.
Fred W. Riggs Tendencias en el estudio comparado de la Administracin... 169
prctica europea. Otra obra que podemos considerar entre el tipo estudio-pas y el
de datos clasificados es The Spirit of British Administration; And Some European
Comparisons23, de C.H. Sisson, que, como sugiere su ttulo, se refiere fundamental-
mente al sistema de Gran Bretaa, pero entrevera material de similares caracters-
ticas de la prctica francesa, alemana y sueca.
En obras de este ltimo tipo se pueden hallar generalizaciones, intentos de ex-
traer hiptesis o leyes de aplicacin ms amplia de la experiencia concreta de
varios pases. Mientras siga sucediendo esto, se sigue utilizando el planteamiento
nomottico. Volvamos, entonces, a los estudios que pretenden explcitamente
formular y comprobar proposiciones generales.
Mi opinin personal es que el trmino comparado debera restringirse, ha-
blando de forma estricta, a los estudios empricos nomotticos. Sin embargo, el
anlisis nomottico sera casi imposible sin datos idiogrficos. Por ello, los infor-
mes-pas y los estudios de caso proporcionan una base indispensable al anlisis
comparado. Habra que aadir, por supuesto, que el anlisis nomottico propor-
ciona las teoras, los esquemas conceptuales o criterios fundamentales que (se
exponga explcitamente o no) guen al historiador y al especialista en la materia en
la seleccin de datos. Por ello, los planteamientos nomottico e idiogrfico no son
formas de estudio alternativas, sino complementarias. El uno no puede dar fruto
sin el otro.
Debera apuntarse que los estudios americanos han de ser incluidos dentro del
anlisis nomottico. Es cierto que no podemos enmarcar generalizaciones sobre los
gobiernos que ignoren nuestra propia experiencia. En el contexto idiogrfico, por
supuesto, existe una justificacin estratgica para insistir en la informacin sobre
sistemas de gobierno extranjeros. La razn estratgica es la mayor disponibilidad
de material sobre el gobierno americano, que suscita la urgencia en el estudio de
otros sistemas. Sin embargo, la situacin quedara clarificada si denominsemos el
estudio idiogrfico de sistemas no-americanos como gobiernos extranjeros, ms
que gobierno comparado.
Los estudios nomotticos mismos pueden subdividirse en dos tipos principales:
uno que se ocupa principalmente de las similitudes y diferencias de estructuras, por
ejemplo, el homolgico; y otro dedicado a funciones y variables relacionadas, el
analgico.
(a) Homolgico: este tipo de estudio comienza identificando y describiendo
estructuras en diferentes sistemas con caractersticas paralelas. En cierto sentido,
este mtodo se usa en las obras mencionadas de Finer, Friedrich y Chapman. Sin
embargo, para convertirse en nomottico, el anlisis debe ir ms all de la descrip-
cin para formular generalizaciones. Generalizaciones que casi siempre adoptan la
forma de hiptesis explicativas cuya finalidad es dar cuenta de las similitudes y di-
ferencias aludidas.
Desgraciadamente, el nmero de obras a las que se puede aplicar este mtodo
de estudio de la administracin pblica an es muy limitado. Un ejemplo interesan-
te es el de S.Y. Teng24, que localiza un origen comn de importantes caractersticas
23
N. York, Macmillan, 1959.
24
Chinese Influence on the Western Examination System, Harvard Journal of Asiatic Studies,
Vol. 7, 1943, pp. 267-312.
170 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
25
Paul Van Riper ha ampliado este anlisis a la funcin pblica americana en su ensayo Adapting
a British Political Invention to American Needs, Public Administration (London), XXI, 1953, pp.
317-330. Vase tambin su A History of the United States Civil Service, Evanston, III: Row,
Peterson, 1958.
26Kingship. London: Oxford University Press, 1927. Kings and Councillors. London: Luzuac, 1936.
cambiante de algo. Por poner un ejemplo, los productos tienen la funcin de estar
a la venta, y, por ende, tienen un precio. El precio, por tanto, es una variable co-
mn, y se pueden comparar distintos productos en trminos de precio. Los climas
pueden ser comparados en trminos de temperaturas. Podemos comparar pases
en trminos de poblacin, renta per capita, grado de centralizacin del gobierno,
la medida en que la poblacin es movilizada por los medios de comunicacin,
etc. Los procedimientos sistemticos de identificar y estudiar tales variables se des-
criben en las obras de los estructuralistas funcionales29.
Se pueden analizar muchos aspectos de un sistema administrativo en trminos
de estas variables funcionales. Entonces se hace posible ubicar cada sistema, me-
dirlo, en trminos de su situacin en la escala o ndice de cada variable. Desde
identificaciones de este tipo, podemos dirigirnos a plantear relaciones, por ejemplo,
cmo los cambios de una variable tienden a ser asociados con cambios de otras
variables. Hiptesis como sta pueden ser comprobadas, por tanto, estudiando los
datos empricos de una serie de sociedades concretas. Cuando encontramos aspec-
tos que se desvan de las relaciones previstas, nos vemos forzados a modificar o
cambiar la hiptesis. De esta forma, igual que en las ciencias naturales, vamos avan-
zando gradualmente hacia una ciencia de la administracin pblica comprobada
(y comprobable). Es en esta direccin en la que tengo la esperanza de que podamos
avanzar en el estudio comparado de la administracin pblica. He dedicado mi
propio trabajo fundamentalmente a la investigacin de los caminos hacia tal objeti-
vo. Sin embargo, no puedo decir que he hallado el camino, porque nuestros con-
ceptos bsicos todava son muy vagos. An no estn operativos. Solo se pueden
sugerir correlaciones de una forma muy general, con muy poco progreso en el ha-
llazgo de procedimientos que los siten en formatos matemticos o cuantitativos.
Una de las obras ms interesantes en su intento de formular y comprobar pro-
posiciones generales, es The Passing of Traditional Society, de Daniel Lerner30. Se
trata de una obra que versa, sobre todo, en el anlisis de comunicaciones, pero
tiene importantes implicaciones para el estudio de la administracin, y ofrece un
buen ejemplo del mtodo nomottico del anlisis comparativo. En el mismo senti-
do, podramos mencionar el trabajo pionero de Karl Deutsch31.
Los intentos formales de aplicar el funcionalismo al estudio comparado de los
gobiernos han tenido, hasta el presente, un xito limitado. El experimento ms
ambicioso en esta lnea es, probablemente, el volumen de Gabriel Almond y James
Coleman32, que surgi del trabajo del Comit de Poltica Comparada del Consejo
de Investigacin de Ciencias Sociales. Desgraciadamente, mucho de este trabajo
an muestra un planteamiento idiogrfico. Su parte ms nomottica es la seccin
final, de Coleman, en la que se intenta definir y relacionar variables como el grado
de desarrollo econmico y la centralizacin del poder. Desgraciadamente, en la
administracin comparada an nos falta mucho para aproximarnos a este experi-
mento de comparacin de lneas polticas.
29
Por su importancia para las sociedades desde un punto de vista global, vase particularmente
The Structure of Society, de Marion J.Levy. Princeton, 1952.
30Glencoe, III: Free Press, 1958.
Para concluir, deseara dedicar algunos prrafos a una tendencia que vislumbro en
el horizonte, del cambio de una base predominantemente no ecolgica a la contra-
ria dentro de los estudios comparados. John Gaus fue uno de los primeros en recla-
mar un punto de vista ecolgico para el estudio de la administracin pblica33.
Desgraciadamente, muy pocos parecen haber tomado en serio esta exigencia. No
se trata de una debilidad radical dentro de los estudios de la administracin ameri-
cana, ya que, en este momento y lugar, las instituciones son suficientemente aut-
nomas o separadas de su entorno general como para ser objeto de estudio abstrac-
to, como si pudieran ser explicadas desde sus propias estructuras y leyes. En la
mayora de los pases del mundo, sin embargo, este punto de vista no ecolgico
solo puede llevar a impresiones que inducen a confusin. Ciertamente, en las so-
ciedades tradicionales, la poltica y la administracin suponen aspectos indiferen-
ciados de un sistema global.
En las sociedades modernas en transicin, ha existido una tendencia a estable-
cer formalmente instituciones polticas y administrativas, pero se mantiene en el
formalismo. Es decir, su comportamiento eficiente an se halla determinado, de
forma considerable, por estructuras y presiones tradicionales: familia, religin y
persistentes prcticas socio-econmicas. Por ello, es posible entender la poltica y la
administracin de estos pases solo de una manera ecolgica, por ejemplo, relacio-
nando los factores no-administrativos con los administrativos.
Una vez hemos realizado el difcil ejercicio de aprender cmo pensar ecolgica-
mente, cuando nos enfrentamos a pases extranjeros, podemos sorprendernos a
nosotros mismos con el descubrimiento de que tambin podemos entender mejor
a nuestro propio gobierno a travs de un anlisis ecolgico. Por qu, entonces,
deberamos preguntarnos, se han diferenciado tanto nuestras instituciones? Qu
es lo que nos permite enfocar una estructura administrativa como algo separado?
No me es posible citar aqu una serie de obras que demuestran esta cuestin,
para demostrar la tendencia de lo no-ecolgico hacia marcos de referencia ecol-
gicos. S es posible, por supuesto, aludir a obras que dedican una atencin consi-
derable a la geografa, la historia, la regin, estructura social, etc.,.. de un pas que
examinamos. La administracin y la poltica se consideran parte de un sistema
global. Una muestra son los libros de bolsillo sobre pases que han sido preparados
recientemente por Human Relations Area Files34. Desgraciadamente, estos trabajos
fracasan con frecuencia en su intento de mostrar la forma en que la geografa o la
historia de una estructura social afecta de forma concreta a su sistema administra-
tivo. Por ello, el mtodo no es verdaderamente ecolgico, ya que este concepto
implica no solo la caracterizacin de los entornos, sino ms bien el anlisis de pa-
trones de interaccin entre el sujeto de estudio y su medio ambiente.
33
REflections on Public Administration. University of Alabama Press, 1947.
34
La organizacin Human Relations Area Files (HRAF), fundada en la Universidad de Yale en 1949,
se halla reconocida internacionalmente en el campo de la antropologa cultural, con la misin
de apoyar la realizacin de estudios comparados sobre el comportamiento, la sociedad y la
cultura. N. de la T.
Fred W. Riggs Tendencias en el estudio comparado de la Administracin... 173
4. Conclusin
El presente artculo no ofrece una conclusin propiamente dicha. Quiz lo que resta
por aadir es un caveat. Si lo que vengo exponiendo parece arbitrario, incluso ex-
tremo, es porque he exagerado y polarizado mis planteamientos en honor a la
claridad. El lector no encontrar un ensayo o artculo concreto que ofrezca un caso
especfico de ninguno de los mtodos de los que vengo hablando. Ms bien se
tratar de una mezcla, en cierta medida, de todos ellos35. Si pudiramos visualizar
en un grfico en tres dimensiones la escala de variaciones posibles en relacin con
el estudio comparado, podra mostrar el siguiente formato:
Normativo
No-ecolgico
*A
Ecolgico
Idiogrfico Nomottico
*B
Estrictamente
Comparativo-
Nomottico- *
Emprico
Emprico Ecolgico
35
Vase, por ejemplo, Fritz Morstein Marx, The Administrative State. Chicago, 1957.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos
de Riggs sobre la administracin pblica comparada1
Christopher Pollitt
1
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Riggs on comparative public adminis-
tration: looking back half a century.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 175-180
176 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
En el original ingls los trminos utilizados son nomothetic e idiographic. Se trata de una termi-
2
berse visto satisfechos (vase, por ejemplo, Christensen y Lgreid, 2001; Kickert,
2008; Lynn, 2006; Ongaro, 2009; Painter y Peters, 2010; Pollitt y Bouckaert, 2004;
Pollitt et al., 2007; Rhodes et al., 2010). Sin embargo, todos ellos no han generado
todava normas o leyes generales que se puedan aplicar a todos los casos. Se han
llevado a la prctica algunas generalizaciones de nivel medio (por ejemplo, la idea
de que entre 1980 y 2000 existi una fuerte ligazn entre los sistemas de gobierno
centralizado mayoritarios y las reformas radicales NPM, o la proposicin de que
ciertas tradiciones -Napolenica, Westminster- continan ejerciendo cierta impor-
tante influencia). Sin embargo, sera problemtico proclamar que el ltimo medio
siglo nos ha proporcionado un conjunto acumulado e interrelacionado de normas
e hiptesis generales. Ello puede deberse a que no hemos insistido suficientemen-
te, o con inteligencia suficiente, o quizs porque la complejidad del tema de nues-
tro estudio significa que simplemente no existen normas generales aplicables. Riggs
era un americano que escriba en los aos 60, un periodo de gran expansin y
optimismo para las ciencias sociales, especialmente en los USA. Quiz hemos
aprendido a ser un poco menos optimistas.
Un tercer aspecto, que quiz suene moderno de nuevo, es la cuestin de los
planteamientos ecolgicos; se trata de la versin 1962 de la insistencia, que hoy
da tambin suscitan muchos estudiosos contemporneos, de que los estudios so-
bre las reformas de la gestin pblica deberan contextualizarse apropiadamen-
te. Como sugiere Riggs, un planteamiento ecolgico implica no solamente una
caracterizacin del entorno, sino tambin un anlisis de los patrones de interaccin
entre el sujeto de nuestro estudio y sus entornos (Riggs, 1962, p. 15). Por ello,
cuando comparamos reformas, en, por ejemplo, presupuestos basados en resulta-
dos, o gestin de recursos humanos en los pases A, B y C, si utilizsemos un
planteamiento ecolgico deberamos relacionarlos todos, en cada caso, con el sis-
tema poltico nacional concreto, la historia de las organizaciones directamente im-
plicadas, los otros desarrollos que se han producido en aquellos pases durante el
periodo, y as sucesivamente. Presumir que presupuestos basados en resultados
o gestin de recursos humanos significa exactamente la misma cosa en cada pas
sera cometer un error muy pedestre.
La cuarta caracterstica del artculo de Riggs es que aparece como muy de ac-
tualidad por asumir que se est dirigiendo a la comunidad cientfica internacional.
Es cierto que la mayora (no todas) de sus referencias bibliogrficas pertenecen a
publicaciones anglo-americanas, pero su audiencia parece mucho ms amplia. Por
ende, mi presuncin es que le hubiera gustado ver la variedad de asociaciones in-
ternacionales de la Administracin Pblica que florecen hoy da: en Asia y Latino-
amrica (CLAD), en Europa (EGPA, NISPAcee) y an ms ampliamente (IPMN, IRSPM
y, por supuesto, IIAS). Durante los ltimos aos, todas estas organizaciones han
estado plantendose cmo ampliar su alcance, y el mercado para organizaciones
que ayudaran al estudio de la PA comparada se ha hecho competitivo. De hecho,
en algunos lugares, las asociaciones nacionales de PA han ido perdiendo miembros,
mientras sus contrapartidas internacionales los han ganado. De forma ms general,
se podra decir que, mientras en los aos 60 la PA comparada era un fragmento
muy especializado y minoritario de su comunidad especfica, en la actualidad se
ha convertido en algo ms importante y general (Pollitt, 2011).
178 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Riggs, por tanto, tena el instinto apropiado para localizar algunas temticas
fundamentales y actuales en el estudio de la administracin desde el punto de vista
comparativo. Algunas de ellas quiz nunca se resuelvan: son ms asuntos de equi-
librio o alternancia que abocados a una resolucin singular. Pero, debemos supo-
ner que l era un clarividente, y que lo que hoy da tenemos, en 2010, es poco ms
que lo que tena Riggs en el 48?: No; existen importantes caractersticas dentro del
escenario actual de la PA comparada que no se anticipaban en el artculo de 1962.
Voy a seleccionar tres de ellas: una terica, una profesional y la tercera prctica.
En la teora, Riggs se adelanta al giro lingstico (Fischer y Forester, 1993) y al
florecimiento de los planteamientos alternativos, post-positivos, des-centra-
dos, que han tenido lugar durante las dos dcadas pasadas. Uno piensa que ello
no le hubiera gustado mucho; ciertamente no hubiera satisfecho su sed por lo
nomottico. Y, sin embargo, puesto que deseaba que aparecieran planteamientos
ms ecolgicos, seguro que hubiera encontrado algo de inters en nuestro tiem-
po. Vase, por ejemplo, el reciente estudio de Smullen sobre el desarrollo del len-
guaje de las agencias en tres pases (Smullen, 2010) o el de Rhodes et al. sobre las
tradiciones y relatos de cinco sistemas Westminster (Rhodes et al., 2010). stos
todava no son (y quiz no lleguen nunca a serlo) el planteamiento principal de la
PA comparada, pero ofrecen una nueva forma de entrar a la comparacin, aqu-
lla que reconoce que, con el lenguaje, creamos la congruencia, y que, a su vez, el
lenguaje es plstico, en desarrollo contnuo, y culturalmente muy matizable.
Desde el punto de vista profesional, no es en absoluto posible que Riggs hubiera
podido tener la clarividencia de predecir lo que ocurrira en las universidades y en
la investigacin de la PA como actividad profesional en las dcadas que le iban a
sobrevivir. En cualquier caso, su artculo de 1962 no se centraba en este tema. Lo
que hemos podido ver desde entonces, sin embargo, es un proceso continuo de
especializacin, profesionalizacin y burocratizacin de la PA como campo acad-
mico. La PA comparada se ha convertido, cada vez ms, en una parte concreta del
estudio general, en la que pueden especializarse los estudiosos, campo que tiene
sus peridicos, conferencias, y redes profesionales. Nuestras universidades miden
nuestras actividades burocrticamente, y llegan a conclusiones con nmeros que
ayudan a determinar nuestras carreras: ser citados, tener xitos a travs de pgi-
nas web, obtener subvenciones, etc. Pocos pueden aspirar hoy da a desenvolverse
sin problemas en nuestro campo disciplinar global, escribiendo de esto y aquello,
igual que Riggs tuvo la posibilidad de hacer en su momento. Este proceso de espe-
cializacin se halla ampliamente reconocido, y supone, tanto beneficios, como
perjuicios, para la PA comparada.
En la prctica, es preciso resaltar la obvia cuestin de que el artculo de Riggs de
1962 es anterior a Internet. La fantstica expansin y aceleracin de las comunica-
ciones electrnicas desde los ltimos aos 80 ha sido una gran bendicin para los
comparativistas. Pueden relacionarse y mantenerse al da entre s diariamente des-
de (casi) cualquier lugar del mundo. Pueden twittear y blogear e intercambiar
enormes cantidades de documentacin y datos sin esperar al cartero. E incluso si la
realidad virtual no les es suficiente, pueden subirse a un avin en clase econmica
para ir prcticamente a cualquier parte, mientras que en 1962 el Boeing 707 aca-
baba de aparecer, y no era (hablando de forma relativa) barato. De nuevo, todo ello
Christopher Pollitt Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos... 179
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Reconsiderando la administracin del desarrollo
y recordando a Fred W. Riggs1
M. Shamsul Haque
Introduccin
1
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Rethinking development administration
and remembering Fred W. Riggs.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 181-187
182 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
3
En 1999, una seccin completa de la Conferencia de la Asociacin Internacional de Estudios
(15-20 de febrero, Washington) titulada Evaluacin del trabajo de Riggs, fue dedicada a eva-
luar la contribucin intelectual de Riggs a grandes cuestiones multidisciplinares, que incluan la
burocracia comparada, los estudios sobre el desarrollo, la etnicidad, el constitucionalismo, el
presidencialismo, la globalizacin y la democracia.
4Por ejemplo, Administrative Science Quarterly public una Edicin Especial (Vol. 5, n 1) en 1960,
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La filantropa en los estados europeos del bienestar:
una promesa que incluye un reto?
Theo N.M. Schuyt1,2
Resumen:
La Filantropa crece con rapidez en Europa y en la mayora de los pases del mundo industriali-
zado. La filantropa, un fenmeno ampliamente conocido a lo largo de la historia, ha vuelto a
aparecer en los ltimos aos, mostrando formas y significados nuevos en una sociedad civil
emergente. Pero, cmo definir esta nueva filantropa moderna? Se diferencia de conceptos
como caridad o tercer sector3? Se ha ganado ya un puesto en la mesa de quienes trazan
las lneas de actuacin en la Comunidad Europea? Se trata de un fenmeno antiguo pero
nuevo que est despertando el inters de los estudiosos?
Pretendemos contestar estas preguntas en el presente artculo. La Filantropa se define aplican-
do planteamientos tericos al concepto. El inters de los estudiosos se mide por la atencin
prestada a la filantropa en las revistas de mayor prestigio, en ingls, dedicadas a la ciencia
poltica entre 2000 y 2008. Los resultados muestran que, aunque se trata de un concepto
concreto, ha recibido muy escasa atencin en dichas revistas. La conclusin del artculo plantea
que el crecimiento de la filantropa, hoy da, ofrece un reto prometedor a quienes trazan las
polticas de actuacin en los estados del bienestar, siempre que se puedan incorporar actua-
ciones privadas encaminadas al bien pblico en el contexto de los mismos.
1
El Profesor Th. N.M. Schuyt es Doctor en Filosofa; es catedrtico de Estudios de Filantropa en
la Universidad VU de Amsterdam; es director del proyecto de investigacin Giving the Nether-
lands (GIN), director del Centro VU para el Estudio de la Filantropa e iniciador de la Red
Europea de Investigacin sobre Filantropa (ERNOP). Los campos de investigacin de su compe-
tencia son Filantropa, Estado del Bienestar, Fundaciones y Responsabilidad Social de la
Empresa.
2La investigacin literaria en las revistas de ciencia poltica fue dirigida por Sophie de Wijs.
3El tercer sector est constituido por todas aquellas organizaciones sin fin de lucro y no guberna-
mentales, as como por las actividades de voluntariado y las subvenciones que las sustentan. N.
de la T.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Philanthropy in European welfare states:
a challenging promise?.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 189-202
190 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
econmicamente los servicios del bienestar, an no se han dado cuenta del potencial de la
filantropa en toda su extensin. Adems de la comercializacin y la expansin en el mercado,
un sector sin nimo de lucro basado en ingresos procedentes de acciones filantrpicas podra
ser una opcin interesante para la prestacin de servicios. Los administradores pblicos tendrn,
por tanto, que asumir la tarea, en s misma un reto, de crear un marco de trabajo legal, econ-
mico y cultural que estimule y realce el objeto del presente artculo.
Palabras clave:
Reforma del sector pblico, toma de decisiones sobre polticas de actuacin, partenariado,
externalizacin, participacin ciudadana, Administracin en transicin.
Introduccin
Historia de la filantropa
El Estatuto de Isabel I (1601) es oficialmente conocido como Ley de Empleo de las Obras de
4
Caridad. Contiene una lista no limitativa de obras de caridad. La ley se aprob antes de la Unin
de las Coronas y solo se poda aplicar en Inglaterra y en Gales, aunque posteriormente fue utili-
zada por los tribunales de USA, como pauta de actividad.
192 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Filantropa y bienestar
del siglo XX suscitaron una mayor implicacin en el bienestar social en los pases
nrdicos ms que en las regiones anglosajonas. En Alemania y Holanda, el papel de
la Iglesia, en especial la Iglesia Catlica, condujo a una lnea poltica de actuacin
de subsidiariedad, en la cual proporcionar servicios se confiaba a organizaciones
privadas (Salamon et al., 2004:43).
Si nos detenemos en las fuentes de ingresos de las organizaciones sin fin de
lucro de los pases de la Europa occidental incluidas en la investigacin John Hop-
kins, encontraremos una ratio menor a la general referente a la filantropa, exclu-
yendo a Espaa (vase Tabla 1).
Como se ha dicho antes, quienes trazan las polticas de los gobiernos en Europa
occidental solo recientemente han prestado atencin a las nuevas formas de filan-
tropa, siendo el Reino Unido su ms importante pionero. Los gobiernos empiezan
ahora a considerar el potencial de las contribuciones filantrpicas. Intentan conse-
guir socios, sin tener conciencia, a menudo, de la tradicin europea que pueden
aprovechar. Se refleja en las publicaciones acadmicas esta creciente atencin a la
filantropa de las polticas sociales europeas?
En su obra clsica Society and Social Policy (ltima reedicin inglesa: 1991),
Mishra analiza la relacin entre sociedad y poltica social. Plantea la pregunta:
Cmo podemos explicar el hecho de que en algunos pases los ciudadanos pa-
guen por los servicios sociales de los que prcticamente no se ocupa el gobierno,
mientras que en otros existen corporaciones muy activas al respecto? Mishra
aplica una definicin amplia y general a este tema de investigacin: la poltica social
se refiere, de forma genrica, a las finalidades y objetivos de la accin social en
relacin con necesidades, adems de a los patrones estructurales o sistemas a tra-
vs de los cuales se solucionan stas (Mishra, 1991:x).
Y aade: El bienestar debe considerarse como una institucin social, y no den-
tro de cualquier tipo de prestacin social. De aqu que nuestro anlisis no se restrin-
ja a los servicios sociales (Ibid.: 98). Los principales sistemas a travs de los que
se puede dar solucin a las necesidades en la sociedad capitalista son:
De acuerdo con Mishra, el bien pblico puede ser satisfecho a travs de distintos
sistemas estructurales. Por ello, su planteamiento permite una gran diversidad de
servicios sociales. Los especialistas en ciencia poltica en Europa no desconocen los
196 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Revista 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
European Journal of
Political Research
Filantropa/filantrpico
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1 1
Lucro
Factor impacto revista 1.916 1679
Journal of European Public
Policy
Filantropa/filantrpico 1 1
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1
Lucro
Factor impacto revista 1.027 1.183
Critical Social Policy
Filantropa/filantrpico 1
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1 1
Lucro
Factor impacto revista 1.222 0.868
Journal of Social Policy
Filantropa/filantrpico 1
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1 1 2 1 1
Lucro
Factor impacto revista 1.053 1.177
Journal of European Social
Policy
Filantropa/filantrpico
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de
Lucro
Factor Impacto revista 0.933 1.083
Social Policy and
Administration
Filantropa/filantrpico
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1 2 1 2
Lucro
Factor impacto revista 0.512
Total 3 1 3 3 3 3 2 - 2
198 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Los economistas del Instituto de Investigacin sobre Bienestar Social de Boston han
venido intentando evaluar el volumen de capital que se transferir entre las gene-
raciones USA en los prximos cincuenta aos. La estimacin ms baja es de 41.000
billones de dlares; la ms alta, de 136.000 billones. Tambin estiman que los tes-
tadores no legarn todos sus bienes a su descendencia o al estado: en muchos
casos, los hijos ya estn bien dotados econmicamente, y las ventajas fiscales, entre
otras, de hacer donaciones para buenas causas son muy variadas. Ello puede
ofrecer una explicacin sobre la frase la Edad de Oro de la Filantropa (Havens y
Schervish,1999; 2003).
Se estima que habr un crecimiento sostenido de las contribuciones filantrpi-
cas de particulares en los prximos aos. Refirindonos solamente a los U.S.A. y a
Europa occidental, qu factores pueden explicar este revival de la filantropa?
El primero es de naturaleza econmica. El mundo industrializado dispone de
una gran riqueza, aunque distribuida muy desigualmente. La generacin de pos-
guerra de la Segunda Guerra Mundial en los pases industrializados ha adquirido
riqueza, y est transfiriendo sta a la prxima generacin. Un importante requisito
para la existencia de la filantropa es el incremento general de la riqueza (vase
Giving Korea 2008).
El segundo factor es demogrfico. Muchos de los pases donde existe esta gene-
racin opulenta de la posguerra estn enfrentndose a los problemas que plantea
una poblacin que envejece rpidamente. Al mismo tiempo, el tamao de las fami-
lias se reduce. De esta forma, cada vez queda ms herencia para menos herederos.
Por otra parte, la edad es uno de los indicadores ms importantes en el comporta-
miento de los donantes (Giving Netherlands 2009; Midlasky, E. y E. Kahana, 1994).
El tercer factor es socio-cultural. La toma de conciencia de las sociedades indus-
trializadas, la tendencia hacia DIY6, basada en niveles educativos ms altos, una
sensacin de autosuficiencia en relacin con la idea de interdependencia en un
6
DIY: iniciales de do it yourself. Inicialmente, trmino utilizado para las chapuzas caseras, pero
hoy da se usa tambin para los planteamientos alternativos en muchos campos. N. de la T.
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 199
La primera, y quizs ms poderosa, explicacin, tiene que ver con el propio mbito
del estado del bienestar. Los polticos y los investigadores de polticas sociales pue-
den considerar a la filantropa como un estadio del pasado en el desarrollo social
europeo. La filantropa es un concepto que corresponde a una era muy anterior al
estado del bienestar. Suena a medieval, y mantiene connotaciones clarsimas con el
patronazgo, los valores cristianos y la beneficencia. El estado del bienestar y sus
mecanismos representa a los derechos sociales y civiles, lo opuesto a la desigualdad,
al paternalismo y a la arbitrariedad asociados con la filantropa. Si damos sto por
cierto, las percepciones y actitudes estarn influenciadas por nociones de derechos
sociales y civiles. Durante sesenta aos o ms, los estados del bienestar en Europa
han alimentado un planteamiento de filantropa tradicional dentro de la poltica
europea y de la ciencia poltica. Las palabras beneficencia o caridad se usan
frecuentemente para describir lo que, en realidad, es filantropa moderna. Este plan-
teamiento impide a la gente darse cuenta de que la filantropa moderna tiene el
potencial de mejorar o reforzar el estado del bienestar. Se podra tambin apuntar a
una explicacin poltico-cultural o poltico-institucional como coincidencia de
lneas. En ltimo trmino, la pregunta ltima sobre la utilidad del gobierno, las pol-
ticas y lneas de accin europeas es: qu servicios debera prestar el gobierno y qu
otros deberan quedar en el mercado?, y, por otra parte, cmo se regula la relacin
entre el estado y el mercado? La filantropa no tiene papel en este doble escenario.
La tercera explicacin surge de la teora del poder. No parece que los polticos
disfruten mucho cuando las fundaciones filantrpicas, los filntropos opulentos o
las empresas lder incrementan su influencia en el mbito pblico. Por supuesto,
tienen todo el derecho de trazar lneas de actuacin gubernamentales para suplir
algunas carencias; pero dedicarse a planificar actuaciones propias podra aparecer
como amenaza: La Filantropa es una forma de definir las distinciones y clases
sociales. El donante proporciona el dinero, tiempo e ideas, para un proyecto, pro-
yecto que l o ella por s mismo, o vinculado a otros donantes, intenta controlar. La
filantropa siempre tiene algo que ver con el poder y con la conformacin del futuro
de la sociedad (Adam, 2004:4-5).
Conclusin y discusin
Como fuente de ingresos para las organizaciones sin nimo de lucro europeas, y
como brote creciente e independiente del tercer sector, la filantropa es una prome-
sa para los aos futuros. Como muestran las cifras del Proyecto Comparativo John
Hopkins sobre el Sector sin nimo de Lucro, la filantropa an tiene que recorrer un
camino en la Europa occidental. El ejemplo del Reino Unido de cooperacin con la
filantropa en un mbito de estado del bienestar de la tercera va, combina las
oportunidades de las actividades pblicas con los apoyos econmicos filantrpicos
de los particulares. Esta lnea de actuacin an no se ha convertido en un tema de-
sarrollado del debate acadmico. Los estados del bienestar pueden considerar a la
filantropa como fuente suplementaria o complementaria de ingresos para el bien
pblico. Payton y Moody van ms all y resaltan asimismo la vocacin y papel
cvico de la filantropa, algo esencial en las democracias: Hemos planteado que la
filantropa juega un papel esencial para definir, propugnar y conseguir, el bien pbli-
co. Las acciones filantrpicas son una parte fundamental del debate pblico actual
sobre lo que es el bien pblico y en qu forma conseguirlo. Tanto el gobierno como
la filantropa proporcionan bienes pblicos. En ocasiones, lo hacen en asociacin: los
fondos pblicos son una fuente primordial de apoyo a las organizaciones sin nimo
de lucro, y, en otros momentos, la filantropa da un paso adelante para proporcionar
bienes pblicos cuando ambos, el mercado y el gobierno fracasan en este empe-
o (Payton y Moody, 2008:156). Y continan: La democracia necesita a la filan-
tropa porque la democracia no es simplemente un fenmeno poltico (Ibid., 157).
El gobierno, el mercado y la filantropa son tres mecanismos de distribucin
para alcanzar los objetivos del bien comn. Sin embargo, extraamente, parece
que monopolizar alguno de estos mecanismos no conduce a una sociedad viable.
Un rgimen de gobierno monopolista, frecuentemente descrito como comunis-
ta o socialista, genera burocracia y restringe las libertades individuales. El mer-
cado, por su parte, refuerza la libertad individual, pero, como mecanismo monopo-
lista de redistribucin, genera incertidumbres intolerables y pobreza general.
Cuando domina la filantropa, el resultado es paternalismo y desigualdad. Quizs la
solucin para el futuro sea alguna forma de interaccin entre estos tres mecanis-
mos, en la cual el gobierno garantice un fundamento slido, y el mercado y el
sector filantrpico creen espacio para las dinmicas y la pluriestructuracin. Tal or-
ganizacin hara revivir, sin pretenderlo, los principios de la Revolucin Francesa:
libertad, igualdad y fraternidad. Tales desarrollos son apropiados en la transicin de
un estado del bienestar europeo hacia una sociedad civil en la que se preste ms
atencin a las contribuciones y responsabilidades de los particulares, de las organi-
zaciones societarias y de las empresas.
Por otra parte, no debemos ignorar el limitado alcance del sector filantrpico en
el pasado. Por lo que conocemos, solo responde de un pequeo porcentaje del PIB
(Hammack, 2004; Dobkin Hall, 2006; Anheier y Leat, 2006). Nuestro planteamien-
to de la filantropa como parte del mbito del estado del bienestar no debe condu-
cir a sobreestimar su prometedor, pero, sin embargo, modesto, papel.
En el presente artculo, hemos establecido que el potencial de la moderna filan-
tropa debera ser utilizado en relacin con la tradicin filantrpica europea. La filan-
tropa debera ser reconocida como una fuerza econmica y social con el potencial de
202 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Resumen:
El presente artculo se propone analizar las similitudes y diferencias en las recientes reformas del
sector de gestin del agua en Italia y Pases Bajos. Las reformas en ambos pases se caracterizan
por tener similares planteamientos: alcanzar mayor transparencia y eficiencia, e ideas similares
de gobernanza, sobre el establecimiento de compaas de gestin global del agua. Sin embar-
go, parece existir una cierta diferencia entre lo que se pretenda inicialmente con las reformas
y la forma en que stas se realizaron. Aunque la idea inicial de la reforma, de establecer empre-
sas de gestin global del agua, se ha mantenido en Italia, su realizacin en la prctica se ha
pospuesto, en tanto que en los Pases Bajos la idea inicial ha sido reemplazada por un plantea-
miento de puesta en marcha desde la base, que estimula la cooperacin, ms que los proyectos
globalizantes, dentro de este sector. En los Pases Bajos se realiz una evaluacin sobre los
logros alcanzados en relacin con los objetivos propuestos, y el resultado muestra que se ha
llegado a una mayor transparencia y eficiencia, en cierta medida, mientras que en Italia no se
ha podido disponer de ninguna clase de informacin sistemtica al respecto. Nuestro anlisis
de las razones de estas diferencias, entre lo que se pretenda inicialmente con las reformas y la
forma en que se han llevado a cabo, muestra algunas similitudes entre ambos pases en relacin
con prcticas muy institucionalizadas. Sin embargo, tambin existen diferencias importantes
entre ambos. En Italia, no existen redes de contactos del sector de gestin del agua, lo que
explica la falta de compromiso por parte de las instituciones locales y regionales en relacin con
los cambios planteados a nivel central, de donde la lentitud en su ejecucin. En los Pases Bajos,
tales redes son mecanismos poderosos, en muchos casos en coalicin, que han resistido a la
puesta en marcha forzosa de cambios radicales.
1
Persona de contacto: G. Jan van Helden, Universidad de Groningen, PO Box 800, The Nether-
lands, 9700AV. Email: g.j.vanhelden@rug.nl. Daniela Argento: Universidad de Siena, Italia.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Water sector reform in Italy and in the
Netherlands: ambitious change with an uncertain outcome versus consensus-seeking moderate
change.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 203-272
204 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
resados muy poderosos. Sin embargo, si la reforma radical solamente tiene el apoyo de algunos
de estos interesados, sera sensato centrarse fundamentalmente en los objetivos ms importan-
tes, y en cmo los interesados pueden llegar al cumplimiento de los mismos a su propia discre-
cin. La implantacin de la reforma se beneficiar del hecho de que los interesados se hallen
involucrados a nivel ejecutivo, tanto en las discusiones sobre el contenido de las reformas, como
en los procesos a travs de los cuales se puede llegar a plasmar estos contenidos.
Palabras clave:
Implantacin, reforma del sector pblico.
Introduccin
En los ltimos veinte aos, muchas instituciones de gobierno local de los pases
occidentales han externalizado la prestacin de servicios pblicos a este nivel (a
base de empresas pblicas, privadas, o mixtas), con el objetivo de obtener mayores
niveles de eficacia y rendimiento (Guthrie et al., 2005; Hood, 1995). Diferentes
reformas han transformado la gobernanza de los sectores de servicios pblicos por
la creacin de complejas redes de interesados con distintos puntos de vista, que
operan a distintos niveles. Estos interesados interactan, cooperan y compiten en-
tre s (Bovaird and Lffler, 2003; Denters and Rose, 2005; Kickert et al., 1997).
Tales reformas a menudo implican cambios fundamentales, especialmente si in-
cluyen modificaciones de organizaciones existentes, o bien la creacin de nuevos ti-
pos de organizacin, que introducen el desplazamiento de funciones y responsabili-
dades (Lapsley, 1993). Igualmente, las reformas an se hacen ms complejas si las
organizaciones implicadas no solo son corporaciones que prestan servicios pblicos
(organizaciones ejecutivas) sino administraciones pblicas y unidades normativas.
Las reformas del sector de gestin del agua (que se refieren a las aguas potables,
recogida alcantarillado y tratamiento de aguas residuales) se ocupan del nuevo
reparto de funciones/responsabilidades entre interesados pblicos y privados, y de
acciones encaminadas a que estas organizaciones funcionen eficientemente, al
tiempo que se mantiene el bien comn (sanidad y medio ambiente) (Barraqu,
2003; OCDE, 2003). Es interesante la comparacin entre las reformas del sector de
gestin del agua de Italia y las de los Pases Bajos. Por una parte, podemos detectar
similitudes entre las reformas de ambos pases. Italia y los Pases Bajos pertenecen a
la Unin Europea, y sufren presiones similares desde la Comisin Europea, as como
por la tendencia a la globalizacin. Adems, ambos pases se caracterizan por un
sector fragmentado de gestin del agua, con una tradicin de organizaciones pbli-
cas responsables de la prestacin de estos servicios. Los sectores italiano y holands
han sido criticados tanto por su ineficacia como por no tener un punto de vista su-
ficientemente empresarial. Al igual que las del sector anglosajn (Johnson and
Handmer, 2002; vase tambin Ogden, 1995), las reformas se iniciaron para solu-
cionar la fragmentacin de los sectores, para obtener economas de escala por la
integracin de las organizaciones y tarifas relacionadas con la gestin del agua.
Igualmente, en ambas reformas la estrategia de puesta en marcha vena desde arri-
ba. Por otra parte, observamos que las reformas que se pretendan inicialmente son
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 205
muy distintas a las realizadas en la prctica, y stas ltimas difieren en ambos pases.
El objetivo de nuestra investigacin es explicar el contenido inicial de ambas refor-
mas, as como las razones por las cuales dicho contenido, as como su implantacin,
han evolucionado a lo largo del tiempo, e igualmente los motivos de las diferencias
entre Italia y los Pases Bajos en este respecto.
Marco terico
La comprensin de las reformas del sector de gestin del agua en ambos pases
precisa un marco terico que pueda explicar las ideas que impulsaron la reforma
original, as como la forma en que tales ideas se fueron adaptando a lo largo del
tiempo, debido a la interaccin de los distintos actores, tanto a nivel ejecutivo
como normativo. Los procesos de cambio consisten en las acciones, reacciones e
interacciones entre las distintas partes interesadas (vase tambin Barzelay, 2001:
56-63, que est a favor de un planteamiento gradual en el mbito de la adminis-
tracin pblica). Nuestro marco terico se ha inspirado en otros dedicados a la ex-
plicacin de reformas y de procesos de reforma, en particular los de Hood (1995),
Greenwood y Hinings (1996), Lder (2002) y Pollitt y Bouckaert (2004). En primer
lugar, apuntaremos a los factores que, en nuestro marco, conforman el proceso de
cambio iniciado por la reforma y, posteriormente, indicaremos las similitudes y di-
ferencias con aquellos otros marcos.
Los estmulos a la reforma pueden surgir de la insatisfaccin de los interesados
ante una situacin concreta (como explican Greenwood y Hinings, 1996). Otros
estmulos pueden surgir de las ideas subyacentes en reformas ms amplias previs-
tas para niveles nacionales, o en el mbito de la Unin Europea, como la reposicin
de poder a los niveles descentralizados del gobierno, o tambin la introduccin de
innovaciones del tipo NPM (Guthrie et al., 2005; Hood, 1995; Barzelay, 2001).
El contenido de la reforma comprende los objetivos, medios y estrategia de
implantacin de sta. De acuerdo con Greenwood y Hinings (1996:1037), la refor-
ma, o hablando ms generalmente, el cambio, puede ser radical o convergente. El
cambio radical se define como la transicin del arquetipo existente de organizacin
a una forma completamente nueva, en tanto que el cambio convergente implica
un fino ajuste de parmetros dentro de un arquetipo ya existente.
La medida en que sean puestas en marcha las ideas iniciales de los contenidos
de la reforma depende de las reacciones de las organizaciones. En general, las
respuestas pueden ser la resistencia, dependiendo del grado de aceptacin de los
cambios que se proponen, o un comportamiento cooperativo, que apoya la refor-
ma (vase Oliver, 1991, con una ms amplia exposicin de las mencionadas res-
puestas; vase tambin Kondra y Hinings, 1998).
La respuesta individual de una organizacin en relacin con una reforma tiene
que ver con el sector completo en el que opera sta. Por tanto, las relaciones de
interconexin dentro del conjunto de diferentes organizaciones que operan en el
mismo sector pueden ser importantes. Un conjunto o red de contactos comprende
206 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Haremos una breve lista de las similitudes y diferencias entre nuestro marco
terico y aquellos otros que explican las reformas del sector pblico. Nuestro mo-
delo se apoya fundamentalmente en elementos de marcos desarrollados por Hood
(1995), Greenwood y Hinings (1996), Lder (2002) y Pollitt y Bouckaert (2004). Sin
embargo, como explicaremos ms adelante, tambin aporta nuevos elementos que
nos permiten analizar las reformas del sector de gestin del agua en Italia y en los
Pases Bajos.
Las variables del contenido de la reforma dentro de nuestro marco (incluyendo
objetivos, medios y estrategias de implantacin) son similares a las variables ins-
trumentales de Lder (contenido de la reforma, implantacin y estrategia) y los
modelos de Pollitt y Bouckaert de sistema poltico y administrativo. Todos los
marcos enfatizan la importancia de los factores que inician el proceso de reforma,
como el motivo del cambio de Hood, la insatisfaccin de los interesados en el
marco de Greenwood y Hinings, los promotores e impulsores de la reforma en el
de Lder, y la percepcin de cambio deseable del grupo de lite en el de Pollitt y
Bouckaert.
Aunque la oportunidad del cambio en la teora de Hood es un planteamiento
atractivo, porque se relaciona con la posibilidad real de implantar reformas, en lo
que se refiere a nuestros propsitos soluciona de forma inadecuada las complejida-
des de las divisiones de poder y relaciones de conjunto que se pueden observar en
situaciones en que aparecen muchos interesados, como los sectores de gestin del
agua en Italia y en los Pases Bajos. Dicho de otra forma, la coalicin de diferentes
interesados podra aumentar las oportunidades de cambio, pero si tal coalicin no
es dominante, es muy posible que los cambios no sean tan radicales y unvocos. Y,
aunque la reforma puede ser iniciada por interesados individuales, su contenido
ltimo depender de las reacciones de los otros interesados. A partir de estos argu-
mentos, hemos incorporado las relaciones de conjunto (dentro de la red) a nuestro
marco, incluyendo las reacciones de ciertos grupos a iniciativas que han tomado
otros.
Las circunstancias del contexto juegan un papel importante en cmo se confor-
man las reformas del sector pblico, como la estructura de las instituciones guber-
namentales (siguiendo el marco de Lder). Sin embargo, nuestro marco incluye
tambin patrones institucionalizados de comportamiento de los distintos
interesados.
1.Qu implican las reformas del sector de gestin del agua en Italia y en los
Pases Bajos (en trminos de objetivos, medios y estrategia de implantacin)
y que resultados se esperan?
208 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
2.Cmo han llegado tales reformas a su situacin actual desde los objetivos
que se pretendan en ambos pases?
3.Podra este marco terico explicar la manera en que se reconformaron
dichas reformas en Italia y en los Pases Bajos durante su implantacin a lo
largo del tiempo, y a qu diferencias y similitudes han conducido tales cam-
bios en ambos pases?
Para una comprensin apropiada de las reformas en Italia y en los Pases Bajos, cuya
exposicin se realiza en los epgrafes 3.1 y 3.2, respectivamente, el concepto del
proceso del agua es fundamental. Este concepto se puede explicar como sigue: las
aguas subterrneas, las aguas en superficie y las de manantial se recogen y purifi-
can. Posteriormente, el agua (potable) se suministra a los consumidores finales.
Tras su consumo, las aguas residuales domsticas e industriales, as como el agua
de lluvia, son recogidas a travs del alcantarillado y transportadas a plantas donde
se realiza su tratamiento (potabilizacin). A continuacin, las aguas tratadas se
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 209
vierten a la superficie, tras lo cual se repite el ciclo. Las compaas de servicios inte-
grados de gestin del agua abarcan a todo este proceso, en tanto que las que se
dedican al agua potable, al alcantarillado, o al tratamiento de aguas residuales,
solamente se ocupan de una parte.
Italia
La reforma de los servicios de gestin del agua en Italia comenz con la Ley del
Agua de 1994, cuyo objetivo era incrementar la eficiencia y eficacia del sector. La
reforma era necesaria porque los servicios de gestin del agua en Italia haban sido
gobernados durante muchos aos por los municipios de forma fragmentaria y
poco eficiente. Se precisaban inversiones de capital privado, as como conocimien-
tos especializados para que el sector de gestin del agua en Italia adquiriese un
planteamiento ms empresarial, a fin de alcanzar ms altos niveles de eficacia (Ric-
caboni y Grossi, 2000). La reforma planteaba cambios obligatorios radicales, y su
puesta en marcha sera desde arriba.
Tras la promulgacin de la ley a nivel nacional, se organiz cada regin italiana
a travs de una ley que divida su territorio en reas ptimas Territoriales (reorga-
nizacin territorial). Se regulaba que, dentro de cada rea, el servicio integrado de
gestin del agua (incluyendo aguas potables, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales) deba ser asumido por una sola compaa. Esta integracin se plante
para suplantar la fragmentacin existente y obtener economas de escala en la
prestacin de estos servicios. A continuacin, los ayuntamientos ubicados dentro
del mismo rea deban crear una Autoridad de Gestin del Agua en la Zona (AWA,
en italiano: Autorit di Ambito Territoriale Ottimale), nueva unidad normativa res-
ponsable de la regulacin de las aguas locales. Esta regulacin local abarca a la
planificacin y control de las actividades (que han de ser) llevadas a cabo por la
compaa gestora. La AWA planifica las inversiones que deben ser realizadas por la
compaa gestora a 20-30 aos, incluyendo los niveles de servicio y las tarifas. Una
vez acabada la planificacin, la AWA delega la gestin del servicio integrado, selec-
cionando una compaa cuya organizacin se adapte a la ley que regula los servi-
cios pblicos a nivel nacional. La relacin entre ambas partes viene regulada por un
contrato de servicios. Posteriormente, la administracin local especfica controla las
actividades que realiza la compaa gestora, as como los resultados de su gestin
(Riccaboni, 2003). En esencia, la reforma ha impuesto la separacin entre la gestin
y la funcin reguladora. A este respecto, la Ley de Aguas reglamenta la existencia
de un Comit Nacional que garantice el funcionamiento eficaz del sector de ges-
tin del agua a nivel general. Este Comit ha establecido un mtodo estndar con
la frmula que deben usar las AWAs para fijar las tarifas (tarifas que se refieren a la
totalidad de costos de la gestin completa del agua) que apliquen las compaas
gestoras.
Estas ideas sobre la reforma del sector de gestin del agua recuerdan mucho las
del mismo sector anglosajn. En Inglaterra y Pas de Gales, fue fundamental para
la reforma de este sector el establecimiento de compaas privadas, tanto las dedi-
cadas a agua potable, como al alcantarillado. Asimismo, las unidades administrati-
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vas asuman las cuestiones relativas a la ecologa, calidad del agua y el aspecto fi-
nanciero (tarifas) (Johnson y Handmer, 2002:351-252).
Las ideas iniciales de la reforma se pusieron en prctica solo parcialmente. La
implantacin de la Ley de Aguas no ha tenido lugar de acuerdo con los planes es-
tablecidos, y an no se ha completado. Los primeros resultados se pudieron ver en
los aos 1999-2000. A finales de 2005, 87 de las 91 AWAs ya haban sido estable-
cidas. Pese a que, por entonces, la reorganizacin territorial se haba perfecciona-
do, solamente se haba creado la mitad de las compaas de gestin integrada del
agua (43 de las 91 que se esperaba). Estas compaas eran corporaciones mixtas
pblico-privadas, o bien propiedad de los ayuntamientos. Solamente cuatro AWAs
eligieron una empresa privada. Igualmente, en muchas reas exista una pluralidad
de suministradores, al tiempo que en el territorio nacional existan unos 700 sumi-
nistradores de estos servicios, lo que muestra que la fragmentacin del sector de
gestin del agua en Italia an era muy grande (Comitato per la Vigilanza sulluso
delle Risorse Idriche, 2006). Al no existir un sistema nacional de informacin, reco-
pilacin y evaluacin de resultados, los efectos de la reforma (tanto desde el punto
de vista de la mejora de resultados conseguida por las compaas gestoras, como
desde el de la calidad de los servicios) no pueden medirse de forma unvoca. Cmo
podramos explicar que la reforma italiana ha sido reconformada al paso del tiempo
y aplicada solamente en parte?
En primer lugar, el contenido de la reforma consista en cambios radicales, muy
exigentes, que modificaban el sistema de gobernanza del sector, y que introducan
la creacin de nuevas autoridades reguladoras as como compaas de servicios
integrados de gestin y tarifas del agua. Nuestras entrevistas indican que el conte-
nido de la Ley de Aguas fue planteado por el gobierno central, sin consultar ni
profundizar el asunto con las regiones y ayuntamientos, aunque stos eran los
principales protagonistas en la implantacin de los cambios. Adems, los cambios
deban llevarse a cabo en muy pocos meses despus de la promulgacin. Al contra-
rio del caso anglosajn, en el que los procesos de cambio tuvieron lugar gradual-
mente (De la Motte, 2005: 6-7), en Italia, los cambios se llevaron a cabo de forma
revolucionaria. Como consecuencia, debido, tanto a sus ambiciosos objetivos, a la
falta de consultas, y a la presin para su implantacin a corto plazo, el contexto de
la reforma no poda ser muy propicio al cambio.
En segundo lugar, las reacciones de las organizaciones no apoyaban la ejecu-
cin de los cambios propuestos inicialmente. Por una parte, nuestras entrevistas
muestran que muchos ayuntamientos (un total aproximado de 8100), y algunas
corporaciones que ya existan, se resistieron al cambio porque no vean que de la
reforma pudieran derivarse ventajas. Por otra, aunque el gobierno central tena
motivos fundados para imponer tales cambios radicales, no disfrutaba de la auto-
ridad necesaria para instaurar y dirigir los procesos de cambio a nivel local, por la
existencia de poderes descentralizados a niveles distintos del central (vase Fiorillo
y Polidori, 2005:127). Algunas compaas gestoras ya existentes estaban de acuer-
do con la reforma y regulacin del sector de gestin del agua en Italia, pero la
mayora de ellas no lo estaban en cuanto al contenido de la reforma. Solo las cor-
poraciones de gran tamao mantuvieron una actitud positiva, porque se les daba
la oportunidad de expandir sus actividades. Los pequeos suministradores no esta-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 211
El sector de gestin del agua en los Pases Bajos se caracteriza por una interco-
nexin de las organizaciones pblicas en el cumplimiento de sus obligaciones a
niveles normativo y ejecutivo (vase Kuks, 2004).
A nivel normativo, la poltica nacional de gestin del agua se halla bajo la res-
ponsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Gestin del
Agua. Las doce provincias son responsables a nivel regional de la poltica sobre las
aguas en superficie. Igualmente, tienen responsabilidades normativas y superviso-
ras sobre los organismos gestores del agua. Algunas provincias y ayuntamientos
son propietarios conjuntos de las compaas de gestin del agua. Por ello, las pro-
vincias actan tanto a nivel normativo como ejecutivo.
El nivel ejecutivo comprende tres tipos de organizaciones. A nivel local, aproxi-
madamente 450 ayuntamientos holandeses son responsables del alcantarillado. Sus
intereses generales estn representados por su asociacin, la Vereniging van Neder-
landse Gemeeenten: VNG (Asociacin de Ayuntamientos Holandeses). El alcantari-
llado se halla controlado por una fundacin denominada Rioned (Stichting Rioned).
Los consejos del agua son organizaciones descentralizadas del gobierno, democr-
ticamente elegidas, responsables del tratamiento de aguas residuales en zonas
geogrficas especficas. Tambin son responsables de la proteccin contra inunda-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 213
ciones y de la gestin del suministro domstico. La asociacin del consejos del agua
(Unie van Waterschappen UvW) representa los intereses de stos. Durante los aos
80 y 90, el nmero de consejos se redujo en gran medida, debido a fusiones. En el
momento de nuestra investigacin (2005-2006) haba 27 consejos. En este momen-
to, tras varias operaciones de alto nivel, haba 13 compaas de gestin del agua
encargadas de su suministro, y su nmero se ha reducido an ms hasta 10 en
2009. Las compaas de gestin del agua son controladas por los interesados, por
ejemplo, ayuntamientos y provincias, as como por sus consejos de supervisin
(Blokland y Schwartz, 1999, apuntan que la forma de Estructura Pblica Limitada de
las compaas de agua potable combina elementos de orientacin empresarial en
relacin con la eficiencia, y la proteccin de los intereses de los clientes, a travs de
la propiedad mixta pblico-privada). La Vereniging van Waterbedrijven in Neder-
land, WEWIN (asociacin de compaas de gestin del agua en los Pases Bajos) es
el marco asociativo donde se encuadran todas las compaas de suministro de agua.
La fragmentacin del sector de gestin del agua holands empuj al gobierno
central a intentar imponer una mejor coordinacin de las organizaciones del mismo
(por ejemplo, compaas propiedad de provincias y ayuntamientos, ayuntamientos
responsables del alcantarillado, y consejos del agua responsables del tratamiento de
aguas residuales). La reforma comenz en 2003, con la publicacin de un importan-
te informe sobre la gobernanza y financiacin del sector de gestin del agua (Minis-
terie van Financin, 2003). Este informe planteaba que la transparencia y la eficiencia
deban ser los objetivos principales de la gestin del agua. Objetivos que podran
alcanzarse estableciendo, bien compaas de tratamiento integral del agua, bien un
slido mecanismo de coordinacin de los tres tipos de gestin existentes. El comit
propugnaba tambin que se aplicara una sola tarifa que integrase el consumo del
agua; por ejemplo, una tarifa nica por suministro de agua que cubriese tambin los
costos de la recogida y tratamiento de aguas residuales. En la actualidad, la recogida
de aguas residuales se realiza a pago nico por hogar, el tratamiento de aguas resi-
duales por instalacin existente para este fin, y el agua potable a travs de medida
de su consumo. Se pretenda poner en marcha tales cambios (las creacin de com-
paas y las tarifas integradas) impulsndolos desde arriba. La idea de establecer
compaas y tarifas integradas recuerda la caracterstica principal de la reforma del
sector de gestin del agua anglosajn, pero la privatizacin de la prestacin de estos
servicios en Inglaterra y Gales (Jophnson y Handmer, 2002; 351-352) no fue parte
de las ideas iniciales de la reforma en los Pases Bajos.
En el caso de la reforma del sector de gestin del agua holands, existen dife-
rencias entre los cambios que se pretendan inicialmente y los que se intenta reali-
zar. Aunque los objetivos subyacentes a la reforma de la gestin del agua (transpa-
rencia y eficiencia) han continuado siendo los mismos, los medios y planteamientos
para alcanzarlos fueron adaptndose. En un principio, se deban alcanzar los ms
altos niveles de transparencia y eficiencia a travs de cambios radicales (estableci-
miento de compaas integradas de gestin e integracin de las tarifas del agua,
conjuntamente en una sola factura). Al final, sin embargo, el gobierno central
abandon estos arriesgados sistemas cambiando su planteamiento de la reforma,
desde arriba, por otro desde abajo. Esta modificacin de la reforma se puede expli-
car por varias razones a lo largo del tiempo.
214 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Anlisis comparado
Tras haber expuesto ambos estudios a nivel pas, el presente epgrafe plantear un
anlisis comparado con vistas a resaltar los puntos comunes y las diferencias entre
ambas reformas del sector de gestin del agua. La Tabla 1 resume las recientes re-
formas dentro del sector en Italia y en los Pases Bajos, tal como hemos visto en el
anterior epgrafe.
Tabla 1. Reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos
Esta Tabla muestra que los objetivos de la reforma eran muy similares en ambos
pases. Los cambios de gobernanza revelan tanto similitudes como diferencias. Se
pueden observar tambin los cambios que se pretendan a nivel ejecutivo, incluyen-
do la formacin de compaas y tarifas integradas. Sin embargo, en Italia tambin
haba que cambiar el sistema normativo (estableciendo nuevas unidades a varios
niveles gubernamentales), mientras que en los Pases Bajos el sistema normativo ha
continuado sin cambios.
Aunque la estrategia inicial de implantacin era la misma en ambos pases (des-
de arriba) en los Pases Bajos se produjo una transicin hacia otra desde abajo,
mientras que el caso italiano revela diversas formas de resistencia a nivel local en
combinacin con la continuacin de la estrategia inicial.
La Tabla 1 muestra tambin que los resultados de la reforma en Italia se alcan-
zaron, sobre todo, a nivel normativo. Sin embargo, en el horizonte ejecutivo solo
se lleg a una realizacin parcial, y fue imposible evaluar los incrementos de efi-
ciencia. Los resultados de los Pases Bajos son muy diferentes de los alcanzados en
Italia: los objetivos de mayor transparencia y eficiencia se llevaron a cabo en gran
medida, pero los cambios en la gobernanza fueron mnimos (proyectos de compa-
racin y colaboracin dentro de las organizaciones, en lugar de formacin de
compaas integradas, como se haba pretendido).
La Tabla 2 relaciona las partes fundamentales de nuestro marco terico con el
contenido y procesos de las reformas en ambos pases. Igualmente, se han incluido
factores que van ms all del mismo. Al considerar el contenido de las reformas
como variable dependiente, podemos observar que tanto Italia como los Pases
Bajos tenan ideas similares al principio sobre los cambios necesarios, en el sentido
de formar compaas integradas de gestin del agua. En ambos pases, asimismo,
tales ideas no se han llevado a cabo en la realidad. Italia an desea poner en mar-
cha este planteamiento, pero su realizacin se ha pospuesto, mientras que en los
Pases Bajos ha sido suprimido y reemplazado por una implantacin desde abajo, lo
que estimula los proyectos de cooperacin dentro del sector.
Por qu han sido sustituidas las ambiciosas reformas radicales por un plantea-
miento convergente de reforma desde abajo en los Pases Bajos? La razn principal
surge de los intereses divergentes de los distintos grupos de interesados, en rela-
cin con la necesidad de mejoras de la eficiencia y el hecho de que la formacin de
compaas integradas de gestin del agua pudiera ser apropiada para llegar a tales
mejoras. Las discusiones a nivel del gobierno central tuvieron como resultado que
se modificara el planteamiento desde arriba, instaurando otro desde abajo. La poca
presin ejercida por el gobierno central y las asociaciones de organizaciones de
gestin del agua se debi a la fuerte postura adoptada por las organizaciones del
sector y su capacidad para formar slidas coaliciones que evitaron cambios radica-
les obligatorios. Asimismo, la tradicin de aplicar planteamientos comparados y sus
aplicaciones dentro de los sectores del agua potable y del tratamiento de aguas
residuales ya haba producido mejoras de eficiencia, que hacan innecesarios los
cambios para formar compaas integradas de gestin del agua. Todos estos facto-
res, combinados con prcticas fuertemente institucionalizadas dentro de las orga-
nizaciones, y con una tradicin de bsqueda de consenso del sector pblico, han
impedido las reformas radicales.
218 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
Tabla 2.Factores que influyen en la implantacin de las reformas del sector de gestin del agua
Queda por despejar la duda de si an sera posible que se produzca una reforma
radical del sector de gestin del agua en Italia. Si contemplamos las evidencias re-
sumidas en la Tabla 2, podemos observar dos influencias distintas que se refuerzan
mutuamente dentro de un proceso de reforma a largo plazo, cuyo resultado es
incierto. Por una parte, no se incluy a muchos interesados en las discusiones sobre
el contenido de la reforma, especialmente en los niveles regional y local. Ello parece
implicar que la reforma no ha conseguido su apoyo. Por otra parte, tampoco est
claro que el gobierno central pueda hacer cumplir forzosamente las leyes y normas
promulgadas desde su nivel, en otros niveles inferiores, dado que las desconcentra-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 219
Debate y conclusiones
Reconocimientos
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas,
Parte 1?
Sandra van Thiel1
Geert Bouckaert, Guy Peters y Koen Verhoest (2010). The Coordination of public
sector organizations: shifting patterns of public management, Basingstoke:
Palgrave MacMillan.
Han pasado casi tres dcadas desde que la primera oleada de la reforma adminis-
trativa inund al mundo occidental. Bajo la etiqueta Nueva Gestin Pblica (NPM),
los gobiernos introdujeron reformas de gestin empresarial en la burocracia pblica
o enajenaron partes de la organizacin. Algunas de estas reformas han tenido
xito, otras no. Algunas reformas tenan un planteamiento global, mientras que
otras no han producido prcticamente ningn cambio real. Sin embargo, podemos
encontrar un resultado en muchos, si no en todos, los pases: el sector pblico se
ha fragmentado an ms. Como respuesta, los gobiernos han iniciado nuevas re-
formas para restaurar la coordinacin y el control. Esto se conoce tambin como la
reforma post-NPM.
La obra de Bouckaert, Peters y Verhoest ofrece una visin general de estos in-
tentos de recuperar el control, centrndose en instrumentos y polticas de coordi-
nacin de forma longitudinal (1980-2005) y desde un punto de vista comparativo
(en Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia, Pases Bajos, Francia, Blgica y Estados
Unidos). Ofrece instantneas de las actuaciones de coordinacin de los gobiernos
nacionales (federales) en los siete pases mencionados, y a travs de cuatro o cinco
intervalos temporales, dependiendo del nmero de gobiernos durante el periodo
que se estudia.
La suposicin en que se basa la obra establece que los pases se habran despla-
zado desde una situacin donde existan grados de coordinacin y consolidacin
del estado relativamente altos (punto 1), hacia otra de proliferacin de organismos
y coordinacin reducida (punto 2), y, finalmente, a otra que combina una gran
proliferacin con formas moderadas de coordinacin (punto 3). Los autores utilizan
1
Dr. S. (Sandra) van Thiel es Profesora Asociada de Administracin Pblica, Erasmus University
Rotterdam. Email: vanthiel@fsw.eur.nl.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 223-225
224 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
esquemas para demostrar los cambios ocurridos en cada pas durante los distintos
intervalos temporales. Algunos de estos esquemas son muy tiles, otros muy com-
plejos y difciles de comprender. Afortunadamente, los autores tambin usan un
sistema numrico para informar de las distintas decisiones, polticas, programas e
iniciativas adoptados por los gobiernos de los diferentes pases. El esquema del li-
bro es simple y claro: la parte 1 describe los conceptos principales y la metodologa,
la parte 2 tiene siete captulos, uno dedicado a cada pas, y la parte 3 compara los
hallazgos de las investigaciones y saca conclusiones.
Es una obra que ana conceptos y teoras muy diferentes. En este sentido, se
trata de un frtil intento de describir un gran nmero de reformas, en un largo
periodo, y en varios pases. Al mismo tiempo, tambin produce su descripcin, en
cierto modo superficialmente, en ocasiones; se mencionan muchas decisiones,
programas, polticas y reformas, pero no se evalan. En defensa de los autores, hay
que reconocer que los datos sobre los que se podra realizar la evaluacin no se
hallan en la obra. Asimismo, los autores indican de forma explcita que el propsito
del libro es descriptivo (ubica y delimita). Sin embargo, para obtener una compren-
sin ms profunda, habra que leer muchsimo ms. En su forma actual, el libro
ofrece una visin general til e informativa de los acontecimientos, que sera valio-
sa para estudiantes, estudiosos e incluso profesionales, a fin de entrar en contacto
con los diferentes tipos de reformas post-NPM y sus instrumentos de coordinacin.
Sin embargo, si los autores hubiesen querido optimizar la capacidad de la obra
tanto para la enseanza como para la investigacin, deberan haber incluido una
lista de libros recomendados al efecto en cada captulo, algo muy distinto de la
actual lista de referencias bibliogrficas por pas.
A causa del objetivo descriptivo de la obra, casi no existe explicacin de las di-
ferencias entre las trayectorias de los pases. De hecho, la parte 3 no ofrece una
descripcin integrada de las trayectorias de las reformas (en un esquema) lo que,
por mi parte, estimo una oportunidad perdida. Las descripciones esquemticas de
las trayectorias de los pases, desde el punto 1 al 3, son difciles de contemplar al
mismo nivel, pero hubiera resultado muy informativo que los autores (todos muy
especializados en este campo) lo hubieran intentado. En lugar de ello, el lector
hallar una amplia comparacin explicando los intentos de coordinacin en los
siete pases, y las diferencias entre ellos debidas al uso de diferentes tipos de instru-
mentos de coordinacin, en cuanto instrumentos estructurales (modificacin de
ministerios y competencias), mecanismos jerrquicos (legislacin, centralizacin),
mecanismos de mercado (competencia, mercados interiores) o redes de contactos
(asociaciones, autoregulacin). Ello no significa que tal visin general no es educa-
tiva, porque s lo es. Por ejemplo, la suposicin bsica de que los pases se desplazan
desde el punto 1 al 3, se puede confirmar, ms o menos, en el Reino Unido, Nueva
Zelanda y Pases Bajos, pero no en los otros cuatro pases. De hecho, en la mayora
de ellos, aparece una cuota de cambio sorprendentemente limitada, pese a las
numerosas razones que apoyaban la reforma (como la internacionalizacin, desre-
gulacin, agencificacin, situaciones problemticas2 y crisis de seguridad) y una
En el original ingls: wicked problems: el socilogo Horst Rittel acu el trmino wicked
2
problem para identificar un tipo de situaciones problemticas que slo pueden ser resueltas con
Sandra van Thiel Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas... 225
Alford, John (2009), Engaging Public Sector Clients: From Service-delivery to Co-pro-
duction. Basingstoke y New York: Palgrave MacMillan, ISBN 978-0-230-22376-9.
1
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y Profesor
Investigador en Gestin Pblica, Instituto de la Gestin Pblica, Katholieke Universiteit Leuven
(Blgica).
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 227-229
228 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
nos es tan insignificante, se ha visto obligado a leer una serie de pginas que los
explican! Tambin se podra preguntar si las identificaciones subjetivas son tan
poco importantes en realidad, puesto que, como parece ser el caso, pueden in-
fluenciar fcilmente tanto a la motivacin individual para co-producir, como a las
polticas de co-produccin.
Un tercer comentario se referira a que el prominente papel que se adscribe a la
teora del valor pblico quiz no sirviese de ayuda. Introduce la suposicin (doctri-
nal) de que los gestores pblicos deben ser capaces de mostrar que los resultados
obtenidos merecen la pena, pese al costo del consumo privado y a la libertad sin
ataduras precedente (Moore, 1995; citado en pag. 12). Ello complica tambin el
uso por parte del autor de su preferida perspectiva de intercambio, porque re-
quiere una constante y difcil separacin entre valor pblico y valor privado en
una serie de transacciones que habitualmente generan ambos. Tambin se genera-
lizan algunas caractersticas de las polticas en los USA y su administracin pblica
hacia jurisdicciones donde tales caractersticas no pueden aplicarse (Rhodes and
Wanna, 2009). En tanto que la teora del valor pblico es ampliamente aceptada
en algunos crculos como ortodoxia benigna, se ve de muy distinta manera en
otros, como una forma de gestin de indebida orientacin empresarial. No estoy
convencido de que Alford la necesite para explicar la mayora de las cosas impor-
tantes que desea plantear.
Una reserva final se refiere a algo que el propio autor reconoce libremente. Que
las voces de los co-productores (o clientes en el lenguaje adoptado por Alford), no
se hallan presentes en la investigacin. Se resea e informa sobre otras obras que
hablan de actitudes y comportamientos de los clientes, pero la investigacin primaria
llevada a cabo en el libro se refiere solamente a las perspectivas de las organizaciones
de servicio pblico que quedan reflejadas (el correo o servicio postal, las organizacio-
nes que se ocupan del desempleo a largo plazo y las autoridades recaudatorias). ste
es un vaco muy importante, incluso una paradoja, porque significa que se trata, en
efecto, de un libro en co-produccin que no explora directamente las actitudes, con-
ceptualizaciones o actividades de los propios co-productores.
Engaging Public Sector Clients es, pese a todo, una obra muy valiosa, que signi-
fica un primer paso muy encomiable para rellenar una importante laguna en la li-
teratura sobre la gestin pblica. Merece que una gran cantidad de lectores se in-
terese, y entre en la polmica.
Referencias bibliogrficas
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Harvard University Press.
Rhodes, R. and Wanna, J. (2009), Bringing politics back in: Public value in Westminster parliamen-
tary government. Public Administration 87 (2): 161-183.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crnica del Instituto - IIAS, sus secciones y miembros
Rolet Loretan1
1
Rolet Loretan es Director General de IIAS.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 231-233
232 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)
GOBIERNO MINISTERIO DE
DE ESPAA POLTICA TERRITORIAL
INAP
INAP Y ADMINISTRACIN PBLICA
Composici n