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CAPTULO 1
PLANIFICACIN Y POLTICAS SOCIALES.
INTRODUCCIN HISTRICA Y CONCEPTUAL
Toms Alberich y Teresa Amezcua
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{
- objetivos,
- accin (acciones que vamos a realizar),
- medios, recursos (que siempre sern escasos o limitados).
Estos tres elementos son el conjunto bsico que constituye cualquier planifi-
cacin. Junto a ellos est, previamente y como veremos, el anlisis de la realidad,
punto de partida del plan. Para las Instituciones, las Administraciones Pblicas, las
empresas y las asociaciones, el anlisis de la realidad y la planificacin son elementos
bsicos para poder adecuar sus actividades a los objetivos de la organizacin de forma
eficaz y a los que frecuentemente no se presta suficiente importancia.
De forma ms completa recordemos la definicin elaborada por el propio Eze-
quiel Ander-Egg:
los lderes comunitarios, locales, etc.; por ello, debemos prestar atencin tanto
a lo que denominamos realidad objetiva (hechos, datos, estadsticas...) como a
la realidad subjetiva (lo percibido, lo sentido por las personas). Para conocer la
realidad hay que analizar tambin el discurso que existe sobre ella: los estereo-
1
Yeheskel Dror (1973): The planning process: a facet design, citado por Ander-Egg (1991: 7).
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tipos, las opiniones, los tpicos, las formas de los mensajes,... a veces son tan
importantes como los hechos.
Cuando creamos una organizacin social de cualquier tipo, ya sea una institu-
cin o asociacin, pblica o privada, con unos fines determinados, stos objetivos
plantearn cambiar la realidad en algn sentido. Toda organizacin trata de cambiar
una realidad. Aunque se haya creado, por ejemplo, slo para entretener o divertir a
un grupo de personas (los socios), la asociacin est tratando de cambiar un aspecto
de la vida de esas personas y por tanto la realidad de ese grupo.
En el caso de las entidades de carcter privado, pero de accin social pblica
(como son la mayora de las asociaciones), parece evidente que el objetivo expl-
cito es cambiar la realidad social y no slo, con ser esto importante, el cambio de
las personas que estn afiliadas a la asociacin: los objetivos se orientan a cambiar
una realidad social concreta, la situacin de un barrio, una ciudad o un grupo de
poblacin. Por ejemplo, una asociacin creada por personas afectadas por una
determinada enfermedad o una discapacidad se puede constituir en principio para
servir de ayuda y como grupo de apoyo mutuo slo entre las personas afectadas y
sus familiares y amigos; pero en el propio desarrollo de su accin se darn cuenta,
mayoritariamente, de que quieren cambiar una realidad concreta ms all de las
personas asociadas: mejorar la situacin de toda la poblacin afectada, cambiar
la imagen social de ese colectivo, etc. Lo mismo ocurre con cualquier institucin
pblica de Bienestar Social o de Servicios Sociales, Cultura, etc., con la diferencia
de que, en este caso, es su obligacin legal dirigirse por igual a toda la poblacin,
ya que no tienen socios, sino ciudadana con igualdad de derechos.
En muchas ocasiones, los profesionales de las Administraciones Pblicas, al
igual que las personas que trabajan o participan en asociaciones, creen que lo im-
portante es hacer muchas actividades, que se llegue a mucha gente. Sin embargo,
se le dedica poco tiempo a conocer el entorno, a reflexionar sobre los objetivos
que tiene la Institucin o Asociacin y a cmo planificar la intervencin para que
sea ms eficaz y eficiente, adecuando las actividades al logro de los objetivos, y no
al revs. Y no se trata slo de dedicarle tiempo: hay que hacerlo ordenadamente,
con una metodologa y tcnicas adecuadas.
Todos participamos constantemente del anlisis de la realidad: cuando recibimos
noticias de sucesos acaecidos en nuestra ciudad, cuando nos llegan interpretaciones
periodsticas sobre esos sucesos o cuando los comentamos con nuestros vecinos y
amistades. A veces pensamos que conocemos de sobra nuestra realidad, confun-
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Todas las sociedades han planificado algunas de sus actividades. Desde las
sociedades ms simples a las ms complejas, la planificacin ha existido siempre.
Ahora bien, como veremos, el impulso y desarrollo de la planificacin se basa en
dos aspectos principales: la razn y la experiencia.
En las sociedades primitivas ms simples y con ms presencia de explicaciones
de carcter mgico o religioso exista menos planificacin: si todo est determi-
nado por fuerzas exteriores a nosotros que no podemos explicar y mucho menos
controlar (los dioses, los astros, el destino, la divinidad, los cambios climatolgi-
cos) planificaremos menos nuestras acciones. En definitiva, si todo depende de
otros para qu planificar?, vivamos el momento y punto. Por eso la necesidad
y conveniencia de realizar planes y planificar nuestras acciones se desarrolla ms
en las sociedades en que, en base a su propia experiencia, se da ms importancia
a la razn y a la libertad de eleccin, porque se sabe qu s se puede cambiar el
futuro o, al menos, influir en l.
Como hemos dicho, la planificacin se basa en la experiencia individual y
colectiva: si vamos a vivir bastantes aos, tanto yo (como individuo) como mis
descendientes (como comunidad), queremos vivirlos bien, lo que nos induce a
una planificacin de nuestras acciones y trabajos. Adems lo que no consigamos
realizar totalmente nosotros mismos podr ser terminado o disfrutado por la co-
munidad o por generaciones futuras.
Recordemos que las sociedades ms simples y primitivas, basadas en la caza y
en la recoleccin, tambin necesitaron planificar sus acciones. Por ejemplo, la caza
de animales salvajes se realizaba en grupo y exiga una cuidadosa preparacin de
las tareas y un reparto de funciones: observacin, eleccin del sitio y del momento
adecuado, preparacin previa de las armas a utilizar y reparto de los roles segn la
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nentes. Las comunidades que lograban pasar de una economa de subsistencia a una
de acumulacin de excedentes y de conservacin podan comenzar una primitiva
2
Habitualmente en esta obra utilizaremos la cursiva para enfatizar determinadas frases, sustituyendo
al subrayado o negrita. Las citas irn siempre entrecomilladas, salvo que constituyan un prrafo aparte
sangrado, junto a la referencia de su autor.
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Siguiendo al mismo autor, nos explica cmo fue en concreto Tutmosis III
(dinasta XVIII, siglo XV A.C.) el artfice de las primeras planificaciones estrat-
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Se trata de un proceso lento pero constante que va poniendo freno a los poderes
de la monarqua y la nobleza, dando paso a diferentes regmenes de gobierno que
evolucionan desde la monarqua autocrtica al absolutismo para finalmente llegar
a un nuevo orden social en el que la burguesa racionalizadora se convierte en el
elemento clave del desarrollo.
Con la victoria de las revoluciones burguesas y de las ideas ilustradas se exige
una redefinicin del Estado que evite arbitrariedades en sus decisiones, configu-
rando el gobierno de las naciones a travs de instituciones regidas por un conjunto
de normas jurdicas previamente establecidas y con unos principios determinados.
Se constituye as el llamado Estado de Derecho, cuya norma suprema es la Consti-
tucin y el imperio de la Ley que garantice la seguridad colectiva, la estabilidad
jurdica, el bienestar y el progreso paulatino de la poblacin.
Las ideas democrticas y republicanas sufren mltiples altibajos histricos,
retrocesos y avances. Con la nueva concepcin bonapartista y centralista de lo
que debe ser un Estado-nacin, la cultura, la lengua y la organizacin poltica del
grupo mayoritario se convertirn en la cultura y la lengua oficiales y obligatorias
para toda la nacin. El resto de culturas, lenguas, usos y costumbres (expresiones
socioculturales) sern consideradas de grupos minoritarios o de minoras tnicas a
los que hay que integrar mediante una accin planificada y dirigista (centralista)
que se traslada a las nuevas leyes estatales de la educacin, de la cultura y lengua
oficial y, en ltima instancia, mediante la accin represiva del ejrcito. Todo este
proceso supuso el desarrollo de unos Estados centralistas fuertes que cada vez ne-
cesitaban de ms medios para dar cohesin al territorio nacional, segn el modelo
citado del Estado francs bonapartista centralizado (predominante en la Europa
central y del Sur) que ha convivido con los modelos anglosajones ms descentra-
lizados. Ambos modelos necesitaban tambin controlar a los nuevos y numerosos
territorios colonizados por los ejrcitos europeos, lo que exiga ms planificacin
y ms medios para hacerla posible: ms funcionarios, ms burocracia, ms fuerzas
armadas, mejores infraestructuras y comunicaciones, etc.
En definitiva, tenemos una conclusin principal: a ms Estado ms plani-
ficacin. Un Estado fuerte, con ms competencias y con ms territorios, exige
ms planificacin, tanto bajo un modelo de Estado autoritario o, ms an, de un
Estado democrtico (variar el tipo de planificacin pero ser necesaria en ambos
modelos).
El poder de los Estados no ha parado de crecer desde el desarrollo de las ideas
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Adam Smith propugn la teora de la mano invisible en su obra Teora de los sentimientos
3
morales(1759) y fue popularizada gracias a su obra magna,La riqueza de las naciones(1776), a pesar
de que solo fue utilizada una vez en este ltimo texto. Smith planteaba que los poderes econmicos de
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los Estados deban ser reducidos y de que exista un orden natural aplicable a la economa. La mano
invisible regula las conformaciones sociales y compensa los excesos por s sola; es una especie de orden
natural, pero que tiene las caractersticas de la bendicin por las riquezas y un conjunto predeterminado
de instituciones a partir de las cuales se mantiene el status social. El problema de la mano invisible hace
referencia a lo que despus se va a llamar mercado, que exige la no intervencin del Estado porque las
cosas se van a acomodar naturalmente en un sistema testa tpicamente moderno, donde el espectador
imparcial (la humanidad) no puede negar si Dios est y no puede negar la existencia de clases.
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por los trabajadores mediante comits obreros que dirigiran y gestionaran cada
fbrica o empresa. Estas corrientes polticas trotskistas coincidieron y/o se apro-
ximaron a los postulados de tradicin anarquista, creando nuevos movimientos
anarco-sindicalistas y del comunismo libertario, que tuvieron cierta implantacin
en Espaa (especialmente en las dcadas de 1920 y 1930).
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independientemente del contexto poltico termina mal (T. Judt citado por
Jos M. Snchez Ron, 2013).
Este pacto social empez a perder fuerza ya desde la dcada de los aos seten-
ta, a partir de las crisis del petrleo de 1971 y 1973, con la subida de las materias
primas por los pases productores. El sistema capitalista busc nuevas frmulas
para mantener las tasas de ganancia (plusvala), ya que el alza del precio de los
combustibles fsiles haca peligrar un modelo de crecimiento basado en la ener-
ga barata suministrada por los pases no industrializados e impeda el aumento
constante de las ganancias. La salida a esta situacin fue apostar por la vuelta a
modelos econmicos neoliberales que optaron por una triple actuacin:
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tiene menos ingresos, por lo que tiene que adelgazar y se tiene que endeudar
ms, lo que justifica las privatizaciones de empresas pblicas que caen en manos
del mercado.
3 Nuevos mercados: la globalizacin econmica, mediante la reduccin o
anulacin de aranceles y la desaparicin de fronteras para los movimientos de
capital, especialmente para la economa financiera especulativa.
Las teoras de Milton Friedman y de la Escuela de Chicago se extendieron,
junto a las de los think tank (centros de ideas o de pensamiento) y los nuevos
lobbies norteamericanos e internacionales que, desde los aos 70, transmitan el
mensaje de que en las sociedades occidentales haba un exceso de democracia
que haba propiciado levantamientos como los de los movimientos sociales de
mayo de 1968 y la extensin de las ideas social-comunistas por Europa y EE.UU.
Como decamos, la batalla de las ideas haba comenzado en los aos setenta,
con las propuestas de los think-tanks que fueron en el sentido de 1) obligar a los
norteamericanos y al mundo entero a regresar a los parmetros del capitalismo
salvaje; 2) imponer un retorno a los genuinos valores americanos de corte pu-
ritano () Se estaba tramando la revolucin de los muy ricos, como la bautiz
Galbraith () A la altura de 1980 los neoliberales se hicieron con las riendas del
Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, dejando fuera de combate a
varias generaciones de socialdemcratas (GarciaRosales y Penella 2011:21-27).
Sobre este apartado ver el libro y el interesante relato documental de Naomi Klein
La doctrina del shock (disponible en Internet).
e. La era de la Globalizacin
El objetivismo sostiene que a la realidad (naturaleza de las cosas) solo se la domina obedecindola,
4
que el propsito moral de lavidaes la bsqueda de la propiafelicidady que el nico sistema social
acorde con esta moralidad es el delcapitalismopuro (llamado tambin capitalismolaissez-faire).
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de sus pases. Precisamente la entrada de cada nuevo miembro lleva consigo largas
negociaciones previas donde se planifica qu es lo que va a poder hacer o no, qu
sectores econmicos desarrollar y en qu medida ser su produccin, qu papel y
funciones va a desempear en la UE, etc. Las directrices econmicas y el sistema
de cupos han creado una gran burocracia planificadora en Bruselas. El nmero
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Mundial.
- Se construye como antdo-
to a la revolucin social-
comunista (URSS 1917,
China 1949,)
- Posibilita que los trabaja-
dores puedan vivir mejor,
se impliquen con dicho mo-
delo y defiendan el Estado
social de mercado.
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en lugares donde no haba nada. Con ellos se logr frenar en cierta medida el
gran retroceso poblacional derivado de la emigracin y potenciar la aparicin de
nuevos ncleos urbanos, tanto ciudades como nuevos barrios perifricos, a partir
de las poblaciones rurales existentes.
La metodologa de los Planes de Desarrollo estaba incluida en la planificacin
econmica temporal para varios aos que curiosamente haba sido copiada de los
planes quinquenales de la URSS de dcadas anteriores.
Como hemos comentado, los orgenes de la planificacin moderna estn
ligados fundamentalmente al mbito econmico y en Espaa ser hacia los aos
60 del siglo pasado cuando comience a vincularse ms con lo social y aparezca
el concepto de Planificacin Social. Podemos sealar como antecedentes en
Espaa, fuera de la esfera gubernamental, que Critas Nacional fue pionera en la
elaboracin de programas sociales.
Por otro lado, hemos venido hablando hasta ahora de polticas sociales y de
Estado de Bienestar, sin embargo tampoco todos entendemos lo mismo por estos
conceptos. La creacin del Estado de Bienestar va unida a la del sistema pblico
de proteccin social. Pero ste es un logro, una conquista, a lo largo de muchos
aos que fue cambiando y amplindose en la medida en que las reivindicaciones de
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del pueblo), sigue estando definida bsicamente por el antiguo lema de la revolu-
cin francesa de 1789: libertad, igualdad y fraternidad (solidaridad). La igualdad
solo se puede dar si los derechos bsicos del denominado Estado de Bienestar estn
garantizados para toda la poblacin (igualdad de acceso a la educacin, salud,
etc.) y adems el acceso a la informacin y participacin tambin es en igualdad
de condiciones.
Para entender mejor el primer apartado nos guiaremos por las definiciones
clsicas recogidas por Ander Egg (1995:267) que de forma clarificadora diferencia
entre Servicios Sociales en sentido amplio (los seis sistemas bsicos de proteccin
o Seguridad Social) y en sentido estricto, que son los que tradicionalmente
atienden las reas o departamentos pblicos denominados Servicios Sociales.
Cul sera la ampliacin ideal de estos derechos en nuestras sociedades actuales?
A partir de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y de la definicin de
los Derechos de la Ciudadana de Jordi Borja podramos concretar los pilares del
Estado de Bienestar de la manera siguiente:
Los seis sistemas de la poltica social que debe garantizar el Estado y los De-
rechos de Ciudadana.5
DERECHOS DE LA CIUDADANA
DERECHOS
CONCRECIN Y EN LAS SOCIEDADES
BSICOS
DESARROLLO5 COMPLEJAS
(tradicionales)
(ampliacin)
- Salud pblica. derecho a la
alimentacin, el vestido,
1. SALUD. Sanidad - Medio Ambiente sano, Calidad - Derecho a la salud y al medio am-
pblica, gratuita y de Vida biente (saludable).
universal. - Derecho universal de acceso - Derecho a la seguridad.
al aire y al agua no contami-
nados.
- Derecho a la formacin continuada
2. EDUCACION pblica - Derecho a la cultura, al ocio,
durante toda la vida. Al ocio y la
y gratuita al tiempo libre
cultura.
- Derecho a la vivienda. - Derecho a una vivienda equipada.
- Derecho al suministro elc- - Derecho a la Ciudad y a la Calidad
applicable copyright law.
3. VIVIENDA Y URBA-
trico, calefaccin, redes de de Vida. Derecho al reciclaje de
NISMO
saneamiento residuos.
- Transporte pblico. - Derecho a la movilidad.
5
Los entrecomillados son citas de la Declaracin Universal Derechos Humanos.
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DERECHOS DE LA CIUDADANA
DERECHOS
CONCRECIN Y EN LAS SOCIEDADES
BSICOS
DESARROLLO COMPLEJAS
(tradicionales)
(ampliacin)
- Derecho al empleo o al subsi-
dio de desempleo. - Derecho al salario ciudadano, salario
- Proteccin por enfermedad, social o renta bsica universal. Toda
4. EMPLEO
accidentes, la ciudadana tiene derecho a tener
- Renta bsica (Ingreso mni- un empleo y a tener unos ingresos
mo de solidaridad, salario suficientes.
social)
5. PENSIONES, SE- - Proteccin en caso de
- Pensiones suficientes para toda la
GUROS DE RENTA Y invalidez, viudez, vejez
poblacin que no pueda trabajar o no
OTRAS PRESTACIO- - Proteccin en la jubilacin.
deba por la edad u otra circunstancia.
NES ECONMICAS
Programas de:
- familia
- infancia, adolescencia y juven-
tud
- mujer
6. SERVICIOS SOCIA-
- mayores (tercera edad)
LES
- discapacidad - Derechos ciudadanos universales
(Servicios Sociales
- exclusin social: programas - Derecho a la insercin social
personales o en sentido
de inclusin social dirigidos a
estricto)
grupos con necesidades espe-
ciales
- programas de cooperacin,
participacin y desarrollo
comunitario
Derecho al voto. Derechos pol- Derecho a la Participacin Ciudadana
ticos clsicos: y a una democracia participativa.
Derechos polticos:
Derecho a participar en el go- Derecho a la Participacin poltica
Derechos electorales
bierno de su pas, directamente mltiple, deliberativa, diferenciada
y a la participacin
o por medio de representantes territorialmente, con diversidad de
libremente elegidos procedimientos.
- Derecho a acceder a las informacio-
Derecho a la comunicacin y al nes sociales y econmicas globa-
Informacin y Comuni-
acceso a las nuevas tecnologas les.
cacin
TIC. - Derecho universal de acceso a Inter-
net.
- A constituir redes transnacionales y
Libertad completa de expresin, a que sean reconocidas.
Expresin y asociacin
reunin y asociacin. - A plantear conflictos y establecer ne-
gociaciones a escalas supraestatales.
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Fuente: elaboracin propia. En la primera columna se cita en maysculas los seis sistemas de Ser-
vicios Sociales nombrados por Ander Egg (1995:267) y la ltima (derechos de la ciudadana) se ha
elaborado tomando como referencia las propuestas de Borja, J. (2003).
Cules son los principales pilares del Estado de Bienestar? Para las posiciones
ms progresistas son los seis citados pero para otros slo hay tres tradicionales:
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Esto implicara, entre otros aspectos, que a nadie se le pueda cortar el suministro de correo
porque haga un supuesto mal uso del mismo, por ejemplo mediante descargas ilegales (como se ha
planteado en algunas propuestas legislativas). A una persona que no paga el telfono, la luz elctrica
o el agua se le puede llegar a dejar sin suministro pero, que yo sepa, a nadie se le ha cortado por hacer
un mal uso del mismo (por ejemplo despilfarrando agua o electricidad). El derecho a la informacin
se debe considerar un derecho bsico.
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Qu duda cabe que hoy parece ms adecuado propugnar que las Administra-
ciones utilicen sobre todo las dos ltimas formas citadas, a favor de lo que se ha
denominado una planificacin flexible y participativa, pero sin dejar de cumplir
sus potestades sancionadoras. Flexible pero planificacin al fin y al cabo, recha-
zando las propuestas anti-planificadoras de la desregulacin (que planifique el
mercado, libertad para que se d una autorregulacin,). En ltima instancia
la administracin pblica tendr que echar mano de su autoridad (legtima) para
hacer cumplir las normas.
Espinoza Vergara tambin plantea tres formas diferentes de planificar: autocr-
tica, paternalista y participativa, que podemos considerar paralelas a las definidas
por Riechmann, con bastantes puntos comunes:
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BIBLIOGRAFA
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Madrid: Siglo XXI Editores S.A.
Alonso, Luis Enrique. 1991. Los nuevos Movimientos Sociales y el hecho diferencial espaol:
una interpretacin. En Espaa a debate II. La sociedad. Ed. por Miguel Beltrn y Jos
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