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Repertrios de Interao Estado-Sociedade em um Estado Heterogneo: A Experincia

na Era Lula*

Rebecca Abers
Lizandra Serafim
Luciana Tatagiba1

Trabalho a ser publicado na Revista DADOS, n.2, vol.57, 2014 (no prelo).

INTRODUO

Quando Lula assumiu a presidncia, em 2003, diversos apoiadores esperavam que seu
governo implementasse uma ampla reforma democrtica do estado, reproduzindo, no nvel
nacional, as inovaes implementadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em gestes
municipais, como o Oramento Participativo, que dotaram o partido de projeo internacional
na dcada de 902. Parecendo dar continuidade a este legado, a gesto Lula criou novos
conselhos nacionais de polticas pblicas e fortaleceu aqueles criados anteriormente. Alm
disso, foram realizadas mais de 70 conferncias nacionais em suas duas gestes3.

No entanto, seria equivocado atribuir tais avanos a um compromisso geral da Presidncia

com a participao. Eles resultaram menos da imposio de uma nova abordagem
participativa de governo por parte da Secretaria Geral da Presidncia ou outros rgos de
coordenao do governo do que das dinmicas polticas no interior de cada setor de poltica
pblica. A presena de militantes no interior de vrios ministrios permitiu experimentaes
com resultados variveis a depender da forma como grupos da sociedade civil e atores do
Estado estabeleceram relaes historicamente em cada setor. Estudo inovador de Maria
Celina D'Arajo, que examinou o perfil social e poltico dos cargos de alto escalo do
governo federal no governo Lula, demonstra que, pela primeira vez na histria brasileira,
antigos lderes sindicais participaram intensamente em altos cargos do governo, um fato que
pode no ser surpreendente considerando que o PT e, especialmente, o prprio presidente,
eram provenientes e mantinham fortes ligaes com o setor (2009:117). Os ministros tambm

*
Este estudo foi desenvolvido no contexto do projeto Inter-University Consortium on the Americas in
Comparative and Transnational Perspective. Interrogating the Civil Society Agenda: Social Movements, Civic
Participation, and Democratic Innovation, coordenado por Sonia Alvarez, do Center for Latin American,
Caribbean, and Latino Studies (CLACLS), University of Massachusetts, Amherst (UMass), com financiamento
da Fundao Ford. Agradecemos tambm o apoio financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
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possuam relaes prximas aos movimentos sociais, de maneira geral: 43% na primeira
gesto e 45% na segunda participaram de alguma forma em movimentos, em comparao
com cerca de um quarto dos ministros nas gestes presidenciais anteriores (Ibid, 120). Para
D'Arajo, estes nmeros sugerem que o governo Lula representou uma gama de interesses
mais diversos do que j visto no passado.

Nosso argumento neste artigo de que, neste contexto de maior proximidade, movimentos
sociais e atores estatais experimentaram criativamente com padres histricos de interao
estado-sociedade e reinterpretaram rotinas de comunicao e negociao de formas
inovadoras. Ativistas que assumiram cargos na burocracia federal frequentemente
transformaram agncias governamentais em espaos de militncia nos quais continuaram a
defender bandeiras desenvolvidas previamente no mbito da sociedade civil4. No governo,
tais ativistas buscaram construir e fortalecer espaos participativos formalizados, que at
ento tinham geralmente se restringido a governos municipais. Mas eles tambm
experimentaram outros canais de comunicao, negociao e colaborao entre estado e
sociedade civil, tais como novas formas de negociao baseadas em protestos e outros
encontros, menos pblicos e mais personalizados, entre estado e representantes de
movimentos sociais. Em algumas reas de polticas pblicas, espaos participativos
formalizados como conselhos e conferncias tiveram papel central, enquanto em outros
setores predominaram formas de interao menos formais. No governo Lula, o mote da
participao da sociedade abriu espao para a combinao mais criativa de diferentes
prticas e rotinas, ampliando as chances de acesso e influncia dos movimentos sobre o
estado, obviamente com variaes setoriais importantes. Visto sob a tica das interaes entre
estado/movimento, o governo ampliou as possibilidades de combinaes novas e criativas em
relao aos padres estruturais de interao, o que no significa que essas combinaes
resultem necessariamente em ampliao do acesso aos direitos de cidadania, atendimento das
agendas do movimento no curto prazo ou, ou fortalecimento das redes movimentalistas no
longo prazo.

Nesse artigo buscamos evidenciar e compreender essa combinao de prticas e rotinas de

interao entre estado e movimentos sociais em diferentes setores de polticas pblicas.
Nosso argumento central que essa variao pode ser explicada pela interao entre dois
fatores: padres histricos de relao estado/movimentos em cada setor, que expressa a
heterogeneidade do estado brasileiro, e a abertura no contexto do governo Lula a um
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experimentalismo indito resultante da presena de aliados dos movimentos em postos-chave

no interior do estado..

Para lidar com a ideia de que as interaes estado-sociedade derivam tanto da tradio
histrica quanto de um grau de experimentalismo, utilizamos e adaptamos significativamente
o conceito de "repertoire of contention", de Charles Tilly. Tilly utilizou o conceito para
analisar as escolhas feitas pelos movimentos no no que se refere ao contedo da ao
coletiva, mas sua forma. O autor argumenta que quando ativistas decidem como organizar
uma ao coletiva, eles escolhem a partir de um portflio finito de tcnicas e prticas j
experimentadas e que possuem legitimidade social e poltica. Exemplos clssicos so as
marchas, peties e barricadas. Apesar da escolha de como organizar ser profundamente
influenciada por experincias passadas e normas sociais, atores constantemente modificam
seu repertrio de ao coletiva, experimentando e combinando diferentes prticas em novas
formas de organizar, mobilizar apoio e expressar demandas (Tilly, 1992; Tarrow, 2009;
Clemens, 2010). Neste texto, adaptamos o conceito de repertrio, originalmente concebido
para o estudo dos movimentos sociais sob a chave das dinmicas contenciosas, para relaes
que envolvem tambm dinmicas colaborativas entre atores no estado e na sociedade. Nossa
anlise baseia-se em um estudo exploratrio conduzido em 2010 em trs setores de polticas
caracterizados por histrias totalmente diferentes de relaes estado-sociedade:
desenvolvimento agrrio, atravs do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); poltica
urbana, atravs do Ministrio das Cidades; e segurana pblica, atravs da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica (SENASP). Estes setores so caracterizados por tradies
bastante distintas de interao estado-sociedade, porm passaram por mudanas institucionais
durante o governo Lula que levaram a um resultado semelhante: o aumento da importncia da
participao formal no processo de elaborao de polticas pblicas, atravs de conselhos e
conferncias. Utilizamos em grande medida anlise de literatura secundria sobre cada setor
de poltica, alm de uma breve pesquisa de campo conduzida em novembro de 2010, na qual
entrevistamos em profundidade seis funcionrios pblicos de alto escalo envolvidos nos
processos de formulao destas polticas. Enfatizamos o ponto de vista de atores estatais
como uma forma de inverter a tendncia de boa parte da literatura em analisar dinmicas
participativas a partir da perspectiva de atores da sociedade civil5. Um dos benefcios desta
abordagem contribuir para abrir a "caixa preta" do estado, apresentando seus atores como
militantes e no apenas como engrenagens das burocracias, contribuindo para o debate em
torno da heterogeneidade do estado brasileiro6.
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A literatura sobre participao produzida nas dcadas recentes tem examinado

sistematicamente variaes entre as experincias participativas em relao a seu nvel de
democracia interna alm de seu impacto na tomada de decises pblicas. As explicaes para
tais variaes referem-se ao desenho institucional, ao nvel de organizao da sociedade civil
e aos compromissos polticos e ideolgicos dos atores envolvidos. Este artigo parte desse
debate e prope a introduo de um fator explicativo novo. As dinmicas internas e o impacto
poltico da participao institucionalizada dependem tambm dos repertrios de interao
entre sociedade e estado que se formaram historicamente em cada rea de poltica pblica e
que so a base para experimentao criativa em governos que possibilitam a aproximao
ainda maior entre estes atores, especialmente na medida em que atores com experincias em
movimentos sociais assumem cargos governamentais7.

PARTICIPAO E REPERTRIOS DE INTERAO

A bibliografia brasileira sobre participao avanou muito nas ltimas dcadas, tanto no que
se refere ao refinamento terico-metodolgico quanto combinao de tcnicas de pesquisa,
resultando numa produo que, na diversidade de enfoques e de pressupostos normativos,
expressa a complexidade dos processos recentes de construo da democracia entre ns.

No caso brasileiro, como sabemos, a participao emerge como demanda da sociedade civil
ainda no bojo da luta pela afirmao das liberdades democrticas, o que lhe confere traos
caractersticos quando comparada aos processos em voga no cenrio latino-americano. Nas
dcadas seguintes, a ascenso de governos de esquerda no plano municipal permitiria a
experimentao em torno de modelos participativos, principalmente a partir do que ficou
conhecido como o modo petista de governar. Nas experincias de articulao entre
sociedade civil e sociedade poltica, forjaram-se os modelos institucionais do Oramento
Participativo e dos conselhos de polticas pblicas, os quais ampliaram o imaginrio poltico
e abriram caminho para que o Brasil se tornasse referncia nos debates internacionais sobre
participao. Essas experincias foram escrutinadas ao longo das ltimas dcadas, a partir de
um conjunto de teses, livros, artigos, etc. resultando em avanos altamente relevantes nos
debates sobre a democracia no interior da cincia poltica brasileira.

No incio essa produo esteve muito mais focada em produzir bons estudos de caso que nos
permitissem conhecer as dinmicas, processos e resultados dessas inovaes democrticas.
Com o conhecimento produzido por esses estudos seminais, nos quais se destacam os
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trabalhos pioneiros sobre o OP (Abers, 2000; Baierle, 2000; Baiocci, 2005), desenvolveram-
se estudos comparativos que, ao explicitar a variao nos resultados, chamavam a ateno
para a importncia de certas variveis explicativas. Estudos mostraram que desenhos
institucionais semelhantes resultavam em processos polticos distintos em relao a critrios
como transferncia real de poder decisrio e abertura participao de pessoas de baixa
renda e escolaridade (Tatagiba, 2002; Fuks, Perissinotto e Souza, 2004). Outros examinaram
porque algumas cidades instituram fortes programas participativos, enquanto em outras,
desenhos institucionais aparentemente semelhantes envolveram pouca transferncia de poder
aos cidados (Avritzer, 2003; Borba e Luchmann, 2007; Wampler, 2007; Wampler e Avritzer
2004). Com base nesse conjunto de evidncias, estudos posteriores investigaram o impacto de
trs variveis na implementao de polticas participativas: desenho institucional, tradio
associativa local e vontade poltica dos governantes. Estudos mais recentes tm investido no
aprofundamento de outras dimenses de anlise, tais como a relao entre desenho
institucional e o empoderamento dos cidados (Silva, 2001, Lubambo et alli., 2005), a
efetividade deliberativa (Almeida e Cunha 2009, Avritzer, 2007, Cunha, 2007), o problema da
relao entre participao e representao (Abers e Keck, 2008; Avritzer, 2007; Gurza
Lavalle et al, 2006; Gurza Lavalle e Isunza Vera, 2010; Luchman, 2007), a questo da escala
(Silva, 2001; Faria, 2005) e seus impactos distributivos (Avritzer 2010). Evelina Dagnino e
colegas (Dagnino, 2002; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006) ainda exploraram o efeito do
projeto poltico compartilhado entre governantes e atores da sociedade civil na construo de
novos processos participativos, chamando ateno para a convivncia e tenses entre projetos
distintos em torno de propostas semelhantes.

Todos esses estudos mais recentes partem de um insight comum: novas instituies podem
parecer similares no que se refere s suas estruturas legais e institucionais, mas seus
processos deliberativos podem variar tremendamente, assim como a extenso na qual eles
promovem incluso poltica ou incidem na formulao das polticas pblicas. Para alm
desses fatores, argumentamos que olhar para a forma como essas novas arenas se encaixam
na tradio de relao estado-sociedade pode nos ajudar a explicar a variao. Para esse
propsito, introduzimos o conceito de repertrios de interao estado-sociedade.

Charles Tilly (1992: 7 apud Tarrow, 2009: 51) define repertrio como um conjunto limitado
de rotinas que so aprendidas, compartilhadas e executadas atravs de um processo
relativamente deliberado de escolha. A ao coletiva, segundo Tilly, influenciada no
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apenas pela natureza de problemas, conflitos ou demandas existentes, ou pelos recursos

disponveis para um grupo de atores, mas tambm pelo know-how organizacional que atores
aprendem tanto de suas lutas anteriores quanto de suas culturas. Essa experincia prtica e
aprendizado cultural influenciam a forma que a ao coletiva assumir. Como mostra Tilly,
repertrios so criaes culturais aprendidas que nascem de lutas contnuas e das respostas
dadas pelos atores poderosos a tais lutas (Tilly, 1995:26). Tais prticas so reproduzidas por
duas razes: porque os atores aprendem como conduzi-las a partir de experincias prvias e
porque eles as percebem como formas moralmente legtimas de organizao, mesmo quando
envolvem transgresses ilegais. Fazer um abaixo-assinado, ocupar um prdio, marchar at a
capital so aes que ocorrem apenas porque possuem certo grau de legitimidade social e
poltica na vida poltica contempornea, apesar de serem vistas como formas extra-
institucionais de se fazer poltica.

Se um aspecto central de um repertrio que o mesmo aprendido do passado, por outro

lado, Tilly e Tarrow enfatizam que atores sociais constantemente criam e transformam os
repertrios que os guiam. Aqueles envolvidos em ao coletiva no podem inventar uma
forma qualquer de organizao: eles trabalham com os formatos organizacionais com os
quais esto familiarizados e que so social e politicamente aceitos. Mas repertrios tambm
podem ser construdos criativamente. Em uma de suas ltimas publicaes, Tilly (2008)
enfatizou a ideia de que movimentos realizam o que o autor chama de performances: ao
mesmo tempo em que reproduzem velhos repertrios, eles tambm improvisam e os
reinterpretam.

Embora o conceito de repertrio de ao coletiva seja muito til por nos permitir
compreender a ao dos movimentos sociais, combinando a dimenso da estrutura com a
agncia, ele apresenta limites para a compreenso de uma realidade como a brasileira. A
literatura internacional sobre ao coletiva tem historicamente focado nas relaes entre
estado e movimentos sociais sob a perspectiva do conflito e, por esta razo, a categoria de
protesto um componente central do repertrio de movimentos sociais como Tilly e Tarrow
descrevem8. Mas, como notam Abers e Von Blow (2011), o caso brasileiro desafia esta
concepo pela contnua atuao dos movimentos no interior do estado e a partir de forte
interao com agentes pblicos, principalmente em cenrios nos quais se identifica
compartilhamento de projetos polticos (Dagnino, 2002). As autoras lembram que, no caso
brasileiro, a prpria criao de movimentos importantes resulta de alianas entre indivduos
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dentro e fora do Estado, o que coloca em xeque a viso do Estado como contraponto do
movimento. Isto faz com que seja necessrio no apenas teorizar sobre como os movimentos
sociais constroem vnculos de colaborao com o Estado, mas tambm como s vezes
movimentos sociais buscam alcanar seus objetivos trabalhando a partir de dentro do aparato
estatal (Abers e von Blow, 2011: 78).

Os movimentos sociais brasileiros no apenas negociam frequentemente com o estado (o que

nos permitiria trabalhar com o conceito original de repertrio de Tilly) mas tambm
investiram pesadamente em aes por dentro das instituies do estado, tanto atravs de
novas arenas participativas como assumindo estrategicamente posies na burocracia,
transformando o prprio estado em espao de militncia poltica. Para incorporar este aspecto
da poltica brasileira, sugerimos complementar a noo original de repertoire of contention,
de Tilly, atravs do conceito de "repertrio de interao entre estado e sociedade civil". A
ampliao do conceito permite incorporar a diversidade de estratgias usadas pelos
movimentos sociais brasileiros e examinar como tais estratgias tm sido usadas, combinadas
e transformadas. Este estudo identificou ao menos quatro rotinas comuns de interao estado-
sociedade no Brasil, descritas abaixo.

Protestos e Ao Direta. Historicamente, movimentos sociais expressam demandas e, ao

faz-lo, pressionam os atores estatais a negociar atravs da demonstrao de sua capacidade
de mobilizao. A forma de protesto exemplar a marcha, mas existem outros mtodos que
tambm buscam publicizar conflitos, reforar identidades e compromissos, e demonstrar o
poder dos nmeros. A experincia do governo Lula sugere a necessidade de irmos um pouco
alm: quando governos so vistos como aliados, protestos no necessariamente desaparecem,
mas seu significado transformado. Identificamos ento dois tipos de rotinas de protesto e
ao direta: "protesto para abrir ou reestabelecer negociao", no caso de governos que so
menos permeveis s demandas dos movimentos; ou "protestos como parte do ciclo de
negociao", mais comuns em situaes onde atores de governo e movimento so aliados em
torno de projetos polticos comuns, tal como veremos no caso do MDA (Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio).

Participao Institucionalizada. Esta forma de interao caracterizada pelo uso de canais

oficialmente sancionados de dilogo que so guiados por regras previamente definidas,
aceitas pelos envolvidos (e em alguns casos so estabelecidas pela lei). Arenas participativas
formais so caracterizadas por reunies pblicas e documentadas, que tm o propsito
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explcito de influenciar decises especficas sobre polticas. A participao geralmente

indireta, envolvendo diferentes formas de representao (por exemplo, representantes da
sociedade civil so escolhidos em assembleias compostas por grupos da sociedade civil ativos
no setor de poltica). Se na primeira rotina de interao, atores de movimentos sociais
definem a forma, o ritmo e a agenda tanto de protesto como de negociao, essa segunda
rotina caracterizada pela governana compartilhada, e por um papel central por parte dos
atores estatais em criar e conduzir o processo. No Brasil, trs modelos de participao
institucionalizada tornaram-se predominantes: o oramento participativo, os conselhos de
polticas pblicas e as conferncias.

Poltica de Proximidade. Esta forma de interao estado-sociedade funciona atravs de

contatos pessoais entre atores de Estado e sociedade civil. Atores especficos obtm distino
atravs de sua posio em um campo relacional, que lhes confere um nvel de prestgio tal
que lhes possibilita prescindir das mediaes institucionais e/ou estruturas rituais que
facultam acessos. A poltica da proximidade caracterstica de relaes clientelistas. Mas a
mesma no deve ser reduzida a tais padres, pois enquanto relaes clientelistas pressupem
uma troca personalista de favores, contatos diretos tambm podem ser instrumentos para a
feitura de demandas pblicas e para a promoo do reconhecimento de direitos coletivos
(Teixeira e Tatagiba, 2005). Os militantes frequentemente avanam suas bandeiras e objetivos
atravs da negociao direta com os tomadores de deciso, tanto no Legislativo quanto no
Executivo. Isso facilitado quando ligaes diretas entre movimentos e o Executivo
ampliam-se, como tendncia em governos de esquerda, onde militantes assumem posies
no Estado (ver abaixo). O recurso que os militantes mobilizam neste caso seu status como
interlocutor reconhecido. No entanto, as razes pelas quais eles so capazes de "falar
diretamente" com autoridades pblicas podem variar substancialmente, envolvendo laos
pessoais at o status da organizao qual pertencem.

A poltica de proximidade frequentemente tratada como lobby e ocorre no apenas no poder

Executivo, mas tambm no Legislativo. Estudos sobre a relao entre movimentos sociais e o
legislativo so raros no Brasil, apesar do fato de que em vrios setores de polticas e em
diferentes momentos histricos, movimentos sociais atuaram junto a partidos polticos para
que leis ou artigos importantes fossem aprovados. Esta ausncia na literatura possivelmente
resulta do fato de que tais prticas tendem a ser percebidas como um tipo menos nobre de
poltica. Mesmo assim, avanos importantes na poltica brasileira resultaram de contatos
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diretos, tais como leis que reformaram polticas sociais e criaram sistemas de participao
cidad (por exemplo os Sistemas nicos de Sade e de Assistncia Social, o Estatuto dos
Direitos da Criana e do Adolescente, o Estatuto da Cidade, dentre outros).

Ocupao de cargos na burocracia. Para alguns movimentos sociais brasileiros, ocupar

posies no governo uma estratgia comum para avanar os objetivos do movimento. Para
o movimento ambientalista, por exemplo, a prtica remete ao regime militar, quando as
primeiras agncias ambientais foram lideradas por militantes que lutaram por sua criao
(Hochstetler e Keck, 2007; Alonso et al, 2008). Quando governos so percebidos como
aliados dos movimentos, esta rotina torna-se mais comum. Ocupar posies no governo gera
efeitos "feedback" sobre outras rotinas de interao. Por exemplo, movimentos sociais tm
mais oportunidades de envolver-se na poltica de proximidade quando seus colegas ocupam
cargos no governo. Quando amigos, aliados e companheiros de militncia se tornam
funcionrios do estado, conexes personalizadas entre atores estatais e no-estatais so
facilitadas. As negociaes so muito mais provveis de ocorrer em reunies informais, no
apenas nos ministrios, mas tambm durante o jantar, ou outros espaos externos s
instituies estatais. Talvez na maior parte dos casos, burocratas militantes iniciaram suas
carreiras de militncia fora do estado. No entanto, importante notar que alguns movimentos
sociais foram formados por pessoas que trabalhavam no estado desde o incio. O movimento
reformista do setor de sade, por exemplo, foi fundado em parte por profissionais de cargos
tcnicos e especialistas que trabalhavam no governo (Dowbor, 2012).

Nas prximas sees, apresentaremos os trs casos, enfatizando como diferentes

combinaes destas prticas e rotinas formam o repertrio de interao estado-sociedade nos
setores de poltica investigados.

ESTUDOS DE CASO

Poltica Urbana e o Ministrio das Cidades

Fundado em 1985 com o objetivo de promover acesso terra urbana e habitao nas
crescentes e desiguais cidades brasileiras, o Movimento Nacional de Reforma Urbana
(MNRU) inclua movimentos de favelas e sem-teto, arquitetos progressistas, planejadores,
advogados, ONGs e muitos outros grupos (Almeida, 2002; Lago, 2010). Inicialmente
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focando a poltica local, essa coalizo diversificada de atores foi responsvel por conquistas
importantes no nvel nacional entre a dcada de 1980 e 2000, tais como a criao de
conselhos municipais de habitao, a aprovao da legislao de planejamento urbano em
nvel federal (o Estatuto da Cidade), e a criao, em 2003, do Ministrio das Cidades. O
repertrio de interao estado-sociedade nesta rea de poltica foi construdo em um perodo
de 30 anos e incluiu todas as quatro rotinas discutidas acima.

Durante os anos iniciais do governo Lula, militantes envolvidos na poltica urbana nacional
privilegiaram o fortalecimento da participao institucionalizada, atravs da criao do
Conselho das Cidades e da Conferncia das Cidades. Mas os mesmos tambm se envolveram
diretamente no desenho da poltica como funcionrios do governo e consultores. A presena
de militantes dos movimentos dentro do estado tambm facilitou que os movimentos desde
fora pudessem influenciar o desenho das polticas urbanas.

Os movimentos de moradia tm se envolvido em protestos e ocupaes desde os anos 70,

incialmente com um foco na publicizao de demandas e na afirmao de sua autonomia em
relao ao estado (Banck, 1986; Gay, 1990). A partir de 1987, no entanto, o MNRU buscou
transformar as instituies polticas nacionais, inicialmente atravs da Constituio ento em
formulao. O movimento buscou apoio para uma proposta visando incluir os princpios da
reforma urbana na Constituio e foram capazes de convencer a Assembleia Constituinte a
aprovar garantias (ao menos em princpio) da funo social da propriedade, de maior
autonomia municipal e de gestes democrticas. Estas mudanas abriram espao para a
participao da sociedade civil nas gestes municipais atravs de plebiscitos, referendos,
audincias pblicas, conselhos, conferncias e a participao na definio de planos
municipais. Aps a aprovao da nova Constituio, o MNRU passa a se chamar FNRU,
Frum Nacional da Reforma Urbana, expressando a ideia de que a organizao tornou-se
uma rede articuladora de movimentos e atores plurais.

A consolidaodestes instrumentos no nvel municipal tornou-se um dos principais objetivos

do FNRU nos anos 90. Apesar de a ocupao de posies e a poltica de proximidade serem
rotinas importantes de interao entre movimentos urbanos e governos locais ao longo dos
anos 90 e 2000, uma das bandeiras centrais dentre essas rotinas era a criao de novas arenas
de participao institucionalizada. Na dcada de 90, o FNRU atuou junto a governos locais,
especialmente os progressistas, e seus membros correntemente ocuparam cargos nos mesmos
buscando promover a criao de OPs, conferncias e conselhos. Uma vez criados, os atores
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do Frum - especialmente aqueles provenientes de movimentos populares - tornaram-se

participantes das novas instituies participativas que contriburam para criar. Atuar na
mobilizao de outras organizaes da sociedade civil para participarem e pressionando
governos locais para implementar as decises tomadas nestes espaos contribuiu para a
construo de conhecimentos e capacidades dentre as organizaes do FNRU. Ao longo do
tempo, o Frum ganhou legitimidade como um ator fundamental nas negociaes envolvendo
a poltica urbana, e tornou-se amplamente reconhecido pela qualidade tcnica de suas
propostas para a poltica.

Os atores do campo da reforma urbana tambm ganharam experincia em negociaes e

presso sobre o Congresso Nacional. Tais esforos iniciaram-se com a Assembleia
Constituinte e continuaram nos anos 90, quando os movimentos urbanos buscavam a
aprovao da legislao complementar, regulando o captulo da poltica urbana da
Constituio atravs de leis como o Estatuto da Cidade e o Fundo Nacional de Habitao
Popular. Este ltimo foi finalmente aprovado em 2005 como o Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social (FNHIS). Assim, ao mesmo tempo em que os movimentos urbanos
tornaram-se especialistas em participao institucionalizada, prticas de lobby permaneceram
como parte importante de seu repertrio de interao com o estado.

Apesar da nfase na mudana institucional, as organizaes do FNRU tambm utilizaram as

rotinas de protestos, tais como ocupaes e manifestaes. Em geral, essas aes visaram
pressionar municpios, estados e o governo federal a negociar, especialmente quando outros
canais para encaminhar demandas estavam fechados, como foi o caso durante boa parte dos
anos 90, enquanto o Estatuto da Cidade se encontrava estagnado no Congresso. A aprovao
dessa lei, em 2001, trouxe um novo flego para os esforos do FNRU em transformar as
instituies do estado, a partir de ento mirando a burocracia federal.

Em 2002, um grupo de militantes da reforma urbana participou da elaborao da proposta de

poltica urbana da plataforma de campanha presidencial de Lula, defendendo a criao de um
rgo que integraria as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, saneamento,
transporte e mobilidade urbana. Tais polticas, ao menos o que existia delas em nvel
nacional, eram historicamente fragmentadas entre diferentes ministrios. Ao assumir o poder
em 2003, Lula imediatamente criou o Ministrio das Cidades, atendendo a essa demanda. O
FNRU celebrou a deciso como uma grande conquista, que tornou-se possvel em parte
porque os formuladores de polticas do novo governo compartilhavam de seus ideais. Alm
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disso, Lula nomeou Olvio Dutra - o ex-prefeito de Porto Alegre que criou o OP na cidade -
como ministro. Para os militantes do FNRU, esta nomeao foi um sinal do compromisso de
Lula com o projeto de reforma urbana e, por conseguinte, de participao.

Diversas lideranas e intelectuais do FNRU foram indicados para cargos de alto escalo no
Ministrio, e logo foi realizada a Conferncia das Cidades e criado o Conselho das Cidades.
O compartilhamento de projetos polticos foi claramente importante para o estabelecimento
destas novas instituies e para o fato de que o ministro deu prioridade sua construo.
Todavia, de acordo com entrevistados, as interaes estado-sociedade no se limitavam a tais
arenas: militantes do movimento atuaram como consultores em projetos especficos e
reunies informais ocorriam regularmente com representantes de movimentos de moradia,
ONGs, organizaes de profissionais do setor, acadmicos. A poltica de proximidade
acompanhou a expanso da participao institucionalizada, ambas impulsionadas por uma
crescente presena de militantes de movimentos na burocracia.

Durante o mandato de Olvio Dutra no Ministrio, o Conselho e a Conferncia tornaram-se

arenas centrais na definio da poltica urbana. O ministro e lideranas do FNRU mantinham
um acordo informal de que as decises tomadas no Conselho, seguindo as diretrizes
aprovadas na Conferncia Nacional das Cidades, seriam adotadas pelo ministro. A situao
modificou-se aps 2005, quando Mrcio Fortes, do Partido Progressista (PP) substituiu Dutra,
no contexto do chamado mensalo. Fortes provinha de uma tradio poltica bastante distinta,
descrita por entrevistados como baseada em relaes personalistas, bilaterais e mesmo
clientelistas. Com a sada de Dutra, boa parte do corpo tcnico proveniente do FNRU foi
substituda por tcnicos de perfil mais "tecnocrtico" e alheios construo da plataforma
pela reforma urbana. Esta reconfigurao diminuiu a importncia da participao
institucionalizada na tomada de decises, apesar de os espaos terem permanecido ativos.

Entrevistados afirmam que, na segunda gesto, o Conselho das Cidades enfraqueceu-se.

Funcionrios do Ministrio - muitos dos quais no compartilhavam o compromisso com a
participao nas decises pblicas - participavam menos das reunies. O ministro mantinha
outras formas de relao com a sociedade civil e, de acordo com um dos entrevistados, os
atores da sociedade civil mudaram seu comportamento como resposta. "Quando o padro do
dilogo muda, mas os interlocutores da sociedade civil permanecem os mesmos, eles mudam
seu padro de interao", disse o entrevistado. A poltica de proximidade agora tornou-se a
rotina central de interao. Os representantes dos movimentos passaram a "jogar o jogo do
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ministro", adaptando-se nova forma de interao. Isso sugere que as mudanas na equipe de
alto escalo dentro do estado - com seus projetos polticos e prticas especficos - pode fazer
uma enorme diferena em termos do tipo de interao prevalecente.

Apesar do declnio da centralidade da participao institucionalizada e do aumento em uma

forma particular da poltica de proximidade, o repertrio de interao estado-sociedade
sobreviveu gesto Fortes, ao menos em parte. Os atores continuaram a relacionar-se atravs
das rotinas historicamente construdas. O conselho continuou a reunir-se, as conferncias
continuaram a ser realizadas a cada dois anos, juntamente com os contatos entre sociedade
civil e funcionrios do estado. Essa continuidade sugere que, apesar das enormes mudanas
na situao poltica - passveis de ocorrer em qualquer governo - um conjunto relativamente
estvel de opes, constitudo a partir de vrias dcadas de ativismo, permanece disponvel,
mesmo que seu contedo e capacidade de influenciar decises polticas tenha flutuado ao
longo do tempo.

Poltica de Desenvolvimento Agrrio

Enquanto os movimentos sociais urbanos apresentam uma longa histria de relaes com
governos para criar arenas participativas institucionalizadas antes da chegada de Lula ao
poder, em 2003, a histria dos movimentos sociais rurais foi dominada por rotinas de protesto
de ao direta. Esta histria diferente de interao entre estado e sociedade influenciou a
forma como arenas participativas foram recebidas pelo setor de desenvolvimento agrrio na
gesto Lula. Durante o primeiro mandato de Lula, os movimentos sociais rurais estavam
envolvidos fortemente na definio das polticas de promoo agricultura familiar. Isso
envolvia a promoo e o fortalecimento de conselhos de polticas pblicas, mas as
negociaes entre movimentos e o estado geralmente ocorriam atravs de adaptao
inovadora de rotinas de protesto. Boa parte da literatura sobre movimentos sociais rurais no
Brasil analisou o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) e as ocupaes de
terras voltadas a pressionar o governo a expropriar fazendas improdutivas para a reforma
agrria.

O MST foi criado em 1984, mas a forma de ao de protesto pela qual o mesmo famoso - o
acampamento - tem uma histria anterior. Como demonstram Sigaud, Rosa and Macedo
(2008), a transio de ocupaes de terras individualizadas para a forma de acampamento
iniciou-se na dcada de 1960. Desde o incio, os atores do Estado reconheceram que os
 14

acampamentos tinham certa legitimidade. De fato, os primeiros acampamentos aconteceram

com o apoio explcito de atores estatais, em um caso exemplar sendo mobilizado por um
prefeito municipal.9 Seguindo a mesma linha, o estudo de Wolford sobre uma ocupao do
MST de um escritrio regional do INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria) identificou uma relao quase simbitica entre o movimento e o rgo
governamental. Wolford aponta que o INCRA indiscutivelmente a agncia mais mal
financiada e com maior dficit de pessoal no governo brasileiro (Wolford, 2010a: 96,
traduo livre). Essa fragilidade fez com que os funcionrios do INCRA dependessem das
capacidades tcnicas e organizacionais das organizaes sociais do campo para efetivarem
seu trabalho.

Outro importante movimento rural a CONTAG (Confederao de Trabalhadores na

Agricultura), um sindicato criado sob um regime corporativista liderado pelo Estado. A
CONTAG foi criada em 1963, e apesar de permanecer sob interveno governamental por
muitos anos, a organizao foi capaz de continuar funcionando legalmente durante o regime
militar, o que tornou possvel para os militantes o uso da estrutura sindical formal da
CONTAG para promover a organizao dos trabalhadores rurais, apesar do contexto mais
amplo de represso violenta dos movimentos sociais. A estrutura organizacional da CONTAG
piramidal, com sindicatos locais organizados nos estados, membros da Confederao
Nacional. O resultado desta estrutura organizada de baixo para cima que os membros no
necessariamente seguem ordens da confederao (Ibidem).

Em 1995, a CONTAG realizou o primeiro "Grito da Terra", uma enorme marcha nacional em
Braslia, na qual a organizao demonstrou sua capacidade mobilizatria e apresentou suas
principais demandas ao governo federal. Desde ento, a organizao repetiu o Grito da Terra
anualmente. As federaes estaduais tambm realizaram Gritos para fazer suas demandas aos
governos estaduais. Essa rotina de protestos reivindicativos foi tambm utilizada por outros
movimentos rurais. Em 1997, o MST organizou uma marcha em Braslia que recebeu grande
ateno da mdia. A primeira Marcha das Margaridas - termo utilizado para referir-se a
mulheres trabalhadoras rurais - ocorreu em 2000. Em 2005, outra organizao rural foi criada
- a FETRAF (Federao Nacional de Trabalhadores e Trabalhadoras da Agricultura Familiar),
que tambm organiza marchas anuais.

Criado durante a gesto FHC, o MDA - Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, tem sido
influenciado por protestos, mas tambm buscou construir rotinas mais institucionalizadas de
 15

interao: os conselhos de polticas. De acordo com Wolford (2010b), o governo FHC criou
uma poltica de reforma agrria em resposta ateno internacional aps massacres de
Corumbiara, em 1995, e Eldorado dos Carajs, em 1996, nos quais a polcia matou
trabalhadores sem terra que ocupavam terras. A principal poltica de reforma agrria de FHC
foi o PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, um programa
orientado para o mercado cuja prioridade foi criar as condies econmicas para produo
agrcola de baixa escala, e no de distribuio da terra (ver Branford, 2009). O PRONAF
financiou infra-estrutura e servios em municpios que criaram Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural.

Os movimentos rurais associaram o modelo de conselhos abordagem mercadolgica da

poltica agrria de FHC, vendo-os com desconfiana. Militantes e acadmicos simpticos aos
movimentos geralmente sugerem que, apesar de serem uma boa ideia em princpio, sua
implementao teve srios problemas na prtica pois tenderam a ser criados com a nica
inteno de permitir que governos municipais acessem recursos federais. Vrios autores
notam que os pobres rurais tendem a ser sub-representados nestes conselhos burocrticos e
legalistas e que, de qualquer forma, tiveram baixo impacto na prtica das polticas agrcolas
locais (Abramovay, 2001; Mattei, 2006; Schneider, Silva & Marques, 2009). Em alguns
lugares, movimentos sociais rurais se recusaram explicitamente a participar dos conselhos,
temerosos de que, ao faz-lo, teriam diminuda sua capacidade de criticar o governo (Silva,
Rocha e Alves 2011).

O governo Lula investiu em fortalecer e politizar o modelo de conselhos nas polticas

setoriais rurais. O governo reestruturou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e
Agricultura Familiar (CONDRAF), criado durante o governo FHC. O conselho cresceu em
tamanho e passou a incluir uma variedade maior de grupos da sociedade civil, tais como
aqueles de mulheres trabalhadoras rurais e ambientalistas. O novo governo tambm criou o
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) como parte do
Programa Fome Zero, poltica marcante de seu primeiro ano no poder. O CONSEA foi
institudo diretamente ligado Presidncia da Repblica, e tambm imbudo da definio de
polticas que afetam a agricultura familiar. Apesar destas mudanas, muitas organizaes de
movimentos sociais continuaram evitando confiar apenas nos conselhos para canalizarem
suas demandas para o governo.
 16

De acordo com um entrevistado, Os mesmos movimentos esto representados no

CONDRAF e no concordam em transferir para esse espao toda a negociao. uma
qualidade isso porque a mobilizao que eles fazem no s pra resultar em polticas, pra
ganhar fora social. Se eles canalizam pro CONDRAF, a institucionalizao poderia ser um
mecanismo de conteno.

Ao mesmo tempo, aps 2003, surgiram novos padres de negociao direta entre o
Ministrio e os movimentos. Em governos anteriores, os movimentos rurais marchavam
regularmente a Braslia, apresentavam suas demandas ao governo e aguardavam uma
resposta. A partir de 2003, o governo e os movimentos passaram a interagir muito mais
intensamente atravs do que se tornou um ritual anual(Sobrinho, 2011). Entre abril e julho, os
movimentos rurais iniciam negociaes atravs de uma srie de marchas e outras aes de
protesto, fase das "jornadas de luta". As jornadas ocorrem nos meses imediatamente
anteriores ao anncio, pelo governo, das polticas agrcolas para o ano subsequente, o que
ocorre em julho, conforme o calendrio agrcola. Ao chegarem em Braslia, os movimentos
em marcha apresentam uma lista detalhada de demandas para o prximo ano e ento so
designados representantes do governo e do movimento para uma equipe de negociao. Os
negociadores acordam uma agenda de reunies e um conjunto de questes a serem discutidas.
O processo (repetido com cada organizao) termina com um pronunciamento do presidente,
anunciando o Plano Safra daquele ano, que incorpora os resultados combinados de todas
aquelas negociaes. Em suma, as interaes entre movimentos e governo foram moldadas
por repertrios tradicionais de contestao/conteno que parecem-se em grande medida com
os protestos que os movimentos tradicionalmente realizaram para expressar demandas ao
governo federal. A diferena que em uma gesto "amigvel", tais rotinas se desenvolvem de
duas formas. Em primeiro lugar, na gesto Lula, um processo mais interativo de negociao
ocorreu, com a participao direta do Ministrio, bem como da Secretaria Geral da
Repblica, que coordenou as negociaes quando outros ministrios precisariam estar
envolvidos. Em segundo lugar, tal processo de negociao tornou-se rotinizado, ocorrendo
todo ano, sempre no mesmo perodo. Apesar da rotina ter permanecido completamente
informal, ela tornou-se uma "instituio no-institucionalizada10.

A rotinizao de protestos e negociaes no necessariamente reduz conflitos. A relao entre

o governo e o MST deteriorou-se ao longo dos primeiros anos de governo Lula, aps a
organizao ter concludo que o governo traiu sua promessa de campanha de realizar uma
 17

reforma agrria ampla (Branford, 2009). Apesar de a CONTAG ser frequentemente

considerada uma aliada do governo, a estrutura descentralizada da organizao significou que
enquanto a liderana nacional tendia a defender a posio do governo, os sindicatos estaduais
e locais frequentemente apresentaram posies distintas e fizeram demandas que estiveram
fora da agenda nacional da CONTAG.11

De fato, o valor que o MDA atribuiu a rotinas de protesto provavelmente resultou da relativa
fraqueza do setor dentro do governo. Wolford aponta que, apesar de o governo Lula ter maior
afinidade ideolgica com o projeto de reforma agrria, o contexto no foi propcio para o
avano da reforma. Em 2004, a presso internacional existente em torno dos massacres dos
anos 90 havia se dissipado e o preo da terra rural teve uma dramtica alta (2010b: 214-215).
Wolford demonstra que, aps um primeiro ano de investimento crescente no MDA e no
INCRA, a situao financeira e de pessoal rapidamente retornou precariedade vivida nos
governos anteriores. Funcionrios do MDA viam os protestos bastante publicizados dos
movimentos sociais rurais como uma forma de ganhar apoio poltico para seu setor de
poltica pblica e negociar dentro do governo: A capacidade de negociao interna no
governo se utiliza da fora destas mobilizaes. Isso empodera o ministro na negociao
interna. Essa afirmao, feita por um funcionrio de alto escalo entrevistado, sugere que
repertrios de interao so influenciados no apenas por relaes entre Estado e sociedade,
mas tambm por relaes internas em um governo heterogneo. Essa noo desafia a ideia de
que tais prticas podem ser compreendidas simplesmente como um reflexo de confrontos
entre Estado e sociedade.

Segurana Pblica

Os esforos para construir uma poltica nacional de segurana pblica so ainda incipientes
no Brasil. A constituio de 1988 tornou os governos estaduais responsveis pelo desenho e
pela implementao da poltica de segurana pblica, sem definir claramente as
responsabilidades dos governos federal e municipal. Em 1995, dentro do Ministrio da
Justia, o governo FHC criou uma secretaria responsvel por segurana pblica,
posteriormente denominada SENASP (Secretaria Nacional de Segurana Pblica), cuja
misso era trabalhar com os governos estaduais na implementao de uma poltica nacional
(Carvalho e Silva, 2011). Quando o bastante publicizado sequestro a um nibus no Rio de
Janeiro mobilizou a ateno nacional para o tema, em 2000, o governo rapidamente publicou
o Plano Nacional de Segurana Pblica em que que a SENASP estava trabalhando, e
 18

anunciou a criao de um Fundo Nacional de Segurana Pblica para financi-lo. Embora

sejam considerados avanos importantes, esses primeiros passos em direo criao de uma
poltica nacional ocorreram com pouqussimo debate dentro do que foi percebido, na poca,
como uma comunidade de poltica fragmentada e pouco organizada.

Um debate tmido em torno do assunto comeou na sociedade civil no incio dos anos 2000,
largamente insuflado pelas denncias de violncia policial contra minorias e pobres (Pavez,
Toledo e Gonalves, 2010). Embora o nvel de organizao fosse mnimo em comparao aos
dois casos analisados anteriormente, o nmero de grupos civis envolvidos nos debates
polticos sobre a segurana pblica comearam a crescer. Enquanto nos anos 1990 os
principais protagonistas eram ONGs e institutos de pesquisa, no incio dos anos 2000, grupos
religiosos (especialmente, um grupo manico e a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
- CNBB), grupos de defesa dos direitos humanos e organizaes que representam os pobres
urbanos comearam a organizar campanhas, protestos e outras atividades para chamar
ateno ao problema (Pavez, Toledo e Gonalves, 2009). Em 2000, a CNBB organizou sua
Campanha da Fraternidade anual (um programa nacional com um forte impacto na
comunidade catlica) sobre o tema Solidariedade e Paz. O referendo nacional do
desarmamento que ocorreu em 2005 tambm mobilizou debates pblicos acerca dessa
questo.

Em 2002, o Instituto da Cidadania, ligado ao PT, escreveu uma proposta para o Plano
Nacional da Segurana Pblica que seria mais tarde includa na plataforma presidencial de
Lula. Para escrever a proposta, o Instituto realizou encontros com oficiais do estado,
pesquisadores, profissionais e ativistas de vrias regies do pas (Soares, 2007). Apesar desse
esforo, entretanto, nenhum avano significativo foi feito durante o primeiro mandato do
governo Lula. O foco nesses primeiros anos foi no combate corrupo atravs da Polcia
Federal, mais que na violncia urbana (Ibidem). Isso comeou a mudar no meio do segundo
mandato de Lula, quando o governo anunciou uma srie de polticas voltadas para o aumento
do envolvimento e do apoio do governo federal nas polticas urbanas a nveis estaduais e
municipais (Pavez, Toledo e Gonalves, 2009).

Nenhuma dessas polticas, no entanto, abriu precedentes para a participao cidad, algo que
s entrou na agenda depois de 2008. A proposta para criar um conselho de poltica e para
realizar uma conferncia nacional para a poltica de segurana pblica no veio da sociedade
civil, mas de um grupo de oficiais do estado na SENASP, os quais eram pessoalmente
 19

comprometidos com abordagens participativas. Um Conselho Nacional de Segurana Pblica

(CONASP) foi criado alguns anos antes, em 1990, na esteira da constituio de 1988. Mas ele
foi uma letra morta, sem nenhum impacto na definio da poltica (refletido no fato de que
nenhum estudo acadmico foi escrito sobre ele mesmo aps 20 anos de operao). Reativar o
Conselho e realizar a Conferncia Nacional de Segurana Pblica no foram demandas nem
do governo nem da sociedade civil. Ao invs disso, esses movimentos resultaram do trabalho
de um pequeno nmero de atores do estado comprometidos com uma agenda participativa. O
apoio do Ministro da Justia - Tarso Genro, mais um ex-prefeito de Porto Alegre cuja carreira
esteve intimamente associada com o programa municipal de Oramento Participativo -
tambm desempenharia um papel importante. No entanto, o fato de apenas um pequeno
nmero de organizaes da sociedade civil estarem envolvidas com a questo, da falta de
tradio no dilogo estado-sociedade e de uma histria de conflito entre organizaes civis e
a polcia, bem como entre organizaes policiais de mais alto ou mais baixo escalo, criou
um terreno inspito para experimentaes com dinmicas participativas.

Enquanto nas duas reas de polticas estudadas, formas institucionais de participao foram
criadas e tiveram que se adaptar a um contexto em que densas redes (entre os movimentos
sociais, e entre eles e o estado) j existiam; nesta rea da poltica, a participao
institucionalizada tinha o objetivo de produzir relaes, ativar conexes e superar a
desconfiana e a hostilidade. Na ausncia de um repertrio histrico de interao, atores do
estado buscaram gerar interao e, para tal, basearam-se nos modelos mais citados pela
literatura acadmica.

Superar a resistncia participao requereu identificar atores chave na sociedade civil e no

estado e compromet-los com o processo. Os organizadores comearam criando um grupo de
trabalho cuja misso era preparar a Conferncia Nacional. Esse Comit de Organizao
Nacional inclua oficiais de segurana pblica, organizaes da sociedade civil e funcionrios
federais, estaduais e municipais das trs esferas do governo. A Comisso concebeu uma
metodologia da conferncia que inclua eventos por todo o pas entre julho de 2008 e
agosto de 2009. Ela tambm permitiu que conferncias livres ocorressem em qualquer
lugar (como escolas, prises e igrejas) a partir da iniciativa de organizaes da sociedade civil
(Pavez, Toledo e Gonalves, 2010)12. O estudo de Pavez, Toledo e Gonalves usou anlises
de redes sociais para mostrar que um dos principais resultados da Conferncia foi o aumento
nos contatos entre os atores nessa rea de poltica.
 20

A comparao da rede em T1 [antes da conferncia] e T2 [depois da conferncia] revela

um fortalecimento. Houve um aumento da sobreposio de vnculos na rea mais central,
ampliando o potencial de contato e articulao entre entidades da rede. Quase todos os
atores conectaram-se em T2. Destaca-se, principalmente, a integrao de 12 entidades
(...) relevantes do segmento de trabalhadores (...). O efeito do processo de mobilizao
teria estabelecido conexes (...). As medidas de descrio da estrutura geral da rede (...),
mostra uma estabilidade no tamanho da rede nmero de entidades presentes e
adensamento dos vnculos no perodo posterior ao incio do processo preparatrio da 1
Conseg (...). A densidade mdia da rede aumentou em quase o dobro e, com isso, as
entidades passaram a percorrer em media uma distncia menor. Ou seja, surgem novos
vnculos ou caminhos entre atores que tornam a rede mais coesa de modo geral
(Pavez, Toledo e Gonalves, 2009)
O estudo mostrou que o efeito da construo da rede foi maior para os sindicatos de
trabalhadores em segurana pblica, que estavam particularmente interessados em estabelecer
novos contatos com outras organizaes ao longo do processo da Conferncia. Grupos
pastorais e organizaes de defesa dos direitos humanos tambm aumentaram o seu
envolvimento com essa comunidade poltica emergente.

Aps o primeiro ciclo de encontros, os participantes da assembleia nacional decidiram, em

2009, estender o mandato da Comisso para mais um ano, a fim de que pudessem organizar
eleies para a renovao do Conselho Nacional (Soares, 2007). Um ano depois, a comisso
organizadora cumpriu o estabelecido ao convocar uma assembleia geral em que organizaes
da sociedade civil e sindicatos de trabalhadores em segurana pblica escolheram quais de
seus pares ocupariam lugares no mandato 2010-2012 do Conselho. Havia 12 assentos para a
sociedade civil, 9 para os trabalhadores e 9 para oficiais do estado (nomeados pelo governo, e
no pela assemblia). Organizaes da sociedade civil se mobilizaram ativamente para essa
eleio e as organizaes eleitas tinham vises claramente diversas, seno mesmo
conflitantes, sobre os problemas da segurana pblica e as prioridades polticas. A formao
do Conselho fez com que, pela primeira vez, esses grupos tivessem que trabalhar juntos.

CONCLUSES

Neste artigo, ns argumentamos que dois fatores influenciaram mudanas na relao estado-
sociedade durante o governo Lula: a migrao de ativistas dos movimentos sociais e
simpatizantes para dentro do governo e a transformao criativa dos repertrios de interao
estado-sociedade j existentes nessas novas circunstncias. Quando o PT ganhou o governo
federal, movimentos sociais ligados ao partido enfrentaram inmeros dilemas e desafios
enquanto interagiam com um governo que parecia ser aliado, mais notadamente atravs de
 21

presses para conter suas crticas ou mesmo moderar as suas demandas (Tatagiba, 2009). No
entanto, os casos discutidos aqui tambm sugerem que os laos mais fortes entre atores dos
movimentos sociais dentro e fora do estado permitiram uma combinao criativa de tradies
histricas de interao estado-sociedade em modos que promoveram novas formas de
negociao e dilogo.

Boa parte da literatura sobre as relaes estado-sociedade em governos de esquerda no Brasil

enfatiza instituies participativas formais como o oramento participativo, conselhos e
conferncias. Ns argumentamos, entretanto, que essas instituies no devem ser
examinadas de modo isolado em relao a outras formas de interao entre os movimentos e
o governo. Entender esse contexto mais amplo requer olhar para a histria distinta das
relaes estado-sociedade em cada rea de poltica pblica, uma das formas pelas quais
podemos apreender a heterogeneidade do Estado brasileiro.

A prpria criao do Ministrio das Cidades refletiu dcadas de lutas do Movimento Nacional
de Reforma Urbana para mudar instituies federais, estaduais e municipais. Componente
chave nessas lutas foi o foco na criao de arenas formais para a participao da sociedade
civil. Na poca em que Lula chegou a poder, movimentos de moradia trabalhavam com tais
instituies h dcadas e, comparadas com as duas outras polticas aqui estudadas, tinham
uma f substancial nelas. Mas esses movimentos tambm sabiam como se engajar em formas
mais personalistas de interao, quando necessrio para os seus objetivos (Gay, 1990; Telles,
1987). Quando um novo ministro, habilidoso no uso dessas prticas, chegava em cena, os
movimentos sociais se adaptavam ao novo contexto, procurando combinar rotinas de
interao baseadas na participao institucional em conselhos e conferncias com um estilo
mais personalizado de negociao.

Movimentos sociais rurais, por outro lado, percebiam fortemente as instituies participativas
criadas antes de Lula como uma imposio de um governo neoliberal que carecia de
comprometimento com os seus interesses. Esses movimentos se sentiram mais confortveis
com prticas de protesto, um sentimento que eles compartilharam com funcionrios do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, vrios dos quais vinham dos prprios movimentos.
Nesse contexto, as principais inovaes no repertrio de interao no ocorreram na rea da
participao institucional, mas, sobretudo, no modo como os protestos se davam.
Funcionrios do estado e ativistas dos movimentos reinterpretaram tradies reivindicatrias
atravs de protestos pela criao de uma rotina ritualizada de negociao marcada por
 22

demonstraes de fora e pela capacidade de atores no-governamentais em definir a agenda

das negociaes. Isso era em grande medida possvel porque a poltica de proximidade e de
ocupao dos cargos pblicos por ativistas tornou mais fcil para o povo, dentro e fora do
estado, construir canais de comunicao e confiar nele mesmo. Essas conexes
provavelmente permitiram que eles modificassem uma rotina que beneficiava os dois lados,
uma vez que marchas para Braslia tornavam mais fcil no apenas para os movimentos
imporem as suas demandas, mas tambm para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
fazer lobby por apoio dentro do governo.

Por fim, na ausncia de uma histria de mobilizao da sociedade civil a nvel nacional nesse
campo, mudanas na forma como o estado e a sociedade devem negociar a poltica federal de
segurana pblica ocorreram quase inteiramente a partir da iniciativa de funcionrios do
governo. O modelo de participao com conselhos/conferncias - largamente descrito na
literatura acadmica - era a forma de interao que esses funcionrios podiam imaginar mais
facilmente. Sem surpresa, um dos membros chave do grupo que props a criao de
instituies participativas para a segurana pblica escrevera uma dissertao de mestrado
sobre os conselhos participativos. O fato de que o Ministro da Justia poca foi um dos
principais idealizadores do oramento participativo de Porto Alegre se mostrou tambm
crucial na garantia do suporte para essa proposta participativa mais institucionalizada.

Entender a construo concreta de novas rotinas de conflito, negociao e participao requer

examinar como as redes que ganharam acesso ao estado em momentos particulares
trabalharam com prticas histricas de interao estado-sociedade em cada rea da poltica. A
diversidade dessas experincias reafirma nosso argumento inicial de que o governo Lula no
possua um projeto centralizado e uniforme que apontava para a institucionalizao de
polticas participativas. Ao invs disso, iniciativas participativas, capacidades e experincias
j existiam em vrios setores da poltica, muito antes de Lula chegar ao poder. O fato de
novas rotinas parecerem ter proliferado durante o governo Lula deve ser entendido como um
resultado da maturidade e da complexidade de movimentos sociais brasileiros especficos,
combinado com oportunidades providas pela presena de ativistas e aliados dos movimentos
dentro de certos rgos13.

Uma direo bvia para pesquisas futuras investigar as diferenas nos repertrios de
interao estado-sociedade nos governos Lula e Dilma. H diversos sinais de que a
administrao Dilma Rousseff se distanciou dos movimentos sociais. Os protestos massivos
 23

no Brasil em meados de 2013 parecem evidenciar isso. O governo Dilma Rousseff ainda
emprega importantes ativistas em rgos como a Secretaria Geral da Presidncia (SGPR),
que continua a promover o fortalecimento de arenas participativas ao longo de sua
administrao. Porm, as rotinas de negociao mais fluidas que descrevemos na poltica de
agricultura familiar, por exemplo, se esfacelaram durante o governo atual. Dilma Rousseff
comumente lembrada como uma tecnocrata menos comprometida com o tipo de negociao
aberta que Lula, muito habilmente, sabia conduzir. Apesar disso, as arenas de participao
institucional, mais formais e limitadas, que o governo dela ainda garante, dificilmente so
capazes de ser flexveis o bastante para absorver o que parece ser uma sociedade civil cada
vez mais mobilizada e abrangente, ainda que difusamente organizada. A questo que
permanece se os ativistas dentro e fora do estado sero capazes de inventar novas rotinas de
interao que possam se adaptar a esse novo contexto.

NOTAS

1. A ordem de nomes das autoras segue lgica estritamente alfabtica, no representando qualquer
diferena na participao na pesquisa e escrita deste artigo, as quais foram divididas igualmente.

2. Baierle (2002); Abers, (2000); Corts (1998); Navarro (2003); Avritzer e Navarro (2003).

3. Durante todo o governo Lula (2003-2010), foram realizadas 74 conferncias e criados 18 novos
conselhos (www.secretariageral.gov.br). A Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (SGPR),
responsvel pela coordenao das relaes entre governo e sociedade civil, estima que pelo menos 5
milhes de pessoas participaram de conferncias desde 2003 (comunicao pessoal). Para avaliaes
sobre a participao no governo Lula, ver Silva (2009); Moroni (2005); Avritzer (2009); Pogrebinschi
(2010); Losekann (2009).

4. Quando nos referimos burocracia enquanto espao de militncia, nos referimos ao compromisso
apaixonado de vrios dos ativistas que foram chamados a trabalhar nas secretarias e ministrios do
governo durante o perodo. Atuando a partir de um forte senso de urgncia, eles tentaram trazer
avanos s lutas sociais construdas e legitimadas nas dcadas anteriores no mbito das redes
movimentalistas que compem a sociedade civil brasileira. Este tipo de militncia por dentro do
Estado foi um tema que surgiu em vrias de nossas entrevistas, mas necessitariam de pesquisas mais
detidas para serem analisadas mais detalhadamente.

5. As entrevistas seguiram roteiro estruturado e tiveram durao aproximada de 1h50 minutos.

Agradecemos aos entrevistados o tempo que nos dedicaram e as valiosas contribuies para a nossa
pesquisa. No caso da Segurana Pblica, foram entrevistados a Chefe de Gabinete da SENASP (na
funo entre 2007-2010), e a Assessora do Secretrio de Segurana Pblica, que tambm acumulava a
funo de Secretria Adjunta da Conferncia e do Conselho de Segurana (na funo entre 2007-
2010). No MDA, entrevistamos o Chefe de Gabinete (na funo desde 2005). No Ministrio das
Cidades, entrevistamos o Diretor de Planejamento Urbano e o Secretario Nacional de Programas
Urbanos (entre 2003-2008) e a Coordenadora da rea de Reabilitao de Centros Urbanos (na funo
 24

desde 2009). Tambm entrevistamos a Secretria Nacional Adjunta de Articulao Nacional, da

Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (na funo entre 2006-2008) pela importncia que a
SGPR assumiu na articulao do dilogo com a sociedade civil durante todo o governo Lula.

6. Sobre esse ponto remetemos ao texto de Abers e Tatagiba, 2013, sobre ativismo institucional.

7. Em pesquisas futuras valeria a pena considerar o impacto da construo dos enquadramentos

interpretativos entre atores do Estado e da sociedade civil e a concorrncia entre as reas dentro do
governo sobre as dinmicas de inovao e variao nos repertrios de interao, algo que no foi
possvel avanar nessa pesquisa. Agradecemos ao parecerista annimo suas sugestes nesse ponto.

8. Importantes esforos para ampliar nosso conhecimento acerca das aes institucionais dos
movimentos e suas interaes conflitivas/colaborativas com o sistema poltico incluem Goldstone,
2003; Giugni e Passy, 1998; Hanagan, 1998.

9 Ver tambm Rosa (2009) para uma discusso do acampamento como uma rotina, ou forma
organizacional histrico dos movimentos socais do campo.

10. No governo Dilma Rousseff, tal rotina no perdurou. Em 2012, por exemplo, houve uma
interrupo nas negociaes e o estilo pacfico de protesto que prevaleceu durante os anos de Lula foi
interrompido quando o MST ocupou os escritrios do MDA em Braslia, levando o governo a
suspender as negociaes (Borba, 2012).

11 Agradecemos a Joo Elias de Oliveira Costa Sobrinho, que compartilhou esta interpretao,
baseada em entrevistas realizadas com membros da CONTAG em 2011 e 2012.

12. De acordo com entrevistados, em torno de 1.500 conferncias livres foram realizadas ao longo da
preparao da Conferncia Nacional (CONSEG).

13. Um desdobramento futuro dessa pesquisa seria avaliar os efeitos das diferentes prticas e rotinas
de interao com o Estado sobre a configurao e formas de luta dos movimentos sociais. Somos
gratas ao parecerista annimo por suas sugestes nessa direo.
 1

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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