Constitución y Democracia PDF

DIEGO VALADS
Constitucin
y democracia
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

CONSTITUCIN Y DEMOCRACIA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 41
Edicin y formacin en computadora al cuidado de Isidro Saucedo
DIEGO VALADS
CONSTITUCIN
Y DEMOCRACIA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

MXICO, 2000
Primera edicin: 2000
DR 2000. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n
Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 968-36-8552-6
CONTENIDO
Explicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
CONSTITUCIN Y PODER
Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo . . . . 3
La Constitucin y el poder . . . . . . . . . . . . . . . . 25
I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . 25
II. Coincidencias constitucionales . . . . . . . . . . . 30
1. En cuanto al procedimiento de adopcin . . . . 30

2. En cuanto al contenido . . . . . . . . . . . . . 37
III. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . 56

IV. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
DEMOCRACIA E INSTITUCIONES
Relacin y controles recprocos entre rganos del poder 65
I. Consideraciones generales sobre los controles pol-

ticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
II. Regulacin de los controles polticos en la Consti-
tucin y propuestas de reforma . . . . . . . . . . 67
VII
VIII CONTENIDO
III. Consideracin final: consolidacin democrtica y

gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
IV. Sugerencias bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . 82
Adolfo Christlieb y la reeleccin de los legisladores . . 85
I. La legislatura pluripartidista de 1964 . . . . . . . 85

II. El problema de la reeleccin de los legisladores . 86
III. La iniciativa de 1964 . . . . . . . . . . . . . . . . 89
IV. Una oportunidad perdida . . . . . . . . . . . . . . 92
V. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
RENOVACIN CONSTITUCIONAL
Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma

institucional) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . 103

II. Funcin de la Constitucin . . . . . . . . . . . . . 107
III. Condiciones para el ejercicio del poder . . . . . . 111
IV. El cambio poltico y constitucional . . . . . . . . 113
V. Cambios previsibles . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
1. Pacto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

2. Reequilibrio institucional . . . . . . . . . . . . . 123
VI. Estrategia del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . 144

VII. Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Renovacin constitucional y eleccin presidencial en

Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
I. Renovacin constitucional . . . . . . . . . . . . . 149

II. Eleccin del presidente . . . . . . . . . . . . . . . 152
III. Periodo presidencial . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
CONTENIDO IX
IV. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

V. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Renovacin constitucional o retroceso institucional . . . 175
I. La soberana y el Estado . . . . . . . . . . . . . . 175

II. Una nueva Constitucin . . . . . . . . . . . . . . . 176
III. Reforma constitucional . . . . . . . . . . . . . . . 178
1. Reducir el periodo presidencial . . . . . . . . . 179

2. Definir las facultades del gabinete . . . . . . . 180
3. Establecer la figura de jefe del gabinete . . . . 182
4. Garantizar la neutralidad de la administracin . 182
5. Garantizar la independencia de los legisladores 183
6. Garantizar la eficacia del Congreso . . . . . . . 185
7. Garantizar la democracia interna en los parti-
dos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
IV. Positividad de la Constitucin . . . . . . . . . . . 186

V. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . 188
EXPLICACIN
Para algunos autores que siguen la sugerente lnea de reflexin

de Alonso Lujambio (El poder compartido, Mxico, Ocano,
2000), la transicin democrtica se inici en Mxico en 1988;
otros consideramos que su punto de partida est en la reforma
electoral de 1977. Pero, independientemente de cundo haya co-
menzado, lo que hoy es indiscutible es que, al menos en cuanto
al aspecto electoral, los mexicanos estamos convencidos de que
vivimos en un proceso democrtico.
Ahora bien, la democracia es el ms vulnerable de cuantos
sistemas existen. Si contamos la intensidad de la bsqueda de-
mocrtica y los periodos en los que ha habido democracia, se-
guramente nos habremos de preocupar. Desde hace 25 siglos la
democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas; sin em-
bargo, las recadas autoritarias, frecuentes y muy duraderas, han
convertido a la democracia en una esperanza perenne y en una
realidad efmera.
Por eso no basta con transitar hacia la democracia; tambin
hay que consolidarla y conservarla. Aunque los conceptos en
torno a la consolidacin democrtica varan, la idea dominante
consiste en la institucionalizacin de los procesos del poder.
Tal ha sido nuestra preocupacin al conjuntar los diferentes
captulos que integran este volumen, mismos que han sido pu-
blicados por separado. Su objeto ha sido analizar las condiciones
constitucionales existentes en Mxico, y las opciones de reforma
que permitan reiteramos consolidar la democracia. Se trata
de un proceso complejo, como bien han demostrado Juan Linz
y Alfredo Estepan (Problems of Democratic Transition and Con-
solidation, Baltimore, The John Hopkins University Press, 1996),
Guillermo ODonell (Counterpoints, Indiana, University of Notre
XI
XII EXPLICACIN
Dame Press, 1999), y Adam Przeworski (Democracy and the

Market, Cambridge, Cambridge University Press, 1991), entre
otros.
En las siguientes pginas se examinan opciones y apuntan su-
gerencias. El cambio constitucional exige imaginacin, pero tam-
bin prudencia. Platn, tan afecto al recurso del mito para hacer
ms comprensibles sus argumentos, alude a la inversin de los
ciclos que hacen que el universo gire en sentidos opuestos de
manera alternativa (El poltico, trad. de Patricio de Azcrate, Ma-
drid, Medina y Navarro, 1872). Ilustra, as, acerca de la natura-
leza fluente del poder. El momento ms difcil, advierte, se pro-
duce cuando est terminando el ciclo y empezando otro. El cambio
no es sencillo, porque antes de iniciarse el sentido inverso del
movimiento hay un instante en el que todo se detiene, que de-
sencadena devastadores efectos porque se experimentan mil fe-
nmenos sorprendentes y nuevos .
Sabemos, por supuesto, que las cosas no necesariamente son
as, pero s existen riesgos y dificultades que es indispensable
superar. En los momentos de cambio alguien pierde y alguien
gana. Todas las fuerzas buscan maximizar sus ventajas y mini-
mizar sus costos. En ese proceso algunos buscan los cambios
ms radicales y otros las menores modificaciones posibles. La
euforia del triunfador y el escepticismo del derrotado no son
buenos ingredientes para confeccionar un cambio constitucional;
pero, por otra parte, ya se sabe que el mejor momento para im-
pulsarlo es cuando, en los trminos de la alegora platnica, se
est saliendo de un ciclo y entrando en otro.
Las propuestas, en momentos as, deben ser tan sensatas como
se pueda y tan innovadoras como se necesite. He ah el mximo
desafo posible para una construccin democrtica viable y til.
Ciudad Universitaria, septiembre de 2000

CONSTITUCIN Y PODER
LAS CUESTIONES CONSTITUCIONALES
DE NUESTRO TIEMPO*
Mxico cuenta con muchos constitucionalistas eminentes, autores

de notables estudios monogrficos, respetados dentro y fuera de
nuestras fronteras; pero, por inverosmil que parezca, no tenemos
un solo tratado de derecho constitucional. A qu se debe esta
carencia? La respuesta es sencilla e incmoda: tenemos consti-
tucionalistas pero no tenemos una Constitucin estable, que pue-
da ser estudiada con detalle.
Los textos que por su amplitud y profundidad analtica me-
recen la denominacin de tratado , explican con el mayor de-
talle posible cada una de las instituciones jurdicas de la materia
a que se refieren; revisan sus antecedentes y sus semejanzas con
otros sistemas; examinan sus diversas formas de interpretacin
y aplicacin; valoran sus resultados y contribuyen al mejor en-
tendimiento de los alcances de las normas.
Ese tipo de textos cumple una funcin acadmica, pero, sobre
todo, ayuda, como decan los antiguos, a fijar el derecho ; esto
es, a depurar paulatinamente lo ms til para la colectividad en
la que se aplica. Cuando se carece de ese tipo de instrumentos
quiere decir que algo est fallando: o no sirven los abogados, o
la vida jurdica presenta serias deficiencias. Se trata, por ende,
de un asunto delicado. Carecer ya no digo de varios, sino si-
quiera de un tratado de derecho constitucional, es un sntoma,
no un padecimiento, y es necesario saber a qu se debe.
En el caso de nuestro pas no hay duda alguna de la calidad
acadmica de un nutrido grupo de constitucionalistas. La nmina
* Incluido en Cuestiones Constitucionales, Mxico, UNAM, nm. 1, julio-diciembre
de 1999.
3
4 DIEGO VALADS
de quienes actualmente se encuentran en activa produccin, es

muy amplia. A pesar de eso, y de lo mucho que escriben, ninguno
puede darse a la tarea de dedicar ocho o diez aos de trabajo
para preparar un tratado de derecho constitucional, porque al
cabo de ese tiempo se encontrara con que todo cuanto redact
ya no tiene nada que ver con la Constitucin.
En Grecia y en Roma era comn inscribir en bronce, en mr-
mol o simplemente en piedra, las leyes ms importantes. La epi-
grafa griega y latina muestran una exuberante riqueza en cuanto
a la creacin normativa (vase Corts Copete, Juan Mara, Epi-
grafa griega, Madrid, Ctedra, 1999). Expuestas al pblico, per-
mitan a la poblacin que leyera, o se hiciera leer, las normas
que la regan; adems, daban la idea de estabilidad, por su du-
racin. Desde luego, no se debe considerar que la extendida vi-
gencia de las normas encerraba una vocacin conservadora, ajena
al cambio; por el contrario, si algo demostraron los griegos y
los romanos fue su capacidad de pensar institucionalmente, que
es una forma de garantizar que los cambios son posibles sin
afectar la libertad y la seguridad de las personas. Tan fue as,
que numerosas instituciones creadas por los romanos, algunas
hace ms de veinte siglos, siguen formando parte de los cdigos
modernos, son objeto de referencias frecuentes por la doctrina
y resultan constantemente invocadas por los jueces de muchos
lugares del mundo, entre ellos Mxico.
En materia jurdica nuestro pas se singulariza por la volatilidad
de las normas, especialmente por las de naturaleza constitucional.
Lejos de plasmarlas en bronce o cantera, la Constitucin y las
leyes se tienen que editar en volmenes de hojas sustituibles.
No se trata de un asunto anecdtico; representa un problema de
considerable magnitud.
La volatilidad normativa tiene varios efectos negativos. Uno
es el ya apuntado en materia constitucional: hace imposible tra-
bajos de gran aliento. Esto, a su vez, produce el empobrecimiento
de la vida jurdica nacional. Los grandes estudios constitucio-
nales tienen por objeto consolidar las instituciones. Sin esos tra-
CONSTITUCIN Y DEMOCRACIA 5
bajos las normas constitucionales van cambiando de manera de-

sordenada, asistemtica, a veces hasta irresponsable.
Otro efecto de la extrema inestabilidad normativa de Mxico
es que para los gobernantes resulta ms sencillo adecuar las leyes
a sus decisiones, que a la inversa. Entre los gobernados, por su
parte, esa situacin genera incredulidad y a veces hasta frustra-
cin. As, para unos el derecho es un instrumento a su merced,
y para otros el derecho no es un referente que ofrezca seguridad.
Vlidamente se puede preguntar si la inestabilidad jurdica es
compatible con la estabilidad poltica. Se dir que la respuesta
est en los hechos, y que as hemos vivido al menos durante
las siete ltimas dcadas. Pero hay un factor que no debe omi-
tirse: la estabilidad no dependa de la conducta normativa sino
de la conducta poltica: era el resultado de la presencia de un
partido hegemnico. Al cambiar la situacin poltica del pas,
es difcil que el pluralismo, de suyo dinmico, pueda estabilizarse
sobre la base de un sistema normativo proteico, inasible y a tal
punto fluido que solamente los expertos pueden conocer el texto
constitucional vigente en un momento determinado.
Durante dcadas, la frecuencia de las reformas constituciona-
les tuvo como soporte un partido inmutable. Adems, esas re-
formas representaron una especie de compensacin ante el her-
metismo poltico. De haber mantenido al pas sin el oxgeno que
significaban los frecuentes cambios constitucionales, las tensio-
nes de la sociedad habran alcanzado niveles crticos.
Pero se hace necesario que la estrategia de los cambios cons-
titucionales se modifique. Hoy la dinamicidad se ha trasladado
a la arena poltica, y es necesario reconstruir la idea de Cons-
titucin como un referente estable, que organice y vertebre el
cambio poltico.
El proceso de cambio est en marcha en el mundo entero.
En el periodo que media entre 1980 y 1997 fueron promulgadas
79 nuevas constituciones en el mundo. Se trata de una actividad
constituyente sin precedentes.
6 DIEGO VALADS
La nmina de los problemas constitucionales del Estado con-

temporneo es amplsima. Para slo mencionar unos ejemplos
podemos mencionar:
Soberana. Una vez ms el problema de la soberana aparece
como cuestin central en el debate del Estado. Ya no es el en-
foque de Bodino o de Rousseau; ahora se trata de enmarcar el
concepto en un proceso denominado globalizacin , que im-
plica modificaciones muy profundas al dogma jurdico-poltico
que sirvi como base para edificar el Estado moderno. Sin la
idea de soberana nacional se desplomara toda la construccin
terica del Estado a partir del Renacimiento, y sin la idea de
soberana popular se vendra por tierra el sustento de la demo-
cracia moderna y contempornea.
Sin embargo, el embate es frontal y, paradjicamente, los
planteamientos de limitar la soberana cuentan hoy con nume-
rosos adeptos. Este es un tema sobre el que la discusin por
venir ser intensa, en tanto que la idea de matizar el alcance de
la soberana contradice el significado de la soberana. Por defi-
nicin no puede haber algo que sea parcialmente supremo .
En todo caso, valdra parafrasear a Hobbes. Deca el autor de
Leviathn que no existe un poder superior al del Estado, porque
cuando surge un poder as, ese es el Estado; de manera anloga
cabra afirmar que la soberana limitada no puede, lgicamente,
existir; habra, en todo caso, soberanas limitantes de otras
realidades que, en esta medida, dejaran de ser una expresin
de soberana.
En materia internacional esta cuestin es ms o menos arti-
ficial, porque la convivencia de los Estados ha llevado, de tiempo
atrs, a que el derecho internacional se traduzca en espacios don-
de el acuerdo supone formas de transaccin; el problema surge
en el mbito interior de los Estados, donde aceptar la tesis de una
soberana limitada supondra afectar la base dogmtica de todo
sistema democrtico y preparara las condiciones conceptuales
para justificar nuevas formas de autocracia.
La prctica de los rganos de naturaleza supranacional co-

mienza a apuntar ya un despego con relacin a los mecanismos
tradicionales de control poltico. Esto se ha hecho ms o menos
evidente en Europa a partir de las facultades otorgadas al Banco
Central Europeo, que tiene a su cargo la responsabilidad de de-
finir y aplicar la poltica monetaria en una comunidad de quince
pases, sin que los parlamentos nacionales, ni el europeo, ejerzan
facultades de control efectivo sobre sus decisiones.
Integracin supranacional. La original iniciativa de constituir
la Comunidad Europea del Carbn y el Acero ha culminado
con la Unin Europea. La libertad de comercio ha evolucio-
nado hasta la integracin de numerosos aspectos de la vida co-
munitaria, que ya alcanzan el establecimiento de un parlamento,
de organismos jurisdiccionales y de una administracin que est
sirviendo como punto de partida para un gobierno parcial. Tam-
bin ha aparecido el concepto de ciudadana europea (vase Ma.
Dolores Blzquez Peinado, La ciudadana de la Unin). Un as-
pecto de la mayor relevancia es que se ha acentuado la idea de
contar con una poltica exterior comunitaria, y que el brazo ar-
mado de la Organizacin del Tratado del Atlntico del Norte se
ha erigido en la fuerza militar al servicio de la Comunidad.
La contrapartida de ese fenmeno es el acentuamiento pro-
gresivo de los regionalismos. Se trata de una cuestin que, con
la capacidad premonitoria que ofrece la inteligencia y la cultura,
haba advertido Georg Jellinek al finalizar el siglo XIX, a la
que acertadamente se refiri como Fragmentos de Estado (1896)
y que hoy advierte con toda su crudeza Jrgen Habermas (Ms
all del Estado nacional). El fenmeno regional est presente,
y cobra fuerza progresiva en Espaa, Italia, Gran Bretaa, y Bl-
gica, adems de Turqua, Iraq y Rusia. En el caso de Yugoslavia
el regionalismo est asociado a manifestaciones de racismo, y
no es remota la aparicin de un proceso semejante en Crimea,
como ya se produjo en otros territorios de la antigua Unin So-
vitica, como Chechenia.
8 DIEGO VALADS
Dimensin del Estado. Desde que Robert Nozick (Anarqua,

Estado y utopa) preconiz que el Estado ms grande tolerable
era el Estado ms pequeo posible, se inici una acometida que
trascendi del espaci doctrinario al prctico, y el Estado co-
menz a ser vctima de mutilaciones incesantes. Esencialmente
se afectaron tres reas: la dimensin burocrtica del Estado, su
participacin en el mbito de la produccin y prestacin de bie-
nes y servicios, y la extensin de su capacidad reguladora de la
sociedad.
La llamada desregulacin se convirti en un programa del
Estado para desmontarse a s mismo; la abstencin de intervenir
como agente econmico le llev a transferir buena parte de sus
activos al mbito de los particulares; y el empequeecimiento
de su aparato administrativo le hizo caminar en el sentido inverso
al iniciado en Sicilia por Federico de Suavia desde el siglo XIII,
segn ha demostrado Manuel Garca Pelayo (Del mito y de la
razn en el pensamiento poltico). La idea del Estado como em-
presa racional, que alcanza su enunciacin ms precisa con Max
Weber, y que supone la presencia de una burocracia organizada,
profesional y eficaz, va desdibujndose y retrayndose ante el
acoso del que es objeto el Estado. Este es otro problema cons-
titucional de nuestro tiempo.
Estado de Bienestar. F. Hayek public The Road to Serfdom
en 1944, pero esta obra alcanz gran notoriedad a partir de que
su autor recibi el premio Nobel de economa treinta aos des-
pus. Se trata de un alegato, ciertamente inteligente, contra el
Estado de bienestar, al que se identifica como una expresin del
colectivismo y, por consiguiente, una amenaza para la libertad.
Buena parte de las concepciones contemporneas sobre la de-
mocracia, que la asocian hoy con la economa de mercado (A.
Przeworski, Democracy and the Market), y que encuentran un
apoyo formidable en la poderosa construccin cultural que repre-
senta la obra de Karl Popper (La sociedad abierta y sus enemi-
gos), parten de los enunciados del economista austriaco.
Lo ms singular del caso es que la nueva izquierda europea,

en buena medida la nica que actualmente dispone de un es-
quema doctrinario, como el representado por Anthony Giddens
(Ms all de la izquierda y la derecha; La tercera va), Jrgen
Habermas (La necesidad de la revisin de la izquierda; The new
Conservatism), David Miliband (Paying for Inequality: the Eco-
nomic Cost of Social Injustice; Reinventig de Left) y Alain Tou-
raine (El postsocialismo; Qu es la democracia?), para men-
cionar slo algunos, no parece dispuesta a dar una lucha formal
en favor de la recuperacin de las funciones tutelares y presta-
cionales a cargo del Estado. A cambio, en la doctrina jusfilos-
fica norteamericana John Rawls (Theory of Justice, Political Li-
berlism) y Ronald Dworkin (Taking Rights Seriously; A Matter
of Principle; Laws Empire), encontramos nuevas fuentes de re-
flexin acerca de los problemas de justicia y equidad que estn
en el centro de la cuestin de las funciones del Estado.
Por otra parte, en la construccin constitucional ha cado un
cierto desprestigio sobre las llamadas clusulas programticas ,
a pesar de las interesantes formas de interpretacin que les con-
fieren amplios mrgenes de aplicabilidad, como el fallo del 29
de enero de 1969 de la Corte Federal Constitucional de la Re-
pblica Federal de Alemania y el notable trabajo de Jos Joaquim
Gmes Canotilho (Constituiao dirigente e vinculaao do legis-
lador).
Sistemas de gobierno. Aunque en la Constitucin de Weimar,
de 1919, y sutilmente en la de Mxico de 1857, ya aparecan
los trasuntos de un sistema mixto, situado entre el parlamentario
segn el modelo de Westminster y el presidencial derivado del
Federalista, lo cierto es que han sido las grandes construcciones
constitucionales de la segunda posguerra (Italia, en 1947, Ale-
mania, en 1949, Francia, en 1958, Portugal, en 1976 y Espaa,
en 1978), a las que se han sumando las de la posguerra fra
(Rusia, Ucrania, Estonia, Lituania, Polonia, Repblica Checa),
y numerosas latinoamericanas (Argentina, Bolivia, Brasil, Co-
lombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Ni-
10 DIEGO VALADS
caragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela) las que intro-

ducido instrumentos que, indistintamente, son parte de los sis-
temas presidencial o parlamentario. Esta situacin ha permitido
dejar atrs el debate sobre los sistemas puros, y superar las re-
ticencias, tan drsticamente planteadas con relacin al sistema
parlamentario, como la de Carl Schmitt (Sobre el parlamenta-
rismo), por ejemplo, que tanto dao hicieron a la democracia.
El intercambio de instituciones entre ambos sistemas bsicos
hace que en la actualidad la cuestin del sistema de gobierno
sea visto ms all de los conceptos clsicos, y admita no slo
la posibilidad en cuanto a la conveniencia de adoptar, especial-
mente en materia de controles polticos, la organizacin y los
procedimientos que permitan asegurar, a la vez, la eficacia de
las instituciones y la libertad de los ciudadanos.
Control poltico. Numerosas instituciones, como el voto de
confianza o la mocin de censura; el veto general y parcial; las
facultades de investigacin de las comisiones congresuales; el
veto legislativo; las interpelaciones; la capacidad de los ministros
de intervenir en las deliberaciones de los congresos; el control
congresual de los nombramientos y de las remociones del go-
bierno; la forma de ejercer el derecho de iniciativa legislativa;
la legislacin delegada; la duracin de los periodos de los r-
ganos colegiados de representacin; las funciones de direccin
poltica de los congresos; las facultades residuales o incidentales
de los gobiernos; la organizacin, competencia y funcionamien-
to de los gabinetes; son cuestiones que inciden en el captulo
del control poltico que forman parte del debate y de la cons-
truccin institucional actuales. En el caso de Mxico se agrega
el tema de la reeleccin sucesiva de los legisladores. La actual
limitacin para que los legisladores sean reelegidos implica un
severo dficit democrtico que afecta de manera directa las po-
sibilidades de control poltico.
No se trata de aspectos meramente mecnicos, sino de com-
pleja concepcin y diseo. El problema del control est relacio-
nado con la legitimidad de los sistemas, con el reconocimiento
de las resistencias y la necesidad de los equilibrios entre los

rganos del poder, con el riesgo de los excesos y de los consi-
guientes bloqueo y autobloqueo de las instituciones, con los pro-
cedimientos de descentralizacin, con la distincin entre contro-
les constitucionales y paraconstitucionales, entre otros aspectos
susceptibles de influir en el funcionamiento de los rganos del
poder y en las creencias constitucionales de la sociedad poltica.
Tambin forma parte del control poltico la traslacin paula-
tina de funciones de direccin poltica y de prestacin de ser-
vicios pblicos al mbito privado. Se ha ido desarrollando una
especie de Estado intangible sustrado al control de los repre-
sentantes de la sociedad.
Control jurisdiccional. A partir de la creacin, en 1920, de
los tribunales constitucionales checoslovaco y austriaco, este l-
timo debido a Hans Kelsen, y de las formas de control de la
constitucionalidad surgidas en Estados Unidos desde la famosa
resolucin Marbury vs. Madison, de 1803, este es un tema central
para el Estado constitucional democrtico. Hoy, la funcin ju-
risdiccional se ha hecho ms completa y ms compleja. Los tri-
bunales constitucionales han proliferado en Europa y en Amrica
Latina, y nuevas formas de gobierno y control interno han venido
abrindose paso a partir del Consejo Superior de la Magistratura
creado en Italia en 1907. Sin embargo, fue slo a partir del gran
impulso que le dio a esta cuestin la decisiva participacin de
P. Calamandrei en la Constitucin italiana del ao 47, cuando
esta institucin cobr fuerza expansiva. Presente ya en un buen
nmero de sistemas constitucionales democrticos, entre ellos el
mexicano, sigue siendo, no obstante, fuente de controversias. Se
trata de una institucin que rompe hegemonas internas. En este
sentido puede decirse que toda institucin que limita o condi-
ciona el ejercicio patrimonial del poder, est llamada a ser objeto
de impugnacin y resistencia.
En el caso mexicano, adems de que se vive un proceso de
ajustes institucionales en esa materia, tambin es importante sub-
rayar la presencia anacrnica de la denominada frmula Otero ,
12 DIEGO VALADS
que impide los efectos generales de la declaracin de inconsti-

tucionalidad de las leyes. Se trata de una institucin residual,
que se acoge al viejo principio defendido por los jeffersonianos,
de extrema rigidez en la separacin de funciones del Estado y de
estricta preminencia del sistema representativo. Para esa corrien-
te, muy influyente en los primeros aos del constitucionalismo
norteamericano pero que perdi su primera gran batalla ante el
juez Marshall, era inadmisible que un rgano no representativo
del poder pudiera tomar decisiones que invalidaran las de otro
rgano, sin con ello afectar la separacin de poderes . La cues-
tin, superada en la mayor parte de los sistemas constitucionales,
sigue pendiente de solucin en Mxico.
Control financiero. En este mbito se presenta el gran pro-
blema que ha merecido diversas soluciones en el derecho cons-
titucional comparado, de la elaboracin, aprobacin y ejercicio de
los presupuestos. Se trata de una cuestin que tiene que ver con
procedimientos de control, de direccin poltica y de gobierno.
En la mayor parte de los sistemas se est imponiendo un enfoque
de gobierno, que se traduce en diversas modalidades de recon-
duccin del presupuesto, pero es todava un tema sujeto a ml-
tiples opiniones.
Flujos financieros internacionales. La vulnerabilidad de las
instituciones financieras nacionales ante los embates especulati-
vos internacionales, que afectan los niveles de ingreso y empleo,
sobre todo de los Estados con economas ms dependientes, ha
obligado a buscar instrumentos que, sin desalentar la inversin,
generadora de empleo, proteja no obstante la estructura econ-
mica de los Estados nacionales. Honduras, Nicaragua y Brasil
han adoptado normas constitucionales en este sentido, aunque
sus resultados han quedado por debajo de lo previsto; la expe-
riencia chilena ha tenido ms xito, y Portugal ha hecho otro
tanto, hasta ahora de manera ms satisfactoria. Es esta una cues-
tin en la que se entrecruzan cuestiones de compleja naturaleza
financiera internacional y de difcil enunciacin normativa.
Organizacin del poder. Este es un tema que tiene que ver

por igual con las disciplinas constitucional y administrativa. Es
una clara muestra de que ambas formas de analizar, interpretar
y construir la norma tienen un papel complementario. La orga-
nizacin del poder es un problema poltico-constitucional, pero
tambin jurdico-administrativo. Uno de los ms evidentes ejem-
plos es el representado por la funcin pblica. Una administra-
cin polticamente neutral, profesional y eficiente, sometida a
procedimientos de reclutamiento objetivos y altamente compe-
titivos, es indispensable para el funcionamiento del Estado cons-
titucional democrtico. Los enemigos internos del Estado contem-
porneo son la corrupcin, la ineficiencia y la parcialidad de los
aparatos de poder. Esta cuestin no puede soslayarse entre las
ms relevantes del Estado contemporneo.
Sistema representativo. Los viejos procedimientos aleatorios
de sorteo practicados en la democracia tica, en la protodemo-
cracia medieval y renacentista (especialmente en las repblicas
italianas como Venecia, donde se aplic hasta 1797, y Florencia)
cedieron ante la necesidad de crear elites polticas a travs de
los sistemas electorales. As, apareci el sistema representativo
como alternativa del democrtico. En ese sentido son llamativos
los argumentos de James Harrington (The Commonwealth Ocea-
na, 1656). Segn l, la democracia ateniense decay porque el
sistema de sorteo para integrar el Consejo (boul) no permiti
contar con una elite capaz de dar estabilidad al sistema. Con su
tesis, Harrington preludi, as fuera en trminos todava elemen-
tales, las concepciones sobre la clase poltica de Gaetano Mosca
(Elementi di scienza politica), Robert Michels (Los partidos po-
lticos. Un estudio de las tendencias oligrquicas de la demo-
cracia moderna) y Vilfredo Pareto (Tratatto di sociologia ge-
nerale).
Ms all de las reservas de Rousseau, de las construcciones cons-
titucionales del Federalista y de Sieys, de las observaciones de
L. Duguit, M. Hauriou y H. Kelsen, entre otros, hoy el sistema
representativo sigue siendo objeto de reelaboracin. Inde-
14 DIEGO VALADS
pendientemente de los sistemas electorales que condicionan al

representativo, el surgimiento poderoso de los organismos no gu-
bernamentales, apoyados por la desconfianza que suscita la po-
ltica; la accin meditica, con sus propias hegemonas y con
todas sus implicaciones en cuanto a influencia y manipulacin;
la relacin entre las oligarquas financieras y las elites polticas,
y la llamada partidocracia , son varios de los captulos que
corresponden a esta relevante cuestin constitucional del Estado
contemporneo.
Participacin directa. A pesar de que el plebiscito ha sido
un instrumento de la autocracia y hasta del totalitarismo, como
ha demostrado Hannah Arendt (The Origins of Totalitarism), lo
cierto es que, sobre todo en los sistemas donde la percepcin
pblica de la poltica es muy negativa, hay una insistente de-
manda para adoptar al plebiscito como forma de democracia
semidirecta, que permita superar las distorsiones a que se ve
expuesta la voluntad popular por la manipulacin de los partidos,
la ineficiencia de los congresos y la corrupcin de los dirigentes.
Otro aspecto relacionado con el anterior es la demanda de
incorporacin del referndum legislativo, sin considerar que los
rganos representativos se desarticularan progresivamente con
la utilizacin sistemtica de la consulta popular. Adems, en mu-
chos casos ese instrumento se ha convertido en un mecanismo
de presin de los gobiernos contra los congresos. La utilizacin
del referndum en los procesos legislativos locales en Estados
Unidos no ha afectado la estructura y el funcionamiento del Con-
greso federal, pero ha hecho que los congresos locales sean, en
muchos casos, rganos poco relevantes, al punto que en algunos
Estados slo sesionan bienalmente.
No obstante eso, el referndum legislativo se ha abierto paso
en diferentes sistemas constitucionales, y es, junto con el plebiscito
y ocasionalmente con el tema de la revocacin (recall), una cues-
tin sujeta a discusin.
Federalismo; regionalismo. Incluso Estados secularmente uni-
tarios, como el britnico, han emprendido el camino de lo que
denominan devolucin ; esto es, regresar facultades perdidas

o delegadas por las regiones en los sucesivos procesos de in-
tegracin territorial o fusin monrquica. As, Gales y Escocia,
e Irlanda por otras razones, han recuperado varios aspectos de
su autonoma normativa y de gobierno. Otros Estados europeos
viven tendencias semejantes, algunos incluso con experiencias
traumticas, como la significada por la accin terrorista de la
ETA en Espaa, y el separatismo preado de racismo en Bosnia
y Kosovo, por ejemplo.
Pero la parte constructiva tambin es muy rica. El federalismo
cooperativo alemn, las nuevas modalidades adoptadas mediante
la profunda reforma constitucional argentina de 1994, los pro-
cesos de descentralizacin fiscal y de gestin de servicios en
Espaa, son algunos de los varios ejemplos de la construccin
de un enfoque que est siendo objeto de renovada atencin. El
federalismo, y su correlato el regionalismo, junto con otras for-
mas de administracin y gobierno local, como el municipio, son
una vez ms parte de la agenda constitucional de nuestro tiempo.
Organizacin municipal. La naturaleza de los rganos de go-
bierno municipal, investidos de facultades administrativas, nor-
mativas y en ocasiones jurisdiccionales, los hace objeto de re-
novado inters para la doctrina. Se trata de sugerentes campos
de experimentacin poltica, donde la separacin de funciones
se diluye, sin que por ello los ayuntamientos pierdan su identidad
democrtica.
rganos de relevancia constitucional. Problemas de nomen-
clatura aparte, el constitucionalismo reciente asiste al surgimien-
to y expansin de una serie de rganos constitucionales que ya
no son susceptibles de encuadramiento por los que resultaron
de la convencional triparticin de las funciones del poder.
El desarrollo de nuevas funciones tcnicas del Estado (como
las de naturaleza financiera, a travs de los bancos centrales);
la exigencia de instrumentos eficaces, objetivos y autnomos
para la proteccin de los derechos humanos; la garanta de im-
parcialidad en los procesos electorales; la alta especialidad de
16 DIEGO VALADS
algunas funciones y servicios pblicos (aprovisionamiento de

agua, gestin de empresas pblicas, por ejemplo) han llevado a
la incorporacin constitucional de diversos organismos novedo-
sos en su estructura, organizacin, funcionamiento y localizacin
en el mbito de las Constituciones; en otros casos, las agencias
especializadas, como ocurre en Estado Unidos, no son incorpo-
radas al mbito constitucional, pero tampoco se les sujeta a la
dependencia jerrquica y financiera del gobierno. Se trata de un
fenmeno relativamente reciente, acerca del cual la elaboracin
doctrinaria est en marcha.
El principal problema constitucional que plantean estos rga-
nos es el de su adecuado control. En ocasiones se tiende a su-
poner que deben actuar con total autonoma, incluso del Con-
greso. Desde luego, esa autonoma puede ejercerse con relacin
a la administracin, pero de ninguna manera puede alegarse que
estn sustrados a rendir cuentas al rgano de representacin na-
cional.
Organismos no gubernamentales. Sobre stos ya hice referencia
en el rubro del sistema representativo. Puede agregarse aqu que
su expansin se ha producido por igual en los mbitos nacional
e internacional, y que de manera dominante se orientan a la de-
fensa de los derechos humanos y a su participacin como su-
pervisores en los procesos electorales. De alguna manera el
surgimiento y proliferacin de esos organismos corresponde a
una etapa en que los titulares de los rganos del Estado presen-
taron un doble dficit: de legitimidad y de efectividad. Segn
se les quiera ver, resultan complementarios, duplicativos o exclu-
yentes de los rganos del Estado que ejercen funciones anlogas.
Los diferentes sistemas constitucionales han incorporado, o tienden
a hacerlo, formas de integracin y regulacin de esos organismos.
Nuevos derechos. La mayor parte de las Constituciones pro-
mulgadas en Europa y Amrica Latina, as como algunas afri-
canas, han venido incorporando normas tutelares de la niez; de
la juventud; de la tercera edad; del consumidor; del ambiente;
del acceso a los servicios de salud; de proteccin del ocio y, de

manera especial, de fomento del deporte. Tambin se han ocu-
pado por regular el derecho a la informacin y el derecho a la
intimidad, en este caso incluyendo la garanta del habeas data,
entre otros instrumentos. Este tipo de disposiciones estn co-
brando progresivo inters, a manera de sucedneos de las grandes
instituciones de bienestar colectivo que avanzan hacia un receso
de duracin imprevisible.
La proteccin constitucional e internacional de los derechos
humanos es asimismo un captulo progresivamente atractivo para
la doctrina. Los instrumentos nacionales, fundamentalmente a
travs de la figura del ombudsman, con sus diferentes modali-
dades, y los internacionales, a travs de tratados y convenciones,
acompaados del establecimiento y reconocimiento de la juris-
diccin de rganos competentes regionales (sobre todo en Am-
rica y Europa), van venciendo las resistencias y reticencias de
muchos Estados nacionales. Con todo, no puede ignorarse que
de los 185 miembros que integran la Organizacin de las Na-
ciones Unidas, 42 no han ratificado la Convencin que proscribe
el genocidio, 29 la que proscribe la esclavitud y 19 la que prohbe
la discriminacin; en el caso de la Organizacin de Estados Ame-
ricanos, 13 de sus 35 miembros no han ratificado la Convencin
para Prevenir y Castigar la Tortura.
Las minoras tnicas y lingsticas tambin han sido objeto
de atencin y proteccin, incluso en pases donde no representan
un problema polticamente relevante, como Argentina. En las
sociedades pluritnicas, como la sudafricana o la guatemalteca,
por ejemplo, la construccin constitucional ha sido ms detallada.
El tema avanza hacia un amplio desarrollo, en tanto que cons-
tituye un problema que est en marcha o en latencia en diversos
pases.
Regulacin de procesos cientficos y clnicos. La investigacin
cientfica plantea problemas ticos y jurdicos. Establecer cul
puede ser el lmite de la investigacin, particularmente cuando
atae a temas como la clonacin de seres humanos, es una tarea
18 DIEGO VALADS
delicada. El inters de la sociedad no reside slo en la preser-

vacin de la vida del hombre; atae tambin a su libertad. El
debate doctrinario est centrado en la ponderacin del inters
por ampliar el conocimiento cientfico, sin afectar la seguridad
de la especie. Como sea, no es posible pensar en repetir las frus-
traciones que afectaron a Coprnico, figura emblemtica de los
muchos cientficos que an despus de l tuvieron que sufrir la
represin o la exclusin porque afirmaban que la sangre circulaba
o la inoculacin de anticuerpos protega, por ejemplo. Otro tema
sujeto a debate es el de la libre disposicin de la vida, como
ha planteado de manera rigurosa R. Dworkin (Lifes Dominion).
Lmites del derecho. Los lmites de la funcin mediadora del
derecho, como los contempla J. Habermas (Facticidad y validez),
son un tema de nuestro tiempo. De antiguo nos vienen las tesis
de la resistencia a la opresin. Desde los monarcmacos durante
la Edad Media, que tan bien explic Juan de Mariana (Historia
general de Espaa), hasta la desobediencia civil, a partir de la
formulacin de Henry David Thoreau, pasando por las teoras
de origen civilista del Estado de necesidad, se ha reconocido
que el destinatario del poder tiene un margen de flexibilidad
ante el acatamiento de la norma. Por su parte, la antigua dicta-
dura comisoria romana, devenida en razn de Estado a partir de
Justus Lipsius (Polticas) y Nicols Maquiavelo (Discurso sobre
la Primera Dcada de Tito Livio), y transformada en dictadura
constitucional desde el siglo XIX, ofrece el espacio para que el
titular del poder adopte las excepciones para la aplicacin de la
ley que convengan a la preservacin del propio poder.
Pero hay otros fenmenos que no deben ser ignorados, con-
sistentes en la desaplicacin de la norma por parte de los titulares
del poder y en beneficio de las libertades pblicas. Estos lmites
estn presentes siempre que se producen situaciones susceptibles
de ser sancionadas, sin que el Estado haga valer su potestad
coactiva en aras de evitar un mal mayor. Este tema es uno ms
del amplio catlogo de las cuestiones de nuestro tiempo.
Naturaleza reglamentaria de la Constitucin. Hace ms de

treinta aos, K. C. Wheare (Modern Constitutions) advirti y
controvirti la tendencia dominante en algunos sistemas consti-
tucionales, en el sentido de hacer de la norma suprema una
norma reglamentaria, dominada por el casuismo. Este problema
ha llevado a que, en Mxico, Hctor Fix-Zamudio proponga la
incorporacin de leyes constitucionales que desarrollen princi-
pios y normas de carcter general contenidas en la Constitucin.
Se podra asegurar as una mayor estabilidad del texto constitu-
cional. Se trata de una nueva cuestin entre nosotros, ya abordada
en otros sistemas. Tiene que ver con la mayor libertad del le-
gislador para adecuar las instituciones a los cambios que resulten
necesarios y convenientes; pero tambin concierne a la exigencia
generalizada de dar estabilidad a los textos constitucionales,
como requisito de adhesin colectiva a su contenido.
Reforma constitucional. Desde el texto de G. Jellinek, Refor-
ma y mutacin constitucional (1906), hasta el excepcional trabajo
de Pedro De Vega (La reforma constitucional, 1985), pasando
por el ya clsico de James Bryce (Constituciones flexibles y r-
gidas), el problema de la reforma constitucional, en cuanto a
sus procedimientos y lmites, ha ocupado buena parte de la aten-
cin de la doctrina. De la adhesin, en algunos casos, a la co-
rriente decisionista de C. Schmitt (Teora de la Constitucin),
se adopt una lnea interpretativa objeto de coincidencias y dis-
crepancias que se han venido superando en tanto que son ya
numerosos los sistemas constitucionales que, adems de estable-
cer el procedimiento de su reforma, fijan lmites temporales y
temticos en cuanto a su posible reforma.
La cuestin linda con el problema de la soberana y es, en
esa medida, un tema mayor del constitucionalismo. Pero en el
orden operativo, un mecanismo para estabilizar la norma cons-
titucional y restituirle su naturaleza de supremaca es dificultar
su reforma, a la vez que se involucra a la ciudadana para alentar
el sentimiento constitucional. Este procedimiento es el refern-
dum constitucional.
20 DIEGO VALADS
La reforma constitucional es una de las grandes cuestiones

que de mucho tiempo atrs se viene discutiendo. El debate no
est agotado. Incluso los sistemas que se precian de mayor es-
tabilidad, han dado lugar a una actividad reformadora muy in-
tensa. Para slo mencionar un caso en Estados Unidos, la Cons-
titucin de Luisiana de 1921 fue modificada en 536 ocasiones
durante sus primeros cincuenta aos de vigencia. En general, el
promedio de reformas que han experimentado las Constituciones
locales de aquel pas se sita en 120 por cada texto. As, la
aparente (porque son muchas las reformas producidas a travs
de la interpretacin judicial) inmutabilidad de la Constitucin
federal ha estado compensada por una frecuente serie de cambios
en la organizacin constitucional local.
Consideracin final. Una de las cuestiones que suelen preo-
cupar a los legisladores y a la opinin pblica, es la denomina-
cin de las instituciones. En este sentido el debate ms relevante
concierne a la opcin entre un sistema presidencial, uno parla-
mentario y sus variantes intermedias, llamadas indistintamente
semipresidencialismo o semiparlamentarismo. Sobre este aspecto
vale la pena tener presente que, con una poblacin cercana ya
a los cien millones de habitantes, distribuidos en dos mil cua-
trocientos municipios (en nmeros redondos) y en la ciudad de
Mxico, la mayor parte de los mexicanos somos gobernados
de manera directa por ayuntamientos. Con excepcin de los casi
nueve millones que habitan en el territorio del Distrito Federal,
los otros noventa millones de mexicanos estn familiarizados con
un sistema de gobierno municipal muy prximo a la estructura
de los sistemas parlamentarios.
Desde el siglo XIX el municipio fue visto como la escuela
democrtica por excelencia por el filsofo y economista britnico
John Stuart Mill; Alexis de Tocqueville comparti ese criterio
y de entonces para ac el gobierno local est considerado
como la ms autntica forma democrtica de ejercer el poder.
Curiosamente el origen romano del municipio significaba exac-
tamente lo opuesto. Los municipios (de munus, carga, y capere,
establecer) eran las ciudades que se incorporaban a Roma y per-

dan su independencia, pero a las que se permita una limitada
autonoma y la aplicacin de las normas jurdicas que no con-
travinieran el orden jurdico romano. De ah que no carezca de
sentido la expresin municipio libre que adopta la Constitu-
cin mexicana.
El municipio es la ms antigua de las instituciones polticas
vigentes en Mxico. Eso no significa, por supuesto, que haya
tenido especial importancia a lo largo de los siglos. Aunque apa-
reci desde el periodo virreinal, su eficacia como escuela de-
mocrtica apenas comienza a tener efectos en nuestro tiempo.
Durante el siglo XIX no recibi mayor atencin, e incluso el
Constituyente de 1916-1917 apenas dej apuntadas, sin desarro-
llar adecuadamente, las lneas maestras del municipalismo en
Mxico. En realidad no es sino hasta la reforma constitucional
de 1983 cuando el municipio adquiere mayor dimensin insti-
tucional entre nosotros.
En el actual debate sobre la reforma del Estado, la experiencia
del sistema municipal mexicano resulta importante porque in-
crusta, dentro de la estructura del poder presidencial, un sistema
cuasiparlamentario de gobierno local. No es accidental que los
primeros triunfos electorales de la oposicin se hayan dado en
el mbito municipal, ni que de ah hayan salido los dirigentes
polticos que luego triunfaron en los procesos estatales. Tampoco
es casual que durante dcadas se hayan mantenido tan limitadas
las funciones de los ayuntamientos: a mayor autoritarismo central
menor autonoma municipal.
Vista en perspectiva, la reforma al artculo 115 constitucional
que entr en vigor en 1983 ha sido una de las que mayor impacto
han tenido en el desarrollo democrtico del pas. Los ayunta-
mientos se integran y funcionan con una racionalidad distinta a
los dems rganos del poder en Mxico. Por eso, en los ltimos
diecisis aos s han comenzado a funcionar como una escuela
democrtica.
22 DIEGO VALADS
Si seguimos las lneas trazadas por la Constitucin federal,

por las Constituciones locales (son muy semejantes en este pun-
to) y por las correspondientes leyes orgnicas municipales (tam-
bin muy parecidas entre s), nos encontraremos con un esquema
de poder diferente al que nos ofrecen los gobiernos nacional y
locales.
Segn la Constitucin cada municipio est administrado (no
gobernado ) por un ayuntamiento. Los ayuntamientos se inte-
gran por presidentes municipales, regidores y sndicos, y tienen
atribuciones propiamente administrativas, pero tambin norma-
tivas, pues pueden expedir reglamentos y bandos de polica y
buen gobierno. Hasta aqu la Constitucin federal; pero las Cons-
tituciones locales adicionan facultades de naturaleza poltica: de-
signacin y remocin de funcionarios, como el secretario y el
tesorero del ayuntamiento, por ejemplo; e integracin de comi-
siones encabezadas por los regidores, especializadas en las di-
versas reas de la administracin municipal, con facultades para
orientar y supervisar la prestacin de los servicios municipales.
Algunas Constituciones y leyes orgnicas municipales ya ca-
racterizan a los ayuntamientos como rganos colegiados de
eleccin popular encargados del gobierno municipal , y les im-
ponen la obligacin de sesionar pblica y peridicamente. La
periodicidad se extiende desde un mximo de una vez a la se-
mana, hasta un mnimo de una vez al mes, segn los casos.
Adems, los ayuntamientos se integran conforme al principio de
representacin proporcional, de manera que no son instrumentos
de mero trmite sino un espacio para la deliberacin abierta que,
cuando la presencia opositora es relevante, obliga a buscar un
mnimo de consensos.
Como toda escuela, tambin la democrtica va forjando pro-
gresivamente generaciones cada da mejor preparadas. Ninguna
institucin alcanza su rendimiento ptimo desde su implantacin.
La estructura municipal del pas apenas est comenzando a re-
montar las tradiciones autoritarias locales, fundamentalmente en
los municipios urbanos, que no pasan de un tercio del total na-

cional. Esto no obstante, si se toma en cuenta la experiencia
poltica que se va acumulando en el mbito de los municipios,
ser posible que avancemos en el diseo de una reforma insti-
tucional imaginativa. Esta experiencia ser valiosa para superar
algunas de las reservas que hasta ahora han impedido mayores
avances en el proceso de consolidacin democrtica.
De ninguna manera invoco el ejemplo de los ayuntamientos
para sustentar que transitemos hacia un sistema parlamentario.
Por el contrario, lo que pretendo mostrar es que las instituciones
de corte parlamentario no entorpecen el funcionamiento de un
sistema presidencial. El problema no reside en la denominacin
que le demos al sistema, porque en el mundo contadas ex-
cepciones ya no quedan sistemas puros. Todos los sistemas
se han nutrido de instituciones diversas, y bsicamente siguen
las lneas parlamentaria o presidencial de acuerdo con la tradi-
cin imperante en cada pas.
Los sistemas constitucionales tienen mayores posibilidades de
xito cuanto ms naturales y accesibles resultan para la sociedad
poltica en que se adoptan. Por eso el problema ya no consiste
en cmo llamemos al sistema, sino en la forma efectiva que se
organice y funcione el poder.
En el caso mexicano se ha podido corroborar que las funciones
de la autoridad local no han sufrido merma por el hecho de que
los presidentes municipales sometan los ms importantes nom-
bramientos a la ratificacin de un cuerpo colegiado, ni por la
circunstancia de que, semanal o mensualmente, tengan que com-
parecer ante un rgano deliberante que no siempre los trata con
pasiva indulgencia. La realidad es que gracias a esa experiencia
se estn forjando polticos con mayor sentido de liderazgo, cuya
presencia es indispensable en toda democracia porque tienen una
mejor percepcin de los lmites del poder que quienes slo tienen
formacin burocrtica.
24 DIEGO VALADS
Es posible buscar y encontrar una relacin simtrica entre los

rganos del poder sin que se afecte su efectividad. La libertad
no es un obstculo para el buen gobierno, ni el gobierno eficaz
debe ser un pretexto para limitar la democracia. As lo prueba
la experiencia de muchos municipios mexicanos.
LA CONSTITUCIN Y EL PODER*
I. CONSIDERACIONES GENERALES
Muchas son las formas de entender lo que es una Constitucin.

Para los efectos de este trabajo aceptaremos que la Constitu-
cin es el estatuto jurdico del poder. Desde esta perspectiva, la
Constitucin regula cuatro formas de relacin con el poder: el
derecho al poder, el derecho del poder, el derecho ante el poder
y el control del poder.
El derecho al poder incluye toda la gama de libertades p-
blicas, entre las que figuran los derechos electorales, el derecho
de asociacin, y la libertad de pensamiento y expresin. Por otra
parte, la Constitucin tambin contempla el derecho del poder.
En este rubro figuran la forma de organizacin y funcionamiento
de todos los rganos del Estado y los partidos polticos, cuando
el sistema les atribuye funciones de relevancia constitucional es-
pecficamente en lo que concierne a participar en procesos elec-
torales y orientar la accin de los congresos. El derecho ante el
poder est integrado por la gama de garantas para los derechos
de seguridad, propiedad, libertad e igualdad que toda Constitu-
cin democrtica consagra. Finalmente, al control del poder con-
ciernen los instrumentos jurdicos que permiten contener a cada
uno de los rganos del poder dentro de los lmites que le asigna
la Constitucin. Estos instrumentos corresponden por igual a la
ciudadana, a sus asociaciones representativas y a cada uno de
los rganos del poder con relacin a los dems.
* Incluido en Valads, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), Constitucionalismo
iberoamericano del siglo XXI, Mxico, Cmara de Diputados, LVII Legislatura, UNAM,
2000.
25
26 DIEGO VALADS
En las Constituciones contemporneas se ha venido desarro-

llando una serie de instituciones que corresponden a esas cuatro
formas de regulacin constitucional del poder, y que sirven como
sustento a lo que de manera genrica se denomina constitucio-
nalismo democrtico. Algunos autores ponen en duda el alcance
real del poder del pueblo, que suele ser invocado como el ele-
mento definitorio de una democracia. Popper (p. 93), por ejem-
plo, seala que el poder nunca est en manos de lo que genri-
camente se denomina pueblo, sino de los gobiernos. En realidad
la titularidad del poder por el pueblo es el dogma a partir del
cual se puede construir un sistema de libertades; cuando se ponen
en duda o se niega la posibilidad de que el pueblo sea titular
del poder, as sea como un mero constructo, se diluye tambin
la de reconocer y garantizar las libertades individuales y colec-
tivas. Si el poder del pueblo no es un fenmeno directamente
constatable, s lo es en cambio la consecuencia de que se reco-
nozca o no ese poder: se traduce en la existencia o inexistencia
de un sistema de libertades.
Este trabajo no pretende, desde luego, agotar el amplio tema
de la regulacin constitucional del poder. Se presentan aqu, tan
slo, algunas de las expresiones constitucionales que conciernen
a las cuatro variantes de esa regulacin que fueron mencionadas
ms arriba.
Para examinar esa gama de relaciones entre la Constitucin
y el poder adoptar un sistema comparativo que permita iden-
tificar las soluciones adoptadas por el constitucionalismo ibe-
roamericano de las ltimas dos dcadas. Debe tenerse en cuenta
que los diversos sistemas constitucionales estn en permanente
relacin sinrgica. Ya no es posible hablar de un constituciona-
lismo originario y de otro derivado, porque las innovaciones tien-
den a confundirse con las adopciones de instituciones que fun-
cionan en otros mbitos. Tampoco se debe ni puede hablar de
copias o traslaciones de un sistema al otro.
Lo que s se puede observar es que la proximidad cultural de
las sociedades donde se van construyendo los sistemas consti-
tucionales, y hasta la facilidad de los contactos, tienden a pro-

piciar las semejanzas institucionales, cuando se dan tambin
procesos histricos semejantes. En este sentido, para nuestro an-
lisis es relevante el hecho de que el surgimiento de las democracias
en Iberoamrica se produjo de manera ms o menos coinci-
dente en el tiempo. Esto explica que tambin se adviertan nu-
merosas coincidencias en las definiciones concernientes a la re-
gulacin del poder.
Ese fenmeno es particularmente llamativo si se tienen en
cuenta algunas diferencias en cuanto a los sistemas polticos. La
ms conspicua de esas diferencias se producen entre el sistema
parlamentario espaol y los sistemas presidenciales latinoameri-
canos. Me interesa subrayar las coincidencias institucionales que
se presentan entre ambos sistemas, porque estoy convencido de
que los contrastes entre ellos tienden a ser progresivamente me-
nores. Por esta razn aludir a las semejanzas que me interesa
destacar. Los sistemas constitucionales democrticos tienden a
ser cada vez ms parecidos, y esto es lo que me interesa de-
mostrar.
Las Constituciones espaolas de 1834, 1837, 1845, 1869, 1876
y 1931, carecieron de repercusin en Iberoamrica. Las motiva-
ciones espaolas y las iberoamericanas marchaban por caminos
diferentes. Tampoco en el hemisferio americano hubo homoge-
neidad en los proyectos constitucionales, si bien las disyuntivas
resultaban semejantes, especialmente en cuanto a la organizacin
federal o unitaria. El penoso surgimiento del sistema presiden-
cial, acompaado de incesantes y prolongados episodios dicta-
toriales, fue definiendo un perfil ajeno a las preocupaciones de
una monarqua parlamentaria dominante en Espaa.
En cuanto a la Constitucin espaola de 1978, se plantea la
duda de sus posibles efectos paradigmticos con relacin al cons-
titucionalismo iberoamericano. Es posible que la Constitucin
de una monarqua parlamentaria influya en sistemas republicanos
presidenciales? Desde luego que s existe esa posibilidad, en tan-
to que en ambas formas de organizacin constitucional existe
28 DIEGO VALADS
una preocupacin comn: la democracia. Tambin es posible que

las convergencias a veces sean deliberadas, pero en ocasiones
no pasen de meras coincidencias.
La Constitucin espaola de 1978, parlamentaria y monrqui-
ca, se reconoce tributaria de las Constituciones alemana e ita-
liana, de naturaleza parlamentaria y republicana, de la francesa,
de estructura cuasipresidencial, y de la propia espaola de 1931,
republicana. Los debates constituyentes dejan ver muy claras
referencias a esos rdenes normativos, lo que de ninguna manera
significa que el nuevo texto espaol carezca de aspectos origi-
nales. Ocurre, sin embargo, que los constituyentes iberoameri-
canos recientes tambin han estado expuestos al influjo de las
mismas Constituciones que tuvieron en mente los constituyentes
espaoles, adems de la portuguesa de 1976, parlamentaria y
republicana, cuyas virtudes tcnicas son ampliamente reconoci-
das.
De los dieciocho pases iberoamericanos que practican el
constitucionalismo democrtico, doce han adoptado Constitucio-
nes enteramente nuevas entre 1980 y 1999. En esta situacin
estn Argentina (1994), Brasil (1988), Colombia (1991), Chile
(1980), El Salvador (1983), Guatemala (1985), Honduras (1982),
Nicaragua (1995), Panam (1994), Paraguay (1992), Per (1993)
y Venezuela (1999). Otras Constituciones, como es el caso de
la boliviana, la costarricense, la ecuatoriana, la mexicana y la
uruguaya, por ejemplo, han sido objeto de importantes reformas,
e incluso algunas de las adoptadas en ese periodo de quince aos
han experimentado ya algunas modificaciones, como ocurri en
1993 con la de Guatemala, y entre 1984 y 1991 con la hondurea.
Como se puede apreciar, el ritmo del constitucionalismo ibe-
roamericano ha sido muy dinmico. Una de las razones para
que haya ocurrido as ha sido el trnsito de regmenes militares
a sistemas democrticos estables. Eso explica que entre los cinco
pases que no han modificado su Constitucin figuren Costa
Rica, Ecuador, Mxico y Uruguay. En este pas la vigencia de
la Constitucin democrtica de 1967 fue interrumpida temporal-
mente por un gobierno militar, pero qued restablecida a partir

de 1985. En el caso de Venezuela, su Constitucin de 1961 coin-
cide con la conclusin de los regmenes de facto y el restable-
cimiento de la democracia y la de 1999 con una crisis poltica
de gran escala, que se caracteriz entre otras cosas por la derrota
electoral de los partidos tradicionales. Otro tanto sucedi en la
Repblica Dominicana en 1962, a raz del asesinato del dictador
Rafael L. Trujillo. En Ecuador el trnsito de la dictadura militar
a la democracia se inicia en 1976 y culmina en 1978, con la
adopcin de la actual Constitucin, luego reformada en 1984.
En esas circunstancias, este ensayo examinar algunas de las
convergencias entre el sistema constitucional espaol y los rasgos
comunes que presenta el nuevo constitucionalismo iberoameri-
cano. No es posible afirmar, en todos los casos, un nexo de
causalidad entre el primero y los segundos; muchas ideas per-
tenecen ya al patrimonio del constitucionalismo democrtico de
nuestro tiempo. Sin embargo, s es posible asegurar que en todos
los congresos constituyentes iberoamericanos ha estado presente
el ejemplo espaol, aunque su grado de influencia haya variado
en cada caso.
Como se comentar adelante, la Constitucin de 1978 ha sido
examinada desde una doble perspectiva en Iberoamrica: por su
contenido y por su forma de elaboracin. Con relacin al primer
aspecto, veremos la similitud que presentan algunos derechos e
instituciones incluidos en las nuevas Constituciones, y a prop-
sito del procedimiento seguido para elaborar la Constitucin es-
paola, aludiremos a los procesos pactistas adoptados en Iberoa-
mrica que condujeron a las nuevas Constituciones democrticas
y que inspiran algunos planteamientos de renovacin, como es
el caso de Mxico.
30 DIEGO VALADS
II. COINCIDENCIAS CONSTITUCIONALES
1. En cuanto al procedimiento de adopcin
El punto de arranque de la nueva Constitucin espaola estuvo

representado por los pactos de la Moncloa. Si bien estos acuerdos
significaron una innovacin importante en la vida poltica de
Espaa, la tendencia pactista tena ya antecedentes relevantes en
Iberoamrica.
El caso espaol, no obstante, ha tenido una trascendencia pa-
radigmtica en el hemisferio americano, en tanto que demostr
la posibilidad de transitar sin violencia de una dictadura a una
democracia. Desde luego, los acuerdos de la Moncloa, que des-
pejaron el camino hacia una nueva Constitucin, fueron suscritos
en circunstancias muy propicias para el cambio: no haba pro-
piamente un enfrentamiento entre el grupo poltico que ejerca
el poder y los dems partidos; se contaba con el liderazgo, po-
lticamente neutral, del monarca; operaba con eficiencia una ma-
quinaria burocrtica que garantizaba, adems, neutralidad pol-
tica; haban aparecido medios de comunicacin que apoyaban el
proceso de convivencia y de acuerdos; y la primera fase de la
transicin, significada por la presencia de un nuevo jefe de Es-
tado, se haba llevado a cabo a satisfaccin incluso de los grupos
y partidos que sostenan histricamente la bandera de la Rep-
blica.
En el caso iberoamericano no siempre han estado presentes
todos esos factores que posibilitan el xito de los acuerdos. Sin
embargo, s ha habido una decisin constructiva que se ha pro-
yectado, asimismo, al mbito constitucional. En todo caso, al
igual que en Espaa, los consensos han permitido superar dis-
crepancias de fondo, pero han dado como resultado textos no
siempre caracterizados por su rigor sistemtico.
Aunque la solucin de los conflictos en la fase de elaboracin
constitucional resulta muy recomendable, porque evita enfrenta-
mientos mayores, tambin es cierto que a veces deja implantadas

en las instituciones los grmenes de discrepancias que, andando
el tiempo, comienzan a operar como elementos que entorpecen el
funcionamiento normal de las instituciones. Esto sucede, sobre
todo, cuando se adoptan cualquiera de dos decisiones, o ambas:
superar en apariencia las discrepancias, dejando su solucin en
manos del legislador ordinario para que las resuelva mediante
ley, y llenar la Constitucin de instituciones de supervisin y
control excesivas, que despus entorpecen el ejercicio normal
del poder.
La facultad cuasiconstituyente transferida al legislador ordi-
nario para que desarrolle aspectos que la Constitucin slo enun-
cia en trminos generales presenta algunos inconvenientes. El
ms significativo es que al lado de una Constitucin, slo re-
formable mediante un procedimiento legislativo dificultado, sur-
jan normas de naturaleza tambin constitucional cuyo procedi-
miento de elaboracin y reforma es ms flexible.
Sin embargo, si desde un punto de vista la rigidez constitu-
cional contribuye a la certidumbre de las relaciones sociales y
es el eje mismo de la supremaca constitucional (De Vega, p.
69), desde otra perspectiva la flexibilidad que permite la ade-
cuacin de normas bsicas a travs de leyes ordinarias es con-
siderada tambin un elemento valioso para la estabilidad insti-
tucional. Por otra parte, la regulacin de diversos aspectos
constitucionales mediante ley evita el excesivo casuismo de las
normas fundamentales, lo que tambin supone ventajas en cuanto
a la estabilidad del propio texto de las Constituciones. Existe
una mayor propensin a la fluidez de los textos casuistas, y a
la permanencia de las disposiciones de mayor grado de genera-
lidad.
No entrar aqu en el debate de esa cuestin; aludo a ella
slo para advertir que si bien existen textos constitucionales que
presentan semejanzas, su desarrollo legislativo y, por supuesto,
su proceso interpretativo, las puede llevar por rumbos totalmente
diferentes. Por ahora se trata, en el mayor nmero de casos, de
32 DIEGO VALADS
textos recientes, por lo que no se advierte an que se vayan

despegando de manera muy ostensible; pero lo natural ser que
acabe prevaleciendo la adaptacin cultural de las normas, de
suerte que con el tiempo las instituciones reguladas irn ofre-
ciendo perfiles distintivos progresivamente ms acentuados.
Los procesos de negociacin preconstitucional tienen una am-
plia tradicin en Amrica Latina. El primer gran ejemplo con-
temporneo se registra en el acuerdo entre los partidos Conser-
vador y Liberal de Colombia, ratificado mediante plebiscito, en
1957. En esencia el pacto consista en la eliminacin de la lucha
de partidos por el control presupuestal y burocrtico del Esta-
do , la alternacin en la presidencia a partir de 1959, la inte-
gracin del gabinete con igual nmero de miembros por partido,
y la paridad de las asambleas, concejos y Congreso durante los
siguientes diecisis aos (Schica, p. 23). El ms reciente proceso
de negociacin fue el llevado a cabo con los grupos guerrilleros,
en 1989, como consecuencia del cual fue posible elaborar la
Constitucin de 1991.
En Ecuador se sigui otro procedimiento para alcanzar el con-
senso: en 1976 la dictadura militar design dos comisiones de
juristas cuyos proyectos fueron sometidos a referndum. Lo ori-
ginal consisti en que el electorado no tena la facultad de votar
a favor o en contra de un proyecto, sino slo en la posibilidad
de optar entre uno u otro texto.
En una circunstancia distinta se fue elaborando el texto actual
de la Constitucin salvadorea. La carta de 1983 fue reformada,
merced a los acuerdos de paz con el Frente Farabundo Mart,
en 1991. Esos acuerdos comprendan las modificaciones a la
Constitucin.
Otras negociaciones previas a la elaboracin constitucional se
produjeron en Panam; en Venezuela, con motivo de la anterior
Constitucin de 1961 (Pacto de Punto Fijo, de 1958), y entre
las ms recientes, en Argentina, con el Pacto de Olivos de 1993.
Este ltimo fue el resultado de un difcil acuerdo entre Ral
Alfonsn y Carlos Menem, iniciado durante la presidencia del
primero y concluido durante la del segundo. Las tensiones po-

lticas y los intereses de los partidos fueron marcando el rumbo
de la negociacin en cuya fase final el Partido Radical de Al-
fonsn acept la reeleccin presidencial a cambio de que el par-
tido peronista de Menem transigiera en la adopcin de algunas
medidas de corte cuasiparlamentario, como la figura del jefe de
gabinete, entre otros aspectos (Alfonsn, pp. 252 y ss.; 324 y ss.).
En otros casos el proceso de acuerdo no se ha dado en la
fase previa a la formulacin del texto constitucional, sino durante
el desarrollo de las deliberaciones. Sin acuerdos no hubiera sido
posible, por ejemplo, llegar al texto constitucional de Guatemala
de 1985, en virtud de la gran fragmentacin de la asamblea cons-
tituyente (Garca Laguardia {1995}, p. 46).
Se registran, asimismo, casos en que la transicin constitu-
cional es objeto de un pacto que excluye a quienes ejercen el
poder. As ocurri, por ejemplo, en Brasil. Lamounier (pp. 46
y ss.) ha demostrado que el verdadero pacto fue el llevado a la
prctica por un amplio frente poltico, que iba de la izquierda
a la derecha , adverso a los militares en el gobierno. De ese
entendimiento entre las fuerzas polticas de diversos signos ideo-
lgicos surgi el proceso de constitucionalizacin de Brasil.
En cuanto a Mxico, se vive todava un proceso inconcluso
de negociacin constitucional en el que por una parte se plantea
convocar a un nuevo Constituyente, y por otra se sustenta que
una reforma profunda de la actual Constitucin puede satisfacer
las exigencias de la consolidacin constitucional democrtica.
En todo caso es necesario advertir que una cosa es la reforma,
incluso completa de la Constitucin, y otra la convocatoria a un
Congreso Constituyente. De llegarse a producir esa convocatoria
estaramos asistiendo a la ruptura del orden constitucional. Al
invitar a la ciudadana a votar en ese sentido se estara auspi-
ciando el desconocimiento de la Constitucin y a la invalidacin
del Congreso constitucionalmente elegido.
34 DIEGO VALADS
Es necesario diferenciar entre una nueva Constitucin y un

Congreso Constituyente. Conforme al artculo 135 constitucio-
nal, nuestra norma suprema puede ser adicionada o reformada.
La amplitud de esa reforma no est limitada por la propia Cons-
titucin, de suerte que es el criterio interpretativo el que deter-
mina hasta dnde puede llegar una reforma. He manifestado que
no es conveniente adoptar una nueva Constitucin, y en cambio
s debemos hacer profundas modificaciones a la actual; en todo
caso es posible interpretar que la Constitucin puede ser refor-
mada por completo, sin que este hecho signifique, por s solo,
que se ha roto el orden constitucional.
Pero una cosa es que el Congreso y las legislaturas de los
estados cambien radicalmente la Constitucin, y otra que el pre-
sidente desconozca al Congreso de la Unin y a las legislaturas
estatales y convoque a la eleccin de un Congreso Constituyente.
Para decirlo sin eufemismos, eso sera un golpe de Estado, as
sea legitimado por una eleccin mayoritaria. Los ejemplos
ms recientes y cercanos son los ofrecidos por los presidentes
Alberto Fujimori (Per) y Hugo Chvez (Venezuela).
Es verdad que la Constitucin mexicana seala (artculo 39)
que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de
alterar o modificar su forma de gobierno , pero ocurre que
cuando el pueblo acta en ese sentido, debe hacerlo conforme
al procedimiento que la misma Constitucin establece. De otra
manera nos encontraramos ante una situacin de facto, incom-
patible con el sistema constitucional democrtico que deseamos
consolidar, y se podran desencadenar situaciones contrarias al
proceso histrico que vivimos.
En el caso de Per se suele hablar de que el presidente per-
petr un autogolpe . Algunos juristas incurren en el error de
calificar as la decisin de disolver el Congreso y convocar a
un Constituyente. En realidad no fue autogolpe sino lisa y
llanamente un golpe de Estado. La figura del autogolpe no
existe. Lo que ocurre es que se haba llegado a considerar que
los cuartelazos eran golpes de Estado, cuando en realidad no
eran sino rebeliones militares. El golpe de Estado consiste en el

desconocimiento de la Constitucin por parte de un rgano cons-
titucionalmente establecido. Un presidente elegido conforme a
la Constitucin no puede invocar una votacin, as sea abruma-
doramente mayoritaria, para desconocer el orden constitucional.
Si lo hace habr dado un golpe de Estado.
Los congresos constituyentes tienen dos tiempos histricos:
se presentan en los momentos fundacionales de un sistema, con
motivo de una revolucin o de la formacin de un pas inde-
pendiente, o funcionan cuando las instituciones han dejado de
existir. As surgieron nuestra actual Constitucin y las que tu-
vimos durante el siglo XIX; as apareci la Constitucin ame-
ricana y a una revolucin se deben igualmente las de Nicaragua
y Portugal, por slo mencionar dos casos recientes. Debido a
los cambios operados en Europa a partir de 1989, hemos visto
tambin la presencia de numerosos congresos constituyentes;
otro tanto ha ocurrido con motivo de los procesos de descolo-
nizacin en frica y Asia en seguida de la posguerra. Tambin
se han registrado numerosos congresos constituyentes en Am-
rica Latina, a la salida de los gobiernos militares. As ha ocurrido
en Chile, Ecuador, Brasil y Venezuela, para slo mencionar unos
ejemplos.
El caso del Congreso Constituyente colombiano de 1991 es
atpico. Se procedi contra lo dispuesto por la Constitucin para
su reforma, utilizando como argumento un fuerte movimiento
estudiantil y la prolongada presencia de grupos guerrilleros.
Como ya se ha dicho, la convocatoria a un Constituyente oper
como una especie de plebiscito legitimador del gobierno. En
cuanto a la reforma (en la prctica se trat de una nueva Cons-
titucin) argentina de 1994, la propia Constitucin de 1853 prevea
que para ser modificada se tendra que convocar expresamente
una Convencin. La nueva Constitucin argentina fue resultado
de un pacto entre los dos partidos con mayor captacin de votos
en ese pas, pero en todo caso se respetaron las formalidades de
reforma previstas en el texto modificado.
36 DIEGO VALADS
En el caso de Portugal (1976) se trat de un acto fundacional,

que sigui a la Revolucin de los Claveles. Antes de convocar
a las elecciones del Constituyente, empero, los partidos ms
representativos suscribieron la Plataforma de Acuerdo Consti-
tucional . En Italia haba ocurrido algo semejante: a la cada de
Mussolini, durante el gobierno de transicin de Bonomi, los seis
partidos que integraban el comit de liberacin nacional acor-
daron convocar a una Asamblea Constituyente, a la que se debe
la actual norma suprema de 1947. En el caso de Alemania, la
Asamblea Constituyente fue resultado de los Acuerdos de Frank-
furt, suscritos por los poderes de ocupacin en 1948.
En cuanto a Francia, su actual Constitucin de 1958 no fue
aprobada por ningn Congreso Constituyente, sino adoptada me-
diante referndum, aplicando literalmente el procedimiento de
reforma previsto por el artculo 90 de la anterior Constitucin
de 1946. No hubo, por ende, violacin procesal alguna. Y el
caso de Espaa es todava ms significativo: las Cortes ordinarias
elaboraron el texto de la actual Constitucin de 1978, y el Rey
lo someti a referndum. Se trataba, en este caso, de una pru-
dente ruptura con el franquismo, pero aun as guardando las for-
malidades legales.
El referndum como procedimiento de reforma constitucional
estaba previsto por las leyes fundamentales franquistas, de ma-
nera que su aplicacin en 1978 result muy ortodoxa. Por otra
parte, la eleccin de las Cortes ordinarias, con facultades de cons-
tituyentes, introdujo una gran complejidad en el proceso de ela-
boracin de la Constitucin, porque el proyecto primero se dis-
cuti y aprob en el Congreso de los Diputados y luego fue
sometido al Senado. Cuando ambas cmaras lo aprobaron, cada
una por separado, fue convocado el referndum para la ratifica-
cin popular del texto.
Como se ve, los trmites constituyentes admiten muchas op-
ciones, pero en todo caso hay una constante: ah donde no se
ha producido una ruptura debida a una revolucin, una guerra
o un cambio total de sistema, la reforma constitucional, incluso
el cambio de Constitucin, por lo general se lleva a cabo res-

petando lo preceptuado por el ordenamiento que va a ser mo-
dificado o sustituido.
En trminos generales el proceso de articulacin de acuerdos
constitucionales en Amrica Latina tiene un punto de contacto
con el espaol: transitar de sistemas dictatoriales como los
militaristas, o autoritarios, como el mexicano a sistemas de-
mocrticos. Empero, la negociacin constitucional en Amrica
tambin ha permitido superar otros dos problemas que Espaa
no tuvo que enfrentar: la violencia social, como ocurri en Co-
lombia, El Salvador y Guatemala, por ejemplo; y las crisis eco-
nmicas que afectaron prcticamente a todo el hemisferio en la
dcada de los ochenta.
2. En cuanto al contenido
A. Derechos
a) Iniciativa popular
De acuerdo con la Constitucin espaola (artculo 87.3), la

iniciativa popular para la presentacin de leyes procede cuando,
con arreglo a la ley, se rene un mnimo de quinientas mil firmas
acreditadas. Esa iniciativa no es admitida por la Constitucin en
materias propias de leyes orgnicas, tributarias o de carcter in-
ternacional, ni en lo concerniente a la prerrogativa de gracia.
Con excepcin del nmero, justificadamente fijado en cinco mil
firmas, la Constitucin nicaragense (artculo 140.4) acoge lite-
ralmente el texto espaol. En Guatemala la Constitucin (artculo
277) fija igualmente un mnimo de cinco mil ciudadanos para
ejercer la iniciativa.
Con relacin a este derecho cvico, la Constitucin argentina
(artculo 39) coincide en cuanto a sealar como improcedente
la iniciativa en materia internacional, tributaria y penal. Agrega,
38 DIEGO VALADS
con relacin a la espaola, la materia penal en general y ampla

la limitacin excluyendo de la iniciativa las reformas constitu-
cionales.
La Constitucin brasilea (artculo 61) prev que la iniciativa
popular pueda ser ejercida por, como mnimo, el uno por ciento
de los electores, distribuidos en cuando menos cinco estados y
con la participacin de tres dcimos por ciento en cada uno de
ellos. Aunque no fija lmites expresos para la iniciativa, s atri-
buye al presidente de la Repblica la exclusividad para presentar
iniciativas relativas a las fuerzas armadas, a cuestiones tributarias
y a la organizacin de los servicios de justicia, de seguridad y
de la administracin pblica.
En el caso colombiano (artculo 155) la iniciativa debe ser
ejercida por un mnimo del cinco por ciento del censo electoral,
pero no incluye ninguna materia reservada. Otro tanto ocurre en
Ecuador (artculo 88), donde no se fija lmite en cuanto al n-
mero de ciudadanos requerido para formular la iniciativa. Este
mismo sistema abierto es el adoptado por las Constituciones de
Paraguay (artculos 123 y 203) y de Per (artculo 107), aunque
en este caso corresponde a la ley determinar los requisitos y las
materias susceptibles de iniciativa popular. En Venezuela (ar-
tculo 204) el derecho de iniciativa tambin queda abierto a cual-
quier materia, y se fija un mnimo muy bajo para ejercerlo: el
punto uno por ciento de los electores.
La iniciativa popular, en Espaa y en Iberoamrica, no deja
de ser una institucin de dudosa utilidad. Su inclusin tiene ms
en motivaciones de oportunidad poltica que de pertinencia de-
mocrtica. Aunque su apariencia sea la de un instrumento que
facilita la expresin colectiva de la sociedad, en realidad su apli-
cacin revela la escasa importancia real que tiene.
Para que la iniciativa popular pudiera adquirir una trascen-
dencia institucional significativa tendran que darse cualquiera
de dos situaciones: que los partidos polticos dejaran de operar
como las instancias de enlace entre la ciudadana y los rganos
del poder, o que los rganos del poder perdieran su naturaleza
representativa. Cabe, desde luego, la posibilidad de que algunos

partidos, sobre todo los de menor nivel de representatividad elec-
toral, puedan hacer uso de la iniciativa popular, para conseguir
as efectos de opinin pblica que de otra manera no alcanzaran.
En este caso la iniciativa popular cumplira la funcin de mag-
nificar la voz de las agrupaciones polticas de bajo perfil elec-
toral. Fuera de esos casos, lo que de manera normal sucede es
que las organizaciones polticas con mayor expresin parlamen-
taria o congresual no recurren a ese instrumento, sino que sus-
tentan directamente sus iniciativas ante el rgano legislativo.
El surgimiento de la iniciativa popular corresponde a una po-
ca de desconfianza en las instituciones pblicas, en que las or-
ganizaciones ciudadanas han ido ocupando gradualmente un ma-
yor espacio en el mbito poltico. Muchos partidos polticos han
entendido que les resulta conveniente hacer suyas esas posicio-
nes, a pesar de la contradiccin que esa decisin representa. En
el orden institucional, la iniciativa popular, como el referndum
legislativo al que adelante aludiremos, suponen cuestionar el
sistema representativo.
Varias de las modalidades de la llamada democracia partici-
pativa, que no son otra cosa que la vieja democracia directa,
han venido insertndose, como en los casos aqu referidos, en
las democracias constitucionales de naturaleza representativa. La
magnitud de sus efectos no es tal que pueda considerarse todava
una amenaza para el sistema representativo, pero en todo caso
su presencia s entraa una contradiccin que se explica, en bue-
na medida, por el origen consensual de las Constituciones ela-
boradas con motivo de transiciones polticas.
b) Referndum y plebiscito
La Constitucin espaola contiene una triple regulacin del

referndum. Por un lado, la que aparece en el artculo 92.1, de
naturaleza poltica, y por otro las modalidades de carcter cons-
titucional, referidas al mbito autonmico (artculo 151.2) y al
40 DIEGO VALADS
mbito nacional (artculos 167.3 y 168.3). De esas tres posibi-

lidades de referndum, la que menor acogida ha tenido en los
sistemas constitucionales iberoamericanos es la de naturaleza le-
gislativa y poltica.
El artculo 92 de la Constitucin espaola presenta una re-
daccin equvoca, porque si bien la disposicin alude a que se
sometern a consulta popular decisiones polticas , en cuyo
caso habra que hablar de plebiscito, como se sustent durante
el proceso constituyente (Valads, pp. 205 y ss.), se conserv
la expresin referndum por ser la que contena el proyecto
de Constitucin. Esto explica que el precepto aparezca en el ca-
ptulo que rige la elaboracin de las leyes. Cabe asimismo su-
poner que los constituyentes entendieron las decisiones polticas
en un sentido amplio que, por ende, incluye las que se toman en
materia normativa.
La Constitucin guatemalteca (artculo 173) tom literalmente
de la espaola la expresin las decisiones polticas de especial
trascendencia , pero transform el potestativo podrn ser so-
metidas a referndum , por el obligatorio debern ser sometidas
a procedimiento consultivo . As, esta Constitucin si bien alude
tcnicamente a un plebiscito y no a un referndum, le da un
carcter obligatorio difcil de cumplir. Modalidades muy restrictivas
del plebiscito aparecen en la Constitucin mexicana (artculo 26),
referido a la planificacin indicativa, y de Colombia (artculo
79) relativo a la proteccin del ambiente.
Por su parte la Constitucin argentina (artculo 40) slo prev
el referndum legislativo, y para atenuar parcialmente los efectos
adversos al sistema representativo, dispone que nicamente la
Cmara de Diputados podr convocar a referndum, cuyos re-
sultados sern obligatorios y la ley resultante ser promulgada
de manera automtica . El presidente, por su parte, tambin
podr convocar a referendos, pero en este caso el voto no ser
obligatorio ni los resultados vinculantes. El caso paraguayo (ar-
tculo 121) es ms ambiguo, porque reserva a la ley determinar
cundo el referndum ser vinculante o no.
La Constitucin venezolana lleva el referndum a la mayor

expresin en el constitucionalismo contemporneo (artculos 70
a 74). Incluye el referndum consultivo nacional, que realmente
es una modalidad de plebiscito, que puede ser convocado por
el presidente, por la Asamblea Nacional o por el diez por ciento
de los electores. En los mbitos estatal y municipal existe la
misma posibilidad de convocar referendos (plebiscitos). Adems,
se prev el referndum revocatorio con relacin a todos los cargos
de eleccin popular, si bien en este caso la solicitud debe pro-
venir de un veinte por ciento de los electores, y para que surta
efectos debe aprobarlo un nmero igual o mayor al que hubiera
elegido al funcionario. Tambin los cuerpos colegiados (entre
ellos la Asamblea), son revocables. En este caso la Constitucin
remite a los trminos que establezca la ley; todava no ha sido
decretada.
La gama de referendos en Venezuela incluye la aprobacin
de tratados, la aprobacin y abrogacin de leyes, y la abro-
gacin de decretos-ley. Se exceptan del referndum abrogatorio
las disposiciones de carcter fiscal. En realidad, por los requisitos
de procedencia en cuanto a la convocatoria (oscila entre el cinco
y el veinticinco por ciento de los electores, segn el caso) y de
qurum (un cuarenta por ciento de los electores), estos referendos
tienen el aspecto de normas insusceptibles de ser aplicadas.
Como se puede apreciar, el referndum legislativo no ha sido
una institucin jurdica que haya tenido muy amplia acogida en
el constitucionalismo iberoamericano. A pesar de que la inicia-
tiva popular ha contado con mayores simpatas, en el caso del
referndum legislativo se ha producido una mayor reticencia, en
buena medida para no erosionar la capacidad decisoria de los
rganos legislativos del poder. Es probable que se haya tenido
en cuenta que los referendos han sido frecuentemente utilizados
para deteriorar o incluso ignorar las decisiones de los legisladores.
La prctica del referndum entraa considerables riesgos. Si
se utiliza como una forma no vinculante de consulta popular,
en realidad se est subestimando la capacidad decisoria de la
42 DIEGO VALADS
ciudadana, porque una vez conocido su parecer se puede o no

tomar en cuenta; si por el contrario la decisin popular adquiere
carcter vinculante por disposicin constitucional, puede llegarse
a producir una quiebra de la propia Constitucin si lo que se
propone a la decisin popular no ha pasado por un control previo
de constitucionalidad. As, una ley sometida a referndum podra
contener normas inconstitucionales, pero aprobadas por la plu-
ralidad del pueblo.
El riesgo de que deliberadamente se someta a la decisin ciu-
dadana un proyecto viciado de inconstitucionalidad, hace que
este instrumento sea poco funcional para un sistema democrtico.
Si los rganos encargados de determinar la constitucionalidad
de las leyes se tuvieran que pronunciar en sentido adverso a una
norma aprobada mediante referndum, se desencadenara un con-
flicto de naturaleza poltica de gran magnitud que hara peligrar
el Estado de derecho. La nica va de soslayar esa posibilidad
sera el control previo de constitucionalidad de los proyectos so-
metidos a referndum, pero ningn sistema constitucional ibe-
roamericano que admite el referndum legislativo prev un tipo
de control de esa naturaleza.
El caso del referndum constitucional es diferente. En este
caso no se podra hablar de reformas constitucionales contrarias
a la Constitucin, porque justamente de lo que se tratara sera
de una reforma a la Constitucin misma. Cabra, no obstante,
la posibilidad de que las reformas aprobadas pudieran ser con-
tradictorias con otras de la propia norma suprema, lo cual en
todo caso dara problemas de interpretacin y aplicacin, pero
no presentara el riesgo de enfrentar a los tribunales constitu-
cionales con la opinin mayoritaria de la ciudadana.
Por tal razn, esta variante de referndum ha tenido amplia
acogida en las ms recientes Constituciones de Iberoamrica; in-
cluso ha dado lugar a modificaciones en algunas de las anteriores
a 1978. Las formas incorporadas, sin embargo, son mltiples.
El caso de Brasil es singular, porque si bien el artculo 60, que
prescribe los requisitos para la reforma constitucional, no con-
templa la posibilidad del referndum, el transitorio segundo alude

a la convocatoria del plebiscito, que se llev a cabo en septiem-
bre de 1993, para determinar si Brasil adoptaba la forma de go-
bierno monrquica constitucional o conservaba la republicana,
y en este caso si mantena el sistema presidencial u optaba por
el parlamentario.
El referndum constitucional aparece en las Constituciones de
Colombia (artculos 374, 376, 377, 378 y 379), Chile (artculo
117), Ecuador (artculos 57 y 181), Guatemala (artculos 173 y
280), Panam (artculo 308), Paraguay (artculo 290), Per (ar-
tculo 206), Uruguay, mediante reforma de 1989 (artculo 331)
y Venezuela (artculo 344). Como se puede ver, nueve Consti-
tuciones consagran el referndum constitucional, y una ms, la
brasilea, aun cuando no lo incluye, ha sido definido mediante
una consulta plebiscitaria. En este caso lo llamativo consisti en
que la convocatoria a la consulta popular qued establecida en la
propia Constitucin, como resultado del acuerdo poltico entre
las fuerzas que negociaron y convinieron el contenido de la nor-
ma suprema en 1988.
A pesar de coincidir en la inclusin del referndum constitu-
cional, prcticamente todas las formas consignadas son diferen-
tes. Esto demuestra la versatilidad que esta institucin ofrece.
En Colombia, por ejemplo, el referndum no es complementario
de la accin congresual, sino que representa una disyuntiva. La
Constitucin puede ser reformada por el Congreso, o por una
Asamblea Constituyente, o directamente por el pueblo mediante
referndum. En este caso la Constitucin permite, adems, que
el electorado se pronuncie por cada uno de los artculos, pu-
diendo aprobar unos y rechazar otros.
Para que surta efectos, en el referndum deber participar
cuando menos una cuarta parte del electorado, y en cada caso
triunfar la decisin que cuente con el apoyo de ms de la mitad
de los sufragantes. En Venezuela se permite votar por separado
hasta una tercera parte de la reforma. Este sistema puede dar
lugar a graves contradicciones, pues al permitir que el electorado
44 DIEGO VALADS
apruebe o rechace parcialmente el articulado constitucional, deja

abierta la posibilidad de que el resultado de la consulta no per-
mita organizar un texto coherente.
En Chile, cuya Constitucin tambin fue aprobada mediante
referndum en septiembre de 1980, se admite el veto presidencial
total o parcial a las reformas constitucionales que apruebe el
Congreso, y si ste supera el veto, tambin de manera total o
parcial, mediante una mayora calificada de dos tercios de cada
cmara, el presidente tiene el recurso adicional de convocar a
la ciudadana para que se pronuncie. En este caso el electorado
acta, en la realidad, para dirimir un conflicto entre rganos del
poder, ms que como cuerpo legislativo supremo. Este mismo
procedimiento fue seguido por la Constitucin ecuatoriana (ar-
tculos 181 y 57).
El referndum es obligatorio en todos los casos de reforma
constitucional en Guatemala, Paraguay, Per, Uruguay y Vene-
zuela. En Panam slo es obligatorio el referndum cuando la
Asamblea Legislativa elegida para revisar la reforma adoptada
por la Asamblea previa, introduzca modificaciones al proyecto
original. De no producirse discrepancias entre la Asamblea de ori-
gen y la de revisin, no se convoca a referndum.
Cuando el referndum constitucional funciona para permitir
que el electorado acte como rgano legislativo supremo, se est
aplicando la idea esencial del contractualismo rousseauniano, que
es la ruta seguida por la Constitucin espaola y por la mayora
de las iberoamericanas que han adoptado esa modalidad; empero,
como hemos visto tambin existen otras frmulas que slo per-
miten la utilizacin de la consulta popular para superar discre-
pancias entre los titulares de los rganos del poder. En este caso
la consulta a la ciudadana (al soberano, en trminos de Rous-
seau) slo se produce si los agentes del poder no llegan a acuer-
dos. El pactismo, en tales circunstancias, adquiere una dimensin
antidemocrtica, porque el acuerdo entre los agentes polticos se
sustrae a la ratificacin de los ciudadanos.
c) Ambiente
La defensa constitucional del ambiente, as como otros dere-

chos a los que se identifica como la tercera generacin de los
derechos humanos (Carpizo, pp. 137 y ss.), forman un captulo
central en el constitucionalismo iberoamericano. El artculo 45
de la Constitucin espaola incluye una amplia referencia al me-
dio ambiente, que comprende: a) el derecho a disfrutar de un
ambiente sano; b) el deber individual, social e institucional de con-
servarlo, y c) la garanta de ese derecho. En trminos anlogos
se pronuncian las normas bsicas de Argentina (artculo 41), Co-
lombia (artculos 49 y 79), Chile (artculo 19.8), Ecuador (ar-
tculos 22.2 y 44), Guatemala (artculo 97), Nicaragua (artculo
60) y Panam (artculos 114 y ss.). En Paraguay (artculos 7o.
y 8o.), Brasil (artculo 225) y Venezuela (artculo 127 y ss.),
adems de los tres elementos antes apuntados, las Constituciones
agregan la regulacin de material gentico.
En Mxico, una reforma de 1987 (artculo 27) establece ape-
nas una discreta facultad para que, mediante ley, se adopten las
medidas para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico , as
como en Per (artculo 67) slo se faculta al Estado para deter-
minar la poltica nacional del ambiente .
Con las disposiciones relativas al ambiente las Constituciones
atienden a un problema central de la vida del Estado moderno.
Se trata de una materia cuya normacin internacional va en au-
mento, porque el deterioro ambiental tiene efectos ms all del
mbito territorial nacional. Esta materia es objeto de tratados,
pero ello no excluye que, como ratificacin de una decisin so-
berana, los Estados la incorporen en sus textos constitucionales.
d) Salud
Directamente vinculada con la proteccin del ambiente, est

la que respecta a la salud. Acertadamente, la Constitucin espa-
ola (artculo 43) consigna el derecho a la proteccin de la
46 DIEGO VALADS
salud , que por su parte tambin recogen los textos de Colombia

(artculo 49), Chile (artculo 19.9), El Salvador (artculo 65),
Honduras (artculo 145), Mxico (artculo 4o., reformado en
1982), Panam (artculos 102 y ss.), Paraguay (artculo 68), Per
(artculos 7o., 8o. y 11o.).
El concepto bsico de proteccin de la salud incluye las me-
didas de promocin y restauracin de la salud, que algunas Cons-
tituciones mencionadas tambin enuncian de manera expresa. En
cambio, una lectura equivocada del precepto espaol llev a que
se hablara no del derecho a la proteccin de la salud, como pres-
tacin susceptible de ser efectivamente proporcionada y exigida,
sino directamente de derecho a la salud , que hace imprecisa
su garanta. As ocurre en los casos de Nicaragua (artculo 59),
Guatemala (artculo 93) y Venezuela (artculo 84). Brasil (artculo
196) y Ecuador (artculo 249), en cambio, abordan el problema
de la salud en un contexto ms amplio: el nivel de vida de los
habitantes. Contraen una responsabilidad mayor, cuya garanta
depende de los recursos aplicados por el Estado en materia de
desarrollo social, pero en todo caso no incurren en la abstraccin
de garantizar el derecho a la salud ni se quedan en el slo
compromiso de asegurar su proteccin.
e) Infancia, juventud, tercera edad y disminuidos
Entre los sectores ms vulnerables de la sociedad se encuen-

tran los menores, los jvenes, los ancianos y los fsicamente dis-
minuidos. Es una paradoja que durante largo tiempo hayan sido
ajenos a las previsiones normativas del Estado de bienestar.
La Constitucin espaola (artculos 39.4, 48, 49 y 50) tambin
ha tenido una amplia repercusin en Iberoamrica en estas ma-
terias. Guatemala (artculos 51 y 53) incluye a los menores, a
los ancianos y a los disminuidos; Brasil (artculos 227 y 230)
a los menores, a los ancianos y a los jvenes; Colombia (artculos
44 y 45 y 46), a los menores, a los jvenes y a los ancianos;
Ecuador (artculo 36), El Salvador (artculos 34 y 35) y Honduras
(artculos 119 y ss.) nicamente a los menores; Nicaragua (ar-

tculos 62, 65 y 77) a los ancianos, a la juventud, mediante el
deporte, y a los disminuidos; Paraguay (artculo 84) slo contempla
el deporte, y Paraguay (artculo 4o.) slo la infancia. En Vene-
zuela (artculo 178) la proteccin de la infancia, la adolescencia
y la tercera edad, es de competencia municipal.
Como se puede apreciar, se trata de una serie de derechos
que se han integrado al constitucionalismo iberoamericano de
una manera muy irregular, pero que de todas suertes van calando
en una poca que se caracteriza por el abandono progresivo de
las funciones prestacionales del Estado.
El acoso al Estado de bienestar ha reducido la capacidad de
respuesta de las instituciones pblicas frente a las numerosas
demandas sociales. En esas condiciones la recepcin constitu-
cional de algunos de los derechos aqu mencionados representa
una respuesta a las expectativas de bienestar colectivo, a veces
contraviniendo las presiones que tienden a condicionar o a re-
ducir las posibilidades del gasto pblico. No debe perderse de
vista, en este sentido, que en su mayora los pases iberoameri-
canos sufren los efectos de una pesada deuda externa que los
obliga a sujetarse a duras restricciones en cuanto a sus polticas
monetarias y de gasto impuestas por los organismos financieros
internacionales.
f) Derecho a la intimidad y habeas data
Una de las ms importantes preocupaciones de los nuevos r-

denes constitucionales es la proteccin del derecho a la intimi-
dad. La invasin de la esfera privada representa una de las ma-
yores amenazas que el individuo puede experimentar en la
actualidad. Los instrumentos tcnicos a disposicin del Estado
y de los particulares, que les permiten inmiscuirse en la vida de
las personas, ha generado una respuesta normativa que tiende a
proteger la intimidad.
48 DIEGO VALADS
No deja de suscitarse, como es natural, el problema de definir

qu se entiende por intimidad. En principio nada puede objetarse
a la defensa del derecho a la intimidad, pero tampoco puede
desconocerse que existen aspectos que incumben a la vida inte-
rior de los individuos pero tienen efectos externos, que tambin
afectan la vida de otros sujetos.
Este problema los examina Dworkin (pp. 350 y ss.) con de-
tenimiento, referido a la libertad de informacin para saber si,
en ltima instancia, hay un derecho a la pornografa.
Por esa razn cobra especial relevancia que el enunciado del
derecho a la intimidad est acompaado de su correspondiente
garanta, para que de esa forma uno y otra, al complementarse,
tambin se delimiten. Del concepto superlativo a que alude
Ruiz Miguel (p. 239) se pasa as a una norma ms fcil de pre-
cisar. En este aspecto el habeas data permite determinar el al-
cance del derecho a la intimidad. Aunque parezca una paradoja,
ocasionalmente es mediante el instrumento de garanta de un
derecho que podemos saber cul es el contenido de ese derecho.
Segn una de las formas entender la garanta denominada habeas
data (Lillo, p. 295; Nez, p. 24) se trata de una facultad del
individuo para disponer de sus datos personales y de vigilar a
quien los utiliza.
La otra vertiente a considerar es el derecho a la informacin,
que incumbe a la sociedad, como contrapunto del derecho a la
intimidad, que corresponde al individuo. Establecer el punto de
interseccin de ambos derechos, el que ejerce el colectivo social
y el que ejerce cada uno de sus componentes, es una de las
tareas ms delicadas del constitucionalismo contemporneo.
El derecho a la intimidad y su garanta, aparecen en el texto
constitucional espaol (artculo 18). Diversas Constituciones ibe-
roamericanas han incorporado tambin esos preceptos. Es el caso
de Argentina (artculo 43), Brasil (artculo 5-X), Colombia (ar-
tculo 15), Costa Rica (artculo 24, reformado en 1996), Ecuador
(artculos 22.4, y 30), El Salvador (artculo 2), Guatemala (ar-
tculo 31), Honduras (artculo 76), Nicaragua (artculo 26.4), Pa-

raguay (artculos 33, 135), Per (artculo 2.6 y 2.7) y Venezuela
(artculos 60 y 143).
g) Proteccin contra la arbitrariedad
Una de las ms importantes garantas del sistema constitucio-

nal espaol es la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes
pblicos (artculo 9.3). Entre las Constituciones iberoamericanas
este principio ha sido adoptado slo por Argentina (artculo 43)
y Chile (artculo 20). La escasa repercusin de este precepto se
debe, probablemente, a que no se ha advertido que es un valioso
instrumento para la defensa de la libertad y de la igualdad.
Como ha demostrado Toms Ramn Fernndez (esp. pp. 47
y ss.), el alcance de esta institucin ha tenido que venir siendo
definido por la interpretacin jurisprudencial. De ah que su re-
levancia original no haya resultado muy clara. Ms an, la propia
doctrina espaola no le ha dado, sino hasta fecha muy reciente,
la importancia que merece.
De alguna manera los constituyentes han considerado que a
travs de los instrumentos de control de la constitucionalidad se
protege al individuo tambin de la posible arbitrariedad de los
rganos del poder. La experiencia jurisprudencial espaola de-
muestra que no es as, y que la garanta contenida en el artculo
9.3 constitucional ampla el horizonte de las garantas de la li-
bertad y la igualdad. En este sentido la interpretacin jurispru-
dencial ha identificado como arbitrario al acto jurdico que carece
de explicacin racional o de coherencia institucional (Fernndez,
pp. 61 y 90), con lo cual se va ms all de la sola apreciacin
de la constitucionalidad o de la legalidad de los actos.
Aun cuando Fernndez (p. 29) seala que no existe en derecho
comparado una institucin semejante a la espaola, es necesario
tomar en cuenta lo dispuesto por las Constituciones chilena y
argentina, que expresamente distinguen entre ilegalidad y arbi-
50 DIEGO VALADS
trariedad, con lo que se sitan en la lnea de la jurisprudencia

espaola.
Este principio constitucional implica tambin algunos riesgos,
fundamentalmente el de ofrecer al juez una posibilidad ms am-
plia que la significada por la jurisdiccin constitucional para con-
vertirse en legislador. Sin pretender repetir el viejo debate jef-
fersoniano que se basaba en una rgida concepcin de la
separacin de poderes y del sistema representativo, s es ne-
cesario advertir que los mrgenes de discrecionalidad judicial se
amplan al drsele al juez la oportunidad de establecer en qu
casos una norma es arbitraria. Pero los posibles riesgos no son
mayores que las previsibles ventajas. Y el orden normativo de
la democracia debe tener como prioridad las ms eficaces ga-
rantas para la libertad y la igualdad de los individuos.
h) Proteccin del consumidor y del usuario
La defensa del consumidor, corresponde a otra de las dispo-

siciones encaminadas a tutelar los llamados intereses difusos que
han venido siendo incorporados por el constitucionalismo con-
temporneo. La Constitucin espaola (artculo 51) contempla
una amplia proteccin para el consumidor y el usuario, que in-
cluye la proteccin de su seguridad, de su salud y de sus leg-
timos intereses econmicos. Para ese efecto se realizan acciones
de informacin y educacin destinadas a los consumidores y
usuarios, y se fomenta su organizacin.
Elementos semejantes a la disposicin constitucional espaola
fueron adoptados en Argentina (artculo 42), Colombia (artculo
78), Ecuador (artculo 22.3) y Guatemala (artculo 119). En M-
xico (artculo 28) slo se alude a los consumidores, sin que se
les reconozca el derecho de organizacin, y en Per (artculo
65) se omite el derecho a la organizacin de consumidores y
usuarios.
En el caso de Brasil (artculo 170.V) la defensa del consu-
midor se plantea como parte de un orden econmico cuya fina-
lidad es asegurar a todos una existencia digna, conforme a la

justicia social . Si bien el principio es muy abstracto, el Cdigo
de Proteccin y Defensa del Consumidor de 1990 incorpora los
elementos centrales de la defensa de consumidores y usuarios
que figuran en la carta espaola.
Por su parte, en Honduras la Constitucin (artculo 331) slo
formula una ambigua libertad de consumo, y en Nicaragua (ar-
tculo 105) y Panam (artculo 279) el Estado asume la respon-
sabilidad de garantizar el control y calidad de bienes y servi-
cios .
Estos preceptos se incorporan, de manera general, en el captulo
correspondiente al rgimen econmico. Esta es, por otra parte,
una seccin que la mayor parte de las nuevas Constituciones
incluyen, o que han incorporado mediante reformas. Tal es el
caso de la mexicana (artculos 25 y 26, reformados en 1983) y
de la costarricense (artculo 46, reformado en 1996), que se su-
man a lo que ya dispona la Constitucin venezolana (artculos
95 y ss.) desde 1961. En la Constitucin venezolana de 1999
(artculo 117) se ampla la defensa del consumidor al incluir el
derecho a una informacin no engaosa y el resarcimiento de
los daos ocasionados por la baja calidad de los bienes y ser-
vicios.
B. Instituciones
a) Ombudsman
El fin de la segunda guerra mundial marca a su vez el inicio

de una nueva etapa en la defensa de los derechos humanos. En
un mismo ao, 1948, son adoptadas las declaraciones Universal
y Americana de los Derechos Humanos, y se inicia un proceso
institucional que habra de desembocar en la creacin de nue-
vas instituciones nacionales encaminadas a asegurar su protec-
cin eficaz.
52 DIEGO VALADS
La institucin escandinava del ombudsman tard mucho en

permear las estructura constitucional iberoamericana. Aun cuan-
do comenz a ser discutida en los medios acadmicos desde fi-
nales de los aos sesenta, slo en los setenta comenz a recibir
atencin creciente. Entre los juristas que con mayor determina-
cin impulsaron su adopcin en Amrica Latina figuran Hctor
Fix-Zamudio, en Mxico; Humberto J. La Roche, en Venezuela;
Carlos Restrepo Piedrahita, en Colombia; Hctor Gross Espiell,
en Uruguay; Eduardo Soto Klos, en Chile; Carlos Rivera, en
Costa Rica; Jorge Mario Garca Laguardia, en Guatemala, y Mi-
guel M. Padilla, en Argentina (Aguilar {1991}, pp. 89 y ss.),
para mencionar slo algunos de los distinguidos profesores que
impulsaron su adopcin, familiarizando a los legisladores, a los
gobernantes y a la propia opinin pblica con la figura del om-
budsman.
Los primeros pases iberoamericanos en adoptar constitucio-
nalmente el ombudsman fueron Portugal y Espaa (Aguilar,
{1993}, pp. 9, 14), y su fuerza expansiva entre los pases ibe-
roamericanos ha sido de gran trascendencia. Aunque en 1976 se
present un proyecto de reformas constitucionales en Colombia
para incorporar la figura de la Veedura de la Administracin
(Estrada, p. 16), la iniciativa no prosper. El impulso ms im-
portante que se produjo en el constitucionalismo iberoamericano
parte de la figura del Defensor del Pueblo, como alto comisio-
nado de las Cortes Generales, incorporado en la Constitucin
espaola (artculo 54).
La denominacin de Defensor del Pueblo de la Constitucin
espaola ha sido seguida por Argentina (artculo 86), Bolivia
(artculos 127-131, reformados en 1993), Ecuador (artculo 29),
Paraguay (artculo 276), Per (artculo 161) y Venezuela (artculo
280). Guatemala opt por integrar una Comisin de Derechos
Humanos y contar, adems, con un Procurador de Derechos Hu-
manos (artculos 273-5). En estos casos se trata, como en Espaa
(Fix-Zamudio {1998}, p. 85), de rganos designados por el con-
greso. La Constitucin mexicana (artculo 102.B, reformado en
1992) dej a la ley la denominacin de los organismos federal

y estatales encargados de tutelar los derechos humanos, pero una
modificacin posterior (1999) incorpor la denominacin de Co-
misin Nacional de los Derechos Humanos. A partir de esta re-
forma la Comisin cuenta con autonoma de gestin y presu-
puestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios.
La incorporacin del ombudsman en el sistema constitucional
iberoamericano se ha conseguido superar numerosas resistencias
y reticencias. El argumento adverso ms invocado ha consistido
en sealar que su aparicin se debe a la debilidad del sistema
judicial, y que por ende la solucin para los actos de afectacin
de los derechos humanos no deba consistir en incorporar un
rgano ms del Estado, sino en fortalecer los ya existentes. Esta
tesis no toma en cuenta que el ombudsman no excluye la posi-
bilidad de que los particulares ejerzan ante los tribunales las ac-
ciones que consideren pertinentes, y que, por el contrario, permiten
un considerable ahorro en los trmites formales que beneficia a
los individuos y a los propios rganos de justicia.
El ombudsman juega, por otra parte, un papel significativo
en cuanto a formar una conciencia de respeto por el derecho en
general. La cultura jurdica se ve impulsada por la presencia de
ese tipo de rganos. La necesidad de fortalecer al Estado de derecho
a la que se han tenido que enfrentar los pases iberoamericanos
en los ltimos veinte aos, hace que este tipo de instituciones
tenga una funcin especialmente relevante.
b) Tribunal Constitucional
La justicia constitucional tiene una larga trayectoria en Am-

rica Latina. En este aspecto la relacin entre las Constituciones
iberoamericanas no se da tanto por la materia, ni por la moda-
lidad de control de la constitucionalidad adoptada, sino por la
naturaleza del rgano que lo ejerce (Aguiar, p. 29). Aun cuando
la aparicin del primer tribunal constitucional, con esta denomi-
nacin, se produjo en la Constitucin austriaca de 1920, la de-
54 DIEGO VALADS
nominacin se incorpor en los pases hispanohablantes despus

de promulgada la Constitucin espaola.
Eso no obstante, se registran algunos casos previos como
la creacin del Tribunal Constitucional chileno en 1925, y de la
Corte de Constitucionalidad en Guatemala, en 1965 (Fix-Zamu-
dio, pp. 97 y ss). En Colombia se propuso la creacin de la
Corte Constitucional desde 1945, aunque slo fue establecida
hasta 1991 (Restrepo, p. 275).
En cuanto a la modalidad de control, el sistema espaol co-
rresponde al sistema concentrado, que es seguido por Bolivia,
Costa Rica, Mxico (si bien el control compete al Poder Judicial
federal, no slo a la Suprema Corte de Justicia), Panam, Para-
guay y Uruguay, en tanto que en Argentina, Brasil, Nicaragua
y Per se aplica el modelo de control difuso, y en Colombia,
Chile, Ecuador (de acuerdo con las reformas de 1992), El Sal-
vador, Guatemala y Venezuela rige un sistema mixto.
La diversidad de denominaciones para los rganos encargados
de la justicia constitucional, las variaciones en cuanto a su in-
tegracin y a los procedimientos de designacin de sus titulares
(vase Anuario, Justicia Constitucional Comparada, La juris-
diccin constitucional en Iberoamrica y Garca Belande y Fer-
nndez Segado) obedece en buena medida a que se trata de una
institucin de larga trayectoria en el constitucionalismo latinoa-
mericano, que hunde sus races en el siglo XIX. Esto no es bice
para que se puedan registrar casos como los de Guatemala y
Per, donde, a pesar de las soluciones finalmente incorporadas
a las respectivas Constituciones, se tuvo muy presente la expe-
riencia espaola (Garca Laguardia, pp. 39 y ss.; Brewer Caras,
p. 143).
Otro aspecto que no concierne slo al rgano de control de
la constitucionalidad, sino al gobierno y a la administracin de la
justicia, es importante subrayar que la creacin del Consejo Ge-
neral del Poder Judicial (artculo 122.2) ha tenido en Latinoa-
mrica la repercusin que no tuvieron previamente los consejos
superiores de la Magistratura de Italia y de Francia (Melgar, pp.
59 y ss). En El Salvador surgi el Consejo Nacional de la Ju-

dicatura (artculo 187), en Mxico el Consejo de la Judicatura
Federal (artculo 100 reformado en 1995 y 1999), en Paraguay
el Consejo de la Magistratura (artculos 262-264), y en Per el
Consejo Nacional de la Magistratura (artculos 150-157).
c) Comisiones congresuales
Como instrumentos constitucionales para el control del poder

y por lo mismo para garantizar el espacio individual y colectivo
de libertades, el funcionamiento de las comisiones congresuales
tiene una gran trascendencia. En este sentido la Constitucin es-
paola dispone (artculo 76.2) que ser obligatorio comparecer
a requerimiento de las Cmaras ante las comisiones de inves-
tigacin. El incumplimiento de esta obligacin, impuesta a todos
los habitantes sin distincin de nacionalidad, da lugar a sancio-
nes. El paso dado por el Constituyente espaol ampla con-
siderablemente las facultades tradicionales de investigacin de
las comisiones parlamentarias.
En esa misma direccin se orient la Constitucin brasilea
(artculo 58.V), aunque restringi las posibilidades de requerir
la presencia slo a los ciudadanos nacionales; Paraguay (artculo
195), en cambio, adopt el criterio constitucional espaol y ad-
mite la posibilidad de que las comisiones hagan comparecer a
los particulares , y en caso de no hacerlo quedan sujetos a la
sancin correspondiente.
La presencia de este precepto en el resto del constituciona-
lismo americano apenas se ha dejado sentir, porque se teme que
sea contrario a la llamada separacin de poderes y d lugar
a una expansin excesiva de las atribuciones de los congresos.
Se trata de una interpretacin errnea, porque su aplicacin ha
demostrado que en nada afecta el funcionamiento de los rganos
del poder y s, en cambio, supone una mayor capacidad de con-
trol poltico en beneficio del sistema de libertades.
56 DIEGO VALADS
III. CONSIDERACIONES FINALES
Hemos examinado, recurriendo al cotejo textual, diferentes

instituciones constitucionales iberoamericanas caracterizadas, en
expresin de Hberle (p. 100), por un denominador comn .
Ese denominador, dice, es lo que vincula a las Constituciones
entre s . Que unos poderes constituyentes, agrega, aprendan
de otros se ha convertido en una pauta familiar . Este trabajo
se refiere a un nuevo constitucionalismo en Iberoamrica clara-
mente orientado en el sentido de fortalecer los deberes y derechos
fundamentales como eje de lo que podra considerarse el de-
recho a la democracia . Los instrumentos de ese derecho, con-
sistentes en la organizacin y funcionamiento de los rganos del
poder poltico, presentan en cada caso caractersticas diferentes.
Esto se explica por varias razones: una, las concernientes a los
sistemas parlamentario vigente en Espaa y presidencial, preva-
leciente en Amrica Latina. Otras, las que corresponden al orden
de culturas con perfiles propios.
Se sabe que las diferencias entre esos sistemas tienden a di-
luirse parcialmente, en tanto que entrambos toman prestadas en-
tre s determinadas instituciones que contribuyen a su estabilidad
o a su mayor capacidad de control. A tal punto se ha avanzado
en este proceso, que hoy es necesario adoptar nuevos criterios
para diferenciar ambos sistemas, pues el aplicado hasta ahora,
centrado en las formas de relacin entre los rganos del poder
(investidura y confianza, fundamentalmente) resultan insuficien-
tes. La diferenciacin entre esos sistemas debe orientarse hacia
la identificacin de las verdaderas diferencias, entre las que so-
bresale el procedimiento electoral adoptado, directo o indirecto,
para seleccionar al jefe de gobierno. En general cuando existen
dos fuentes de legitimidad, una para el rgano ejecutivo y otro
para el legislativo, nos encontramos ante un sistema presidencial;
cuando slo existe una fuente de legitimidad para los titulares
de ambos rganos de gobierno, estamos ante un sistema parla-
mentario. Esta diferencia, empero, tambin comienza a relativi-

zarse a partir de la eleccin directa del primer ministro en al-
gunos sistemas parlamentarios, como es el caso de Israel.
Las formas de relacin entre los rganos del poder ya no son
necesariamente distintivas de los sistemas parlamentario o pre-
sidencial. Por eso es posible encontrar en los nuevos sistemas
presidenciales de Iberoamrica numerosos instrumentos consti-
tucionales de control que tradicionalmente haban sido conside-
rados exclusivos de los sistemas parlamentarios. Su adopcin
obedece a una razn superior: son instrumentos de garanta, o
sea instituciones adjetivas, del derecho a la democracia. Y el
contenido de este derecho aparece en la complementariedad de
los nuevos y los anteriores derechos fundamentales.
Lo central, por tanto, de las nuevas democracias, est en la
edificacin de una nueva estructura de derechos fundamentales,
cuya garanta es el sistema democrtico que tambin han adop-
tado. El proceso no ha sido fcil ni rpido, y en la mayor parte
de los casos todava llevar tiempo para su consolidacin. Con-
seguirlo es un desafo al que cada comunidad nacional tendr
que dar respuesta, pero ser de gran ayuda que, peridicamente,
se lleven a cabo ejercicios de anlisis y cotejo, para poder es-
tablecer as los niveles de avance registrados.
Hacer una revisin de este proceso es una forma de constatar
la evolucin que se ha llevado a cabo. Para este propsito los
ejercicios de naturaleza acadmica han probado ser muy eficaces.
En 1974, por ejemplo, se integr el Instituto Iberoamericano de
Derecho Constitucional que, por primera vez, se dio a la tarea
de servir como un foro para los constitucionalistas de esa rea
europea y americana.
El primer Congreso al que convoc, en julio de 1975, tuvo
una clara inspiracin helleriana: el tema fue Derecho y realidad
constitucional en Amrica Latina .
En ese primer Congreso, y en los subsiguientes, llevados a
cabo sucesivamente en Mxico, Espaa y Colombia, han parti-
cipado desde el principio expertos de ambos continentes que, en
58 DIEGO VALADS
sus respectivos pases y en sus diferentes momentos, han parti-

cipado en los procesos constituyentes. Muchos de los temas tra-
tados a los largo de estos aos se han traducido en propuestas
o han reflejado el anlisis de decisiones tomadas, pero en todo
caso han sido el punto de encuentro en que los conocedores de
los distintos sistemas constitucionales han intercambiado cono-
cimientos, experiencias, opiniones y sugerencias. A manera de
ejemplo puede sealarse el congreso celebrado en Colombia en
1984 sobre el tema de la jurisdiccin constitucional en Iberoa-
mrica. Al remirarse la relacin entre los sistemas constitucio-
nales no puede desconocerse esta singular circunstancia.
Ms all de las semejanzas formales entre los sistemas cons-
titucionales, hay un aspecto central: la forja convergente de una
cultura democrtica colectiva. Es en este punto donde se presenta
la mayor afinidad de la nueva comunidad iberoamericana. No
existe entre sus miembros una vocacin emuladora; lo que s
hay es una decisin, adoptada en el mbito interno de cada so-
ciedad poltica, de abrir paso a una forma de vida que se expresa
a travs del Estado social y democrtico de derecho. Sea que
esta denominacin haya sido incorporada al texto fundamental,
sea que en l slo figuren las instituciones que le dan contenido
aun cuando no se haga expresa referencia a ese Estado, es evi-
dente que se avanza en su construccin y consolidacin. Aqu
reside la caracterstica dominante del nuevo constitucionalismo
iberoamericano.
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DEMOCRACIA E INSTITUCIONES
RELACIN Y CONTROLES RECPROCOS
ENTRE RGANOS DEL PODER*
I. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE

LOS CONTROLES POLTICOS
Uno de los problemas centrales de todo sistema constitucional

reside en los instrumentos adecuados para el control del poder.
Por siglos, dicho tema ha ocupado la atencin de filsofos, ju-
ristas y polticos. Se trata de una cuestin de anlisis indispen-
sable en cualquier sistema democrtico; incluso all donde los
controles funcionan satisfactoriamente requieren de ajustes pe-
ridicos. A continuacin, y conforme al mtodo de trabajo se-
alado por la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, enunciar
algunos de los problemas que en esta materia debe resolver la
Constitucin:
A. Regular las relaciones de control entre los rganos polticos

del poder: gobierno y Congreso.
B. Garantizar que esas relaciones de control se realicen bajo
los siguientes principios:
a. Responsabilidad. Los rganos del poder deben actuar den-

tro de la esfera de su competencia, sin exceso ni defecto.
Ir ms all de sus facultades, o dejar de cumplir con sus
responsabilidades, afecta los derechos de los gobernados
y, por ende, vulnera el Estado de derecho
* Incluido en VV. AA., Propuestas de reformas constitucionales, Mxico, Barra
Mexicana, Colegio de Abogados, 2000.
65
66 DIEGO VALADS
b. Efectividad. Los instrumentos de control deben aplicarse

para que cada rgano del poder acte estrictamente en el
mbito de sus responsabilidades, no para evitar, obstacu-
lizar o condicionar esa actuacin.
c. Utilidad. Los instrumentos de control slo son tiles si
contribuyen a que los rganos del poder funcionen de
acuerdo con lo dispuesto por la Constitucin y las normas
que deriven de ella, de forma razonable y eficaz, atendien-
do al derecho al buen gobierno que tienen los ciudadanos.
d. Publicidad. Los controles no pueden ser utilizados para
intercambiar favores polticos. Los entendimientos subrep-
ticios que conciernen a la forma de ejercer o de no poner
en prctica los controles, con el supuesto objetivo de al-
canzar consensos polticos, atenan, neutralizan e incluso
cancelan los efectos jurdicos y polticos de los controles.
Los consensos para la modificacin o actuacin de las ins-
tituciones no deben adoptarse en perjuicio del ejercicio de
los controles.
e. Estabilidad. Los controles deben ser ejercidos de manera
responsable y no para dirimir problemas de antagonismo
personal o de lucha por el poder. No deben confundirse las
expresiones de la lucha por el poder, que se regulan por
las normas electorales; de las luchas en el poder, que se
limitan a acomodos de intereses, tendencias, corrientes o
personas; ni de las luchas contra el poder, que a veces se
practican en nombre de las libertades pblicas. Los con-
troles no son instrumentos de combate sino de integracin
y se aplican para dar estabilidad a las instituciones.
f . Regularidad. Los controles se deben ejercer de manera pre-
decible y sistemtica.
C. Proteger los derechos individuales y colectivos concernien-

tes a la libertad, la seguridad, la igualdad y la equidad. Como
bien se sabe, estos derechos constitucionales cuentan con garan-
tas jurdicas, que se ejercen a travs de instancias jurisdiccio-
nales; pero ocurre que adems de esos medios de defensa ante

los actos de los rganos de gobierno, los instrumentos de control
poltico tambin son tiles para la proteccin de esos derechos.
En realidad, los instrumentos de control poltico pueden llegar
a desempear una funcin suprema de garanta, en tanto que de
su aplicacin depende que los rganos polticos del poder no
incurran en excesos que lesionen las libertades pblicas y el fun-
cionamiento mismo de los rganos jurisdiccionales y de rele-
vancia constitucional (organismos tutelares de los derechos hu-
manos y organismos electorales, por ejemplo).
II. REGULACIN DE LOS CONTROLES POLTICOS

EN LA CONSTITUCIN Y PROPUESTAS DE REFORMA
La Constitucin prev diversos instrumentos de control entre

los rganos polticos del poder (gobierno y Congreso). Se pre-
sentan aqu algunos de esos instrumentos, de una manera muy
esquemtica, y a continuacin de cada uno se formula una pro-
puesta de reforma, tambin en trminos generales.
A. Del Congreso:
a. Periodo de sesiones del Congreso. Conforme a los artculos

65 y 66 de la Constitucin, el Congreso no puede sesionar
ms de cinco meses por ao en sesiones ordinarias. De
acuerdo con los artculos 78, IV y 89, XI, dos tercios de
los individuos presentes de la Comisin Permanente, por
propia decisin o a propuesta del presidente, pueden con-
vocar a un periodo de sesiones extraordinarias. En este
caso, sin embargo, el Congreso o la cmara convocada
slo puede ocuparse de los asuntos previstos en la convo-
catoria.
Propuesta: Ampliar la duracin de los periodos ordinarios
de sesiones hasta un mximo de nueve meses. Durante los
recesos, la discusin de las polticas gubernamentales se
68 DIEGO VALADS
transfieren a la Comisin Permanente, que ejerce varias

de las atribuciones que en materia de control corresponden
al Congreso, pero los efectos polticos de opinin no son
los mismos. Se argumenta que es necesario dejar que los
representantes regresen a sus distritos y a sus estados para
no desvincularse de los representados. Esto no es sino una
ficcin, explicable por las dificultades de las comunica-
ciones y transportes durante el siglo XIX, pero insostenible
en nuestros das.
b. Informe presidencial. De acuerdo con el artculo 69 cons-
titucional, el presidente de la Repblica debe presentar un
informe el 1o. de septiembre, con motivo de la apertura
del periodo de sesiones ordinarias. En ese informe, rendido
por escrito, debe manifestar el estado general que guarda
la administracin pblica del pas . Con relacin al infor-
me presidencial se han discutido tres cuestiones:
Si debe ser ledo por el presidente, o basta con asistir
al Congreso y entregar el texto. Las tensiones polticas
de los ltimos aos llevaron a considerar la conveniencia de
suprimir la prctica de que el presidente leyera personal-
mente su informe y, atenindose a la letra del texto cons-
titucional, se limitara a asistir y presentarlo por escrito.
Esta medida se ha adoptado ya en varios estados de la
Federacin. Hasta este momento ha prevalecido el buen
juicio y el presidente, a riesgo de las situaciones de tensin,
sigue leyendo su informe ante el Congreso.
El segundo aspecto consiste en si el presidente debe
aceptar interpelaciones de los legisladores. Con fundamen-
to en el principio de separacin de poderes, se ha tomado
la decisin de no permitir interpelaciones. En este sentido
se es congruente con ese principio, adoptado precisamente
para proteger a los monarcas ante las exigencias de las
asambleas populares. Aun cuando el principio de separa-
cin de poderes se ha aplicado, en muchos casos con xito,
en los sistemas democrticos, en realidad su origen atenda,
esencialmente, a la necesidad de proteger un margen ra-

zonable para las potestades del monarca. Acertadamente
Kelsen (Esencia y valor de la democracia, Mxico, Editora
Nacional, p. 113) afirm que el dogma de la separacin
de poderes es la piedra angular en la ideologa de la mo-
narqua constitucional . Por eso las tesis de Montesquieu
resultaron muy funcionales para la construccin del siste-
ma presidencial fuerte, postulado por Hamilton, Madison
y Jay en El federalista, y para todos los sistemas anlogos
que se derivaron del norteamericano. Adems, la doctrina
de la separacin de poderes, muy sugerente desde su formu-
lacin original, tambin permiti matizar los efectos radi-
cales de la soberana popular postulada por Rousseau.
El tercer tema concierne a si, en el caso de no aceptar
interpelaciones, el presidente debe por lo menos escuchar
las posiciones de los legisladores. Aqu la respuesta tambin
ha sido negativa, de suerte que se ha considerado que el
presidente slo puede enterarse de lo que opinan los repre-
sentantes de la nacin por los medios de comunicacin,
porque hacerlo de manera directa afectara su investidura.
En este caso la aplicacin del principio de separacin de
poderes se ha llevado a un extremo que carece de sustento.
Los problemas que se advierten en el sistema constitucio-
nal mexicano se deben a que no estn diferenciadas las
funciones del jefe del Estado y jefe del gobierno. Al asu-
mirse ambas por una misma persona, sucede que en sus
relaciones con el Congreso acta como jefe del Estado o
como jefe del gobierno segn resulta ms til a los fines
del poder del presidente. Al rendir su informe, lo hace en
tanto que jefe del gobierno, pero al rehusar entablar un
dilogo con los representantes, acta como jefe del Estado.
Se trata de una contradiccin que se origina en la impre-
cisin de la norma constitucional.
Propuesta: Debe introducirse la figura del jefe del gabi-
nete. Debe tratarse de un funcionario cuya designacin y
70 DIEGO VALADS
remocin sea realizada por el presidente, pero en el primer

caso con el consentimiento y en el segundo con el cono-
cimiento del Congreso, a travs del Senado. El jefe del
gabinete debe asistir regularmente a las sesiones de ambas
cmaras, y responder a las interpelaciones y preguntas que
sus miembros le presenten conforme al orden que al efecto
se establezca. Adems, se le deben conferir facultades ex-
presas al gabinete, para que sus integrantes participen
realmente en las decisiones que el gobierno adopte y pue-
dan responder de ellas, en el mbito de su competencia,
ante el Congreso. No se trata de adoptar un sistema par-
lamentario, sino de modernizar el presidencial. Numerosos
sistemas presidenciales han adoptado ya lo que aqu se
est proponiendo.
c. Comparecencia de miembros del gabinete. De acuerdo con
el artculo 93 constitucional los secretarios estn obligados
a informar al Congreso en dos circunstancias: a) anual-
mente, acerca del estado que guardan sus respectivos ra-
mos , y b) cuando sean requeridos para que informen
cuando se discuta una ley o se estudie un negocio con-
cerniente a sus respectivos ramos o actividades . Se trata,
por lo mismo, de facultades muy limitadas, porque en el
primer caso se excluye al procurador general de la Rep-
blica y a los directores de organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal mayoritaria, y los secre-
tarios cumplen con la simple remisin de una memoria; y
en el segundo, que s incluye al procurador y a los dems
funcionarios, las convocatorias para que comparezcan
los funcionarios son muy irregulares. En cada ocasin se
da lugar a negociaciones entre los partidos que no siempre
concluye con un citatorio para comparecer.
Propuesta: Con relacin a los integrantes del gabinete, la
que se plante en el punto anterior (asistir con regularidad
a las sesiones del Congreso y atender interpelaciones y
preguntas); con relacin a los titulares de los organismos
y empresas, aunque sus informes anuales son incluidos

dentro del que rinden las secretaras a cuyo sector corres-
ponden, deben acudir siempre que sean requeridos por las
comisiones del Congreso, aun a peticin de la minora. Es
necesario desarrollar los derechos de las minoras, que si
bien no tienen por s solas capacidad para decidir, s deben
tenerla para exigir informacin. La ausencia de facultades
en este sentido ha hecho que sean los medios de comuni-
cacin y no los rganos de representacin poltica los que
sirvan para demandar informacin a las dependencias gu-
bernamentales.
d. Comisiones de investigacin. El artculo 93 constitucional
tambin regula lo concerniente a las comisiones de inves-
tigacin. En este caso operan dos limitaciones: a) las co-
misiones en la Cmara de Diputados se integran por de-
cisin mayoritaria pero a peticin de una cuarta parte de
sus miembros, mientras que en la de senadores se exige
que la propuesta proceda de la mitad de sus integrantes;
y b) las comisiones slo tienen competencia para investigar
el funcionamiento de los organismos descentralizados y de
las empresas de participacin estatal mayoritaria.
Propuesta: La facultad de constituir comisiones de inves-
tigacin debe reservarse para la mayora, pero puede ser
planteada por cualquiera de los integrantes de las cmaras.
Es una incongruencia que cualquier representante pueda
presentar una iniciativa de ley e incluso de reformas a la
Constitucin, pero no una iniciativa para integrar una co-
misin. Por otra parte las comisiones de investigacin de-
ben tener facultades para conocer todas las reas del go-
bierno y para citar a particulares. Esto ltimo sobre todo
si se tiene en cuenta que numerosos servicios pblicos son
objeto de gestin privada.
e. Iniciativa legislativa. Conforme al artculo 71 constitucio-
nal, el derecho de iniciar leyes corresponde al presidente
de la Repblica, a los diputados y senadores y a las le-
72 DIEGO VALADS
gislaturas de los estados. Adems, conforme al prolijo ar-

tculo 122, C, base primera, V, , la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal puede presentar iniciativas de leyes o
decretos en materias relativas al Distrito Federal . Esta
limitacin no rige para el caso de las legislaturas estatales.
Aqu el elemento de control consiste en que el gobierno
(por extensin del presidente de la Repblica) no dispone
de elementos que le aseguren que sus iniciativas cuenten
con un rpido trmite en casos especiales. Slo el artculo
29, relativo a la suspensin de garantas, previene impl-
citamente un trmite expedito para la habilitacin de fa-
cultades en casos extraordinarios; pero ni siquiera en lo
dispuesto por los artculos 49 y 131 se puede inferir esa
misma diligencia. En estos trminos, mientras que el Eje-
cutivo tiene tasada su facultad de veto frente a las deci-
siones normativas del Congreso, ste dispone de una am-
plia libertad para retener, sine die, las iniciativas del
presidente. Esto, desde luego, no ha representado ni repre-
sentar un problema en tanto el gobierno cuente con ma-
yora en el Congreso, pero ser un factor de entorpeci-
miento en las tareas de gobierno cuando la mayora decida
bloquear las iniciativas del presidente. Por otra parte, un
rgano del poder, el Judicial, carece de la facultad de ini-
ciar leyes, con lo que queda a expensas de que alguno de
los otros dos rganos decida proponer. Esta omisin suele
ser subsanada mediante el procedimiento informal de so-
licitar su opinin a la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin en los temas que le conciernen, y en ocasiones el
gobierno ha hecho suyos proyectos elaborados por el r-
gano judicial. Esto, empero, es slo una prctica no vincu-
lante.
Propuesta: Establecer los casos en que el presidente pueda
disponer de la facultad de presentar iniciativas en bloque,
que sean aprobadas o desechadas por completo, y contar
con instrumentos que le permitan, en ciertas circunstancias,
reclamar la atencin perentoria del Congreso. De no ser

as, el gobierno puede quedar paralizado por la simple omi-
sin del Congreso. Adems, debe admitirse el derecho de
iniciativa de la Suprema Corte, como ocurre en las Cons-
tituciones de todas las entidades federativas, excepto en el
Estatuto del Distrito Federal, en relacin con sus tribunales
superiores de Justicia, y en numerosos sistemas constitu-
cionales extranjeros, latinoamericanos y europeos. No se
puede alegar que la iniciativa vulnere el llamado principio
de separacin de poderes, porque ya en este momento la
comparten Congreso y gobierno; ni que altere de alguna
forma las relaciones institucionales, porque el sistema fe-
deral tampoco se ha visto afectado por el hecho de que
se reconozca el derecho de iniciativa a los congresos lo-
cales.
f. Presupuesto. La formulacin del presupuesto de egresos se
ha vuelto un problema creciente. La ausencia de reglas
para la reconduccin del presupuesto o para la continuidad
de los servicios bsicos, da lugar a negociaciones que afec-
tan, o pueden llegar a hacerlo, la estabilidad de las finanzas
pblicas. Adems, en el caso de que no se aprobara el
presupuesto de egresos, el efecto paralizante adquirira pro-
porciones inimaginables; baste sealar que se carecera de
recursos para sostener algunos servicios, como los de se-
guridad federal, que incluye a las fuerzas armadas. Tam-
bin debe considerarse que la Ley de Ingresos tiene una
vigencia prevista para un ao fiscal.
Propuesta: Adoptar cualquiera de las siguientes opciones:
que las disposiciones de ingresos y egresos aprobadas para
el ao que concluye se consideren prorrogadas por un pe-
riodo determinado, o hasta que el Congreso apruebe las
nuevas leyes; que se disponga de los recursos asignados
en el presupuesto cuya vigencia concluya, para sostener
los servicios y actividades que se consideren indispensa-
bles, o una combinacin de ambas opciones.
74 DIEGO VALADS
g. Tratados. Al resolver el amparo en revisin 1475/98, la

Suprema Corte de Justicia de la Nacin estableci la su-
perioridad jerrquica de los tratados internacionales en re-
lacin con las leyes federales. En este caso debe tenerse
presente que, de conformidad con el artculo 89, X, cons-
titucional, el presidente est facultado para celebrar trata-
dos, sometindolos a la aprobacin del Senado. En los tr-
minos de la nueva tesis de la Corte (que abandona un
criterio previo conforme al cual consideraba de igual je-
rarqua a los tratados y las leyes) las disposiciones nor-
mativas que adopten el presidente y el Senado son supe-
riores a las disposiciones normativas que aprueben las
cmaras de Diputados y de Senadores. Esto puede generar
considerables distorsiones en la vida institucional, pues la
voluntad conjunta del presidente y de la mayora de los
senadores podra constituir una especie de superlegislador,
con lo cual se afectara el sistema representativo estable-
cido por la Constitucin. Adicionalmente, el criterio sos-
tenido por la Corte seala que
en esta materia (de la jerarqua de los tratados) no existe limita-

cin competencial entre la Federacin y las entidades federativas,
esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del
contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio
artculo 133, el presidente de la Repblica y el Senado pueden obli-
gar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente
de que para otros efectos sta sea competencia de las entidades
federativas.
Considero que en este punto la tesis es peligrosa, porque

no se adecua a lo preceptuado por el 124 constitucional;
pero sin entrar aqu a esas reflexiones, s debe tenerse en
cuenta que, como resultado de la denominada globaliza-
cin o mundializacin , el nmero de cuestiones que
van siendo consideradas como propias de la comunidad
internacional va en aumento, por lo que la competencia
normativa del presidente y del Senado puede ensancharse

de una manera prcticamente ilimitada. Es oportuno agre-
gar aqu que slo en nueve sistemas constitucionales lati-
noamericanos existe el bicameralismo (Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Paraguay, Repblica Do-
minicana y Uruguay). De estos pases, slo en Mxico se
ha mantenido la disposicin, adoptada de la Constitucin
norteamericana, en el sentido de que nicamente el Senado
participe en la ratificacin de los tratados. Algo semejante
ocurre en la Unin Europea. De los ocho pases con sis-
tema bicameral, slo en Austria se reserva la facultad de
ratificar tratados a una de las cmaras. Por lo dems, las
Constituciones francesa y griega reconocen expresamente
la superioridad de los tratados sobre las leyes, pero esta-
blecen que por esa precisa razn los tratados deben ser
aprobados conforme a los mismos procedimientos que las
leyes. En el caso que nos ocupa hay otro problema adi-
cional: quin tiene la facultad para denunciar un tratado,
el presidente por s solo, o el presidente y el Senado? En
Estados Unidos se ha discutido este asunto, y aun cuando
una parte de la doctrina se inclina por que sean ambos,
los presidentes han mantenido su potestad en esta materia.
La prctica seguida en Mxico coincide con la nortea-
mericana, toda vez que la Constitucin slo alude a la
participacin del Senado para aprobar los tratados. Nos
encontramos por ende con el fenmeno de que el presi-
dente ejerce facultades derogatorias de normas con jerar-
qua superior a las leyes.
Propuesta: Que los tratados internacionales sean ratifica-
dos por ambas cmaras del Congreso, y que se prevea ex-
presamente que su denuncia tambin sea aprobada por am-
bas cmaras. Por lo dems, no existe razn alguna, jurdica
o poltica, para reservar la facultad de ratificacin slo al
Senado. Se trata de una adopcin extralgica del sistema
norteamericano. En nuestro sistema constitucional la C-
76 DIEGO VALADS
mara de Senadores ya no es representativa de las entidades

federativas, como lo sigue siendo en Estados Unidos; a
mayor abundamiento, la Constitucin de aquel pas esta-
blece (artculo II, 2) que la aprobacin de los tratados debe
darse por dos tercios de los senadores presentes. Por la
jerarqua que la Corte atribuye a los tratados internacio-
nales, deber considerarse tambin la conveniencia de in-
troducir una mayora calificada para su aprobacin.
h. Ratificacin de nombramientos. El artculo 76, I, de la
Constitucin, obliga al presidente a someter a la ratifica-
cin del Senado los nombramientos del procurador general
de la Repblica, as como de los ministros, agentes diplo-
mticos, cnsules generales, empleados superiores de Ha-
cienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, la
Armada y la Fuerza Area. Conforme al artculo 78, VII,
la Comisin Permanente puede tambin ratificar esos nom-
bramientos, excepto el de procurador. La prctica ha sido
adversa al cumplimiento de la norma constitucional en
cuanto a los empleados superiores de Hacienda.
Propuesta: En este sentido, remito a lo sealado en el rubro
correspondiente al informe presidencial.
i . Ausencia del presidente del territorio nacional. El artculo
88 constitucional dispone que, para ausentarse del territorio
nacional, el presidente requiere del permiso del Congreso
o de la Comisin Permanente. La intensidad de las rela-
ciones internacionales hace que con motivo de la aplica-
cin de este precepto se incurra en frecuentes trmites de
autorizacin, en algunas ocasiones con resultados negati-
vos. Al negar un permiso para que el presidente salga del
territorio nacional el Congreso no realiza una funcin sus-
tantiva de control poltico y s, en cambio, obstaculiza el
desarrollo normal de las relaciones del Estado mexicano
con otros Estados o con organismos internacionales.
Propuesta: Reducir esta facultad del Congreso a los casos

en que la salida del presidente sea superior a un periodo
que se estime razonable; por ejemplo, quince das.
B. Del gobierno:
a. Duracin del periodo de sesiones. Aun cuando hasta ahora

la aplicacin del artculo 66 constitucional no ha dado lu-
gar a enfrentamientos o divergencias entre el Congreso y
el presidente, no cabe duda de que la facultad conferida
al presidente para resolver el diferendo entre ambas c-
maras cuando no se pongan de acuerdo en terminar su
periodo de sesiones antes de las fechas establecidas por
la Constitucin, representa un riesgo poltico. A manera
de ejemplo, supngase que (con independencia de la pro-
puesta que se hace en este mismo texto acerca de la am-
pliacin de los periodos de sesiones ordinarias) en una de
las cmaras, donde el partido del presidente cuente con
mayora, se decide terminar las sesiones el 30 de marzo
en lugar del 30 de abril, y que la otra cmara no acepta.
La decisin correspondera al presidente, con lo cual se
pone en sus manos un poderoso instrumento de control
sobre el Congreso.
Propuesta: Suprimir esta facultad del presidente y estable-
cer que cuando las cmaras no se pongan de acuerdo en
dar por terminado su periodo de sesiones ordinarias antes
de las fechas previstas por el texto constitucional, se ago-
tar el periodo en la fecha que la Constitucin prevea.
b. No reeleccin de los representantes. En sus trminos ori-
ginales, la Constitucin de 1917 slo proscribi, de manera
absoluta, la reeleccin del presidente. Incluso en el caso
de los gobernadores se admiten algunas modalidades que
permiten una especie de reeleccin muy limitada. Pero en
caso de los integrantes del Congreso, la Constitucin de
Quertaro no estableci limitacin alguna para su reelec-
78 DIEGO VALADS
cin. En 1933, empero, las presiones que resultaban de

haber integrado numerosas fuerzas polticas en un solo par-
tido, el Nacional Revolucionario, oblig a abrir espacios
para quienes aspiraban a desempear cargos de repre-
sentacin pero vean limitadas sus opciones por la reelec-
cin sucesiva de quienes los ocupaban. Ante el riesgo de
una fractura que diera rpido fin al PNR, se adopt la
antidemocrtica reforma constitucional que prohibi la ree-
leccin sucesiva de los diputados y de los senadores. Otro
tanto se hizo con los legisladores estatales. Esto, inde-
pendientemente de los efectos que tuvo con relacin al
partido poltico, gener un importante desequilibrio en las
relaciones entre el Congreso y el gobierno, en perjuicio
del primero. Es sabido que, con los riesgos del clientelismo
que propicia la reeleccin de los representantes, la presen-
cia de ellos sujeta slo a la decisin de los electores les
ofrece tres ventajas: experiencia, independencia ante el
aparato dominante del partido e independencia ante el go-
bierno. Al suprimirse la reeleccin se subordin a los dipu-
tados al gobierno, que les ofreci facilidades de colocacin
poltica al trmino de sus mandatos, de acuerdo con la
solidaridad mostrada durante el ejercicio de su funcin; y
a quienes aspiraban a la reeleccin en periodos disconti-
nuos o en otros cargos electorales se les oblig a la obe-
diencia sistemtica ante los rganos de direccin del par-
tido poltico dominante. En 1965 se intent adoptar una
frmula relativamente suave de reeleccin, que no inclua
a los senadores. Fue votada favorablemente en la Cmara
de Diputados, y luego, sin argumentacin pblica, recha-
zada por la de Senadores.
Propuesta: Conservar la prohibicin absoluta, en sus trmi-
nos actuales, de la reeleccin del presidente, pero restablecer
la reeleccin de los legisladores electos conforme al principio
de mayora relativa. Para limitar en lo posible los efectos
del clientelismo, deber pensarse en un lmite para la ree-

leccin. Doce aos puede ser un lmite razonable.
III. CONSIDERACIN FINAL: CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

Y GOBERNABILIDAD
Para algunos autores, que siguen la sugerente lnea de refle-

xin de Alonso Lujambio, la transicin democrtica se inici en
Mxico en 1988; otros consideramos que su punto de partida
est en la reforma electoral de 1977. Pero independientemente
de cundo haya comenzado, lo que hoy es indiscutible es que,
al menos en cuanto al aspecto electoral, los mexicanos estamos
convencidos de que vivimos en un proceso democrtico.
Ahora bien, la democracia es el ms vulnerable de cuantos
sistemas existen. Si contamos la intensidad de la bsqueda de-
mocrtica y los periodos en los que ha habido democracia, se-
guramente nos habremos de preocupar. Desde hace veinticinco
siglos la democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas;
sin embargo, las recadas autoritarias, frecuentes y muy durade-
ras, han convertido a la democracia en una esperanza perenne
y en una realidad efmera.
Por eso no basta con transitar hacia la democracia; tambin
hay que consolidarla y conservarla. Cada una de esas etapas re-
quiere de disposiciones y actitudes diferentes. Para transitar hacia
la democracia hacen falta vigor y determinacin. Los luchadores
por la democracia normalmente estn dispuestos a arrostrar las
mayores dificultades y los mximos peligros. Algunos han tenido
que pagar precios tan elevados como el de su libertad y aun su
vida.
Para consolidar la democracia se requieren otras virtudes. No
se corren tantos riesgos, porque tampoco se espera tanta gloria.
Para consolidar la democracia no es menester una lucha frontal;
se hace ms bien necesario seguir estrategias de aproximacin
indirecta que permitan negociar a la vez con el adversario y con
80 DIEGO VALADS
el partidario. Por lo general hay, en todos los grupos conten-

dientes, los moderados dispuestos a compartir el poder, y los
intransigentes que no se avienen a compartir lo que, desde su
punto de vista, les cost trabajo conquistar.
As, consolidar la democracia exige el ejercicio poco heroico
y menos vistoso de negociar para moderar a los partidarios y
tranquilizar a los adversarios. En un juego electoral democrtico
quienes triunfan se inflaman de arrogancia y quienes pierden se
henchen de rencor. Hacer comprender a unos y a otros que deben
transigir para dar un nuevo paso, es una tarea en extremo com-
plicada. Para unos significa una abdicacin; para otros una hu-
millacin. Empero, en relacin con la democracia, slo hay dos
opciones: consolidarla o derogarla.
Aunque los conceptos en torno a la consolidacin democrtica
varan (Linz, ODonnell, Przeworski), la idea dominante consiste
en la institucionalizacin de los procesos del poder. Esta insti-
tucionalizacin se manifiesta por la vigencia del Estado de de-
recho, que incluye rganos del poder responsables y eficaces;
por la existencia de libertades pblicas adecuadamente garanti-
zadas; por el funcionamiento neutral de la burocracia; por la
adopcin de reglas que hagan predecible la accin de los rganos
del poder; por la autonoma de las sociedades civil, poltica y
econmica y de sus respectivos agentes (sindicatos, organismos
no gubernamentales, partidos, empresas, entre otros); y por la
devolucin de poderes a los entes territoriales (estados, munici-
pios).
La consolidacin democrtica demanda un complejo entrama-
do de normas constitucionales que definan el derecho al poder,
el derecho del poder, el derecho ante el poder y, por supuesto, el
control del poder. De esos cuatro aspectos, apenas hemos defi-
nido el primero. El derecho al poder concierne a las instituciones
electorales (partidos, asociaciones polticas, autoridades y pro-
cedimientos electorales).
El derecho del poder corresponde a la estructura y funciona-
miento de los rganos del poder. En este punto varias de nuestras
normas constitucionales corresponden a una fase predemocrtica.

La autonoma del Congreso estar en riesgo mientras no se res-
tablezca la reeleccin de los representantes, y el poder del go-
bierno seguir siendo patrimonio personal hasta que no se adopte
un gabinete responsable ante el Congreso, con un jefe inmediato
que no sea el presidente de la Repblica, y un servicio civil
altamente profesional y polticamente neutral.
El derecho ante el poder estar incompleto, a pesar de las
muchas reformas judiciales, en tanto no se adopten una serie de
medidas, entre las que destaca la supresin de la llamada frmula
Otero , que limita los efectos del amparo. En sus trminos (ar-
tculo 107, II) la Constitucin dispone que la sentencia pronun-
ciada en un juicio de amparo ser siempre tal que slo se ocupe
de individuos particulares, limitndose a ampararlos y proteger-
los en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer
una declaracin general respecto de la ley o acto que la moti-
vare . Esto significa, lisa y llanamente, que hay normas incons-
titucionales que sin embargo se aplican a todas las personas que
no promovieron un juicio de amparo. Otros aspectos relativos
al derecho ante el poder conciernen a la necesidad de promover
la cultura jurdica y de facilitar el acceso a la justicia. Adems,
el nivel de desarrollo en cuanto a procuracin e imparticin de
justicia es muy desigual en el pas.
Finalmente, el cuarto factor pendiente de regular en la Cons-
titucin es un eficaz control del poder. Las frmulas pueden ser
muy variadas, pero esencialmente deben referirse, como se ha
establecido en este texto, a proteger las esferas de libertad in-
dividual y colectiva mediante la accin responsable, razonable
y eficaz de los rganos del poder.
La consolidacin democrtica es, como se puede apreciar, el
camino que deberemos recorrer en el futuro. No hacerlo tampoco
ser sinnimo de quedarnos donde estamos; representar el ries-
go de que desandemos el camino emprendido hace aos, y de
que los avances conseguidos merced a la democracia electoral
se conviertan en un episodio efmero de nuestra historia. La de-
82 DIEGO VALADS
mocracia es un sistema dinmico que se desvanece cuando se

paraliza.
IV. SUGERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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inmediatos , Hacia una nueva constitucionalidad, VV. AA.,
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ADOLFO CHRISTLIEB Y LA REELECCIN
DE LOS LEGISLADORES*
I. LA LEGISLATURA PLURIPARTIDISTA DE 1964
En 1964 se integr una legislatura renovada y renovadora. Con-

forme a la reforma constitucional que estableca la incorporacin
de diputados de partido, tuvieron acceso a la Cmara miembros
del Partido Accin Nacional, del Partido Popular Socialista y del
Partido Autntico de la Revolucin Mexicana. Con su presencia
introdujeron un nuevo aliento a un Congreso caracterizado por
la monotona y la aquiescencia.
Los partidos de oposicin procuraron llevar a sus mejores tri-
bunos, para hacer sentir una presencia largo tiempo aplazada.
Por el Popular Socialista result descollante la figura de Vicente
Lombardo Toledano, en tanto que la diputacin panista, enca-
bezada por Adolfo Christlieb Ibarrola, contaba con experimen-
tados abogados como Miguel Estrada Iturbide, Salvador Rosas
Magalln y Felipe Gmez Mont, entre otros. Por su parte, el
Revolucionario Institucional tena a Alfonso Martnez Domn-
guez, Enrique Ramrez y Ramrez, Miguel Covin y Tulio Her-
nndez, entre varios de sus ms avezados congresistas.
Era previsible que se produjeran debates intensos, y todas las
organizaciones polticas queran estar adecuadamente repre-
sentadas. De ah que, en el caso de los partidos de oposicin,
los tres lderes de los partidos coordinaran tambin sus corres-
pondientes diputaciones. Esto produjo un desajuste en el caso
del PRI, que tuvo repercusiones en el debate concerniente a la
* Incluido en Propuesta, Mxico, ao 4, vol. II, nm. 8, febrero de 1999.
85
86 DIEGO VALADS
reeleccin de los legisladores. Martnez Domnguez no era pre-

sidente de su partido, pero s dirigente de uno de sus tres sectores,
y en la Cmara adems de coordinar a su diputacin ocupaba
la presidencia de la Gran Comisin. En trminos polticos, Mar-
tnez Domnguez era la segunda figura ms prominente de su
partido.
Esa circunstancia debi influir para que la reforma constitu-
cional que se discuti y aprob en la Cmara de Diputados fuera
infundadamente desechada por el Senado. Poderosas fuerzas de-
bieron actuar para frenarla, por consideraciones que no tenan
relacin directa con la reforma que permita la reeleccin de los
diputados. El propio Martnez Domnguez, en una declaracin
hecha treinta aos despus al periodista Jess Michel Narvez,
manifest: me entrevist con el presidente Lpez Mateos y le
gust la idea; luego platiqu con don Gustavo Daz Ordaz (en-
tonces presidente electo) y me dio luz verde para la reforma del
59 (Michel, p. 377).
La forja de la reforma, en todo caso, fue el resultado de la
composicin de la XLVI Legislatura. Se trata de uno de los mejores
momentos de la vida congresual mexicana en la segunda mitad
del siglo. A pesar de los viejos antagonismos que enfrentaban
al PPS y al PAN, les fue posible encontrar un punto de conver-
gencia cuando se abord un tema central para la democracia.
Como se ver a continuacin, la intervencin de Christlieb re-
sult fundamental.
II. EL PROBLEMA DE LA REELECCIN DE LOS LEGISLADORES
La reeleccin de los legisladores apareci como problema en

el constitucionalismo mexicano hasta 1933. Hasta antes de esta
fecha nadie controvirti la reeleccin de los legisladores. En
1966 Christlieb public un cuidadoso ensayo al que denomin
Crnicas de la no reeleccin (verlo en Las razones de la sin-
razn) donde muestra un profundo conocimiento del constitu-

cionalismo mexicano.
Vale la pena asomarnos brevemente a ese trabajo, porque ya
no son muchos los polticos mexicanos que conocen a fondo
la historia constitucional del pas. Una de las caractersticas de la
poltica nacional, despus de 1917, era la informacin jurdica
de que hacan gala los dirigentes polticos. En el caso de Chris-
tlieb, adems de corresponder a esa tradicin, se daban dos cir-
cunstancias adicionales: por un lado, se trataba de un brillante
abogado; por otro, la dura batalla que representaba actuar en la
oposicin haca necesario conocer a fondo el sistema constitu-
cional. Christlieb vena de la etapa formativa de Accin Nacio-
nal, caracterizada por una importante participacin de hombres
de leyes.
El ensayo de Christlieb se remonta a las previsiones consti-
tucionales de Estados Unidos en 1787, de Francia en 1791, 1793
y 1795, y de Espaa en 1812, por la influencia que tuvieron en
el constitucionalismo mexicano. Los norteamericanos, dice, que
concibieron toda la organizacin federal en torno a la repre-
sentacin del pueblo por conducto del Poder Legislativo, en nin-
gn momento objetaron la reeleccin de los representantes . La
Constitucin gaditana, en cambio, se inspir en el sistema francs
de reeleccin discontinua.
En cuanto a Mxico, en el constituyente de 1823-1824 se pre-
sent un proyecto para adoptar el sistema de Cdiz, pero no
tuvo xito. Miguel Ramos Arizpe seal los graves inconvenien-
tes de prohibir la reeleccin. Slo en las primeras constituciones
locales aparecieron algunas restricciones. Fueron los casos de Du-
rango, Oaxaca, Tabasco, Yucatn y Veracruz. El inters de Chris-
tlieb por identificar las modalidades constitucionales estatales,
en este caso referidas a la reeleccin, representa una vertiente
de investigacin todava poco trabajada.
La primera Constitucin y las que le siguieron en 1836, 1843,
1857 y 1917, no incluyeron limitacin alguna para la reeleccin
de los legisladores. Tampoco los movimientos revolucionarios
88 DIEGO VALADS
de Ayutla y de Tuxtepec durante el siglo XIX, ni los planes

revolucionarios de Ricardo Flores Magn ni de Francisco I. Ma-
dero, en 1906 y 1910, propusieron limitaciones a la reeleccin
de los legisladores.
Antes de arribar a la antidemocrtica reforma de 1933, que
limit la reeleccin de los legisladores a periodos discontinuos,
Christlieb alude con gran dureza a los trastabilleos constitucio-
nales que dieron lugar a las reformas de 1926-1927 mediante
las que se hizo posible la reeleccin de lvaro Obregn y fue
ampliado el periodo presidencial a seis aos. Alude a esas re-
formas como antecedente poltico de la llevada a cabo en 1933.
Para Christlieb, la reforma de 1933 prestaba al rgimen la
oportunidad de borrar del mapa de la poltica... a los miembros
del Congreso no sumisos al maximato. Luego, con mayor se-
veridad an, apunta que la reforma tambin permita realizar,
desde el partido oficial manejado por el Ejecutivo, el control
selectivo y total de los miembros del Congreso .
Christlieb, adjetivos aparte, acert en la explicacin de las
razones prevalecientes en 1933. Algunos de los legisladores de
entonces advirtieron desde la tribuna que la reforma debilitaba
al Congreso. Lo hicieron con entereza, e incluso pronosticaron
que andando el tiempo la reforma sera a su vez enmendada.
Adems de lo sealado por Christlieb, esa reforma no puede
disociarse de la fundacin del Partido Nacional Revolucionario,
que oblig a abrir los ms amplios espacios posibles para aco-
modar a los integrantes de las organizaciones polticas cuya in-
tegracin haba dado lugar a la formacin del PNR. Mantener
latentes las expectativas del mayor nmero posible de polticos
era un elemento de estabilizacin institucional y de consolidacin
del naciente partido. En este sentido, la no reeleccin sucesiva
resultaba crucial para un partido que naca con vocacin hege-
mnica.
III. LA INICIATIVA DE 1964
El 13 de octubre de 1994 la diputacin del PPS present una

iniciativa para reformar el artculo 54 de la Constitucin con
objeto de que los miembros de la Cmara de Diputados puedan
ser reelegidos tantas veces como los partidos polticos a los que
pertenezcan as lo decidan . Se trataba, por ende, de la reeleccin
indefinida solamente de los diputados.
La iniciativa haca una amplia referencia a los planteamientos
antirreeleccionistas de Flores Magn en 1906 y de Madero en
1910, subrayando que en ambos casos se aluda al presidente
de la Repblica pero no a los miembros del Congreso; tambin
contena una referencia general a todos los pases , porque per-
mitan la reeleccin de los legisladores. La reeleccin, agregaba,
era indispensable para que los legisladores adquirieran experien-
cia.
En su discurso para fundamentar la iniciativa, Vicente Lom-
bardo Toledano hizo reflexiones de mayor profundidad que las
contenidas en el texto escrito. Seal que el Congreso tiene dos
funciones que van ms all de la sola actividad legislativa: el
debate poltico y el control del poder. Rara vez se ha ejercido
hasta hoy esta tarea , dijo refirindose al control. Acto seguido
enunci algunas de las acciones de control que conciernen a la
Cmara: formular preguntas e interpelaciones a los secretarios
de Estado, participar ms activamente en la definicin del pre-
supuesto y ampliar los periodos de sesiones.
Con relacin a la iniciativa, Lombardo apunt que no haba
la posibilidad de formar cuadros parlamentarios si no se con-
taba con la reeleccin y que, con ella, en un periodo de tres a
nueve aos podra haber un conjunto de profesionales del Con-
greso que puedan en realidad desempear su labor de una ma-
nera importante . Explic que no se inclua a los senadores en
la iniciativa, porque no era conveniente involucrarlos sin su con-
sentimiento, pero al mismo tiempo aprovech para lanzar un dar-
90 DIEGO VALADS
do contra un Senado que cada da pesa menos y es ms opaco

y triste . Este punto luego dara lugar a un debate con Christlieb,
quien certeramente afirm que haba sido un error dejar fuera
de la reforma a los senadores.
El dictamen que correspondi a la iniciativa del PPS fue objeto
de primera lectura en una sesin dominical, el 27 de diciembre de
1964. Se trataba del primer mes del nuevo gobierno presidido
por Gustavo Daz Ordaz. Los estilos de la poca y del presidente
no hubieran permitido que una iniciativa de esas caractersticas
prosperara sin la anuencia del jefe del Ejecutivo. Lo que no tiene
clara explicacin es que se haya decidido acelerar los trmites
congresuales, de suerte que se le diera primera lectura al dicta-
men un domingo, y segunda lectura el 30 de diciembre, ltimo
da de sesiones formales, porque en aquellos aos era costumbre
que el da 31 se informara personalmente al presidente de la
conclusin del periodo ordinario de sesiones.
Dicho dictamen fue suscrito por las comisiones unidas 1a. de
Puntos Constitucionales y 2a. de Gobernacin; de esta ltima
formaban parte Adolfo Christlieb, Manuel Gurra Ordez, Sal-
vador Rodrguez, Enrique Bautista Adame y Enedino Ramn
Macedo. La primera correccin introducida a la iniciativa fue
de naturaleza tcnica, y consisti en proponer la reforma no del
artculo 54 sino del 59 constitucional. En efecto, el 54 se refera
slo a los diputados de partido, en tanto que la prohibicin de
reeleccin sucesiva apareca en el 59. Por otra parte, se enfatiz
que la reeleccin de los diputados no implicaba iniciar una co-
rriente de opinin favorable a la reeleccin del presidente y de
los gobernadores.
En cuanto a la reforma de 1933, el dictamen no pudo soslayar
un apunte crtico: aquella reforma se produjo por una determi-
nacin tomada por ciertos crculos polticos que tendan a crear
una mayor centralizacin del poder pblico . Por lo dems, con-
sidera que la reforma para regresar a la reeleccin sucesiva de
los diputados es un natural complemento de la que previamente
se haba introducido a los artculos 54 y 63 para establecer la

figura de los diputados de partido.
El segundo cambio importante con relacin a la iniciativa con-
sisti en la amplitud de la reeleccin. La iniciativa la planteaba
por tiempo indefinido, y el dictamen la redujo a slo un periodo
sucesivo. Se reconoca que lo recomendable es implantar la
reeleccin indefinida , pero se optaba ir por etapas para que
las experiencias futuras sealen la oportunidad y la convenien-
cia de ampliar o no la reeleccin limitada que ahora se propone .
En el debate que se produjo el 30 de diciembre participaron
Vicente Lombardo Toledano, Enrique Ramrez y Ramrez, Jess
Hernndez Daz, Juan Barragn, Miguel Estrada Iturbide, Miguel
Osorio Marbn y Miguel Covin. Lombardo cuestion, punto
por punto, el contenido del dictamen; llegado el momento de
votar, empero, lo hizo a favor. Christlieb dej caer su fina crtica:
Lombardo vota contra su iniciativa . Ramrez y Ramrez de-
fendi el dictamen, subrayando que la reeleccin, incluso con
la limitacin propuesta, fortalecera a la Cmara y a los partidos
polticos.
Hernndez Daz intervino en contra del dictamen, medroso ,
y en favor de la reeleccin indefinida; tambin se pronunci,
como lo haba hecho Lombardo, por una reforma electoral, aun-
que fue ms especfico: abog por un padrn electoral perma-
nente.
Por su parte, Barragn hizo un amplio repaso histrico para
establecer que las vicisitudes de la reeleccin presidencial en
Mxico. Osorio Marbn acu una novedosa interpretacin de
la reforma propuesta, para vencer las resistencias que ya se ad-
vertan en el ambiente: dijo que se trataba slo de una modalidad
que reglamentaba la reeleccin que ya la Constitucin admita.
Estrada Iturbide reiter que su partido (Accin Nacional) es-
taba categricamente en contra de la reeleccin del presidente
y en favor de la concerniente a los legisladores de manera irres-
tricta. En este punto Estrada simplemente abog por volver al
texto original de la Constitucin de Quertaro, y que la reforma
92 DIEGO VALADS
incluyera por tanto a los senadores. La contundencia de esta sen-

sata afirmacin slo fue controvertida parcialmente por Miguel
Covin. Se haca necesario explicar el porqu de la reeleccin
limitada, y Covin fue al punto: exista el temor de que rena-
cieran los cacicazgos; por eso era conveniente, a ttulo experi-
mental y para superar las resistencias, dar un paso moderado.
IV. UNA OPORTUNIDAD PERDIDA
Al da siguiente del primer informe presidencial de Daz Or-

daz, el 2 de septiembre de 1965, se tuvo por recibida en el Se-
nado la minuta procedente de la Cmara de Diputados conte-
niendo el proyecto de decreto por el que se reformaba el artculo
59 constitucional. El da 24 de ese mes se present el dictamen.
Se produjo entonces uno de los episodios ms decepcionantes
de la historia parlamentaria de Mxico.
El dictamen de los senadores abord cuatro puntos contenidos
en el proyecto aprobado por los diputados: el fortalecimiento
poltico de la Cmara de Diputados , el logro de bases ms
slidas para el equilibrio de los tres poderes de la Unin , el
mejoramiento de los cuadros legislativos , y la eficaz coordi-
nacin entre ambas cmaras , y reconoci que los diputados ha-
ban actuado con el propsito de promover el avance cvico y
poltico de Mxico. A continuacin despleg una confusa argu-
mentacin para demostrar que para alcanzar esos objetivos lo
mejor era no cambiar nada.
Lo peor vino despus. Por considerarse que el asunto era de
urgente y obvia resolucin se dispens el trmite de la segunda
lectura. Puesto a discusin de inmediato, nadie tom la palabra.
La aprobacin del dictamen fue por unanimidad. Al ser devuelta
la minuta a la Cmara de Diputados, tuvo lugar la ms importante
intervencin de Christlieb. Aunque como coordinador de la di-
putacin panista haba participado activamente en la definicin
de las lneas argumentales defendidas por su partido en la tri-

buna, no haba tenido participacin directa en el debate.
El 15 de octubre de 1965 fue dado a conocer el dictamen de
los diputados relacionado con la decisin de los senadores, y
Adolfo Christlieb present un voto particular fundado en muy
convincentes argumentos jurdicos.
El texto aprobado por las comisiones, contra el voto de Chris-
tlieb, reconoca que con motivo del proyecto aprobado por los
diputados se suscit una cida polmica en la que se llegaron a
producir verdaderos insultos . Esa discusin, confusa y de-
sordenada , result muy desfavorable a la idea de la reeleccin
de los diputados, porque se le asoci con la del presidente de
la Repblica, a pesar de que los diputados expresamente se ha-
ban pronunciado en contra de esta posibilidad.
Entre diciembre de 1964 y septiembre de 1965 las dudas al-
canzaron tal magnitud, que en la asamblea del PAN celebrada
en mayo de este ltimo ao, el presidente Christlieb tuvo que
reiterar que para la reeleccin de los legisladores
no encontramos impedimento fundado ni en los supuestos bsicos

de la democracia, ni en los postulados fundamentales de la historia
poltica y parlamentaria del pas; s pensamos en cambio que la vuel-
ta a la Constitucin de 1917 habr de fortalecer al Congreso, intro-
duciendo un factor de equilibrio entre los poderes Legislativo y Eje-
cutivo.
El dictamen reconoce que la Cmara de Diputados fue objeto

de severas crticas, enderezadas a lo infructfero de su trabajo o
a las ambiciones de perpetuacin de sus miembros. A continua-
cin refrend las consideraciones que ya haba sostenido para
fundar el proyecto original y luego de sostener su discrepancia
con el Senado sealando, muy mesuradamente, que con el cri-
terio inmovilista de los senadores ninguna reforma previa de na-
turaleza poltica habra sido posible, lleg a una sorprendente
decisin: porque hay datos suficientes para pensar que esa con-
94 DIEGO VALADS
cepcin y ese criterio (del Senado) son definitivos, consideramos

que, por el momento, ha desaparecido la posibilidad de llevar
adelante la reforma del artculo 59 , por lo cual recomendaba
al pleno archivar el expediente. Fue justamente en este punto
donde Christlieb se separ del dictamen y formul un voto par-
ticular cuyas consideraciones siguen vigentes.
Para Christlieb resultaba jurdicamente inaceptable que si la
mayora de los diputados seguan convencidos de su razn, no
la hicieran valer ante los senadores. De otra manera, al no agotar
el procedimiento constitucional previsto por el artculo 72, la
Cmara de Diputados asumira una responsabilidad jurdica, po-
ltica e histrica que no le corresponda, al ser ella la que re-
solviera archivar un proyecto que por otra parte sostena de manera
prcticamente unnime. Considero, deca, que la responsabili-
dad por el rechazo de la reforma debe recaer plena y exclusi-
vamente sobre quienes en el seno del Congreso de la Unin se
negaron siquiera a discutir o comentar el proyecto de la C-
mara .
Aqu Christlieb aborda un punto central para las instituciones:
la Cmara, dice, debe asumir la funcin orientadora de la opi-
nin pblica para enmendar las distorsiones advertidas en los
meses que el tema fue objeto de debate poltico a travs de
los medios. No era bastante con que la Cmara, mansamente,
dejara una constancia histrica de su propuesta y de sus argu-
mentos; era necesario algo ms: orientar a la opinin y cumplir
con la Constitucin, agotando el procedimiento legislativo. De
no proceder as, la Cmara habr hecho un flaco servicio a su
propia causa .
La posicin del diputado panista fue contundente: Por sufi-
cientes que puedan parecer los datos que se tengan para presumir
que la colegisladora no cambiar de criterio, de ninguna manera
esa presuncin puede dar bases para que la Cmara de Diputados
concluya la inutilidad de ejercer la facultad que le otorga la
Constitucin . Al llegar a este punto Christlieb produjo lo mejor
de su argumentacin: su partido haba votado en contra del pro-
yecto porque estaba en favor de volver, lisa y llanamente, a la

redaccin de 1917 que permita la reeleccin indefinida de diputa-
dos y senadores, no de una reeleccin limitada y slo de dipu-
tados, como haba propuesto la mayora de la Cmara. Eso no
obstante, lo que ahora planteaba, en nombre de toda la diputacin
panista, era regresar la minuta al Senado con el voto de todos
los miembros de la Cmara de Diputados.
En seguida de la lectura del voto particular se produjo el l-
timo debate sobre el tema en el Congreso. Intervino Juan Ba-
rragn, que no aport ninguna reflexin relevante al pronunciarse
por la aprobacin del dictamen. Lombardo Toledano lo sigui;
sus argumentos fueron titubeantes. Primero declar que el dic-
tamen del Senado, amn de mal redactado, era pobre, oscuro,
dbil y cobarde; pero prrafos despus, seguramente porque pen-
s que haba ido demasiado lejos, matiz diciendo que muchos
senadores, aunque haban votado por un dictamen de esa natu-
raleza, eran inteligentes y honorables. Ms adelante manifest
que el voto particular de Christlieb tiene razn , y abund en
los argumentos del panista, llegando a afirmar que era importante
que no nos archivemos nosotros ; pero unos prrafos despus
volvi a cambiar de opinin y acab argumentando en favor de
archivar el expediente.
El siguiente orador fue Estrada Iturbide. Se trata de una de
sus mejores intervenciones. Aludi al contenido del artculo 72
constitucional para denunciar que la Cmara de Diputados no
poda, al mismo tiempo, ratificar su posicin original y decidir
no hacerla valer. Su argumentacin jurdica, en apoyo del voto
de Christlieb, fue tan precisa, que oblig a Enrique Ramrez y
Ramrez, tambin en uno de sus ms brillantes discursos, a ex-
plicar, con cautela y entre lneas, las razones del archivo que se
propona: evitar la fractura del PRI.
As se cerr un captulo de la historia parlamentaria de M-
xico. Dej, sin embargo, heridas en el cuerpo de los partidos
polticos. Se haba credo que la composicin plural de la Cmara
permitira un margen de libertad hasta entonces inexistente. Se
96 DIEGO VALADS
crey, fundadamente, que la reeleccin tendra efectos favorables

para la independencia del Congreso y, en el caso del PRI, se
cont con la aquiescencia del presidente de la Repblica. El ex-
trao sesgo que sigui la discusin pblica indica que en el in-
terior del aparato del poder se produjeron fisuras que obligaron
a revocar el acuerdo. Meses despus, Christlieb public un en-
sayo, citado ms arriba, que concluy con un captulo cuyo ttulo
lapidario reza: las razones de la sinrazn . Leerlo, a ms de
tres dcadas de distancia, arroja luz sobre un tema que todava
no ha quedado resuelto. Separando lo que concierne a la expli-
cacin de lo ocurrido en aquel momento, y que en buena medida
qued registrado en el debate de los diputados y en el propio
voto particular de Christlieb, su ensayo contiene planteamientos
que el tiempo no ha marchitado.
Aunque en materia jurdico-poltica no es vlido conjeturar
qu habra pasado de haberse adoptado desde 1965 la reeleccin
de los legisladores, s es posible suponer que los tiempos de la
reforma poltica se habran abreviado. De la misma forma que
el mecanismo de diputados de partido aplicado por primera vez
en 1964 abri las puertas al sistema representativo parcialmente
mayoritario y proporcional, adoptado en 1977, y al Partido Co-
munista, proscrito por dcadas, es de suponer que otros avances
que slo se produjeron ms tarde, como la garanta de impar-
cialidad electoral, tambin habran entrado ms tempranamente
en nuestra legislacin.
Christlieb vio con toda claridad las implicaciones que en el
futuro cercano tendra el sbito y drstico hermetismo del sis-
tema poltico mexicano y dej un testimonio de su posicin. Se-
guramente muchos ms habrn pensado como l, en otros par-
tidos, pero no tuvieron la precaucin de hacerlo constar. Para
el dirigente panista la decisin de impedir la reforma resultaba
contraria a la democracia, por tres razones: restringa la libertad
del voto; acentuaba el carcter centralizador del gobierno, al aca-
parar los conocimientos tcnicos requeridos para legislar, e im-
peda la formacin de nuevos lderes polticos, de los cuales

estn urgidos todos los partidos, inclusive el oficial .
El tiempo le dio la razn, porque precisamente el ejercicio
rutinero del poder, al cabo de las dcadas, ha llevado a la poltica
mexicana a un deterioro que en parte corresponde a la ausencia
de figuras en nmero y calidad suficiente para hacer frente a
los problemas del Estado moderno. Aunque en diferente escala,
todos los partidos son, hoy, vctimas de la improvisacin. De
alguna manera los de oposicin han resentido en menor medida
la falta de oportunidades para formar dirigentes en el Congreso,
porque las circunstancias en que han tenido que desarrollarse
les ha ofrecido la oportunidad de preparar, en la adversidad, a
muchos de sus dirigentes.
Segn Christlieb, muchas de las reticencias y resistencias ex-
presadas en contra de la reeleccin se habran mitigado si, como
propuso su partido desde un principio, se hubiera incluido a los
senadores en el proyecto. Es difcil saber si esto realmente hu-
biera sido as, pero en todo caso habra sido mucho ms costoso,
en trminos polticos, permitir la denigracin pblica del Con-
greso en su conjunto, que de la sola Cmara de Diputados, como
se hizo.
Por otra parte, Christlieb no desperdici la oportunidad para
aludir a la lucha interna por el poder en el PRI. Sustituir a la
totalidad de los diputados deca permitira, por un lado, fa-
vorecer a quienes se adhirieran a la jefatura de este partido y
del gobierno para mantener la debilidad del Congreso y, por otro,
sustituir a quienes no mostraran la sumisin esperada. Aunque
en estos argumentos no puede dejar de verse la opinin del lder
de un partido de oposicin, tambin es cierto que mientras en
la Cmara de Diputados se haba producido una primera inicia-
tiva de gran magnitud poltica y con una cierta autonoma, en
el Senado fue posible mantener la unanimidad y el hermetismo
gracias a la composicin de sus integrantes. Esta situacin fue
claramente advertida por Lombardo y por Christlieb, quienes en
diferentes momentos del debate plantearon la necesidad de
98 DIEGO VALADS
modernizar al Senado y de reformar los procedimientos electo-

rales. Durante el debate del artculo 59 Lombardo lleg a pro-
nunciarse, desde la tribuna de los diputados, por la inclusin de
senadores de partido; Christlieb lo hizo a travs de la prensa
(Exclsior, 25 de diciembre de 1965, en Escritos periodsticos,
p. 234).
La nota final del ensayo de Christlieb est dirigida al futuro
de su partido y del pas:
En Accin Nacional esperamos, con el pueblo de Mxico, que toda

la pasin desviada que se ha puesto en este asunto, algn da se
aplique a rectificar a fondo los procedimientos del sufragio, para
hacerlo realmente efectivo. Se ver entonces que en un rgimen de
sufragio libre y respetado, una limpia reeleccin de miembros del
Congreso ser vista con respeto...
La presencia de Adolfo Christlieb en la Cmara de Diputados

es un ejemplo elocuente de cuanto se puede conseguir cuando
se acta con inteligencia, con sobriedad y con rectitud. Nume-
rosas fueron las iniciativas que sostuvo al frente de la diputacin
(cfr. Garca Orosa, p. 32), los discursos que pronunci, los ar-
tculos que public, las conferencias que dict, las entrevistas
que concedi. Esa actividad le permiti convertirse en un para-
digma poltico. No hay, en sus textos, desbordamientos emocio-
nales; hay, s, reflexin, cordura y cultura. No son muchas sus
referencias a Benito Jurez, pero todas respetuosas; el texto ori-
ginal de la Constitucin queretana merece sus expresiones de apro-
bacin plena; la defensa de los sindicatos, fundado en opiniones
de autores tan poco sospechosos de reaccionarismo como De
la Cueva y Castorena , y su compromiso a favor de una re-
volucin a fondo que implique verdadera reforma poltica y re-
forma social (discurso del 1o. de diciembre de 1966), revelan
al poltico y al intelectual de talante liberal.
En sus pginas son frecuentes las referencias a filsofos
algunos tan poco conocidos en nuestro medio como Alain,
historiadores, juristas, politlogos; pero no son menciones acr-

ticas, suelen serlo para apuntar un argumento propio o para sus-
tentar una discrepancia. Aunque seguramente ni siquiera dentro
de su mismo partido habr encontrado siempre coincidencia total
con sus ideas, lo importante es que las tena. Y esta es, quiz,
la ms importante caracterstica de su actividad como diputado:
haber vivido una legislatura que, en contraste con muchas otras,
fue foro de ideas.
Los debates hueros, la retrica intransigente, la complacencia
sistemtica, que se haban instalado en la Cmara luego que se
extinguieron los ltimos ecos de las voces revolucionarias, fue-
ron desapareciendo a partir de 1964. Uno de los protagonistas
de esa transformacin, hoy consolidada, fue Adolfo Christlieb.
Le toc serlo tambin de una iniciativa que ha dormido ms
tiempo que el deseable, porque las razones democrticas que se
adujeron entonces a favor de la reeleccin de los legisladores
siguen estando vigentes en nuestros das.
La rememoracin de Christlieb no es slo el acto de justicia
que debe rendirse a quienes cumplieron ejemplarmente con el
tramo de historia que les toc vivir; es tambin una forma de
darle la razn a quien la tuvo y la tiene, porque si no fue ayer
y no es hoy, ser maana cuando por fin se conquiste el de-
recho que los mexicanos tenemos a contar con un Congreso
cuyos miembros cuenten con la posibilidad de reelegirse y le
puedan dar al sistema representativo una nueva dimensin en
Mxico.
V. FUENTES
CHRISTLIEB IBARROLA, Adolfo, Las razones de la sinrazn, M-

xico, EPESSA, 1987.
, Escritos periodsticos, Mxico, EPESSA, 1994.
100 DIEGO VALADS
GARCA OROSA, Luis Alberto, Adolfo Christlieb Ibarrola, M-

xico, Coleccin Semblanzas, 1991.
MICHEL NARVEZ, Jess, Reeleccin legislativa, Mxico, Nivi,
1995.
VV. AA., Derechos del pueblo mexicano, Mxico, Cmara de
Diputados, tt. II y VII, 1967.
TODO CAMBIO ES CONSTANCIA
(Apuntes para una reforma institucional)*
I. CONSIDERACIONES GENERALES
He tomado como ttulo de este trabajo una de las primeras ex-

presiones de Montesquieu en El espritu de las leyes (primera
parte, I, 1). Todo cambio es constancia , sintetiza la esencia
del progreso o, si se prefiere, de las transformaciones sociales
e institucionales.
Es comn escuchar que la diferencia entre el cambio revolu-
cionario y el cambio evolutivo reside en lo subitneo del primero
y en lo gradual del segundo; tambin se dice que el revolucionario
es radical, y el evolutivo, moderado. Al margen de la exactitud de
esas caracterizaciones, un cambio, cualquiera que sea su signo,
requiere de ajustes polticos y jurdicos, exige la presencia de vo-
luntades sistemticas cuyo empeo no decline, y supone el invo-
lucramiento creciente de la colectividad para formar parte de la
cultura. Nada de esto se ha conseguido nunca sino en el transcurso
del tiempo.
Toda revolucin es cambio, pero no viceversa. Lo que usual-
mente se trata de subrayar es la distancia que media entre la
profundidad del cambio revolucionario y la superficialidad del
reformismo. La reforma de las instituciones suele confundirse
con modificaciones tenues, de alcance limitado, muchas veces con
el nimo de sacrificar parcialmente algunas ventajas para poder
preservar otras. El reformismo se equipara al diferimiento de los
cambios profundos, se homologa a una estrategia cuasi inmovi-
* Incluido en VV. AA., El significado actual de la Constitucin (Memoria del
simposio internacional), Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998.
103
104 DIEGO VALADS
lista, se le tiene como un disfraz para ocultar una vocacin con-

servadora. Esto no debe discutirse ahora. Es un tema de conside-
rable extensin.
Los casos histricos de los grandes cambios estn a la vista.
Al celebrarse el segundo centenario de la Revolucin francesa
se hizo un cuidadoso balance de lo conseguido y de lo pendiente.
Franois Furet realiz un amplio examen de los efectos revolu-
cionarios a lo largo de dos siglos, y concluy en la conveniencia
de repensar la Revolucin. El cambio revolucionario no se
agot, como es evidente, en 1789. Por su parte, los cambios
europeos de 1989, que no implicaron hechos violentos, tampoco
se han agotado, y sus consecuencias siguen en marcha. En M-
xico la Revolucin de 1910-1917 se tradujo, precisamente, en
una Constitucin de naturaleza programtica, que abri un ciclo
de trasformaciones sucesivas. Todo indica que este ciclo ya con-
cluy. En las condiciones actuales de Mxico, por cambio en-
tendemos una idea de evolucin institucional mediante nuevas
formas de organizacin y de funcionamiento del poder, y nue-
vas frmulas de relacin entre la sociedad y el poder.
Pero no se trata aqu de argumentar en torno a los tiempos
histricos requeridos para que los procesos de cambio se expresen
y consoliden; se trata slo de subrayar que, segn la expresin
de Montesquieu, el cambio requiere de constancia. La constancia
involucra varias cuestiones: el ejercicio de la voluntad y la con-
ciencia de la libertad, por un lado; la conquista de metas y su
consolidacin, por otro. Una voluntad tornadiza, dispuesta slo
a la obtencin del mayor impacto en el menor tiempo, deja sin
utilizar los recursos fundamentales del cambio: los que se pro-
ducen una vez que la sociedad asume, en su conjunto, la tarea
de cambiar. Por otra parte, los objetivos del cambio demandan
un cierto grado de gradualidad. Si se crea o modifica una ins-
titucin existente, los resultados que se obtengan se producirn
de manera paulatina, y aun as ser indispensable pensar en que
su consolidacin, como parte de la cultura poltica y jurdica,
tambin llevar tiempo.
Todo esto se dice en tanto que Mxico est viviendo un nuevo

proceso de cambios institucionales cuyo ritmo se hace cada vez
ms rpido, y que apuntan en el sentido de consolidar un sistema
poltico basado en la democracia constitucional. Desde luego se
lleva mucho camino andado. Excedera al propsito de este tra-
bajo hacer una recapitulacin de las etapas recorridas, pero sera
inexacto afirmar que todo se ha fraguado en la ltima hora. Lo
ms relevante del largo proceso de los cambios en Mxico es que
en su origen se trat de esfuerzos desvinculados entre s que,
paulatinamente, fueron encontrando puntos de convergencia.
No pueden desconocerse, en ese sentido, la importancia del
Partido Comunista y del sindicalismo de los aos veinte a los
cuarenta; no puede ignorarse el papel desempeado por Accin
Nacional a partir de los treinta; no puede pasarse por alto la
reforma constitucional que concedi el voto a la mujer en los
cincuenta. Y a partir de los sesenta comienzan, progresivamente,
las convergencias, cuando surgen los diputados de partido; en
los setenta se abandona el patrn anticomunista y se inician las
grandes transformaciones del sistema electoral que habran de
profundizarse en los ochenta y noventa.
La virtud del proceso es que permiti ir sumando a diferentes
protagonistas e ir satisfaciendo distintas expectativas. Ahora
bien, ya cambi cuanto tena que cambiar? Se trata de una
transicin? En cuanto a la primera cuestin, la respuesta es obvia:
los cambios no se agotan ni se agotarn jams. Las sociedades
modernas son por esencia dinmicas, y la agenda de la demo-
cracia est abierta en todos los rincones del planeta. Por primera
vez en la historia de las instituciones, la democracia es el sistema
con que se gobierna al mayor nmero de personas en el mundo.
Segn datos examinados por Arthur Schlesinger (1987: 2), ms
de tres mil millones de los casi seis mil millones de habitantes
del globo, viven dentro de sistemas formalmente democrticos.
En cuanto a si la etapa histrica mexicana es o no una de
transicin, tiene ms connotaciones semnticas que instituciona-
les. Para el discurso poltico resulta de mayor contundencia ha-
106 DIEGO VALADS
blar de transicin que de cambio institucional. Paradjicamente,

la idea de transicin alude a lo efmero, a lo que pasa de una
forma a otra y ah se extingue. La tansicin, por naturaleza, se
agota con cierta rapidez. El cambio, por el contrario, es un proceso
duradero, continuo, de efectos crecientes, constantes y acumu-
lativos. La transicin, una vez consumada, vive en la memoria
histrica; por definicin es temporal. Los cambios, una vez ini-
ciados, se afincan en la cultura y, por ende, modifican la con-
ducta colectiva; caracterizan ciclos completos, a veces de gran
amplitud.
Pero transicin o cambio, lo cierto es que las instituciones
mexicanas estn en un ciclo de transformacin que cobrar ve-
locidad e intensidad. Sin desestimar las razones de quienes alu-
den a una transicin, prefiero hablar de cambio como proceso
que aspira a ser duradero. En todo caso, cuando las transiciones
tienen xito suelen formar parte de los ciclos ms amplios repre-
sentados por el cambio institucional; son una etapa, pero no el
cambio en su conjunto.
El sentido democrtico del cambio es muy claro, pero las op-
ciones son muchas. En cierta forma hay tantas modalidades de
democracia constitucional como constituciones democrticas
existen. Es cierto que se presentan denominadores comunes, pero
el ensamble institucional vara en cada caso. Cada sociedad tiene
su propia racionalidad, sus propias expectativas y su propia per-
sonalidad. De ellas resultan sus propias instituciones. Esto no
supone una posicin chauvinista; es una simple constatacin de
que cada proceso tiene sus peculiaridades. La transposicin li-
teral y total de instituciones no tiene ejemplos histricos. Tal
vez el primer caso de adecuacin institucional, a partir de un
anlisis comparado, se produjo en Roma cuando, a mediados
del siglo V a. C., se integr una comisin mixta de plebeyos
y patricios que envi emisarios a Atenas para estudiar la legis-
lacin de Soln. A su regreso informaron a la comisin, y de
los trabajos de sta resultaron las clebres XII Tablas. Las nor-
mas de Soln pudieron inspirarlos, pero los romanos realizaron

una obra original, como original haba sido la ateniense.
La experiencia institucional muestra que puede haber frmulas
paradigmticas, pero no existe ninguna que tenga validez uni-
versal. En un proceso de cambio no se puede ignorar lo que
otros han hecho, pero tampoco se debe renunciar a la origina-
lidad. Por originalidad no hay que suponer que se haga lo nunca
hecho, sino que se sepa organizar el elenco de recursos dispo-
nibles de una manera acorde con el proyecto propio y actual.
Cuando se trata de cambiar, ni siquiera la historia propia puede
servir como un modelo que limita. La originalidad no se carac-
teriza slo por el contraste frente a terceros, sino incluso por la
capacidad de emanciparse de las inercias propias. La afirmacin,
demostrada, de Hobsbawm, es certera: cuando los cambios se
aceleran el pasado deja de ser una referencia para el presente.
II. FUNCIN DE LA CONSTITUCIN
La Constitucin es el eje de la vida social. De ella depende

el conjunto del aparato normativo que rige a una comunidad;
es ella la que establece las bases de legitimacin y ejercicio
del poder; es en ella donde residen los instrumentos que garan-
tizan la libertad y la igualdad de los integrantes de la sociedad.
Pero adems de las funciones jurdica y poltica, la Constitucin
tiene otra de carcter simblico: es un punto de referencia que
auspicia la cohesin social.
La vida poltica es esencialmente agonal. Todo proceso pol-
tico est prioritariamente orientado a la contienda. Las fases con-
ciliatorias entre algunos agentes de la poltica son transitorias y
circunstanciales: estn condicionadas por la lucha contra terceros,
o bien significan un diferimiento de la contencin entre todos.
Las alianzas tienen como origen el temor mutuo o la suma de
esfuerzos para volcarlos contra un adversario comn. Llevada a
cabo sin reglas acatadas por todos los protagonistas, la poltica
108 DIEGO VALADS
escindira irreparablemente a la sociedad. Es ah donde la Cons-

titucin juega un papel fundamental para transformar las tendencias
entrpicas de la pugna poltica en fuerza de cohesin. Tanto ms
intensas sean las tensiones producidas por la poltica, tanto mayor
deber ser el efecto integrador de la Constitucin.
Esa funcin de la Constitucin supone la positividad y la apli-
cabilidad de la norma. El solo enunciado nominal de la Cons-
titucin no basta para regular los procesos de lucha por el poder.
Durante los periodos de autoritarismo las Constituciones suelen
ser relegadas a la nominalidad, porque la lucha se dirime en
tono de menor animosidad aparente en tanto que las reglas las
fija quien ocupa el poder. En este caso la lucha no se produce
entre agentes en hipottica igualdad de condiciones, sino ante
quien dispone de los recursos del poder y los utiliza para inhibir
o incluso reprimir a quien se le opone. En tales condiciones, la
Constitucin slo ocupa una dimensin nominal, porque sus des-
tinatarios han resuelto sustituirla, as sea parcialmente, por el
valor normativo de los hechos. Entonces es comn escuchar
reclamos de reforma o incluso de sustitucin constitucional, por-
que se estima que el mero remplazo de una norma por otra per-
mitir transitar de la nominalidad a la normatividad.
Cuando la naturaleza del sistema se modifica y la democracia
desplaza a los sistemas autoritarios, la funcin de la Constitucin
tambin cambia, como suele cambiar la actitud de los destina-
tarios de la Constitucin. En Mxico, la Revolucin constitucio-
nalista se llev a cabo precisamente para restablecer la vigencia
del texto de 1857, y fue menester diversos acontecimientos no
previstos en 1913 y en 1914 para que finalmente fuera convocado
un Congreso Constituyente en 1916. En su fase inicial los re-
volucionarios slo queran restablecer una Constitucin que ofre-
ciera la posibilidad de contar con reglas claras, precisas y de
aplicacin general.
El poder simblico de la Constitucin resulta de su normati-
vidad, no de su nominalidad. Es un smbolo en tanto que en
medio de la lucha por el poder representa una posibilidad de
coincidir. Sin un factor de convergencia que reduzca la fuerza

centrfuga de la contienda, la democracia resultara inmanejable.
Se deslizara, segn el modelo clsico aristotlico, hacia la de-
magogia, que luego ha sido considerada sinnimo de anarqua.
El pensamiento autoritario a travs de los siglos present la enga-
osa opcin de la dictadura para atenuar los efectos de la vida
democrtica en Grecia, de la vida republicana en Roma y de la
vida comunitaria en la Edad Media. Frente al autoritarismo,
siempre acechante, el constitucionalismo ofreci una nueva op-
cin: para organizar la sociedad no se requiere de un dictador
que cancele los discrepantes, sino de una norma que regule las
discrepancias.
La adhesin a la Constitucin, llamada por la doctrina alemana
sentimiento constitucional , se convierte as en una condicin
para la vida poltica. Sin esa adhesin la poltica puede pasar
de una fase agonal a una fase agnica. Llevar las discrepancias
hasta el punto de negar las reglas del juego, es acabar con el
juego. Por rudo y fragoroso que ste sea, requiere de pautas m-
nimas. La historia slo registra dos opciones: o las reglas del
juego las fijan los acuerdos democrticamente adoptados, o las
dictan los individuos autocrticamente establecidos.
La lucha poltica se desenvuelve en dos planos: el de los ac-
tores y el de los espectadores. Polticos y ciudadanos actan con-
forme a consideraciones diferentes. Los primeros orientan su accin
en un doble sentido, pues al tiempo que destruyen las posibili-
dades de triunfo del adversario aspiran a construir las suyas pro-
pias; en cambio, el ciudadano slo funciona en una dimensin:
decidir quin lo gobierna. El poltico identifica en la Constitucin
las reglas a las que debe sujetar su lucha, en tanto que el ciu-
dadano contempla en la Constitucin su garanta frente al triun-
fador. As como sin reglas acatadas por los agentes polticos el
desbordamiento se hara inevitable, sin ellas la ciudadana se sen-
tira en la indefensin frente al poder y caera en la desconfianza
como sistema.
110 DIEGO VALADS
Faltan estudios empricos que nos permitan identificar el grado

de relacin entre la abstencin electoral y el grado de adhesin
a la Constitucin. Es probable que tengan alguna interrelacin,
y que la falta de confianza en el orden constitucional bloquee
las expresiones de confianza a una fuerza poltica. De alguna
manera, es natural que quien no confa en el orden jurdico des-
confe de quienes ejercen el poder. De ser as, los agentes po-
lticos se ven directamente afectados por una duda que les tras-
ciende, y para persuadir de las bondades de sus planteamientos
tiene que extremar los denuestos contra el adversario, generando
as una creciente espiral de desconfianza que potencia las cargas
negativas para el orden constitucional.
La adhesin constitucional, por ende, resulta indispensable en
la construccin y consolidacin de una democracia. Como sm-
bolo de unidad, punto de referencia colectiva, garanta comn
de objetividad o como expresin de un acuerdo poltico mnimo,
la Constitucin es condicin esencial para el ejercicio de la po-
ltica. Represe que aqu no slo se habla de la Constitucin
como eje del Estado de derecho; en este caso estaramos plan-
teando la situacin frente al poder. Se habla tambin de la fun-
cin de la Constitucin en una esfera diferente: como eje de la
lucha por el poder. Adems de poner lmites a la accin de los
rganos del poder constituido, se trata de ofrecer un marco de
referencia a quienes luchan por constituirse en el poder y a los
ciudadanos que tomarn la decisin correspondiente.
En la articulacin de la democracia la Constitucin tiene una
funcin adicional a la que desempea en la regulacin de los
procesos del poder. Esa funcin no se traduce nicamente en la
provisin de reglas para la lucha, sino en la conviccin genera-
lizada de su positividad y aplicabilidad. Lo que cuenta es que
se tenga la certidumbre de que el gran pacto social que permite
la vida del Estado est realmente en vigor. Esa certidumbre slo
puede derivar de la constatacin emprica de que as ocurre,
pero puede verse afectada por impugnaciones que descalifiquen
a la Constitucin de manera sistemtica. No es una cuestin de
imagen, sino de la razonable posibilidad que toda sociedad tiene

de cerciorarse de que sus instituciones constitucionales funcio-
nan. Por eso, cuando la lucha poltica se traba en trminos de
descalificar la vida institucional, los propios participantes cons-
piran en contra de sus aspiraciones. Al negar la vigencia del
orden constitucional no hacen sino acentuar los niveles de des-
confianza general, de los que ellos mismos resultarn afectados,
y exacerban las tensiones con adversarios que tampoco se sienten
comprometidos con reglas del juego aceptadas por todos.
La Constitucin permea la vida social hasta convertirse en la
clave de la confianza que articula los procesos polticos. Gracias
a ella es posible atenuar hasta niveles razonables las tensiones
propias de la contencin poltica. La Constitucin funciona como
un referente que, ms all de garantizar la libertad frente al po-
der, hace posible que el ciudadano contribuya con su decisin
a consolidar el poder. Slo si se participa de una conviccin
generalizada de que el poder est satisfactoriamente controlado
por un orden constitucional eficaz, es posible intervenir activa-
mente en la asignacin de su ejercicio a grupos polticos deter-
minados y asumir pacficamente el riesgo de que triunfe una
opcin contraria a la propia.
III. CONDICIONES PARA EL EJERCICIO DEL PODER
En torno al fenmeno del poder se ha planteado un problema

medular: su legitimidad. A partir de Max Weber las formas po-
sibles de legitimidad quedaron adecuadamente enunciadas, y a
lo largo del siglo XX la teora de la democracia se ha encargado
de profundizar en la distincin entre legitimidad de origen y de
ejercicio. Esta ltima se expresa como la efectividad de la de-
mocracia para prevenir, atenuar y resolver conflictos, y para
identificar, orientar y atender las demandas sociales. As, legi-
timidad y efectividad se conjugan y ofrecen las bases que per-
miten el ejercicio del poder en una democracia constitucional.
112 DIEGO VALADS
La relacin entre legitimidad y poder fue vista con notable

precisin por Guglielmo Ferrero. La legitimidad, desde su punto
de vista, es el nexo poltico que permite al gobernado someterse
al poder sin el temor de ser atropellado, y al gobernante desem-
pear su encomienda sin el temor de verse removido. La legi-
timidad opera como un elemento que disuelve el miedo a la
autoridad por parte del gobernado y el miedo a la libertad por
parte del gobernante, y que abre un espacio de convergencia en
el que se hace posible la vida institucional.
La legitimidad participa de una dimensin poltica que reside
en el ejercicio de la soberana y de una dimensin tica que se
expresa a travs de la norma constitucional. En el orden prctico
ambas dimensiones se transforman en un sistema electoral fun-
cional y en la observancia de la Constitucin. Cuando cualquiera
de esos elementos falla, la percepcin dominante ser la de pr-
dida de la legitimidad, y los temores de gobernados y gober-
nantes a que aluda Ferrero se dejarn sentir con intensidad va-
riable.
Por su parte, la efectividad como condicin para el ejercicio
del poder no puede ser tratada por separado de la legitimidad.
Pero el tema de la efectividad debe ser visto con cautela, porque
cuando ha sido considerada por s sola un factor suficiente para
el ejercicio del poder, ha resultado ms funcional para las au-
tocracias que para las democracias. A una democracia se le exige
capacidad de solucin de conflictos y de satisfaccin de expec-
tativas sin contravenir los trminos de la legitimidad.
Sin embargo todo indica que entre las condiciones para el
ejercicio del poder en una democracia, adems de la legitimidad
y de la efectividad, es necesario considerar un tercer factor: la
fidelidad. La vida social est en buena medida determinada por
relaciones fiduciarias: la confianza en el cumplimiento de los
deberes ajenos inspira la seguridad en los derechos propios. El
sentido colectivo de fidelidad es la base de la responsabilidad
de los titulares de los rganos del poder, exigible a travs de
los instrumentos constitucionales de control; es una referencia
para la accin de los partidos polticos en sus relaciones con el

poder, entre s y con la ciudadana; y es el fundamento de la
adhesin ciudadana al orden constitucional. En su sentido literal
fidelidad no es subordinacin sino demostracin de confianza.
Las relaciones sociales y entre ellas las de naturaleza polti-
ca no pueden fructificar sin una base de confianza, esencial-
mente referida a las instituciones democrticas.
IV. EL CAMBIO POLTICO Y CONSTITUCIONAL
El cambio poltico se est produciendo en Mxico sin que se

renan varias de las condiciones exigidas para la vida de una
democracia constitucional. Entre las carencias, sobresale la falta
de un sentimiento general de adhesin a la Constitucin. Los
cuestionamientos al orden constitucional tienen diversas expre-
siones: que la Constitucin no se aplica; que ha sido excesiva-
mente reformada; que contiene elementos de autoritarismo; que
no corresponde a las exigencias actuales; que incluye institucio-
nes contradictorias. Aun cuando la afirmacin que niega la vi-
gencia de la norma constitucional es claramente hiperblica, mu-
cho de cuanto se dice en los dems aspectos tiene un fondo de
verdad.
Por diversas razones, varias de las reformas constitucionales
adoptadas a lo largo de dcadas siguieron un patrn de ajuste
con las polticas gubernamentales, con lo cual adquirieron un
matiz de partido. Adems, la tcnica de las reformas no siempre
se acogi a las mejores opciones posibles. De ah resultaron nu-
merosas reformas innecesarias, algunas contradictorias y no po-
cas de un casuismo estrictamente reglamentario. Esto no ignora
la necesidad y el mrito de numerosas reformas, pero explica
que la suma de las reservas y crticas encuentre un terreno pro-
picio para prosperar.
Otro tanto ocurre con los anlisis de fondo de la Constitucin.
En tanto que se atribuya al sistema presidencial un desempeo
114 DIEGO VALADS
antidemocrtico, y que la vigencia de este sistema se asocie con

la Constitucin, las impugnaciones que afecten al primero invo-
lucran a la segunda. El orden constitucional que result del Cons-
tituyente de 1916-1917 estableci un rgano ejecutivo del poder
de enorme fuerza. La hipertrofia del poder presidencial y la con-
siguiente atrofia del Congreso produjeron un desequilibrio que,
entre otras cosas, afect las posibilidades reales del control po-
ltico sobre el gobierno. Algunas reacciones ante este fenmeno
no se limitan a plantear un proceso de racionalizacin del poder,
sino un cambio total en su configuracin, slo posible mediante
una nueva Constitucin.
En esas circunstancias, en Mxico se plantean las siguientes
disyuntivas: a) cambio poltico con cambio constitucional; b) cam-
bio poltico sin cambio constitucional, y c) cambio constitucional
sin cambio poltico. Aunque nada indica que la tercera opcin
tenga viabilidad alguna, se menciona nicamente como posibi-
lidad terica. Son muchas las experiencias, propias y ajenas, con-
forme a las cuales los enunciados constitucionales no fueron se-
guidos de las consecuencias polticas previstas. Los ajustes
nominales de las Constituciones juegan un papel distractivo, cu-
yos efectos inmediatos parecen satisfacer las demandas de cam-
bio, pero que luego alimentan el escepticismo y erosionan el
sentimiento de adhesin a la Constitucin. No vale la pena
detenerse en el anlisis de una opcin que representara la quie-
bra constitucional y hara irrelevante cualquier planteamiento de-
mocrtico.
En cuanto a los otras dos, deben examinarse sus implicaciones.
El cambio poltico est en curso. Dos signos resultan inequvo-
cos: hay un sistema electoral que funciona, y se ha configurado
un sistema de partidos. Del sistema electoral dependen los pro-
cesos de legitimacin del poder, y del sistema de partidos de-
pende la efectividad del ejercicio del poder y la fidelidad a las
instituciones. El sistema electoral ha probado su ortodoxia de-
mocrtica, y el sistema de partidos est en la fase de estabili-
zacin. La presencia de un partido hegemnico ya no es un ele-
mento que defina la asignacin del poder y las formas de su

ejercicio.
Es evidente que el orden normativo mexicano decidi ya por
un sistema de tres partidos, con todas las consecuencias que de
ah se deriven. Aunque no parece que ese haya sido un objetivo
explcito, la suma de decisiones adoptadas fue llevando a ese
resultado. Primero se adoptaron mecanismos de asignacin de
diputados de representacin proporcional que bloqueaban la con-
formacin de una sola fuerza opositora. De otra manera, el Par-
tido Accin Nacional habra alcanzado una mayor presencia con-
gresual desde tiempo atrs. La segunda gran decisin se refiere
al mecanismo de financiacin adoptado.
Para evitar que los partidos quedaran expuestos a una eventual
influencia de grupos delictivos, se opt por el financiamiento
pblico. La razn es plausible. La consecuencia indirecta es la
de consolidar la situacin de los tres partidos con mayor pre-
sencia electoral, dejando en lo sucesivo un margen mnimo a
cualquier otra formacin poltica. No corresponde al objeto de
este trabajo examinar las ventajas y desventajas de la predeter-
minacin de los actores polticos que intervendrn en el futuro
cercano en Mxico; basta por ahora con reconocer el hecho y
tenerlo presente para encauzar un cambio poltico ordenado.
El cambio que las fuerzas polticas impulsan slo puede ex-
presarse a travs de la Constitucin, y las opciones son: reformar
la Constitucin o cambiar la Constitucin. Esta segunda moda-
lidad, que cuenta con adeptos numerosos y calificados, se ve
dificultada por dos razones, una terica y otra prctica. La terica
reside en la imposibilidad jurdica de convocar a un Constitu-
yente con fundamento en la Constitucin en vigor. Desde el cl-
sico trabajo de Jellinek sobre reforma y mutacin constitucional,
ninguno como el de Pedro De Vega ha examinado el problema
de la reforma constitucional y del poder constituyente con todas
sus implicaciones jurdicas y polticas. Se trata de una de las
materias ms complejas del derecho constitucional, porque alude
a los fundamentos mismos de la sociedad y del poder: el ejercicio
116 DIEGO VALADS
de la soberana. De Vega (1985: 66) es categrico al demostrar

que el poder de reforma es un poder constituido y limitado .
Es cierto que en el caso que nos ocupa se puede recurrir al
extremo que utiliz el Constituyente de 1916-1917, que aprob
la carta de Quertaro haciendo la salvedad de que reformaba la
Constitucin de 1856. Aun aceptando que el ingenio jurdico de
los partidarios de esta opcin pueda resolver el problema a travs
del poder de reforma, quedara la dificultad prctica: qu se
tiene que resolver en esta fase con una nueva Constitucin que
no se pueda solucionar con reformar la actual? Qu tanto ms
se facilitan los acuerdos cuanto ms se abren las cuestiones a
discutir? Qu tantos aspectos de la Constitucin en vigor re-
quieren ajustes?
Ocurre que algunas formulaciones constitucionales de la pos-
guerra resultan muy atractivas, particularmente la francesa. Ade-
ms, las Constituciones de las transiciones espaola, portuguesa,
rusa, polaca, sudafricana, por ejemplo, contienen instituciones su-
gerentes que mueven a la emulacin. Dentro de una teora de
la transicin el cambio constitucional parecera el complemento
necesario. En el panorama mexicano denotara el cuarto estadio
histrico: federalismo (1824), Reforma (1857-1874), Revolucin
(1910-1917) y democracia. Pero debe tenerse en cuenta que, con
excepcin de Francia, donde precisamente no se trat de una
transicin, los dems pases carecan de una Constitucin demo-
crtica previa al cambio. En esos casos no caba otra decisin
que formular un texto constitucional completo.
Elaborar una nueva Constitucin ofrece grandes oportunidades
para el acuerdo inmediato, pero tambin considerables riesgos para
el conflicto posterior. Los consensos constitucionales estn llenos
de espejismos. Numerosos entendimientos adoptados para des-
trabar los debates y superar los obstculos no hacen sino trans-
ferir las discrepancias hacia el futuro. As como las Constitu-
ciones programticas plantearon el gran problema de trasladar
al legislador ordinario de los tiempos por venir la responsabilidad
de dar contenido a las normas sociales, las Constituciones con-
sensuales asignan al legislador ulterior muchos conflictos no re-

sueltos.
El fenmeno poltico de que la Constitucin atribuya a la ley
ordinaria la solucin de un problema supone dejar establecidas
las bases del conflicto, no las del acuerdo. En el caso de la Cons-
titucin espaola, por ejemplo, prev la elaboracin de un cen-
tenar de leyes que desarrollen diversos preceptos constituciona-
les, con lo cual el legislador ordinario se convirti, virtualmente,
en constituyente. A veinte aos de promulgada, diversos aspectos
siguen pendientes de solucin por no haberse alcanzado nuevos
acuerdos. Y estos acuerdos son ahora difciles de conseguir, por-
que no se tienen las circunstancias que estimularon el entendi-
miento constitucional. Este ejemplo debe tenerse presente porque
las condiciones propicias a los acuerdos estructurales no son fre-
cuentes ni de duracin indefinida.
Desde luego, la mayor ventaja que una nueva Constitucin
ofrece es la de facilitar la adhesin colectiva. Esto es particu-
larmente importante cuando la erosin a la que ha sido sometido
un texto constitucional le priva de una de las funciones a que
alud en el apartado segundo. El problema se puede superar, sin
embargo, si el consenso se dirige no hacia la formulacin de
una nueva carta, sino hacia la restauracin de la que se encuentra
en vigor. Hipotticamente, si no fuera posible llegar a un acuerdo
para restaurar la Constitucin vigente, sera definitivamente im-
probable alcanzar un consenso para elaborar una nueva Consti-
tucin. En este caso utilizo la voz restaurar en su acepcin
ms directa de volver a poner una cosa en aquel estado o es-
timacin que antes tena . La restauracin constitucional consiste
en el compromiso poltico de restablecer el prestigio de la Cons-
titucin, con todos los efectos de la adhesin a la norma que de
ah se desprenden.
No se puede decir que la reforma constitucional permita al-
canzar en todos los casos los mismos objetivos que el cambio
constitucional; pero los objetivos planteados en el actual proceso
mexicano y a los que adelante se aludir s se pueden re-
118 DIEGO VALADS
solver mediante el expediente de la reforma. Cabe, sin embargo,

formular una cuestin: a la luz de la configuracin de las fuerzas
polticas representadas en el Congreso es viable una reforma
constitucional?
Sobre ese tema no caben los pronsticos, porque la volatilidad
de los nimos puede inclinarse hacia el acuerdo o hacia la rup-
tura. Cabe esperar, empero, que de la madurez poltica de los
actores resulte la posibilidad de entendimientos razonables. Lo
contrario sera incongruente con la naturaleza del cambio que
se est alentando. Pretender consolidar la democracia por la va
de la intolerancia implicara una contradiccin en sus trminos.
Resultara una verdadera paradoja que se hayan podido producir
acuerdos de reforma constitucional en las fases previas, y que
la culminacin del proceso se vea limitada o impedida por no
poderse alcanzar nuevos consensos.
Es cierto que se est tambin en el punto ms delicado del
proceso democrtico. Hasta ahora se haban abordado las cues-
tiones del acceso al poder; ahora se plantean problemas condu-
centes a la distribucin del poder. El sistema electoral cumpli
ya con su cometido, y toca su turno al sistema poltico. Las
tensiones de la lucha por el poder se convierten en formas de
acomodo en el poder. Surgen as dos grandes perspectivas, que
adelante examinaremos: determinar el sentido de la accin del
Estado y reequilibrar el funcionamiento de sus rganos.
El cambio poltico deber, por ende, corresponder a un ajuste
constitucional. Sin embargo, la eventual demora de una reforma
no empece a las modificaciones en la conducta de los agentes
polticos. La flexibilidad de un sistema poltico se pone de ma-
nifiesto en tanto que posibilita acuerdos ms o menos eficaces
de rpida adopcin entre los protagonistas. Por una parte, la nor-
ma constitucional admite diversas formas de interpretacin y
aplicacin, por otro lado, numerosos aspectos de la vida insti-
tucional estn regulados por disposiciones legales que pueden
ser modificadas sin dificultad y, en tercer trmino, las prcticas
polticas enriquecen (o empobrecen) la actividad institucional.
Esto de ninguna manera puede leerse como una posibilidad de

fraude a la Constitucin; no se implica que por la va de con-
venciones constitucionales se distorsione lo preceptuado por la
norma mxima. Se plantea, slo, que conforme a lo que ya se
encuentra en vigor es posible adoptar nuevas medidas democr-
ticas, que faciliten los cambios estructurales de fondo.
V. CAMBIOS PREVISIBLES
En los procesos de cambio es comn que surjan dos grandes

tendencias excluyentes: la que aboga por las opciones de mxima
amplitud, y la que procura reducir los efectos al mnimo posible.
De un lado se sita toda la carga de expectativas innovadoras
que aspira a una satisfaccin inmediata, y de otro la tradicin que
slo est dispuesta a conceder aquello que resulte estrictamente
indispensable para mantener la estabilidad. Se trata de una na-
tural y muy conocida polaridad poltica.
En ese contexto, el orden de los planteamientos puede variar
muchsimo, y la identificacin de los cambios previsibles slo
puede hacerse por aproximacin. Los cambios que ocurran de-
pendern de la profundidad de las convicciones y de la capacidad
de utilizar las oportunidades. Entre los mximos deseables y los
mnimos posibles se extiende un amplio abanico de opciones.
Cada actor poltico tendr que medir su propia fuerza y advertir
cules son las fuerzas que lo contrarrestan; de la habilidad y,
sobre todo, de la constancia aplicadas, dependern los resultados.
En condiciones de normalidad, son muchas las tensiones a
las que se encuentra sujeto un sistema constitucional. Durante un
proceso de cambio esas tensiones aumentan considerablemente.
Si para aplicar lo preceptuado es frecuente encontrar resistencias,
cuando se trata de establecer nuevas formas de organizacin y
ejercicio del poder las discrepancias pueden alcanzar niveles muy
elevados. Saber reducir las tensiones y conducir los entendimien-
120 DIEGO VALADS
tos es uno de los ms delicados problemas polticos que se pre-

sentan en los procesos de cambio.
1. Pacto social
Adems del problema ya sealado de adhesin a la Consti-

tucin, las cuestiones centrales del debate se pueden encuadrar
en dos grandes rubros: el pacto social y el reequilibrio de las
instituciones. Es posible separar ambos aspectos, en tanto que
todos los actores estn identificados con la necesidad de reequi-
librar las instituciones, pero no todos coinciden en la necesidad
de un nuevo pacto social. Se trata de una diferencia conceptual
profunda: en tanto que el solo reequilibrio institucional atiende
a formas de organizacin y funcionamiento dominadas por la
idea del Estado liberal de derecho, la consideracin de los as-
pectos sociales se orienta en el sentido de dar nuevo contenido
a los preceptos que ya aparecen en la Constitucin. En este sen-
tido, Pedro De Vega ha demostrado que el concepto mismo de
Constitucin depende de las caractersticas del pacto social. La
distancia que media entre el Estado liberal y el Estado social
est determinada por ese pacto.
El mundo, casi sin excepcin, ha vivido una etapa regresiva
con relacin al tema social. Con mayor o menor nfasis, el Es-
tado de bienestar ha sido total o parcialmente desmontado en
muchos de los lugares donde funcionaba, y en otros, como M-
xico, se encuentra sujeto a presiones que abogan por su reduccin
constante. No se advierte, ms por conveniencia que por igno-
rancia, que la desarticulacin del Estado social quebranta al sis-
tema democrtico. La democracia sin compromiso y sin conte-
nido, considerada como mero criterio instrumental para dirimir
las luchas por el poder, representa una vuelta atrs que niega el
carcter social y democrtico del Estado de derecho moderno,
y se sabe que el Estado liberal de derecho no fue capaz de im-
pedir que accedieran al poder incluso opciones totalitarias.
Podra decirse que es innecesario abordar el tema social en

tanto que sus enunciados ya aparecen en la Constitucin. Pero
no se trata de un nuevo catlogo de derechos sociales, ni siquiera
de la actualizacin del actual, sino de su normativizacin. Es un
hecho que en el mbito social concurren dos perspectivas con-
trapuestas, y que la concentracin de la riqueza est alcanzando,
en Mxico y en el mundo, niveles exorbitantes por su dimensin,
y aparatosos por su exhibicin. El fenmeno suele ser calificado
como neoliberalismo , pero con independencia de las denomi-
naciones convencionales alude a una tendencia a la que en mu-
chos casos no se sustraen ni siquiera los partidos socialistas.
Una peculiar argumentacin, no eficazmente refutada, ha per-
mitido identificar a la economa de mercado como sinnimo de
democracia, y al Estado social como equivalente de burocracia.
La libertad individual tiene as una expresin econmica y una
traduccin poltica que corresponde a un anhelo democrtico in-
contestable, mientras que la libertad social se identifica con un
destino burocrtico y, en esa medida, autoritario, prcticamente
indefendible. El argumento se vio reforzado con la cada del
sistema sovitico, eptome del intervencionismo desptico. La
rpida expansin de la economa de mercado y el seuelo de
un progreso colectivo en el corto plazo, han representado la op-
cin dominante de nuestro tiempo.
Con la cada del sistema sovitico qued derogado el principio
socialista de cada quien segn su capacidad, a cada quien segn
su trabajo , para transformarse en lo que podra quedar enun-
ciado como principio del mercado: de cada quien segn su
oportunidad, a cada quien segn su utilidad . Son frmulas que
ofrecen perspectivas diferentes de justicia, como en un origen
remoto ocurri con la de Ulpiano ( a cada quien lo que le co-
rresponda ). El principio socialista, consagrado en el artculo 12
de la Constitucin sovitica de 1924, resultaba de la doctrina
marxista-leninista, y con eso parecera sentenciado a correr la
suerte del sistema que lo adopt; pero quiz suscitara menos
reservas si se tuviera en cuenta el enunciado de inspiracin cris-
122 DIEGO VALADS
tiana sustentado en el siglo XVII por Francisco de Quevedo:

...de cada uno lo que puede... a cada uno lo que se le debe...
(1093).
Una primera disyuntiva en el proceso de cambio mexicano
consistir en atribuir al Estado social una nueva dimensin. Las
facultades que los preceptos constitucionales de contenido social
adjudicaron al ejecutivo a partir de 1917, y que tuvieron una
tendencia expansiva hasta los aos ochenta, contribuyeron a la
fuerte presencia poltica del presidente. Es comprensible que aho-
ra se les vea con reticencias, en tanto que puedan ser un obstculo
para el reequilibrio institucional. Lo que resultara paradjico es
que, para fortalecer al sistema democrtico, hubiera que debilitar
al sistema social.
El nuevo pacto social que consolide la democracia mexicana
se tiene que extender, asimismo, a aspectos medulares de la vida
mexicana, particularmente a los problemas de la mujer, de la
juventud y de los indgenas. En los tres casos estn involucradas
cuestiones como la igualdad de oportunidades; el acceso a la
justicia; la educacin y el ocio; orientacin y proteccin espe-
cializadas. Debe potenciarse el efecto democratizador del reco-
nocimiento de los derechos de las minoras, que por su naturaleza
auspician el pluralismo ideolgico e institucional.
Lo innovador en este mbito no reside en preservar las normas
de contenido social, sino en darles tambin un impulso demo-
crtico. Un sector especialmente sensible es el laboral. La de-
mocracia sindical es un requisito para normativizar muchos de
los preceptos sociales de la Constitucin sin que, a su vez, se
traduzcan en un ensanchamiento de las facultades presidenciales.
Este aspecto del cambio no exige adecuaciones en la carta su-
prema; solamente demanda que, como parte del nuevo pacto so-
cial, la vida sindical cobre mayor capacidad decisoria, nuevas
responsabilidades representativas, y creciente presencia pblica.
Existe una corriente que identifica a los sindicatos como es-
cuelas de la democracia, mientras que otra posicin los contem-
pla como un esquema de dominio. En rigor, todas las institu-
ciones polticas y sociales son susceptibles de ofrecer resultados

positivos o negativos. Con iguales reservas han sido enjuiciados
los partidos polticos; lo fueron hasta no hace mucho los parla-
mentos, y los son hoy los sistemas presidenciales. Los sindicatos
no carecen de virtudes ni escapan a las deformaciones. Sin em-
bargo, los riesgos se atenan en el contexto de una democracia
constitucional en la que funcionen el congreso, los tribunales y
los instrumentos de comunicacin.
Entre ms abiertas sean las instituciones, menores sern las
posibilidades de que cualquiera de ellas se desve de su cometido.
Nada garantiza, por supuesto, acciones impolutas. La democracia
no es un sistema a prueba de defectos; es slo un sistema au-
topoytico que puede conocer sus errores e identificar sus re-
medios con mayor facilidad, oportunidad y efectividad que cual-
quier otro.
2. Reequilibrio institucional
En el curso de las dcadas transcurridas desde la aprobacin

de la Constitucin de 1917, ha variado la forma de relacin entre
los rganos federales del poder, y entre la Federacin y los r-
ganos de las entidades federativas. El reequilibrio institucional
se tendr que producir, por ende, en ambos espacios. Es verdad
que de alguna forma las relaciones institucionales han variado
a partir de la nueva distribucin del poder con motivo de las
elecciones locales y federales. La presencia de mayoras con-
gresuales, de gobernadores y de alcaldes de diversos partidos,
en los estados, y la nueva configuracin del Congreso de la
Unin, particularmente de la Cmara de Diputados, implican ne-
cesariamente nuevas formas de relacin institucional.
En ese sentido, los cambios ya se han dejado sentir. Sin em-
bargo, esas formas de relacin dependen hasta ahora de los
resultados electorales y son, por lo mismo, susceptibles de fluc-
tuar. Es natural que las relaciones, incluso entre titulares de los
diferentes rganos del poder pertenecientes a un mismo partido,
124 DIEGO VALADS
tambin experimenten modificaciones. Los cambios que permi-

tan un reequilibrio institucional tendrn que incorporarse en nor-
mas y traducirse en costumbres. Ambas, las normas y las cos-
tumbres, sern indispensables y se influirn recprocamente.
El reequilibrio institucional tiene un amplio haz de implica-
ciones. Esquemticamente se vern las principales.
A. Sistema presidencial, semipresidencial o parlamentario
El primer problema concierne al sistema de gobierno. Son

muchas las impugnaciones dirigidas en contra del sistema pre-
sidencial. Se le responsabiliza de haber ejercido una suma de
potestades que vedaban el establecimiento de una democracia
plena. Adems, una parte de la doctrina considera que la rigidez
del sistema presidencial limita las posibilidades de estabilidad
democrtica. Juan Linz ha venido insistiendo en esta tesis. La
opcin, desde su punto de vista, est en el sistema parlamentario.
En Mxico, y en varios pases latinoamericanos, esa opinin
cuenta con numerosos simpatizantes.
El tema no es nuevo en nuestro mbito. De manera expresa
lo abord Venustiano Carranza en la sesin inaugural del Congreso
Constituyente de 1916-1917. Ah afirm que el sistema parla-
mentario requera de partidos polticos, por entonces inexistentes
en Mxico. Carranza no dijo que en el futuro podra darse un
cambio del sistema presidencial al parlamentario, porque tam-
poco le corresponda hacerlo; pero al precisar que la falta de
partidos supona la imposibilidad de establecer el parlamentaris-
mo, permita una lectura a contrario sensu. Ese es el entendi-
miento que hoy podra tenerse, a la luz de la existencia de un
sistema de partidos ya claramente perfilado.
En opinin de Linz, entre otros, la flexibilidad que ofrece el
sistema parlamentario lo hace preferible frente al presidencial;
gracias a su porosidad puede incorporar tendencias contrapuestas,
absorber tensiones, adaptarse a las fluctuaciones electorales. El
sistema parlamentario permite articular consensos polticos con
mayor facilidad que el presidencial y, en tanto que los periodos

electorales son muy elsticos, siempre existe la posibilidad de
canalizar las inquietudes polticas a travs de vas institucionales.
De ah que se considere que este sistema garantiza la estabilidad
poltica en mejores trminos que el presidencial.
Ahora bien, las ventajas del sistema presidencial tambin son
considerables. La flexibilidad tiene importancia, pero a mayor
flexibilidad menor definicin poltica. Los nuevos acuerdos son
importantes, pero entre ms propenso sea un sistema a la adop-
cin negociada de las decisiones polticas, correr el riesgo de
situarse ms lejos de los compromisos de largo plazo. El go-
bierno se puede volver un ejercicio de sobrevivencia que impida
el diseo de polticas de amplio alcance. No quiere decir que
esto tenga que ocurrir as siempre, pero en todo caso es por esa
posibilidad de negociar sin lmites que resulta tan convincente
para Linz.
La estabilidad que el sistema presidencial ofrece, reside en la
certidumbre que inspira por la unidad de mando, por la homo-
geneidad programtica del gobierno y por la duracin exacta del
mandato asignado. Por otra parte, las habilidades polticas de
los presidentes y de su gabinete tambin permiten desplegar ac-
ciones conciliatorias muy semejantes a las alcanzadas en los sis-
temas parlamentarios. Por definicin la poltica es entendimiento,
y esto no es privativo de un determinado sistema. Las estrategias
de gobierno no varan tanto entre sistemas, ni siquiera entre po-
cas. El poder se parece en todas partes, en todos los tiempos.
En un punto intermedio se sita el sistema semipresidencial,
adoptado por la Constitucin francesa de 1958. No importa por
ahora si realmente se trata de un sistema semipresidencial, o
semiparlamentario, o si es simplemente un sistema presidencial
atenuado. La caracterizacin doctrinaria es equvoca, pero por
el momento eso resulta irrelevante. Lo que cuenta es que el mo-
delo francs surgi de dos tesis contrapuestas: la de Charles de
Gaulle, que postulaba la adopcin de un sistema presidencial
puro, y la de Michel Debr, su abogado, confidente poltico e
126 DIEGO VALADS
ingeniero constitucional, que con igual conviccin y firmeza de-

fenda el modelo parlamentario clsico de Westminster (Debr,
1984: 39; 1993: 25, 44). Se trata de un consenso entre dos
visiones antitticas, sustentadas por dos hombres de Estado de
alta jerarqua intelectual.
Aparentemente, el modelo francs ha sido acogido con un in-
ters inferior al que merecera por sus resultados. Las Constitu-
ciones de Sri Lanka y de Finlandia han incorporado un sistema
semejante, y de alguna forma est presente en los diseos cons-
titucionales de Argentina, Brasil y Per. En estos tres pases,
empero, la figura del jefe de gabinete es un remedo imperfecto
del primer ministro francs, por lo que el sistema no puede fun-
cionar conforme al paradigma adoptado.
Al tener que decidir entre las tres opciones, proceden varias
consideraciones. En primer trmino, el sistema que prevalezca
no se legitimar por s solo, sino en funcin de la adhesin a
la Constitucin. En esta medida se produce una mayor latitud
para tomar decisiones. En segundo lugar, lo que resulta rele-
vante para decidir acerca de la utilidad de un sistema es que se
cuente con los instrumentos adecuados de control poltico. El
sistema ms conveniente es el que est sujeto a controles efica-
ces. Finalmente, el mejor sistema ser el que encuentre menores
puntos de resistencia para su implantacin o adecuacin. Esto
tiene mucho que ver incluso con la familiaridad que se tenga
con un sistema determinado. Ms an, y sin entrar en la discusin
de las ventajas de los sistemas mencionados, debe considerarse
que el sistema parlamentario supone una fuerte interrelacin en-
tre el partido poltico y el gobierno, al punto que el liderazgo
de ambos coincide en la misma persona. Una simbiosis de ese
gnero ira exactamente en contra de cuanto se ha venido de-
mandando como parte del cambio poltico en Mxico.
Desde esa perspectiva, la opcin razonable consiste en iden-
tificar los elementos que hagan funcional al sistema presidencial
en un nuevo arreglo institucional. El principal problema reside en
superar las inercias acumuladas a lo largo de dcadas, pero esto
es posible si se conjugan diversos instrumentos de control y de

descentralizacin del poder. Para este objeto debe partirse de una
doble consideracin: la primera, que la economa de los esfuerzos
debe orientarse en el sentido de obtener los resultados deseados
con el menor costo poltico posible para los agentes que inter-
vengan. Cualquier opcin que suponga concesiones extraordina-
rias para una de las partes, implicar cargas adicionales, en otros
aspectos del acuerdo, para las dems partes. La segunda, que
los sistemas puros no existen. La realidad constitucional demues-
tra que es posible echar mano de instituciones correspondientes
a diferentes sistemas, siempre que la combinacin de elementos
ofrezca mnimos de compatibilidad.
En realidad, el sistema semipresidencial francs no es otra
cosa que un inteligente ensamble de instituciones tomadas del
presidencial y del parlamentario, en una combinacin que ha pro-
bado el xito. Lo verdaderamente enriquecedor del modelo fran-
cs no es la forma de articulacin de las instituciones, sino ha-
ber demostrado que numerosas instituciones de los dos grandes
sistemas son intercambiables y complementarias. Adems, la
Constitucin francesa prueba que existe una amplia posibilidad
de innovacin. Un ejemplo es el mecanismo de confianza adop-
tado, que en la prctica se traduce en la posibilidad del gobierno
de remitir a la Asamblea iniciativas en bloque. Aun cuando exis-
ten sealamientos en el sentido de que se ha abusado de este
instrumento, lo cierto es que ha sido uno de los que permiten
equilibrar las ventajas de los sistemas presidencial y parlamen-
tario.
Desde luego, el constitucionalismo francs no es el nico a
travs del cual se han introducido modificaciones al sistema pre-
sidencial. Sobre este aspecto tambin vale la pena revisar no
slo el texto sino las prcticas constitucionales norteamericanas.
Entre estas ltimas se encontrar, por ejemplo, una singular ins-
titucin denominada veto legislativo , que permite al Congreso
invalidar decisiones de naturaleza administrativa del gobierno.
Despus de aplicarlo en ms de un centenar de casos, reciente-
128 DIEGO VALADS
mente la Corte lo declar inconstitucional; esto, no obstante, ha

emergido de nueva cuenta mediante acuerdos especficos entre
el gobierno y el Congreso. Se trata, por tanto, de una institucin
que se va abriendo paso aun cuando es manifiesta su naturaleza
heterodoxa en un sistema presidencial.
En el mbito de las innovaciones institucionales, tambin el
sistema parlamentario ha acuado frmulas que se pueden con-
siderar heterodoxas. La mocin de censura constructiva, adop-
tada originalmente por la Constitucin de Bonn, de 1947, ha
sido incorporada por las de Espaa, Grecia y ms recientemente
Polonia. Entre las propuestas de un gobierno de legislatura
para Italia, de dominante presidencial, est presente una idea se-
mejante (Galeotti, 63). En rigor se trata de la invalidacin de
uno de los principios del parlamentarismo, pues en la prctica
hace nugatoria la posibilidad de la censura. Se trata, por ende,
de la rigidizacin del parlamentarismo en un sentido opuesto al
que suele apuntarse como una de sus ventajas. De alguna manera
explica la amplia duracin que algunos gobiernos han alcanzado,
particularmente en Alemania y en Espaa, y el estilo presiden-
cialista de gobierno que ha auspiciado. Sin embargo, ha resultado
funcional en el orden de la estabilidad.
Tanto cuanto se afirma que el sistema parlamentario ofrece
grandes ventajas por su aptitud para la absorcin de conflictos,
particularmente durante procesos de cambio, se puede demostrar
que el sistema presidencial tambin es capaz de generar nuevos
equilibrios institucionales que lo hacen muy funcional para el
cambio y para la consolidacin de la democracia. La relacin
flexibilidad-rigidez de un sistema constitucional est asociada
con la naturaleza de las instituciones y con la prctica poltica.
En trminos generales todas las instituciones democrticas, sean
parlamentarias o presidenciales, estn orientadas a la identifica-
cin y solucin de conflictos y a la adopcin de consensos. Esta
actitud y aptitud no se pierde porque un sistema sea presidencial
o sea parlamentario, sino porque cualquiera de ellos se aleje del
propsito democrtico que establezca la Constitucin. La rigidez
plena slo se encuentra en los sistemas no democrticos, cual-

quiera que sea la organizacin formal que adopten para su ca-
racterizacin externa.
B. Eleccin presidencial
Uno de los rasgos que llevan a postular las ventajas estabi-

lizadoras del sistema parlamentario, es que a pesar de poderse
fijar elecciones peridicas como en toda democracia, estos pe-
riodos pueden reducirse por una convocatoria anticipada si se
producen situaciones de tensin que lo hagan recomendable. Sin
que se pueda alcanzar esta extrema flexibilidad en un sistema
presidencial, pues requerira darle al presidente la facultad de
disolver al Congreso, s es posible considerar la reduccin del
periodo presidencial. En realidad, muchas frmulas democrticas
ya han formado parte de nuestros ordenamientos constitucionales
de 1857 y 1917. El periodo presidencial de cuatro aos, tal como
figuraba en el texto original de Quertaro, reducira en una ter-
cera parte la temporalidad actual, y auspiciara una mayor agi-
lidad en la vida poltica. Alentar las expectativas legtimas de
acceso al poder es una forma de preservar la estabilidad demo-
crtica.
Otro aspecto que resulta del sistema de partidos adoptado lleva
a examinar la conveniencia de una segunda vuelta en la eleccin
presidencial. Se trata de una cuestin delicada. En principio, se
podra pensar que un presidente elegido por minora presentara
una condicin de debilidad contraria a la funcin que debe de-
sempear. Al razonarse de esa manera se obedece a la lgica
de una presidencia dominante, que no corresponde a los prop-
sitos del cambio que se pretende. Es crucial que los instrumentos
mantengan relacin con los objetivos. Si se quiere preservar la
configuracin actual de una presidencia plebiscitaria, la segunda
vuelta es decisiva; pero si se aspira a un nuevo equilibrio ins-
titucional, la presidencia plebiscitaria es prescindible, y, por
ende, lo es la segunda vuelta.
130 DIEGO VALADS
Adems, se sabe que la mayora obtenida en la segunda vuelta

no necesariamente supone una base de apoyo equivalente en el
Congreso; ni siquiera una base slida en el electorado, cuya apro-
bacin del elegido se hace sin que en todos los casos exista
plena coincidencia con sus puntos de vista. Un efecto de la se-
gunda vuelta consistira en representar un estmulo para que for-
maciones polticas nuevas aspiren a competir con las tres prin-
cipales, y puedan modificar el reparto en la cuota del poder. No
parece, empero, que la fragmentacin poltica suponga demasia-
das ventajas para un proceso democrtico que requiere de con-
sensos eficaces.
Conforme a estas consideraciones, no es necesario incluir la
segunda vuelta en nuestro sistema constitucional para elegir al
presidente de la Repblica. Desde luego, existir la posibilidad
de que el presidente sea elegido por una minora, pero esto,
lejos de debilitar a las instituciones, obligar a interacciones
constructivas ms decididas.
C. Reeleccin de legisladores
El inters que suscita la reeleccin de los legisladores es ple-

namente justificable. La reforma constitucional de 1933, que li-
mit la reeleccin de los diputados y senadores a periodos dis-
continuos, es una de las que en mayor medida contribuy a
reducir la autonoma del Congreso. El tema ha sido objeto de
creciente inters ms entre los politlogos que entre los consti-
tucionalistas mexicanos. Destacan, en este sentido, los trabajos
de Alonso Lujambio y de Benito Nacif.
La supresin de la reeleccin en 1933 afect la relacin entre
los rganos Ejecutivo y Legislativo del poder, acentuando las
desventajas de este ltimo. Los reformadores de entonces tu-
vieron muy clara la idea de que se trataba de una modificacin
de circunstancia, transitoria por consiguiente. En el dictamen se
dijo: Debemos reconocer que la no reeleccin de los miembros
de los cuerpos legislativos procede adaptarla como medida de
orden poltico que, como todas las leyes de esta ndole, se dan
los pueblos cuando las han menester... . La pregunta vlida es
por qu las hubo menester? En el propio dictamen se asentaba
que respecto a la no reeleccin de los elementos del Poder
Legislativo federal y local no hay antecedentes en nuestra his-
toria y realmente pudiera presentar algunas dificultades... .
El debate no fue pacfico. Varios diputados denunciaron que
se ponan cortapisas a su ya de por s exiguo poder , y hubo
quien expresara su esperanza de que la reforma resultara tran-
sitoria. Con entereza tambin se apunt que la reeleccin de nada
serva en tanto subsistiera un sistema electoral fraudulento. Esa
reforma no puede disociarse de la formacin del Partido Nacional
Revolucionario en 1928, y de la necesidad de abrir los mayores
espacios posibles a una clase poltica para la que, afuera de ese
partido, no haba demasiadas opciones. De haberse conservado
el principio de la reeleccin indefinida las oportunidades se ha-
bran estrechado considerablemente, en perjuicio de las lealtades
que el nuevo partido aspiraba a consolidar.
Ninguna de las consideraciones presentes en 1933 es vlida
hoy. No lo era siquiera en 1965, cuando la Cmara de Diputados
aprob una reforma que el Senado rechaz, para restablecer la
reeleccin sucesiva de los legisladores. Hay un sistema electoral
abierto y competitivo; hay pluralismo poltico; existe la convic-
cin de reforzar al Congreso y a las legislaturas estatales. Ade-
ms, no se puede plantear que la reeleccin de los legisladores
llevara a discutir la del presidente de la Repblica, porque este
es un tema que corresponde a otra dimensin histrica mexicana.
En la lgica del sistema constitucional mexicano reelegir a los
legisladores fortalecera la democracia; reelegir al presidente pro-
piciara la dictadura.
La reeleccin de los legisladores es apoyada por dos argu-
mentos distintos: uno, considera que se profesionalizara al repre-
sentante; otro apunta que se le daran mayores condiciones de in-
dependencia para actuar. No se trata, por otra parte, de objetivos
excluyentes. La profesionalizacin no debe entenderse como una
132 DIEGO VALADS
nueva modalidad tecnocrtica que convierta al legislador en un

experto; simplemente se entender que el dominio de las estra-
tegias parlamentarias le permitir un mejor desempeo de su fun-
cin, sobre todo en materia de control poltico. Por otro lado,
la posibilidad de contar con un apoyo electoral en un distrito
mayoritario, tambin favorece que el representante ejerza un m-
nimo de influencia en el mbito de su partido, lo que compensa
parcialmente las tendencias hegemnicas internas propias de toda
organizacin.
Los problemas de la reeleccin tampoco deben ser preteridos.
En buena medida auspician el clientelismo; propician el herme-
tismo de la clase poltica; se aproximan a las prcticas caciquiles;
limitan el acceso y la formacin de nuevos dirigentes. Es evi-
dente que ninguna decisin est a salvo de desventajas; pero en
un proceso de redefiniciones institucionales lo central es optar
por la que ofrezca las mayores oportunidades de cambio y que
en mayor medida contribuya al desarrollo democrtico. La ree-
leccin en s no es una panacea, pero no puede dudarse que
modificara significativamente la relacin entre el Congreso y
las legislaturas, as como entre los gobiernos federal y locales.
Tambin introducira, al menos durante una fase inicial, una nue-
va dinmica en la vida interna de los partidos.
Para aprovechar al mximo las ventajas de la reeleccin de
los legisladores y para reducir al mnimo sus costos polticos,
convendr que no sea por tiempo indefinido. Si el periodo pre-
sidencial se redujera a cuatro aos, y otro tanto ocurriera con
el de senadores, podra en cambio ampliarse un ao el de dipu-
tados para evitar las elecciones intermedias. En estas condiciones
fijar una duracin sucesiva en el mismo cargo de hasta doce
aos permitira nivelar la utilidad y los riesgos de la reeleccin.
La reeleccin de los legisladores sera una de las ms eficaces
medidas constitucionales para alentar la formacin de lderes po-
lticos. Y esta es una de las mayores urgencias a que debe aten-
derse en un proceso democrtico. Al margen de cualquier dife-
rencia acerca de los dirigentes polticos, ningn sistema funciona
sin los individuos capaces de dinamizar las instituciones. La falta

de lderes polticos con aptitud para orientar el sentido del cam-
bio, convencidos de sus responsabilidades y firmes en sus com-
promisos, nulifica cualquier diseo institucional renovador.
La vida de las instituciones municipales, locales y federales,
est directamente relacionada con las posibilidades de que el sis-
tema genere sus propios lderes. Durante dcadas esta fue una
tarea descuidada, sobre todo por haberse conformado un partido
cuya organizacin en general bastaba para obtener triunfos elec-
torales. El papel de los candidatos slo ocasionalmente era re-
levante y progresivamente contribuy en menor medida al xito
electoral. La necesidad de lderes polticos se fue opacando. En
cambio, los partidos que tenan que luchar desde la oposicin
se vieron obligados a formar lderes cuya accin diera vitalidad
a organizaciones relativamente dbiles.
Entre los intereses convergentes de todas las organizaciones
polticas actuales se inscribe el de contar con los instrumentos
institucionales que auspicien liderazgos democrticos. La con-
solidacin de los espacios conquistados y la posibilidad de en-
sanchar los horizontes estn en relacin con la capacidad de tra-
bajo y la ratificacin de los apoyos populares recibidos por los
representantes.
Ahora bien, el reequilibrio institucional tiene que contemplar
objetivos que van ms all de los acomodos propios de un pro-
ceso de cambio. En este caso la reeleccin, con las ventajas apun-
tadas y pese a las desventajas reconocidas, fortalecera una de
las caractersticas centrales del orden constitucional mexicano:
el sistema representativo. Por diferentes razones y con distinto
grado de magnitud, la representacin poltica es uno de los pro-
blemas ms agudos a los que se hace frente en el mundo. La
prdida de prestigio de la poltica, las desviaciones ticas de los
dirigentes, las mltiples formas de erosin de la autoridad, la falta
de adhesin a las Constituciones, los medios de comunicacin,
la hipertrofia de los partidos y de sus elites, la rutinizacin de
los programas y la frustracin de su cumplimiento, la virulencia
134 DIEGO VALADS
de la propaganda y contrapropaganda electoral, la quiebra de los

paradigmas sociales, forman parte de un catlogo amplsimo de
factores que inciden negativamente en el funcionamiento de un
sistema representativo.
No es este el espacio para debatir las tesis de Rousseau sobre
la naturaleza democrtica de la representacin. En todo caso es
ostensible que los espacios de libertad y las opciones de igualdad
son mayores y mejores all donde el sistema representativo fun-
ciona con cierta regularidad institucional, y que aun conviniendo
en sus mltiples limitaciones e imperfecciones, siempre ser pre-
ferible contar con las ventajas de su presencia que con las con-
secuencias de su carencia.
D. Gabinete
Una parte de los controles polticos se sita en el mbito del

gabinete, otra en el del Congreso. En principio, la primera moda-
lidad corresponde al modelo parlamentario de Westminster, y la
segunda al modelo presidencial de Washington. Es conocida una
conversacin entre Churchill y Roosevelt, durante la segunda guerra
mundial, en que el primero deca al segundo: usted se tiene que
preocupar por qu tanto puede hacer sin la aprobacin del Con-
greso; pero no se preocupa por su gabinete. Por el contrario, yo
nunca me preocupo por el Parlamento, pero continuamente tengo
que consultar y pedir su apoyo a mi gabinete (Schlesinger,
1994: 91).
Desde luego, aun en los sistemas parlamentarios las funciones
de control ejercidas por el gabinete son ms o menos relativas,
a pesar de la responsabilidad de los ministros ante los parlamen-
tos. Sin embargo, hay dos medidas susceptibles de aplicacin
en un sistema presidencial, cuyos efectos permitiran atenuar la
discrecionalidad del presidente y de los miembros del gabinete:
una es la colegialidad, y la otra es la ratificacin de los nom-
bramientos por el Congreso.
Aun cuando en Mxico la complejidad de los asuntos de go-

bierno hace que con frecuencia se renan los miembros del ga-
binete a despachar colectivamente con el presidente, no existe
una estructura formal del gabinete (salvo lo previsto por el ar-
tculo 29 constitucional para el estado de excepcin). De manera
general no hay regularidad en la celebracin de reuniones, pre-
valece la informalidad en la deliberacin y la adopcin de
acuerdos, y se aplica un criterio de especialidad de los gabi-
netes que no permite a los secretarios participar en la discusin
de polticas ajenas a su rea.
Adoptar la figura del gabinete auspiciara que una buena parte
de las decisiones se discutieran con regularidad, dejando cons-
tancia de lo sustentado. As sea para salvar una forma de res-
ponsabilidad moral e histrica, esta situacin obligara a los
miembros del gabinete a fundamentar y consignar sus puntos de
vista. El complemento sera la ratificacin de sus nombramientos
por una de las cmaras del Congreso. Por su composicin y por
los precedentes constitucionales, la de Senadores resultara ade-
cuada. Ambas medidas produciran un efecto complementario:
se propendera a integrar el gabinete con figuras de peso poltico
propio, con lo cual se tendra un factor adicional para el ejercicio
del control interno.
Una cuestin a dilucidar ser la adopcin de un jefe de ga-
binete. Las experiencias donde coexisten presidentes y jefes de
gabinete no son homogneas. La ms frecuentemente invocada
es la francesa, pero aun en ese caso se presentan problemas que
slo la elevada cultura poltica de la sociedad y la responsabi-
lidad de los dirigentes ha permitido superar.
El texto constitucional francs da lugar a interpretaciones
equvocas hasta ahora no resueltas. El artculo 5o. dispone que
el presidente velar por la observancia de la Constitucin y
asegurar con su arbitraje el funcionamiento regular de los po-
deres pblicos, as como la continuidad del Estado , en tanto
que el 21 determina que el primer ministro dirige la accin
del gobierno [y] velar por la ejecucin de las leyes . No queda
136 DIEGO VALADS
claro si el tipo de arbitraje al que alude la Constitucin corres-

ponde al esquema de un poder moderador como el concebido
por Constant, o faculta al presidente a tomar decisiones directas.
La antinomia apareci en tanto que la facultad de designar y
remover al primer ministro corresponde al presidente, pero la
prctica llev a un sistema denominado de cohabitacin , en
los casos que no coinciden la mayora presidencial y la parla-
mentaria. Las experiencias vividas hasta ahora acreditan que los
estilos de la cohabitacin dependen del temperamento de los pro-
tagonistas.
Existen otros casos de sistemas presidenciales que admiten la
presencia de un primer ministro o figura equivalente, en general
con resultados innocuos, con excepcin de Finlandia, donde el
Consejo de Ministros acuerda las decisiones presidenciales y las
aplica. Ah donde el gabinete carece de atribuciones especficas,
es prcticamente irrelevante quin lo presida. Lo institucional-
mente necesario es que las funciones estn claramente atribuidas
y diferenciadas.
A partir de esa circunstancia, la jefatura del gabinete puede
ser ejercida con la denominacin que se considere ms conve-
niente, sin que exista una dualidad impropia de funciones con
el presidente de la Repblica. La presencia de un jefe de gabinete
servir para atenuar las presiones de la actividad cotidiana del
gobierno sobre el presidente, y le permitir a ste asumir una
especie de segunda instancia poltica que resulta muy funcional
en periodos de acomodamiento institucional. Adicionalmente, su-
pondra una va complementaria para canalizar acuerdos polticos
que permitan una operacin ms fluida del sistema presidencial.
En cuanto a la conveniencia de cualquiera de las opciones,
en trminos generales ser preferible la que suscite menores re-
sistencias y la que suponga menores costos de adaptacin, pero
tambin la que represente una solucin real y no un diferimiento
de las presiones. La adopcin de la figura de un jefe de gabinete
puede resultar complicada en su inicio, pero contribuira en la
solucin del problema de la discrecionalidad presidencial que
est en el centro de la discusin poltica. La transformacin del

gabinete en un rgano efectivo del gobierno hace recomendable
dar los pasos completos. Lo adecuado sera contar con un jefe
del gabinete que articulara el trabajo del gabinete desde el mo-
mento en que ste fuera adoptado.
A pesar de que la medida propuesta parece ms sencilla que
otras de las mencionadas, es posible que se considere contraria
a la naturaleza individual que el artculo 80 constitucional atri-
buye al jefe del rgano ejecutivo del poder. Este precepto no
tiene por qu cambiar. Lo previsto por la Constitucin de nin-
guna manera resultara incompatible con la presencia de un ga-
binete cuyas funciones quedaran adecuadamente establecidas,
como ya lo estn en la ley las correspondientes a las secretaras
de Estado.
La nueva concepcin del gabinete debe obedecer a la estra-
tegia de dar al sistema presidencial un aspecto ms dinmico y
flexible, que le permita funcionar en armona con un elenco de
instituciones tambin renovadas. Si uno de los objetivos de los
cambios previsibles es el reequilibrio institucional, habr que evi-
tar, en un efecto de paradoja, nuevos desequilibrios que hagan
nugatorios los esfuerzos de renovacin. Sera contradictorio que
en el nimo de promover cambios para la consolidacin de-
mocrtica se sacrificaran los propsitos centrales por la agrega-
cin de cargas excesivas, pero tampoco sera comprensible que
las acciones intentadas quedaran a medio camino y dejaran in-
satisfechas expectativas que, por ahora, pueden ser canalizadas
mediante una oportuna reforma democrtica del Estado.
E. Servicio civil gubernamental
La neutralidad administrativa es una garanta para la demo-

cracia. Es comprensible que la actividad administrativa experi-
mente cambios de acuerdo con la orientacin poltica del go-
bierno, pero debe evitarse que el aparato administrativo acte
como un centro de resistencia que bloquee o distorsione las de-
138 DIEGO VALADS
cisiones polticas. En Mxico existe, adems, una larga tradicin

de acomodo burocrtico en funcin de relaciones personales. El
importante esfuerzo que se produjo a partir de 1982 para evitar
el nepotismo dio resultados, pero la prctica de adjudicar em-
pleos pblicos de diferentes niveles en virtud de las lealtades
personales, no ha desaparecido.
Con independencia de las races histricas y las explicaciones
sociales del fenmeno, se trata de un factor que limita la accin
democrtica de las instituciones. En tanto que numerosos com-
promisos de la dirigencia poltica se satisfagan con cargo a las
plazas pblicas, se produce el doble efecto de lastrar la eficacia
de la administracin y de comprometer recursos presupuestarios
para objetivos privados. A pesar de esa tendencia secular, en
algunas reas de la administracin se ha podido configurar un
servicio civil funcional. El servicio exterior ofrece un buen ejem-
plo de un esquema responsable que ha permitido profesionalizar
a funcionarios diplomticos y consulares. Otros mbitos donde
se han obtenido resultados positivos son las reas de salud y
educacin, y los rganos de imparticin de justicia.
La caracterstica dominante del servicio civil en Mxico de-
nota, sin embargo, dispersin de esfuerzos, carencia de sistemas
de evaluacin, niveles jerrquicos bajos, y disparidades en los
objetivos alcanzados. En trminos generales, una buena parte de
lo conseguido ha sido el resultado de presiones y negociaciones
laborales, ms que de una estrategia del Estado. Existe una sig-
nificativa exigencia social para profesionalizar reas sensibles
de la funcin pblica, como los cuerpos de seguridad; pero las
respuestas son igualmente de naturaleza casuista, con resultados
desiguales. La tradicin poltica mexicana no ha podido renun-
ciar a una visin patrimonialista del aparato administrativo; una
parte de la lucha por el poder se materializa en la disposicin
de los cargos.
Profesionalizar la administracin forma parte de la racionali-
zacin del ejercicio del poder. Equivale a limitar una parte bas-
tante prosaica del apetito por el poder, de suerte que la lucha
poltica no se contamine por un simple afn de subsistencia la-

boral. De no producirse un cambio en esta direccin, los vicios
que han afectado al sistema poltico mexicano se proyectarn
hacia el futuro, afectando tambin a las nuevas formaciones que
intervengan en los procesos polticos. Es importante, por lo de-
ms, que ms all del mbito federal se trate de una decisin
de alcance nacional. El problema es delicado en todos los niveles
administrativos, y se acenta en los espacios municipales. La
falta de administraciones profesionales municipales favorece a
pequeos cacicazgos, acompaados de elevados ndices de co-
rrupcin. Dadas las contrastantes condiciones de desarrollo de la
vida municipal mexicana, en numerosas ocasiones la ausencia
de un cuerpo administrativo profesional repercute en la irregu-
laridad de los exiguos servicios pblicos.
Los efectos del compromiso burocrtico enturbian la vida po-
ltica en un doble sentido: durante la fase de lucha por acceder
al poder, para muchos agentes polticos las expectativas perso-
nales de acomodamiento pueden superar el sentido real de sus
compromisos programticos comunitarios; y luego, durante el de-
sempeo de las responsabilidades atribuidas, el desplazamiento
de quienes salen y la inexperiencia de quienes entran, generan
espacios de ineficiencia en perjuicio de la funcin y, por ende,
del administrado. En tanto que la administracin pblica sea con-
siderada, en su prctica totalidad, como parte del espacio poltico
por el que se contiende, el umbral de los intereses polticos se
mantendr en niveles de mediocridad y seguir siendo un incen-
tivo ms para la corrupcin.
La neutralidad administrativa supone varias ventajas polticas:
reduce la perspectiva patrimonialista de los cargos pblicos; ga-
rantiza a los partidos que acceden al poder la capacidad de operar
con cuerpos experimentados que ofrecen mnimos de resistencia a
la implantacin de decisiones polticas nuevas; y permite que el
electorado tome sus decisiones sin el condicionamiento de que un
cambio en la titularidad del gobierno puede tener implicaciones
negativas en la continuidad y en la calidad de los servicios.
140 DIEGO VALADS
F. Servicio civil congresual
El Congreso federal y las legislaturas estatales carecen de los

apoyos tcnicos necesarios. Tambin deben desarrollar un ade-
cuado servicio civil que contribuya al proceso de reequilibrio
institucional. Las labores legislativas son complejas y demandan
una estrecha comunicacin entre los rganos del poder involu-
crados en la formulacin de normas especializadas. En esta me-
dida la participacin de los cuerpos colegiados, ms que de na-
turaleza estrictamente tcnica, debe referirse a los contenidos
polticos y a las consiguientes implicaciones de las normas que
aprueba. Sin embargo, es necesario reducir la desventaja que se
advierte cuando los legisladores carecen de instrumentos profe-
sionales para examinar el contenido de los proyectos que les
hace llegar el gobierno.
Por otra parte, la funcin que realmente permite un equilibrio
entre las instituciones es el control poltico por parte del Con-
greso. Esta actividad, muy compleja, slo se puede realizar efi-
cazmente si se cuenta con informacin, anlisis e instrumentos
de investigacin. No es una funcin que se agote fijando posi-
ciones o sentando criterios generales. Para formular preguntas,
dirigir interpelaciones y orientar el trabajo de comisiones de in-
vestigacin, por ejemplo, hay que contar con una batera de re-
cursos tcnicos de que ahora no se dispone.
En los congresos y parlamentos es comn que se confunda
la naturaleza de los rganos de apoyo con que cuentan los le-
gisladores. En trminos generales stos suelen ser de tres tipos:
administrativos, normativos y polticos. Los de naturaleza admi-
nistrativa son los ms usuales, y por lo general funcionan de
manera satisfactoria. Los de orden poltico no necesariamente
deben corresponder a instrumentos institucionales de apoyo; en
buena medida son parte de las tareas de los partidos y conciernen
por tanto a cada uno de los grupos parlamentarios. Los de carcter
institucional en sentido propio, a su vez, deben conformar un ser-
vicio especializado permanente, neutral en el aspecto poltico, pero
altamente capacitado, regido por bases objetivas y estrictas de

seleccin, que garantice a los legisladores disponer de un ase-
soramiento imparcial y experimentado.
Cuando los cuerpos de asesoramiento parlamentario o con-
gresual se apoyan en la estructura de los partidos, se reproducen
los mismos defectos que en la administracin pblica: asignacin
de responsabilidades conforme a un esquema de lealtades perso-
nales o polticas, sin la permanencia y profesionalidad que per-
mitan el desempeo de una funcin con mnimos de neutralidad.
No se trata de una cuestin menor. Legislar no es slo una res-
ponsabilidad que se debe ejercer con la mayor autonoma posible,
sino con el mayor cuidado tcnico. Adicionalmente, la funcin
de control poltico, eje del trabajo de los cuerpos representativos
en el constitucionalismo contemporneo, exige elevadas capaci-
dades tcnicas en las reas auxiliares de los representantes; sin ese
apoyo, el control puede derivar en simple estridencia sin efectos
polticos reales, o incluso con efectos contraproducentes.
Independientemente de las implicaciones doctrinarias relativas
a la representacin, largamente debatidas, hay cuestiones forma-
les que conciernen a la complejidad creciente del universo nor-
mativo del Estado moderno. Esa tendencia se acenta en tanto
que los rganos involucrados en la formulacin de las normas
no siempre toman las providencias indispensables para asegurar
su idoneidad tcnica, y actan bajo los apremios de las circuns-
tancias. La democracia requiere del reequilibrio institucional en
cuanto forma de distribucin y control del poder, pero tambin
como una garanta para mejorar objetivamente sus resultados.
G. Referndum
El tema del referndum ha estado presente en el debate po-

ltico mexicano desde hace varios lustros. Se lleg a introducir
y luego a derogar como norma constitucional, sin que hubiera
sido objeto de aplicacin. Es sabido que, como cualquier otra
institucin, el referndum es susceptible de manipulacin; pero
142 DIEGO VALADS
tambin se le reconoce como una expresin de la democracia

semidirecta que mejor se adecua al ejercicio de la soberana po-
pular.
El referndum puede tener carcter legislativo o constitucio-
nal. La utilizacin ms habitual concierne a la aprobacin de
disposiciones legales, y algunos sistemas lo contemplan dentro
de la mecnica para la adopcin de reformas constitucionales.
En cuanto al referndum legislativo, presenta el problema de un
virtual desplazamiento de las instituciones representativas. Es,
por lo mismo, una cuestin que debe ser vista con detenimiento.
Suele ocurrir que la agregacin indiscriminada de propuestas in-
cluya algunas que entre s resulten excluyentes o, por lo menos,
limiten recprocamente sus efectos. Si, por ejemplo, la decisin
es generar un nuevo equilibrio entre las instituciones, sobre todo
entre los rganos Ejecutivo y Legislativo del poder, de ninguna
manera conviene introducir aspectos que en lugar de consolidar
al Congreso, le resten atribuciones. En este sentido, el refern-
dum legislativo no puede ser considerado una opcin adecuada
al propsito del reequilibrio institucional. El referndum legis-
lativo es un instrumento aleatorio que minimiza la funcin po-
ltica del Congreso y que, utilizado por los gobiernos con ese
propsito, puede llevar al bonapartismo.
El referndum constitucional ofrece otra perspectiva. Uno de
los problemas actuales de la democracia en Mxico, al que ya
se ha hecho referencia, es el distanciamiento entre la norma cons-
titucional y el ciudadano. La extraordinaria fluidez del texto
constitucional ha impedido que las normas se arraiguen en la
conciencia colectiva. Incluso ha habido reformas que fueron de-
rogadas antes de entrar en vigor. As, se hace imposible la se-
dimentacin de las reformas. La incomprensin de las reformas
muchas veces propicia rechazo, o simplemente indiferencia. No
existe un sentido de pertenencia que vincule a cada individuo
con lo dispuesto por la carta suprema. Por el contrario, progre-
sivamente se ha ido gestando una especie de sentimiento adverso,
conforme al cual prevalece la percepcin de que la Constitucin
ha sido expropiada a la sociedad por los polticos, que han hecho

de ella un instrumento particular de sus decisiones.
La nueva configuracin de las fuerzas polticas hace previsible
que las reformas constitucionales requerirn un ms intenso pro-
ceso de negociacin y sern, por lo mismo, menos frecuentes. La
composicin del Congreso es un factor que por s solo reducir
la tendencia a las reformas frecuentes. La poltica fluctuante pro-
pia del pluralismo, tender a configurar una Constitucin per-
manente, como antes la Constitucin fluctuante compens la po-
ltica esttica. Pero el objetivo democrtico no es slo el de una
Constitucin estable, sino el sentimiento general de adhesin a
la Constitucin.
Luego de las adecuaciones que se introduzcan a la Constitu-
cin para la reforma democrtica del Estado, ser conveniente
darle a la sociedad la certidumbre de que todo futuro cambio
requerir del consentimiento general. Por otra parte, si en el ar-
tculo 135 se plantea que la reforma constitucional requerir de
un referndum, no se desvirta la naturaleza representativa del
poder revisor de la Constitucin, y s se fortalece la naturaleza
democrtica del orden constitucional. Aunque existen fundadas
reservas por un amplio sector de la doctrina para modificar las
normas de procedimiento de la reforma constitucional, en este
caso puede argirse que no se planteara la flexibilizacin de
las ya existentes, sino su mayor control. El referndum consti-
tucional no es un impedimento para reformar la norma suprema,
pero como instrumento de control s supone un mecanismo di-
ficultado que har pensar con mayor detenimiento en la opor-
tunidad y frecuencia de las reformas. Adems, al tener que ser
sometidas a la decisin de la mayora ciudadana, las reformas
debern ser explicadas y discutidas de manera pblica, lo que
a su vez auspiciar una creciente vinculacin entre la norma y
sus destinatarios.
Adicionalmente, el referndum, como instrumento de consulta
popular, puede ser utilizado siempre que los agentes polticos
lo consideren adecuado para dirimir dudas o discrepancias en el
144 DIEGO VALADS
proceso reformador que tenga lugar. Es cierto que llevar pro-

blemas no resueltos a la ciudadana puede ocasionar confusiones,
pero tambin lo es que constituye una forma de obligar a los
participantes a racionalizar al mximo sus pretensiones. Se trata,
por supuesto, de un recurso extremo, si se aplica a la solucin
de discrepancias, o de un vehculo de legitimacin, cuando se
adopta para formalizar los acuerdos alcanzados por las dirigen-
cias polticas. Por la trascendencia del proceso democrtico en
curso, la aprobacin referendaria de los acuerdos bsicos para
la reforma democrtica del Estado podra contribuir a involucrar
a la ciudadana de una manera ms activa, decidida y consciente.
sta s podra ser, en todo caso, una medida tpica de transicin
poltica.
VI. ESTRATEGIA DEL CAMBIO
Dos preocupaciones dominan el discurso del cambio: por un

lado la estabilidad; por otro, la disminucin del poder presiden-
cial. En cuanto a la estabilidad, slo es explicable si se refiere
a la necesidad de evitar rupturas que afecten el funcionamiento
actual de las instituciones e inhiban el proceso de cambio. Por
lo dems, la estabilidad es un atributo de la vida institucional,
y su recurrente mencin no debe implicar una reminiscencia de
los anhelos de orden, tan caros al conservadurismo decimon-
nico. A partir de esta preocupacin por la estabilidad se escinden
dos grandes lneas: la que se centra en la recuperacin de la
legitimidad, como origen del poder, y la que se orienta al man-
tenimiento de la gobernabilidad, como ejercicio del poder. Se
trata de dos perspectivas diferentes, pero conciliables a travs
del sistema constitucional.
En cuanto a reducir el poder presidencial, el problema es de
otra naturaleza. Una cosa es la racionalizacin del poder, y otra
la simplificacin de la poltica. En un diseo institucional slo
caben, como combinaciones posibles, las siguientes: un gobierno
dbil y un Congreso dbil; un gobierno dbil y un Congreso fuer-

te; un gobierno fuerte y un Congreso dbil; y un gobierno fuerte
y un Congreso fuerte. Es evidente que toda organizacin ine-
ficaz y toda relacin asimtrica resultan contrarias a la preceptiva
del constitucionalismo moderno.
La estructura constitucional del Estado democrtico es incom-
patible con cualquier tipo de desequilibrio que auspicie formas
de concentracin del poder. El constitucionalismo tiene entre sus
objetivos una adecuada distribucin del poder y aplicar los con-
troles que la garanticen. Por tal razn, la transferencia de facul-
tades para invertir los trminos de influencia y predominio entre
los rganos del poder no tiene cabida en el constitucionalismo
democrtico. El antagonismo poltico no puede traducirse en una
construccin institucional que conduzca a la nulificacin de
una parte de las instituciones mismas.
De manera complementaria a lo que aqu se ha dicho, habr
que plantear las reformas a la vida poltica local. El federalismo
tambin se fortalece a travs de la democracia. Por eso, lo que
se estime funcional para el mbito federal y que por su naturaleza
sea transferible al local, debe ser considerado parte del propio
acuerdo constitucional nacional. Los periodos de gobierno, la
reeleccin de los diputados, las formas de servicio civil apun-
tadas, el referndum para la reforma de las Constituciones lo-
cales, son aspectos que deben considerarse. No se trata de ex-
trapolaciones infundadas, ni de un proyecto metropolitano
expansivo; se trata simplemente de que el proceso democrtico
debe ser nacional, no slo federal.
El federalismo mexicano se ver significativamente robuste-
cido en tanto que la vida local y municipal participe en el proceso
de la reforma democrtica del Estado. No debe olvidarse que la
estructura general del poder es la que se encuentra sujeta a cam-
bios. Por otra parte, los estados requerirn de mrgenes propios
para sus ajustes. Los cambios nacionales deben, en ese sentido,
ser indicativos pero no limitativos. En cierta forma esta es la
orientacin que sustenta la Constitucin en la actualidad, aunque
146 DIEGO VALADS
por razones de diversa ndole en la prctica se haya propendido

a la homogeneidad. El artculo 116, por ejemplo, establece que
los gobernadores de los estados no podrn durar en su encargo
ms de seis aos , pero ninguna Constitucin estatal ha adoptado
un periodo inferior, habindolo podido hacer.
La tcnica recomendable para fortalecer al federalismo no es
la de prescribir modos de organizacin y funcionamiento, sino la
de ampliar el umbral de atribuciones que las Constituciones lo-
cales pueden resolver. En el mbito estatal tambin es de extrema
importancia estimular el sentimiento de adhesin social a sus
propias instituciones.
Los tiempos requeridos para los cambios son imprevisibles,
por lo que el ritmo de ajuste podr generar frustraciones parciales
y, consecuentemente, reavivar las resistencias de los inmovilis-
tas, exacerbar los nimos de los impacientes, desencadenar la
crtica de los observadores (medios) y desconcertar a los es-
pectadores (ciudadanos). Los dirigentes polticos entrarn en ci-
clos paradjicos en los que tendrn que hacer causa comn con
sus adversarios naturales para consolidar los avances obtenidos
de manera conjunta. Quienes viven los procesos internos saben
bien del esfuerzo requerido para alcanzar los acuerdos que todo
cambio supone, y conocen las reacciones desfavorables, internas
y externas, que suelen presentarse cuando lo conseguido no co-
rresponde literalmente al discurso previo o no se traduce en re-
sultados inmediatos.
No puede pasarse por alto la circunstancia de que los procesos
de cambio plantean objetivos u opciones contrastantes para los
agentes que intervienen. Para unos, el cambio supone la prdida
de ventajas previas, mientras que para otros implica acceder a po-
siciones nuevas. Esta situacin puede afectar los trminos de los
arreglos y minimizar los efectos del cambio. Cuando as ocurre,
se pierde la oportunidad de encontrar soluciones de largo plazo y
slo se consigue transferir hacia el futuro una carga mayor de pre-
siones: la finalidad central de relegitimar al sistema poltico queda
en el vaco y los avances que se obtienen resultan efmeros.
Por todo esto, a la idea de Montesquieu de que el cambio es

constancia, habra que adicionar que la constancia es responsa-
bilidad, imaginacin y determinacin. Despus de todo, se trata
de cambios que conciernen al Estado y el Estado, como afirmaba
Rousseau, es una obra de arte.
VII. REFERENCIAS
DEBR, Michel, Trois rpubliques pour une France, Pars, Albin

Michel, t. I, 1984.
, Entretiens avec le gnral De Gaulle, Pars, Albin Mi-
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guel ngel Garca Herrera (ed.), El constitucionalismo en la
crisis del Estado social, Bilbao, Universidad del Pas Vasco,
1997.
Y ELECCIN PRESIDENCIAL EN MXICO*
I. RENOVACIN CONSTITUCIONAL
La Constitucin mexicana prev, en su artculo 135, la posibi-

lidad de ser adicionada o reformada. Este precepto ha sido objeto
de aplicacin reiterada a partir de 1921, cuando se produjo la
primera reforma. La doctrina mexicana, sin embargo, no ha dis-
tinguido con exactitud la diferencia entre adicionar y reformar
la Constitucin, por lo que todos los autores hemos cado en el
error de englobar, como un mismo proceso, las adiciones y las
reformas.
Esa confusin nos ha llevado a hablar de una gran cantidad
de reformas, aplicando diversos baremos para establecer su mag-
nitud. El nmero de artculos modificados, las veces que cada
precepto ha sido reformado y los decretos promulgatorios, son
algunos de los indicadores adoptados. Empero, lo que no hemos
hecho es clasificar las modificaciones segn se trate de adiciones
o de reformas.
La distincin es necesaria para apreciar hasta qu punto han
evolucionado las instituciones mexicanas, o en qu medida he-
mos deformado la carta de Quertaro. Si entendemos por adi-
ciones las nuevas instituciones, y por reformas la modificacin
de las ya existentes, veremos que ha habido avances importantes
en nuestro orden constitucional. En algunos mbitos, sin embar-
* Incluido bajo el ttulo Opciones para la reforma constitucional en Mxico , en
el volumen Homenaje a don Pablo Lucas Verd, Madrid, Universidad Complutense de
Madrid (en prensa).
149
150 DIEGO VALADS
go, tendremos dificultades para determinar si se trat de adicio-

nes o de reformas.
Veamos algunos ejemplos. El voto a la mujer podra ser con-
siderado una ampliacin de los derechos de ciudadana, y en
esta medida se tratara slo de una reforma; pero podra tambin
ser visto como un nuevo instituto que no se refiere slo a los
derechos de ciudadana, sino a una transformacin de la forma
de entender la igualdad ante la ley, y en este sentido se tratara de
una adicin.
Otro caso que se prestara a la polmica es la creacin de rganos
electorales autnomos. Podra decirse que se trata de una am-
pliacin de las garantas electorales ya existentes en la Consti-
tucin, en cuyo caso seran considerados parte de una reforma;
pero tambin puede alegarse, con fundamento, que su incorpo-
racin ha dado lugar a un cambio sustancial en la vida cvica
de Mxico, y que representan una innovacin institucional entre
nosotros.
Los ejemplos pueden multiplicarse. La incorporacin de la
seguridad social podra ser entendida como una extensin de los
derechos sociales que identifican a la Constitucin desde su ori-
gen mismo, o ser contemplada como una adicin al orden ins-
titucional mexicano. Para evitarnos esta polmica, optamos por
el expediente ms cmodo que consiste en no diferenciar las
adiciones de las reformas, hacer tabla rasa y englobar todos
los cambios dentro de un solo concepto.
Las consideraciones doctrinarias sobre la reforma constitu-
cional han sido muy abundantes en otros aspectos, sobre todo
vinculadas al poder constituyente y en cuanto concierne a los
lmites de la reforma. En Mxico, estos temas ha sido abordados
entre otros por Jorge Carpizo, Jaime Crdenas, Miguel Carbonell,
Diego Valads, Salvador Valencia. Debemos agregar que en
obras generales de derecho constitucional, el tema tambin ha
sido tratado con el mismo enfoque por Elisur Arteaga, Ignacio
Burgoa, Miguel Lanz Duret, Daniel Moreno, Ulises Schmill y
Felipe Tena Ramrez.
La doctrina extranjera se ha preocupado ms por las distin-

ciones semnticas. Buenos ejemplos los encontramos en los tra-
bajos de Georg Jellinek y Pedro De Vega, para slo mencionar
dos estudios que han alcanzado la naturaleza de clsicos en la
materia. En cuanto a la obra de Jellinek, la traduccin espaola
est precedida de un anlisis erudito y profundo, como toda su
obra, de Pablo Lucas Verd, que ayuda a precisar el alcance de
los conceptos del autor alemn.
No entrar ahora en el tema de la revisin constitucional en
cuanto a sus posibilidades y lmites, slo he mencionado el pro-
blema para justificar la referencia en el ttulo de este trabajo a
la renovacin constitucional. Esa renovacin incluye reformas
y adiciones; supone modificar varias de las instituciones exis-
tentes e introducir otras; implica modificar el sistema mismo de
revisin constitucional. Al aludir a una Constitucin renovada
estoy excluyendo la posibilidad de sustituir el texto de 1917,
pero subrayando la necesidad de transformarlo mediante cambios
profundos. A este respecto son muy orientadores dos trabajos
de Pablo Lucas Verd: Teora general de las articulaciones
constitucionales, y su luminoso discurso La Constitucin en la
encrucijada (palingenesia iuris politici).
A pesar de lo anterior, hay un aspecto que se plantea en el
texto mexicano que supone, por un lado, la renovacin consti-
tucional del pas, aunque por otro lado implica no modificar la
Constitucin en cuanto a la forma de elegir al presidente y, a
su vez, volver a la duracin del periodo presidencial que con-
sagraba la actual Constitucin en 1917. As, la aparente paradoja
consiste en que para abrir paso a otros aspectos de la consoli-
dacin democrtica en Mxico es necesario mantener una dis-
posicin que est en vigor y otra que lo estuvo hasta 1928.
Una Constitucin es susceptible de ser modificada en su letra
pero tambin en su forma de aplicacin. A continuacin se tratar
de demostrar que, al no reformar el procedimiento para elegir
al presidente, habindose empero producido un cambio en el sis-
tema de partidos, se podrn obtener resultados ms favorables
152 DIEGO VALADS
para la consolidacin democrtica, que si se adoptaran enmiendas

en esa materia, para establecer la doble vuelta electoral.
Por otra parte, tambin se procurar demostrar que un cambio
constitucional que consista en retomar una norma que ya estuvo
en vigor, puede igualmente contribuir a consolidar la demo-
cracia en Mxico.
La reforma constitucional, entendida como la modificacin
de la organizacin y funcionamiento de los rganos del poder
y de su relacin con la sociedad, debe tener en cuenta los cam-
bios operados en el entorno. La Constitucin, en este sentido,
tiene una vinculacin directa con los procesos polticos, de suerte
que el significado de la norma puede variar conforme se modifica
el mbito en el que se aplica. Como ha demostrado Peter Hberle,
hay un nexo indisociable entre Constitucin y cultura, de suerte
que el comportamiento colectivo tiene una relevancia decisiva
para establecer el alcance de las disposiciones constitucionales.
II. ELECCIN DEL PRESIDENTE
Con relacin a este tema se ha planteado la posibilidad de

elegir al presidente mediante mayora absoluta. Este no es un
problema que se hubiera planteado durante las dcadas en que
hubo un partido hegemnico. Pero una vez que la vida de los
partidos cobr fuerza, especialmente a partir de las elecciones
federales de 1988, el sistema electoral se ha ido haciendo pro-
gresivamente ms competitivo. En estas condiciones es previsi-
ble que en algn momento el presidente sea elegido por mayora
simple.
Actualmente varios de los sistemas presidenciales prevn la
posibilidad de la doble vuelta. As ocurre en las Constituciones
de Argentina (artculos 94, 96, 97 y 98), Brasil (artculo 77),
Colombia (artculo 190), Chile (artculo 26), Ecuador (artculo
165), Guatemala (artculo 184), Per (artculo 111), y Uruguay
(artculo 151). En el caso de Bolivia (artculo 90), si ninguna
de las frmulas para presidente y vicepresidente obtiene la ma-

yora absoluta, corresponde al Congreso, en votacin verbal y
nominal, elegir entre las dos ms votadas. Por el contrario, las
Constituciones de Costa Rica (artculo 133), El Salvador (artculo
151), Honduras (artculo 236), Nicaragua (artculo 146), Panam
(artculo 172), Paraguay (artculo 230) y Repblica Domini-
cana (artculo 49) adoptan, como la mexicana (artculo 81), el
sistema de mayora relativa.
En Chile todava no se ha aplicado el mecanismo de la se-
gunda vuelta, introducido por la Constitucin de 1980, y que
sustituy al anteriormente previsto, que depositaba en el Con-
greso la decisin en el caso de que ningn candidato presidencial
obtuviera la mayora absoluta. En cambio, tanto en Brasil como
en Per s se han llevado a cabo elecciones en segunda vuelta,
con resultados adversos a la democracia. Arturo Valenzuela (p.
64), ha sealado acertadamente que los presidentes elegidos en
segunda vuelta pronto se olvidan de la posicin minoritaria con
que contaban en la primera vuelta y se ven a s mismos como
genuinos representantes de la voluntad popular . Esa actitud,
afirma tambin Valenzuela, acenta la tensin entre los presi-
dentes y los congresos, donde aqullos no cuentan con un apoyo
mayoritario.
Ese fue el caso en Brasil. El presidente Fernando Collor de
Melo result elegido en 1989 en la segunda vuelta, pero qued
con un apoyo parlamentario muy dbil. Cuando se adopt el
sistema de doble vuelta se crea que estabilizara la poltica bra-
silea (Afonso, p. 467), pero Bolvar Lamounier ( Parlamenta-
rismo... , p. 127) seala que desde la campaa electoral se volvi
dramticamente claro que la eleccin en dos turnos, en un
pas con graves contrastes y tensiones sociales, encierra riesgos
considerables . Veintids candidatos participaron en la eleccin
presidencial porque iban a la caza de una oportunidad poltica;
la segunda vuelta se ofreca como una opcin de negociar, pero
tambin como un peligro de dejar insatisfechas a fuerzas polticas
importantes e incluso de no poder cumplir todas las promesas
154 DIEGO VALADS
empeadas. A Collor le ocurri que slo cont con una minora,

pero la falsa percepcin de que dispona de la mayora del elec-
torado lo llev a hostilizar al Congreso (Lamounier, Brasil &
frica do Sul, p. 51), en la idea de que su fuerza popular era
real. Cuando estall un escndalo que lo llev al juicio poltico,
nunca pens que sera destituido del poder (Lamounier, La re-
forma... , pp. 233 y ss).
En cuanto a Per, el presidente Alberto Fujimori, tambin
triunfante en la segunda vuelta e igualmente en minora congre-
sual, ante la resistencia del Congreso adopt medidas drsticas,
resolviendo, inconstitucionalmente, su disolucin (McClintock,
pp. 314 y ss.). El argumento de la mayora absoluta obtenida
en la segunda vuelta sirvi como pretexto para justificar el golpe
de Estado.
Por su parte, en Argentina se introdujeron algunos correctivos
al principio de mayora absoluta. Es un sistema atenuado, como
apunta Natale (p. 120). En primer trmino (artculo 97) se esta-
blece que se proclamar triunfadora la frmula de candidatos a
la presidencia y vicepresidencia que obtenga ms del 45% de la
votacin vlida; en segundo lugar (artculo 98) se determina que
tambin se reconocer la victoria de la frmula que alcance el
40% de la votacin vlida si, adems, presenta una diferencia
superior al 10% de los votos con relacin a la planilla que le
siga. Los argumentos centrales de este procedimiento se basan
en la necesidad de contar con el respaldo que permita gobernar
y administrar los destinos de la nacin (Dromi, p. 319). La
vocacin plebiscitaria de este precepto es muy clara, y los efectos
en el sistema presidencial argentino han nulificado algunas de las
innovaciones ms valiosas de la reforma constitucional de 1994.
La Constitucin argentina dispone (artculos 100 y ss.) la pre-
sencia de un jefe de gabinete de ministros. Sin embargo, la na-
turaleza plebiscitaria de la presidencia ha dejado un margen m-
nimo de accin a ese funcionario de nuevo cuo (Serna, pp. 164
y ss.). En otras circunstancias el jefe de gabinete habra desem-
peado una funcin muy dinmica para asegurar una relacin
fluida con el Congreso, pero en virtud de la forma como se atri-

buye la mayora al presidente las relaciones entre ambos rganos
del poder han conservado la asimetra que caracterizaba a la
Constitucin de 1853. Sorprende, en ese sentido, que Ral Al-
fonsn (pp. 179 y ss.) haya manifestado fuertes argumentos con-
tra el sistema presidencial tradicional, y sin embargo apoyara
sin reservas la doble vuelta, cuyas consecuencias seguramente
no previ.
En Colombia, Luis Carlos Schica (pp. 240 y ss.) y Henao
Hidrn (p. 258) admiten que el sistema de doble vuelta fue to-
mado del constitucionalismo francs; el primero subraya, empe-
ro, que las condiciones polticas de ambos pases son muy di-
ferentes, y que el primer ensayo colombiano de 1994 est
dejando amargas lecciones . Se est produciendo el fenmeno
tambin presente en otros mbitos: la apreciacin distorsionada
del poder de los presidentes; la segunda vuelta genera una ilusin
poltica que no corresponde a la realidad.
Es comprensible que en varios casos se haya adoptado el sis-
tema de la doble vuelta precisamente porque el sistema presi-
dencial tiene como eje la figura del jefe del rgano ejecutivo
del poder. Como es natural, el mecanismo electoral de la doble
vuelta tiene ventajas y desventajas. Entre las primeras se incluye
la de ofrecer a los presidentes una base de aceptacin popular
que les permite adoptar una posicin de fuerza poltica ante el
Congreso en el caso de que all carezcan de apoyo mayoritario.
Entre los defectos de este sistema se ha apuntado que acenta
la fragmentacin de los partidos, con todos sus inconvenientes,
y que muchas veces la mayora alcanzada por el candidato triun-
fador es artificial.
En Francia la segunda vuelta fue introducida en 1962 mediante
una reforma que promovi el presidente Charles de Gaulle. Con-
forme al texto original (artculos 6o. y 7o.) de la Constitucin
de 1958, el presidente era elegido por un colegio electoral com-
puesto por aproximadamente noventa mil personas (los integran-
tes de ambas cmaras, los consejeros generales de los departa-
156 DIEGO VALADS
mentos, los integrantes de las asambleas ultramarinas y los

representantes de los ayuntamientos). Esta frmula correspon-
da al enunciado del general De Gaulle en su famoso discurso
de Bayeux (Vanossi, p. 19) donde preconizaba que el jefe del
Estado deba estar por encima de las pugnas de partido; de
ah la conveniencia de que lo eligiera un colegio electoral muy
representativo pero no demasiado politizado (Luchaire, pp.
325 y ss.).
La reforma a los artculos 6o. y 7o. de la Constitucin francesa
supuso un cambio radical en el enfoque original sustentado por
el general presidente. La eleccin directa haca inevitable la alta
politizacin de la figura presidencial; de ah que produjera una
tempestad poltica (Decaumont, p. 146). Esta reforma influy
considerablemente en el constitucionalismo iberoamericano, sin
que se haya tenido en cuenta que, aun cuando el electorado se
ha visto obligado a ir a la segunda vuelta para elegir al presidente
en las seis elecciones presidenciales que ha habido desde enton-
ces, en cuatro ocasiones tambin ha optado por darle la mayora
parlamentaria a la oposicin y ha forzado la integracin de ga-
binetes de cohabitacin (Thibault, p. 99).
El sistema presidencial norteamericano, por su parte, sigue
consagrando formalmente la eleccin indirecta. Los constitu-
yentes discutieron con amplitud acerca del mejor sistema para
elegir presidente; advertan que estaban creando una figura po-
ltica que tendra un enorme poder, y por eso rechazaron las
tmidas propuestas que sugeran una eleccin popular (Gilson,
pp. 132 y ss.), pero tampoco aceptaron las tesis que en un
principio tuvieron mayor impacto: que la eleccin la hiciera
el Congreso.
Los constituyentes norteamericanos adoptaron una solucin de
compromiso, al establecer que los presidentes seran elegidos
mediante un procedimiento de segundo grado, a travs de elec-
tores. El sistema llev un cierto tiempo para afinarse. Por eso
Tocqueville (t. I, p. 133) advirti que cada eleccin generaba
una poca de crisis nacional . Los electores planteaban dos
problemas: uno, que ningn candidato tuviera mayora; segundo,

que no obedecieran el mandato popular, esto es, el de los elec-
tores en primer grado.
El primer problema se resolvi mediante la enmienda cons-
titucional nmero 12, de 1804. Se dispuso que cuando ningn
candidato a la presidencia obtuviera la mayora absoluta de los
votos electorales, el Congreso debera elegir de entre los tres
candidatos con mayor nmero de votos. El problema se present
cuando, en 1800, Thomas Jefferson y Aaron Burr empataron con
73 votos electorales cada uno. La Cmara de Representantes tuvo
que desempatar, y lo hizo en favor de Jefferson.
El segundo problema tambin ha quedado resuelto, en bene-
ficio de la independencia de los electores de segundo grado. Se
plante en 1948, cuando los electores demcratas de Alabama
se negaron a votar por el candidato demcrata a la presidencia,
y lo hicieron en cambio a favor del candidato del partido Di-
xiecrat. La Suprema Corte (Ray v. Blair, 1952) resolvi que los
electores estn en libertad de votar por el candidato que libre-
mente decidan. El fenmeno se repiti en 1956 y en 1960
(Schwartz, t. II, p. 12).
Paulatinamente se fueron resolviendo los problemas prcticos
que resultan del sistema electoral americano. Por ejemplo, en
tres ocasiones se ha registrado que un candidato obtiene mayor
nmero de sufragios populares que de votos electorales. En 1825
se aplic la 12a. enmienda, generando mucha inconformidad.
John Q. Adams obtuvo la presidencia mediante una negociacin
poltica. Haba conseguido slo 84 votos electorales y 108,740
sufragios populares, frente a 99 votos y 153,544 sufragios de
Andrew Jackson, pero el Congreso le dio 13 votos a Adams y
slo 7 a Jackson. El tercer candidato en discordia fue William
Crawford, que obtuvo 41 votos electorales y 3 en el Congreso.
Adams correspondi a Henry Clay, presidente de la Cmara,
nombrndolo secretario de Estado (Pritchett, p. 385).
Otros casos singulares se han registrado en 1877 y en 1889
(Durbin, p. 391). En el primero, Rutheford Hayes y Samuel Til-
158 DIEGO VALADS
den protagonizaron uno de los ms conspicuos casos de fraude

electoral en la historia americana. Hayes obtuvo 185 votos elec-
torales, frente a 184 de Tilden; pero ste consigui 270,000 su-
fragios populares ms. El Congreso se neg a dirimir el conflicto
y las mutuas acusaciones de fraude, alegando carecer de com-
petencia en este caso. La Corte ratific la decisin del Congreso
y Tilden acept la decisin que favoreca a Hayes para no ge-
nerar otra guerra civil . El segundo caso fue menos compli-
cado, porque en 1889 Benjamin Harrison obtuvo 233 votos elec-
torales frente a 168 de Grover Cleveland, a pesar de que ste
lo haba superado en la votacin popular. Cuatro aos despus
Cleveland derrot a Harrison.
Como se puede ver, en el caso francs se ha compensado la
eleccin plebiscitaria del presidente con un sistema que permite
al electorado influir en la composicin del gobierno a travs de
la mayora que integre la Asamblea Nacional; en el caso ame-
ricano se opt por eludir el enorme poder que resultara para el
presidente de contar con una fuente de legitimidad electoral se-
mejante a la del Congreso. En ambos casos el sistema constitu-
cional ha funcionado en favor de un mayor equilibrio entre los
rganos del poder.
Volvamos a Mxico. En este caso hay una reflexin adicional:
el sistema poltico, basado en buena medida en el orden cons-
titucional, pero tambin en lo que acertadamente Jorge Carpizo
ha caracterizado como las facultades metaconstitucionales de los
presidentes (El presidencialismo..., pp. 190 y ss.), contiene ele-
mentos autoritarios que representan un obstculo para la consoli-
dacin democrtica. La naturaleza plebiscitaria de la eleccin
presidencial ha sido utilizada como un argumento legitimador
del presidencialismo mexicano. En tanto no sea superada esta
fase del sistema presidencial, ser muy difcil abrir un espacio
razonable al Congreso.
Desde mi punto de vista, el nivel de tensin entre la presi-
dencia y el Congreso podr disminuir en tanto que los presidentes
se vean en la necesidad de llegar a acuerdos polticos con el
Congreso; por el contrario, la idea de que disponen de una ma-

yora absoluta los podr orientar al enfrentamiento. El peligro
se multiplica si esa mayora es conjetural, porque deriva de un
sistema que la construy artificialmente, como suele ocurrir
cuando a los electores slo se les ofrecen dos ineludibles op-
ciones en la segunda vuelta.
Un presidente, legatario de una tradicin autoritaria, que se
considere apoyado por una pluralidad de ciudadanos superior a
la de cualquier fraccin congresual, podr verse tentado a seguir
actuando conforme a un patrn de conducta que excluira los
acuerdos polticos propios de un sistema abierto. Una idea confusa
de la legitimidad plebiscitaria podra condicionar negativamente
la disposicin presidencial para aceptar que slo ejerce una parte
del poder.
Desde luego es necesario no exagerar en cuanto al supuesto
ejercicio incondicionado del poder por parte de los presidentes.
Aun cuando, segn las pocas, han dispuesto de una considerable
libertad de decisin y accin, tambin han tenido que aceptar
los lmites, no necesariamente perceptibles desde el exterior del
poder, impuestos por la naturaleza misma de ese poder. En este
sentido el testimonio de Miguel de la Madrid es de gran inters
y utilidad para conocer una experiencia muy reciente que permite
advertir el cmulo de resistencias y reticencias a que debe hacer
frente un presidente.
En el caso mexicano tambin debe tenerse en cuenta que se
han llevado a cabo varios procesos electorales en los estados, y
que ya hay muchos gobernadores elegidos por mayora relativa.
Su capacidad de gobierno no se ha visto afectada, y en trminos
generales han tenido que echar mano del recurso poltico de la
negociacin cuando en el Congreso local han quedado en mi-
nora.
Un sistema democrtico slo se consolida cuando el poder
arbitral queda en manos de los electores. En el caso que se plan-
tea, este poder ser tanto mayor cuanto menores oportunidades
de ejercicio autoritario del poder tenga el presidente. De ah que
160 DIEGO VALADS
sea importante mantener el sistema de eleccin actual, que deja

que la ciudadana determine si le da la mayora absoluta o so-
lamente la relativa a un candidato a la presidencia.
III. PERIODO PRESIDENCIAL
El 10 de octubre de 1927, ms de dos aos antes de que ter-

minara el gobierno del general Plutarco Elas Calles, se confirm
que su sucesor sera el general lvaro Obregn. En esa fecha,
y despus de largas semanas de deliberacin, la mayora de los
miembros de la Cmara de Senadores present una iniciativa
para reformar el artculo 83 constitucional y restablecer la frmula
gradual de reeleccin que Porfirio Daz utiliz para mantenerse
al poder: El presidente entrar a ejercer su encargo el primero
de diciembre; durar en l seis aos y nunca podr ser reelecto
para el periodo inmediato , deca el texto propuesto. Con una
inusitada velocidad, tres das despus se dio lectura al dictamen
y, con dispensa de trmites, fue aprobado por unanimidad.
En la Cmara de Diputados el asunto se ventil con ms pru-
dencia, lo que origin que el 21 de noviembre un legislador in-
terpelara a la comisin encargada de dictaminar la iniciativa, por-
que haba transcurrido aproximadamente un mes desde la
recepcin de la minuta enviada por los senadores. Horas despus
la Segunda Comisin de Puntos Constitucionales presentaba el
dictamen solicitado. Se argumentaba la necesidad de dar la ma-
yor estabilidad y firmeza a nuestras instituciones , para lo cual
resultaba indispensable permitir la reeleccin no sucesiva y la
ampliacin del periodo de gobierno a seis aos. Segn el dic-
tamen, la Comisin explor ampliamente el sentir de la opinin
pblica en pro y en contra de tal reforma .
A Daz lo haba llevado a la presidencia el Plan de Tuxtepec
de 1876 cuyo artculo 2o. estableca la no reeleccin del presi-
dente de la Repblica. Pero el 5 de mayo de 1878, apenas dos
aos despus del pronunciamiento tuxtepecano, y a uno de haber
asumido la presidencia, Daz comenz a preparar su largo iti-

nerario gubernamental. La Constitucin fue reformada para per-
mitir la reeleccin presidencial discontinua. As, Daz termin
su primer periodo en 1880, y regres al Palacio Nacional en
1884. Tres aos ms tarde, uno antes de concluir su segundo
mandato, hizo reformar nuevamente la Constitucin para admitir
la reeleccin inmediata por una sola vez; pero en 1890 la ree-
leccin indeterminada volvi a la Constitucin. Sigui, no obs-
tante, el periodo presidencial de cuatro aos.
Un constitucionalista porfiriano (Eduardo Ruiz, p. 291) deca
que cuatro aos eran muchos para un mal presidente, pero eran
pocos para uno bueno. Por eso, agregaba, haba que permitir la
reeleccin ilimitada. Sin embargo, a los setenta y cuatro aos
el viejo general ya no se quiso complicar la vida, ni siquiera
con una campaa electoral pro forma, y una vez ms hizo mo-
dificar la carta constitucional para que, a partir de 1904, el pe-
riodo fuera sexenal. Aos despus la Constitucin queretana re-
gres a lo que haba sido la constante del sistema mexicano:
cuatro aos para los presidentes, y agreg la prohibicin absoluta
de reeleccin.
Como ya se dijo, en 1927 se adopt una reforma anloga a
la de 1878, y en 1928 otra semejante a la de 1904: reeleccin
no sucesiva y periodo de seis aos. En 1933 se retorn a la
prohibicin absoluta de reeleccin presidencial, pero desde hace
ya setenta y un aos subsiste el periodo de seis aos para los
presidentes.
El ya mencionado dictamen de los diputados que justific la
ampliacin del periodo presidencial a seis aos deca: cada vez
que se inician los trabajos para la renovacin del poder ejecutivo
federal, surge el fantasma de una nueva revuelta . Este singular
texto reconoca que era necesario ampliar a seis aos el periodo
para que los presidentes tuvieran tiempo de aprender a gobernar,
pues nuestro sistema poltico no es tan coordinado que pueda
suministrar una educacin suficiente a los aspirantes a la presi-
dencia . El mismo documento aseguraba que slo seis aos per-
162 DIEGO VALADS
mitiran que el ciudadano que ocupe el cargo de presidente

tenga tiempo de desarrollar su programa de gobierno y realizarlo
siquiera en parte .
As, las razones que el Congreso consider para adoptar el
periodo sexenal, y acerca de las cuales se explayaron diputados
y senadores, fueron esencialmente tres: evitar la agitacin pol-
tica, compensar la falta de preparacin de los aspirantes a go-
bernar y dejar que los presidentes tuvieran tiempo para cumplir
con su programa, siquiera en parte .
Fue en ese momento del debate en la Cmara de Diputados
cuando Antonio Daz Soto y Gama plante en la tribuna la doc-
trina del caudillismo mexicano: a lo que se llama despectiva-
mente caudillo en nuestra jerga latinoamericana, se le llama es-
tadista en Europa , dijo, mientras que Vicente Lombardo
Toledano reconoci que la reforma implicaba una prevaricacin,
pero que por encima de todo estaba la paz social del pas. Lom-
bardo, con la intuicin histrica que lo caracteriz, dio sus ra-
zones para que queden en el diario oficial del Parlamento todos
los motivos que se tuvieron en cuenta para reformar la Consti-
tucin . Y apunt tambin una pregunta: por cunto tiempo el
sexenio presidencial? Por el necesario para que surja la paz en
nuestro pas , contest.
En cuanto a los estados, se sigui el mismo camino. El pre-
sidente Manuel vila Camacho inici una reforma constitucional
para establecer que los gobernadores de los estados no podrn
durar en su encargo ms de seis aos . La reforma, propuesta
en diciembre de 1940, fue aprobada por unanimidad en ambas
cmaras; entr en vigor en enero de 1943. Rpidamente las Cons-
tituciones locales adoptaron el periodo sexenal.
Al entrar al siglo XXI es justo que nos preguntemos si son
valederas las razones de 1928. Vemoslas.
Primera. Garantizar la paz. En este punto no es necesario
argumentar. Si en los aos veinte la proximidad de los procesos
electorales generaba episodios de violencia, en los aos por venir
la lejana entre esos procesos har que las insatisfacciones pro-
pias de una sociedad plural, muy informada y crecientemente

politizada, se traduzcan en efervescencia e inestabilidad. La me-
dida estabilizadora de los veinte puede ser fuente de inquietud
y malestar del 2000 en adelante. Las fuerzas polticas requieren
de oportunidades frecuentes para expresarse. Los ciudadanos de
hoy ya no estn prestos a empuar las armas por discrepancias
polticas como en los veinte, pero tampoco se resignan al pro-
longado y montono estiaje cvico que trajo consigo la hegemo-
na de un solo partido.
Segunda. Preparar a los presidentes. Mal andaramos si a es-
tas alturas de la historia todava tuviramos que reconocer, como
en 1928, que los aspirantes a la presidencia carecen de prepa-
racin para gobernar, y que es necesario darles, a nuestra costa,
un periodo de aprendizaje. En una ocasin un inteligente amigo
me dijo que hay momentos de la vida en que ya no es cuestin
de leer, sino de haber ledo. Si alguien pretende aprender a go-
bernar, gobernando, segn el viejo principio pedaggico de
aprender haciendo , mal estar l y peor estaremos los ciuda-
danos que lo elijamos. Si as ocurriera simplemente querra decir
que no estamos hechos para la democracia.
Tercera. Tiempo para cumplir con el programa. Esta es una
reminiscencia del caudillismo. Cuando los programas son de los
individuos y no de los partidos que los llevan al poder, entonces
hay que tener a los hombres mucho tiempo en el poder; as se
explicaron a s mismos todos los dictadores de la historia. En
una autocracia el caudillo es el programa; pero en una demo-
cracia se supone que el programa lo dicta la ciudadana a travs
del partido por el que vota. Sustentar que los presidentes deben
disponer de tiempo para cumplir con su programa, es equi-
valente a negar la posibilidad de que los partidos se conviertan
en los verdaderos articuladores de las acciones polticas colec-
tivas; es seguir instalados en el viejo caudillismo para el que,
en ltima instancia, tampoco seis aos son suficientes. La ex-
trema personalizacin del poder que implica darle tiempo a un
individuo para que desarrolle su programa es hacernos todos
164 DIEGO VALADS
a un lado y dejarle, durante seis aos, el poder absoluto a un

seor para que lleve a cabo, l solo, lo que slo l quiere.
A partir de diciembre del 2000 nos aguarda un periodo pre-
sidencial muy complicado. El alto grado de tensin poltica ge-
nerado por un sistema electoral y de partidos muy competitivo,
generar antagonismos difciles de absorber con rapidez. Los ni-
veles de encono podran disminuir si, en lugar de esperar hasta
2006 para un nuevo proceso electoral presidencial, pudiramos
pensar en plazos ms breves. Este tema hay que analizarlo de
manera responsable y seria.
Por eso es conveniente revisar, a partir del 2000, la duracin
del periodo presidencial en Mxico. La razn es que, como se
ha dicho, ninguna de las causas que justificaron extender el pe-
riodo de cuatro a seis aos, en 1928, subsiste. Por el contrario,
en las condiciones cada da ms competitivas de una demo-
cracia en proceso de consolidacin, el periodo sexenal puede
endurecer la vida poltica del pas, al aumentar los niveles de
tensin y antagonismo.
Quienes preconizan la conveniencia de adoptar el sistema par-
lamentario en Amrica Latina sealan que una de sus ms im-
portantes ventajas consiste en que los jefes de gobierno carecen
de periodos fijos. Esta circunstancia permite modificar la com-
posicin del gobierno, segn los electores deseen ratificar o rec-
tificar el rumbo de la poltica y evita uno de los factores de
rigidez del presidencialismo (Linz, t. I, pp. 37 y ss.). Hay otro
aspecto positivo del parlamentarismo, tambin sealado por Linz,
y consiste en que a diferencia del sistema presidencial, en el par-
lamentario el jefe de gobierno no ocupa, por s solo, todo el
espectro del Poder Ejecutivo. En cambio, el triunfo en una elec-
cin presidencial genera una tendencia a tomarlo todo : el po-
der que resulta del ejercicio del gobierno queda en manos del
presidente y de su grupo.
Es cierto que ese fenmeno de concentracin del poder se acen-
ta en el sistema presidencial, pero para resolverlo se han adoptado
medidas que, sin desnaturalizar el sistema, permiten que haya
un jefe de gabinete que cuente, al menos para su investidura, con

la confianza del Congreso. Este aspecto, sin embargo, no lo abordo
aqu, porque me interesa centrar los argumentos en la duracin del
periodo presidencial. Dejo, slo, constancia de las agudas obser-
vaciones de Linz, que deben tenerse en cuenta para estructurar un
sistema presidencial que permita potenciar sus ventajas y atenuar
sus deficiencias.
A diferencia del sistema parlamentario, en el que es posible
convocar a elecciones antes de que se agote el periodo de una
legislatura, el sistema presidencial es rgido en cuanto al tiempo
que debe durar un gobierno. Si los electores se equivocan o los
candidatos los engaan, una vez realizada una eleccin no queda
ms remedio que esperar hasta la siguiente, para la que trans-
curren varios aos. Entre tanto, los ciudadanos y los partidos no
tienen recursos para remediar su inconformidad, porque no hay
mocin de censura. Los gobiernos, a su vez, si se topan con un
Congreso adverso, tampoco pueden disolverlo y convocar nuevos
comicios. La poltica entra en un proceso de rigidez que endurece
las posiciones y acenta la animosidad entre las partes. Como no
es viable acudir a los ciudadanos para dirimir las diferencias,
no queda otra opcin que el encuentro frontal entre oponentes,
ni otro recurso que intentar recprocamente la paralizacin o in-
cluso la anulacin poltica.
Por eso, consideran algunos, el sistema parlamentario ofrece
mayores y mejores posibilidades de estabilidad poltica, en tanto
que es ms flexible y poroso frente a las demandas que en cada
momento plantea el ejercicio del poder.
No comparto totalmente ese punto de vista de los parlamen-
taristas, y estoy convencido de que un sistema presidencial tam-
bin puede hacerse ms sensible a los reclamos de entendimiento
poltico si, adems de darle funciones especficas al gabinete y
contar con un jefe del propio gabinete, ratificado por el Con-
greso, se permite que los procesos electorales se lleven a cabo
con mayor frecuencia.
166 DIEGO VALADS
Esto ser especialmente importante a partir de las prximas

elecciones, porque todo augura que se alcanzar un alto grado
de enrarecimiento del ambiente poltico, y que las fricciones que
se producirn en el proceso que ya est en marcha dejarn ci-
catrices profundas.
En los prximos aos ser indispensable una gran destreza
por parte de los agentes polticos para evitar colisiones que pon-
gan en riesgo la vida institucional del pas; tambin ser nece-
saria una gran imaginacin poltica y constitucional para adoptar
instituciones flexibles, controlables y funcionales, que garanticen
eficacia gubernamental, estabilidad poltica, libertades pblicas
y responsabilidad en el ejercicio del poder.
El periodo presidencial de seis aos a partir del 2000 resulta
excesivamente largo para canalizar y atenuar las presiones y ten-
siones de una poltica que muy probablemente alcanzar niveles
de crispacin en los prximos meses y aos. Ese periodo presenta
adems otro problema: obliga a que se lleve a cabo una eleccin
intermedia para renovar la Cmara de Diputados, con el riesgo
que ya hemos vivido de que se configuren mayoras diferentes
en los distintos rganos de gobierno. Las consecuencias de este
fenmeno poltico no siempre son fciles de absorber por un
sistema constitucional que no prevea semejante contingencia ni
tenga la flexibilidad del norteamericano.
Un periodo ms breve, por ejemplo de cuatro aos, permitira
que los diputados, senadores y presidente de la Repblica fueran
elegidos simultneamente en todos los casos, evitando as la elec-
cin intermedia. La aparente inquietacin poltica que surgira
con motivo de elecciones presidenciales ms prximas entre s,
se vera compensada por dos hechos importantes: evitar una elec-
cin intermedia para el Congreso, y disminuir el grado de viru-
lencia entre los contendientes.
El periodo sexenal que establece la Constitucin mexicana
slo es practicado en Amrica Latina por Chile. Los dems pa-
ses han optado por cinco aos (Bolivia, El Salvador, Nicaragua,
Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela) o por cuatro
(Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala,

Honduras y Repblica Dominicana). Como se ve, estn igualadas
las tendencias de cinco y cuatro aos. En seis de esos casos la
prohibicin de reeleccin es absoluta; y en los restantes se admite
slo de manera discontinua o sucesiva por una sola vez. Desde
luego, en el caso mexicano la reeleccin debe descartarse para
siempre, aun cuando se reduzca el periodo presidencial.
Hay un caso interesante que vale la pena mencionar. La Cons-
titucin francesa, muchas de cuyas instituciones han resultado
atractivas para el constitucionalismo contemporneo, establece
un periodo presidencial de siete aos. Este aspecto fue larga-
mente discutido en la comisin redactora, y se adopt por una
razn comprensible: el sistema francs incluye, adems del pre-
sidente, un primer ministro. El presidente francs tiene ms fa-
cultades que los jefes de Estado de los sistemas parlamentarios,
pero menos que los jefes de Estado y gobierno de los sistemas
presidenciales. En todo caso, la presencia del primer ministro
llev a aceptar la excesiva duracin del mandato presidencial.
Eso no obstante, en 1973 el presidente Georges Pompidou
(Conac, p. 60) present un proyecto para reducir el mandato a
cinco aos. Abund en razones relativas a la mayor estabilidad
del sistema, que contaron con el apoyo de la oposicin, excepto
la encabezada por Franois Miterrand. ste en realidad no se
opuso a la reduccin del periodo presidencial, pero s a darle
una carta de triunfo a su adversario Pompidou. A la muerte de
Pompidou, Valry Giscard dEstaing hizo campaa apoyando la
idea de la disminucin, pero una vez instalado en la presidencia
prefiri no sacrificar dos aos del mandato conseguido. Ahora,
algunos lderes socialistas, como Laurent Fabius, consideran que
Miterrand se equivoc al bloquear el proyecto de Pompidou, y
que las cohabitaciones que se vio obligado a iniciar con la opo-
sicin habran podido evitarse si el periodo presidencial hubiese
sido ms breve (Conac, p. 63). Por esta razn el primer ministro
Lionel Jospin impuls de nueva cuenta la reforma para reducir
el periodo presidencial, encontrando esta vez amplio apoyo po-
168 DIEGO VALADS
pular (en junio de 2000 una encuesta lo estimaba en el 56%) y,

por consiguiente, el presidente Jacques Chirac decidi que se
convocara a un referndum, mismo que se llev al cabo el 24
de septiembre de 2000 y del cual result favorable para la re-
duccin del periodo de siete a cinco aos.
En Estados Unidos el tema tambin fue discutido. Arthur M.
Schlesinger (pp. 367 y ss.) seala que los presidentes Lyndon
Johnson y Richard Nixon formularon propuestas en el sentido
de establecer un periodo presidencial de seis aos sin reeleccin.
Algunos senadores suscribieron la idea, y se lleg a integrar una
Comisin para la Reforma Electoral Federal. Durante el siglo
XIX esta tesis tambin haba contado entre sus partidarios a An-
drew Jackson y Andrew Johnson, quienes abogaban por un pe-
riodo de cuatro aos sin reeleccin; Rutheford Hayes, quien lo
sugera de seis, tambin por una sola ocasin, y William H. Taft,
quien lo prefera de siete aos.
Los argumentos en Estados Unidos se centraban en la conve-
niencia de fortalecer la independencia de los presidentes ante el
Congreso. En la medida que se extendiera el periodo de su man-
dato y que no tuvieran la posibilidad de ser reelegidos po-
dran actuar con mayor independencia. No tendran que condi-
cionar su actuacin a las posibilidades de ser reelegidos y
dispondran, por lo mismo, de un ms amplio margen de deci-
sin. Estas consideraciones se producan como respuesta a rela-
ciones de tirantez con el Congreso.
Las razones (Schlesinger, p. 369) por las que fue desechado
el proyecto, en los aos 70, son dignas de tenerse en cuenta:
seis aos en la segunda mitad del siglo XX equivalen a los cambios

que se daban en una generacin durante la primera mitad del siglo
XIX, y en vista de que esa velocidad se ir acelerando, Estados
Unidos no puede poner en el poder a una administracin que dure
tanto tiempo y que impida adoptar soluciones frescas para problemas
nuevos.
IV. CONCLUSIN
La cuestin aqu planteada est en una dimensin muy sen-

cilla: la visin de Estado obligar a pensar en la estabilidad de
las instituciones; la visin de gobierno llevar a pensar en el
ejercicio prolongado del poder. Ah estar el dilema. La conso-
lidacin democrtica de Mxico requiere adecuaciones constitu-
cionales importantes. La reduccin del periodo presidencial y la
eleccin en una vuelta son slo una parte de ellas. Por s mismas
no sern suficientes; ser necesaria la introduccin de otras me-
didas capaces de generar una sinergia institucional que consolide
la democracia constitucional.
Un aspecto que tambin debe considerarse es auspiciar la
adopcin de modificaciones anlogas en los estados de la Fede-
racin. La evolucin constitucional debe llevarse a cabo confor-
me a un patrn mnimo de simetra, para no dejar en el sistema
constitucional residuos del sistema presidencial plebiscitario que
afecten el comportamiento general de las instituciones.
No se trata, como resulta obvio, de modificaciones que puedan
adoptarse sin un intenso debate previo y sin quedar sujetos a
los normales procesos de ajuste que todo cambio institucional
trae aparejado. Es menester advertir que durante largas dcadas
se ha ido fraguando una cultura poltica que acepta como un
hecho inmutable una presidencia con poderes omnmodos; frente
a esa cultura se identifican hoy manifestaciones crecientes de
rechazo que en todo caso estn dispuestas a admitir soluciones
institucionales razonables. Los remedios constitucionales estn
a la mano.
170 DIEGO VALADS
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RENOVACIN CONSTITUCIONAL O
RETROCESO INSTITUCIONAL*
El debate sobre la Constitucin es una invitacin a plantear qu

pas queremos. La Constitucin es el estatuto del poder, y en
este sentido es tambin la carta de organizacin social. Esto,
porque el eje del poder es el pueblo, titular de la soberana. De
acuerdo con este criterio formular algunas reflexiones en torno
a nuestra norma suprema.
I. LA SOBERANA Y EL ESTADO
Una peculiar forma de entender al Estado contemporneo lo

quiere ver con una soberana disminuida. El discurso, repetido
mecnicamente, de la globalidad, corresponde a una aparente for-
ma de cosmopolitismo y encubre, en la realidad, una nueva forma
de subordinacin. La llamada globalidad es, en realidad, un eu-
femismo que no deja ver con claridad las grandes asimetras que
se producen en el mundo. Lo importante para nosotros es que el
discurso en favor de la globalidad involucra un llamado a la
renuncia de la soberana. El espejismo de que se han borrado
las fronteras comerciales entre todos los Estados del orbe, y que
este proceso debe ir acompaado de la dilusin de las fronteras
jurdicas y polticas, hacer ver a la soberana como un estorbo.
Para superar el inconveniente de la soberana se propone li-
mitar sus efectos. No se advierte que hay conceptos que no ad-
miten trminos intermedios porque pierden su significado. La
* Incluido en VV. AA., Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, UNAM, Ins-
tituto de Investigaciones Jurdicas, 1999.
175
176 DIEGO VALADS
soberana es una potestad originaria e intransferible; si pierde

sus alcances deja de ser soberana.
Lo importante del concepto de soberana es que, adems de
fundar la independencia de los Estados nacionales es el basa-
mento de las democracias. Si no aceptramos, as sea como una
ficcin jurdica, la existencia de la soberana popular, cmo
podramos explicar la democracia? En la medida en que se
argumente a favor de restringir la soberana, se abunda en ra-
zones adversas a la democracia. As, de manera imperceptible
se van minando las bases de las democracias porque se pre-
tende disminuir el papel de la soberana en el mundo de la
globalidad .
La primera reflexin, por tanto, es que cualquiera que sea la
determinacin que se toma respecto de la Constitucin, se tiene
que partir de la afirmacin radical de la soberana.
II. UNA NUEVA CONSTITUCIN
Quienes postulan la necesidad de una nueva Constitucin lo

hacen aduciendo varios argumentos: establecer un texto que su-
pere las contradicciones, omisiones y duplicaciones de nuestra
actual norma suprema; definir un nuevo arreglo del poder, que
permita la consolidacin democrtica, y restablecer el sentido
de adhesin a la Constitucin, que se fue perdiendo merced a
las incesantes reformas a que ha sido sometida desde 1921.
En principio los argumentos resultan convincentes si no fuera
por dos razones: una, que todo lo que se propone alcanzar con
una nueva Constitucin es posible mediante reformas a la carta
de Quertaro; otra, porque es mucho ms sencillo llegar a acuer-
dos sobre temas especficos de la Constitucin, que ponernos de
acuerdo en el contenido completo de una nueva.
Slo existen dos vas para adoptar una Constitucin: la im-
posicin o el acuerdo. La imposicin puede provenir de un sujeto
o grupo, o de una mayora. Cuantitativamente son formas dis-
tintas, pero cualitativamente se trata de un acto en el que unos

pocos o unos muchos se imponen a los dems. Este proceso es
tpico de los actos revolucionarios o de los golpes autoritarios.
La segunda va es la del acuerdo. Corresponde a la forma de
adopcin constitucional de las democracias contemporneas. Son
pocas las normas supremas de la segunda posguerra que han
sido adoptadas de manera impositiva. Una de ellas, la Consti-
tucin francesa, fue prcticamente dictada por el general Charles
de Gaulle, con el apoyo de un distinguido grupo de juristas y
polticos, que entendieron la necesidad de salvar a Francia del
precipicio al que la llevaban las tensiones con los militares, con
las colonias y entre los partidos polticos franceses. Cuando De
Gaulle pidi facultades para ejercer la dictadura comisoria en el
ms puro sentido romano, porque para aceptar el poder puso
como condicin que la Asamblea Nacional cesara en sus fun-
ciones por seis meses, tambin requiri poderes para formular
un proyecto de Constitucin y someterlo a la aprobacin por la
va del referndum.
Para la Francia de 1958 no haba otra opcin que aceptar los
trminos de De Gaulle. Las posibilidades de un acuerdo poltico
estaban agotadas porque el pas viva en franca ebullicin pol-
tica, el gobierno haba perdido la capacidad de conducir la po-
ltica, los partidos haban alcanzado el nivel mximo de pola-
rizacin y los militares, desde Argelia, esperaban el momento
de hacer sentir su fuerza. El ejemplo francs ilustra lo que ocurre
cuando se cae en situaciones de ingobernabilidad.
En Mxico es posible que lleguemos a algunos acuerdos de
reforma constitucional, pero veo muy improbable que podamos
ponernos de acuerdo para formular un texto completo. Si entr-
ramos en la dinmica de acuerdos o desacuerdos totales, lo ms
probable es que quedramos entrampados por las rivalidades y
la intransigencia, y que, andando el tiempo, se hiciera necesario,
con el beneplcito popular, que alguien o algunos impusieran su
propia decisin.
178 DIEGO VALADS
Vale la pena poner en riesgo las posibilidades reales de cam-

bio democrtico en el pas? Si ese cambio slo fuera posible
con una Constitucin nueva, seguramente todos asumiramos el
riesgo; pero si existen otras vas de alcanzar los mismos resul-
tados, y con mayores posibilidades de xito, qu caso tiene ir
por el camino ms largo, ms estrecho y ms peligroso?
III. REFORMA CONSTITUCIONAL
La consolidacin democrtica en Mxico slo ser posible me-

diante una profunda reforma que comprenda dos aspectos: un
nuevo pacto social y un nuevo equilibrio institucional.
El nuevo pacto deber incluir una serie de derechos indivi-
duales y sociales que complementen los que actualmente con-
tiene la Constitucin. Entre stos deben ser considerados: los
derechos de los nios, de los jvenes y de los ancianos; los de-
rechos de los disminuidos; los derechos del consumidor; el derecho
a la intimidad. No se trata de sobrecargar al Estado con respon-
sabilidades adicionales a las que hoy existen, para integrar un
catlogo ms amplio de prestaciones sociales incumplidas. Es
necesario que se tenga conciencia de que el pas ha experimen-
tado un retroceso en las condiciones de vida de la mayora y
que es indispensable aplicar correctivos a travs de un compro-
miso que involucre a todos los agentes polticos.
El Estado mexicano, por otra parte, no puede seguir una ruta
de indiferencia ni de ineficacia en la atencin de las demandas de
bienestar colectivo. La consolidacin de la democracia exige la
edificacin y de una nueva estructura de derechos fundamen-
tales. No puede pensarse en una democracia sin compromiso.
El nuevo equilibrio institucional supone que la organizacin
y el funcionamiento de los rganos del poder contemple que las
acciones del Estado sean predecibles, verificables, controlables
y eficaces. Las garantas individuales y sociales deben quedar a
resguardo de actos inconstitucionales, ilegales y arbitrarios. Ade-
ms, los individuos y la sociedad tienen derecho a que los r-

ganos del poder cumplan con su cometido, y que las disposi-
ciones de verificacin y control no entorpezcan recprocamente
su funcionamiento.
Para alcanzar esos objetivos se propone:
1. Reducir el periodo presidencial
Con relacin a la duracin del periodo presidencial se ha de-

sarrollado una especie de tab. Por mi parte abordo este tema
considerando los efectos del periodo presidencial hacia el futuro;
nada tiene que ver con el presente ni con el pasado. Como bien
se sabe, el texto original de la Constitucin estableca un periodo
de cuatro aos para el presidente, pero una reforma de 1928 lo
ampli a la duracin sexenal actualmente en vigor. Las razones
que se adujeron en aquella poca eran muy comprensibles: cada
vez que se acercaba la sucesin presidencial, la poltica nacional
alcanzaba niveles extremos de tensin. As ocurri a partir de
la sucesin de Venustiano Carranza, de trgicas consecuencias.
La ampliacin del periodo presidencial obedeci a causas muy
precisas y propias de un momento histrico. La prioridad era la
paz, no la democracia; se aspiraba a inhibir la inquietud que,
acompaada por la presencia de las armas, daba resultados muy
negativos para la vida del pas. Setenta aos despus tenemos
que preguntarnos si las condiciones siguen haciendo recomen-
dable el periodo sexenal, y en mi opinin lo que ahora puede
llegar a producir es lo que en 1928 se quiso evitar: inquietud.
Paralela a la ampliacin del periodo presidencial se produjo
la fundacin del Partido Nacional Revolucionario. Fueron me-
didas convergentes destinadas a reforzar el poder del presidente.
El eje de esas decisiones constitucionales y polticas resida en
la limitacin, al mximo posible, de los efectos de la lucha po-
ltica. Se iba exactamente en sentido opuesto a lo que hoy se
pretende: ampliar los mrgenes de la vida plural.
180 DIEGO VALADS
Un periodo sexenal generar progresivamente mayores ten-

siones con una vida poltica competitiva, porque sta entre otras
cosas implica la posibilidad de que haya en el Congreso una
mayora diferente a la que representa el titular del Ejecutivo. La
vuelta al cuatrienio permitira eliminar las elecciones interme-
dias, ampliando en un ao la duracin del periodo de los dipu-
tados y acortando en dos el de los senadores. Habra as mayores
posibilidades de homogeneidad en la composicin de las fuerzas
polticas. An ms: la frecuencia de los procesos electorales lejos
de producir las tensiones que gener en los aos veinte, las re-
ducira, al funcionar como vas de canalizacin de expectativas
o de inconformidades.
Los partidarios del sistema parlamentario sealan, entre sus
ventajas, la circunstancia de que el jefe del gobierno no nece-
sariamente est designado por un periodo fijo. Si la mayora cam-
bia en el Parlamento, cambia el gobierno tambin. sta, que es
una de las mejores contribuciones a la estabilidad poltica que
ofrece el sistema parlamentario, se puede alcanzar en un sistema
presidencial si el periodo se abrevia y no hay reeleccin.
El argumento de que un periodo breve impide realizar una
obra de gobierno completa, es una simple reiteracin de la na-
turaleza caudillista del sistema presidencial que la Constitucin
y la costumbre poltica fueron construyendo. Es un eco de una
etapa en que no haba partidos polticos. Los programas deben
corresponder a los partidos y no a un solo hombre; y los partidos
deben impulsar las acciones correspondientes a los programas
desde la presidencia, el gabinete y el Congreso, por igual. Si el
programa depende de la presencia de un solo hombre, la demo-
cracia sale sobrando.
2. Definir las facultades del gabinete
La democracia exige que las responsabilidades de gobernar

se ejerzan de manera menos concentrada. Para este objeto ser
conveniente establecer, constitucionalmente, las facultades del
gabinete. No basta que la Ley de Secretaras determine las fun-

ciones de las dependencias del Ejecutivo y del funcionamiento
colectivo de sus titulares; lo que representar un cambio eficaz
ser que la Constitucin fije las atribuciones del gabinete en su
conjunto y precise la relacin que deba existir entre los ministros
y el Congreso.
En ese sentido ser importante que las nuevas relaciones entre
los rganos del poder obliguen a los miembros del gabinete a
una mayor proximidad con el Congreso, para atender con regu-
laridad sus preguntas e interpelaciones. La llamada separacin
de poderes garantiza un mbito competencial exclusivo para cada
rgano del poder, pero no debe utilizarse como pretexto para
sustraer a quienes gobiernan del control de los representantes
de la nacin.
Pedir informes y exigir cuentas, sistemticamente, no significa
invadir competencias. Esa confusin ha dado origen a que se
considere que no puede darse un sistema de controles ms es-
tricto, y una comunicacin ms asidua entre el Congreso y el
gobierno. La presencia de un gabinete permitira superar una dis-
tancia poltica entre ambos rganos del poder que, de mantener-
se, dificultara la consolidacin democrtica en Mxico.
La presencia sistemtica y frecuente de los miembros de ga-
binete en el Congreso fortalecera al propio gabinete porque le
dara mayor autoridad poltica al mostrar pblicamente cmo
ejerce sus funciones; eliminara la poltica del silencio que
como estilo personal a veces adoptan los secretarios, haciendo
de la vida pblica un proceso privado; obligara a integrar el
gabinete con personalidades capaces de resistir con xito los
planteamientos de los partidos polticos; permitira que la socie-
dad se sintiera mejor representada y sus problemas mejor aten-
didos; auspiciara la vida ms intensa de las instituciones, sin
perjuicio de multiplicar un nuevo estilo de liderazgo poltico.
182 DIEGO VALADS
3. Establecer la figura de jefe del gabinete
Como decisin complementaria de la anterior, considero con-

veniente que exista un jefe del gabinete cuyo nombramiento por
el presidente sea ratificado por el Congreso. Esto no supone que
haya la posibilidad de una mocin de censura. No es cuestin
de debatir si en un sistema presidencial puede no haber censura,
sino simplemente de constatar que ah donde la censura existe
tiende a formarse una relacin clientelar entre los miembros del
gobierno y del Congreso, cifrada en un intercambio de votos
por favores administrativos.
La presencia de un jefe de gabinete permitira separar algunas
de las funciones de gobierno y de Estado, en beneficio de un
mejor control de las tareas pblicas. Tambin ofrecera al pre-
sidente la ventaja de contar con un responsable de la conduccin
cotidiana de la administracin que, adems, tendra el encargo
de explicar e instrumentar las decisiones polticas del gobierno.
4. Garantizar la neutralidad de la administracin
Uno de los factores que endurecen la lucha poltica es invo-

lucrar en ella a los funcionarios pblicos. Cuando esto ocurre,
como ha sido hasta ahora el caso de Mxico, una parte de la
actividad poltica se traduce en las ambiciones personales de em-
pleo. Adicionalmente, el peligro de que la administracin inter-
venga en poltica ha obligado a adoptar severas sanciones penales
para quienes utilicen recursos o tiempo de trabajo en labores de
proselitismo poltico.
En el futuro lo que habr que hacer es superar la amenaza
del castigo por medio de un servicio civil eficaz, altamente pro-
fesional y competitivo, que represente una garanta de la neu-
tralidad poltica de la burocracia.
Un servicio civil de esa naturaleza producira un efecto adi-
cional: la sociedad no vera con reticencia un cambio en la ti-
tularidad de los rganos de gobierno, porque sabra que quien-
quiera que la desempeara contara con el apoyo de un cuerpo

administrativo experimentado. La resistencia al cambio tendera
a disminuir, y otro tanto ocurrira con la polarizacin en el en-
frentamiento entre los partidos.
5. Garantizar la independencia de los legisladores
La consolidacin democrtica exige que el Congreso cuente

con las mayores garantas para el ejercicio independiente, res-
ponsable y eficaz de su tareas, particularmente las que conciernen
al control poltico del gobierno. En este sentido ya se cuenta
con uno de los elementos de garanta para que el trabajo se lleve
a cabo en esa forma: el sistema electoral vigente.
Est hacindose frecuente escuchar planteamientos en el sen-
tido de reducir el nmero de diputados, e incluso de modificar
el sistema electoral existente para adoptar uno de representacin
proporcional exclusivamente. Contra esas opiniones, considero
que el actual sistema es el ms adecuado por las siguientes ra-
zones: la combinacin del sistema mayoritario en trescientos dis-
tritos uninominales, y la eleccin de doscientos diputados con-
forme al principio de representacin proporcional, permite
alcanzar resultados prcticos muy semejantes a los que se ten-
dran con un sistema proporcional general. Pero el sistema en
vigor ofrece una ventaja de la que carecen los sistemas propor-
cionales: cierta independencia de los legisladores con relacin
al aparato directivo de los partidos.
Cuando las dirigencias de los diferentes partidos tienen a su
disposicin la formulacin de las listas de candidatos y la de-
terminacin del orden en que stos deban figurar, su poder he-
gemnico aumenta desmesuradamente. En las condiciones ac-
tuales ese poder lo tienen pero slo con relacin a una parte de
las candidaturas; en cuanto a las de mayora se encuentran par-
cialmente limitados por la fuerza electoral de los propios aspirantes
a las candidaturas. Para ampliar esta garanta, como veremos
184 DIEGO VALADS
adelante, es indispensable asegurar la democracia interna en los

partidos.
Ahora bien, un segundo factor que contribuye a la inde-
pendencia de los legisladores es su posibilidad de reeleccin in-
mediata. Aunque siempre debern mantener niveles elevados de
lealtad a su partido, porque de otra suerte la lucha poltica de-
mocrtica se desnaturaliza, tambin es importante que cada le-
gislador elegido en los distritos uninominales pueda desarrollar
una intensa relacin con sus electores y convertirse en un apor-
tante de apoyos para su partido. Cuando el xito electoral de un
partido depende en cierta medida de la capacidad y populari-
dad de un candidato, y no es el candidato quien depende del
aparato de organizacin y control del partido, la democracia se
consolida.
La reeleccin de diputados y de senadores no fue controvertida
durante el Constituyente de Quertaro. Fue merced a una reforma
antidemocrtica adoptada en 1933 que la reeleccin inmediata
fue sustituida por la posible reeleccin discontinua. De esa forma
se embarneci el sistema presidencial mexicano, en perjuicio de
la autonoma del partido poltico dominante y del Congreso. En
su momento esa reforma pudo tener como explicacin privilegiar
la estabilizacin poltica del pas; pero en la nuestra no pasa de
ser un obstculo ms para la consolidacin de la democracia.
La reeleccin sucesiva de los legisladores permite invertir el
polo de las lealtades polticas, transfirindolo de la cspide di-
rectiva a la base electoral. No se trata slo de ofrecer al legislador
experiencia tcnica, sino de darle una base electoral consistente
y una presencia de mayor influencia en la vida interna de su
partido. En estas condiciones tambin aumentan sus posibilidades
de desempear un papel ms activo en el proceso de control
poltico que corresponde al Congreso.
Desde luego, no hay ninguna decisin poltica que carezca
de inconvenientes. En poltica las panaceas universales no exis-
ten. Lo importante es saber y poder obtener los mejores resul-
tados de una decisin y evitar sus ms elevados costos. En el
caso de la reeleccin sucesiva de los legisladores habr que fijar

una duracin ininterrumpida mxima, de suerte que no caigan
en la rutina, con sus secuelas de corrupcin, ni conviertan sus
distritos en pequeos cacicazgos. En este sentido una duracin
de doce aos ininterrumpidos parece recomendable.
6. Garantizar la eficacia del Congreso
Adems de garantizar hasta donde esto es posible la inde-

pendencia de los legisladores, hay que dotarlos de los instru-
mentos adecuados para el desempeo tcnico de sus responsa-
bilidades. La accin poltica es directa e intransferible; pero las
decisiones tcnicas, y la instrumentacin misma de diversas fun-
ciones polticas, requieren de un cuerpo de apoyo experimentado,
profesional, estable y de alta capacidad. Debe adoptarse un ser-
vicio civil del Congreso que auxilie a los legisladores en las
tareas legislativas propiamente dichas, en las presupuestarias y
en las de control poltico.
La posibilidad de ejercer un control efectivo sobre el gobierno
no est relacionada con actitudes airadas ni con improvisaciones
ms o menos afortunadas, sino con el manejo de informacin y
anlisis adecuados, que puede generar un grupo adecuadamente
preparado.
7. Garantizar la democracia interna en los partidos polticos
La democracia interna en los partidos debe ser garantizada

por la Constitucin. De acuerdo con nuestra carta suprema los
partidos son entidades de inters pblico, y representan el ms
importante instrumento en cuanto a la consolidacin de la de-
mocracia. Sin partidos polticos en ninguna parte es posible cons-
truir un sistema constitucional democrtico que funcione.
Se hace indispensable que la Constitucin determine la res-
ponsabilidad de funcionamiento democrtico de los partidos. A
manera de ejemplo puede mencionarse el caso de las precam-
186 DIEGO VALADS
paas electorales. La legislacin, con fundamento en las prerro-

gativas de los partidos que la Constitucin establece, fija los lmites
de gasto que los partidos pueden realizar, y adems los supervisa.
Pero en el caso de las precampaas, o sea de las actividades
electorales realizadas con anterioridad a los periodos legalmente
determinados, no existe regulacin alguna. En estos trminos es
posible que en cada partido un nmero indeterminado de per-
sonas realicen acciones de proselitismo sin tenerse que sujetar
a ningn tipo de regulacin.
Adems de evitar los daos que de ah pueden resultar para
los procesos democrticos, es necesario que tambin se adopten
otras medidas que confieran a los miembros de cada partido un
mnimo de seguridades en cuanto a que en la vida interior de
sus respectivas organizaciones se aplicarn normas de conviven-
cia y participacin democrticas. De otra manera, se producira
la paradoja de que cuanto se postula como necesario para la
vida nacional, no tenga aplicacin en la actividad interna de los
partidos.
IV. POSITIVIDAD DE LA CONSTITUCIN
La renovacin constitucional no atiende slo a nuevas normas,

a la modificacin de algunas de las actuales. La renovacin tam-
bin supone generar un sentimiento general de adhesin a la
Constitucin que en este momento falta. La distancia que existe
entre la Constitucin y la sociedad va en aumento. La erosin
de la conciencia colectiva de respeto por la Constitucin se ha
acentuado en los ltimos lustros por varias razones. Unas estn
relacionadas con la extrema volatilidad de las normas constitu-
cionales; muchas fueron derogadas cuando apenas transcurra el
periodo previsto para que entraran en vigor, de manera que se les
sustituy antes de que llegaran a estar vigentes; otras han estado
en vigor pero nunca se les ha aplicado; unas ms se han carac-
terizado por su casuismo, de suerte que ms que disposiciones

constitucionales parecen normas reglamentarias.
Otro fenmeno que ha contribuido a la erosin de la concien-
cia constitucional colectiva es la percepcin generalizada de que
muchas reformas han sido promovidas para transformar en norma
suprema lo que no es ms que una poltica gubernamental. Llevar
las decisiones de polticas pblicas al nivel de disposiciones
constitucionales ha generado la impresin creciente de que la
Constitucin es un instrumento al servicio del poder, y no una
garanta de libertad, seguridad y justicia frente al poder.
Finalmente, la velocidad de cambio de la Constitucin ha im-
pedido la sedimentacin de las normas. Los individuos y la
sociedad en su conjunto se han visto imposibilitados para cono-
cer a fondo su Constitucin. As sea anecdtico, vale decir que
es difcil que una persona que no sea un profesional del derecho
tenga a la mano un ejemplar actualizado de la Constitucin. Esto
ha hecho de la norma suprema algo distante, inabordable por
desconocido, ajeno a la vida colectiva cotidiana.
Una de las medidas que se debern considerar para remediar
esa situacin es la inclusin del referndum constitucional, como
instrumento que garantice tres cosas: dificultar las reformas,
que se harn econmica y polticamente ms costosas en tanto que
para su adopcin deba convocarse a la ciudadana a votar; in-
volucrar a la ciudadana en la adopcin de la norma, y darle
mayor estabilidad al texto constitucional, lo que facilitar su me-
jor conocimiento. Los tres aspectos mencionados se traducirn
en una mayor adhesin colectiva a la carta suprema, con las
ventajas consiguientes para que el conjunto de las reformas adop-
tadas pueda convertirse en parte del patrimonio democrtico de
la nacin.
188 DIEGO VALADS
V. CONSIDERACIONES FINALES
La reforma constitucional propuesta no excluye otras modi-

ficaciones, sobre todo las conducentes a incluir los nuevos con-
tenidos en materia social a que tambin se hizo referencia, si
bien de manera ms escueta. Ahora bien, uno de los problemas
que habr necesidad de resolver con mayor cuidado es que no
se incluyan en la Constitucin disposiciones que entre s resulten
disfuncionales. No se trata de sugerir que pueda haber normas
en la Constitucin a las que se pueda considerar inconstitucio-
nales; de lo que hay que estar conscientes es que ha sido fre-
cuente en otros sistemas constitucionales incluir mecanismos o
instituciones que recprocamente se entorpecen y a veces hasta
se nulifican.
Cuando se hace una reforma mayor a una Constitucin es
importante que se adopten todas las precauciones posibles para
que los cambios introducidos sean congruentes entre s. De otra
manera lo nico que se consigue es alentar expectativas que, en
poco tiempo, la realidad se encarga de defraudar. Esto sera lo
peor que podramos hacerle a las legtimas esperanzas democr-
ticas de la sociedad mexicana.
No es excesivo afirmar que la disyuntiva de Mxico consiste
en avanzar hacia una reforma que consolide el Estado constitu-
cional democrtico, mediante las reformas conducentes, o iniciar
el retroceso institucional por la erosin progresiva de la organi-
zacin y el funcionamiento del poder. Hemos tenido avances
democrticos, pero distan de estar consolidados. Dejarlos en el
punto en que se encuentran equivale a condenarlos a un deterioro
paulatino que acabar derruyendo en poco tiempo lo que durante
largas dcadas se fue acumulando. El proceso de consolidacin
democrtica no puede paralizarse sin consecuencias. La marcha
hacia la democracia se activ a partir del momento en que se
confiri el voto a la mujer y se franque el ingreso de la opo-
sicin al Congreso. De entonces para ac largas dcadas han
transcurrido; la tendencia agregativa ha variado en cuanto al rit-

mo pero no en cuanto a la direccin. Detenerla es descarrilarla.
Por eso, en materia democrtica la opcin de Mxico no es avan-
zar o parar, sino renovar o retroceder. Podemos discutir, y es
lo que hemos hecho, los trminos de la renovacin, pero no la
renovacin misma.
No es hiperblico decir que a la actual generacin le corres-
ponde una responsabilidad histrica mayscula, porque en nues-
tras manos est que Mxico figure entre los pases que ostenten
con orgullo una democracia avanzada, o dejar que el esfuerzo
de quienes nos precedieron se esfume como una ilusin malo-
grada.
De la Constitucin dependen nuestra libertad, el ejercicio del
poder, la justicia individual y social, la soberana nacional y, en
general, la validez y eficacia de todo el orden jurdico nacional.
La Constitucin, por ende, forma parte de nuestra vida cotidiana.
En una sociedad todo se tiene cuando hay Constitucin; todo se
pierde sin ella.
No est dems recordar lo anterior, porque Mxico vive mo-
mentos de tensin, de desesperanza, inclusive. En estas circuns-
tancias vale la pena preguntar est enferma la Constitucin, est
enferma la sociedad, o estn enfermas ambas? Los males que a
diario nos aquejan, proceden de la Constitucin? La respuesta
a estas preguntas es importante, porque de no saber bien a
bien lo que nos pasa, correremos el riesgo de intentar curar un
cuerpo sano mientras dejamos que permanezca el mal en el do-
liente. Y si la afectacin alcanza tanto a la Constitucin cuanto
a la sociedad, habr que saber lo que en cada una debe ser aten-
dido.
La Constitucin presenta, es verdad, problemas que es nece-
sario resolver, pero hay que saber precisar lo que concierne a
la norma y lo que corresponde a quienes la aplican. No le atri-
buyamos lo que nos toca a los ciudadanos que por temor, por
desconocimiento, por lenidad o por complicidad, nos conforma-
190 DIEGO VALADS
mos con un orden constitucional que no satisface las demandas

de organizacin y funcionamiento del poder en nuestros das.
De 1917 a la fecha se han hecho diversos esfuerzos por man-
tener actualizada la Constitucin. El texto de Quertaro no poda
preverlo todo, y la veneracin por la obra del Constituyente tam-
poco poda vedarnos la posibilidad de encauzar constitucional-
mente las soluciones que Mxico demandaba. Seguridad social,
voto femenino, procedimientos electorales inobjetables, amplia-
cin del sistema representativo, proteccin del ambiente, de la
salud, del empleo, de la vivienda, de la autonoma universitaria,
del mar patrimonial, de los recursos naturales y muchos asuntos
ms, requeran de reformas constitucionales. Su nmero es muy
elevado.
De los ochenta y dos aos que la Constitucin tiene en vigor,
slo en veintisiete no ha sido reformada; de sus ciento treinta
y seis artculos, slo treinta y ocho permanecen sin tocar. Muchas
reformas han sido innecesarias; otras han sido tcnicamente de-
ficientes y las hay, sin duda, que han resultado adversas a la
democracia e incluso nuestra tradicin histrica; pero esto no
quiere decir que no las podamos corregir ni que, por ese solo
hecho, sea necesario sustituir la Constitucin.
Hay otra cuestin, y esa s es de fondo. Para consolidar la
democracia es necesario que el poder tenga una nueva fisonoma,
que su ejercicio se ajuste a otras pautas y que los ciudadanos
tengan la certidumbre de poderlo controlar. Se trata de que en
nuestro sistema constitucional no subsistan lagunas ni persistan
inercias que alimenten el ejercicio autoritario del poder. Es po-
sible lograr estos objetivos con la actual Constitucin, o su es-
tructura impide el cambio que exige la consolidacin democrtica
de Mxico?
Sera muy extrao que la Constitucin que nos ha servido
para ascender los peldaos de la democracia hasta ahora reco-
rridos, sbitamente dejara de ser til y, an ms, se convirtiera
en un obstculo para seguirnos desarrollando. Uno tendra que
preguntarse por qu el texto que incorpor a las mujeres a la
ciudadana, que franque las puertas del poder a la oposicin,

que dio garantas a los partidos polticos, que garantiz proce-
dimientos electorales hoy confiables para todos, que modific
la situacin poltica del Distrito Federal, y varias cosas ms, de
repente es insusceptible de servir a la nueva democracia que
todos los mexicanos queremos.
Ser posible que la Constitucin, hasta ayer instrumento de
progreso, se haya convertido en un obstculo para la transicin?
No lo creo. Desde luego no se trata de caer en un extremo con-
servador, que mecnicamente nos lleve a negar la posibilidad
de un cambio total de Constitucin por el slo hecho de que si
la actual nos ha servido muchos aos, nos puede seguir sirviendo
otros tantos; no es posible afirmar la inmutabilidad de un texto
normativo, pero lo que s se puede asegurar es que, en este mo-
mento, la Constitucin no es un obstculo para el cambio demo-
crtico, en tanto que intentar un cambio total de la Constitucin
s puede ser un obstculo para la nueva constitucionalidad.
Esto se debe a que el nivel de tensin entre los agentes po-
lticos asciende da con da. El pas presenta una doble realidad:
frente a la necesidad de un cambio democrtico se advierte la
presencia de argumentos que rechazan la democracia. En materia
democrtica el discurso poltico mexicano presenta pocas con-
vergencias. Comienza a prevalecer la lucha por el poder directo,
sin matices, con vocacin restauradora de estilos que suponemos
en desuso, pero que simplemente estn en receso.
En esas circunstancias la mejor forma de dar un nuevo paso
hacia la consolidacin democrtica es una reforma profunda de
la Constitucin que permita superar los titubeos y las tentaciones
regresivas. La nueva constitucionalidad as alcanzada podr ofre-
cer mrgenes ms seguros para evitar no slo permanecer en la
situacin actual sino incluso para no retroceder. Por inverosmil
que pueda parecer, la exasperacin a que llevan los problemas
econmicos que padece la sociedad, sumada a la desesperacin
que puede afectar a quienes teman verse desplazados del poder,
192 DIEGO VALADS
nos podra acercar ms de lo que suponemos a un proceso ad-

verso a la todava frgil democracia mexicana.
La nueva constitucionalidad basada en una reforma profunda
de la Constitucin slo es posible merced a acuerdos serios y de
fondo a los que difcilmente se podran rehusar los principales
agentes polticos, a riesgo de dejar ver ambiciones de poder ms
all de lo razonable. Vivimos un momento excepcional, que no
puede ser desaprovechado; pero es tambin un momento de ries-
gos, porque frente a quienes, con diversas modalidades, propo-
nemos cambios constitucionales, tambin son perceptibles las po-
siciones del inmovilismo.
El Estado constitucional democrtico requiere transitar hacia
una nueva etapa que garantice que el poder est distribuido, re-
gulado, limitado y controlado, y que sea accesible, predecible y
eficaz. La distribucin significa adjudicar niveles razonables de
facultades entre los rganos del poder, para que ninguno las ten-
ga tan escasas que advengan intiles, ni tan abundantes que re-
sulten opresivas; la regulacin consiste en que el poder se ajuste
a un patrn de racionalidad segn el cual sus titulares inspiren
y merezcan confianza; la limitacin atiende a la permanencia en
la titularidad de las funciones del poder, de suerte que se am-
ple la de quienes tienen menores posibilidades de excederse,
y se reduzca la de quienes representan mayor riesgo para las
libertades pblicas, sin que la mayor duracin de unos se tra-
duzca en anquilosamiento ni la menor duracin de otros en ines-
tabilidad; el control supone la posibilidad de verificar el acata-
miento de las normas, de evaluar el cumplimiento de las
obligaciones y de impedir el desbordamiento de las facultades.
Pero el poder tambin debe ser accesible, como resultado de
las libertades electorales; predecible, por la actividad constante,
ordenada y sistemtica de las instituciones; y eficaz por el cum-
plimiento de los programas y por la satisfaccin de las expec-
tativas sociales.
Para alcanzar esos objetivos las sociedades modernas se han
dado sistemas constitucionales adecuados. La pieza clave ha sido
asegurar la estabilidad del orden normativo que garantice las li-

bertades. La fluidez tiene numerosas ventajas; entre ellas que
elude el estancamiento. Pero la fluidez tambin tiene un signo
negativo: dificulta y a veces hasta impide el desarrollo de un
sentimiento de adhesin de la sociedad en general y de cada
ciudadano en particular hacia su norma suprema. En esta medida,
y sea cual fuere el signo que caracterice a nuestra futura cons-
titucionalidad, ser fundamental garantizar que la norma suprema
sea eso, suprema, y no una especie de reglamento siempre mu-
table.
El proceso de cambios incesantes ha acabado por tener efectos
no deseados. En el mundo se registran ejemplos que van desde
la inutilidad de escribir en detalle la Constitucin, porque su
contenido est fijado por la conducta histrica de una sociedad,
como es el caso britnico, hasta el caso de tener que imprimirla
en hojas sustituibles, como es el nuestro. Es un hecho que muy
pocos mexicanos pueden disponer del texto actualizado de la
Constitucin. La Constitucin, entre nosotros, es prcticamente
un instrumento de profesionales.
Uno de los efectos de ese incesante cambiar es que se ha
dificultado contar con una doctrina constitucional de mayor am-
plitud. La obra del constitucionalista mexicano est referida en
buena medida a la historia o al derecho comparado, y a los ar-
tculos cientficos. Tenemos pocas obras de carcter general. La
velocidad de obsolescencia de nuestra doctrina constitucional es
muy poco estimulante. Hacer un tratado lleva tiempo; quien lo
emprende corre el riesgo de tenerlo que rehacer tan pronto como
termine la primera versin. Esto no significa que en Mxico no
contemos con una produccin respetable; pero quien se asome
a revisar la produccin doctrinaria de pases como Francia, Italia,
Espaa o Alemania, que poseen Constituciones recientes pero
estables, encontrar que el volumen de nuestra produccin no
admite comparacin.
Es necesario que elaboremos una nueva constitucionalidad que
perdure; que fijemos el texto constitucional no como un docu-
194 DIEGO VALADS
mento inmutable pero s, al menos, duradero. Que sirva de re-

ferente a la accin cotidiana de los ciudadanos. Nadie puede
exigir derechos que no conoce ni hacer cumplir obligaciones
fluctuantes.
El mundo de nuestros das se ha caracterizado por una intensa
actividad constituyente, orientada en el sentido de hacer ms es-
table la norma constitucional. No debe olvidarse que, nicamente
por lo que al proceso de descolonizacin respecta, despus de
la guerra mundial 118 pases adquirieron su independencia en
todos los continentes y que en numerosos pases europeos se
produjeron cambios de sistema poltico en la posguerra y con
motivo de la desaparicin de la Unin Sovitica.
Por eso hoy existen 194 Constituciones en vigor, de las que
79 han sido adoptadas a partir de 1990. En ninguna dcada previa
se ha producido una actividad constituyente semejante. Este es
un indicador que hay que ver con cuidado, porque varios factores
se sumaron: la transicin de los pases socialistas, la democra-
tizacin de Amrica Latina, la modernizacin parcial de Asia
y algunas transformaciones en frica, se tradujeron en nuevos
textos constitucionales.
Eso explica que slo 16 de las Constituciones en vigor sean
anteriores a la segunda guerra mundial. La nuestra es una de
ellas. No dar aqu los argumentos que me llevan a sostener la
necesidad de su reforma profunda. Las tres grandes Constitucio-
nes mexicanas, elaboradas en 1824, 1857 y 1917, han sido pro-
ducto de otras tantas revoluciones. Surgieron de procesos con-
vulsivos para asegurar la estabilidad; ahora nos encontramos en
un proceso indito entre nosotros: requerimos de una nueva cons-
titucionalidad para evitar que la estabilidad se vea interrumpida.
La estabilidad no es, desde luego, un objetivo; es slo un signo
de que los objetivos del Estado constitucional democrtico se
estn alcanzando. Estas metas van ms all de un cambio im-
puesto por la moda; se trata de un cambio exigido por la historia.
El proceso preconstituyente que se plantea no tiene nada en
comn con el que se present en 1916-1917. Recurdese que el
movimiento encabezado por Venustiano Carranza contra Victo-

riano Huerta se denomin constitucionalista, precisamente por-
que tom como bandera restablecer la vigencia de la Constitu-
cin de 1857, violada por el usurpador y homicida.
Los planteamientos en que directamente se invitaba a la so-
ciedad a formular una nueva Constitucin eran habituales en la
primera mitad del siglo XIX. Tiene ventajas volver a ese intenso
pasado? Cmo nos dividiremos ahora? Qu tan profundas se-
rn las fisuras que resulten? Cunto tiempo durarn sus efectos?
Pero, sobre todo: qu ganaremos los mexicanos con volvernos
a escindir? Qu saldr de una posible nueva Constitucin? Slo
por ser nueva ser mejor? Qu exactamente se quiere conseguir
con otra Constitucin que no sea posible reformando la que te-
nemos? Pero si no llegamos a una nueva y finalmente nos que-
damos con la actual, qu resultar del proceso que hayamos
hecho? Absolveremos a la Constitucin? O, como en 1830, o
en 1840, o en 1850, la culparemos otra vez de todos los males
y reiniciaremos un proceso circular de inconformidad e irrita-
cin?
Los argumentos para sustituir la Constitucin suelen ser tres:
que est muy vieja; que tiene muchos errores tcnicos; que no
resuelve los problemas actuales. En cuanto a la vetustez, se trata
de una frivolidad. La edad de las Constituciones en nada afecta
su utilidad: la de Finlandia es de 1919; la de Austria, de 1929;
la de Blgica es un texto refundido de 1831, y la de Dinamarca
es una refundicin cuyo original es de 1849.
Las hay ms antiguas: la de Estados Unidos es de 1787, y
aunque Gran Bretaa no tiene Constitucin escrita sino algunas
leyes y muchas costumbres, de todas maneras sigue invocndose
la Carta Magna de 1215, y son norma vigente la Ley de Peticin
de Derechos de 1628, reformada varias veces entre 1863 y 1971;
la Ley de Habeas Corpus, de 1679; la Declaracin de Derechos
de 1689; y la Ley Orgnica del Parlamento de 1911, reformada
en 1949. La Constitucin francesa es de 1958, eso no obstante
mantiene en vigor la Declaracin de Derechos de 1789.
196 DIEGO VALADS
En cuanto a errores tcnicos, duplicaciones, contradicciones

y hasta vicios gramaticales, la Constitucin los tiene. Son co-
rregibles? S, lo son. Cuesta trabajo? S, mucho. No los han
visto quienes no han querido, porque la Constitucin no se le
oculta a nadie. Para depurar algunos de esos problemas existe
un remedio que se llama refundicin , que no es lo mismo
que reforma. Refundir es simplemente dar nueva forma o dis-
posicin a una obra... con el fin de mejorarla o modernizarla .
Otros problemas, como las contradicciones, slo seran superables
con reformas. Limpiar de errores la Constitucin resulta posible,
aunque si el costo se traduce en divisin y antagonismo, vale
la pena? En tanto que las personas y las instituciones no sean
afectadas, la refundicin del texto podra ser ms polmica que
ventajosa; la reforma, en cambio, en todos los casos es necesaria.
El centro del problema est en saber si la carta de Quertaro
es una norma para nuestro tiempo. En este punto s son vlidas
todas las posiciones. Pero si se hace un listado de temas, tal vez
las discrepancias no sean tantas. Se planteara la sustitucin de
los consensos bsicos que establecen el rgimen republicano, el
sistema federal, del municipio libre, el Estado laico, la educacin
gratuita, la soberana popular, el voto secreto, el derecho de huel-
ga, la contratacin colectiva, la proscripcion de latifundios, para
slo sealar algunos ejemplos?
Desde luego es posible que con relacin a cada uno de esos
temas y de varios ms habr propuestas para hacer ms eficaces
las instituciones. Si esto es as, de lo que se trata es de reformar,
no de sustituir. Actualizar los consensos bsicos es una tarea
que debemos realizar, pero no implica poner en cuestin la Cons-
titucin completa. Sobre todo porque hasta ahora nadie ha di-
cho cul es el modelo que desea adoptar para remplazar al
vigente.
El asunto latente de fondo no reside en divergencias insupe-
rables relacionadas con los consensos bsicos, sino con el sistema
presidencial. Este, desde luego, es un tema que deberemos exa-
minar con cuidado y sobre el cual ya se plantearon ms arriba
diversas correcciones. Pero con presidencialismo o con parla-

mentarismo lo que tendremos que hacer es adoptar instrumentos
eficaces para el control del poder; y esto lo podemos lograr con
reformas bien diseadas, que nos den a todos mrgenes de se-
guridad y de confianza.
Modificar las relaciones entre los rganos del poder es un
imperativo de la democracia. Lo paradjico sera convertir un punto
de convergencia poltica en el origen de otra divergencia histrica.
En Mxico no estamos viviendo una transicin al estilo de la es-
paola, de la portuguesa, de la sudafricana o de la rusa. En Mxico
vivimos el trnsito hacia una democracia competitiva de partidos
y hacia un reequilibrio del poder, pero no venimos de una dic-
tadura como la franquista o la salazarista, o de una dictadura del
proletariado ni de un sistema discriminatorio como el apartheid.
Si perdemos la objetividad para reconocer nuestro punto de par-
tida, difcilmente la tendremos para identificar nuestro punto de
destino.
Constitucin y democracia, editado
por el Instituto de Investigaciones Ju-
rdicas de la UNAM, se termin de
imprimir el 31 de octubre de 2000 en
los talleres de Formacin Grfica, S. A.
de C. V. En esta edicin se us papel
cultural 57 x 87 de 37 kgs. para las
pginas interiores y cartulina couch
de 162 kgs. para los forros; consta de
1,000 ejemplares.

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DIEGO VALADS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

DR 2000. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Impreso y hecho en Mxico

Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo . . . . 3

1. En cuanto al procedimiento de adopcin . . . . 30

III. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . 56

Relacin y controles recprocos entre rganos del poder 65

I. Consideraciones generales sobre los controles pol-

III. Consideracin final: consolidacin democrtica y

Adolfo Christlieb y la reeleccin de los legisladores . . 85

I. La legislatura pluripartidista de 1964 . . . . . . . 85

Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma

I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . 103

1. Pacto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

VI. Estrategia del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Renovacin constitucional y eleccin presidencial en

I. Renovacin constitucional . . . . . . . . . . . . . 149

IV. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Renovacin constitucional o retroceso institucional . . . 175

I. La soberana y el Estado . . . . . . . . . . . . . . 175

1. Reducir el periodo presidencial . . . . . . . . . 179

IV. Positividad de la Constitucin . . . . . . . . . . . 186

Para algunos autores que siguen la sugerente lnea de reflexin

Dame Press, 1999), y Adam Przeworski (Democracy and the

Ciudad Universitaria, septiembre de 2000

Mxico cuenta con muchos constitucionalistas eminentes, autores

de quienes actualmente se encuentran en activa produccin, es

bajos las normas constitucionales van cambiando de manera de-

La nmina de los problemas constitucionales del Estado con-

La prctica de los rganos de naturaleza supranacional co-

Dimensin del Estado. Desde que Robert Nozick (Anarqua,

Lo ms singular del caso es que la nueva izquierda europea,

caragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela) las que intro-

de las resistencias y la necesidad de los equilibrios entre los

que impide los efectos generales de la declaracin de inconsti-

Organizacin del poder. Este es un tema que tiene que ver

pendientemente de los sistemas electorales que condicionan al

denominan devolucin ; esto es, regresar facultades perdidas

algunas funciones y servicios pblicos (aprovisionamiento de

del acceso a los servicios de salud; de proteccin del ocio y, de

delicada. El inters de la sociedad no reside slo en la preser-

Naturaleza reglamentaria de la Constitucin. Hace ms de

La reforma constitucional es una de las grandes cuestiones

establecer) eran las ciudades que se incorporaban a Roma y per-

Si seguimos las lneas trazadas por la Constitucin federal,

los municipios urbanos, que no pasan de un tercio del total na-

Es posible buscar y encontrar una relacin simtrica entre los

Muchas son las formas de entender lo que es una Constitucin.

En las Constituciones contemporneas se ha venido desarro-

tucionales, y hasta la facilidad de los contactos, tienden a pro-

una preocupacin comn: la democracia. Tambin es posible que

mente por un gobierno militar, pero qued restablecida a partir

II. COINCIDENCIAS CONSTITUCIONALES

1. En cuanto al procedimiento de adopcin

El punto de arranque de la nueva Constitucin espaola estuvo

mientos mayores, tambin es cierto que a veces deja implantadas

textos recientes, por lo que no se advierte an que se vayan

primero y concluido durante la del segundo. Las tensiones po-

Es necesario diferenciar entre una nueva Constitucin y un

eran sino rebeliones militares. El golpe de Estado consiste en el

En el caso de Portugal (1976) se trat de un acto fundacional,