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publicacion: Argentina y frica en el espejo de Brasil Poltica por impulsos o construccin de una poltica
exterior?. Lechini, Gladys. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Ciudad de Buenos
Aires, Argentina. mayo. 2006.
Acceso al texto completo: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/sursur/lechini/cap4.pdf
Captulo IV
La imagen en el espejo: la poltica
africana de Brasil (1960-2000)
Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de Amrica Latina y el Caribe de la red CLACSO
http://www.clacso.org.ar/biblioteca - biblioteca@clacso.edu.ar
1 Saraiva y Gala (2001: 1) sintetizan as este perodo: en la formacin del mundo moder-
no, entre los siglos XV y XIX, los dos lados del mar tenebroso fueron envueltos en la lgica
del comercio atlntico de esclavos, bienes e ideas. frica pas a ocupar un papel central en
la formacin de la sociedad y de la economa de Brasil. La esclavitud de los africanos en
Brasil, para la gran mayora de los historiadores brasileos, fue el corazn que hizo latir
la organizacin social de la colonia portuguesa en los trpicos americanos y se torn la
amalgama de la organizacin del Estado imperial en el siglo XIX.
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LA DIMENSIN POLTICO-DIPLOMTICA
Ms all de los matices que los diferentes ejecutivos le imprimieron a
la poltica externa brasilea, puede observarse continuidad en cmo
se disearon e implementaron los modos de insercin de Brasil en el
sistema internacional en conexin con el proyecto de desarrollo interno
(desarrollo nacional por sustitucin de importaciones)4. Como apuntan
Mouro y Oliveira (2000: 314), debemos ver a la poltica exterior como
un proceso lento que reeja no slo las condiciones internacionales
sino tambin las condiciones internas.
En este contexto, los estados del continente africano tenan re-
servado un lugar aunque variaran los pases en funcin de las circuns-
tancias, otorgndosele contenido y cierta continuidad a una poltica
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africana que fue construyndose a lo largo de los aos, con altos y ba-
jos, resultantes de su propia evolucin. La aproximacin con frica, o
mejor, la reaproximacin, como la calican Mouro y Oliveira (2000),
fue consecuencia de un proceso, con momentos emblemticos. Ocurri
en un contexto de dicultades tanto internas como externas, y comenz
a partir de pases africanos de lengua inglesa y francesa, lo que permi-
ti un cierto aprendizaje en la conduccin de esas relaciones hasta que
nalmente abarc a los pases de lengua portuguesa.
Brasil tuvo para frica diseos y acciones polticas concretadas
en acciones polticas. Esto es, hubo una mayor densidad de acciones,
marcadas por el perl y cantidad de visitas enviadas5 y recibidas y por
la rma de muchos y variados convenios de cooperacin (ver Cuadros 3
y 4). En consecuencia, Itamaraty envi a frica a grandes diplomticos
como Alberto Costa e Silva, Ovidio Andrade de Melo, Geraldo Herclito
Lima y Affonso de Ouro Preto, entre otros. No era un destino-castigo
al estilo argentino, cuyos diplomticos en general preferan las capita-
les de los pases desarrollados.
Hubo construccin diplomtica, y existieron polticas donde antes
no las haba. A medida que la construccin avanzaba se utiliz el discur-
so culturalista y el comercio para movilizar a la sociedad y justicar las
acciones diplomticas, ya que no exista informacin sobre frica. Pues-
to que Brasil haba estado separado del continente africano por ms de
un siglo, se debi fomentar el conocimiento de la realidad africana y de
sus culturas a travs de la creacin de centros de investigacin6. La exis-
tencia de races comunes y la herencia africana en Brasil no habilitaban
el conocimiento de las realidades africanas de la segunda mitad del siglo
XX, sobre las cuales los funcionarios diplomticos posean pocas refe-
rencias concretas salvo por algunos contactos en la ONU. Sin embargo,
fueron utilizadas en el acercamiento a los estados del continente.
Para Mouro (1994: 152), formaron parte de la diplomacia cultural
como un vector sustantivo en el campo de las aproximaciones diplo-
mticas, habida cuenta de la importancia de los factores culturales en
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Quadros, por primera vez surgi una estrategia poltica global para frica.
Fue l sin duda, el responsable por el establecimiento de un nuevo per-
l en las relaciones diplomticas con frica (Mouro-Oliveira 2000: 313)
que incluy la apertura de embajadas en Accra (Ghana), Lagos (Nigeria)
Nairobi (Kenia) y Dakar (Senegal). Pero tanto l como Goulart despus
encontraron serias limitaciones para su poltica de aproximacin a frica,
provenientes de la escasa permisibilidad de un sistema internacional condi-
cionado por el conicto Este-Oeste y de la propia dimensin domstica de
la nueva poltica exterior. Por ejemplo, los militares que presentaban cierta
resistencia al nuevo enfoque pudieron desarrollar sus ideas con el golpe
militar de Humberto Castello Branco (1964-1967, poltica de alineamiento
automtico con EE.UU.). Por entonces, Itamaraty perdi peso en relacin
a los militares vinculados a la Escuela Superior de Guerra y tuvo en este pe-
rodo una lnea dominante de diplomticos asociados al proyecto liberal y
con un occidentalismo exacerbado. Sin embargo, haba otros diplomticos
vinculados a la Divisin de frica y a la Divisin de Cooperacin Comercial
que preferan una lectura menos ideolgica y ms pragmtica del lugar de
frica en la poltica exterior de Brasil, y que consiguieron enviar las prime-
ras misiones exploratorias a los nuevos estados africanos (ver Cuadro 3).
Sin embargo, esta lnea occidentalista no durara mucho tiem-
po. Con Arthur Costa e Silva (1967-1969), Itamaraty se torn conductor
de los objetivos de la diplomacia de la prosperidad, y la poltica africana
fue redenida. En octubre de 1967, la Divisin frica, que se vinculaba
a la Subsecretara General para Europa Oriental, fue incluida en la nue-
va Subsecretara de frica y Oriente Prximo. El gobierno de Costa e
Silva fue la transicin desde la falta de certezas hacia nuevas conviccio-
nes que moldearon la poltica externa de Brasil a lo largo de la dcada
del setenta. En ese contexto se mantuvo la relacin diplomtica con
las jvenes naciones africanas, incrementndose la presencia brasilea
con la apertura de embajadas en Abidjn y Kinshasa.
Con Emilio Garrastazu Mdici (1969-1974, diplomacia del inte-
rs nacional) se redeni el concepto de seguridad nacional para dar
nfasis al de inters nacional. Paralelamente comenz a declinar la per-
cepcin geopoltica del Atlntico y se redimension la poltica africana,
mantenindose la inuencia brasilea a travs del comercio. Los aca-
dmicos que analizaron el perodo coinciden en que no haba consen-
so sobre el rol de frica en las deniciones estratgicas, en el marco
de disputas intra-burocticas. Para el poderoso ministro de Hacienda,
Delm Netto, el rea natural de cooperacin deba ser Sudfrica. Asi-
mismo, haba que reforzar los acuerdos con Portugal, para a travs de
ellos poder acceder a las colonias portuguesas en frica y al mercado
europeo. Para el ministro de Relaciones Exteriores, Gibson Barboza, la
poltica exterior deba considerar la inclusin gradual de los pases de
frica Negra, sin negar la importancia estratgica de las relaciones con
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11 Esta misin fue descrita detalladamente por el propio ministro en su libro (Barboza,
1992), editado veinte aos despus. De su lectura se desprenden la sintona y las mar-
cadas coincidencias subyacentes a ambos lados del Atlntico entre la cultura brasilea
y la africana, posibilitando mbitos de entendimiento impensables entre los respecti-
vos funcionarios.
12 Guinea Bissau accedi a la independencia el 18 de julio de 1974; Mozambique, el 25
de junio de 1975; Cabo Verde, el 5 de julio de 1975; y Santo Tom y Prncipe el 12 de julio
de 1975.
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densidad relevante. Las visitas del ministro Saraiva Guerreiro a los pa-
ses de la Lnea de Frente en 1980, a Nigeria y Senegal (1981), Costa
de Marl, Gabn y Guinea Bissau (1983), y Congo y Zaire (1984), te-
nan el objetivo bsico de reiterar los principios que guiaban la poltica
africana de Brasil y preparar el futuro viaje del primer mandatario. El
primer viaje de un presidente brasileo y sudamericano a frica abar-
cando pases lusfonos, francfonos y anglfonos se realiz entre el
14 y el 21 de noviembre de 1983, constituyndose en el mejor aval del
inters brasileo en los pases africanos, y un momento muy alto en la
construccin de la poltica africana. Esta visita fue importante no slo
por ser interpretada como legitimadora de esa poltica, sino tambin
porque, segn el ministro Saraiva Guerreiro, represent una respuesta
para los sectores que debido a la crisis argumentaban que haba que
abandonar, aunque fuera en forma temporaria, las relaciones con el
continente africano (Oliveira, 1987).
En este perodo Brasil recibi innumerables visitas de cancilleres
y jefes de Estado de frica, demostrando el inters recproco afro-bra-
sileo (ver Cuadro 3). Tanto es as que para nes del gobierno de Fi-
gueiredo se mantenan relaciones diplomticas con 43 de los 52 pases
africanos, con 21 embajadas residentes en frica, y con 13 embajadas
de pases africanos en Brasilia.
Para Mouro y Oliveira (2000: 328), la poltica exterior del gobier-
no de Figueiredo fue una continuacin de la poltica externa de Geisel,
una profundizacin cualitativa de las relaciones de Brasil con frica.
Segn una entrevista que dichos autores mantuvieron con Saraiva Gue-
rreiro, las relaciones fueron predominantemente polticas y no eco-
nmicas, de ah la existencia de una cierta dicultad para explicar las
aproximaciones con frica [] Lgico que estamos siempre interesados
en ampliar el comercio. Pero esos son pases tambin pobres.
El perodo del presidente Jos Sarney (1985-1990, diplomacia
para resultados), beneciado por el ambiente democrtico instaurado
por la Nueva Repblica, sigui los trazos de la poltica africana delinea-
dos anteriormente dentro de los lmites impuestos por la negociacin
de la deuda externa y por la inestabilidad econmica interna. La conti-
nuidad conceptual y prctica de la poltica africana de Brasil en la d-
cada del ochenta fue, por lo tanto, la expresin de la propia continuidad
de la poltica exterior del nacional-desarrollismo.
Pero dado que la coyuntura internacional comenz a cambiar, las
relaciones con frica disminuyeron, tornndose ms selectivas en fun-
cin de los recursos modestos. En este contexto, Selcher (1984) armaba
que el caso de Brasil-frica mostraba las posibilidades generadas por las
relaciones intercontinentales entre los pases del Hemisferio Sur, pero
asimismo sealaba sus limitaciones de modo patente pues, estos estados
eran muy vulnerables a las tendencias negativas de la economa interna-
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15 Estos cambios afectaron el papel del Estado, que se redujo y comenz a obrar como
gerenciador. La poltica exterior comenz a estar ms condicionada por variables econ-
micas vinculadas al escenario econmico-nanciero mundial. Muchas de las empresas con
negocios en frica dejaron de estar protegidas por el Estado.
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16 Un breve pero completo anlisis de las crisis polticas y los conictos de los estados del
continente africano en los aos noventa puede verse en Mouro (1994).
17 En 1996, Lampreia anunci a los embajadores africanos: nuestro compromiso con
las relaciones Brasil-frica es rme. frica es un espacio privilegiado e insustituible de la
diplomacia brasilea (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1996).
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Eduardo dos Santos, cuya primera visita ocial fue en 1995, y los
viajes de los cancilleres de Mozambique, Santo Tom y Prncipe,
Cabo Verde, Namibia y Kenia (ver Cuadro 3).
La rma en la dcada del noventa de convenios y acuerdos
con Sudfrica, Namibia, Angola, Mozambique, Cabo Verde, Santo
Tom y Prncipe y Nigeria marca ciertas preferencias por consolidar
los vnculos con esos estados (ver Cuadro 4). O, como en el caso de
Sudfrica, donde la relacin previa haba sido prcticamente nula,
muestra con hechos concretos la voluntad poltica de desarrollar y
fortalecer vnculos.
En cuanto a las acciones multilaterales, como se analizar ms
adelante, Brasil particip de Operaciones de Mantenimiento de Paz en
frica, revitaliz con nuevos objetivos e impuls la ZPCAS, y contribu-
y a la formacin y construccin de la Comunidad de Pases de Lengua
Portuguesa creada en 1996 como un mecanismo de cooperacin que
comprende a los pases luso parlantes.
Pero cabe aqu preguntarse: en qu contexto se produjo esta dismi-
nucin del nfasis en la poltica africana y el avance de la selectividad? En
la dcada del noventa, con Collor de Mello, para responder a los retos de
la Tercera Revolucin Industrial, se inici un programa de modernizacin
liberal que apuntaba a reforzar los lazos con el Primer Mundo y reorien-
tarse hacia Amrica Latina y el MERCOSUR, con la rma del Tratado de
Asuncin el 26 de marzo de 1991. En este marco, frica tena un lugar
muy reducido. Para algunos acadmicos brasileos, como Saraiva (1996),
el MERCOSUR sustituy el sentido estratgico-econmico que las relacio-
nes con frica haban tenido en las dcadas del setenta y ochenta.
Con Itamar Franco el neoliberalismo se atenu, retornndose a
los conceptos vinculados al desarrollo nacional y a la profundizacin
de las asociaciones estratgicas. Este proceso se dio en el marco de
un intenso debate entre nacionalistas y neoliberales en torno a las
orientaciones de la poltica exterior brasilea, que por entonces fue ca-
licada como de indenida (So Paulo, 1993)21. Bajo su gobierno hay
una vuelta tmida a la poltica africana, pero ya se percibe la selectivi-
dad: se van a priorizar los pases africanos de lengua ocial portuguesa
y la regin de frica Austral, con eje en una Sudfrica ahora democr-
tica y multirracial.
21 Ver tambin Folha de So Paulo (1994): con el subttulo A diplomacia brasileira entra
na era da globalizao econmica e comea a trocar o terceiro-mundismo pelo discurso
internacionalista se presentaron las opiniones del presidente electo Cardoso, de los emba-
jadores y funcionarios de Itamaraty Italo Zappa, Flecha de Lima, Celso Amorim, Roberto
Abdenur, Jorio Dauster, Ronaldo Mota Sardenberg, de investigadores, entre ellos Guilhon
Albuquerque y de periodistas especializados.
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22 Italo Zappa, diplomtico ejecutor y defensor de la poltica africana, critic que est
de moda hablar de poltica externa como un instrumento de promocin del comercio de
los pases: la diplomacia no es para vendedores [] Los funcionarios de Itamaraty deben
defender los intereses globales del pas. Los empresarios saben muy bien cuidar de sus
propios negocios. Respecto a la intencin del canciller Cardoso de cerrar varias de las em-
bajadas brasileas en frica, Zappa argument: esto es psimo para Brasil porque se par-
te de una idea muy pobre, de que slo el comercio justica la presencia de embajadas []
La funcin principal del Ministerio de Relaciones Exteriores es auxiliar al presidente de la
Repblica en la formulacin de la poltica externa y en su ejecucin (Gryzinski, 1993).
23 Embajadores de quince pases africanos reunidos en Brasilia demostraron preocupa-
cin por el hecho de que frica no constara en las prioridades de la poltica externa bra-
silea. Las quejas se referan tambin a la falta de realizacin de las comisiones mixtas y
de nanciamiento para las exportaciones brasileas. Los embajadores demandaban que
Brasil asumiese sus responsabilidades histricas con frica (Gazeta Mercantil, 1993).
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26 Tambin la prensa inform que la empresa brasilea Avibrs vendera cohetes para el
MPLA. Segn Veja (1993), un asesor directo del presidente Itamar Franco comunic que
la venta de cohetes fue aprobada por el presidente despus de recibir una opinin favora-
ble de Itamaraty, del Ministerio del Ejrcito, del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas y
de la Secretara de Asuntos Estratgicos.
27 Angola era considerada un rea estratgica para la ampliacin de los intereses de Brasil
en frica por sus reservas de diamantes y de petrleo. En esa poca, empresas pblicas y
privadas brasileas tenan 1,2 billones de dlares invertidos en la ex colonia portuguesa.
Braspetro, Furnas Centrais Eltricas y Odebrecht eran los mayores inversores, con nego-
cios en las reas de comercializacin de petrleo y sistemas de transmisin de energa de
la hidroelctrica de Capanda, adems de obras de infraestructura de saneamiento bsico y
habitacin. Angola tiene an una deuda de 1 billn de dlares con Brasil, de los cuales el
45% son anualmente renovados y pagados en petrleo.
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Pero a pesar del discurso prometedor del ministro Lampreia, las limita-
ciones econmico-nancieras de Brasil fueron un constreimiento im-
portante y restringieron las acciones hacia los estados africanos a unos
pocos pases, aprovechando los nichos de oportunidades. Fue por ello
que Itamaraty intent privilegiar la aproximacin poltica, a partir de la
propuesta de un tratado de desnuclearizacin y de proteccin del me-
dio ambiente del Atlntico Sur, en el marco de la ZPCAS, como manera
creativa y til de mantener a frica en su agenda de poltica exterior.
Paralelamente, la diplomacia cultural continu permeando todas
las manifestaciones ociales. Un ejemplo claro son las palabras del mi-
nistro Lampreia en ocasin de la ceremonia del lanzamiento del sello
conmemorativo del Da de frica en mayo de 200029. En ese encuentro, el
ministro reiter que Brasil es uno de los pases con el mayor contingen-
te de afrodescendientes en el mundo y se ocup de revalorizar las contri-
buciones recprocas remarcando que frica es parte necesaria de nues-
tra historia, porque los africanos que vinieron a Brasil trajeron consigo
un pasado que ahora es tambin nuestro y que nos explica como pueblo
y nacin. El ministro ubicaba a las relaciones Brasil-frica como
las dos dimensiones esenciales de un proyecto poltico permanente
e insustituible: la interna, que reeja el creciente y justicado inters
de la sociedad brasilea por frica, al proyectar la valoracin de
las races y de la matriz cultural afro-brasilea; la externa, que nos
lleva a actualizar y revitalizar, en los diferentes planos, las relaciones
con los pases africanos, del Atlntico al Indico, del Cabo a El Cairo
(Ministerio de Relaciones Exteriores, 2000).
No obstante el recurso a la diplomacia cultural en el discurso, la ges-
tin de Cardoso debi responder a constantes reclamos de diferentes
sectores respecto a la ausencia de frica en los diseos de poltica ex-
terior. El 25 de mayo de 1995, en el seminario conmemorando el Da
de frica30 organizado por el presidente de la Comisin de Relaciones
Exteriores del Senado, los participantes lamentaron la falta de perspec-
tivas ociales y privadas para la consolidacin de intercambios entre
brasileos y africanos (Jornal de Brasilia, 1995).
Por su parte, al ao siguiente, los representantes africanos acre-
ditados en Brasilia manifestaron al canciller Lampreia su preocupa-
29 En este marco debe sealarse el gesto poltico de crear un sello conmemorando los
treinta y siete aos de la Organizacin de la Unidad Africana y vincularlo al mismo mes de
mayo en que Brasil celebra la abolicin de la esclavitud.
30 Asistieron la senadora Benedita da Silva, el presidente de la Cmara de Comercio
Brasil-Zaire, el jefe del Departamento de Organismos y Acuerdos Internacionales del
Banco Central, y el presidente de la Cmara de Comercio Brasil-frica.
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LA DIMENSIN COMERCIAL
Aunque la aproximacin a frica pudo haber sido una estrategia poltica,
la dimensin comercial33 no estuvo ausente, y fue de hecho la parte ms
visible. Segn seala el embajador Saraiva Guerreiro (1992: 192), Itamara-
ty siempre mantuvo con el continente africano excelentes relaciones, sin
sobreestimar las potencialidades del intercambio econmico con frica.
Como denota Oliveira (1987: 32), en el inicio de la dcada del sesenta
cualquier relacin comercial con el continente africano era un proyecto de
futuro, teniendo en cuenta el prcticamente inexistente comercio con fri-
ca34. Hasta entonces, la corriente de exportacin se diriga hacia frica del
31 Por entonces, el profesor Nunes Pereira armaba: no recuerdo otro momento de nues-
tra historia en que haya habido, como actualmente, una total ausencia de poltica africa-
na (Correio Braziliense, 1996).
32 El CEABRA instal al ao siguiente en Dakar la Maison Du Bresl (Casa del Brasil) como
ocina de negocios. Esa asociacin pretende buscar oportunidades y ser una referencia
para empresarios que quieran expandir o iniciar su negocio (Correio Braziliense, 1997).
33 Para un estudio general del comercio con frica utilic principalmente la obra de
Altemani (1987) y las estadsticas suministradas por la CACEX y por la Secretara de
Comercio Exterior del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (SECEX).
Los datos han sido complementados con Adesky (1985).
34 La estrategia de expansin comercial tom forma cuando en julio de 1966 se atribuy
a Itamaraty la competencia para ejecutar en el mbito externo la poltica de comercio
exterior trazada por el Consejo de Comercio Exterior. En noviembre de 1966 el Decreto N
59.067 distingui dos reas fundamentales de competencia del Ministerio de Relaciones
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37 Otro dato interesante lo apunta Pereira (1985) cuando analiza la incidencia del cre-
cimiento del comercio brasileo-africano en el marco del total del comercio exterior de
Brasil. Entre 1979 y 1984 el aumento fue del 170,6%, en tanto con EE.UU. fue del 61,9%;
con Europa Oriental del 46,4%; con Asia del 40,3%; con Oriente Medio del 14,8%; con
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) del 6,1%; y con la CEE del 1,3%.
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38 Como seala Amegavil (1975), Brasil fue uno de los pases fundadores, con su partici-
pacin inicial establecida en 1975.
39 Como apuntan Pereira y Borges (1992: 13-16), el Programa de Estmulo a las
Exportaciones (PROEX), que substituy al FINEX (programa de nanciamiento de expor-
taciones) no era tan generoso, en su carcter de organismo tcnico.
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46 En julio de 1994 Brasil envi el navo Cear con 120 paracaidistas del ejrcito, la
fragata de la Marina Defensora con marineros que haran la escolta y el navo-tanque
Gasto Motta (O Globo, 1994).
47 Para el estudio de Brasil y las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, ver el intere-
sante trabajo de Fontoura (1999).
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