P. 864. XXXVI.

Pradera del Sol c/ Municipalidad de General

Pueyrredn.

Procuracin General de la Nacin

S u p r e m a C o r t e:

- I -
A fs. 206/224, la Suprema Corte de Justicia de la
Provincia de Buenos Aires -por mayora- rechaz la demanda
contencioso administrativa articulada por Pradera del Sol S.A.
contra la Municipalidad de General Pueyrredn, a fin de
obtener la nulidad del decreto municipal 394/96 -por el cual
se declararon nulos el convenio del 19 de mayo 1995 y el de-
creto 1577/95, que reconocan un crdito a favor de la actora,
originado en tarifas por conservacin, cuidado y mantenimiento
de un mil quinientas parcelas en el Cementerio Parque "Los
Robles"-, as como del decreto 956/96, mediante el cual se
rechaz el recurso de revocatoria interpuesto contra aquel
acto.
Al as decidir, entendieron los integrantes de ese
tribunal -por mayora- que el pago convenido a favor de la
actora y ratificado despus por el decreto 1577/95, careca de
causa. En primer lugar, porque el uso de las parcelas por
parte de la Municipalidad de General Pueyrredn haba quedado
supeditado en virtud del art. 31 de la disposicin de fs. 237
del expediente administrativo y del convenio del 19 de mayo
1995, a la suscripcin de un acuerdo previo que no lleg a
concretarse y, en segundo lugar, porque no se acredit que el
Municipio hubiera entrado en posesin de las parcelas, ni que
tuviera su efectivo uso y goce, motivo por el cual, con invo-
cacin, exclusivamente, de normas de derecho comn, concluye-
ron que aqul no deba contribuir a los gastos de manteni-
miento, cuidado y conservacin.

- II -
Disconforme, la actora interpuso el recurso ex-

-1-
traordinario de fs. 229/237, que fue concedido a fs. 245.
Alega que la decisin de la mayora del tribunal es
arbitraria y vulnera su derecho de propiedad y la garanta
constitucional de la defensa en juicio, toda vez que hubo un
palmario apartamiento de lo establecido en los arts. 5 del
Cdigo Contencioso Administrativo Provincial y 114 y 117 de la
Ley de Procedimientos Administrativos local, que consagran la
intangibilidad de los derechos adquiridos, al igual que de lo
previsto en los arts. 1197 y 2952 del Cdigo Civil.
Sostiene que se ignoraron las clusulas del convenio
del 19 de mayo de 1995 -ratificado por un acto administrativo-
en cuanto haba consolidado la deuda que mantiene el Municipio
en concepto de gastos de mantenimiento, cuidado y
conservacin de las parcelas, al igual que se prescindi de
tomar en cuenta que aqul haba comenzado a ejecutarse.
Manifiesta que, en virtud de la escritura constitu-
tiva del derecho de uso, el Municipio se comprometi a cumplir
con el Reglamento Interno del Cementerio desde su habi-
litacin. Por ello, aduce, con fundamento en lo sostenido en
uno de los votos disidentes del fallo recurrido, que el dere-
cho de uso puede ser reglamentado por las partes y que las
disposiciones que contiene el corpus de derecho comn son
supletorias de la voluntad de aqullas.
Asimismo, afirma que se prescindi de prueba deci-
siva agregada al sub lite, ya que, al sostener que el derecho
real de uso no lleg a consolidarse a favor de la Comuna,
omiti considerar la Ordenanza 5440/97, por la cual la deman-
dada renunci a tal derecho real y autoriz al Departamento
Ejecutivo a materializar dicha renuncia mediante la escritura
respectiva y que en sta el Intendente manifest que se haba
constituido el aludido derecho a ttulo gratuito a favor de la
Municipalidad de General Pueyrredn.

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Pradera del Sol c/ Municipalidad de General
Pueyrredn.

Procuracin General de la Nacin

- III -
Si bien, en principio, segn reiterada doctrina de
la Corte, el examen de cuestiones de hecho, prueba, derecho
comn y pblico local, constituyen materia propia de los jue-
ces de la causa y ajenas al recurso extraordinario previsto en
el art. 14 de la ley 48, ello no constituye bice para
habilitar tal instancia cuando el tribunal a quo prescinde de
dar un tratamiento adecuado a la controversia de acuerdo a las
constancias del expediente y a las normas aplicables (doctrina
de Fallos: 310:927, 2114; 311:1171, entre otros), y cuando
formula consideraciones fragmentarias de los elementos
conducentes para la decisin del litigio, lo cual impide una
visin de conjunto sobre la prueba reunida y frustra el dere-
cho a obtener una sentencia que sea derivacin razonada del
derecho vigente (Fallos: 311:608, 621, 880, entre otros).
A la luz de tales principios, estimo que la valora-
cin del tribunal a quo de las pruebas aportadas a la causa y,
en especial, el anlisis parcial de las clusulas del convenio
suscripto el 16 de mayo de 1995 -con prescindencia del objeto
principal de la voluntad all libremente exteriorizada, por la
cual el Municipio reconoci la deuda que mantiene con la
actora- constituye una afirmacin dogmtica y subjetiva, que
se sustenta nicamente en la interpretacin personal de los
sentenciantes, motivo por el cual, la decisin deviene, en
este aspecto, arbitraria (Fallos 236:27; 241:405, entre muchos
otros).
Si bien lo concerniente a la exgesis de la voluntad
contractual es materia de derecho comn, ajena al recurso
extraordinario, ello reconoce excepcin cuando, como ocurre en
el sub lite, los jueces asignan a las clusulas del contrato
un alcance reido con la literalidad de sus trminos y la
clara intencin de las partes, y omiten ponderar argumentos

-3-
conducentes para la correcta solucin del pleito (Fallos:
312:1458).
En efecto, al pronunciarse sobre la validez de su
revocacin por la sola voluntad del Municipio el sentenciante
ha desconocido la jurisprudencia del Tribunal en torno a que
el contrato administrativo es tambin ley para las partes, la
modificacin unilateral de lo convenido llevada a cabo por la
administracin con independencia de la voluntad del contra-
tista, no puede justificarse a la luz de lo expresamente dis-
puesto en el art. 1197 del Cdigo Civil (Fallos: 312:84 y
313:376, considerando 11 del voto del doctor Carlos S. Fayt).
Ello no es otra cosa que la aplicacin del principio de la
legalidad administrativa -derivacin de los postulados del
Estado de Derecho- que importa la vinculacin y sujecin de la
Administracin Pblica al bloque de legalidad, que se integra
no slo con las normas de rango jerrquico superior -a partir
de la Constitucin, art. 31- y reglamentos que emite, sino
tambin con los actos unilaterales y bilaterales que, ceidos
a las normas mencionadas, dicta o asume (confr. sentencia in
re: C.401, L.XXIV, "Credimax S.A.C.I.F.I.A. c/ Ferrocarriles
Argentinos s/ nulidad de resolucin", del 20 de octubre de
1994, considerando 11 del voto en disidencia del doctor
Guillermo A. Lpez).
En ese orden de ideas, tambin considero que el
pronunciamiento debe ser descalificado con fundamento en la
doctrina de la arbitrariedad, toda vez que el tribunal a quo,
en claro apartamiento de las normas que rigen el caso, omiti
aplicar las disposiciones de derecho administrativo invocadas
por la actora, con grave menoscabo del derecho de defensa en
juicio (doctrina de Fallos: 323:3924).
As lo creo, pues el razonamiento adecuado para la
solucin de la causa exiga -de manera ineludible- recurrir a

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Pradera del Sol c/ Municipalidad de General
Pueyrredn.

Procuracin General de la Nacin

las normas del Cdigo Contencioso Administrativo Provincial y

a la ley de Procedimientos Administrativos Municipal (Orde-
nanza general 267/80), en particular al art. 51 del Cdigo
ritual, en cuanto establece que "Las autoridades administra-
tivas no podrn revocar sus propias resoluciones, en asuntos
que den lugar a la accin contencioso administrativa, una vez
que la resolucin hubiese sido notificada a los particulares
interesados. Si se dictase una resolucin administrativa re-
vocando otra consentida por el particular interesado, este
podr promover el juicio contencioso administrativo, al solo
efecto de que se restablezca el imperio de la resolucin anu-
lada". Esta disposicin que, a mi entender, se complementa -y
no se contradice- con los arts. 113, 114 y 117 de la Ordenanza
General 267/80, reafirman el principio de estabilidad de los
actos administrativos.
Desde esta perspectiva, el a quo, si bien encuadr
el caso como un supuesto de revocacin de tales actos, al
sostener la legalidad de la actividad de la demandada nica-
mente en normas de derecho comn, se apart de aquel principio
y prescindi de considerar el mecanismo legal previsto en el
ordenamiento administrativo vigente que protege a los par-
ticulares contra el ejercicio de aquella facultad.
Al respecto, cabe recordar el precedente de V.E.
sentado en "Carman de Cantn" en torno a "Que no existe ningn
precepto de ley que declare inestables, revisibles, revocables
o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza
y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o
consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente
criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones
frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo"
(Fallos: 175:368); doctrina consolidada en Fallos: 310:1045

-5-
al sostener que el principio de intangibilidad de los derechos
subjetivos adquiridos por los particulares, que hace imposible
su desconocimiento unilateral en sede administrativa, es de
decisiva importancia, porque responde al respeto de la
propiedad y de la seguridad jurdica.

- IV -
Opino, por tanto, que, al guardar las garantas
constitucionales invocadas relacin directa e inmediata con lo
resuelto, cabe hacer lugar al recurso extraordinario in-
terpuesto, dejar sin efecto la sentencia de fs. 206/224 y
devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que
dicte una nueva conforme a derecho.

Buenos Aires, 8 de julio de 2003.

Es Copia Nicols E. Becerra

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Pradera del Sol c/ Municipalidad de General
Pueyrredn.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Buenos Aires, 2 de diciembre de 2004.

Vistos los autos: "Pradera del Sol c/ Municipalidad de
General Pueyrredn".
Considerando:

1) Que esta Corte comparte y hace suyo lo expuesto

en los apartados I, II y III, primer prrafo, del dictamen del
seor Procurador General de la Nacin, a los que corresponde
remitir en razn de brevedad.

2) Que, en estos autos, se constituye el supuesto de

excepcin al que alude el apartado III, primer prrafo, de
aquel dictamen pues el pronunciamiento del a quo prescindi de
la voluntad expresada por las partes en el acuerdo suscripto
el 19 de mayo de 1995 y, dems, omiti considerar las
disposiciones de derecho local referentes a la estabilidad de
los actos administrativos que fueron invocados por la actora y

rigen el caso (arts. 5 del Cdigo Contencioso Administrativo

Provincial y 114 y 117 de la ley de procedimientos admi-
nistrativos local).

3) Que, en efecto, el argumento central expuesto en

el voto de la mayora del tribunal para avalar la revocacin
dispuesta por la administracin, fue el hecho de que la
Municipalidad de General Pueyrredn nunca entr en posesin de
las parcelas ni tuvo el efectivo uso y goce de ellas, razn
por la cual se consider en aquel voto, con sustento en normas
del Cdigo Civil relativas al derecho de uso (en especial,
arts. 2948, 2957, 2966 y 2967 del cdigo citado), que no
podan ser reclamados a la demandada los gastos de mante-
nimiento, cuidado y conservacin de las "unidades enterrato-
rias", puesto que aquellos gastos nicamente se generan como
consecuencia natural de la efectiva posesin de la cosa. En
este razonamiento, exclusivamente, apoy el a quo su afirma-

-7-
cin en el sentido de que si la comuna nunca ejerci efecti-
vamente el derecho real de uso sobre las parcelas, careca de
causa el acuerdo suscripto el 19 de mayo de 1995 con la firma
Pradera del Sol S.A. (por el cual la Municipalidad de General
Pueyrredn haba reconocido su deuda en concepto de los gastos
antes mencionados y en el que se haba instrumentado el modo
en que se efectuaran los pagos) y, en consecuencia, resultaba
procedente anular aquel convenio, como asimismo, el decreto
1577/95 del Intendente Municipal que lo haba ratificado (ver
fs. 216 vta.).
Por lo tanto, toda vez que la decisin impugnada
import convalidar las facultades de revocacin de la admi-
nistracin municipal, en ella debi ponderarse si tales fa-
cultades podan ser ejercidas en el caso sin vulnerar lo pre-

visto en esta materia por el art. 5 del Cdigo Contencioso

Administrativo provincial y por los arts. 114, 117 Cy concor-
dantesC de la ley de procedimientos administrativo local,
mxime si se repara en el hecho de que antes de concluir el
acuerdo celebrado el 19 de mayo de 1995 (y ratificado por el
decreto 1577/95), la administracin dio intervencin a sus
dependencias tcnicas, las que, reiteradamente, aconsejaron
aceptar la deuda que reclamaba la actora y suscribir el con-
venio que posteriormente se pretendi desconocer mediante el
dictado del decreto 394/96 (ver fs. 71/73; 78 y 83 del expe-
diente administrativo). Dicho anlisis era ineludible pues,
segn conocida jurisprudencia del Tribunal, por una parte, los
contratos administrativos constituyen una ley para las partes
(Fallos: 313:376, considerando 11 del voto del juez Fayt;
315:1760); en ellos el principio es siempre el cumplimiento de
lo pactado (pacta sunt servanda), y la modificacin unilateral
llevada a cabo por la administracin con independencia de la
voluntad del contratista, no puede ser justificada a la luz de

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 P. 864. XXXVI.
Pradera del Sol c/ Municipalidad de General
Pueyrredn.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

lo expresamente dispuesto en el art. 1197 del Cdigo Civil

(Fallos: 312:84). Por otra parte, la deficiencia antes
apuntada implic por parte del a quo desconocer lo sostenido
por esta Corte en el sentido de que la potestad que tienen los
rganos administrativos para enmendar sus actos anteriores,
encuentra justificacin en la necesidad de restablecer sin
dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por
aquellos actos administrativos irregulares, esto es, los que
carecen de las condiciones esenciales de validez por hallarse
afectados de vicios graves y ostensibles en su forma,

competencia o contenido (Fallos: 314:322, considerando 7 y sus

citas; 316:3157, considerando 8 y sus citas; 319:1899,

considerando 3). En efecto, desde Fallos: 175:368 esta Corte

estableci como criterio general "...que los actos
administrativos firmes que provienen de autoridad competente,
llenan todos los requisitos de forma y se han expedido sin
grave error de derecho, en uso regular de facultades regladas,
no pueden ser anulados por la autoridad que los dict..." y
que "...esa estabilidad cede cuando la decisin adolece de
vicios formales o sustanciales, o ha sido dictada sobre la
base de presupuestos fcticos manifiestamente irregulares,
reconocidos o fehacientemente comprobados (Fallos: 265:349;
277:205; 303:1684)" (ver Fallos: 311:160).

4) Que, lo expuesto, es suficiente para descalificar

la decisin apelada con arreglo a la doctrina de la arbi-
trariedad de sentencias (Fallos: 323:3924), sin que quepa
abrir juicio acerca de la peculiar interpretacin y aplicacin
al caso que efectu el a quo, respecto de las normas de
derecho comn que regularan el "derecho real de uso" consti-
tuido en favor de la Municipalidad de General Pueyrredn.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor

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Procurador General de la Nacin, se declara procedente el
recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con
costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que,
por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con
arreglo a lo expresado en el presente. Notifquese y, oportu-
namente, remtase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR
BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL
ZAFFARONI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO.
ES COPIA

Recurso extraordinario interpuesto por el Dr. Carlos A. Botassi, apoderado de la

actora Pradera del Sol
Traslado contestado por el Dr. Eduardo Nstor Furundarena por la demandada Munici-
palidad de General Pueyrredn
Tribunal de origen: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

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