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PRESENTACIN

Que es el derecho parlamentario? Su denominacin evoca inmediatamente una de las tres

clsicas funciones sustantivas del Estado constitucional: la funcin legislativa. Pero fuera de
esa referencia nominalista, dicha disciplina es escasamente conocida y no ha sido cultivada en
nuestro medio acadmico jurdico-constitucional. Tradicionalmente la estructura, la
organizacin y las atribuciones del Poder Legislativo se estudian de manera general como un
captulo del programa de Derecho Constitucional.

Como rama autnoma del derecho pblico, no fue si no hasta hace un poco ms de una
dcada que en nuestro pas se empezaron a producir algunos estudios sistemticos, aunque
parciales, del derecho parlamentario, generados por un motivo del primer curso del derecho
parlamentario iberoamericano, celebrado en la ciudad de Mxico en Mayo de 1987 y que
fueron recogidos posteriormente en el libro Derecho Parlamentario de editorial Porra . En
1993, el Fondo de Cultura Econmica edit Derecho parlamentario, de Francisco Berln
Valenzuela.

Ahora aparece el texto de alguien a quien con legtimas credenciales se le puede considerar
como uno de los precursores en el cultivo de esta disciplina jurdica: Bernardo BTIZ Vzquez.
En 1990 fund la ctedra de Derecho Parlamentario en la Universidad Iberoamericana,
institucin en la que hace varios lustros imparte la materia de Derecho, Sociedad y Estado. El
17 de marzo de este ao obtuvo en la misma Universidad el grado de maestro en Derecho,
para cuyo objeto realiz y present este trabajo-laureado por al snodo examinador- que hoy
publica el prestigioso sello de Oxford University Press.

El libro es el fruto de muchos aos de estudios,de reflexiones y de vivencias del maestro

Bernardo BTIZ. No solo ha estudiado el derecho parlamentario si no que lo ha vivido
intensamente en el ejercicio de su brillante actividad legislativa, como diputado federal en
cuatro legislaturas, siempre desde la trinchera de la oposicin democrtica.

Con rigor metodolgico el autor aborda sistemticamente los diversos temas que integran la
compleja materia de que se ocupa y no son pocas las aportaciones que realiza a su mejor
conocimiento, que son consecuencia de las reflexiones personales y la crtica a las que somete
las cuestiones que analiza a lo largo de su investigacin.

El mrito del maestro BTIZ es haber ubicado la materia como disciplina jurdica con
autonoma cientfica dentro de los cuadros clasificatorios de derecho, que inadvertidamente la
haban ignorado. Y sobre todo, la de haber ensayado una teora de derecho parlamentario que
intenta ser como lo sealaba Miguel VILLORO TORANZO, una explicacin coherente, un
instrumento para entender la multiplicidad de datos de esta nueva materia jurdica, desde un
punto de vista que destaque lo que tiene en comn, la coherencia que los relaciona y la
subyacente estructura lgica que les sirve de enlace. Dentro de este marco terico, el autor,
con gran acierto, formula y sistematiza los principios generales que le dan basamento y
especificidad al derecho parlamentario.

La referencia a la gnesis y al despliegue histrico de Parlamento que es la institucin clave de

la democracia y la materia misma de exploracin de la nueva disciplina jurdica es objeto
tambin de un tratamiento claro y preciso, que vrtebra y enriquece la obra.

El libro en le que inmerecidamente me otorgaron el honor de realizar la presentacin, escrito

con un estilo claro y sencillo por un distinguido parlamentario que adems es actualmente es el
presidente del Instituto de Investigaciones Legislativas de la LVII Legislatura de la Cmara de
Diputados, habr de presentar un doble y sealado servicio a al cultura jurdica : el primero de
naturaleza doctrinal al desarrollo cientfico de la disciplina y el segundo de carcter prctico, a
los legisladores del pas especialmente en esta etapa crucial de nuestra historia poltica, en que
pugna por reivindicar el ejercicio de las atribuciones, el decoro y al dignidad que su rango
constitucional exige al Poder Legislativo.

Ral Gonzlez Schmal

Julio de 1999

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1. Ubicacin del derecho parlamentario

CLASIFICACIN DE LAS NORMAS JURDICAS

Al intentar el estudio del derecho parlamentario nos encontramos con dos hechos iniciales de
los que hemos de partir. Uno, es que forma parte de la realidad jurdica del derecho objetivo un
conjunto de normas que merecen el nombre de derecho parlamentario o derecho legislativo.
Estas normas en el caso de nuestro pas, se encuentran en la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos, en la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos, en los acuerdos parlamentarios y en otras
disposiciones singularizadas o particularizadas que en la vida cotidiana del Poder Legislativo
encuentran espacio y momento.

El segundo hecho es la ausencia, hasta hace poco tiempo, de esta rama del derecho objetivo,
tanto de las clasificaciones clsicas de las leyes como de los programas de estudio de la mayor
parte de las escuelas y facultades de derecho en Mxico.

En efecto, en las obras de los autores clsicos de derecho mexicano no encontramos

clasificado al derecho parlamentario en el lugar que debera ocupar como rama importante del
derecho pblico, al lado del derecho constitucional, cspide y fuente del parlamentario o al lado
del derecho administrativo que debiera ser, en una clasificacin simtrica,su contrapartida.

Podemos corroborar la anterior reflexin con relativa facilidad. En los Apuntes de Introduccin
al Estudio del Derecho de Trinidad GARCA, profesor de la antigua Escuela de Jurisprudencia,
obra que surgi de las notas que sus alumnos tomaban en sus clases, se dedica el captulo III
a la clasificacin de las normas del derecho a partir de diversos criterios, y al ocuparse del
derecho pblico interno, lo subdivide en la forma que el mismo maestro denomina clsica, en
cuatro ramas que son las siguientes:

a) Derecho Constitucional
b) Derecho Administrativo
c) Derecho Penal
d) Derecho Procesal

Como se advierte, en esta clasificacin no se consigna al derecho parlamentario.

Otro clsico de la jurisprudencia mexicana, Eduardo GARCA MYNEZ, en su reiteradamente

editada obra titulada Introduccin al estudio del Derecho, cuando se ocupa de la clasificacin
de las normas jurdicas desde el punto de vista de su materia, las divide en derecho pblico y
derecho privado. A su vez, al derecho pblico lo subdivide en las siete ramas siguientes (tres
ms que en la clasificacin de Trinidad GARCA):
1. Normas constitucionales
2. Normas administrativas
3. Normas penales
4. Normas procesales
5. Normas internacionales
6. Normas industriales
7. Normas agrarias

Otro enfoque diferente en cuanto a clasificacin es el que emplea Francisco Jos PENICHE
BOLIO, en su obra INTRODUCCIN AL DERECHO, en la que enumera como "disciplinas
jurdicas especiales" a las ramas del derecho:

a) Constitucional
b) Administrativo
c) Penal
d) Procesal
e) Internacional pblico

f) Fiscal
g) Laboral
h) Civil
i) Mercantil
j) Internacional privado
k) Agrario

Ninguno de los autores citados considera un espacio en su clasificacin para las reglas del
Poder Legislativo.

El profesor Gabino FRAGA, autor de otra obra ampliamente conocida en las escuelas de
derecho de nuestro pas, su reconocido Derecho Administrativo, incursiona con ms
acuciosidad en el terreno de la clasificacin de las normas jurdicas para determinar el sitio de
la materia de su especialidad y al efecto hace algunas reflexiones que es interesante
considerar. Destaca en primer trmino que una definicin puramente fundada en un criterio
formal, planteara que el derecho administrativo es el conjunto de normas jurdicas que regulan
la organizacin y el funcionamiento del Poder Ejecutivo. Cita en seguida a HAURIOU, quien
define a esta rama del derecho como la que regula la organizacin de la "empresa de la
administracin pblica", as como los poderes y derechos que poseen las personas en que
encarna la administracin y el ejercicio de estos poderes y derechos. En contraste, la escuela
realista que menciona tambin Gabino FRAGA niega la personalidad de quienes ejercen el
poder pblico y define al derecho administrativo como "el conjunto de reglas relativas a los
servicios pblicos".

El autor citado concluye, que una correcta definicin del derecho administrativo debe abarcar
ambas consideraciones: formal y material.

Ms adelante, reflexiona acerca de la divisin de poderes y expresa que el derecho

constitucional se ha desarrollado en sus ramas administrativa y judicial, porque en ellas el
Estado entra en relaciones con los particulares, cosa que no sucede en la funcin del Poder
Legislativo, que se ocupa "del establecimiento de normas abstractas e impersonales".

Agrega el maestro FRAGA, unos prrafos adelante, que tanto el Poder Ejecutivo como el Poder
Judicial "requieren para su funcionamiento de multiplicidad de rganos secundarios" y
concluye: "por esas razones se han derivado del derecho constitucional dos ramas: la del
derecho administrativo y la del derecho procesal, reguladores cada una de ellas, de la
organizacin y funcionamiento de los poderes Ejecutivo y Judicial, respectivamente".

Como puede entenderse, FRAGA avanz bastante en el camino de la clasificacin del derecho
pblico y estaba verdaderamente cerca de concluir que la rama faltante en la clasificacin es el
derecho parlamentario, que se ocupa de la organizacin y el funcionamiento del Poder
Legislativo.

Una lgica elemental indica que si son tres las funciones del poder pblico, y las tres, conforme
al sistema constitucional en vigor, requieren los procedimientos previstos en las disposiciones
legales vigentes, tres debieran ser tambin las ramas del derecho pblico, inmediatamente
derivadas del tronco constitucional. El maestro FRAGA se aproxim a esta conclusin y quiz
por una inercia de mucho tiempo atrs, redujo su clasificacin a los poderes o funciones
Ejecutivo y Judicial.

Sin embargo, ya da razones para justificar la ausencia de la rama legislativa; segn su opinin,
existen los derechos administrativo y procesal, porque los poderes Judicial y Ejecutivo
requieren para su funcionamiento "multiplicidad de rganos secundarios".

La afirmacin es correcta. La multiplicidad de funciones y, por tanto, de rganos e instituciones

que requieren la administracin pblica ejecutiva y la administracin de justicia, exigen reglas
claras y amplias al respecto que no pueden constreirse a las primarias y fundamentales del
derecho constitucional.

Pero la misma razn debe existir para el derecho parlamentario o legislativo que, como se ver
ms adelante, tambin requiere rganos secundarios y las funciones del Poder Legislativo,
exige asimismo una regulacin jurdica cuidadosa, amplia y tcnicamente estructurado, para
evitar en las cmaras la anarqua, el desorden, la ineficacia o el autoritarismo.

Otro autor que es indispensable consultar por la profundidad a la que llega en el estudio de los
temas generales del derecho y que dedica largas meditaciones a la clasificacin de las ramas
del derecho, es el maestro Miguel VILLORO TORANZO, quien en su introduccin al Estudio del
Derecho se ocupa, en una clasificacin muy cuidadosa, de enumerar y distribuir en un amplio
cuadro las diversas ramas del derecho, pero partiendo de un tronco comn que es la justicia
general, de la que derivan dos grandes ramas: justicia de coordinacin y justicia de
subordinacin; la primera da origen al derecho privado y la segunda, al derecho pblico.

La justicia de subordinacin, en la que predomina el criterio del bien comn, da lugar, segn
otros criterios derivados de este amplio y general, a las diversas ramas del derecho pblico. La
propuesta inicial del maestro VILLORO se finca en el rechazo del planteamiento -por decirlo
as, primitivo-, que considera que las relaciones de igualdad entre los individuos son regidas
por la justicia conmutativa y dan lugar al derecho privado; las relaciones entre individuo y
comunidad son, en cambio, regidas por la justicia distributivo y originan el derecho pblico.

VILLORO no est de acuerdo con este planteamiento y afirma que toda relacin de justicia,
"incluso las que norman la justicia conmutativa, deben tomar en cuenta al bien comn." Esto
-agrega- "explica la intervencin del Estado en todas las ramas del Derecho, aun en el derecho
civil'.

Del anterior razonamiento concluye que ni el criterio del bien comn ni el de intervencin del
Estado son los indicados para hacer la clasificacin de las ramas del derecho. El criterio para la
distincin, afirma el tratadista con toda razn, es la presencia de la autoridad, como tal, en las
relaciones jurdicas, y concluye planteando la necesidad de reestructurar con un enfoque
jurdico las diferentes clases de justicia.

Para la clasificacin que propone y que califica de urgente, Miguel VILLORO escoge dos
criterios: uno es la presencia del Estado en la relacin con su calidad de tal y el otro de
igualdad o proporcional aplicable al caso, en el cual el Estado no acta con ese carcter, o bien
cuando

hay relaciones de igualdad entre otros sujetos.

A partir de estos puntos de vista, VILLORO divide a la justicia general en dos clases de justicia,
que a su vez dan lugar a las ramas del derecho: justicia de subordinacin en el primer caso
(cuando el Estado acta como tal) y justicia de coordinacin, cuando los dos trminos de la
relacin estn en planos de igualdad, independientemente de que uno de ellos sea el Estado.
Para l, la justicia de subordinacin tiene como fin inmediato el bien de la comunidad y como
lmite la dignidad de los individuos; la justicia de coordinacin, en cambio, tiene como fin
inmediato el bien de los individuos y como lmite el bien comn.

A partir de estos razonamientos, subdivide las dos grandes ramas en subramas, segn criterios
igualitarios o de proporcionalidad y coloca as, como parte del derecho privado, al civil y al
mercantil, orientados por la justicia de coordinacin y sujetos al criterio igualitario; pero tambin
a los derechos del trabajo, agrario y social, que pertenecen, segn esa clasificacin, a la rama
de derecho privado, por estar condicionados por la justicia de coordinacin, aunque sujetos al
criterio proporcional, esto es, a la proteccin de los ms dbiles.

La otra gran rama de la clasificacin, que corresponde al derecho pblico, est orientada por la
justicia de subordinacin. En ella caben, en un extremo el derecho administrativo y el derecho
penal, que responden al criterio proporcional en la distribucin de deberes y derechos, bienes y
cargas en el primero, castigos en el segundo.

En el centro de la clasificacin de VILLORO se encuentran el derecho procesal y el derecho

constitucional en su parte dogmtica, que responden a la justicia legal y al criterio igualitario en
la proteccin por la ley y la obediencia a la misma.

En el ltimo extremo del derecho pblico queda cIasificado el derecho constitucional en su

parte orgnica que segn el multicitado autor responde al criterio instrumental y de justicia
institucional.

CUADRO CLASIFICATORIO

En la explicacin de tan sugestivo cuadro clasificatorio, dice textualmente Miguel VILLORO:

Ninguna de las especies de justicia que hemos visto podra operar debidamente si los poderes
pblicos no estuvieran adecuadamente organizados conforme a la justicia Institucional, que
tiene como fin regular los derechos y los deberes de las diversas instituciones estatales entre si
y con vistas a que sirvan al bien comn y al bien individual de todos los miembros de la
sociedad.A esta especie de justicia corresponde la llamada parte Orgnica del Derecho
Constitucional.

El ltimo razonamiento de VILLORO y la experiencia objetiva de que existen normas de

derecho parlamentario nos llevan necesariamente a concluir que una clasificacin moderna y
cientfica del derecho estara incompleta si en ella no encontramos las reglas de derecho
parlamentario que forman, sin duda, parte de la justicia institucional del derecho parlamentario.

En la clasificacin de VILLORO,muy bien fundamentada cabe sin forzamiento alguno,

siguiendo tan slo estrictamente los criterios que la iluminan, agregar una rama ms: el
derecho parlamentario que, con el derecho constitucional, de acuerdo con un criterio
instrumental, tendr corno finalidad organizar y otorgar reglas procesales al rgano de gobierno
encargado del Poder Legislativo, instrumento que tiene por fin principal mantener al da el
sistema normativo, pero no en forma caprichosa y arbitraria, sino sujeto a reglas; de tal modo
que en esa rea del poder no se rompa la unidad hermtica de un sistema de derecho.

En conclusin, si nos apegramos a la clasificacin de Gabino FRAGA, el derecho

parlamentario o legislativo quedara en esta posicin en la clasificacin:
 Administrativo
Judicial
Derecho Pblico
Legislativo o
Parlamentario

Si adoptamos la ms acabada y bien estructurada clasificacin de Miguel VILLORO

TORANZO, el lugar del derecho parlamentario sera el siguiente:

Derecho
Justicia de Criterio constitucional
Justicia subordinacin instrumental (parte
general orgnica)
derecho Justicia Derecho
pblico institucional Parlamentario

DEFINICIN DE LA MATERIA

Cicern, al final del segundo captulo del primer libro de De officiis, dice que toda elucidacin
que la razn emprende acerca de algo, debe partir de una definicin para que se entienda que
es aquello de que va tratarse.

Es cierto que ese mtodo ciceroniano implica el conocimiento previo del tema sobre el que se
razona, al menos en forma elemental, y podramos agregar que para dar trmino a un estudio,
el resultado debe ser tambin una definicin en este segundo caso, ya no elemental si no
cientfica y precisa.

Podramos intentar as partir en el estudio del derecho parlamentario, de una definicin

nominal, de diccionario que apenas nos indique el contorno vago del territorio que vamos a
explorar, para llegar finalmente al trmino de la elucidacin, a describir con precisin del tema
de estudio, a precisar su genero prximo y a determinar su diferencia especfica; esto es,
terminaramos con una definicin real que nos diga lo que es lo definido.

Los diccionarios nos dicen que derecho es, desde un punto de vista objetivo, un conjunto de
normas, sancionadas por el estado, que hacen posible y ordenan la vida en sociedad y que
parlamentario es relativo al parlamento, palabra a su vez derivada de parlare, hablar lo que a
su vez se deriva de parabolare palabra latina y por analoga, disertar y discutir.Por tanto, la
definicin nominal de derecho parlamentario ser el conjunto de normas jurdicas que ocupan
de regular las relaciones que se dan en los parlamentos, lugares en los que se habla se discute
y se toman decisiones.

En este camino que va de la definicin nominal hacia la definicin real tendremos que
determinar los elementos del derecho parlamentario y distinguir de esta materia de otras afines
o limtrofes con las que podra confundirse, as como de los conceptos entre lo que se pudiera
extraviar.

Al llevar a cabo este ejercicio de diferenciacin y distincin necesariamente encontraremos

lazos de unin y puentes o puntos de contacto entre las materias a fines o limtrofes; el conocer
estos elementos comunes o cercanos, as como los esenciales de cada uno de los extremos de
estudio, llevara a la precisin del contorno.

Por ello, lo primero es responder a la pregunta sobre la materia del derecho parlamentario:
cul es sta? Y, de qu se ocupa el derecho al que denominamos parlamentario?

La respuesta que en principio nos parece ms adecuada es la que da el jurista Fernando

SANTAOLALLA LPEZ, en su obra Derecho parlamentario espaol, en donde afirma que "lo
que cualifica al derecho parlamentario frente al resto del derecho constitucional, es la
peculiaridad de su objeto, que a su vez se transmite al conjunto de normas que forman su
contenido". Ms adelante agrega:

As las cosas, cabe definir al derecho parlamentario como el conjunto de normas y de

relaciones constituidas a su amparo, que regulan la organizacin y funcionamiento de las
cmaras parlamentarias, entendidas como rganos que asumen la representacin popular en
un Estado constitucional y democrtico de derecho.

Los elementos de definicin de SANTAOLALLA LPEZ son los siguientes: en primer trmino,
el derecho parlamentario es un conjunto de normas, esto es, un conjunto de reglas de conducta
especificadas en leyes escritas, o bien, consagradas por la reiteracin de su prctica; pero
agrega en seguida un segundo elemento que habr que discutir: no tan slo son normas para
l las que integran esta rama del derecho, sino tambin relaciones constituidas al amparo de
las primeras. Es decir, el derecho parlamentario se integra por normas y por relaciones
derivadas de stas; por reglas generales de observancia obligatoria que son las normas y
tambin por las relaciones especficas y concretas que de esas normas se derivan.

El segundo trmino de la definicin se refiere a la materia que las normas regulan y que es la
organizacin y el funcionamiento de las cmaras parlamentarias.

Por tanto, el derecho parlamentario es en parte orgnico, en la medida en que se ocupa de la

organizacin de las cmaras, y en parte adjetivo o procesal, en tanto que se ocupa tambin del
funcionamiento del Poder Legislativo, entendido ste como el rgano que asume la
representacin popular.

El colofn de la definicin de SANTAOLALLA LPEZ es sumamente, interesante, ya que

agrega un elemento extrnseco a la definicin misma, al exigir que esa representacin popular
que el derecho parlamentario, organiza y regula, se d en un Estado de derecho,
constitucional y democrtico.

As, segn el autor citado podemos hablar, con propiedad, de verdadero derecho
parlamentario, cuando las normas rigen la formacin y la actividad de un Parlamento, en un
Estado en que el derecho est por encima y se impone a los gobernantes y a los gobernados y
en donde la representacin popular se elige en forma democrtica. Con estas exigencias, ms
de sociologa y poltica que estrictamente jurdicas, el autor salva a la definicin de una
tentacin positivista y deja fuera de ella los remedos totalitarios o autoritarios de parlamentos,
dietas o congresos que ni tienen origen democrtico ni se enmarcan en un sistema de derecho.

En resumen, podemos proponer que el derecho parlamentario pertenece al gnero del derecho
pblico y que se distingue de otras normas de ese tronco, por sus diferencias especficas, esto
es, que est constituido por el conjunto de normas jurdicas, que se ocupan de la organizacin
del Poder Legislativo, de sus funciones y facultades y de los procedimientos que dicho poder
debe cumplir para alcanzar sus fines.

Podemos agregar, para concluir, que las reglas del Poder Legislativo, que constituyen el
derecho parlamentario, tienen un objetivo formal y procesal, que sirve para ordenar y facilitar el
trabajo de los cuerpos colegiados que integran dicho poder, pero tambin tiene una funcin
legitimadora de las resoluciones de las cmara, de tal modo que las leyes o los decretos, al
pasar por el proceso debido y al cumplir con todos los pasos y requisitos establecidos en la
norma, llegan a tener validez y obligan a sus destinatarios.

DIFERENCIAS ENTRE TCNICA LEGISLATIVA Y DERECHO PARLAMENTARIO

Una vez definida la materia del derecho parlamentario como el conjunto de normas y relaciones
que regulan la organizacin y el funciona-, miento de las cmaras legislativas o parlamentarias,
es conveniente, delimitar a esta rama del derecho de la llamada tcnica legislativa.

Ambas disciplinas tienen, por supuesto, un punto de contacto: el propsito de la tcnica

legislativa es la elaboracin de las leyes, en tanto objetos de la cultura, como conjuntos de
palabras, frases, clusulas, que con lgica y orden integran captulos, ttulos y artculos que
servirn para regular algn sector especfico de la vida social. El derecho parlamentario, por su
parte, es el conjunto de normas que regulan la organizacin y el trabajo del rgano legislativo, y
tiene entre sus funciones diversas, una fundamental: la elaboracin de leyes.

Por tanto, derecho parlamentario y tcnica legislativa comparten un mismo objetivo o finalidad,
que es la ley, y en el lenguaje de la lgica clsica podemos decir que coinciden en su objeto
material, aun cuando difieren en su objeto formal.

Cabe recordar que tcnica es un conjunto de reglas para hacer bien una cosa. Equivale o
corresponde ste al nombre derivado del sustantivo griego tekjnee, o a la palabra ars en
lengua latina y que lleg al idioma espaol con ambos orgenes. En espaol contamos con el
trmino tcnica que se usa para indicar los conocimientos encaminados a una obra, y con el
vocablo arte, que reservamos para cuando a dicha obra le corresponde el adjetivo bello o
encarna un valor esttico.

En estas condiciones podemos decir, en principio, que tcnica legislativa es el conjunto de

reglas para hacer bien una ley; sin embargo, bien vistas las cosas, una ley no lo ser en
sentido estricto y desde el punto de vista formal sino hasta que los mecanismos
constitucionales y legislativos funcionen y, de acuerdo con las normas previas, el proyecto
culmine con su publicacin y entrada en vigor. Entre tanto esto no suceda, estaremos apenas
ante un proyecto o anteproyecto.

La tcnica legislativa tiene que ver con la elaboracin material de la ley, con su redaccin, su
ordenacin y divisin en artculos, incisos y apartados y su clasificacin en libros, ttulos y
captulos; la tcnica legislativa pertenece al mundo del ser, corresponde a la redaccin y
elaboracin de la ley.

Por su parte, las reglas del derecho parlamentario tienen por objeto sealar los procedimientos
de carcter formal para que un proyecto de ley, bueno o malo desde el punto de vista de la
tcnica, llegue a tener la fuerza vinculatoria que lo convierte en una norma jurdica en vigor; el
derecho parlamentario pertenece al mundo del deber ser.

En el proceso legislativo, hay varios momentos en los que es indispensable no slo cumplir con
las normas del derecho parlamentario, sino tambin apegarse a los procedimientos o las
tcnicas, esto es cuando al proyecto lo elabora cualquiera de los que tienen facultad para
hacerlo, o bien los tcnicos a quienes se les encomienda esa actividad o trabajo, y
posteriormente cuando se pone el proyecto a debate en comisiones o en el pleno de las
cmaras.

Es casi ocioso destacar la importancia de la tcnica legislativa, cuyo descuido en el mundo

acadmico y en el de la poltica y la administracin ha dado lugar a la aprobacin formal de
leyes mal redactadas, imprecisas y no pocas veces oscuras o contradictorias, difciles de
consultar, de interpretar y, por tanto, de aplicar. Con ello se contravienen los fines esenciales de
la legislacin, que son los de proporcionar a los destinatarios de las leyes, guas o indicativos
de conducta precisos e inteligibles, que les den certeza sobre lo que pueden y deben hacer y
sobre las consecuencias de la transgresin.

Toms MORO, santo patrono de los abogados, deca que las leyes deben ser pocas y claras.
El que sean pocas parece imposible en este complicado mundo moderno, pero s podemos,
perfeccionando el estudio de la tcnica legislativa, aspirar a leyes claras.

En resumen, la tcnica legislativa es el conjunto de reglas prcticas, de lenguaje y de lgica,

que deben seguirse para elaborar una ley desde el punto de vista material, mientras que el
derecho parlamentario es el conjunto de normas jurdicas que el rgano legislativo tiene que
cumplir para desarrollar el proceso de la iniciacin, discusin, aprobacin y promulgacin de la
ley.

La tcnica sirve para elaborar el proyecto; el derecho parlamentario, para convertirlo en

obligatorio y vigente. Un buen legislador debe dominar ambas disciplinas: la tcnica legislativa,
que le permitir preparar los proyectos con claridad, precisin y buena redaccin, con
secuencia lgica y criterios bien orientados, pero tambin tendr que conocer las normas del
derecho parlamentario, que le permitirn convertir el proyecto en una ley vigente, que forme
parte del derecho positivo y que vincule a los destinatarios.

RELACIN CON LA TEORA DEL ESTADO Y LA CIENCIA POLITICA.

La teora del Estado tiene ya una larga historia de casi dos siglos de investigaciones y
aportaciones de los estudiosos del fenmeno poltico; desde HEGEL, que concibi al Estado
como la culminacin y sntesis final del proceso dialctico y seal que el deber primordial del
hombre es el de formar parte del "universo moral" que es el Estado, hasta las modernas
investigaciones, entre ellas las del francs Maurice DUVERGER y las del italiano Norberto
BOBBIO, que buscan en el estudio del Estado no slo sus aspectos tericos, sino su realidad
sociolgica a partir del anlisis del poder y de las fuerzas que contribuyen a l y luchan por l.
As, lo consideran no slo como un objeto de la ciencia jurdica y de la tica sino tambin como
un hecho sociolgico. No debemos olvidar aqu el genio de JELLINEK que puso nfasis, al
estudiar el Estado, en sus aspectos jurdicos.

En Mxico, un maestro excepcional, Hctor GONZALEZ URIBE S. J., es quien con mayor
amplitud y profundidad ha penetrado en los diversos aspectos del fenmeno poltico y jurdico
del Estado y quien ha desarrollado, desde un criterio de inspiracin cristiana, una extensa y
documentada teora poltica, sin que desconozcamos las importantes aportaciones de
profesores como Mario DE LA CUEVA, Aurora ARNIZ, PORRA PREZ y otros que han
estudiado el tema, sin olvidar, por supuesto, a Jess REYES HEROLES, que leg con sus
clases a las numerosas generaciones de sus alumnos una visin clara y moderna del Estado.

En su historia, la teora poltica ha ido definiendo sus contornos y precisando sus objetivos y
hoy es una disciplina de frontera que tiene como objeto de su estudio a ese ente hbrido de ser
y deber ser que es el Estado. En efecto, el Estado tiene elementos del mundo del ser, como
son el territorio en que se asienta y el pueblo que lo integra, pero tambin est constituido por
elementos formales que corresponden al mundo del deber ser, que son las normas jurdicas
que lo organizan y ordenan y, tambin, las normas morales que deben inspirarle e iluminarlo.

La teora del Estado, entonces, como parte de su inters, se ocupa de la forma del Estado y
dentro de sta quedan incluidas las instituciones jurdicas y polticas que constituyen la esencia
del Estado moderno, entre las que se encuentran a su vez, dos que son ineludibles; la divisin
de poderes y el Parlamento o Congreso representativo.

La teora del Estado, cuando adopta el mtodo histrico, y lo hace frecuentemente, estudia el
paso del Estado autoritario de los siglos, XVII y XVIII al Estado democrtico que se gesta en la
evolucin del sistema de gobierno ingls y en la Revolucin francesa.
No hay duda de que el estudio de la gnesis y el desarrollo del Estado moderno, la aparicin de
los mecanismos de control recprocos entre los rganos que ejercen el poder, la conocida y
trascendental teora de la divisin de poderes de MONTESQUIEU y la presencia de rganos
colegiados, representativos del pueblo, son bsicos para entender cules son las
caractersticas ms relevantes de los estados modernos.

Una de estas caractersticas, quiz la ms importante, es el papel primordial de las asambleas

legislativas, presentes con diversos nombres, pero con funciones muy similares en
prcticamente todos los estados modernos e indispensables en los estados democrticos.
Podemos decir que actualmente no hay un Estado que en su organizacin jurdico-poltica
excluya al Parlamento, aun cuando sea tan slo en la formalidad de las constituciones y las
leyes.

Es por ello que el derecho parlamentario y la teora del Estado o la ms amplia Teora Poltica
tienen innumerables puntos de contacto; lo mismo cuando en el estudio de ambas disciplinas
se emplea el mtodo histrico que cuando se usa el mtodo analtico, teora poltica y derecho
parlamentario se encontrarn y en sus desarrollos hallaremos, sin duda, mltiples referencias
recprocas.

Podemos agregar que la teora del Estado, hoy en da, no se concibe sin la referencia obligada
a la divisin de poderes y al Poder Legislativo. Cuando se estudia al Estado es ineludible
referirse al mecanismo jurdico que ha surgido y se ha perfeccionado para dar cauce al ejercicio
de la soberana popular, cuyo brazo actuante en el Estado moderno es el rgano colegiado de
representacin popular denominado Parlamento, Congreso, Asamblea u otro cualquiera que se
le d; y viceversa, al estudiar el Parlamento, su historia, su evolucin y su conformacin actual
es indispensable acudir a la terminologa poltica hacer referencia al papel fundamental que
desempea en la conformacin de los estados modernos. De este modo, al acercarnos a los
conceptos bsicos del derecho parlamentario estaremos con seguridad, y con excesiva
frecuencia tocando el territorio de la teora del Estado.

RELACIONES CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL

Mario DE LA CUEVA en su Teora de la Constitucin sostiene que "el derecho pblico es una
unidad"; no obstante, agrega: "se distinguen varias partes que constituyen las disciplinas
jurdicas concretas". Entre estas disciplinas concretas, sita en primer lugar al derecho
constitucional y lo define como el "conjunto de los principios fundamentales del derecho
pblico". En consecuencia, comprende los principios bsicos de que se componen las otras
partes del derecho pblico; por otro lado, el derecho constitucional es un lmite a los restantes
estatutos jurdicos pblicos.

De acuerdo con las ideas de este distinguido jurista, las relaciones de cualquier rama del
derecho pblico y para el caso de este trabajo, del derecho parlamentario, con el derecho
constitucional, son de dos tipos. En primer lugar, el derecho constitucional contiene los
fundamentos o principios bsicos del derecho parlamentario, pero tambin el derecho
constitucional constituye un lmite al derecho parlamentario.

De conformidad con la primera idea expuesta, el derecho constitucional y el derecho

parlamentario se encuentran superpuestos. En efecto, las reglas constitucionales de la divisin
de poderes y las que se ocupan de la organizacin del Poder Legislativo, de las funciones del
Congreso y de los procedimientos para la discusin y aprobacin de las leyes, pertenecen por
igual al derecho constitucional y al derecho parlamentario; son un rea compartida por estas
dos ramas del derecho.

Pero al contener esta parte del derecho constitucional tan slo reglas bsicas o fundamentales,
requiere necesariamente tina legislacin secundaria que desarrolle y precise, que descienda a
los detalles y que se ocupe de toda la parte organizativa y procesal que no se encuentre
reglamentada en la norma de mayor jerarqua. Por ello, en el derecho parlamentario, al igual
que en otras ramas del derecho pblico como el administrativo y el procesal, hay una frontera
imprecisa entre el tronco que est constituido por el estudio de la Constitucin y las ramas que
de l se desprenden.

De acuerdo con la idea de Mario DF, LA CUEVA, el derecho constitucional sera tambin el
marco que sirve de lmite al resto de las normas de derecho pblico y entre ellas al derecho
parlamentario, que dada la primaca de la norma fundamental o constitucional no puede salir
nunca de l.

La Constitucin y el derecho constitucional son desde este punto de vista, como bien seala el
autor citado, el lmite del que no pueden escapar las reglas secundarias del derecho
parlamentario, puesto que no les es dable ir ms all de lo regulado en la Constitucin. As,
podemos agregar que el derecho parlamentario, o al menos una parte importante de l, sera
una verdadera legislacin orgnica, que. partir de los principios constitucionales desenvuelve
las instituciones bsicas establecidas en la norma suprema. De este modo, la ley orgnica del
Congreso ocupa, ya lo expresamos, una parte del derecho equiparable al conjunto de normas
que organizan al Ejecutivo o a las que hacen lo propio con el Poder Judicial.

Tenemos as, pensando ya en el derecho mexicano vigente, tres cuerpos normativos

equidistantes, las tres ramas del tronco comn constitucional y las tres integradas en cuerpos
de sendas leyes orgnicas: una de la administracin pblica federal, otra del Poder Judicial y
otra ms -la ms reciente en el tiempo- que es la Ley Orgnica del Congreso de la Unin.

Subordinadas a estas leyes orgnicas y ligadas directamente a la norma suprema,

encontramos a su vez leyes inferiores que regulan formas y procedimientos. En el caso del
Poder Judicial, los cdigos procesales; en el del Poder Ejecutivo, cdigos como el fiscal, leyes
administrativas en general y reglamentos, y en el caso del Poder Legislativo, los reglamentos
de debates de las cmaras legislativas y otras normas especficas que se refieren a algn rea
de las funciones legislativas, como la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda y
partes importantes de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.

Cabe agregar que mientras las ramas del derecho administrativo y judicial han sido objeto de
numerosos estudios y de abundante doctrina, corno ramas autnomas del derecho pblico, al
menos en Mxico, el derecho parlamentario ha sido poco estudiado y no ha dado lugar a la
elaboracin de doctrina, sino en su rea propiamente constitucional. Podemos decir que hasta
hace poco tiempo en nuestro pas haba una confusin en el mundo acadmico, que se haba
ocupado del derecho parlamentario slo como una parte del derecho constitucional, sin darse
por enterado de la normatividad secundaria. Destacamos, por tanto, que en el Mxico de hoy,
el corto tramo del derecho parlamentario que se estudia es precisamente el inserto en la Carta
Magna, al que no se le da siquiera su denominacin distintiva. Al resto de las normas que se
ocupan de esta materia se le ha prestado muy poca o ninguna atencin terica o acadmica.*

En conclusin, el derecho constitucional y el derecho parlamentario comparten un rea

normativa que est conformada por las disposiciones que en la Constitucin regulan al rgano
y al proceso legislativos. El resto de las normas de derecho parlamentario, en particular las
leyes orgnicas y los reglamentos de debates, son ramas que reconocen al
tronco( constitucional como propio y que son asimismo normas secundarias que( tienen como
lmite o marco las normas constitucionales, a las que no pueden contravenir.

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2. Teora del Derecho Parlamentario

FUNDAMENTO TERICO DEL PARLAMENTARISMO

El derecho parlamentario, como sealamos anteriormente, es el conjunto de normas que

regulan la actividad del rgano legislativo, llamado comnmente Parlamento y denominado,en
la tradicin mexicana y en las leyes vigentes Congreso de la Unin cuando se hace alusin al
poder federal, o Congreso local, cuando la referencia es al Poder Legislativo de los estados de
la Federacin.

Por tanto, una premisa del estudio del derecho parlamentario es el anlisis, as sea somero, del
fenmeno poltico y jurdico denominado parlamentarismo, que hunde sus races en la historia y
que aun desde el punto de vista puramente etimolgico debe interesarnos. En efecto, en una
de sus acepciones, parlamento equivale a discurso, "razonamiento u oracin que se hace a un
congreso o junta", dice el diccionario; parlar es hablar y parlamento es lo que se habla, o bien,
el lugar en el que se habla.

El parentesco conceptual del parlamentarismo con la palabra humana, que a su vez es la

expresin propia de la razn, resulta evidente. Parlamentar es hablar, y hablar es razonar en
voz alta, expresar con lgica las ideas, los sentimientos, los afectos del que habla.

Los hombres, seres polticos por esencia, por su esencia, por su propia e ntima naturaleza
como lo ense ARISTTELES, requieren para su convivencia formas de comunicacin; hablar
es una accin humana bsica para la convivencia de los grupos sociales.

La vida en comn exige la determinacin de fines o metas comunes y luego, la toma de

decisiones tambin comunes; para ambas funciones de la colectividad, el instrumento es la
comunicacin oral, el hablar y escuchar para determinar, para resolver, para acordar.

Los lugares en los que se habla, los sitios desde los quien se habla, los centros de discusin y
deliberacin los encontramos en las ms antiguas menciones histricas; forman parte del
recuerdo comn y, las palabras que ahora usamos alrededor de la funcin humana de la
comunicacin oral, como foro, tribuna, gora, plpito, asamblea, nos llegan cargadas de
antiqusimas reminiscencias.

Sin un sitio para hablar, sin un lugar y un mecanismo social de comunicacin, no nos
explicamos la historia de los pueblos ni el desarrollo de sus culturas.
Como lo recuerda Mauricio COTA, hay dos pocas en la historia del parlamentarismo, ya
situados en el mundo occidental antecedente del nuestro y fuente de muchas de las
instituciones modernas. La primera corresponde a la poca medieval, en la que los jefes o
caudillos caudillos se reunan con el rey para tomar con l las determinaciones comunes.

Desde esta etapa, el principio de la igualdad de los parlamentarios formaba parte de la

incipiente institucin; los doce pares de Francia, que aconsejaban a Carlomagno, eran
precisamente pares, es decir, iguales entre s, parejos, con el mismo valor unos que otros.
Entre ellos slo sobresala el primus inter pares, el monarca al que todos reconocan como el
primero, como el que ocupaba entre los iguales el lugar de distincin.

La Tabla Redonda en las leyendas de la vieja Inglaterra responde a un principio similar: la tabla
o mesa redonda era precisamente de esa forma geomtrica porque todos los que se sentaban
a su alrededor se consideraban iguales, pares tambin como los franceses, con un valor
idntico en las deliberaciones y, por tanto, en la consideracin que se tenan entre s. La mesa
sin cabecera era el smbolo de la igualdad: quienes ocupaban los lugares en la circunferencia
no reconocan entre ellos, al menos en el momento de la deliberacin, preeminencia alguna; los
lugares eran idnticos y slo el del monarca, otra vez, se distingua de los dems.

La etapa moderna de los parlamentos se inicia con la evolucin del antiguo Parlamento ingls,
que va adquiriendo paulatinamente funciones polticas esenciales y autonoma frente al rey y
especialmente, con la presencia brusca de la Asamblea Nacional Francesa de 1789, que ante
s la representacin de la nacin.

Sin embargo de las diferencias profundas entre el parlamento moderno, hay entre ellos una
lnea de continuidad, que no se rompe que es demasiado evidente y pareciera ocioso
mencionar, pero constituye el dato esencial de Parlamentarismo: y la funcin deliberativa que
tiene este rgano del Estado.

Deliberaban, discutan, exponan sus opiniones frente al prncipe los convocados a los
parlamentos antiguos; deliberan, discuten, exponen de viva voz sus convicciones y sus
argumentos los parlamentarios modernos; la diferencia radica en que los antiguos eran odos y
la determinacin final era tomada por el monarca; en los actuales, la deliberacin se resuelve
con una votacin. As, el acuerdo lo alcanzan los mismos parlamentarios constituidos ahora en
un rgano soberano.

Otra similitud entre los parlamentos antiguos y los modernos es que ambos se integran con una
porcin pequea del total del grupo social sobre el que recaern sus determinaciones; es decir,
en ambos casos, quienes deliberan y discuten no son todos los integrantes de la sociedad, sino
un grupo muy selecto de ella.

En el primer caso, el del Parlamento medieval, sus integrantes tenan por un derecho
consuetudinario un lugar en el Parlamento, derivado de suposicin social y econmica, o bien
eran llamados expresamente por el monarca.

En cambio en los parlamentos modernos, que encuentran su plenitud en los sistemas

democrticos, los parlamentarios representan , otros, a todo el pueblo, a la sociedad entera o a
la nacin, como han repetido desde 1791 las constituciones de los estados actuales.

El Parlamento hoy, responde, por tanto, a dos exigencias sociales, Una es la necesidad de
hablar para llegar a acuerdos, es la exigencia connatural al hombre de discutir, debatir ideas y
comunicarse con lo dems, supuesto un fin comn en las sociedades y las acciones y
determinaciones para alcanzar ese fin comn requieren un espacio, fsico social en el que se
acuerden y se implanten. Ese mbito es el Parlamento.

La segunda exigencia, de carcter ms operativo, es la que se d, deriva de la imposibilidad de

la reunin fsica de todos los interesados los asuntos comunes. Las experiencias de la ciudad
antigua en la que 1( ciudadanos podan reunirse en el gora a deliberar y a tomar decisiones
sobre los asuntos de la polis, no es posible ya, y desde hace siglo debido al crecimiento de la
poblacin y la magnitud actual de las sociedades polticas, la reunin de los representantes de
todos ha venido sustituir la reunin de todos.

Ambos principios, necesidad de deliberar, de discutir y, por tanto, de hablar y de escuchar, y las
necesidades de que las minoras numricas de los parlamentarios asuman la representacin de
todos los dems miembros de la sociedad, constituyen el fundamento terico de esa institucin
tan extendida hoy que es el Parlamento.

TEORA DE LA DEMOCRACIA Y DE LA REPRESENTACIN

El derecho parlamentario requiere, para su vigencia y su desarrollo y a fin de tener un mbito

de aplicacin adecuado a sus principios y til a sus instituciones, un sistema democrtico.

En los sistemas autoritarios, en los que el gobierno lo ejercen grupos reducidos, o bien una sola
persona, sin respaldo popular, sin Injerencia del pueblo y sin su participacin, los parlamentos
estn de ms, o no existen o funcionan como simple formalismo de respaldo a las decisiones
gubernamentales.

El mbito adecuado de un Parlamento es un sistema democrtico representativo; esto es, un

sistema poltico en el que la titularidad de la soberana la tiene el pueblo, y ste la ejerce por
medio de sus representantes elegidos en comicios peridicos y respetados.

Parlamento y dictadura se oponen. La democracia directa no requiere un Parlamento, en

cambio, en un sistema democrtico indirecto, en el que el pueblo delega en mandatarios
temporales el ejercicio de las funciones de gobierno, el Parlamento encuentra su hbitat
natural.

Parlamento y democracia representativa son dos aspectos de un mismo fenmeno jurdico-

poltico y, forzando un poco las, cosas, diramos que sistema parlamentario es una manera de
expresar democracia indirecta.

Por otra parte, la democracia, que se ha convertido en nuestros das en tema obligado de todas
las discusiones polticas, es un concepto que forma parte del patrimonio cultural del mundo
moderno.

Democracia, segn su significado etimolgico, es en la acertada definicin de Abraham Lincoln,

el gobierno "del pueblo, por el pueblo y para el pueblo", es decir, un gobierno en el que el
pueblo es el destinatario de los actos de gobierno, el beneficiario de los mismos, pero
simultneamente es el protagonista, el actor de su propia forma de organizacin social.

Podra pensarse en un gobierno "para" el pueblo, en beneficio del pueblo, pero ejercido desde
un despotismo ilustrado o por una elite paternalista; un gobierno monrquico o aristocrtico,
para seguir la clasificacin aristotlica, que gobierna para el pueblo, pero que no cuenta con el
pueblo para la toma de decisiones, carecera del dato esencial de la democracia: le faltara ser
un gobierno "por" el pueblo, ejercido por ste, directamente o a travs de sus representantes.

Hay sin duda muchas formas de definir a la democracia, y las discusiones acerca de su
naturaleza se han prolongado por decenas de aos; se ha hablado de democracia poltica, esto
es, democracia como forma de gobierno, que es en ltima instancia su acepcin inicial, pero se
ha hablado tambin de democracia econmica y de democracia social, conceptos que
pretenden identificar a la democracia con un sistema social que asegure a todos tina similitud
de oportunidades y una igualdad en el disfrute de los bienes y los servicios sociales.
El art. 3o. de la Constitucin mexicana vigente, que en algunos de sus prrafos es una especie
de declaracin de principios de nuestro Estado nacional, declara no sin elegancia, y con ello da
una definicin del concepto de que tratamos, que la educacin que imparta el Estado "ser
democrtica, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un
rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento
econmico, social y cultural del pueblo".

Esta manera de concebir a la democracia como un sistema de vida, como una meta o fin en
vez de considerarla un instrumento de toma de decisiones es, por una parte, una visin ms
amplia de la democracia, a la que se eleva como un modelo de convivencia, como una
verdadera utopa; pero simultneamente desva la atencin del punto central, del meollo de la
democracia, que es el concepto d soberana popular.

Bien puede haber mejoramiento del pueblo en diversos aspectos de su vida, sin un gobierno
democrtico. Es por eso que, en mi opinin, quien con gran claridad expresa cul es lo
esencial, lo sustancial del concepto, es el maestro Manuel GMEZ MORN, en una conferencia
pronunciada en 1962 y recopilada junto con otras en La democracia en Mxico, obra publicada
por Editorial Jus. En la parte ms rica de su conferencia, dice que "lo insustituible de la
democracia es la identificacin del poder y del pueblo". Cuando el poder es del pueblo estamos
en presencia de una democracia; ms adelante agrega:

Esa identificacin del poder y del pueblo, para ser verdadera, durable y fructfera no puede
lograrse -hay que repetirlo- por la propaganda y la accin psicolgica, ni por el constreimiento
ni por la dependencia econmica. Slo puede ser alcanzada por el sufragio efectivo, es decir,
por el acatamiento verdico de los resultados del proceso electoral ...

El ilustre maestro, que no se conform con escribir de poltica, sino que uniendo el
pensamiento a la accin, como se dijo alguna vez de VASCONCELOS, fund un partido poltico
y particip como dirigente y como candidato a diputado, precis los conceptos citados que
encierran, en mi opinin, los dos datos esenciales de la democracia representativa: el concepto
de identificacin de poder y pueblo y el de sufragio efectivo, esto es, el de voto respetado en la
eleccin de los mandatarios del pueblo, por cuyo medio ejerce ste el poder.

En suma, los fundamentos tericos del parlamentarismo los encontramos en las ideas de
democracia, gobierno del pueblo identificacin del poder y representacin mediante elecciones
limpias y respetadas. El Parlamento no ser nada si sus integrantes no son electos
efectivamente por el sufragio de sus conciudadanos.

Al respecto, cabe agregar un comentario acerca de los requisitos para que un sistema poltico y
jurdico sea considerado verdaderamente democrtico. Otro de los conferencistas de 1962,
cuyos conceptos se recopilaron en el texto citado, fue Adolfo CHRISTLIEB IBARROLA, quien
seal que para la democracia son indispensables por lo menos tres elementos: el
reconocimiento prctico de los derechos humanos, el reconocimiento prctico de los derechos
polticos, que ocurre cuando el ciudadano puede intervenir libremente en el proceso de
integracin del gobierno y la existencia de un sistema jurdico que garantice el respeto a los
derechos humanos y a los derechos polticos del pueblo.

Habr que agregar a estos conceptos tan claros y contundentes, que la democracia requiere
para su funcionamiento eficaz, un pueblo informado debidamente de las opciones que tiene en
el momento de elegir sus gobernantes.

"La democracia requiere de la verdad; los ciudadanos, al ejercer el sufragio, deben estar veraz
y oportunamente informados de las propuestas de los contendientes polticos". Como se
desprende de la cita anterior de Manuel GMEZ MORN, la democracia no puede lograrse por
mtodos que violenten la libertad de los votantes, sean stos de publicidad o accin
psicolgica, sean violentos o fundados en amenazas, o bien, producto de un constreimiento
de cualquier otro tipo.
El Parlamento existe en la democracia, y la democracia reclama respeto al hombre y a sus
derechos fundamentales, veracidad en los contendientes y libertad plena de los votantes.

LUGAR DEL PARLAMENTO EN LA ORGANIZACIN POLTICA

En su etapa moderna el Parlamento aparece como una institucin que se integra al amplio
concepto de la divisin de poderes.

La asamblea representativa del pueblo, de la nacin, adquiere su connotacin actual cuando se

le sita frente al monarca que representa al Poder Ejecutivo.

El origen de esta idea lo encontramos en la obra radical de MONTESQUIEU, El espritu de las

leyes, en la que reaparece el viejo principio expuesto en la antigedad por ARISTTELES. El
poder debe tener lmites y slo el poder limita al poder.

En el libro undcimo de la obra de MONTESQUIEU, ste sintetiza sus conceptos; en el captulo

IV afirma que "No hay poder que no incite al abuso, a la extralimitacin", y agrega con cierta
ingenuidad propia del siglo XVIII: "Quin lo hara!, ni la virtud puede ser ilimitada."

Si el poder incita al abuso, entonces es necesario que se encuentren mecanismos que pongan
lmites al poder, trampas,. barreras que impidan la extralimitacin, que estorben cualquier
abuso.

Para los polticos y los tericos del siglo XVIII, empezando por el precursor del siglo anterior
John LOCKE, el mecanismo para oponerse al abuso del poder es la divisin de poderes, o ms
propiamente, la divisin de las funciones del poder en rganos diferentes, independientes entre
s y con atribuciones especficas de las que no pudieran salir, pues al hacerlo chocaran con las
atribuciones del otro o de los otros rganos del poder.

Por tanto, la divisin de poderes o de funciones no es, en el fondo, sino una divisin del trabajo
de gobierno, una especializacin derivada de la estructura jurdica y poltica de un Estado.

De acuerdo con lo que Maurice DUVERGER expresa en su obra Instituciones polticas y

derecho constitucional, los dos elementos de la institucin divisin de poderes son la
separacin de las funciones de poder en rganos distintos y la independencia de estos
rganos. No basta distribuir entre diversos magistrados o cuerpos de gobierno las funciones de
poder, ya que eso de alguna manera ya lo hacan los monarcas del despotismo ilustrado y
cualquier sistema de poder absoluto sobre una poblacin numerosa. No basta repartir trabajo o
distribuir funciones: lo caracterstico, lo propio de un sistema verdadero de divisin de poderes
es que los rganos que ejercen cada una de las funciones, son independientes entre s. No son
como en la Edad Media jueces y Cortes o Estados Generales, auxiliares del prncipe. En la
frmula de MONTESQUIEU y de LOCKE, la divisin de poderes implica necesariamente
autonoma, libertad, independencia.

MONTESQUIEU distingui tres poderes o funciones que debieran limitarse unas a las otras.
Dice:

En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las
cosas relativas al derecho de gentes, y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del
derecho civil.

En virtud del primero, el prncipe o jefe del Estado hace leyes transitorias o definitivas o deroga
las existentes. Por el segundo hace la paz o la las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos,
juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este ultimo Poder Judicial y al otro poder
Ejecutivo del Estado.
Desde estos primeros prrafos, el autor de El espritu de las leyes, siguiendo muy de cerca al
Tratado del gobierno civil, de LOCKE, pone frente a frente al Poder Legislativo, al poder que
hace las leyes y a los otros dos poderes a los que llama ejecutivos; es tambin para l un poder
ejecutivo el Judicial, slo que el Ejecutivo "de las cosas del derecho de gentes' se encarga de
las relaciones exteriores y de la seguridad del Estado, mientras que el otro Poder Ejecutivo, el
"de las cosas que dependen del derecho civil" se ocupa de juzgar en las controversias entre
particulares. ste realmente es el Poder Judicial.

En tal separacin de poderes, el Legislativo es el que verdaderamente ejerce la voluntad

poltica, general y abstracta. Es el que dicta las leyes, y los otros dos poderes son tan slo
ejecutores.

Por tanto, desde MONTESQUIEU y despus durante toda la tradicin derivada de la soberana
de la Asamblea Nacional defendida en la Revolucin francesa, el Poder Legislativo asume el
papel preponderante entre los tres: es el poder popular, el que tiene la soberana; es el
representante ms directo del pueblo.

En varias partes de su obra, MONTESQUIEU, afirma que lo ideal sera, por otra parte, que "el
pueblo en masa tuviera el Poder Legislativo", pero al no ser esto posible en los estados i-
modernos con una gran poblacin, es necesario que el pueblo se haga representar, y para ello
lo mejor es la representacin electiva. El pueblo no puede discutir directamente los asuntos
legislativos; es necesario que lo hagan en su nombre sus representantes que, por ser varios o
muchos, electos en distintos lugares del Estado y por villas o ciudades diferentes, constituyen
necesariamente un cuerpo colegiado.

El Poder Legislativo, el Parlamento, es as, desde la teora y luego en la prctica, un poder

colegiado, una asamblea que discute y toma determinaciones, en nombre de los ciudadanos
que al no poder hacerlo correctamente, eligen a sus representantes.

Debido a ello, el lugar del Parlamento es un lugar privilegiado la conformacin del Estado. De
alguna manera se le considera el principal de los poderes, el vinculado ms directamente con
la nacin o con pueblo y el que dispone de ms facultades autnomas de decisin, que los
otros dos, en el ejercicio de sus funciones, tienen que somete, a los dictados de la ley.

En sntesis, el sitio del Parlamento en la organizacin poltica el sitio del parlamento en la

organizacin poltica actual es primordial en todos los esquemas constitucionales modernos; la
letra de la Ley Fundamental, el Parlamento ocupa el lugar preponderante entre los tres poderes
generalmente aceptados en la organizacin actual de los estados contemporneos.

Es el Parlamento o Congreso al que primero se designa cuando( enumeran los tres poderes; es
al que se le reconoce como el directo presentante del pueblo y es tambin el que tiene entre
sus funcin( facultades la de crear la voluntad originaria de la nacin, que es la El Poder
Legislativo que radica en el Parlamento, dicta la voluntad nacional que se expresa en normas
generales, abstractas e sonases, mientras que los otros dos poderes no tienen esa facultad,
menos no la tienen con la amplitud y significacin del primero, y se constreidos a sujetar sus
decisiones -actos administrativos en el so del ejecutivo o sentencias en el caso del judicial- al
marco legislativo que les es proporcionado por el Poder Legislativo.

PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

La evolucin del sistema parlamentario a partir de su aparicin en ropa ha sido en dos sentidos,
segn el papel que desempea en los y regmenes el Poder Ejecutivo o gobierno propiamente
dicho.

En Inglaterra, cuna del parlamentarismo, la larga historia parte de la Edad Media con la
imposicin de la Carta Magna al Juan en 1215, fue primero la lucha de los barones, y despus
de t( las categoras sociales, para restarle facultades y funciones al mona que termin por ser
una simple figura simblica sin ningn poder 3 tico verdadero.

Quien gobierna realmente en ese pas, parlamentario por excelencia , es el primer ministro, jefe
de Estado que asume ese carcter por) el dirigente o lder del grupo mayoritario en la Cmara
de los Este sistema de clara preponderancia del Parlamento, en el que

quien encabeza el Estado surge del rgano legislativo y responde ante l, se ha denominado
parlamentarismo o sistema parlamentario y se ha extendido por toda Europa occidental, en
donde todos los pases, con matices diferentes, viven bajo ese sistema. Podramos citar como
ejemplos de claro corte parlamentario, adems de Inglaterra, a Francia, Italia, Espaa,
Alemania (antes la occidental y ahora la unificada), por sealar tan slo a los estados de mayor
importancia poltica. Fuera de Europa, han asumido el sistema parlamentario Japn, Israel,
India, Canad y Australia, entre otros.

Frente a este sistema, ms tardamente surgi el rgimen presidencialista, en el que el jefe de

Estado es el representante del Poder Ejecutivo que, por lo mismo, est fuera y frente al
Parlamento.

La forma presidencialista hizo su aparicin inicialmente en Estados Unidos de Amrica y pronto

fue adoptada por casi todas las naciones latinoamericanas que, con excepcin de Cuba, la
mantienen hasta la fecha y desde su independencia de Espaa y de Portugal, con slo breves
ensayos en Brasil y en Mxico, que tuvieron sistemas monrquicos de escasa duracin.

Lo caracterstico de cada uno de estos dos sistemas radica en la preponderancia poltica, tanto
en el texto de la ley como en la prctica cotidiana de gobierno, del Poder Legislativo en el
sistema parlamentario, o del Poder Ejecutivo en el sistema presidencialista.

No se ha dado el caso an, pero podra darse, de un sistema diferente en el que el Poder
Judicial asumiera la primaca en el gobierno y fueran los jueces los que tomaran las decisiones
polticas ms importantes en algn Estado del futuro. Por lo pronto, puesto que en 1,1
actualidad hay nicamente sistemas parlamentarios y sistemas presidenciales, a ellos nos
referiremos.

Las instituciones caractersticas del sistema parlamentario se basan en que el primer ministro
es verdaderamente el jefe del gobierno. Al igual que al resto de los parlamentarios, se le recluta
desde las bases populares por medio de una eleccin directa; es decir, debe ganar una
eleccin al igual que los dems integrantes del Poder Legislativo; pero el primer ministro es,
adems, miembro del partido mayoritario en la Asamblea, Parlamento o Congreso, y lder de
esa mayora.

El sistema parlamentario se entrelaza as con el sistema de partidos; no sera posible un

rgimen parlamentario sin un sistema de partidos polticos que le aseguren al gobierno un
sustento real y ms o menos estable.

Aun cuando no haya un partido mayoritario en el Parlamento, los partidos desempean su

papel y hacen alianzas entre s para formar un gobierno encabezado por un primer ministro de
consenso.

Una vez elegido el primer ministro, que es el lder del Poder Legislativo, ste tiene que formar
el gobierno que encabezar y lo hace integrando su gabinete o consejo de ministros que son su
equipo de gobierno, un rgano colegiado que responde ante el Parlamento, al que le rinde
cuentas y al que puede sostenerlo o bien, pedir las renuncias de sus integrantes.

As, el Parlamento es el poder que gobierna por medio del gabinete y de los ministros,
especialmente del primer ministro, a travs de votos de apoyo o de confianza, 0 bien, votos de
censura que pueden culminar con el cambio de gabinete.
Por su parte, el primer ministro y en ocasiones todo el, ambiente tienen un mecanismo poltico
de defensa contra sus colegas del Parlamento, que es la disolucin seguida de nuevas
elecciones.

La facultad de disolver el Parlamento, propia del sistema parlamentario, es una instancia ante
los votantes que tienen el jefe de gobierno y sus ministros, para que en caso ' de desavenencia
con la mayora del Parlamento, se disuelva ste, se convoque a elecciones y es el pueblo el
que decide, con su voto, si prevalecen en sus cargos los legisladores que se oponen al
gobierno o pierden las elecciones y suben al poder otros que lo apoyen.

La caracterstica clave de esta forma de organizar al gobierno radica en que la responsabilidad

poltica la tiene el cuerpo colegiado, que nombra al gabinete o lo depone, segn decisiones
mayoritarias.

La vida poltica en estos sistemas parlamentarios es intensa y se caracteriza por la importancia

que en ella tiene el voto popular, al que se recurre en los momentos de crisis.

Es casi ocioso decir que en estos sistemas el jefe del Ejecutivo es tan slo un personaje
simblico, sin poder poltico eficaz y que desempea un papel de simple ejecutor de las
decisiones parlamentarias; puede ser un monarca hereditario como en Inglaterra, o bien, un
presidente como en algunos pases europeos.

El otro sistema, el presidencialista, se caracteriza por que el jefe del Estado es tambin jefe de
gobierno. Su ttulo generalmente es el de Presidente de la Repblica y deriva su poder no del
Congreso o Parlamento, sino de su propia eleccin, que es universal y directa en la mayor
parte de los casos.

En los sistemas presidencialistas, el pueblo elige por voto directo, al titular del Poder Ejecutivo
y de esa eleccin deriva ste su autonoma plena frente al Legislativo.

En su obra Instituto de polticas y derecho Constitucional Maurice DUVERGER sostiene que los
tres elementos esenciales del sistema presidencial, que lo distinguen claramente del sistema
parlamentario, son la coincidencia de jefe de Estado y jefe de gobierno. El Presidente es a la
vez jefe del Estado y jefe del gobierno; por tanto, no existe un gabinete o consejo de ministros
con autonoma y los funcionarios equivalentes en el sistema presidencial son los secretarios de
Estado, que ni constituyen un rgano colegiado, ni tienen autonoma; dependen del presidente,
quien libremente los designa y retira de sus cargos.

En segundo lugar, el representante del Ejecutivo es electo por toda la nacin, ya sea en forma
indirecta como en Estados Unidos de Amrica o directa como en los pases latinoamericanos.
La eleccin por medio del sufragio universal dice DUVERGER confiere al Presidente una gran
autoridad. Lo coloca a la misma altura del Parlamento.

El tercer elemento definitorio del sistema presidencial es la independencia entre presidente y

Parlamento. Esta independencia se refleja en la imposibilidad del Congreso de deponer al
Ejecutivo y la imposibilidad de ste para disolver al Congreso.

Cabe agregar que hay sistemas presidencialistas que, al adoptar algunas instituciones propias
del sistema parlamentario, constituyen una especie de forma hbrida de gobierno. El tratadista
mexicano Felipe TENA RAMREZ, en su obra clsica Derecho constitucional, dedica un
captulo a describir los matices que, en su concepto, aun cuando son ms bien propios de un
sistema parlamentario, se introducen en el sistema presidencialista mexicano, dndole as a
ste una caracterizacin peculiar que lo podra situar en un tercer puesto en la clasificacin.

Los rasgos que TENA RAMREZ describe son los siguientes:

a) El refrendo, que consiste en la exigencia constitucional de que las leyes, los decretos,
reglamentos y rdenes del titular del Ejecutivo, para que tengan plena validez y sean
obligatorios, deben estar firmadas por el secretario del ramo de que se trate, pues de no ser
as, dice el art. 92 constitucional, no sern obedecidos.

El refrendo exige, por tanto, la adhesin de la voluntad del secretario respectivo a la voluntad
del titular del Ejecutivo, lo que constituye un principio de corresponsabilidad y pudiera ser un
mecanismo de previsin en contra de abusos o excesos del Presidente.

Sin embargo, puesto que el Presidente designa o remueve libremente a los secretarios de
Estado, al negarse stos a refrendar alguna disposicin presidencial son depuestos y
sustituidos por quienes estn dispuestos a otorgar sus firmas a la disposicin presidencial.

A pesar de ello, TENA RAMREZ Considera que el matiz parlamentario radica en que el
secretario de Estado, al firmar refrendando un acto presidencial, asume responsabilidades de
carcter penal, tcnico, jurdico y poltico.

b) El caso de la suspensin de garantas, para la cual, en los trminos del art. 29 constitucional,
el Presidente debe contar con el "acuerdo" de los titulares de las secretaras de Estado, los
departamentos administrativos y la la Procuradura General de la Repblica.

En el texto original de 1917, en lugar de la enumeracin de los funcionarios que deben estar de
acuerdo con el Presidente para suspender las garantas, se usaba el trmino Consejo de
Ministros, que se modific por la redaccin actual en 1981, precisamente para quitar del texto
constitucional el rasgo parlamentario. Sin embargo, el cambio de nombre no modific la
esencia. La exigencia del acuerdo de los colaboradores presidenciales es ms bien propia de
un sistema parlamentario que de un sistema presidencial, puesto que los secretarios de
Estado, jefes de departamento o el procurador, al menos en el caso previsto por el art. 29,
pueden y deben actuar no slo en cumplimiento de la voluntad de su superior, el Presidente de
la Repblica, sino con autonoma y responsabilidad propia.

c) El art. 93 constitucional era sus tres prrafos regula diversas facultades del Congreso y las
respectivas obligaciones del Ejecutivo, que sin duda constituyen frmulas jurdicas que, al
establecer sistemas de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, acercan a nuestro sistema
presidencialista al parlamentario.

El primer prrafo impone a los secretarios del despacho o secretarios de Estado y a los jefes de
los departamentos administrativos, la obligacin de dar cuenta al Congreso del estado que
guarden sus respectivos ramos.

El segundo prrafo faculta a las cmaras a citar a los mismos funcionarios y adems, a los
directores y administradores de los organismos descentralizados y de empresas de
participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un
negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.

Ambas fracciones responden al principio de la colaboracin de los poderes, y si el Congreso

debe expedir una ley o tomar alguna determinacin, necesita estar plenamente enterado del
tema y para que la resolucin del Legislativo se tome as, debidamente fundada, el Ejecutivo
tiene el deber, a travs no de su titular directamente, sino por medio de sus colaboradores, de
proporcionar la informacin que se requiera.

Por consiguiente, es una costumbre indebida, sin fundamento legal alguno, el que se llame a
los secretarios de Estado o a otros funcionarios a informar a las cmaras, cuando no se est
discutiendo ningn proyecto o estudiando algn negocio de su ramo.

El ltimo prrafo, autoriza a las cmaras a integrar comisiones para investigar el

funcionamiento de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
mayoritaria. Este prrafo, confusamente redactado, ha dado lugar a un debate importante, ya
que la resolucin debe ser tomada "a pedido" de una cuarta parte de sus miembros en el
Cmara de Diputados y de la mitad en la de Senadores.
Los diputados de oposicin han interpretado el precepto en el sentido de que basta reunir la
cuarta parte que haga el pedimento, para que la cmara quede obligada a integrar la comisin
investigadora, y los diputados del gobierno han interpretado que la peticin se debe someter al
pleno, pero que es la mayora quien puede tomar la resolucin.

Evidentemente, la intencin del legislador constitucional fue la de obligar a la mayora a

someterse a la exigencia de una minora importante, como es la de la cuarta parte de los
integrantes de la cmara, para formar una comisin investigadora sobre el funcionamiento de
un organismo del sector paraestatal..

La interpretacin de la mayora no tiene sentido, ya que el exigir para la solicitud un porcentaje

especfico de los miembros de la cmara no tendra objeto, si despus la mitad ms uno puede
echar abajo la propuesta; si sa hubiera sido la intencin del legislador, no era necesario exigir
una cuarta parte de Diputados para solicitar la comisin. Si la resolucin final iba a quedar en
manos de la mayora, bastara entonces que uno solo de los legisladores pudieran hacer la
solicitud.

En fin, TENA RAMREZ sostiene que a diferencia de los sistemas propiamente parlamentarios,
la obligacin de los secretarios de Estado de informar no implica defender una lnea poltica ni
buscar un voto de aprobacin o evitar uno de censura, en el caso del primer prrafo, y seala
que en los otros dos casos puede existir un abuso de parte del Congreso que deforme nuestro
rgimen presidencial. Opino, en cambio, que en un sistema como el mexicano, en el que el
abuso ha sido ms bien por parte del presidencialismo, es muy saludable que el Congreso
cuente con mecanismos jurdicos que lo den mayor fuerza y capacidad de limitar, en efecto, al
Poder Ejecutivo.

NORMATIVIDAD DEL PARLAMENTO

La presencia en el mundo poltico de rganos colegiados de representacin popular, con

funciones deliberativas y decisorias, es hoy natural y aceptada en prcticamente todos los
estados modernos; las crticas acerbas del socialismo marxista a la democracia formal y a la
democracia parlamentaria han quedado atrs. En nuestro tiempo, el sistema democrtico, ya
sea presidencialista o parlamentario -pero en ambos casos con un Poder Legislativo plural y
electo por el voto popular-, ha ganado la partida y est presente an en los pocos pases que,
como Cuba, mantienen una filosofa del poder fundada en las teoras de MARX.

Es cierto que se reconoce que no bastan los parlamentos, congresos o cmaras para aceptar
que se ha alcanzado la democracia, ya que existen otras instituciones de participacin directa
de la ciudadana en las decisiones polticas, como la iniciativa popular, el referndum, la
revocacin del mandato o el plebiscito, que van ganando su espacio en el inundo poltico
actual, pero no es menos cierto que no se presentan como sustitutos del sistema de
representacin popular, sino como instituciones que acrecientan la participacin ciudadana en
ciertos momentos y campos especficos de las decisiones, aunque no sustituyen a las cmaras
ni a otros cuerpos colegiados de representacin.

Frente a esta presencia de los congresos y parlamentos en el mbito poltico y ante la creciente
conciencia de la necesidad de regular su funcionamiento y evitar en ellos el caos, y la
necesidad de vivir en un Estado de derecho, han surgido reglamentos y leyes para regular la
funcin de esos cuerpos colegiados y, por supuesto, en las mismas constituciones de los
estados se incluyen reglas para su integracin y para delimitar sus funciones y facultades.

Es indispensable que un cuerpo colegiado de magistrados pblicos, representante del pueblo y

con funciones dentro de la organizacin del Estado, est dotado de reglas para su
funcionamiento; de no haberlas, como sucedi en los primeros tiempos de la Asamblea
francesa y como ha acontecido en no pocos congresos en el mundo, se cae en el asamblesmo
y en la anarqua que impiden que las discusiones sean ordenadas, que se prolonguen
indefinidamente las intervenciones de los oradores y que con frecuencia impidan que los votos
de los representantes se tomen con una clara conciencia de lo que se discute, sin informacin
suficiente y sin la libertad necesaria. Los gritos, las tomas de tribuna, los "mayoriteos", las
consignas y el terror pueden llegar a sustituir las argumentaciones ordenadas y las votaciones
libres y ampliamente informadas.

Por todo esto, la normatividad del proceso legislativo es indispensable; quienes hacen las leyes
deben trabajar a su vez de acuerdo con las leyes y sus actos no pueden ser anrquicos ni
desordenados.

El proceso legislativo, como todo proceso, est constituido por un orden lgico de actos,
encaminados a un fin. Esos actos no pueden quedar al arbitrio de la voluntad de cada uno de
los integrantes del Parlamento o Congreso. Para que se alcance el fin, que es la toma de
decisiones colectivas mediante el voto de los parlamentarios, se debe seguir un proceso y ste
no puede ser inventado sobre la marcha, ni improvisado, debe estar definiendo una norma,
anterior al hecho o serie de hechos que se van a regular, de carcter general y obligatorio. Esa
norma o conjunto de normas, constituyen lo que denominamos derecho parlamentario.

NATURALEZA JURDICA DE LAS NORMAS PARLAMENTARIAS

Ante esta realidad, frente a la necesidad de que los rganos legislativos y sus funciones se
ordenen hacia su fin y se sujeten a reglas, surgen interrogantes difciles de responder; una de
ellas es fundamental: quin ordena a los que harn el orden jurdico?, quin dicta reglas a
quienes harn las reglas para los dems?, quin constituye a los Constituyentes?

En este difcil tema, nos topamos tambin con el problema de la naturaleza de las normas
parlamentarias: cul es esa naturaleza? Cul es su jerarqua en relacin con la Constitucin
y con las dems normas derivadas de ella?

La respuesta correcta a estas interrogantes no deja de tener- dificultades tericas, encuadradas

en temas de la ciencia jurdica y adems, de las posibles respuestas se derivan consecuencias
prcticas y polticas que tienen una relacin ms o menos estrecha con los sistemas y las
formas de gobierno que prevalecen en cada sitio y en cada tiempo.

Lo primero que se presenta a nuestro anlisis es que hay diferencias entre las leyes destinadas
a regular la vida y los actos de los gobernados y las leyes que se ocupan de regular la vida y
los actos del rgano del Estado encargado de elaborar la legislacin.

Un reglamento o una ley que organiza al rgano legislativo y ordena sus funciones, por ese
mismo hecho tiene por naturaleza especial y muy cercana necesariamente al mbito
constitucional; las normas parlamentarias se encuentran en tina jerarqua si deis porque regula
la forma y los procedimientos mediante los cuales se elaboran y se hacen obligatorias las
dems leyes.

Otra diferencie que ha inquietado a los estudiosos del tema es la confusin que se da en estas
normas, entre sus autores y sus destinatarios; quien legisla es tambin quien deber cumplir
con la ley. El rgano legislativo legisla en materia parlamentaria para s mismo, para regular sus
propias funciones y para organizarse de manera autnoma.

Situacin aparte es la de los congresos constituyentes, que al ser convocados por autoridades
de facto, antes de la creacin del derecho, reciben de stas sus primeras y fundamentales
normas para su funcionamiento. Quienes convocan a los Constituyentes lo hacen
generalmente a partir de planes polticos, a los que por designarlos de algn modo tendramos
que denominar prejurdicos o preconstitucionales.
Pero se es otro problema, ms cercano a la sociologa jurdica y al origen del derecho que a la
definicin de la naturaleza jurdica de las normas parlamentarias, sin desconocer que los
congresos constituyentes, ante la necesidad de su propia autorregulacin, inician por lo general
sus trabajos dndose su propio reglamento de debates.

Respecto de la naturaleza jurdica de estas normas, es muy ilustrativo el catlogo de puntos de

vista que recopila el estudioso espaol Antonio TORRES DEL MORAL, catedrtico de Derecho
Poltico, en su trabajo publicado en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad
Complutense de Madrid.

Esta enumeracin de posibles definiciones es la siguiente:

1. Que los reglamentos parlamentarios son normas de naturaleza prctica y consuetudinaria.

Conjunto de resoluciones convencionales de la Cmara.

Meras prescripciones fcticas, incluso prejurdicas, que no forman un cuerpo normativo

Meros usos de correccin constitucional.

2. Prescripciones autonmicas, producto de la facultad estatutaria de una corporacin

que slo obliga a sus miembros y que no integran el ordenamiento jurdico.

3. Prescripcin casi autonmica, pero no del todo porque estn ordenadas a la

Constitucin.

4. Normas de diversa naturaleza, dicen otros, segn el Parlamento interpreta su

independencia y los intereses estatales que le son propios.

5. Delegacin legislativa no fiscalizable judicialmente.

6. Son reglamentos, dicen los ms (de ah su nombre deberan aadir).

Para unos, no son reglamentos administrativos sino jurdicos.

Para otros, son reglamentos de ejecucin de la Constitucin.
Reglamentos independientes. Dentro de stos, ms bien reglamentos de prerrogativa
que reglamentos autnomos.

7. Son leyes su generas, pero leyes; leyes materiales, pero leyes.

Al menos, actos con fuerza de ley, dicen otros.

En realidad, opinan unos terceros, tienen un valor superior a la ley porque se ordenan
directamente a la Constitucin; tienen materia Constitucional. y "condicionan el
procedimiento legislativo.

Lo cierto es que hay una normatividad parlamentaria, que da forma-a la vida y a la actividad del
Parlamento y que esa normatividad requiere, como se ve de la enumeracin de Torres de
Moran un estudio concienzudo y metdico, a la luz de la teora jurdica por una parte y de la
legislacin vigente en cada pas, por la otra.

INTENTO DE DEFINICIN
Las normas que rigen a una corporacin, a un cuerpo colegiado que delibera y toma
decisiones, que tiene una vida orgnica y una estructura, puede ser de dos clases: normas que
el mismo cuerpo se da y que obligan a sus integrantes porque reciben su autoridad de la
voluntad colectiva de ellos mismos y, normas extrnsecas, establecidas antes y fuera del cuerpo
colegiado, que le dan existencia a ste y que tiene que acatar porque la autoridad le viene de
fuera y est por encima de sus propias decisiones.

Esta primera distincin nos lleva a buscar en cada legislacin u orden jurdico determinado,
cules son las reglas que organizan al Parlamento y que ste no se da a s mismo, y cules
son las que l aprueba y respecto de las cuales, queda a su arbitrio crear y modificar,.

Evidentemente, las primeras son las normas constitucionales, que crean al rgano mismo de la
legislacin, as como al Ejecutivo y al Judicial; las constituciones de los estados incluyen reglas
tanto sustantivas como procesales, que se ocupan de organizar al Poder Legislativo,
establecen cmo se integra, determinan sus facultades y sealan a grandes rasgos cules son
las etapas de un proceso legislativo.

Respecto de este primer grupo de normas del derecho parlamentario, no surgen dudas graves
sobre su naturaleza jurdica: son normas que estn integradas a la Ley Suprema, normas
constitucionales, en el vrtice de la pirmide invertida con la que KELSEN identifica a la
estructura del Estado. Jerrquicamente, estn por encima de todas las que no comparten su
inclusin en el documento constitucional. Podemos decir que se integran a la parte orgnica de
la Constitucin y que, segn el contenido especfico de cada una de ellas, pueden ser
sustantivas, si confieren facultades y funciones, o adjetivas o procesales si se ocupan de
regular formas y procedimientos para el cumplimiento de esas funciones.

Pero no son las normas constitucionales las nicas que organizan y regulan la actividad Por
debajo de esa misma jerarqua de normas se encuentran otras, que en Mxico son la Ley
Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y por debajo de sta, el
Reglamento 'Para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos.

Hay otras leyes que se ocupan de algunos aspectos de las actividades del Congreso, como son
la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda y la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos.

A partir de la llamada reforma poltica se incluy en el art. 70 de la Constitucin mexicana un

prrafo que faculta al Congreso a expedir su propia ley, que regular su estructura y
funcionamiento interno, que determinar la forma y los procedimientos para la agrupacin de
los diputados segn su afiliacin de partido, y agrega una conclusin que ms bien debera
estar en la exposicin de motivos que en el texto legal: "a fin de garantizar la libre expresin de
las corrientes ideolgicas representadas en las Cmaras".

Este prrafo parece contradecir el principio de que los diputados son los representantes de la
nacin y en lugar de garantizar la libertad de los representantes, como se desprende del
espritu y de la letra de los otros preceptos relativos al Poder Legislativo, hace titular de un
derecho a algo tan vago como puede ser "una corriente ideolgica".

La ley del Congreso, contina el art. 70 constitucional, "no podr ser vetada ni necesitar de
promulgacin del Ejecutivo para tener vigencia."

Este ltimo prrafo es ciertamente el que da en nuestra legislacin el dato preciso para
distinguir a la norma que regula al Parlamento del resto de las leyes derivadas directamente de
la Constitucin.

Todas las dems, de conformidad con lo dispuesto por el art. 72 del mismo ordenamiento
supremo, una vez aprobadas por ambas cmaras, senadores y diputados, se enviarn al
Ejecutivo, que puede devolverlas sin aprobar en todo o en parte, o si el Ejecutivo est de
acuerdo con la ley, promulgarlas y a mandarlas publicar en el Diario Oficial de la Federacin, a
efecto de que entren en vigor.

La excepcin del art. 70, en favor de la ley del Congreso, establece primero que el Presidente
no puede vetar esta ley, lo que indica que el constituyente permanente que reform el art. 70,
consider que la ley especial incumbe a los miembros del Poder Legislativo, lo que implica que
en dicha ley no se establezcan ms que reglas aplicables a stos; si en la Ley Orgnica del
Congreso, se pretender establecer alguna obligacin al Ejecutivo o al Judicial, o a los
ciudadanos, en mi opinin, respecto de esa parte de la ley, el Presidente s tendra derecho de
veto o bien no generara vinculacin obligatoria.

La otra disposicin definitorio de la naturaleza especial de la Ley Orgnica del Congreso, es

que no requiere promulgacin del Ejecutivo, sino que entra en vigor por la sola aprobacin de
las cmaras y obliga a los legisladores inmediatamente.

Estas dos caractersticas que analizamos, reitero, son la clave para determinar la naturaleza
jurdica de las normas parlamentarias y a partir de ellas podremos intentar establecer tanto tina
definicin como una clasificacin de las mismas.

En primer trmino, hay cinco tipos de normas parlamentarias, que corresponden a gneros
diferentes de stas:

De carcter constitucin
Ley orgnica
NORMAS DE DERECHO Leyes ordinarias con disposiciones
PARLAMENTARIO parlamentarias
Reglamentos
Acuerdos Parlamentarios

Por otra parte, la diferencia especfica de esas normas radica en su fin privativo o especial y en
las caractersticas de sus destinatarios; el fin especfico de las normas de derecho
parlamentario es obtener de los integrantes del Congreso, conductas encaminadas a crear
leyes y decretos aprobados en forma democrtica y despus de una amplia e informada
deliberacin y a obtener de los legisladores conductas dirigidas a que, tanto la deliberacin
como la posterior votacin, se lleven a cabo con respeto a la libertad de los integrantes del
cuerpo colegiado, en orden y con eficacia.

Por tanto, el fin especfico de estas normas es el que las caracteriza y les da un contorno
distintivo diferenciador de las dems leyes, contorno que se afina al considerar que los
destinatarios, es decir, sus facultades y obligados, no son la generalidad de los integrantes del
Estado, sino tan slo el cuerpo especial y reducido que integra el Parlamento o Congreso.

En cuanto a su gnero prximo, las normas parlamentarias pueden ser extrnsecas o

intrnsecas. Las primeras son las que forman parte de la Constitucin y, por ende, el legislador
comn constituido no es el autor de ellas, el Congreso est obligado a aceptar y respetar las
normas que, desde la Constitucin, se ocupan de Organizar al Poder Legislativo y a conferirle
sus funciones especficas, sus facultades y obligaciones.

Las otras normas son las que el Congreso se da a s mismo, su propia ley Orgnica y los
posibles reglamentos de debates, de organizacin interna, de comisiones y algunos
otros.

Estamos entonces ante un tipo de normas para cuya definicin partimos a la inversa de cmo
en la lgica clsica se definen las cosas; no vamos del gnero prximo hacia la diferencia
especfica, sino en sentido contrario. Lo que distingue a la norma parlamentaria es un fin
peculiar, su fin especfico, mientras que su gnero prximo es diverso: unas normas son
constitucionales, otras son leyes orgnicas, otras son leyes comunes con disposiciones
aplicables a los legisladores y otras son reglamentos; diferentes jerarquas de leyes, unidas por
el fin que las identifica. Entre los Reglamentos, podemos considerar a los acuerdos
parlamentarios como una variedad sui generis.

A estas alturas, podemos ya establecer que las normas constitucionales relativas al Poder
Legislativo estn fuera del catlogo que hace el jurista espaol TORRES DEL MORAL; sin
embargo, no dejan de ser estas leyes especficas, integrantes del cuerpo normativo encargado
de organizar al Congreso. Lo mismo sucede con las leyes comunes que obligan al Legislativo,
como la de la Contadura Mayor de Hacienda o la del rgano Superior de Fiscalizacin que la
sustituya y la de Responsabilidad de los Servidores Pblicos.

En cambio, las leyes y los reglamentos parlamentarios s caben dentro de varios de los
apartados de la clasificacin; en efecto, son prescripciones autonmicas producto de la facultad
estatutaria de la corporacin que integra el Congreso y que ste se da a s mismo. Podemos
decir tambin que esas normas tienen un lmite en su autonoma, al estar supeditadas a la
Constitucin y, por tanto, ordenadas a ella. Son asimismo normas de naturaleza especial por su
fin y por sus destinatarios, no son fiscalizables jurdicamente y ocupan, agregaramos, un lugar
especial dentro del orden de las leyes, inmediatamente despus de la Constitucin, por tratarse
de las normas que se ocupan de la formacin de las dems normas y de procedimientos para
modificar la Constitucin misma.

Los reglamentos tienen en especial algunas caractersticas que los distinguen como reglas de
derecho procesal, ya que se ocupan principalmente de los detalles de los procesos de
deliberacin y votacin.

Finalmente, como el ltimo peldao de la clasificacin de las normas parlamentarias, existen

los usos y cortesas que aceptan y cumplen los integrantes del cuerpo colegiado, y los
acuerdos parlamentarios encaminados a resolver, en el caso concreto, formas y procedimientos
cuya interpretacin no parezca clara, son, por tanto, necesarios pira la eficacia de los trabajos
del Parlamento, aun cuando tambin pueden modificar y rehacer disposiciones reglamentarlas
obsoletas o poco prcticas, por lo que en ese caso, sern equiparables a los reglamentos.

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3. Historia el Parlamento

INTRODUCCIN

La comunicacin hablada entre los seres humanos es una caracterstica de su naturaleza;

cuando ARISTTELES define al hombre como "animal social", entre los argumentos que da en
favor de la sociabilidad humana est el basado en la capacidad del ser humano para
comunicarse con sus semejantes por medio del lenguaje articulado. Este fundamento
antropolgico de que el hombre es por naturaleza sociable; considera que la misma morfologa
humana est hecha para el intercambio de ideas.

Los modernos tcnicos de la comunicacin nos dicen que somos emisores y receptores de
mensajes; cuatro siglos antes de Cristo, Aristteles destacaba los hechos evidentes de que
estamos dotados de odos para recibir las palabras de otros humanos y de cuerdas vocales y
un aparato complejo de emisin y modulacin de sonidos, que nos permite hablar a los dems,
mediante voces que forman un cdigo de tal modo que, aprendido en la niez, nos sirve para
comunicarnos con nuestros semejantes.

El ser humano, dice J. J. NODARSE, "est sujeto sin escape al imperioso menester de
entenderse con los dems" y, para ello, agregamos, necesita la palabra hablada.

El lenguaje, el habla, el parlamento son las formas normales, naturales, mediante las que los
humanos nos relacionamos, nos entendemos,trasmitimos experiencias, noticias, sentimientos,
ideas, tcnicas, creencias, costumbres y, en general, todo lo que ha hecho de la humana una
especie distinta y aparte del resto de las criaturas. por tanto, la historia del hombre y la historia
del lenguaje corren paralelas.

El lenguaje es fuerza civilizadora y sociabilizadora; es agente cultural bsico y el mecanismo

por el cual las personas individuales se integran en el grupo social. Su importancia es total y en
materia poltica ha sido insustituible.

El Evangelio de San Juan se inicia con el reconocimiento de la palabra, aun cuando en este
caso, es la palabra de Dios. La importancia de la palabra, del lenguaje, es pues evidente
incluso desde ese punto de vista religioso.

Pero en otro nivel tambin es importante reconocer que las sociedades se gobiernan por medio
del lenguaje; las rdenes de la autoridad, las normas ms elementales y las ms complejas que
articulan a la sociedad se emiten por medio del lenguaje. Y es especialmente en el campo de la
poltica y de la organizacin social en el que nos interesa referirnos al Parlamento, lugar en que
se habla, grupo humano en el que sus integrantes hablan entre s para llegar a acuerdos, para
tomar decisiones.

EPOCA ANTIGUA.

La informacin que tenemos acerca de la antigedad nos confirma el hecho reiterado de la

existencia de tiempos y lugares en los que los integrantes de la colectividad, tribu u horda,
ciudad o Estado incipiente se renen para deliberar sobre decisiones que haban de tomar,
todos los varones adultos cuando el grupo no es muy numeroso, los de ms representatividad,
los ms experimentados, los ms aptos, segn el caso, cuando el grupo crece y es difcil la
reunin de todos.

La historia es rica en informacin sobre estos cuerpos colegiados: consejo de ancianos,

sanedrn, tribunales, aerpago, senado, y otros nombres de grupos de integrantes distinguidos
de las sociedades humanas, que tenan como misin hablar entre s y llegar a acuerdos
importantes para su comunidad.

Al respecto, Toribio ESQUIVEL OBREGN cita en Apuntes para la historia del derecho en
Mxico, un dato curioso: el godo ULFILA, cuando traduce la Biblia al gtico, usa el trmino
gakunths que significa "reunin", para aludir a sinagoga, pero utiliza el mismo trmino cuando
traduce sanedrn y cuando se refiere tribunal, siempre para aludir a asambleas deliberantes.

La historia de las sociedades humanas es de algn modo la historia de sus dirigentes reunidos
en Parlamento: en ocasiones para aconsejar y auxiliar a quien deber tomar las decisiones; en
otras, para tomar las decisiones en forma colectiva, pero siempre a travs de un proceso en el
que los integrantes del grupo hablan por turno, uno por uno, de tal modo que todos tienen la
obligacin de escuchar al que habla y todos tienen la oportunidad de hablar cuando les
corresponda hacerlo.

SENADO ROMANO

El Senado romano fue una institucin excepcional por diversas razones. Una de ellas es su
larga permanencia a travs de los siglos de la historia de Roma. Durante los tres grandes
periodos por los que esta historia transcurri, la monarqua legendaria, la Repblica y
finalmente el Imperio, los romanos mantuvieron como un centro real de poder a veces, otras
simplemente como un smbolo de la tradicin y frecuentemente como una formalidad para
legitimar al poder, a este cuerpo colegiado que, sin embargo, no vari tanto como pudiera
parecer y conserv su prestigio y su carcter de alta autoridad moral y poltica.

Desde los primeros tiempos de la monarqua, cuyos datos imprecisos y legendarios hablan de
Eneas el troyano y de sus descendientes Rmulo y Remo amamantados por una loba quiz,
unos 700 aos antes de nuestra era, o como sealan los investigadores modernos, en el ao
600 a. C., se tienen datos del Senado.

Ya desde esas lejanas pocas, cuando la Roma Cuadrata era apenas una aldea de
comerciantes latinos y un pequeo puerto a orillas del ro Tber, el rex sacrorum, jefe vitalicio,
religioso y militar, cuya autoridad suprema era respetada en forma casi absoluta, se presentaba
ante el pueblo como el ejecutor de la voluntad de los patres, reunidos como rgano de la
representacin de los romanos en el primitivo Senado.

Este Senado de los primeros tiempos, cuerpo colegiado aristocrtico, verdadero consejo de
ancianos, debi de tener sin duda una gran autoridad sobre el rey y sobre la sociedad en
general, segn lo reconocen los historiadores.

Su nmero inicial era de 100 paters, escogidos por el mismo rey entre los paters familiae ms
importantes de las gens que integraban la comunidad de Roma, y esa representacin gentilicio
indirecta constitua a la vez un apoyo al monarca y un contrapeso a su poder,

Los senadores eran designados por el rey, es cierto, pero eran patricios, respetados en sus
gens y seguramente con un poder propio, que les otorgaba independencia y libertad en el
momento de deliberar y aconsejar al monarca.

Cuando la monarqua fue sustituida por la Repblica, poco antes del ao 500 a. C. empieza la
poca ms brillante de la vida institucional del Senado. Los romanos depusieron al ltimo
descendiente de los Tarquinos, no quisieron ms ser gobernados por autcratas y
establecieron un sistema de gobierno, que si bien haba sido definido como oligrquico, fue el
ms avanzado en su tiempo e introdujo al mundo occidental en los caminos de la democracia.

Hombres prcticos, amantes del orden y respetuosos de la ley y de la autoridad, los romanos
de la Repblica organizaron un gobierno que difcilmente podra funcionar en otro pueblo que
no fuera el de ellos; el poder militar, ejecutivo y poltico se otorgaba a dos cnsules, que se
elegan anualmente. Es seguro que no era fcil gobernar por tan corto tiempo y menos con dos
cabezas al frente del poder poltico de la ciudad; sin embargo, los romanos pudieron hacerlo y
por muchos aos los cnsules se turnaron en el manejo de la administracin pblica, auxiliados
por los cuestores, encargados de las finanzas pblicas, los censores con funciones polticas y
especialmente de carcter electoral, y los pretores, que impartan justicia.

Pero sobre todo, este aparato administrativo que iba creciendo en el transcurso de los aos y al
engrandecerse Roma y extender su poder cada vez a ms territorios sometidos, el cuerpo
selecto, deliberante y colegiado, que pas de la monarqua a la Repblica y que mantuvo el
nombre de Senado, conserv tambin la unidad de pensamiento del gobierno, fue siempre una
instancia con autoridad moral, respetada y oda por los cnsules y dems magistrados, y tuvo a
su cargo cuestiones verdaderamente importantes en la vida de Roma.
Las ms graves decisiones sobre las declaraciones de guerra, los acuerdos de paz, las
relaciones con otros pueblos no sometidos, los nombramientos de funcionarios en las
provincias, las leyes que regan al pas y que regulaban su creciente imperio, todo pasaba por
el Senado romano y todo era discutido por los 300 senadores, nmero que se adopt
probablemente unos aos despus de instaurada la Repblica.

El profesor BURDESE enumera como las principales funciones del Senado romano las
siguientes:

El interregno, por el que los paters o senadores gobernaban por turnos de

cinco das, cuando faltaban los dos cnsules y no se haba elegido a sus
sucesores
La autoritas patrum, que era el derecho de veto o ratificacin a las resoluciones
de los comicios populares, tanto en materia legislativa como judicial.

Las funciones religiosas, mediante las cuales el Senado vigilaba los actos de
culto y autorizaba la dedicacin de templos.

La direccin de la guerra, autorizacin de reclutamiento, asignacin de

contingentes militares a las provincias, instruccin a jefes militares, la vigilancia
de operaciones y la asignacin del "triunfo" u otras recompensas a los jefes
victoriosos.

La poltica exterior, con el envo y la recepcin de embajadores, as como la

celebracin de tratados y convenios comerciales.

Facultad legislativa, mediante la aprobacin de leyes, pero tambin vetando

otras o dispensando el cumplimiento de stas.

Funciones financieras; para vigilar y administrar los tributos, ocasionalmente

establecindolos y realizar la emisin de moneda.

Las leyes y los decretos romanos se promulgaban bajo las siglas SPQR, iniciales del sello
oficial de la multisecular organizacin: Senatus Populus Que Romanus (El Senado y el Pueblo
de Roma).

En efecto, con la temprana inclusin de los tribunos de la plebe que ya por el ao 449 a. C.
tuvieron autorizacin para sentarse dentro del Senado y entre los senadores, pudieron, a travs
del curioso expediente de interpretar los presagios y declarar das nefastos, interrumpir las
deliberaciones y lograr la suspensin de alguna determinacin; se puede decir, con propiedad,
que el Senado y el pueblo juntos, ste ltimo representado por sus tribunos, eran los que
tomaban las determinaciones.

Las decisiones del Senado eran tomadas por votacin igualitaria, pero haba una jerarqua
entre los senadores, que se exteriorizaba en el orden en que eran llamados a votar, en primer
lugar el princeps senatus, el senador de ms edad entre los que hubieran ocupado la censura,
despus los que hubieran sido cnsules, pretores o ediles, luego los tribunos y posteriormente
los que hubieran sido cuestores. Al final votaban quienes no haban ejercido ninguna
magistratura.

La votacin era en realidad una argumentacin en favor de la posicin que el senador

adoptaba, pues al votar expona sus puntos de vista sobre el tema en debate y as, cada
senador iba expresando su parecer. Al final, odos los argumentos de todos los que hubieras
querido expresar su voto con un razonamiento, tena lugar la verdadera votacin, que se
denominaba discecssionem, es decir, "separacin", y consista en que se ponan a un extremo
del aula los que opinaban en un sentido y en el otro extremo los que sostenan lo contrario.
Las reuniones del Senado eran convocadas ordinariamente por el cnsul o por el pretor y muy
entrado ya el siglo II a. C., tambin por los tribunos. La convocatoria tena que contener la
fecha y el lugar de la reunin y el equivalente al orden del da actual, esto es el objeto de la
reunin o tema por discutir.

Las reuniones solan ser en un templo y tenan que celebrarse entre la salida y la puesta del
sol. Se iniciaban con los "auspicios", para determinar si el da era o no propicio para tomar una
resolucin; una vez determinado que el da era correcto, el magistrado presidente declaraba
abierta la sesin y haca la relatio o exposicin de lo que se trataba, para terminar
generalmente con una frmula precisa o una determinacin o propuesta.

En seguida, cada senador daba su parecer, en el orden en que eran llamados y finalmente se
realizaba la votacin; los senadores se separaban en dos grupos, segn el sentido de sus
votos, como ya se seal.

Cada senador tena la facultad de pedir al presidente que se contara a los presentes pidiendo
numera, para determinar si haba qurum, o bien para pedir consule si deseaba que continuara
la discusin antes de votar; era tambin un derecho de los senadores solicitar divide cuando
una sola propuesta contenta varias partes que podran ser aprobadas o rechazadas por
separado.

No haba lmite de tiempo para que cada senador hablara cuando era llamado a expresar su
voto y esto se prestaba a la prolongacin del debate, encaminada a que llegara la puesta del
sol sin tomar una decisin, por lo que habra que continuar el da siguiente, pero entonces
haba tiempo para ganar votos, argumentar en corto y hacer proselitismo entre los indecisos.

Las decisiones aprobadas se denominaban senatus consultum y se poda lograr per

singulorum sentencias exquisitas, si haba unanimidad, o bien, como se ha sealado, por
discecssionem.

El Senado tena un archivo en el que se depositaban sus resoluciones, que redactaba un

"relator" y, a veces, un comit de senadores elegidos ex profeso. El senatus consultan era
costumbre que contuviera el nombre del magistrado presidente, los secretarios, el lugar, la
fecha y el texto de la resolucin, ley o decreto formulado por el relator.

Cuando la Repblica es sustituida por el Imperio, el Senado sufre muchas transformaciones

tanto de forma como de fondo, y pierde en la prctica gran parte de su poder; sin embargo,
contina acompaando a los emperadores por varios siglos, compartiendo vicisitudes y
responsabilidades, hasta la cada de Roma en poder de los godos, aun cuando careca ya de
su funcin de asamblea con funciones soberanas y de gobierno.

En el ao 18 a. C., Augusto aumenta el nmero de senadores a 600 (y en alguna poca

posterior se lleg a contar hasta con 1 000 senadores), pero para entonces el prncipe toma
para s la poltica exterior, la direccin militar y disminuye sustancialmente las funciones
financieras del Senado.

Durante los largos cuatro o cinco siglos del Imperio, el Senado conserv sus caractersticas de
cuerpo colegiado de gobierno, deliberante y con facultades de tomar decisiones. Podemos
decir que aun cuando no conserv su antiguo poder, ni el ejercicio de una facultad
autnticamente soberana como la tuvo durante la Repblica, mantuvo la tradicin del debate,
del respeto a las opiniones diferentes y el voto personal como la forma de llegar a acuerdos.

EL PARLAMENTO MEDIEVAL

Maurizio COTTA, en el artculo "Parlamento" del Diccionario de poltica, dirigido por Norberto
BOBBIO y Niccola MATTEUCCI, nos da algunas noticias, algunos precedentes medievales del
Parlamento que, histricamente es sin duda el antecesor ms cercano del Parlamento
moderno.
Empieza por distinguir que normalmente, si nos referimos al Parlamento, hablamos del "arco
temporal que va desde la Revolucin francesa hasta nuestros das". Sin embargo, agrega, en
toda la historia europea de los siglos precedentes encontramos instituciones polticas
designadas con ese nombre, Parlamento, o con otros que le son equivalentes como Estados
Generales, Cortes, Estamentos. Podramos agregar Dieta, Duma, Senado, Asamblea y
Concilio, entre otros.

Su anlisis destaca que si bien las instituciones parlamentarias medievales y las modernas son
diferentes en varios aspectos importantes, tienen otros de indudable coincidencia, y que hay un
proceso histrico que las une a travs de los siglos.

El dato comn, destaca COTTA, es el "ncleo funcional" de ambos tipos de parlamentos, su

finalidad o finalidades especficas, representacin de sectores de la sociedad, ya sean
geogrficos o estamentales, el control, la elaboracin de normas, y el consejo al gobernante,
podramos aadir, como funcin en ambas pocas.

Por otro lado, la diferencia ms importante que el autor citado encuentra es la finalidad de uno
y otro parlamentos: el medieval est pensado y funciona para conservar, para rescatar frente al
soberano los antiguos derechos de los pueblos, para preservar y defender privilegios, mientras
que el Parlamento moderno tiene una funcin ms hacia el futuro y su misin es innovadora. El
parlamentarismo moderno tiene a su cargo adelantarse, emitir nuevas leyes para el mundo
cambiante de hoy, que ms que preservar las antiguas formas requiere cada vez de ms
regulaciones para situaciones nuevas e inditas.

En la organizacin poltica medieval, los diversos cuerpos colegiados que encontramos en

Europa y en las distintas pocas de la larga etapa feudal se adoptan a la forma
descentralizada, dispersa del poder y son fuerzas conservadoras, que con frecuencia median
entre los diferentes intereses que representan la pulverizada autoridad de la poca. Desde el
remoto gobierno de Carlomagno, en aquel intento de reconstruir el imperio con el perseverante
nombre de Sacro Imperio Romano Germnico, se tienen noticias de las Asambleas Generales,
de las que M. GUIZOT en su Historia general de Francia cuenta nada menos que 35, entre los
aos 770 a 813 d.c., celebradas a veces Worms, en Valenciennes, en Ginebra, en Aix-La-
Chapelle, y en otras ciudades de la Europa occidental.

En estas asambleas aparecan ya rasgos del parlamentarismo que con el tiempo se desarroll
para desembocar en el sistema que se ha ido imponiendo en prcticamente todo el mundo.

Relata GUIZOT que un hermano de Carlomagno, ABELARDO, abad de Corbia, registra en un

tratado que titul De ordinii Palatii (del orden del palacio), perdido en su versin original pero
conocido por alguna reproduccin que llega a nuestros das, de qu manera y con qu fines se
reunan las asambleas generales o nacionales.

Esas asambleas se reunan por lo regular dos veces al ao y se ocupaban de discutir las leyes
llamadas capitula, que el mismo emperador haba redactado por inspiracin divina. Lo cierto es
que era el emperador el que convocaba, el que presentaba las iniciativas, para usar el
tecnicismo moderno, y luego esperaba el resultado de las deliberaciones, que solan durar dos
o tres das, al final de los cuales le presentaban sus conclusiones, para que l, "con la
sabidura que haba recibido de Dios", tomara la resolucin que sera obedecida por todos.

Las reuniones se celebraban s haba buen tiempo, al aire libre y si no, en edificios separados:
en una parte estaban los religiosos, obispos, abades y clrigos, y en la otra los condes y dems
dignidades del Estado.

Concurra tambin una multitud de gente comn que, no participaba en las deliberaciones, pero
se acercaba al emperador a entregar sus obsequios y a presentar sus peticiones y querellas
directamente, por lo que se puede concluir que el incipiente estado llano estaba ya presente
desde el siglo VIII.
Este tercer estado, el de los comunes o villanos, sin ttulos nobiliarios y sin cargos en la Iglesia,
que tan importante papel desempe ms tarde en la gran transformacin de la Revolucin
francesa y que ya vemos incipiente en las Asambleas carolingias, se va desarrollando y
afinando a travs de los siglos, y a veces en forma pacfica y otras por la violencia toma su
propio espacio y asume su parte en la poltica de la nacin francesa que se perfila ya desde
tiempos antiguos.

En Espaa, los diversos reinos en que se divida la Pennsula durante la Edad Media y a travs
de la larga lucha de Reconquista contra los rabes, encontramos tambin instituciones que son
precedentes del Parlamento moderno.

En Castilla se les denominaba Cortes a las reuniones o juntas de los tres estados del reino, el
eclesistico, la nobleza y el pueblo, que convocados por el rey se reunan para tratar y resolver
los ms graves asuntos del pas, como revisar leyes, imponer contribuciones, declarar la guerra
o celebrar tratados.

En Catalua, esas reuniones reciban el nombre de Congreso General del Principado y se

componan tambin del clero, la nobleza y los procuradores de las ciudades y villas, si bien
como lo recuerda ESCRICHE, en el Congreso no se consideraba indispensable la presencia
del clero.

En Navarra, los tres brazos del reino se reunan tambin a convocatoria del rey y eran los dos
primeros los mismos tradicionales, clero y nobleza, pero el tercer brazo estaba formado por los
representantes de "las repblicas y las universidades", esto es, que en estas Cortes navarras
haba algn elemento de representacin corporativa y estaban presentes los gremios de
artesanos y de profesores.

Es en Aragn donde las Cortes actuaron con mayor independencia del monarca, al menos en
lo que se refiere a la forma. Ah haba cuatro cuerpos colegiados que se convocaban por el rey
a Cortes: los consabidos representantes del clero, los procuradores de las villas y las ciudades
y los nobles, slo que stos estaban divididos en dos cuerpos, el de la alta nobleza o
ricoshomes y los pertenecientes a la nobleza inferior,llamados infanzones.

En las Cortes de Aragn no se poda tomar resolucin alguna sin el consentimiento unnime de
sus integrantes, que se reunan por cuerpos separados y deliberaban hasta lograr una opinin
compartida por todos, pues la oposicin de uno solo de los cuatro votos impeda el acuerdo.

La costumbre aragonesa era adems mucho ms cercana a nuestras leyes parlamentarias

actuales, que las de los reinos vecinos y contemporneos, puesto que el rey no tomaba
ninguna resolucin, en relacin con las contribuciones o impuestos, sin el acuerdo favorable de
las Cortes.

Es tambin digna de ser rememorada la frmula que el Gran Justicia, que presida las Cortes,
rodeado de infanzones, ricoshomes, clrigos y diputados de las villas, pronunciaba cuando era
coronado un, monarca. El rey, con una espada desnuda con la punta sobre el pecho escuchaba
las siguientes palabras de claro corte igualitario y democrtico: "Nos, que cada uno somos
tanto como vos, y todos juntos ms que vos, os facemos rey si guardais nuestros fueros y
privilegios, et si non,N non."

Estas Cortes, que gozaban de tanta autoridad al coronar a un nuevo rey, tenan tambin la
facultad de deponerlo si faltaba al juramento de velar por las libertades de todos los
aragoneses y podan tambin intervenir para suprimir o evitar abusos o para encauzar la
administracin pblica.

En otras partes de Europa, en todo lugar en que se mezclaron la antigua civilizacin romana y
los vigorosos pueblos germanos y eslavos que se instalaron en el continente, encontramos
estos atisbos de Poder Legislativo, con mayores o menores facultades, con mayor o menor
autoridad, pero siempre con la caracterstica claramente parlamentaria: las Cortes se reunan,
deliberaban, discutan y en sus resoluciones se fundaba con frecuencia la decisin final del rey
o del emperador, cuando no le eran francamente obligatorias, como en Aragn o como en
Inglaterra a partir de la Carta Magna.

LAS RDENES RELIGIOSAS

Sin duda alguna, otra fuente importantsima del sistema parlamentario la constituyen las
rdenes religiosas que durante la Edad Media tuvieron la funcin, asumida espontneamente,
de preservar la cultura y la civilizacin durante los varios siglos en los que Europa se encontr
sumida en la anarqua y la desunin.

Fueron los monjes medievales descubrieron y desarrollaron sistemas de votacin y de

discusin en sus reuniones, para elegir a sus abades y superiores o para tomar algunas otras
resoluciones importantes. Fueron ellos tambin quienes se vieron obligados a encontrar o
perfeccionar tcnicas de votacin y frmulas para asegurar la libertad de los votantes, y fueron
ellos quienes en las constituciones y estatutos de sus rdenes emplearon, como precursores
de instituciones futuras, frmulas de votacin calificada.

El historiador ingls Hilaire BELLOC, en su obra Europa y la fe, cuando se refiere a la Edad
Media y a los avances en diversas ramas de la cultura durante los siglos XI,XII,XIII, seala que
junto con el despertar de la arquitectura, con el surgimiento del estilo gtico y al lado de otros
avances notables en diversos campos, "aparece de entre las instituciones de la cristiandad, la
concepcin de los parlamentos representativos, de origen monstico, transportada con xito al
orden civil".

Por su parte, Giovanni Sartori en su obra Qu es la democracia?, reconoce asimismo la

aportacin de los monasterios y abadas medievales a los sistemas parlamentarios:

Las tcnicas electorales inicialmente aplicadas en las comunas medievales no provienen de los
griegos (quienes por regia, sorteaban las decisiones), sino de las rdenes religiosas, de los
monjes exclaustrados en sus conventos fortalezas, que durante la alta Edad Media se
encontraron con que tenan que elegir a sus propios superiores. No pudiendo recurrir ni al
principio hereditario, ni al de la fuerza, no les quedaba ms que elegir a un jefe absoluto. Era
una opcin grave. As, entonces, debemos al devanarse los sesos de los monjes el voto
secreto Y la elaboracin de reglas mayoritarias del voto. Pero para ellos, y despus, para todo
mundo en la Edad Media y el Renacimiento, la maior pars deba quedar siempre unida a la
menor pars, es decir, a la mejor parte.

Al final, la eleccin deba resultar siempre unnime (los rijosos eran acallados a gritos o
bastonazos). Reglas mayoritarias, s, pero derecho de mayora, no. Repito: el principio
consagratorio hasta fines del siglo XVI era la unanimidad.

Fueron los monjes y hermanos de las comunidades religiosas quienes introdujeron el voto
secreto, que se sigue usando an para la eleccin del pontfice romano, a fin de evitar la
influencia de unos sobre otros y las presiones a los votantes, o bien, para evitar el voto por
temor reverenciar o por simple amistad o compromiso.

No podemos olvidar que una de las promesas que son caractersticas de las rdenes
religiosas, junto con la de castidad y frecuentemente con la de pobreza, es la de obediencia; los
religiosos del orden regular tenan corno regla fundamental de sus organizaciones la de
obedecer sin objecin alguna a sus superiores. Pero esos superiores eran escrupulosamente
escogidos entre los ms experimentados, los ms enrgicos o los ms santos entre los
integrantes de las rdenes, y su eleccin, cuando las comunidades no eran muy numerosas, se
haca por voto directo de todos los frailes o hermanos, o bien, como sigue sucediendo hoy da,
mediante una votacin indirecta, ya que al no poder concurrir todos y desde lugares lejanos a
los captulos de las rdenes, se nombraban representantes de cada casa, convento o distrito,
segn estuvieran organizado, internamente.
Las rdenes religiosas, desde muy temprano, en los inicios del cristianismo, en las
comunidades de cenobitas que vivan primero solitarios en cuevas y lugares apartados y que
luego se agruparon en comunidades, tenan por fuerza de la realidad de la convivencia, que
establece reglas y frmulas para su propio gobierno; con el tiempo, esas reglas que
frecuentemente frieron escritas para evitar la anarqua y las desviaciones doctrinarias, debieron
ser aprobadas por el Papa, en su calidad de jefe de la Iglesia.

La Regla de San Benito instituida en el ao 500 fue modelo de esos primeros documentos que
recogan, junto con las normas rectoras de la vida cotidiana, los procedimientos especiales
para elegir a sus superiores y para llevar a cabo sus asambleas.

Las dos grandes rdenes de la baja Edad Media, los franciscanos y los dominicos, tuvieron
desde sus inicios reglas que se han conservado a travs de los tiempos, con cambios, es
cierto, pero que han mantenido mucha de la normatividad inicial para la convivencia en
comunidad y para la administracin de las casas, colegios, seminarios y monasterios, junto con
las normas puramente ascticas. '

La historia y la leyenda de la Orden de Predicadores, que tanta influencia ha ejercido en la vida

de la Iglesia y aun en el mundo laico, nos relatan que la formulacin de la Regla que regira a la
orden fue puesta a discusin y aprobada por la asamblea de los primeros frailes reunidos por
Santo Domingo De Guzmn, fundadores con l de la comunidad. El conocido telogo, que
tanta importancia reviste para el pensamiento catlico moderno, Joseph RATZINGER, en su
libro provocador y contestatario Democracia en la Iglesia?, sugiere varias ideas y temas sobre
los que sera importante ahondar, pero que por lo pronto confirman la conviccin de que los
procedimientos democrticos modernos tienen una deuda con la Iglesia Catlica y en particular
con lo que llama la estructura colegial de la autoridad eclesial.

Recuerda RATZINGER que la palabra ekklesia tena en el Nuevo Testamento el significado de

reunin o asamblea, y que la Iglesia era y sigue siendo la asamblea de los cristianos.

Sostiene este pensador que los nombramientos de la autoridad de la Iglesia no deberan venir
de arriba pero, pero agrega, tampoco tienen que venir nicamente de abajo: "La mutua
inteligencia, de ambas partes concluye puede contribuir al ms recto orden eclesistico." Esto
es, reconoce el valor y la fuerza de la democracia, pero asume que dentro de un cuerpo
sumamente complejo y con una muy larga tradicin y responsabilidad social, los sistemas
distintos de la democracia representativa tienen su sitio y la jerarquizacin es parte de la
organizacin; pero ms adelante destaca: "los dos oficios fundamentales de la Iglesia,
Presbiterado y Episcopado, estn estructurados en forma colegiada". Y, concluimos nosotros,
han desarrollado a travs del tiempo, conservando su esencia original, su propio y peculiar
sistema parlamentario. Finalmente, agregaramos que la reunin de la Iglesia en Concilio no
puede dejar de adoptar su propio sistema de discusin y de tener sus especiales frmulas y
procedimientos para llegar a conclusiones.

Como se advierte, el tema da para mucho ms y lo que se aporta en esta obra es mnimo
comparado con lo que en realidad puede abarcar. Slo har una consideracin ms: el nuevo
Cdigo de derecho cannico se ocupa en diversas partes del texto, de las personas jurdicas
de la Iglesia, de los institutos, de las asociaciones de fieles y especialmente de la organizacin
del Colegio Episcopal y del Snodo de Obispos, as como de los concilios generales y
particulares.

En todas las anteriores reglas encontramos diversas menciones al sistema de organizacin de

los grupos y colegios, que guarda relacin indudable con los sistemas parlamentarios; esta
correspondencia entre el parlamentarismo moderno y las frmulas eclesiales de deliberacin y
toma de decisiones es un tema que apenas se esboza y que tiene mucho campo por explorar.

PRECEDENTES DEL DERECHO PARLAMENTARIO MEXICANO

Los precedentes extranjeros del parlamentarismo mexicano, ms cercanos al inicio de nuestra
vida independiente y, por tanto, a nuestras propias instituciones, los encontramos en tres
vertientes: La Constitucin estadounidense de 1787, la Constitucin francesa de 1791 y las
prcticas parlamentarias de los ayuntamientos o cabildos de los municipios espaoles.

A travs de la Constitucin de Estados Unidos de Amrica recibimos indirectamente la

influencia de John LOCKE y de MONTESQUIEU, ya que los polticos y pensadores de las 13
colonias inglesas independizadas en 1776, cuando redactaron su Constitucin, tuvieron a la
vista las obras de estos autores que tanto contribuyeron a la cultura democrtica moderna.

Como es sabido, las 13 colonias adoptaron al independizarse de Inglaterra un sistema de

confederacin, con gobiernos autnomos unos de otros, pero todos representativos y con
frmulas de separacin de poderes, por lo que desde los inicios como nacin de Estados
Unidos de Amrica, la institucin del Poder Legislativo integrado por un cuerpo de
representantes electos popularmente estuvo presente entre las instituciones polticas nuevas,
que fueron las races de las frmulas de equilibrio de poderes que tanto arraigo han tenido en
ese pas.

Cuando las necesidades polticas y los riesgos de dispersin hicieron sentir la fragilidad de la
Confederacin, se busc la entonces novedosa frmula del Pacto Federal, que dio consistencia
a la Unin y qued consagrada en la Constitucin de 1787.

En El Federalista, MADISON, en el art. XLVIII, se ocupa de destacar la importancia capital que

en la Constitucin estadounidense tiene el llamado por l departamento legislativo, al que
considera, por ser precisamente una asamblea, que es "lo bastante numerosa para sentir todas
las pasiones que obran sobre una multitud, pero no tan numerosa como para no poder dedicar
a los objetos de sus pasiones, los medios que la razn prescribe..."

Tal importancia le dieron los fundadores de esta nacin que el art. lo. de su Constitucin es
precisamente el que se refiere al Poder Legislativo y a lo largo de sus 10 secciones describe
las funciones de ambas cmaras y del Congreso como un todo, establece sus facultades y las
limitaciones a ellas.

En el art. lo. se plasma tambin lo que se llam Transaccin de Connecticut, frmula que
equilibr a los estados grandes con los pequeos, consistente en adoptar el sistema de una
Cmara de Representantes segn la poblacin de cada estado y una Cmara de Senadores
con una representacin igualitario de dos senadores por cada estado, sea cual fuere el tamao
o la poblacin de stos.

De esta manera, los principios tericos de la divisin de poderes, tomados de El espritu de las
leyes de MONTESQUIEU y de las obras de LOCKE, practicados en forma consuetudinaria en
Inglaterra, se plasmaron por vez primera en una Constitucin escrita, pensada y redactada para
regir a una nacin nueva, recin constituida en un Estado independiente y con tal acierto, que
esos artculos aprobados entonces, despus de 200 aos, siguen en vigor y sirvieron de
modelo a muchas constituciones en el mundo, entre ellas a las nuestras del siglo XIX y a travs
de stas a la actualmente vigente, que toman como gua para organizar nuestro Congreso
bicameral, el establecido en la Carta de 1787.

La segunda vertiente de influencia al sistema de divisin de poderes y, por ende, a nuestra

forma parlamentaria de organizar el Poder Legislativo, nos llega a travs de la Constitucin de
Cdiz y de los mismos hechos tan conocidos y comentados en su tiempo de la Revolucin
francesa y de la Constitucin de 1791, en que se concretaron y expresaron con gran fuerza
poltica los ideales de libertad, igualdad y fraternidad que fueron la inspiracin de la Revolucin
y la razn ltima de su xito y de su difusin por el mundo.

Ms que la estadounidense, la Constitucin francesa de 1791 marc en definitiva el camino a

las constituciones de los estados modernos; en especial su peculiar manera de entender al
Poder Legislativo como el representante popular por antonomasia, intrprete sin apelacin de
la voluntad soberana de los ciudadanos y nico autorizado para legislar.

El art. 4o. de la Constitucin francesa resume en una frmula verdaderamente genial los
conceptos de la soberana popular y de la representacin. El texto de este artculo es el
siguiente:

La ley es la expresin de la voluntad general, pudiendo concurrir a su formacin todos los

ciudadanos personalmente o por medio de sus representantes, defiendo ser la misma para
todos, tanto si castiga como si protege..

No poda haber un texto ms claro, con ms economa de trminos y con mayor precisin en
conceptos que ste. En unas cuantas lneas resume las ideas de ROUSSEAU sobre la
igualdad originaria de los hombres, las de MONTESQUIEU sobre el origen popular de las leyes
y las de SIEYS, quien afirma que los Estados Generales y en especial el tercer estado, son
los representantes verdaderos de todo el pueblo francs y los facultades para expedir leyes.

La seriedad con la que los franceses asumieron el principio de la representacin popular en los
Estados Generales primero y despus en la Asamblea Nacional, contrasta sin embargo con la
falta de experiencia y con el "asamblesmo" que critica Andr MAUROIS, quien relata cmo la
Asamblea caa muchas veces en la anarqua y deliberaba a menudo con la presin popular de
las galeras atiborradas de parisinos que intervenan con sus gritos y presencia violenta. Hace
notar el historiador la falta de un reglamento de debates, carencia que dificult los trabajos y
retard las resoluciones, cuando no hizo que stas se tomaran con votos presionados por el
pueblo en las graderas.

EL MUNICIPIO

El gobierno de las ciudades y las villas, que fue por una antigua tradicin casi universal un
gobierno colegiado, es tambin para el parlamentarismo una raz antigua e influyente.

La costumbre de las ciudades de contar con un cabildo o un ayuntamiento, en los que se

intercambian puntos de vista, se discute y se vota, dej su huella en los procesos y en la
legislacin parlamentaria. Es un hecho que la participacin de los gobiernos municipales, sus
alcaldes, regidores y sndicos ha sido de capital importancia para la historia poltica moderna;
de esos gobiernos surgieron en Europa las ciudades libres, verdaderas repblicas que durante
largo tiempo fueron autnomas o casi autnomas, no sin haber sostenido penosas luchas con
las casas reinantes y los poderosos de su tiempo.

MOISES OCHOA CAMPOS, en su obra El municipio, su evolucin institucional, relata cmo el

gobierno colegiado de los municipios va ligado desde los remotos tiempos en que se inicia la
cultura urbana, con casi todas las formas de organizacin de las comunidades.

Para nosotros, un precedente remoto de nuestra tradicin municipal se encuentra en el

gobierno de la ciudad romana, cuyo pueblo en sus inicios se divida en tres tribus, cada una de
ellas, en 10 curias y a su vez cada curia en 10 decurias. Cada curia era conocida por un
nombre patronmico y contaba con un jefe y con un voto en la asamblea de la ciudad, la comitia
curiata que era en realidad la forma primitiva de tomar decisiones, anterior an a la monarqua,
que surgi ante la necesidad de que la ciudad tuviera un jefe para los los asuntos comunes.

Fustel DE COULANGES recuerda que el pueblo se reuna por curias y stas a su vez estaban
compuestas por gens; que cada gens acuda a la reunin comn y tena un voto o sufragio, que
emitan los patres familiarum cabezas de los gens. Los dems: hijos, clientes, mujeres, no
tenan voto ni participaban en la deliberacin, tan slo acompaaban al patre quien
probablemente escuchaba, antes de sufragar, la opinin de algunos de sus allegados. De esas
reuniones de carcter municipal y urbano, surgieron despus instituciones ms amplias y bien
delineadas como el Senado.y la organizacin popular.
Ms cerca en el tiempo, encontramos el nacimiento, en la Europa medieval, de las ciudades
con gobierno propio: los fueros espaoles, las comunas francesas, las ciudades libres italianas
son ejemplos, entre otros, de que las comunidades agrupadas en ciudades, en todo el Viejo
Continente se organizaban, se daban a s mismas autoridades y conservaban o volvan a
inventar formas de gobierno local, siempre de carcter colegiado y siempre en reuniones
abiertas, en las que la discusin formaba parte importante del sistema.

Las instituciones municipales llegaron a Amrica con los primeros descubridores y pobladores
que al establecerse en el Nuevo Continente, de inmediato, como consta en innumerables
relatos, levantaban la horca y la picota como smbolos de autoridad, construan las casas
consistoriales y asuman la misin de gobernar a la ciudad naciente en nombre del lejano rey
de Espaa, pero con atribuciones colectivas muy concretas, que la inminencia de los
problemas y la lejana de la metrpoli obligaban a resolver en el lugar y con la frmula
tradicional de orse unos a otros y votar las propuestas.

Respecto de nuestro pas y de experiencias interesantes en materia de reuniones de

ayuntamientos, es conveniente recordar dos hechos muy conocidos, pero que nos indican, uno
al inicio y otro al final de los 300 aos de dependencia de Espaa, la importancia que en
momentos crticos tuvo el sistema de gobierno fundado en la deliberacin y en formas ms o
menos democrticas.

Bernal DIAZ DEL CASTILLO nos cuenta cmo Hernn Corts y "sus parciales" queran
quedarse a poblar, pero los "deudos y paniaguados de Diego VELZQUEZ queran volver a
Cuba; Hernn Corts record sus tiempos de aprendiz de letrado y para resolver la cuestin,
nada mejor que acudir a un expediente democrtico. Fund la Villa Rica de la Vera Cruz y
convoc a elecciones de cabildo, de las que result electo justicia mayor y capitn general,
despus de que l y sus amigos "anduvieron toda la noche por el real" convenciendo, de uno
en uno, a los conquistadores para obtener sus votos.

Primer proceso electoral en estas tierras, sobre los clidos mdanos de la costa del Golfo y
frente al pen de San Juan de Ula, y primera manipulacin del voto. En seguida, contina el
relato del cronista-soldado, "fundada la villa, hicimos alcaldes y regidores y fueron los primeros
alcaldes Alonso Hernndez Puerto Carrero y Francisco de Montejo, a este Montejo, como no
estaba muy bien con Corts, para ponerlo entre los primeros y principales".

Primera experiencia de integracin de un cuerpo colegiado de gobierno y primera experiencia

de las habilidades y recursos de un poltico, como lo fue sin duda Hernn Corts, para
comprometer y doblegar a sus rivales.

Desgraciadamente, mientras en Mxico se fundaban los primeros ayuntamientos, se ponan las

picotas en las plazas y se construan los edificios propios de las villas, casas de cabildos,
rastros y alhndigas, en Espaa el sistema autoritario se recrudeca bajo el gobierno de Carlos
V, quien en la batalla de Villalar derrot a los "comuneros" espaoles que exigan el respeto a
sus fueros y a las "cartas pueblas" de sus villas.

En el otro extremo de la historia de la Nueva Espaa, al finalizar casi el virreinato, en 1808, el

abogado formado en el antiguo Colegio de San Ildefonso, licenciado Francisco Primo de
Verdad y Ramos, en su carcter de Sndico del Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico, al
enterarse de la prisin de los reyes de Espaa en manos de las tropas napolenicas, propuso
al Cabildo y convenci a este cuerpo edilicio de que presentara el Ayuntamiento en pleno una
comunicacin al virrey, en la que se le dijo que ante la abdicacin forzada de los Borbones en
favor de Napolen, la nacin, representada por sus corporaciones municipales, era la indicada
para asumir la soberana y "conservarla intacta" hasta la restitucin de los reyes legtimos.

De hecho y de derecho, esa declaracin acordada despus de un debate en el Cabildo,

significaba la independencia de la Nueva Espaa, lo que los peninsulares no pudieron admitir.
Por ella,depusieron al virrey que simpatizaba con la idea, redujeron a prisin a Primo de Verdad
y a otros integrantes del Cabildo y dieron por cerrado el caso.
Lo interesante es que en la Nueva Espaa, un gobierno colegiado y representativo,
precisamente el de la capital del Virreinato, asuma el papel de representante de la nacin, vale
decir, del pueblo, y debata y votaba para tomar una resolucin trascendente, como la
declaracin de independencia del reino.

CONSTITUCIN DE CDIZ.

Mxico, mientras fue el reino de la Nueva Espaa, no tuvo experiencia alguna de carcter
parlamentario, fuera de los captulos y reuniones generales de los clrigos regulares, o bien los
debates acadmicos en las universidades o en los colegios y seminarios de las diversas
rdenes religiosas, especialmente de los jesuitas.

Pero en el campo puramente civil, los sbditos de la Nueva Espaa no tenan ninguna
participacin en debates o discusiones pblicas, y tampoco en los cargos administrativos o
judiciales, que se les confieran casi siempre a los peninsulares enviados ex profeso.

La posicin poltica de los criollos mexicanos fue definida por el marqus de Croix, virrey de la
Nueva Espaa, ejecutor eficaz de la orden de expulsar a los jesuitas y quien, ante los reclamos
de la poblacin contest: "a los sbditos del gran monarca que ocupa el trono de Espaa no les
toca discutir los los altos asuntos de Estado, sino tan slo callar y obedecer".

Es por eso que el primer acercamiento de algunos mexicanos a un proceso parlamentario se

tuvo en nuestro pas cuando se hizo la convocatoria para que se enviaran diputados a las
Cortes, que se reuniran en Cdiz para discutir la Constitucin que oficialmente se denomin
Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola; dicha convocatoria se public en la Nueva
Espaa el 16 de mayo de 1809.

La convocatoria fue expedida por la Regencia, rebelde a Napolen, quien haba logrado la
abdicacin de los reyes espaoles; en Mxico, para dar cumplimiento a ella, se eligieron 15
diputados, 11 por el Virreinato y cuatro por las Provincias Internas. En tanto que los diputados
mexicanos llegaban a Cdiz, actuaron corno sus suplentes siete residentes en Espaa, quienes
continuaron en el desempeo de sus cargos aun cuando arribaron los propietarios electos.

As, Mxico tuvo su primera experiencia electoral cuando se nombraron los diputados que
cruzaran el ocano y 22 compatriotas tuvieron por primera vez una experiencia parlamentaria y
contacto con la poltica y las grandes decisiones pblicas.

Entre los diputados mexicanos que ms destacaron despus en la poltica nacional, asistieron
a los debates de Cdiz Jos Miguel Ramos Arizpe, representante de Coahuila y Jos Miguel
Guridi y Alcocer, de Tlaxcala. Tanto stos como los dems diputados estuvieron en contacto y
recibieron el influjo de las ideas de libertad e igualdad que desde la Revolucin francesa
circulaban por el mundo y que fueron el factor fundamental de los grandes cambios polticos de
la poca.

Entre los triunfos que pudieron atribuirse a los diputados americanos y entre ellos, por
supuesto, a nuestros primeros legisladores, est el solemne reconocimiento de la igualdad
entre los peninsulares y los americanos, contenido en el art. lo. del documento que declara
textualmente: "La Nacin espaola es la reunin de todos los espaoles de ambos
hemisferios", concepto que se complement en el art. 5o., que define como espaoles a todos
los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Espaas (as en plural) y a los
hijos de stos.

El reconocimiento de igualdad entre peninsulares y americanos fue de suma importancia y a

travs de l mestizos e indios quedaron en una situacin de igualdad jurdica con los espaoles
y criollos, puesto que la nica exigencia de la Constitucin es que fueran libres, esto es, que no
estuvieran bajo el rgimen de esclavitud.
Otras experiencias que los mexicanos obtuvieron de la Constitucin de Cdiz fueron las formas
polticas nuevas de divisin de poderes y participacin de todos en la eleccin de, al menos, el
Poder Legislativo.

La Constitucin, en su art. 15, estableci que la potestad de hacer las leyes reside en las
Cortos con el rey. Las Cortes, por otra parte, fueron definidas en el art. 27 como "la reunin de
todos los diputados que representan a la Nacin, nombrados por los ciudadanos en la forma
que se dir".

Se estableci que por cada "90 mil almas de la poblacin habr un diputado; se fij una forma
complicada e indirecta de eleccin, lejana todava del sistema directo y universal pero, en
cambio, se fijaron otras reglas que son las primeras de carcter parlamentario que estuvieron
vigentes, as fuera en forma efmera, en el territorio mexicano.

La renovacin de las Cortes se hara cada dos aos sin posibilidad de reeleccin inmediata y
se precis la facultad de los diputados de proponer por escrito o verbalmente los proyectos de
ley.

El proyecto, se dijo, debera ir acompaado de las razones en que el diputado se fundaba para
presentarlo; una vez presentado, era ledo varias veces a las cortes y de aprobarse, previa
discusin, era enviado al rey, que tena la facultad de sancionar las leyes. Si el rey negaba la
sancin, ya no era posible tratar ante las Cortes el mismo asunto durante ese ao. Si el
proyecto, en cambio, era sancionado por el monarca, se llevaba a cabo su promulgacin
solemne.

La Constitucin estableci que las sesiones duraran tres meses consecutivos cada ao, a
partir del primero de marzo, que se podran prorrogar las sesiones hasta un mes ms, cuando
el rey as lo solicitara o las Cortes,"lo creyeran necesario, siempre que la prrroga se aprobara
por dos terceras partes de los diputados.

Las funciones de las Cortes eran muchas; entre ellas destacan las de proponer y decretar
leyes, interpretarlas y derogarlas, as como resolver cuestiones capitales como la aprobacin
de tratados internacionales, fijar los gastos de la administracin pblica, establecer
contribuciones y resolver asuntos en campos tan amplios como la educacin, la economa o el
reconocimiento pblico del prncipe de Asturias, heredero del trono.

Se establecieron en la Constitucin instituciones que encontraremos despus en las

constituciones mexicanos, como la diputacin permanente, que seguira actuando en los
recesos de las Cortes, las reuniones extraordinarias para casos que fuera necesario resolver
en los recesos y frmulas mnimas para regular la discusin y la votacin de los asuntos que se
someteran al pleno.

Para la Nueva Espaa entonces y para Mxico independiente despus, fue la primera vez que
se particip en elecciones de representantes; por vez primera tambin, diputados mexicanos
participaron en debates parlamentarios y se familiarizaron con las tcnicas legislativas.

La experiencia de la vigencia de un Cdigo poltico, aun cuando fuera sta parcial y por corto
tiempo, abri las conciencias y marc rumbos, ya que entre otras cosas, se precis y aclar la
frmula de divisin de poderes y se conoci el sistema representativo y el proceso de
elecciones.

CONSTITUCIN DE APATZINGN

Toc al genio de Jos Mara Morelos el mrito de convocar y lograr que se reuniera un
Congreso enteramente mexicano, que deliber en nuestro territorio y estuvo integrado
exclusivamente por diputados mexicanos.
La convocatoria se llev a cabo y el Congreso se instal el 14 de septiembre de 1813, en
Chilpancingo, cuando la guerra por la independencia de la Nueva Espaa, muerto ya Miguel
Hidalgo, era encabezada por Morelos, quien uni a su genio militar su visin poltica y quiso dar
al movimiento una estructura y una propuesta orgnica para la nueva nacin independiente que
pretenda conseguir.

Fueron tan slo ocho diputados los que integraron el Congreso para redactar la Constitucin
solicitada por Morelos y de estos ocho, seis fueron directamente nombrados por el propio
caudillo; tan slo dos: el de Tecpan, Jos M. Herrera y el de Oaxaca, Jos Mara Murgua,
fueron electos. Los otros diputados eran Ignacio Lpez Rayn, Jos Mara Liceaga, Jos Sixto
Berdusco, que eran propietarios, y Carlos Mara Bustamante y Andrs Quintana Roo, que se
desempearon como suplentes.

El Congreso fue, como era de suponerse, muy irregular; no tuvo una sede fija y segua a
Morelos, que con sus fuerzas militares le daba proteccin. Para el eminente constitucionalista
Manuel HERRERA Y LASSO, es impropio llamar Congreso a un grupo tan reducido y poco
representativo de diputados, y de la propia Constitucin que esos diputados elaboraron, dice
que ms que un Cdigo poltico fundamental es un conjunto de principios generales.

No deja de tener razn HERRERA Y LASSO sin embargo, el valor histrico del primer intento
de un Congreso propio no puede ser soslayado y las decisiones que se tomaron, as como el
documento presentado por el mismo Morelos en su instalacin, conocido como Sentimientos
de la Nacin, constituyen un precedente que es fundamental en nuestra historia parlamentaria.

Entre los 23 puntos que Morelos present al Congreso como su opinin personal y aportacin a
las deliberaciones, destacan sus ideas avanzadas, especialmente en lo que respecta al
concepto de soberana. Morelos rompe definitivamente con la idea de preservar la soberana
para Fernando VII u otro personaje de la casa reinante en Espaa y en el punto quinto de los
Sentimientos de la Nacin declara: "La soberana dimana inmediatamente del pueblo, el que
slo quiere depositarla en sus representantes, dividiendo los poderes de ella en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial".

El Congreso convocado por Morelos, conocido como de Chilpancingo, pero oficialmente

denominado Congreso de Anhuac, tom varias decisiones importantes antes de terminar de
redactar la Constitucin; el 6 de noviembre de 1813 emiti la ms importante, la solemne
Declaracin de Independencia, que proclama "rota para siempre jams y disuelta la
dependencia del trono espaol". Finalmente, el 22 de octubre del ao siguiente, en Apatzingn,
expidi el Decreto Constitucional para la libertad de la Amrica Mexicana.

La experiencia que se adquiri en materia parlamentaria, a pesar de las vicisitudes del

Congreso, del reducido nmero de sus integrantes, d su peregrinar de una peregrinacin a otra
y de las dificultades y diferencias entre los mismos diputados, es indudable. De la forma de
discutir y las reglas para los debates para tomar una decisin, no tenemos mayor informacin;
sin embargo, el resultado final del trabajo retoma ideas de la constitucin de Cdiz, del
pensamiento de Rousseau y aporta algunas totalmente originales en materia poltica, de
manera que su influencia en otros documentos constitucionales posteriores y sus aportaciones
para el parlamentarismo mexicano no pueden ser puestos en duda.

Podemos decir que la Constitucin de Apatzingn estuvo mucho ms cerca de un sistema

parlamentario que de un sistema presidencialista, dadas las facultades y los ttulos que otorga
al Poder Legislativo, pero adems sent precedentes en el sistema parlamentario, que todava
podemos reconocer en nuestras normas vigentes..

De la soberana se ocupa en captulo II y la define en el art. 5o. como la facultad de dictar

leyes y establecer la forma de gobierno que ms convenga a los intereses de la sociedad"; la
declara imprescriptible, inenajenable e indivisible y establece en el art. 5o. que es fundamental
sta, la soberana, "reside originariamente en el pueblo y su ejercicio en la representacin
nacional, compuesta por diputados elegidos por los ciudadanos".
Luego, agrega en el art. 6o.: "El derecho al sufragio para la eleccin de diputados pertenece,
sin distincin de clases ni pases, a todos los ciudadanos, en quienes concurran los requisitos
que prevengan las leyes."

Como se ve, en la Constitucin de Apatzingn, la soberana reside en el pueblo y su ejercicio

en la representacin nacional, que es el Congreso o Parlamento, cuerpo que encarna el Poder
Legislativo y que, de esta manera, se sita en una posicin privilegiada y superior respecto de
los otros dos poderes, el Ejecutivo y el Judicial, que no tienen esa atribucin de soberana.

Esta primaca del Congreso se confirma con la facultad que tiene este cuerpo colegiado, segn
el art. 103 de la Constitucin, de elegir a los individuos que integrarn el Supremo Gobierno,
que es el Ejecutivo y al Supremo Tribunal de Justicia, que es el Judicial, as como con las que
se consignan en los arts. 104 y 105, de nombrar ministros y embajadores y elegir generales de
divisin.

Otro detalle que confirma lo que aqu se destaca es que se establece constitucionalmente que
cada corporacin, esto es, el congreso de los diputados que sern uno por cada provincia, "los
miembros del Supremo Gobierno", que sern tres y los integrantes del Supremo Tribunal de
Justicia, que sern cinco, tendrn su palacio y guardia de honor, iguales entre s, pero "la tropa
de guarnicin estar bajo las rdenes del Congreso".

En el captulo tercero, "Del Supremo Congreso", se establecen reglas y principios de derecho

parlamentario, que se repetirn posteriormente en otros documentos constitucionales
mexicanos. En su tesis profesional titulada Normatividad de la funcin legislativa, Susana
BTIZ ZAVALA, enumera los siguientes:

El Congreso se compondra de diputados elegidos uno por cada provincia (art.

48).

Habra un presidente y un vicepresidente designados por sorteo cada tres

meses (art. 49).
Quienes hubieran pertenecido al Supremo Gobierno o al Supremo
Tribunal slo podran ser, diputados transcurridos dos aos despus del
trmino de sus funciones (art. 53).
Quedaba prohibido que fuesen diputados dos o ms parientes
simultneamente (art. 53). -

Qued tambin prohibida la reeleccin salvo que mediara el tiempo de una

diputacin (art. 57).

Los diputados seran inviolables por sus opiniones (art. 59).

Las reglas de la Constitucin de Apatzingn que se ocupan del Congreso y por tanto
constituyen normas parlamentarias, confieren al mismo una jerarqua de superioridad respecto
de los otros dos poderes, al otorgarle la facultad de nombrarlos y la funcin de resolver las
dudas sobre las facultades de los otros dos poderes.

PLAN DE IGUALA Y TRATADO DE CRDOBA

En mayo de 1820, cuando la rebelin en favor de la Independencia estaba reducida a su

expresin mnima, se recibi en la capital de la Nueva Espaa la noticia del restablecimiento de
la vigencia de la Constitucin de Cdiz y el triunfo en Espaa sobre una revolucin liberal
enemiga de los privilegios y del antiguo rgimen.

Ante tales noticias, los espaoles de la Nueva Espaa pensaron en forma similar a como lo
haban hecho los criollos del ayuntamiento de Mxico de 1808. Les pareca que era necesario
impedir la vigencia de la Constitucin de Cdiz en Mxico, as como estorbar las disposiciones
contrarias a sus intereses, dictadas por las Cortes; para ello, se reunieron en el templo de la
Profesa y convencidos de que la Constitucin haba sido jurada por Fernando VII bajo presin,
decidieron que era indispensable preservar el Reino de Nueva Espaa para cuando el rey se
librara de los revolucionarios espaoles.

Para llevar estas deis a la prctica, el virrey, quiz de acuerdo con los conspiradores o al
menos influido por ellos, para combatir a los ltimos restos de los insurgentes, que al mando de
Vicente Guerrero se encontraban en las sierras del sur, comision al realista Agustn de
Iturbide.

Iturbide se dirigi al sur, aparentemente a cumplir su cometido, pero en lugar de eso, en Iguala
expidi un plan que envi al mismo virrey, a los jefes insurgentes y a los jefes realistas y a
todas las autoridades, fechado el 24 de febrero de 1821, en el cual sostena las llamadas Tres
Garantas, que eran religin catlica, independencia de Espaa y unin entre mexicanos y
europeos.

Las propuestas polticas de Iturbide en el Plan de Iguala fueron: crear un imperio independiente
de Espaa, establecer un gobierno constitucional con un Poder Ejecutivo encarnado en un
emperador y un Poder Legislativo conformado por unas cortes constituyentes primero, y
despus por cortes constituidas, similares a las espaolas.

El Plan se ocupaba apenas del Poder Legislativo, pero lo consideraba y le daba su sitio
preponderante en la nueva organizacin, sin establecer reglas para su integracin ni para su
funcionamiento.

La proclama de Iturbide tuvo una aceptacin general. Vicente Guerrero y otros jefes
insurgentes que representaban el movimiento de 1810 y eran continuadores de Hidalgo y de
Morelos, se adhirieron al Plan; lo mismo hicieron los jefes criollos o americanos y aun
espaoles que comandaban fuerzas realistas y tan pronto se extendi por todo el territorio, que
cuando lleg el nuevo funcionario del gobierno enviado de la metrpoli, Juan O'Donoj, con el
cargo de jefe poltico superior y capitn general, se encontr con hechos consumados tan
contundentes, que no tuvo ms remedio que firmar el llamado Tratado de Crdoba por el que
reconoci, en nombre del gobierno espaol que lo envi, la independencia de Mxico.

En dicho tratado se convino, despus de declarar la independencia y de llamar a gobernar el

nuevo Imperio a Fernando VII o alguno de sus parientes, que se creara una Junta Provisional
de Gobierno integrada por notables del reino, que tendra como misin fundamental explicar al
pueblo, mediante un manifiesto, los motivos de su instalacin y "el modo de proceder en la
eleccin de diputados a Cortes". Las Cortes tendran como encargo la formacin de la
Constitucin del Estado y seran convocadas por la Regencia, que a su vez sera un organismo
designado por la misma Junta Provisional.

La divisin de poderes, ya para entonces una idea plenamente aceptada, se expresa en el

punto 14 del Tratado, segn el cual, el Poder Ejecutivo reside en la Regencia y el Legislativo en
las Cortes, pero mientras stas se renen, es la Junta Provisional la que tendr el cargo de
legislar y moderar al Poder Ejecutivo.

En los documentos a que nos hemos referido, Plan de Iguala Tratado de Crdoba, pocas
referencias se hacen a normas de derecho parlamentario, pero se dejan sentadas las bases del
parlamentarismo futuro, y si bien esta parquedad es cierta en muchas de las decisin y
acciones jurdicas y prcticas que conforman la historia del nuevo Estado mexicano, tendr una
capital importancia el Congreso, que de estos documentos deriva su legitimacin y su
presencia en los p meros aos de nuestra historia independiente.

La Junta Provisional de Gobierno se instal el 28 de septiembre de 1821 y su primer acto,

despus de elegir como su presidente mismo Iturbide, fue levantar el Acta de Independencia
con toda solemnidad.
En seguida se ocup de algunos problemas inminentes y tambin de convocar a las Cortes
Constituyentes, ya con la denominacin Congreso Constituyente, para el cual debi dictar
algunas reglas, tanto para regular su integracin como para encaminar sus primer trabajos.

Se presentaron tres proyectos para ello, segn lo recuerda TENA RAMIREZ, uno de miembros
de la misma Junta, quienes propusieron sistema de la Constitucin de Cdiz, con eleccin
indirecta y una sola cmara. Otro proyecto fue el de la Regencia, que propona dos cmaras,
una alta representativa del clero, del ejrcito, de las ciudades y las provincias y otra, cmara
baja, representante directa de los ciudadanos, integrada por un diputado por cada 50 mil almas.
El tercer proyecto f del mismo Iturbide, quien propona eleccin directa, bicamerismo y
elecciones por gremios y clases, al estilo de la representacin corporativa que tanto auge tuvo
en pocas posteriores.

Lorenzo DE ZAVALA opina al respecto, que la Junta, en su convocatoria y despus de haber

tomado una resolucin hbrida de las tres propuestas, hizo "la ms monstruosa amalgama de
elementos heterogneos", por lo que result nuestro primer Congreso, segn el mismo
historiador, con un nmero de diputados no proporcional a la poblacin; por ejemplo, cita DE
ZAVALA, Durango con 200 mil habitantes, eligi 12 y Oaxaca y Guadalajara con triple
poblacin nombraron seis.

Otro error de esa primera integracin del Congreso fue que se estableci un sistema por el que
se elegira a los diputados, siguiendo la propuesta de Iturbide, por oficios o clases. As, se
nombrara un minero, un comerciante, un clrigo, un propietario, un ttulo, pensando que as
quedara representada toda la sociedad, lo que segn el mismo autor, estorb la cualidad
esencial de los cuerpos deliberantes: "la discusin y el debate". "La escuela prctica, agrega
DE ZAVALA nos faltaba a los americanos".

La historia de ese primer Congreso, es desastrosa. Se inicia con un incidente protocolario, pues
en la instalacin solemne en el recinto arreglado ad hoc, en el antiguo colegio de San Pedro y
San Pablo, ocup el lugar de honor Iturbide y al inicio de la sesin el diputado por Mxico,
Pablo Obregn, reclam el asiento preferente para el presidente del Congreso, y el futuro
emperador, libertador de Mxico, tuvo que ceder su lugar al presidente de la asamblea, que de
ese modo manifest su soberana y su actitud poltica.

Se haba acordado, desde el Tratado de Crdoba, que el Congreso funcionara dividido en dos
cmaras, que por separado discutiran todos los asuntos por tratar, pero una vez hecho el
solemne juramento en la Catedral y reunidos ya sin la presencia de la Regencia, se declararon
a s mismos soberanos, no se dividieron en cmaras y en lugar de ocuparse de la misin para
la cual fueron convocados, que era la elaboracin de una Constitucin para el Estado naciente,
se, dedicaron a hacer poltica, a luchar entre s y a tratar de obtener ventajas para los diversos
partidos polticos en que se haban dividido.

Este Congreso, instalado el 24 de febrero de 1822, sin haber iniciado sus trabajos para
formular la Constitucin, eligi el 19 de mayo del mismo ao, emperador a Iturbide. Fue
disuelto por ste el 31 de octubre y restablecido por el mismo emperador el 7 de marzo del ao
siguiente, poco antes de abdicar la corona ante el mismo cuerpo colegiado. Los ltimos actos
de este primer Congreso fueron la disolucin del Imperio y su propia clausura.

De la Constitucin que debi redactar en cumplimiento y conforme al Plan de Iguala y al

Tratado de Crdoba, no escribi ni aprob un solo artculo, tom resoluciones contradictorias y
anul sus propios actos anteriormente aprobados.

A pesar de ello, hubo alguna experiencia parlamentaria: se eligieron presidente y

vicepresidente por voto secreto, se aprob usar el reglamento de debates de las Cortes de
Cdiz y se nombraron comisiones para la atencin de diversos asuntos, especialmente de
carcter protocolario.

ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACIN Y CONSTITUCIN DE 1824

A la cada de Iturbide, el Congreso que l mismo haba disuelto y restablecido, recibi su
abdicacin al trono, pero esta abdicacin ni siquiera fue discutida, pues el cuerpo colegiado
consider que la coronacin, decretada y ejecutada unos meses antes, por el mismo Congreso,
era nula e ilegales los actos realizados desde la proclamacin del Imperio.

Ese primer Congreso del Mxico independiente fue incongruente y no cumpli su principal
cometido, que era redactar una Constitucin, coron solemnemente a Iturbide como emperador
de Mxico y estorb su gobierno, hasta que el emperador lo disolvi; el Congreso actu sin un
programa congruente y a sus sesiones les falt orden y direccin.

Sin embargo, casi al final de su gestin tom una decisin capital para el futuro poltico de
Mxico; resolvi, ante la abdicacin de Iturbide, que el Tratado de Crdoba, por el
desconocimiento que de l hizo el gobierno espaol y ante la falta de respuesta de los
prncipes de la dinasta de Borbn invitados a gobernar nuestro pas, era insubsistente,
"quedando la nacin en absoluta libertad para constituirse como le acomode".

Como consecuencia de esta declaracin de los representantes nacionales, las diputaciones

provinciales en diversas ciudades importantes del reino se pronunciaron en favor del
establecimiento de una repblica federal; por ese motivo y porque las intrigas polticas, la
actividad de las logias y la admiracin de muchos hacia Estados Unidos de Amrica
presentaban esa forma de gobierno como una alternativa atrayente y novedosa, el Congreso,
convocado para organizar el Imperio, se pronunci por el federalismo y convoc a la eleccin
de un nuevo Congreso constituyente.

Cabe aclarar que las diputaciones provinciales tuvieron existencia a partir de la restauracin de
la Constitucin de Cdiz y fueron inicialmente seis en el territorio de la Nueva Espaa.
Posteriormente se erigi la sptima en la ciudad de Valladolid (Morelia) y fue una exigencia
constante del diputado mexicano, Ramos Arizpe, en las Cortes Espaolas, el que se
establecieran en todas las antiguas intendencias en que estaba dividido el territorio. Las Cortes
de Cdiz accedieron y el decreto fue enviado a Mxico con Juan O'Donoj, aun cuando ya
antes del arribo de este personaje, Puebla y Chiapas haban instalado diputaciones
provinciales.

Estos ensayos locales de parlamentarismo tuvieron importancia capital en nuestra historia,

pues adems de que las diputaciones provinciales fueron centro de difusin de ideas
federalistas, sirvieron de campo de entrenamiento poltico a los habitantes de nuestro pas, que
no haban tenido oportunidad de participar en decisiones y discusiones de ese carcter.

La diputacin provincial de Chiapas dio un ejemplo de diligencia y decisin, al declarar su

independencia de la Capitana General de Guatemala y al solicitar su incorporacin a Mxico.

La diputacin de Guadalajara tom tambin su propia iniciativa y constituy el estado libre de

Jalisco en lo que fue la antigua provincia de Nueva Galicia e instal su propio Congreso
constituyente.

Otras diputaciones provinciales se abocaron a organizar sus Gobiernos locales y a declarar la

Constitucin de sus estados; as sucedi en Puebla, Zacatecas, Oaxaca y Yucatn, con gran
riesgo de que el nuevo Estado se pulverizara en pequeas naciones independientes como
sucedi en Centroamrica.

El riesgo fue superado por la oportuna convocatoria al nuevo Congreso constituyente y por la
adopcin por parte de ste, del sistema federal en el Acta Constitutiva de la Nacin Mexicana,
que precedi a la Constitucin de 1824.

El acta, fechada el 31 de enero de 1824, adems de frenar la disgregacin de las antiguas

provincias, reiter el ya aceptado principio de la divisin de poderes y en el art. 10 estableci la
frmula de dos cmaras, una de diputados y otra de senadores para la integracin del
Congreso.
Algunos meses despus, ya concluidos los trabajos, se promulg la Constitucin Federal de los
Estados Unidos Mexicanos, conocida como la Constitucin de 1824, que organiz el Poder
Legislativo en forma amplia y detallada. De esta materia se ocupa el primer documento
constitucional mexicano, en el ttulo tercero denominado "Del Poder Legislativo", dividido en
siete secciones y nada menos que 76 artculos.

La frmula adoptada por la primera Constitucin federal mexicana, para la organizacin del
Congreso, sigue de cerca a la Constitucin estadounidense: deposita el Poder Legislativo en un
Congreso general, dividido en dos cmaras, de senadores y de diputados. Para los diputados
establece un periodo de dos aos, determina que se elegir un diputado por cada 80 mil
habitantes o fraccin que exceda de 40 mil y que los estados con menos poblacin tendran de
cualquier modo, al menos un diputado. Se estableci que habra un suplente por cada tres
propietarios.

Los requisitos para ser diputado eran: edad de 25 aos cumplidos, dos aos de vecindad en el
estado o haber nacido en l; para los no nacidos en el territorio nacional, que entonces haba
muchos, se exigan ocho aos de vecindad en el estado y ocho mil pesos de bienes races o
bien, una industria que le produjera mil pesos cada ao.Se exceptu de la exigencia anterior a
los nacidos en cualquier parte de Amrica que en 1810 dependiera de Espaa y que no se
hubieren unido a otra nacin, a quienes se les exigi tan slo tres aos de residencia y a los
militares que con las armas hubieren sostenido, la independencia, caso en que se encontraban
muchos de los antiguos compaeros de Iturbide.

Se excluy de la posibilidad de ser diputados a los que carecieran de derechos de ciudadano,

al Presidente y al vicepresidente de la Federacin, a los integrantes de la Corte Suprema de
Justicia, a los secretarios de Estado y a los oficiales de sus secretaras, a los empleados de
Hacienda, gobernadores, comandantes, arzobispos, obispos, vicarios, jueces y comisarios de
Hacienda. Sin embargo, todos ellos, podran aspirar al cargo, si se separaran de sus "destinos"
seis meses antes de las selecciones.

Para el Senado se establecieron requisitos y prohibiciones iguales, con excepcin de la edad,

que fue de 30 aos. El 'Senado se integr por dos senadores por estado, renovable por
mitades cada dos aos.

Para la regulacin de los trabajos de Congreso se dispuso en el art. 34 de la Constitucin: "se

observar el reglamento que formar el actual Congreso, sin perjuicio de las reformas que en lo
sucesivo se podrn hacer en l, si ambas cmaras lo estimaren conveniente".

Esta determinacin, que debera de haber sido un artculo transitorio, es el fundamento de la

legislacin parlamentaria mexicana; las experiencias anteriores, la urgencia q e haba obligado
a aplicar el reglamento de las Cortes de Cdiz, hicieron ver a los Constituyentes la necesidad
de un reglamento propio para el Congreso mexicano.

Otras reglas importantes de derecho parlamentario de esta primera Constitucin fueron:

La calificacin de la eleccin de sus miembros, la hara cada cmara (art. 35).

El qurum Para abrir las sesiones se fij en ms de la mitad de los integrantes de cada
cmara (art. 36).
Se estableci una frmula de comunicacin entre las cmaras de stas con el
Ejecutivo, a travs de los secretarios o de diputaciones ex-profeso (art. 37)
Se regul el carcter de Gran Jurado para conocer de acusaciones en Contra de altos
funcionarios federales y locales, a ambas cmaras, la de diputados cuando los
acusados sean el Presidente o sus ministros y la de senadores cuando el acusado sea
el vicepresidente (arts. 38, 39, 40).
Se estableci la inviolabilidad de los legisladores por sus opiniones manifestadas en el
desempeo de sus cargos y se cre el juicio de procedibilidad ante las mismas
cmaras, que se conoce como fuero constitucional (arts. 42 y 43).
 Se estableci un pago a los legisladores por su trabajo, que se denomino
"indemnizacin", que se determin por ley y se pagaba por la Tesorera de la
Federacin (art. 45).
Se estableci, lo que es evidente, pero que se hace, exacto en un precepto concreto,
que los diputados y senadores podrn hacer propuestas de ley y de decretos en sus
respectivas cmaras (art. 41).

La seccin sexta del ttulo tercero se ocupa de la formacin de las leyes y establece las reglas
y los procedimientos para la presentacin y discusin de las propuestas, sin entrar en los
detalles, que se dejan al reglamento.

Cabe destacar que en esta primera Constitucin se precisan ya los conceptos de cmara de
origen y cmara revisora, se regula el veto presidencial y se establecen los mecanismos para
los casos en que la revisora, o bien el Ejecutivo devuelvan el proyecto con modificaciones.

Quiz uno de los puntos ms significativos de esta parte de la Constitucin de 1824 fue que se
dej al Congreso la facultad, no slo de formular, modificar o revocar leyes, sino tambin la de
interpretarlas.

En la ltima parte del ttulo, la seccin sptima, se establecen con ms precisin normas
estrictamente parlamentarias. Se seala que el Congreso general se reunir el lo. de enero de
cada ao, con asistencia del Presidente, quien pronunciar un discurso (an no se habla de
informe) que el presidente del Congreso contestar en "trminos generales".

El periodo de sesiones concluir el 15 de abril, las sesiones sern diarias, con excepcin de los
das festivos y se podran prolongar hasta por 30 das si el mismo Congreso lo juzga necesario,
o bien, lo solicita el Presidente.

Se regulan las sesiones extraordinarias y se establece que ambas cmaras residirn en un

mismo lugar, y se prev el posible caso de traslado y diferencias acerca del mismo.

No se contempl una Comisin Permanente, que s exista con el nombre de diputacin

permanente en la Constitucin de Cdiz; en cambio se cre una institucin hbrida, encabezada
por el vicepresidente de la Repblica y conformada por la mitad de los senadores, sin
intervencin alguna de los diputados; sin embargo, a este organismo no se le atribuy ningn
tipo de facultades.

En resumen, la Constitucin federal de 1824 significa un acierto por su oportunidad para

detener la disgregacin de los estados y, desde el punto de vista tcnico, establece reglas
claras y congruentes en materia parlamentaria, alude al reglamento y deja sentados principios
fundamentales, que sern retomados una y otra vez por las constituciones posteriores, hasta
nuestros das.

CONSTITUCIONES CENTRALISTAS

En el flujo y reflujo de la poltica provoc la lucha entre los partidos liberal y conservador
durante el siglo XIX en nuestro pas. En varias ocasiones, al triunfo de los segundos, que eran
partidarios del sistema centralista y no del federalista que sostenan los primeros, rigieron en
Mxico constituciones que disolvieron el sistema federal y establecieron instituciones peculiares
y con caractersticas totalmente diferentes de las de la Constitucin de, 1824.

Con sabidura y previsin, los Constituyentes de 1824 establecieron que no se podran hacer
reformas a la Constitucin antes de 1830, y que para hacerlas con posterioridad tendran que
intervenir dos legislaturas al menos, una cuando se hiciera la propuesta de reformas y la
siguiente que las aprobara o las rechazara.

Con esta frmula se quiso dar estabilidad poltica al pas, que tan necesitado estaba de ella, y
aun cuando la Constitucin de 1824 estuvo vigente en su primera etapa hasta 1836, es decir,
durante 12 largos aos, lo cierto es que en ese periodo se sucedieron asonadas, cuartelazos,
motines, un intento espaol de reconquista, reclamaciones de Francia y dificultades del centro
con los gobiernos de los estados.

Todo ello llev a los conservadores, triunfantes en 1835, a desconocer el sistema federal y a
promulgar una Constitucin centralista, que entr en vigor al iniciarse 1836. Esta Constitucin
fue aprobada por un Congreso electo al amparo de la Constitucin de 1824, esto es, que
siendo un Congreso constituido y no Constituyente, se excedi en sus facultades,
aprovechando que los conservadores tenan una amplia mayora y que, en los poderes con que
se presentaron diputados y senadores, estaban las facultades para reformar la Constitucin.

La reforma se llev a cabo violando tanto la regla de que seran dos legislaturas las que
tendran que intervenir, como los mandatos recibidos, que ponan como lmite a las posibles
reformas el no modificar el sistema de gobierno; otra anomala fue que ambas cmaras, se
unieron en una sola, y diputados y senadores se declararon a s mismos como Congreso
constituyente.

El resultado fue una ley inspirada en el pensamiento de Lucas ALAMN, que se denomin
Bases Constitucionales y que por estar dividida en siete cuerpos se conoce como Constitucin
de las Siete Leyes, que fueron promulgadas la primera en diciembre de 1835 y las otras
sucesivamente, hasta diciembre del ao siguiente.

En la primera de las Siete Leyes se adopt el sistema de gobierno republicano, representativo y

popular, se suprimi la federacin y se estableci un gobierno central y unitario, dividido para
su ejercicio en los tres poderes tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a los cuales se
les agreg: "Un arbitrio suficiente para que ninguno de los tres pueda traspasar los lmites de
sus atribuciones..."

Este "arbitrio", que se perfila en la segunda de las Siete Leyes, la ms debatida, aprobada
apenas con un voto de diferencia y a la que se opuso Santa Anna, se denomin Supremo
Poder Conservador; que se depositara en cinco personas, entre cuyas facultades estaban
declarar la nulidad de leyes o decretos del Poder Legislativo, la nulidad de los actos del Poder
Ejecutivo y la nulidad de las resoluciones de la Corte Suprema.

Adems, dicho poder tena la facultad de declarar la incapacidad fsica o moral del Presidente y
la de suspender hasta por tres meses las sesiones del Congreso. Con todas estas facultades,
este poder conservador asuma, en teora, una preponderancia total sobre los poderes
tradicionales y se convirti en al rbitro absoluto del gobierno.

Para moderarlo se estableci un sistema de renovacin, por el que cada dos aos uno de sus
integrantes sera sustituido por uno nuevo, con lo que se renovara totalmente en un periodo de
10 aos.

Por lo que respecta al Poder Legislativo, se estableci un Congreso bicameral: la Cmara de

Diputados integrada por el diputado por cada 150 mil habitantes. Para ser diputado se requera
ser mexicano o de cualquier parte de Amrica que antes de 1810 estado bajo el dominio de
Espaa, tener 30 aos cumplidos y un capital que produjera al menos 1,500 pesos anuales.

Se excluan, por supuesto, al Presidente, a los miembros del Supremo Poder Conservador
hasta por un ao despus de que dejaran de serlo, a los individuos de la Suprema Corte de
Justicia y a los de la Corte Marcial, secretarios de despacho y sus oficiales, empleados de
Hacienda, gobernadores, signatarios de la Iglesia y jueces, comisarios y comandantes
generales.

La Cmara de Senadores sera un cuerpo aristocrtico, integrado por 24 senadores que se

renovara por terceras partes cada dos aos. La forma de eleccin de los senadores era por
dems compleja y en ella intervenan la Cmara de Diputados, el Poder Ejecutivo, reunido el
Presidente con una Junta de Ministros, la Suprema Corte de Justicia, las juntas
Departamentales y finalmente, el Supremo Poder Conservador.

Para los trabajos del Poder Legislativo se establecieron dos periodos de sesiones, se instituy
una diputacin permanente para los recesos y la obligacin de periodos extraordinarios de
sesiones, si el Presidente o el Supremo Poder Conservador as lo resolvan.

Para la discusin y aprobacin de las leyes se estableci que la Cmara de Diputados sera
siempre cmara de origen y la de senadores sera la revisora; podran iniciar leyes el
Presidente y los diputados en todas las materias, la Suprema Corte en lo relativo a sus
funciones de administrar justicia y las juntas departamentales, sobre impuestos, educacin
pblica, industria, comercio, administracin municipal y modificaciones a las leyes
constitucionales.

Durante la vigencia de la Constitucin de las Siete Leyes de 1836, Mxico vivi en medio de
turbulencias constantes; entre ellas, las ms graves y peligrosas fueron la Guerra de Texas,
territorio que se separ entonces de la nacin mexicana, asumiendo su propia soberana, y la
guerra con Francia, para hablar de conflictos externos.

Internamente, la corriente. federalista que se opona al sistema centralizado del poder logr que
se mantuviera la discusin y que sta fuera motivo o pretexto de varios levantamientos y
"planes", as como de un proyecto casi completo de Constitucin federal elaborado por un
nuevo congreso, reunido durante 1842 y finalmente disuelto.

En la prctica, la oposicin de los presidentes y en ocasiones del mismo Congreso al Supremo

Poder Conservador, impidi que ste hiciera uso cabal de sus amplsimas facultades y desde
fines de 1840 la Constitucin centralista y conservadora dej de tener vigencia.

Despus de algunas vicisitudes, el presidente, Nicols Bravo, design para sustituir al

Congreso a 80 personas notables, que integraron la Junta Nacional Legislativa, reunida para
intentar, una vez ms, sin la intervencin popular en esta ocasin y sin pasar por un proceso
electoral, formular una Constitucin para Mxico.

El resultado de estos trabajos, fue la Constitucin denominada Bases de Organizacin Poltica

de la Repblica Mexicana conocida simplemente como Bases Orgnicas, y que fue sancionada
solemnemente por el para entonces otra vez presidente, general Antonio Lpez de Santa Anna,
en junio de 1843.

Esta nueva Constitucin fue centralista, adopt el sistema de divisin por departamentos y
suprimi al Supremo Poder Conservador, que haba sido la manzana de la discordia en los
aos precedentes. Se volvi al esquema tradicional de los tres poderes y el Legislativo se
deposit en dos cmaras, diputados y senadores, con la peculiaridad de que la sancin de las
leyes correspondi al Presidente y sin ella no entraban en vigor, caso nico en nuestra historia
constitucional.

La Cmara Baja se integrara con un diputado por cada 70 mil habitantes, se renovara cada
dos aos por mitad, mientras que la de Senadores se integrara por 63 individuos, dos tercios
de ellos electos por las asambleas departamentales y el tercio restante, mediante un proceso
en el que intervenan la Suprema Corte, el Presidente de la Repblica y la Cmara de
Diputados; seran escogidos entre personas que se hubieran distinguido por sus servicios y
mritos en la carrera civil, militar o eclesistica.

Se dieron en estas Bases Orgnicas algunas disposiciones de carcter expresamente

parlamentario, se fijaron dos periodos de sesiones al ao, de tres meses cada uno, el primero a
partir del lo. de enero y el segundo a partir del lo. de julio.

Se otorg a la Cmara de Diputados la funcin de ser siempre cmara de origen y se

estableci que la facultad de iniciar leyes corresponda al Presidente de la Repblica, a las
asambleas departamentales y a los diputados. Quedaron excluidos de esta facultad los
senadores, que tenan la misin de revisar lo que los diputados aprobaran, la Suprema Corte
tambin poda iniciar leyes, pero tan slo aquellas relacionadas con sus funciones judiciales.
Se cre una diputacin permanente, para actuar en los recesos, integrada por cinco diputados
y cuatro senadores.

Un dato de inters para el derecho parlamentario en el art. 72 de las Bases Orgnicas es que
se dispuso que todo lo relativo a juntas preparatorias, ceremonial, orden del debate y dems
puntos conexos con las funciones de las cmaras, se fijara en el Reglamento Interior del
Congreso.

Mientras el Congreso formulaba su Reglamento, dispuso el art. 72 (que debi ser un artculo
transitorio) que los trabajos se regiran por el Reglamento del 23 de diciembre de 1824.

La vigencia de esta Constitucin centralista termin cuando ya en guerra con Estados Unidos
de Amrica, se restableci el federalismo y se puso nuevamente en vigor la Constitucin de
1824.

CONSTITUCIN DE 1857 Y REFORMA DE 1874

Dice el historiador Jos BRAVO UGARTE que de 1853 a 1867 no hay sino regmenes
aconstitucionales en nuestro pas, unos conservadores y otros liberales, luchando entre s, pero
en ambos casos fuera de la normatividad constitucional.

Sin embargo, esa poca, en la que se recrudeci la lucha civil en Mxico y los dos bandos se
enfrentaron en forma radical y definitiva, gir en torno de la Constitucin de 1857, que fue
primero el fruto del triunfo de los liberales, luego la causa de la cruenta guerra de tres aos y
posteriormente de la intervencin francesa, el Imperio y la defensa de la Repblica encabezada
por Benito Jurez. Toda esa larga y decisiva etapa de nuestra historia tuvo como trasfondo la
Constitucin liberal por excelencia que, sin embargo, no se poda aplicar cabalmente.

Para el derecho parlamentario, la Constitucin de 1857 reviste doble importancia; por una
parte, tenemos el relato que hace Francisco Zarco de los debates del Constituyente, de sus
polmicas, discursos encendidos, formacin de facciones en su seno, votaciones acaloradas y,
por otro lado, el resultado de los trabajos con un sistema parlamentario novedoso y distinto de
sus precedentes.

Al triunfo de la revolucin liberal iniciada en contra de la ltima dictadura de Santa Anna,

durante la presidencia de Juan lvarez, se convoc en cumplimiento del Plan de Ayutla, a un
Congreso Constituyente en octubre de 1855. Inicialmente se decidi que el Congreso se
reuniera en Dolores Hidalgo, con el exclusivo objeto de redactar la Constitucin, pero el nuevo
presidente, Ignacio Comonfort, modific la convocatoria respecto de la sede y efectuadas las
elecciones, el Constituyente abri sus sesiones en Mxico el 17 de febrero de 1856.

De ellas, gracias al Diario de Debates que el secretario Francisco Zarco llev con acuciosidad,
sabemos que se eligi una mesa directiva y en seguida, entre otras comisiones protocolarias y
administrativas, una de Constitucin, que tuvo a su cargo la formulacin del proyecto, su
presentacin en el pleno y su defensa.

Los liberales constituan una amplia mayora frente a los conservadores, pero estaban divididos
en dos tendencias: los moderados, que eran ms numerosos, y los puros o radicales, que eran
menos, pero ms beligerantes y activos y que ocuparon los cargos ms importantes en el
Congreso, entre ellos la presidencia del mismo en la que estuvieron dos puros: primero
Ponciano Arriaga y despus Melchor Ocampo.

La Constitucin de 1857 es sin duda la ms importante del siglo XIX y hasta ahora la mejor
redactada de todas las constituciones mexicanas; contiene cambios significativos en materia
legislativa, y otros avances en captulos como los denominados Derechos del Hombre y
Ciudadanos Mexicanos.

En cuanto a reglas de derecho ,Parlamentario, lo ms destacado es que dentro de la clsica

divisin de tres poderes, de los cuales nunca podrn reunirse dos o ms en una sola
corporacin, se confiere el Poder Legislativo a una sola asamblea denominada Congreso de la
Unin. Es decir, se pone trmino bicameral que era ya una tradicin en Mxico, pues tanto la
Constitucin federalista de 1824 como las centralistas de 1836 y de 1843 haban mantenido la
frmula de dos cmaras, una popular integrada por diputados y otra, la de senadores, ms o
menos aristocratizante en las constituciones conservadoras y representativa de los estados de
la Federacin en la de 1824.

Esta innovacin constituy sin duda, como lo reconocieron tanto los tratadistas del siglo XIX
como los del XX, un fortalecimiento del Poder Legislativo y un acercamiento a un sistema
parlamentario, ya que una sola asamblea, no dividida en cmaras, concentra el poder y
adquiere mayor conciencia de sus facultades, que cuando hay otro cuerpo colegiado que
revisar las determinaciones del primero. Una sola asamblea es, como se vio durante el
gobierno de Jurez y durante los primeros meses del de Lerdo, un poder de mucha mayor
fuerza frente al Ejecutivo.

La Constitucin estableci que el Congreso se renovara cada dos aos por eleccin indirecta v
mediante escrutinio secreto. Para ser diputado establecieron los requisitos de edad, 25 arios
cumplidos al da de la apertura de las sesiones, la ciudadana mexicana, el pleno ejercicio de
los derechos, la vecindad en el estado o territorio por el que participar el diputado y por lo que
respecta a prohibiciones, slo se estableci una: no pertenecer al estado eclesistico.

No se dispusieron entonces limitaciones fundadas en que el diputado antes de su eleccin

tuviera algn cargo en la milicia o en la administracin pblica, y tampoco y esto es muy
importante, se prohibi la reeleccin de los diputados. Esta posibilidad de reeleccin fue
tambin un elemento que, unido al sistema de asamblea nica, dio fortaleza al Legislativo
frente al Ejecutivo.

Se dispuso que habra un diputado por cada 40 mil habitantes o fraccin que excediera de la
mitad, se dej la calificacin de las elecciones al mismo Congreso y se aprob la regla segn la
cual los diputados seran inviolables por sus opiniones, manifestadas en el desempeo de su
encargo, y jams podran ser reconvenidos por ellas.

Entre las reglas que se establecieron para el funcionamiento del Congreso, se fij el qurum en
ms de la mitad de los diputados, se establecieron dos periodos de sesiones, el primero del 16
de septiembre al 15 de diciembre de cada ao, a cuya apertura tendra que concurrir el
Presidente y pronunciar un discurso, para manifestar el estado en que se encontraba el pas y
el segundo periodo, improrrogable, sera del primero de abril al ltimo de mayo del ao
siguiente.

La asistencia del Presidente a la apertura del primer periodo de sesiones es tan slo repeticin
de disposiciones anteriores, que tienen ms visos de protocolarias que de otra cosa, pero el
agregado donde se exige que el discurso del Presidente contenga un informe del estado del
pas es una innovacin francamente poltica, que indica cierta primaca del Poder Legislativo,
representacin nacional, ante la cual el Ejecutivo est obligado a informar; al discurso
presidencial, el presidente del Congreso contestara en trminos generales.

La Constitucin de 1857 est dividida en ocho ttulos, de los cuales el tercero se ocupa de la
divisin de poderes y en l, la seccin primera, contiene las normas que regulan el
funcionamiento del Poder Legislativo.

A su vez, esta seccin primera se divide, siguiendo una tcnica legislativa propia, en cuatro
prrafos:
1. De la Eleccin e Instalacin del Congreso.

2. De la Iniciativa y Formacin de las Leyes.

3. De las Facultades del Congreso

4. De la Diputacin Permanente.

Las reglas que se ocupan de las elecciones de los diputados estn ms cercanas al derecho
constitucional y al derecho electoral que al parlamentario, pero en cambio s corresponden a
esta ltima rama del derecho las que se refieren a la instalacin del Congreso y las que se
ocupan de regular las iniciativas, las que regulan las facultades de los congresistas y, sin duda,
las que organizan a la llamada Diputacin permanente.

Entre las normas de derecho parlamentario que encontramos en la Constitucin liberal de

1857, estn las siguientes:

1.La iniciacin de las leyes es competencia del Presidente de la Repblica, de los diputados y
de las legislaturas locales.

o Se consider por primera vez, para otorgarlas, un procedimiento

privilegiado a las diputaciones estatales, que son el grupo de diputados federales de un mismo
estado y que aparecieron en vez del Senado como la representacin del sistema federal.

Se estableci un sistema para la discusin, en el que la falta de la cmara revisora se

sustituy con una doble discusin. Despus de una primera discusin, se enviara el
expediente de ella al Presidente de la Repblica y ste podra devolverlo con su opinin. Si
fuere conforme, se procedera de inmediato a votar; de ser discrepante, se devolvera a la
comisin con las observaciones del Ejecutivo. La segunda discusin sera entonces sobre un
dictamen que ya tom en cuenta las observaciones del Ejecutivo.

2. El qurum requerido fue de la mitad ms uno y la aprobacin de las leyes requera la

mayora absoluta, esto es, la mitad ms uno de los votos presentes.

3. En casos de "urgencia notoria", por acuerdo de dos terceras partes de los presentes, se
podran dispensar o estrechar los trmites.

4. Se autoriz expresamente al Congreso para que formulara su propio reglamento interior y se

facult a los presentes para hacer concurrir a los ausentes a las sesiones.

5. Entre las facultades del Congreso de carcter procesal, se incluyeron expresamente en la

Constitucin, las de corregir las faltas y omisiones de los diputados presentes y nombrar y
remover a los empleados de la secretara del mismo Congreso y a los de la Contadura Mayor
de Hacienda.

6. Se estableci para los recesos una diputacin permanente, integrada por un diputado de
cada estado o territorio, con atribuciones especficas para dar su consentimiento a fin de que el
Ejecutivo dispusiera de la guardia nacional fuera de sus estados o territorios, para por s o a
peticin del Ejecutivo convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, a fin de autorizar los
nombramientos de funcionarios del servicio exterior, recibir los juramentos del Presidente o de
los ministros de la Suprema Corte y, finalmente, formular dictmenes en asuntos pendientes,
para que la legislatura siguiente tuviera "desde luego de que ocuparse".

7. Las facultades sustantivas del Congreso fueron las tradicionales: aprobar leyes, aceptar
nuevos estados a la Federacin, intervenir en los conflictos de los estados y en general,
funciones legislativas y polticas y las relacionadas con el gasto y presupuesto, que deberan
ser analizados anualmente en el primer periodo de sesiones, as como la autorizacin de
emprstitos pblicos.

Esta Constitucin, tcnicamente bien formulada, dio al Congreso gran preponderancia al

establecer el sistema de una sola cmara, al grado de que el Poder Ejecutivo se senta
incmodo e impedido de cumplir sus funciones, ante la constante observacin de un Congreso
que asumi, a partir del triunfo de la Repblica sobre el Imperio, sus responsabilidades con
seriedad y empeo en ejercerlas, al grado que siendo presidente Benito Jurez, su ministro
Sebastin Lerdo de Tejada propuso en una clebre circular del 14 de agosto de 1867, una
reforma para reimplantar el sistema bicameral que se haba abandonado haca tan poco
tiempo.

Se argument entonces que sera conveniente que estuviera representado, al lado del
"elemento popular", el "elemento federativo", y que sera bueno para el pas combinar la
experiencia y la prctica de los

senadores, de mayor edad y con ms historia, con los impulsos de los diputados. Se requera,
se dijo, combinar la juventud de los diputados, que era sinnimo de inexperiencia, con la
madurez de los senadores.

La circular en un principio no tuvo acogida y ms bien fue criticada en el Congreso. Pero el

ministro de Jurez, a la muerte de ste, lleg a ser Presidente de la Repblica y con un
Congreso ms adicto y dcil logr que en noviembre de 1874 se aprobara finalmente la reforma
y se volviera al sistema de dos cmaras, que se encuentra en vigor hasta nuestros das.

El maestro Felipe TENA RAMIREZ critica la inutilidad del Senado y recuerda que en Mxico por
lo general las leyes se han expedido por el Ejecutivo en uso de facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso, y que cuando es ste el que aprueba las leyes, lo hace acatando
las iniciativas del Ejecutivo; sin embargo, no lo rechaza totalmente y dice que el bicamarismo
ha sido "una de las tantas instituciones que esperan en el ejercicio democrtico la prueba de su
eficacia".

Bajo la Constitucin de 1857, reformada por Lerdo en 1874, se gobern a Mxico durante los
largos aos en que estuvo en el poder Porfirio Daz, poca en que la vida del Congreso fue
ms bien formal y protocolaria, pues ante la fuerza y el predominio del Presidente, diputados y
senadores se limitaban a refrendar las decisiones ya tomadas por el Ejecutivo; las reglas
parlamentarias, durante este periodo, si bien estuvieron vigentes, no tuvieron en la prctica
ms uso que el de dar marco al cumplimiento de las solemnidades y las frmulas.

El lema porfiriano "poca poltica y mucha administracin" anul de hecho al Poder Legislativo.

CONSTITUCIN DE 1917 Y SUS REFORMAS

Durante la vigencia de 70 aos de la Constitucin de 1857, que se derog en 1917, no hubo un

gobierno en el que el Congreso brillara por su actividad, su participacin en la vida poltica del
pas o en la elaboracin de leyes.

Los gobiernos liberales primero, de Jurez, Lerdo de Tejada y Porfirio Daz, se distinguieron por
la preeminencia de los titulares del Poder Ejecutivo y lo mismo podemos decir de los gobiernos
revolucionarios, quiz con excepcin del de Madero, en que el Congreso tuvo algn grado de
autonoma, ms por la buena disposicin del Presidente que por la situacin general del pas
que segua esperndolo todo, segn una ya larga tradicin, de un caudillo poderoso que
gobernara con gran autoridad.

La Constitucin era por lo general un lejano marco de referencia y las decisiones polticas poco
tenan que ver con ella.Especialmente durante el gobierno de Daz, su voluntad de autcrata
estuvo siempre por encima de las reglas constitucionales, y la Cmara de Diputados y el
Senado no fueron sino dciles instrumentos en sus manos.
La Constitucin contaba poco y el Congreso igual; sin embargo, cuando Madero y sus amigos
lanzaron el Plan de San Luis en el que desconocan la ltima eleccin de Porfirio Daz e
invitaban al pueblo a levantarse en armas el 20 de noviembre a las seis de la tarde, tambin
reconocieron la vigencia de la Constitucin de 1857 y slo propusieron que se reformara en el
sentido de prohibir la reeleccin del Presidente, los gobernadores y los presidentes
municipales. Al triunfo de la Revolucin se convocara a elecciones de acuerdo con el mismo
cdigo liberal; del Congreso se dijo muy poco, y al igual que las de Presidente, las elecciones
de diputados y senadores se declararon nulas.

Sin embargo, en el punto seis del plan se estableci que el Presidente provisional, antes de
entregar el poder, deba rendir cuentas al Congreso de la Unin del uso de las facultades que le
confera el mismo plan; se entiende que al nuevo Congreso, electo al triunfo revolucionario, ya
que el anterior quedara disuelto al declararse nula su eleccin.

El Plan de Ayala proclamado por Emiliano Zapata en noviembre de 1911, durante el gobierno
de Madero, desconoce a ste y propone que al triunfo de la Revolucin, "una junta de los
principales jefes revolucionarios nombrara un presidente interino, quien convocar a
elecciones para la formacin del Nuevo Congreso de la Unin y ste a su vez, convocar a
elecciones para la organizacin de los dems poderes de la Federacin".

El Plan de Guadalupe, por el que Venustiano Carranza incita al levantamiento contra Victoriano
Huerta, desconoce a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y reitera la misma propuesta:
al triunfo el Presidente interino, que ser el mismo Carranza, convoca a elecciones. No hay que
olvidar que al ejrcito de Carranza y sus aliados se le denomin Constitucionalista puesto que
acus a Huerta adems de traicin a Madero, de violar la Constitucin.

Huerta, por su parte, subi al poder mediante la incidencia y el crimen; sin embargo, cuid las
formas legales. Las renuncias de Madero y Pino Surez, arrancadas cuando stos estaban en
prisin y por medio de mentiras y amenazas, fueron aceptadas por el Congreso por mayora de
votos y el mismo Congreso tom la protesta al secretario de Relaciones, que por ministerio de
la ley asuma la presidencia. A su vez, ste nombr a Huerta y renunci inmediatamente a su
cargo, por lo que Huerta asumi la presidencia, todo en menos de 40 minutos y dispensando
todo tipo de trmites parlamentarios. Huerta finalmente es depuesto. Despus hay un intento
fallido de organizar al pas que surga de la nueva Revolucin, por medio de la Convencin de
Aguascalientes, en la que los jefes revolucionarios y sus representantes dieron muestras de
carecer de los mnimos principios para participar en una asamblea deliberante.

Para entender lo que los convencionistas de Aguascalientes o al menos algunos, pensaban de

la Constitucin, podemos repetir la frase que recoge Alfonso TARACENA y reproduce el
historiador SCHARLMAN, atribuida al general Antonio 1. Villarreal: "La Constitucin nos prohbe
que confisquemos, por eso queremos vivir un poco de tiempo sin la Constitucin."

Posteriormente Carranza convoc a un Congreso constituyente, que fue electo entre los
revolucionarios triunfadores y sus partidarios y se reuni en Quertaro a finales de 1916.

Ante el flamante Congreso el primer jefe ley un mensaje y present un proyecto de

Constitucin, en el cual respecto al Poder Legislativo, se repiti el sistema bicameral y se
respetaron las lneas generales de la Constitucin de 1857.

El Congreso constituyente para sus trabajos eligi su propia mesa directiva y dos comisiones
de Constitucin, que presentaban al pleno los dictmenes sobre los artculos del proyecto de
Carranza, que fue combatido y modificado en aspectos importantes, mas no en el captulo del
Congreso.

Entre las lneas generales de la Constitucin vigente en materia del derecho parlamentario,
encontramos el bicamerismo, que se consagra en el art. 50, en el que se establece que el
Poder Legislativo en los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General que
se divide en dos cmaras, una de diputados y una de senadores.
Otras lneas tambin fundamentales estn contenidas en los arts. 71 y 72, que se ocupan de la
iniciativa y formacin de las leyes y en los que encontramos que esta funcin, formal y
materialmente legislativa, se otorga bsicamente al Congreso, pero en ella tiene tambin su
participacin el Poder Ejecutivo, aun cuando esa participacin es restringida y secundaria, ya
que la ltima palabra en la materia, desde el punto de vista de la Constitucin vigente, la tiene
el Legislativo, que puede rechazar las propuestas del Ejecutivo y rectificar sus propias
determinaciones en el caso de que el Presidente haya hecho uso del derecho de veto.

El Congreso tiene la atribucin eminentemente parlamentaria de dictaminar primero a travs de

sus comisiones y de discutir despus, los proyectos de ley y la ms importante de las funciones
en esta materia, que es la de aprobarlos o rechazarlos, sea que surjan de su mismo seno en
los congresos locales o del Presidente de la Repblica.

La Constitucin de 1917, por otra parte adopt el sistema de libertades del siglo pasado y
enumer en preceptos separados, las funciones propias del Congreso. Tambin adopt el
sistema bicameral para la aprobacin de las leyes, esto es, que requieren aprobacin sucesiva
de las dos cmaras y confiri funciones exclusivas para cada una de las cmaras.

Adems de la aprobacin, modificacin o derogacin de leyes, el Congreso tiene una serie de

facultades relacionadas con Regulacin del sistema federal, como admitir nuevos estados al
pacto federal, erigir en estados los territorios (actualmente derogada, porque los territorios que
existan en 1917 son ahora estados de la Federacin) y establecer nuevos estados dentro de
los lmites de los existentes.

Otras funciones, formal pero no materialmente legislativas, son acordar el cambio de residencia
de los poderes de la Federacin y las relativas a las cuestiones econmicas en materia de
impuestos, celebracin de emprstitos, facilitar el comercio entre los estados y establecer
casas de moneda, fijar las condiciones de stas y el valor de la moneda extranjera, as como
adoptar un sistema de pesas y medidas.

Las facultades en materia militar son, en primer lugar, declarar la guerra, levantar y sostener las
instituciones armadas y organizar la guardia nacional. En materia educativa, le compete
organizar y sostener escuelas de todo tipo, museos, bibliotecas, observatorios y dems
instituciones concernientes a la cultura.

Otras funciones, formal pero no materialmente legislativas son conceder licencias al Presidente
de la Repblica para ausentarse del pas, aceptar su renuncia y nombrar a quien debe
sustituirlo como interino o provisional.

Entre las funciones formal y materialmente legislativas estn todas las facultades de legislar en
materia federal, que en el texto inicial de 1917 llegaban hasta la fracc. XXIX y que se han
extendido con fracciones que conservan ese mismo ordinal XXIX, pero a las que se les ha
agregado letras de la B a la H hasta esta fecha.

Finalmente, estn las llamadas facultades implcitas en la frac. XXX, que son las de expedir
todas las leyes necesarias para hacer efectivas las facultades enumeradas en el art. 73 y las
que se encuentren concedidas por la Constitucin a los poderes de la Unin.

Adems de estas funciones propias del Congreso General, la Constitucin de 1917 le confiri la
de elaborar su propio reglamento interior, tomar medidas para hacer concurrir a diputados y
senadores a las sesiones y corregir las faltas u omisiones de los legisladores; tambin se le
autoriz para expedir la Ley de la Contadura Mayor de Hacienda que es el rgano fiscalizador
del gasto del Ejecutivo.

Independientes de estas funciones o atribuciones correspondientes a las cmaras, en tanto

integrantes del Congreso, se les confieren funciones exclusivas a cada una de ellas.
La de Diputados tena, al aprobarse la Constitucin de 1917, las de calificar las elecciones de
sus miembros y como Colegio Electoral, la del Presidente de la Repblica, vigilar el desempeo
de la Contadura Mayor de Hacienda y nombrar a los jefes y empleados de ellas, y una
fundamental: aprobar el presupuesto anual de gastos de la nacin.

Otra funcin es la de conocer de acusaciones de juicio poltico, formularlas ante la Cmara de

Senadores que actuar como Gran Jurado y decretar la procedibilidad o no, de juicio en contra
de los funcionarios que gocen de fuero constitucional, esto es, decretar el desafuero.

Por su parte, la Cmara de Senadores tiene como funciones exclusivas las de aprobar los
tratados y convenciones diplomticas, celebrados por el Presidente, ratificar los nombramientos
de diplomticos y cnsules mexicanos en el exterior, de los empleados superiores de Hacienda,
y de jefes de las Fuerzas Armadas de coronel en adelante, as como aprobar o no los
nombramientos de ministros de la Suprema Corte de Justicia, que mediante ternas, le
propondr el Ejecutivo.

El Senado debe autorizar la salida de tropas mexicanos fuera del pas y la estacin de
escuadras extranjeras por ms de un mes en aguas nacionales, as como autorizar al
Presidente la disposicin de la guardia nacional fuera de sus respectivos estados y territorios.

Puede el Senado declarar cuando han desaparecido los poderes de un estado y nombrar en
ese caso un gobernador provisional; tambin arbitrar las cuestiones que surjan entre los
poderes de un estado o actuando como Gran Jurado, conocer de las faltas polticas de los
funcionarios pblicos.

Por ltimo, otras funciones son comunes a ambas cmaras, pero cada una las ejerce por
separado; entre ellas estn las de dictar resoluciones econmicas relativas a su rgimen
interior, comunicarse con la otra cmara o con los otros poderes, nombrar empleados de su
secretara y hacer el reglamento interior de la misma. Podr, cada una, expedir convocatorias
para elecciones extraordinarias, a fin de cubrir vacantes de sus miembros.

Otras reglas constitucionales que sirven de fundamento al derecho parlamentario son las que
se refieren a los requisitos para ser diputado o senador, a la integracin de las cmaras y a los
grupos parlamentarios, normas que son, algunas, originales del proyecto aprobado en 1917,
pero muchas ms, producto de reformas recientes.

Tambin son reglas del derecho parlamentario constitucional las que se encuentran en la
seccin II, del captulo II, del ttulo III de la Constitucin, que se denomina De la Iniciativa y
Formacin de las Leyes, en el que encontramos que pueden iniciar leyes, el Presidente, los
diputados y senadores y las legislaturas de los estados. A las iniciativas del Presidente, de los
congresos de los estados o de las diputaciones de los estados, esto es, del grupo de diputados
federales provenientes de una misma entidad, se les da un trato preferencial y pasan
directamente a comisiones; las iniciativas de diputados o senadores debern sujetarse al
trmite que prevea el reglamento.

La regla general para la formacin de una ley es que se apruebe en ambas cmaras y no sea
vetada por el Ejecutivo. S ste la veta en todo o en parte, tiene que regresar a las cmaras
para volver a discutirse y si se aprueba ahora por dos terceras partes del nmero total de votos
en cada cmara, volver al Ejecutivo para su promulgacin sin que ste pueda ya detenerla.

Se establece que las votaciones de las leyes o los decretos sern nominales y que por regla
general, las iniciativas pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cmaras, con
excepcin de proyectos o de emprstitos, contribuciones o impuestos sobre reclutamiento de
tropas, que debern tener como cmara de origen a la de diputados.

Muchas son las reformas que en materia parlamentara se han introducido a los textos
originales de 1917; entre ellas destacan el aumento de dos a tres aos para renovar la Cmara
de Diputados, aprobado en 1933; incremento del nmero de habitantes por el que ser electo
un diputado, originalmente de 60 mil, que subi a 100 mil en 1928 y a 150 mil en 1952.

El art. 52 actualmente vigente establece que la Cmara de Diputados se compondr de 300

representantes electos por el principio de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de
distritos uninominales, con lo que se suprimi el nmero de habitantes para determinar el
nmero de diputados, y 200 ms por el principio de representacin proporcional.

Este sistema de representacin proporcional ha sido la culminacin de un proceso mediante el

cual se ha pretendido dar representacin a las minoras, y se inici con la reforma de 1963 que
instituy los llamados diputados de partido. Se implant en Mxico, segn se ha dicho, por las
exigencias de la "Alianza para la Produccin" promovida por el gobierno estadounidense, que
exiga para la ayuda que proporcionaba, reformas fiscales y reformas democrticas; consisti
en que se reconoca a los partidos minoritarios que hubieran obtenido 2.5% de la votacin total,
cinco diputados, ms uno por cada 0.5%, hasta llegar al tope de 20, sumando en este total los
que se hubieran obtenido por mayora.

El mnimo de 2.5% se tuvo que reducir a 1.5% en 1972, porque haba partidos que el gobierno
quera favorecer y no alcanzaban el porcentaje primeramente indicado.

Los diputados que representaban a los partidos minoritarios eran inicialmente los que haban
competido en un distrito y obtenido mayor porcentaje de votos que sus compaeros, aun sin
haber ganado la mayora en su distrito.

Fue en 1977, citando con la Llamada Reforma Poltica, se estableci el nuevo sistema an
vigente que se ha denominado de representacin proporcional y cuyo anlisis corresponde al
derecho electoral. Con esta reforma, se inici un proceso del que surgieron diversas
disposiciones constitucionales que s son de orden legislativo o parlamentario, algunas de las
cuales fueron aprobadas en las diversas reformas de1986, 1990 y 1993.

Segn el texto vigente, resultante de dichas reformas, las reglas constitucionales de carcter
parlamentario ms destacadas son las siguientes:

Para la eleccin de 40% de los diputados, los partidos polticos asumen un papel
preponderante, al presentar las listas ordenadas por circunscripcin, por las que
votarn los electores y de las que segn el porcentaje obtenido, los candidatos de ese
partido, primeros en las listas, excluirn a los siguientes.
En ningn caso un partido podr tener ms de 315 diputados en la Cmara; esto
significa que para la obtencin de la mayora calificada de dos terceras partes que se
requiere entre otros casos, para reformar la Constitucin, ser necesaria la
colaboracin de al menos dos partidos.

Se suprimi la autocalificacin de los diputados y se cre un organismo pblico

autnomo que la ley denomin posteriormente Instituto Federal Electoral, para
encargarse del proceso y de su calificacin, y un Tribunal Electoral, ahora dependiente
del Poder Judicial, para los casos de controversia.

Se establecieron sanciones para quienes habiendo sido electos diputados o senadores

no se presentaran sin causa justificada a desempear su cargo y se fij el qurum para
sesionar en ms de la mitad en cada cmara.

Se establecieron dos periodos de sesiones en lugar de uno solo, como estaba

establecido en el texto anterior, volviendo as a la prctica de las constituciones del
siglo pasado.
 Se facult al Congreso a expedir su propia ley Reglamentaria, que regular su
estructura y funcionamiento, y a la que se exceptu expresamente, del veto
presidencial.

Finalmente, se dej a esa ley secundaria la determinacin de las formas y los

procedimientos para la integracin de los diputados en grupos parlamentarios, segn
su afiliacin a partidos.

Respecto a la Cmara de Senadores, las reformas han sido en menor nmero y las ms
importantes son muy recientes. En 1933, la duracin del periodo de los senadores se aument
de cuatro a seis aos y se suprimi el sistema de renovacin de la Cmara por mitades cada
dos aos.

En 1986 se restableci este sistema de renovacin por mitades solo que entonces, cada tres
aos, lo que implic una eleccin mediante el artculo transitorio relativo, en la que los electores
votaron en cada entidad por un senador para seis aos y otro para tres.

Se estableci que la declaracin de la mayora de votos de los senadores la haran las

legislaturas de los estados y la del Distrito Federal, la Comisin Permanente, aun cuando el
colegio electoral sigui siendo el mismo Senado.

Esta nueva frmula para el Senado dur muy poco tiempo y en 1993 se llev a cabo una
reforma ms de fondo, puesto que se incorpor al Senado el sistema de representacin
proporcional ya experimentado largamente en la Cmara de Diputados, se aument el nmero
de senadores a tres por estado, dos de mayora relativa y uno de representacin proporcional,
ste ser el que haya encabezado la frmula del partido que obtiene el segundo lugar en la
votacin en la entidad de que se trate. Posteriormente se incremento esta representacin
proporcional por una lista de 32 senadores ms, no representativos de las entidades, sino de
los partidos, con lo que se rompi el principio de que esta Cmara fuera la representante del
sistema federal y equilibradora de la de Diputados.

As, cada partido presentar una frmula con dos candidatos propietarios y dos suplentes. El
partido que obtenga la mayora tendr dos senadores y el que obtenga el segundo lugar de la
votacin, contar con un senador. El cuarto senador se eligi por listas partidarias. Se suprimi
la renovacin por mitades cada tres aos recin implantada y se volvi al sistema de
renovacin total cada seis aos.

La reforma oblig tambin a reconocer dentro del Senado a los grupos parlamentarios segn
su afiliacin a partidos polticos.

La facultad de hacer asignacin de mayoras se le retir a los congresos locales y se confiri a

los consejos locales electorales.

LEYES Y REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS

Para evitar que las asambleas se conviertan en reuniones tumultuarias, en las que reine la
anarqua y en las que las decisiones se tomen sin orden o sin la debida informacin o discusin
previa, es necesario que sus trabajos se rijan por reglas que se ocupen de la forma de
integrarla, de las comisiones, de sus trabajos, de los debates y de las votaciones. Estas normas
han sido tradicionalmente los reglamentos parlamentarios, cuya naturaleza jurdica se debate
desde hace largo tiempo.

En nuestro pas, el primer reglamento para el funcionamiento de un Congreso fue el que se

expidi el 11 de septiembre de 1813 para el Congreso de Chilpancingo y posiblemente fue
formulado por alguno de sus mismos integrantes, gracias a la inspiracin de Jos Mara
Morelos.
Este reglamento se ocup principalmente de la forma de integrar el mismo Congreso y un poco
del funcionamiento y los trabajos de la asamblea. No tenemos mayores datos de la aplicacin
en la prctica del mismo, pero no hay duda de que su valor es mucho ms que solamente
simblico e histrico. De los ocho diputados constituyentes la historia nos revela que
nicamente dos fueron electos y los dems designados por el mismo Morelos.

Otros precedentes de los reglamentos parlamentarios mexicanos los encontramos en el

Reglamento para el Gobierno de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio
Mexicano, del 14 de noviembre de 1821 y en el Reglamento de la Junta Instituyente, de 1822.

El primero tiene como origen y precedente al Plan de Iguala y al Tratado de Crdoba. Este
ltimo previ la creacin de la Junta Provisional de Gobierno, en tanto se elega a un Congreso
y para desempear precisamente funciones de Poder Legislativo.

El Reglamento fue expedido por la misma junta, rgano aristocrtico integrado por 38 notables
casi todos elegidos por Iturbide y contiene algunos puntos de inters, como la creacin de
comisiones permanentes para el estudio de los asuntos a su cargo; stas fueron: primera y
segunda de Relaciones Exteriores, de Justicia y Negocios Eclesisticos, de Hacienda y de
Guerra.

Las comisiones deberan integrarse por un mnimo de tres y un mximo de cinco miembros y
su funcin era presentar informes al pleno de la junta sobre los asuntos que se les turnaban. Se
prevn tambin comisiones especiales de carcter permanente y con finalidades especficas
segn los requerimientos de los trabajos de la junta.

El Reglamento de la junta instituyente se origina cuando Iturbide rompe con el Congreso que l
mismo haba convocado en cumplimiento del Tratado de Crdoba y organiza para sustituirlo a
la junta que, reunida en forma apresurada, elabora su propio Reglamento, el cual no vara en lo
esencial del que regul las funciones de la otra junta, la Provisional Gubernativa.

El reglamento ms importante de es el que el Congreso Constituyente ya reunido se avoca a

formular para el desarrollo de sus propios trabajos y que emite por decreto del 23 de abril de
1823.

Se repiten en l las comisiones de trabajo, pero se agrega que de ser necesario se formaran
otras para asuntos no previstos. Se crea la Comisin de Polica para el buen funcionamiento y
el orden en las sesiones, pero tambin con el encargo de llevar el diario del Congreso y
manejar el presupuesto. Se estableci entonces la regla para que la Comisin de Polica
presentara semestralmente un informe de gastos y cuentas, para su aprobacin por el
Congreso.

Con ese reglamento de abril de 1823 se llevaron a cabo los trabajos que culminaron con la
Constitucin federal de 1824 y ya en vigor sta, se eligieron diputados y senadores para la
integracin del Congreso, ya no Constituyente, sino constituido y est Congreso, el primero de
carcter republicano y federal, elabor su legislacin interior que se denomin Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General y fue puesta en vigor el 23 de diciembre de
1824.

Este reglamento ha sido el modelo de los posteriores hasta nuestros das; en l se establecen
las siguientes 11 comisiones:

Puntos Constitucionales
Gobernacin
Relaciones Exteriores
Hacienda
Crdito Pblico
Justicia
 Negocios Eclesisticos
Industrial, Agrcola y Fabril
Libertad de Imprenta
Polica Interior y
Peticiones

Se acept tambin que el nmero de comisiones podra aumentar a juicio de cada cmara,
segn las materias que fuera necesario agregar.

Se incluyeron en el Reglamento normas para la instalacin de las cmaras y se crearon las

Comisiones Instaladoras, para que el Congreso saliente hiciera formalmente entrega al
entrante de las instalaciones y documentos de las cmaras y no se rompen as el orden y la
continuidad institucional.

Para dirigir los trabajos y gobernar en el aspecto administrativo el funcionamiento de cada

cmara, se cre la Comisin Permanente -integrada con un diputado y un senador en cada
caso-, por cada uno de los estados y territorios representados, debiendo ser escogido el ms
antiguo de los del mismo estado o territorio.

Se previ el nombramiento del presidente de cada cmara, de comisiones de cortesa, para

comunicarse con los otros poderes a fin de visitar a legisladores enfermos, asistir a funerales
de los que moran o de sus familiares.

En 1837, durante la vigencia de la Constitucin centralista de las Siete Leyes, se expidi el

Reglamento del Congreso, cuya innovacin respecto del anterior es que crea la "Diputacin
Permanente" integrada por cuatro diputados y tres senadores, para actuar en los recesos.

El 10 de septiembre de 1842 se expidi el Reglamento para el Gobierno Interior del Soberano

Congreso Constituyente, que sirvi para regular los trabajos que culminaron con la
Constitucin de 1843 denominada Bases Orgnicas y que fue usado tambin para el
reglamento del Constituyente de 1856-1857.

Este reglamento, con algunas variantes, estuvo en vigor durante casi toda la segunda mitad del
siglo XIX, aun cuando en verdad, por la situacin general del pas, en constante ebullicin
poltica primero y luego por la dictadura porfiriana, tuvo poca aplicacin en la prctica.

En septiembre de 1898, en el cenit de los gobiernos de Porfirio Daz, entr en vigor el decreto
fechado el 20 de diciembre del ao anterior, que resumi normas de reglamentos anteriores,
sistematiz y orden otras y cre algunas nuevas y se mantuvo en vigor con pocas reformas
hasta que se expidi el actual Reglamento an vigente y expedido el primero de marzo de
1934.

El Reglamento de 1898 sirvi incluso para regular al Constituyente de Quertaro convocado

por el gobierno de Venustiano Carranza y fue modelo para el actual, por lo que podemos decir
que el ahora vigente fue concebido para una situacin histrica y para un Congreso de hace ya
100 aos, y an ms si consideramos que a su vez el reglamento de 1898, tiene mucho de los
anteriores de principio del siglo XIX.

En el reglamento porfiriano de 1898 se crearon las siguientes comisiones permanentes:

Puntos Constitucionales
Relaciones Exteriores
Gobernacin
Justicia
Instruccin Pblica
 Hacienda
Guerra
Marina
Fomento
Comunicaciones y Obras Pblicas y Peticiones,
As como dos secciones del Gran Jurado

Se aprobaron asimismo cuatro comisiones llai7iadas de apoyo, que fueron:

Administracin
Correccin y Estilo
Del Diario de los Debates y
Biblioteca y Archivo

Se previeron tambin las consabidas comisiones de cortesa y la comisin instaladora, para

transmitir el poder de una a otra legislaturas. Se cre por primera vez una especial denominada
de Presupuesto y Cuenta e Inspectora de la Contadura Mayor con funciones fiscalizadoras de
las cuentas del Ejecutivo.

El actual ha sufrido muchas reformas, principalmente para actualizarlo y ponerlo a la altura de

las reformas constitucionales en materia poltica y electoral que han menudeado de unos aos
a la fecha.

Su estructura conserv la de su predecesor y slo podernos agregar que el nmero de

comisiones creci sin plan, segn las veleidades polticas que ponan de moda uno u otro tema.
El reglamento se ocupa, en 15 captulos, de los temas siguientes:

De la Instalacin de las Cmaras

De la Presidencia y Vicepresidencia
De los Secretarios y Prosecretarios
De las Sesiones
De la Iniciativa de las Leyes
De las Comisiones
De las Discusiones
De la Revisin de los Proyectos de Ley
De las Votaciones
De la Frmula para la Expedicin de las Leyes
De la Comisin Permanente
Del Diario de los Debates
Ceremonial
De la Tesorera
De las Galeras

Entre los temas sobresalientes encontramos la divisin de las sesiones en ordinarias y

extraordinarias, segn se convoquen para los asuntos generales y en los calendarios previstos
en la Constitucin o en pocas diferentes y para asuntos especficos; pblicas y secretas,
segn se determine o no la presencia del pblico y periodistas en las galeras, y permanentes,
que es cuando por la importancia de un asunto se contina trabajando hasta agotarlo.

Otro tema importante que regula es el Orden del Da y la prioridad en l de los asuntos
legislativos.
Deben destacarse asimismo las reglas para los debates, los diversos tipos de votaciones y las
normas que rigen en el ceremonial del Congreso.

Durante mucho tiempo, el reglamento fue suficiente para los trabajos de unas cmaras dciles
al Ejecutivo, que por regla general delegaban sus funciones legislativas a travs de "Facultades
extraordinarias" y que de poco trascendente se ocupaban. Pero en la medida en que los
diputados independientes del Ejecutivo propuestos por partidos de oposicin fueron
incorporndose a la Cmara Baja, se hizo evidente la necesidad de una nueva reglamentacin.

El profesor de derecho constitucional, Manuel HERRERA y LASSO haba dicho en su ctedra y

en su obra Estudios polticos y constitucionales, que el llamado Reglamento debiera ser
sustituido por una "Ley Orgnica del Poder Legislativo", que es lo propio para organizar a este
poder y que podran de paso corregirse los vicios y anacronismos del instrumento anterior, muy
duramente criticado por l.

As las cosas, y con motivos de las reformas constitucionales de 1977, en especial el

reconocimiento constitucional de los partidos polticos y su papel en el Congreso, se detect la
necesidad de formular un nuevo estatuto jurdico para las cmaras.

El proyecto, presentado por un grupo de diputados, pero con el visto bueno y quiz la
intervencin de tcnicos del Ejecutivo, fue aprobado el 25 de mayo de 1979 con el nombre de
Ley Orgnica del Congreso General. Esta ley ha sido modificada ya en dos ocasiones, en
diciembre de 1981 y en julio de 1994, en ambas con objeto de adecuar las reglas secundarias a
reformas constitucionales.

Esta norma deja vigente el anacrnico reglamento en todo lo que no se le oponga, en tanto que
cada cmara elabora su propio reglamento interior para regular sus trabajos.

El proyecto, as, fue propuesto para tener una Ley Orgnica del Congreso, que organizara a
ste y regulara sus funciones a travs de lneas muy generales y dos reglamentos autnomos,
uno de cada cmara, para regir los detalles de debates, votaciones, ceremonial, etctera.

La ley consta de cuatro ttulos, divididos en 113 artculos. El ttulo primero se ocupa del
Congreso General, el segundo de la Cmara de Diputados, el tercero de la Cmara de
Senadores y el cuarto de la Comisin Permanente.

La novedad ms interesante de esta ley es la inclusin de los grupos parlamentarios, como una
nueva forma de asociarse de los legisladores y la inclusin al lado de la antigua Gran Comisin,
de una Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, integrada por los coordinadores
de los grupos parlamentarios de los partidos representados en la cmara y que segn la ley,
"fungir como rgano de gobierno, a fin de optimizar al ejercicio de las funciones legislativas,
polticas y administrativas de la propia Cmara de Diputados".

Las comisiones en la Cmara de Diputados se dividieron en ordinarias y especiales; entre las

primeras se encuentran la citada de Rgimen y Concertacin Poltica y las 44 de Dictamen
Legislativo, as como las de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda y la de Reglamento
y Prcticas Parlamentarias. Existen tambin las de Investigacin, las Jurisdiccionales y las que
tengan alguna funcin especfica aprobada por la Cmara.

En el caso de la de Senadores las Comisiones Ordinarias son 26, entre ellas se incluyen 21 de
Dictamen, la de Administracin, la de Biblioteca, Informtica y Asuntos Editoriales, la de la
Medalla Belisario Domnguez y la Jurisdiccional; se conserva la Gran Comisin al frente del
Senado, se reconocen los grupos parlamentarios y sin crear, como para el caso de las de
Diputados, una Comisin especial, se admite que la de los coordinadores de grupos
parlamentarios se renan con el "lder" del grupo mayoritario para considerar acciones que
propicien el mejor desarrollo de las labores de la Cmara.
La de Diputados tendr adems de las comisiones, cuatro comits: de Administracin, de
Biblioteca e Informtica, de Asuntos Editoriales y uno denominado Instituto de Investigaciones
Legislativas.

En resumen, la actual legislacin que regula las funciones del Congreso y los trabajos de sus
cmaras tiene ahora tres niveles, el primero ocupado por las reglas constitucionales, otro
intermedio constituido por la Ley Orgnica y uno de rango inferior, que es el Reglamento y que
deber ser sustituido en su momento por dos reglamentos de debates, sesiones y votaciones,
uno por cada cmara, y posiblemente por otro reglamento relativo a las funciones de los
diversos grupos y comisiones de los legisladores, las galeras, la presencia de la prensa y
algunos otros temas ms.

Finalmente, adems de estas normas de tipo general, existe la costumbre de tomar "acuerdos
parlamentarios" para cuestiones especficas, a veces no previstas en la reglamentacin vigente
y otras s, pero que resultan inadecuadas o contrarias a la voluntad de los diputados en un
momento poltico determinado.

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4. Principio del derecho parlamentario

INTRODUCCIN

En el lenguaje comn, principio es el inicio de algo, su punto de partida; todas las cosas tienen
un principio a partir del cual empiezan existir. En el lenguaje filosfico, el significado del trmino
principio e similar; ARISTOTELES en su Metafsica, dice que las cosas tienen un principio que
es precisamente su punto de partida, como en la lnea de un viaje, que tiene en su extremo
inicial un principio, pero que el el otro extremo tiene un segundo principio, que es el opuesto, el
punto de llegada, principio tan importante como el inicial porque es el que motiva el viaje. En su
desarrollo esta apreciacin aristotlica dar origen a las ideas escolsticas de los cuatro
principios o causas de las cosas: causa eficiente, en el extremo inicial y causa final en el
extremo contrario; en el centro, las causas material y formal.

Con la explicacin de las causas, cul es el origen de algo? de que est hecho?, cul es su
forma? Y, principalmente para qu existe?, cul es su fin? Podemos dar respuestas
correctas y bien fundamentadas a las preguntas elementales de la existencia; podemos
encontrar la esencia de las cosas.

Santo Toms DE AQUINO define a la filosofa como el conocimiento de todas las cosas por sus
primeros principios o causas, esto es, un conocimiento que pretende ser totalizador y
exhaustivo de la existencia; la explicacin de todo debe buscarse en esos primeros principios,
llamados tambin ltimos, paradjicamente, porque estn al final del estudio, al trmino de la
disquisicin, como decan los viejos maestros de lgica. Principios primeros en cuanto al ser y
ltimos en cuanto al conocimiento, sola decir el profesor Baldomero ESTRADA MOITN,
reiterando la tesis escolstica.

Desde otro punto de vista, no totalmente desconectado del anterior, segn una acepcin ms
coloquial y como se emplea el termino en el habla cotidiana, principio es un concepto
relacionado con esa lnea indefinible que es el tiempo. Los principios o el principio proceden en
el tiempo a algo, a otros seres o acontecimientos. Los principios as concebidos son los
antecedentes de una cosa. Ampliando y llevando, el tema a otros campos, los principios son el
sustento de las cosas;en un edificio, los principios son los cimientos, lo que est abajo y
soporta el resto de la construccin. Sin cimientos no hay obra, sin simiente no hay nueva vida;
sin principios, nada podra sustentarse.

El derecho parlamentario, al igual que el resto de los seres, tiene principios; tiene una causa
eficiente, una causa material, una formal y una causa final que le dan sentido.

La causa material es el conjunto de preceptos o normas jurdicas que regulan la funcin

parlamentaria o legislativa. La causa formal la identificamos con las caractersticas de las
normas, que pueden ser constitucionales, ordinarias, consuetudinarias o finalmente,
particulares, derivadas estas ltimas de acuerdos parlamentarios tomados en forma
circunstancial para resolver un caso concreto o un problema pasajero de la vida y trabajos de
un Parlamento, o para actualizar los reglamentos.

La causa eficiente la identificamos con el autor de la norma de derecho parlamentario, el

legislador, que puede ser el legislador originario o Constituyente, o bien el legislador ordinario o
constituido, en este caso, frecuentemente el mismo destinatario de la norma, caso no habitual
en la construccin del derecho, pero tampoco inusitado; hay veces que el autor de la norma es
tambin el destinatario de la misma. As sucede con las reglas estatutarias de diversos
organismos pblicos o privados y en todas las normas particulares creadas mediante la
voluntad libre de los contratantes o de los declarantes unilaterales de voluntad.

En el fondo, por virtud de la soberana popular, todas las normas son elaboradas y puestas en
vigor por el pueblo, titular de la soberana y todas tambin estn destinadas a regular la vida
del mismo pueblo que las dict a travs de sus representantes en las democracias
representativas, directamente en las democracias antiguas, indistintamente en los sistemas
participativos en que se combinan principios de representacin y principios de democracia
directa.

Entre todas las causas, la causa final es la ms importante, la que justifica la existencia del
derecho parlamentario y la que orienta contenido; sin causa final, las reglas parlamentarias
careceran de sentido y de razn de ser.

La finalidad del derecho parlamentario es que a travs del cumplimiento de sus normas se
alcance el resultado que se busca, la formacin de buenas leyes y la toma de decisiones
colegiadas, que sirvan para cilitar la convivencia de todos.
Desde este punto de vista, la causa final del derecho parlamentario est en estrecho contacto
con la causa final de todo el derecho el fin especfico de la norma que el maestro Rafael
PRECIADO HERNNDEZ sintetiza en los conceptos de bien comn, justicia y seguridad
jurdica.

Al respecto, el estudioso Jos Alfonso DE SILVA, de la Universidad( So Paulo, identifica como

el objeto, vale decir, como causa final derecho parlamentario, al proceso legislativo; esto es,
concluye el profesor brasileo, que la razn del derecho parlamentario la encontrar en la
necesidad de regular los pasos requeridos para la creacin de una norma jurdica.

Sin duda, cada rama del derecho, y por tanto el derecho parlamentario, debe tener sus
principios peculiares y propios, pero stos estn iluminados por los grandes principios o fines
(segn la paradjica explicacin escolstica) que deben dar lnea, direccin, sentido a todo el
tema jurdico.

Las normas, incluidas entre ellas las de derecho parlamentario deben tener un contenido
socialmente valioso, que pueda identificarse los fines especficos de la norma en general,
sintetizados en los conceptos de bien comn, justicia y seguridad.

Al tratar este tema es indispensable hacer referencia a otro de estrecha vinculacin con l, que
es el de la inmutabilidad de los principios . Debemos determinar si hay en derecho principios
inmutables si bien, como sostienen los partidarios del relativismo, stos son variables segn
tiempos, lugares y circunstancias y aun, de acuerdo con corrientes del positivismo jurdico,
simplemente identificables la voluntad del legislador.

Jacques LECLERCQ, quien identifica los principios fundamentales del derecho con el llamado
derecho natural, sostiene que hay un contenido inmutable en el derecho y que ese contenido
deriva tal caracterstica, de su dependencia total de las exigencias de la naturaleza sobre del
hombre.

Para comprender cabalmente esta posicin, que es la del jus-naturalismo, debe entenderse
que la naturaleza de algo se identifica con "las caractersticas esenciales de los seres",
caractersticas sin las cuales ese algo dejara de ser lo que es y sera otra cosa.

Desde ese punto de vista, si se acepta por supuesto que el ser humano es adems de racional
y libre, un ser social por naturaleza, debemos aceptar asimismo que existen ciertos principios
que se derivan precisamente de la caracterstica de sociabilidad humana, pero que tambin se
conectan con sus otros elementos de esencia y que las normas de derecho positivo no pueden,
por ende contradecir esos principios que denominamos de derecho natural, responden a ste y
son, por as decirlo, las que traducen los principios abstractos en normas concretas, sustento
de la vida de todas las comunidades humanas.

Cabe agregar que LECLERCQ reconoce que hay otras normas de derecho positivo que no
responden a condiciones de toda sociedad, sino que provienen de las caractersticas propias
de una determinada sociedad, abriendo as las puertas a una posicin flexible, que acepta
alguna relatividad en las normas, sin excluir un campo amplio en que impera la necesidad del
derecho natural.

LECLERCQ agrega: "La ciencia del derecho natural trata de determinar las exigencias del
derecho natural". Esto significa que la labor del jurista ha de ser en buena parte la de
profundizar en el conocimiento de la naturaleza del hombre y de la sociedad, para conocer las
reglas y los principios del derecho natural.

As podemos concluir que, por regla general, cada una de las normas de derecho positivo
responder a alguno o algunos principios de derecho natural, precisamente a aquellos que se
relacionen con el rea social de la rama del derecho a que la norma positiva pertenece y, por
tanto, debe regular o cubrir. El derecho parlamentario tiene por ello que responder a los datos
que le dan sentido y esencia, aun cuando en la especificidad de cada norma se pide atender a
la exigencia del principio de manera diversa.

Por ejemplo, una exigencia del derecho parlamentario es que los integrantes del Parlamento
puedan hablar ante ste y exponer sus razones en los debates. Esa exigencia es de derecho
natural: el establecimiento del orden de los oradores, el tiempo que se les conceda para cada
intervencin, la forma y el momento para dar la palabra sern reglas de derecho positivo que
no deben contradecir el principio, pero que en la prctica pueden tener infinidad de variables.

Como resultado de esa investigacin trataremos de identificar los principios bsicos,

fundamentales del derecho parlamentario, propios de su esencia y, por consiguiente,
indispensables en una regulacin positiva, tanto en materia sustantivo o de fondo como en
materia adjetiva, o procedimental, y procuraremos identificar estos principios con las reglas
vigentes inspiradas en ellos, as como tambin las que los contradicen, segn los preceptos del
derecho mexicano.

PRINCIPIOS SUSTANTIVOS

Como en las dems ramas del derecho, en el derecho parlamentario hay fundamentos o
principios esenciales, sustantivos, que se refieren al formato especfico de la norma,
considerado ste en cuanto al valor social que persigue, y hay tambin otros principios de
carcter procesal, adjetivo en relacin con los primeros, que se ocupan de regular las formas
de llevar a trmino las cadenas de actos jurdicos encaminados a lograr que los principios
sustantivos se actualicen en la realidad cotidiana de los parlamentos o congresos.

Enumero como principios sustantivos o fundamentales el de representacin en primer lugar,

porque se encuentra en la base misma del parlamentarismo y porque lleva implcito el
problema de determinar quin es el representado, que lo es en principio el pueblo, pero que
puede ser la nacin o el Estado y que en la prctica suele ser el partido, el grupo poltico, el
sector social del que proviene el representante su corporacin, o bien, el conglomerado
geogrfico de votantes a su favor, En seguida me ocupo del principio de libertad, que se refiere
a posibilidad plena del parlamentario para optar por una posicin en las diversas etapas del
proceso legislativo, lo mismo al participar en los trabajos previos, al deliberar, al argumentar y
principalmente, al emitir su voto para colaborar a la integracin de la voluntad colectiva.

Otro importante principio del derecho parlamentario es el de la informacin. Discutir, formarse

un criterio y tomar una decisin implica como requisito la informacin oportuna y suficiente de
los legisladora y por ello es necesario determinar cmo se debe obtener la informacin quines
estn obligados o son sujetos pasivos de este derecho, del derecho activo de los
parlamentarios a recibir informacin.

Finalmente, se encuentra el principio de igualdad de los parlamentarios, en diversos aspectos,

pero en especial en lo que se refiere al valor de sus votos. El principio de igualdad est
presente en todo el proceso previo, aun cuando en la prctica deben reconocerse alguna
excepciones de carcter prctico y ms bien relacionadas con los principios procesales y que
se fundan en la exigencia del cumplimiento de otro principio, ste adjetivo, que es el de orden.

A partir de estos cuatro principios bsicos del derecho parlamentario se pueden plantear, en mi
opinin, la mayor parte de los principales problemas y debates tericos encaminados a formular
una teora del derecho parlamentario.

Por ltimo, es importante advertir los procesales que se analizan como una segunda parte de
estas reflexiones son, en efecto, principios de carcter secundario en relacin con los cuatro
principios sustantivos enunciados con anterioridad, que son bsicos e insustituibles. Por tanto,
de algn modo los principios adjetivos deben estar subordinados a los principios sustantivos y
no los contradicen, sino que los complementan y facilitan su actualizacin.
En otras palabras, los principios procesales responden a exigencias prcticas y de sentido
comn, encaminadas a hacer posibles los principios sustantivos, en la actividad de los
parlamentos o congresos.

PRINCIPIO DE REPRESENTACIN

Los integrantes de un Parlamento o Congreso no actan por s y para s, sino en beneficio y en

nombre de otros; son representantes y su ser o existencia como tales implica la existencia de
sujetos diferentes, que son los representados. Por el principio de la representacin, las
acciones y decisiones del representante producen sus efectos en los representados

Los parlamentos, desde hace varios siglos, son reuniones de personas que no actan en
nombre propio sino en nombre del rey, del pueblo,de la nacin, es decir, de otro u otros.

En alguna poca remota, las reuniones de jefes de tribus o de clanes deben de haber sido en
cierto modo como las de los accionistas de una empresa moderna: cada quien habla y participa
en las decisiones para alcanzar su propio beneficio y si acepta la opinin ajena, o bien, si se
pone de acuerdo con los dems, lo hace porque es lo que le conviene en lo personal.

El principio de representacin, en cambio, implica una situacin totalmente distinta: el

representante tiene una voluntad propia y libre, pero est al servicio del representado y lo que
haga o diga en su calidad de representante debe ser dicho y hecho en bien del representado.

El derecho ha empleado en distintas pocas y en diversas materias la figura del representante.

La encontramos en el derecho civil, en las instituciones de la patria potestad y la tutela, por
medio de las cuales los menores y los incapacitados son representados por padres y tutores; la
encontramos en la ficcin legal de las personas morales que ejercen sus derechos y cumplen
sus obligaciones precisamente por medio de sus rganos representativos, lo mismo en las
personas colectivas de derecho civil que en las de derecho mercantil o en las corporaciones
pblicas de derecho administrativo. La encontramos asimismo campo del derecho pblico y en
particular en el derecho constitucional.

En Mxico, los arts. 40 y 41 de la Constitucin determinan el principio de la representacin del

pueblo por los poderes pblicos.

El primero de los preceptos citados dispone que es voluntad del pueblo mexicano constituirse
en una repblica representativa y segundo, que la soberana popular se ejerce por medio de los
poderes de la Unin y por los de los estados.

Muchas si no es que todas las constituciones modernas adoptan principio de la representacin,

por la gran dificultad, y con frecuente imposibilidad, de que funcione la democracia directa al
estilo ateniense, ya que los estados modernos distan mucho en proporcin geogrfica y en
cantidad de ciudadanos de aquellas ciudades-Estado en que todos los ciudadanos libres
podan reunirse en el gora a discutir, las cuestiones de la polis y a tomar en comn
resoluciones y acude.

Hoy, la magnitud de las comunidades hace imposible esta forma de democracia directa y la
democracia representativa es una exigencia de la realidad de los grandes estados modernos.
Esto no obsta que se puedan experimentar hoy formas ms avanzadas y directa intervencin
del pueblo en el gobierno, en las decisiones poltico-administrativas y en las de carcter
legislativo, mediante el plebiscito, ferndum, la iniciativa y la accin popular.

Sin embargo, hay que reconocer que, estas formas avanzadas de toma de decisiones de
manera directa son tiles para casos excepcionales y presuponen una vigencia previa y
cotidiana de un sistema representativo, que aun en el supuesto de la inclusin constitucional de
mecanismos de democracia directa mencionados, sigue siendo la estructura poltico-jurdica
bsica de los estados modernos.
El principio de que el pueblo o la nacin no pueden directamente tomar la gran mayora de las
resoluciones de poder que se requiere para dar vida organizada a la sociedad, llamado
principio de la sensacin poltica, se manifiesta en el mundo occidental desde la Media -poca
en que los monarcas y seores convocaban a representantes de los diversos estamentos
sociales para escuchar sus consejos y conocer sus opiniones, sin obligacin alguna, entonces,
de atenderlos-, hasta nuestros das, pasando por la gran experiencia francesa de los Estados
Generales que en 1789 se convirtieron por decisin y en Asamblea Nacional.

Pero si bien este principio de la representacin es aceptada generalmente y por virtud de l los
integrantes de los parlamentos y congresos actan en nombre de otros, la naturaleza del o de
los representados, su identificacin e individualizacin, han sido un problema que gener largas
discusiones y a diversas corrientes encaminadas a precisar el concepto.

Durante la Edad Media y posteriormente, hasta los Estados Generales convocados por Luis
XVI en 1789, prevaleci lo que se llam el mandato imperativo para los representantes; esto
es, que los representados instruan a los representantes sobre las resoluciones que tenan que
adoptar y sobre los puntos que tenan que tratar.

Los diputados a los Estados Generales, en especial los del Estado llano, llegaban a Pars de
todos los rincones de Francia con sus cahiers, en los que traan por escrito las instrucciones de
los electores de todas las parroquias.

Pero el torbellino de los acontecimientos hizo que muy pronto los representantes dejaran a un
lado esas instrucciones y ante la inminencia de los peligros y la velocidad que tomaron Iras
incidencias polticas, asumieron la representacin con un sentido diferente y a partir del
juramento del Juego de Pelota, se consideraron a s mismos como representantes de toda
Francia y no slo de las villas o regiones de donde provenan.

La nueva forma de mandato representativo, contrapuesto al mandato imperativo, se plasm

muy pronto en la Constitucin, que prohibi tanto las instrucciones a los diputados, como la
revocacin del mandato.

Esta nueva forma de entender la representacin, que unos aos despus adoptaron las
constituciones de los pases americanos que se separaban de Espaa, significa que el
integrante del Congreso no representa a sus electores ni a su provincia o ciudad, sino a la
nacin en su conjunto.

Durante todo el siglo XlX prevaleci casi sin discusin esta frmula explicativa de la
representacin, pero como en la prctica los representantes, al asumir el poder, actuaban como
si ellos fueran los titulares de la soberana, y no el pueblo, y como este pueblo vio reducido su
derecho poltico a emitir un voto de vez en criando, para elegir a los que lo representaran en el
poder, las crticas no se hicieron esperar, tanto en el campo terico como en la realidad
prctica, que en no pocas ocasiones se encamin por senderos totalmente opuestos al
principio mencionado.

En efecto, se critic con severidad al parlamentarismo liberal, porque se dijo que es una pura
formalidad en la que el pueblo con su voto, legitima a los gobernantes, pero stos, una vez
asumido el cargo, se desentienden de sus electores y gobiernan representando ms que al
pueblo, a la elite que los encumbr o al grupo poltico del que forman parte.

Recientemente, con la presencia y creciente protagonismo de los partidos polticos en el

manejo de los congresos, el problema se ha agudizado y hoy los integrantes del Poder
Legislativo, actan ms representantes de sus partidos o de las categoras sociales de la que
forman parte, que como representantes del pueblo en general.

El fenmeno tiene muchas aristas y ha dado lugar a polmicas propuestas encontradas. En

nuestro derecho patrio, al menos para cada caso de los diputados, la discusin est resuelta de
antemano; el, constitucional dice textualmente que la Cmara de Diputados se integrar con
representantes de la nacin.

Esto es, que los diputados (no podra decirse exactamente lo mismo de los senadores) no
representan ni a su distrito, ni a su partido a su estamento, ni a su clase social, y mucho menos
a su gremio o corporacin.

Pero si bien en el mundo del deber ser mexicano la cuestin resuelta, en la vida cotidiana de
los parlamentos el problema subsiste En la prctica, los representantes populares se integran
en grupos pactos a ededor de un partido, de un lder o de compromisos cont y actan en
forma de bloque, tanto en los procesos previos a la votacin como en el momento de emitir el
voto.

Esta forma de actuar de los parlamentarios, explicable por, parte porque un representante
aislado y solo poco podra hacer ( cuerpo colegiado de varios cientos de individuos, pero
criticable otra, porque es en principio una prctica antiparlamentaria, puesto que, los debates,
las discusiones y los argumentos en tribuna saldrn sobrando si el Parlamento est integrado
por grupos partidistas con su voto comprometido de antemano.

El argumento toral en contra de esta forma de actuar radica precisamente en el principio de la

representacin: si el representante de la nacin, esto es, del pueblo entero, no tendr por qu
someter disciplinas de partido ni por qu aceptar consignas de coordinadores lderes o
dirigentes de grupos parlamentarios. El parlamentario no representa a su grupo sino a la
nacin; por tanto, tendr que poner encima de intereses parciales o sectoriales, el inters
comn.

sa es, en sntesis, la exigencia del principio de la representa que se atempera por supuesto
por la obligacin de congruencia con lo ofrecido en campaa y con el hecho de que los
votantes lo hacen por doctrina o propuesta partidista concreta. Pero por encima de esas
consideraciones, en el momento de emitir el voto, en el acto supremo de contribuir a formar
parte de la voluntad popular, el representante debe hacerlo en conciencia y anteponiendo a los
dems intereses, el inters superior del bien colectivo, del bien de la nacin, que es la entidad a
la que representa.

Sin embargo, a pesar de la solucin de carcter legislativo y terico para el caso de nuestro
pas, el tema no queda resuelto del todo ni en la prctica del Congreso, ni en la teora jurdico-
poltico de la representacin.

En la prctica, los diputados votan en el Congreso, salvo excepciones contadas, en el sentido

que les indican los coordinadores de los grupos parlamentarios o los dirigentes de sus partidos,
con lo que la disposicin del art. 51 queda burlada, entre otras razones porque la regla de que
los diputados representan a la nacin es un indicativo sin sancin jurdica.

La obligacin general de representar a la nacin en el momento de tomar una decisin

especfica frente a un dilema concreto, no es suficientemente clara como para establecer sin
sombra de duda el sentido del voto.

Lo cierto es que cada diputado y cada grupo parlamentario, aun cuando voten en forma
diferente creern o al menos sostendrn que estn votando por el bien de la nacin, bien que
no es fcil separar de la abstraccin en que generalmente se encuentra, para encarnarlo en
una decisin poltica en un momento determinado y ante una situacin especfica.

Jorge CARPIZO, en el ensayo denominado "El sistema representativo en Mxico", que forma
parte de su obra Estudios constitucionales, enumera como caractersticas del sistema
representativo mexicano seis que en primera instancia, parece que resuelven a priori el
problema de la representacin:

a) El representante lo es de todo el pueblo, de toda la nacin.

b) El representante, en su actuacin, es independiente de sus electores.

c) El representante es pagado por el Estado, no por los votantes.

d) Los electores no pueden hacer renunciar al representante a travs de la revocacin del

mandato.

e) El representante no est obligado a rendir cuentas a los ciudadanos que lo eligieron.

f) La eleccin del representante se basa en la nocin de voto individual; consigue el cargo el

que haya acumulado la mayora de votos en un distrito determinado.

Agrega CARPIZO que "las ideas anteriores se basan en que la representacin es de carcter
pblico" y que "en ella (la representacin) se halla el inters del Estado".

Por su Parte, Eberhard SCHTT-WETSCHKY, en su artculo titulado "Contamos con una

adecuada teora sobre el parlamentarismo?, reconoce que el parlamentarismo concebido
desde una posicin liberal clsica al modo de John STUART MILL conserva el principio de la
representacin general de la nacin o del pueblo, pero que hay otra fe de entender el
parlamentarismo y el principio de la representacin. Para explicar esa otra forma de entender el
principio, cita la posicin realista de Walter BAGEHOT, para quien el partido es el principio vital
del sistema representativo.

Para este autor, son los grupos polticos los actores principales en la forma de gobierno
parlamentario; enfrenta as a la posicin liberal clsica en la que el representante lo es
directamente de la nacin, el sistema llamado realista, en el que el representante lo es de su
grupo o su partido.

Otra rplica desde un ngulo muy diferente que se ha hecho al principio de la representacin
nacional es la que se origin del sistema corporativo, del cual el ejemplo ms acabado es el
establecido en Italia durante el fascismo, en el que se sostuvo reiteradamente que el
parlamentarismo tradicional es una pura ficcin y una formalidad ineficaz.

En el sistema corporativo se le atribuyen las ms importantes funciones, por motivo de eficacia

y de concentracin del poder, al Ejecutivo, y se restringen las facultades del Poder Legislativo,
que es el representante no del pueblo en su totalidad -al pueblo lo representa el Ejecutivo-, sino
de los grupos de inters y de las actividades profesionales.

Segn Maurice DUVERGER, la explicacin de este problema radica en la creacin de

instituciones; en su opinin, los partidos polticos representan el papel de mediadores entre los
elegidos y los electores.

Para dilucidar el asunto, en mi opinin, hay que distinguir primer trmino que la representacin
poltica tiene diferencias mi marcadas con la representacin civil, especialmente porque en la
representacin del derecho comn, el representado es una persona fsica moral,
individualizada, con intereses, voluntad y patrimonio especficos y propios, bien identificados,
por los que el representante debe ve lar. En cambio, en el caso de aceptar que el sujeto
representado es nacin, encontramos que sta es una entidad sociolgica, "un pueblo que
comparte una cultura", lengua, tradiciones, historia, pero que esta integrado por un amplio
mosaico de grupos, clases sociales y persona todos con intereses a veces comunes, pero
otras, distintos y aun encontrados. Por ello, el representante poltico al serlo de la nacin debe
buscar el bien general o comn en sus actuaciones polticas; aqu es donde nos acercamos a
otra fase del problema, en la interpretacin este bien o en el nfasis en alguno de sus aspectos,
pueden muy bien presentarse en la prctica opciones diferentes pero todas legtima bien
intencionadas; esa es en el fondo la fundamentacin del pluralismo poltico..

Ante la realidad mltiple de la nacin aparece un nuevo nivel de representacin: el diputado,

senador o parlamentario, entre las diversas formas posibles de entender el bien colectivo al que
se debe, tendr que escoger aquella que es congruente con su propia conviccin o con la del
sector de la nacin al que est ligado.

Su opcin, entonces, en un caso concreto deber estar iluminada por el pensamiento, los
valores y las convicciones del grupo poltico o la clase social o del territorio del que provenga,
pero simultneamente iluminada tambin por la conviccin de que el bien general debe
prevalecer sobre el bien particular.

Desde mi punto de vista, la teora de representacin nacional no es sino una cara del principio
del humanismo poltico,que establece que el gobierno se justifica en la medida en que busca el
bien comn general, por encima de los bienes sectoriales o individuales.

La justificacin ltima de la representacin de toda la comunidad por el Poder Legislativo, se

encuentra en ese principio. El inters todos o del "todo social" es superior y debe prevalecer
sobre el inters de algunos o de "la parte social". Por tanto, el representante tiene,
independientemente de la forma especifica mediante la cual lleg a su cargo, un mandato
poltico de la nacin en su conjunto y no slo de sus partidarios, de sus votantes o de sus
coterrneos.

Finalmente debemos concluir que, si en el momento de votar el legislador, una vez agotadas
las discusiones en el seno de su grupo parlamentarlo y en el pleno, conserva incertidumbre
sobre el sentido que debe dar a su voto, tendr que considerar que el acto de votar es, en
ltimo anlisis, un acto personalsimo, emanado de una decisin que se toma ntimamente, aun
cuando para hacerlo se hayan escuchado opiniones y argumentos previos y tendr, por tanto,
que decidir conforme a la ltima instancia y mxima autoridad, que es su propia conciencia

PRINCIPIO DE LIBERTAD

No habr un Parlamento verdadero sin la vigencia del principio de libertad, tanto Libertad
jurdica como libertad psicolgica o de conciencia.

Un Parlamento para serlo realmente requiere la plena libertad sus integrantes para expresar
sus opiniones y, en especial, para emitir su voto en la toma de decisiones colectivas.

El principio de libertad puede ser considerado en varios niveles, referido al menos a dos sujetos
diferentes. Los diversos niveles o conceptos de libertad son: el libre albedro o libertad interior,
la libertad fsica y la libertad jurdica.

Los dos sujetos a quienes podemos referir la libertad son el Parlamento como cuerpo
colegiado, en su conjunto, con la plenitud de facultades y obligaciones que la Constitucin y las
leyes le confieren supuesto, en los sistemas bicamerales cada una de las cmaras integran; el
otro sujeto posible es cada uno de los parlamentarios en particular.

La libertad del cuerpo colegiado como tal es un presupuesto del sistema, o frmula de Estado,
de la divisin de poderes, ahora aceptada prcticamente en todo el mundo. Por el principio de
libertad, el Poder Legislativo debe poder actuar con plena autonoma frente al Ejecutivo en
primer lugar, pero tambin frente a cualquier otro poder formal o informal que pueda pretender
impedir o estorbar el ejercicio del derecho del Parlamento a emitir decisiones sin cortapisas,
dentro del mbito de sus facultades legales y constitucionales.

Son los integrantes del Parlamento y ste en su conjunto quienes han de tomar las decisiones,
si bien recibiendo en ocasiones las puestas legislativas de fuera, informndose, oyendo a los
elector( los expertos, a los periodistas, a la sociedad civil organizada y en general a todos
cuantos integran la opinin pblica en un pas, pero sin esta atencin al sentir y pensar social
implique, de algn modo, la prdida de la facultad y la responsabilidad de decidir.

Ha sido un vicio que impide el funcionamiento cabal del sistema de divisin de poderes el que,
en muchos estados, especialmente en Latinoamrica, el Poder Legislativo pierda su libertad
ante el Ejecutivo y se convierta en un apndice de ste, formalizador y legitimador de
decisiones ya tomadas fuera de su seno.

Un Parlamento sin libertad colectiva no lo es de verdad; puede serlo en apariencia,

formalmente existir como un rgano electo por ciudadanos, pero no ser Poder Legislativo si
no cuenta, en la ley y la prctica, con plena autonoma para llegar a sus propios acuerdos.

Ahora bien, la libertad del cuerpo parlamentario que, como reitero, es un requisito de esencia
de la divisin de poderes, se forma a vez por la libertad individual de todos sus integrantes,
libertad que como dijimos tiene diversos niveles cercanos entre s, pero diferentes.

El legislador debe gozar plenamente de la facultad de la persona humana que conocemos

como libre albedro, esto es, de la libertad psicolgica o interior para tomar decisiones, para
escoger entre varias opciones presentes ante su facultad le razonar. Esto significa que un acto
libre es lo contrario a un acto necesario o fatal.

Santo Toms DE AQUINO escribi que "libertad de cualquier cosa es el dominio o potestad de
sus actos para costas opuestas".La libertad se opone a la necesidad; las personas somos
libres, frente a todo el resto del universo sujeto a leyes necesarias; la libertad es, por otra parte,
el presupuesto de toda normatividad. Las rdenes, los mandatos, los simples consejos, los
preceptos de cualquier tipo slo se dan a los seres libres, a los seres humanos o personas que
tenemos a la libertad, como cualidad de la voluntad, que consiste en "la potestad para las
cosas opuestas". No son libres los astros ni los tomos, no son libres los animales ni los
vegetales; en la naturaleza prevalece el principio de causalidad necesaria. Se presenta la
causa y se produce necesaria, inevitablemente el efecto; en cambio, la persona humana, nico
ser en este mundo dotado de razn y voluntad, en un mbito importante de su propia
existencia, es causa libre de sus actos.

No en todo, desde luego; somos seres materiales sujetos a las leyes de la fsica y somos
animales sujetos a las leyes de la biologa; nuestra sangre circula independientemente de
nuestra voluntad, caemos como los dems cuerpos sujetos a la ley de la gravitacin universal y
estamos expuestos al calor y al fro, a la luz y al viento, al hambre y al apetito sexual como
otros seres vivos, pero tambin poseemos un estrecho, aunque importante mbito en el que
disfrutamos, si puede decirse as, del libre albedro: somos los autores de nuestros actos,
decidimos por una cosa o por la contraria, optamos por una conducta o por la otra.

Esta libertad interior, psicolgica, no puede ser suprimida por nada externo. Nos acompaa en
todo momento de nuestra vida consciente y es un dato esencial de la naturaleza humana en su
madurez y en su salud fsica y mental.

Un nio, un demente, un drogado, por causas diferentes cada uno de ellos, no son libres, o no
lo son totalmente y, por tanto, no tienen la plenitud jurdica de la personalidad de goce y de
ejercicio.

Los legisladores o parlamentarios, para poder serlo, deben tener la personalidad madura, sana
y normal en la que la libertad es elemento primordial. En el derecho positivo mexicano se
acepta hasta ahora que esta madurez o plenitud que permite a los mexicanos ser ciudadanos,
se alcanza a los 18 aos.

Pero esa madurez, reconocida para votar en las elecciones y para tener responsabilidad y
plenitud de goce y de ejercicio, no se acepta para la incorporacin al Congreso; nuestra
Constitucin, reconoce los 21 aos, como edad mnima para ser diputado y los 30 aos para
ser senador. Esta exigencia de una edad mayor para ser legislador, que la requerida para ser
ciudadano, se basa en la conviccin de que para la plenitud de la libertad y de la independencia
de criterio y para la posibilidad de tomar decisiones maduras, hay que estar ms all de la
adolescencia.
La libertad psicolgica de los legisladores, a la que antes me refer, es un presupuesto, un
principio de derecho parlamentario, pero tambin lo son la libertad fsica y la libertad jurdica de
los integrantes del Parlamento, que no pueden ni deben ser constreidos, amenazados o
coaccionados en forma alguna para tomar decisiones o para no tomarlas.

Qu es la libertad fsica?, qu es libertad jurdica? La falta de libertad fsica consiste en que

se impida de hecho a una persona, mediante el ejercicio actual de la fuerza, el cumplimiento de
una decisin tomada; ejemplos de estos casos los encontramos en la prisin, las cadenas, la
aprehensin y, en general, la violencia.

La falta de libertad jurdica consiste en que hay una norma vigente, obligatoria, que nos indica
qu hacer, cmo actuar. Lo importante que ni la falta de libertad fsica ni la falta de libertad
jurdica, limitan la libertad interior o libre albedro. Interiormente podemos decidir que nos
parezca mejor, aun cuando hacia el exterior no podamos expresarlo o ejecutarlo.

En el juego de libertades particulares, la garanta de que la voluntad del legislador no podr ser
nunca obligada sino, en todo caso, convencida para expresarse; la plenitud conceptual y real
de la libertad eso consiste y es un requisito de la vida del Congreso.

Hablar, discutir, criticar, argumentar y finalmente votar en sentido o en otro no son sino
expresiones externas del principio de la libertad interior, y manifestaciones de la libertad fsica y
de la libertad jurdica de los legisladores.

Ahora, si bien es cierto que la libertad intrnseca no se puede perder en tanto la persona lo sea
en su esencia o sustancia, lo cierto es que las formas externas de esa libertad, sus expresiones
y sus manifestaciones en voces, palabras escritas o actos, pueden estar sujetas a limitaciones
de carcter fsico o a presiones de carcter psicolgico, que ser necesario atajar e impedir,
para asegurar tanto en la ley como en realidad que el principio de libertad no se rompa y con
ello se haga intil y frmula vaca el trabajo del Congreso.

La libertad de los parlamentarios puede restringiese o atacar, por la fuerza, como ha sucedido
frecuentemente y la historia nos lo testifica; no son pocos los casos en los que los militares con
las armas en la mano interrumpen las sesiones de un Congreso, ni son extraos los casos en
que una multitud impide el ejercicio libre de la funcin parlamentaria. El Ejecutivo, el ejrcito,
grupos armados de cualquier ndole, motines, multitudes vociferantes, pueden impedir y de
hecho han impedido el ejercicio libre del trabajo legislativo y con ello impiden, en la prctica, la
existencia misma del Parlamento.

Tambin puede haber una presin que, sin llegar al ejercicio de la fuerza bruta, limite la plenitud
de libertad en los legisladores; una campaa por los medios de comunicacin, una turba en las
galeras o manifestaciones recorriendo las calles de la ciudad o rodeando el recinto, ejercen en
forma ms o menos indirecta, ms o menos determinante, presin sobre Ias decisiones de los
legisladores, que por supuesto ni ante las armas ni ante las turbas debieran dejarse
amedrentar; aun cuando lo cierto es que una serenidad superior y un acto heroico no son algo
fcil de encontrar.

La historia en general, pero en especial la hispanoamericana, est llena de ejemplos de golpes

de mano, de motines, de disolucin violenta de los parlamentos y congresos, por orden y parte,
de los representantes del Poder Ejecutivo, o bien, simplemente por las fuerzas armadas.

Para poner tan solo dos ejemplos entre muchos posibles, bastan el caso de Fujimori en Per,
que disolvi el parlamento casi inmediatamente despus de que asumi por elecciones
legtimas el Poder Ejecutivo y gobern de hecho en tanto reestructur a su gusto y manera el
otro poder que se supona que tendra que sujetarlo y contrarrestarlo.

En Mxico, nadie puede recordar sin dolor la actitud del dictador Victoriano Huerta, quien
despus de asesinara dos legisladores: el diputado Serapio Rendn y el senador Belisario
Domnguez, mand aprehender a todos los integrantes de la Cmara Baja de la XXVI
Legislatura y disolvi el Congreso, mediante un decreto presidencial, sin ms fundamento que
la fuerza.

Casos como los interiores, repetidos hasta el cansancio, se han dado en nuestros pases
americanos; en lo personal me toc el acalorado debate y vocacin en el Colegio Electoral que
declar vlida la eleccin de Carlos Salinas de Gortari, en una sesin largusima, de cerca de
20 horas, en la que votaron a favor, los diputados del PRI, en contra de los del PAN, entre los
que me, encontraba,y se retiraron de la sesin los diputados de la izquierda, integrantes de la
Alianza Democratica Nacional. En la madrugada, prcticamente al finalizar la sesin, nos
enteramos de que el Palacio Legislativo estaba rodeado de soldados, hecho que denunci en
la tribuna el entonces diputado panista Arturo Ocampo, quien reclam en nombre de todos sus
compaeros esa amenazadora presencia, de la que seran responsables el presidente saliente,
Miguel de la Madrid, y el entrante, Carlos Salinas.

Estas actitudes y acciones del Ejecutivo sobre el Legislativo, duda impiden de hecho el
funcionamiento del Congreso, pero hay otras presiones y maniobras, que si bien no impiden
plenamente la libertad los legisladores, s la restringen y condicionan. Me refiero a presiones
del Ejecutivo a travs de amenazas expresas o sobreentendidas contra de la carrera poltica de
los parlamentarios, halagos o promesas de reconocimiento en esa carrera o, como sucede en
Estados Unidos de Amrica, a travs de lo que se llama el lobbing o cabildeo, forma de fluir en
la voluntad de los congresistas y senadores, para que den voto en favor de intereses no
ciertamente de la nacin, sino de los que pagan a cabilderos y lobbistas.

El requerimiento debe ser, por tanto, preservar a toda costa y con base en la ley, la libertad de
los legisladores frente a la fuerza y amenazas reales.

Ms difcil ser defender la libertad frente a riesgos de otro tipo que no la suprimen, pero s la
condicionan; el principio de derecho civil establece que coacta voluntas voluntas est. Nos
referimos a la posibilidad de que los legisladores sacrifiquen voluntariamente su libertad
decisin a la voluntad de otro o de otros para evitar un dao o a cambio de un beneficio
personal. No contradecir a su grupo o al poderoso Poder Ejecutivo o no poner en riesgo sus
ingresos o su carrera personal pueden ser razones suficientes para que esos legisladores
voten en sentido contrario a sus convicciones o principios.

Se trata en estos casos de formas diferentes de coaccionar la libertad, acotada por el temor a
que otros vean o sepan o conozcan el sentido de una votacin, por los daos personales que
pudieran sobrevenir los bienes que pudieran no llegar.

Diversas normas, tanto constitucionales como de leyes secundarias y reglamentos, se han

expedido con el objeto de preservar la libertad plena en el ejercicio de la funcin legislativa. El
voto secreto para algunas de las determinaciones de los legisladores es uno de esos
mecanismos jurdicos encaminados a proteger la libertad de quienes tengan que tomar
determinaciones con riesgo de represalias, o bien, con riesgo de demostrar preferencias
personales, delante de los interesados, en el caso de elegir a compaeros legisladores para
cargos en asamblea.

El voto secreto no se usa para cualquier tipo de votacin ni es nica ni la ms importante

reglamentacin encaminada a protegerla libertad de los legisladores; en nuestro derecho, se
restringe a 1 casos en los cuales se eligen personas.

En la legislacin mexicana, tanto constitucional como secundaria, diversos artculos encarnan

el principio de la defensa de la libertad de los legisladores frente a posibles ataques
encaminados a restringirla o anularla:

a) El art. 62 de la Constitucin establece que los diputados y senadores no podrn desempear

cargos, comisiones o empleos en el gobierno, por los que se disfrute sueldo. Este precepto
protege la libertad ante el Poder Ejecutivo, que bien puede ser limitada por el camino de la
dependencia econmica del legislador, que al recibir ingresos de un poder al que legalmente
tiene que supervisar y equilibrar, pone en tela de juicio su imparcialidad.

b) El art. 61 constitucional determina que los diputados y senadores son inviolables por las
opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos y podrn ser reconvenidos por ellas.
La libertad de expresar opiniones es protegida as, haciendo a un lado posibles barreras de
carcter legal, amenazas de juicios futuros, de procesos o denuncias por aquello que se
declara con el carcter de legislador.

c) En el mismo precepto se ordena al presidente de cada Cmara que vele por el respeto al
fuero constitucional de los parlamentarios y por la inviolabilidad del recinto en el que sesionan.
Esta disposicin garantiza, por una parte, la seguridad del inmueble que constituye el recinto de
los legisladores, que no puede ser violentado ni por la fuerza pblica, ni por grupos o personas
que pongan en riesgo la seguridad de los legisladores, o impidan o entorpezcan los debates o
las votaciones y, por otra, impide que se violente el fuero de los legisladores, que los protege
de detenciones arbitrarias.

d) El art. 111 de la Constitucin consagra el denominado fuero constitucional para diversos

funcionarios, entre ellos los integrantes del Poder Legislativo, quienes no pueden ser sujetos a
juicio o procedimiento penal sin que ,antes, la Cmara de Diputados haya declarado, mediante
el procedimiento llamado juicio de procedibilidad, que ha lugar a proceder contra el inculpado,
esto es, si se le retira o no el fuero que lo protege.

El problema de, la Libertad de los parlamentarios, por otra parte, esta ntimamente ligado con lo
que se ha denominado la disciplina del voto. El tema se trat en relacin con la representacin,
al intentar identificar al mandante poltico del representante o, dicho de otro modo, a la entidad
representada.

Desde el punto de vista de la libertad, el legislador puede comprometer su voto a la disciplina

de su partido, a la decisin de su gru-
po parlamentario, o bien, reservarse para votar en forma independiente.

Jean-Claude COLLIARD en su obra Los regmenes Parlamentarios contemporneos, por

medio de estadsticas hechas en diversos pases del norte y del centro de Europa, llega a la
conclusin de que principalmente en el caso de los grandes partidos, la disciplina es una
realidad constante y su rompimiento, una excepcin.

Un ejemplo contrario a la prctica de la disciplina del voto lo encontramos en Estados Unidos

de Amrica, pas en el cual, a pesar podero de los grandes partidos, no hay una tradicin de
disciplina del voto.

Gracias a la observacin directa de la vida parlamentaria de nuestro pas, puedo atestiguar que
el fenmeno de la disciplina del voto sido tambin una constante, con algunas excepciones
notables que han dado lugar, con el transcurso del tiempo, a escisiones partidistas.

Lo importante, de todas maneras, es constatar que la discusin misma del tema presupone de
entrada la libertad del legislador para expresar su punto de vista, bien en la tribuna o
simplemente con ejercicio de su voto.

La necesidad que tienen los partidos y los grupos parlamentarios, de integrar en el Parlamento
un ncleo de votantes coincidentes y constantes, no puede llevarse al extremo de impedir la
libertad de los legisladores y debe tener siempre como motivo, cuando se imponga, una, causa
socialmente valiosa.

Si la disciplina se pretende imponer o se impone de hecho nicamente para mantener la

unidad, pero esa unidad no se emplea a su vez para la bsqueda del bien comn, el legislador
no slo est en el pleno derecho de romper la disciplina, sino que ser su deber hacerlo.
De algn modo volvernos a un tema ya abordado: en caso de duda en caso de discrepancia
con el grupo al cual se pertenece, la responsabilidad personal no puede delegarse en el lder
parlamentario, ni siquiera en la mayora del grupo, ni en un rgano partidista; la responsabilidad
es absolutamente personal y el voto debe ejercerse en conciencia en ejercicio de la libertad
personal.

PRINCIPIO DE INFORMACIN

Para la torna de decisiones, todo el mundo lo sabe, se requiere informacin. Los errores en la
toma de determinaciones, a menudo se derivan de informacin incompleta, equivocada o
falsa; as, los gobiernos modernos cuentan con amplios esquemas informativos en toda la
amplia gama de reas en las que se multiplica la vida social actual.

Pero en el mundo de la poltica, el que frecuentemente acapara la informacin es el Poder

Ejecutivo; el Ejecutivo maneja los recursos econmicos y humanos del gobierno y, por tanto, es
el que cuenta con ms cantidad de informacin, con informacin oportuna y con datos de la
realidad, obtenidos al da. De la administracin pblica dependen las oficinas de estadstica, de
informtica y de investigacin.

De esta realidad se deriva el hecho de que haya sido por mucho tiempo el mismo Poder
Ejecutivo el protagonista principal de la funcin legislativa y, por consiguiente, que los
congresos y parlamentos con mucha frecuencia se conviertan en telones de fondo, en coros
griegos que dan el contrapunto al actor principal, pero que por no contar con la informacin
suficiente y oportuna no ejercen a plenitud su funcin de poder independiente y equilibrador.

Por supuesto que no es la ms oportuna y mejor informacin del Ejecutivo la nica razn por la
que ste haya,asumido en la prctica poltica por largas temporadas las funciones legislativa,
pero no deja de ser una causa muy notable de su primaca poltica.

En Mxico nuestros constitucionalistas han estudiado la historia de las facultades

extraordinarias para legislar a travs de los diversos textos constitucionales y, o bien tan slo
constatan el hecho, o lo atribuyen a causas puramente polticas. As lo han hecho Jorge
CARPIZO en sus estudios constitucionales y el especialista J. Jess OROZCO HENRQUEZ, al
estudiar el art. 49 en La Constitucin Poltica comentada, publicada en 1994 por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, en colaboracin con la Procuradura General de la Repblica.

Es ampliamente conocida la historia de la interpretacin judicial al texto del art. 49

constitucional (50 en la Constitucin de 1857), que toler y sancion la prctica de otorgar al
Presidente facultades de legislar aun fuera de las situaciones de emergencia previstas por el
art. 29 del mismo cdigo poltico.

No fue sino hasta la reforma promovida por el propio Ejecutivo, entonces el general Lzaro
Crdenas, en 1937, cuando se precis el texto del art. 49 y se puso lmite a esa costumbre. A
pesar de ello, el Ejecutivo sigui siendo la fuente principal de las iniciativas que se aprueban en
el Congreso y es un clsico del constitucionalismo mexicano, Felipe TENA RAMIREZ, quien
estudia el tema de las facultades extraordinarias y de la costumbre de que aun limitadas stas,
siga siendo el Presidente el verdadero legislador en nuestra patria.

TENA RAMREZ, no slo hace un estudio exhaustivo de, las diversas etapas por las que han
pasado las facultades extraordinarias de legislar, sino que nos acerca al punto relacionado con
el principio de la informacin que aqu sostenemos. Dice el maestro TENA, justificando las,
facultades extraordinarias, que "la legislacin eminentemente tcnica especializada que se ha
impuesto en nuestra poca, no puede dejarse a cargo de asambleas legislativas, sino que debe
ser elaborada por comisiones tcnicas". Agrega que la designacin de esas comisiones, del
corresponder al Ejecutivo, porque tal designacin debe hacerse "con unidad de criterio y sin
influencia poltica".
Las razones expuestas por el tratadista mexicano son las que a travs del tiempo se han usado
para cargar el peso de la actividad legislativa ms en el representante del Poder Ejecutivo que
en las cmaras que integran el Legislativo. El Presidente puede convocar a expertos que
redacten el proyecto de la ley, "con unidad de criterio", esto es, con el criterio que l les
imponga y sin "influencia poltica"; se sobreentiende, que sin influencia poltica diferente de la
suya.

El tratadista mexicano reconoce, sin decirlo, que estar informado, contar con tcnicos que
puedan plasmar en textos legales la opinin el criterio del Ejecutivo, es una forma real de
ejercer el poder. Los Legisladores son muchos, en consecuencia, muchos criterios pertenecen
diversas corrientes ideolgicas y, por tanto, introducirn en la elaboracin de las leyes sus
opiniones, con lo que el texto recibir "influencia poltica".

TENA RAMREZ acepta que estar informado, como lo est el Presidente a travs de sus
tcnicos, confiere poder y no se preocupa, aparentemente por el desequilibrio entre los rganos
Legislativo y Ejecutivo.

En mi opinin, ese reconocimiento de un hecho no puede de ninguna manera justificarlo y en

un proceso hacia una verdadera divisin de poderes las cosas deben cambiar y las cmaras
debern contar cada vez ms, con tcnicos de apoyo y con sistemas modernos de informacin.

En nuestro pas los legisladores no han contado sino hasta poca., muy recientes, con equipos
de colaboradores, de tcnicos o de informadores que los auxilien, pero aun contando con ellos,
hasta hoy no pueden competir con la gran estructura burocrtica, plena de especialistas y llena
de informacin que est al servicio del Ejecutivo; esperamos que est cambiando en el sentido
correcto, es decir: ms informacin al Poder Legislativo.

Giovanni SARTORI, en su obra Qu es la democracia?, recuerda la invocacin platnico al

rey-filsofo, que ha trascendido histricamente como la exigencia de que el gobierno tenga
conocimiento, episteme, y junto con esta idea la complementaria que se ha usado
tradicionalmente para objetar la democracia: que el pueblo "no sabe", carece de episteme, slo
tiene doxa, esto es opinin ms no facultad decisorio. El concepto lo tuvo Porfirio Daz; durante
muchos ,aos l decidi por todos, hasta que consider, en sus famosas declaraciones al
periodista James Creelman, que el pueblo ya estaba preparado para escoger y cambiar a sus
gobernadores.

La misma idea de la incapacidad para la democracia se traslad a los legisladores: no estn o

no estaban capacitados para legislar; por tanto, lo haca o lo hace el Ejecutivo. TENA RAMREZ
dice en su libro Derecho constitucional (en 1944), que en Mxico, "los cuerpos legislativos
nunca se han distinguido por la preparacin y ecuanimidad que son indispensables para una
buena labor legislativas.

Con estos criterios se confirman dos conceptos; uno: para legislar hoy que saber, esto es, estar
informado y dos: El Ejecutivo s sabe, est informado, y el Legislativo no. Afortunadamente, el
segundo de ellos va en retirada y los legisladores asumen cada vez ms su papel, se
informan y exigen del Ejecutivo informacin.

Por tal razn, reitero, el principio de informacin, hoy ms que nunca es un principio
fundamental del derecho parlamentario moderno. Los legisladores, los integrantes de los
parlamentos, deben saber, deben estar informados y es precisamente el Ejecutivo, el que, al
tener la informacin, est obligado a proporcionarla al otro poder. Esta informacin, como es
evidente, debe ser completa, veraz y oportuna.

CARRE DE MALBERGI, ha dicho que el fenmeno ms sorprendente del rgimen

parlamentario es de hecho la supeditacin del Ejecutivo al Legislativo. Es cierto, en los
sistemas parlamentarios el Poder Ejecutivo reduce sus facultades hasta convertirse con
frecuencia en un smbolo sin ms funciones que Ias protocolarias. En los sistemas
presidencialistas las cosas han ido ms lentamente; el equilibrio de poderes sigue inclinado a
favor del Ejecutivo, lo mismo en democracias desarrolladas como la estadounidense, que en
democracias incipientes como la mexicana; pero los pasos hacia un fortalecimiento del
Parlamento frente al Presidente se va dando con firmeza.

En la Constitucin mexicana, hay varios preceptos que consagran el principio del derecho de
los legisladores a la informacin. Uno de ellos es el art. 69, que dispone en su primera parte
que a la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso, asistir el Presidente
de la Repblica y presentar un informe por escrito en el que manifieste el estado general que
guarda la administracin pblica del pas.

En la prctica, durante muchos aos, el da de apertura de sesiones del Congreso fue ms bien
el da del "informe"; el Presidente se converta en el personaje central, sus secretarios de
Estado y otros funcionarios ocupaban los primeros lugares, los medios de comunicaciones se
encargaban de mostrar al pblico todos los pasos que el primer mandatario daba desde su
casa hasta el recinto del Congreso, que no era otra cosa que el gran escenario para el
lucimiento del informante.

Los legisladores quedaban reclucidos a un pblico agradecido, dispuesto a aplaudir cuando se

les indicara y rodeados de miembros del Estado Mayor Presidencial, de burcratas de alto
rango y de la familia del Presidente.

El mismo Congreso y la obligacin de informar se convirtieron e, el motivo principal y pretexto

para exaltar al Presidente a las ms altas esferas de la atencin y en algunos casos, a la
adoracin pblica. Nadie recordaba que el informar es tan slo una obligacin que tiene el
Ejecutivo frente al Legislativo y que en puridad, el informante justifica su presencia en el acto
de la apertura de las sesiones del Congreso, con el cumplimiento de un deber frente a los
representantes de la nacin.

Con el correr del tiempo, el da del informe ha ido pasando de se el da del Presidente, a ser
como la Constitucin lo ordena: el da de Congreso, cuando ste inaugura sus trabajos los que,
para que sean eficaces, requieren de los datos que le proporcione el titular del Ejecutivo en su
informe.

Otro precepto relacionado con el principio de informacin que debe campear en los trabajos
parlamentarios es el contenido en el primer prrafo del art. 93 constitucional, que obliga a los
secretarios de Despacho y jefes de departamentos administrativos (estos ltimos inexistentes
en el actual organigrama de la administracin pblica), a dar cuenta al Congreso del estado
que guardan sus respectivos ramos. Esta obligacin es complementaria de la establecida en el
art. 69 y responde a la misma intencin del legislador constitucional de que la administracin
pblica nutra con su informacin al Congreso.

Debe entenderse, lgicamente, que el informe de los secretarios de Estado ha de ser ms

minucioso y circunstanciado que el del Presidente, que se ocupa del "estado general" de la
administracin; al no drsele a los informes de los secretarios y jefes de departamento el
calificativo de generales, se entiende que deben ser particularizados y ms precisos que el del
titular del Ejecutivo.

En el segundo prrafo del mismo art. 93 se plasma un derecho que tienen las cmaras y una
obligacin concomitante que tienen los secretarios de Estado, el procurador general de Justicia,
los jefes de departamentos administrativos y aun los directores y administradores de los
organismos paraestatales. El derecho de las cmaras es el de llamar a los funcionarios
enumerados antes y la obligacin de stos es acudir al llamado, a informar, a los congresistas
sobre sus respectivos ramos o actividades, pero slo, as lo establece el precepto, cuando se
discuta un ley o se estudie un negocio concerniente a dichos ramos o actividades.

En la interpretacin de esta disposicin, que es fundamental para la actualizacin fctica del

principio de informacin, se han histricamente; sin embargo, dos vicios contrarios que no
responden al espritu de ordenamiento.
Por una parte, la presencia de los secretarios de Estado y, ocasionalmente, otros funcionarios
ante las cmaras, se efectuaba como un ensayo menor de un informe presidencial; ms que
informar a los legisladores, el alto funcionario, generalmente aspirante a gobernar, se con verta
en el personaje clave del acto y en lugar de un informe de l a lo parlamentarios que lo haban
requerido, el acto era en proporcin, 8 da de lucimiento como lo era el informe presidencial a la
apertura de las sesiones. El protocolo adoptado se haca con frecuencia rgido y acartonado,
con muchas facilidades para el lucimiento del informante muchas limitaciones a los interesados
en la informacin, para inqueri o replicar.

El otro vicio es, por el contrario, en el que caen los mismos legisladores, en especial los de
oposicin, que quieren estar citando constantemente a los funcionarios pblicos por cualquier
motivo y sin que mide la razn fundamental establecida en el precepto, de que se discuta un
ley o se estudie un negocio concerniente a su ramo o actividad.

Por otra parte, en el mismo art. 93, pero en su tercero y ltimo prrafo, se abre la posibilidad de
que las cmaras integren comisione para investigar el funcionamiento de organismos
descentralizados o de empresas de participacin estatal mayoritaria. En este caso, la
informacin recabada se deber hacer del conocimiento del Ejecutivo, pero sta bsicamente
tiene. que ser una informacin til para el Poder Legislativo.

El prrafo de que se trata no est redactado con nitidez y en l se dice que las cmaras, "a
pedido de una cuarta parte de sus miembro tratndose de los diputados y de la mitad si se trata
de los senadores", tienen la facultad de integrar las mencionadas comisiones investigadora.

La ambigedad del precepto ha dado lugar a interesantes debates en los que la mayora que
apoya al Ejecutivo, y protectora de oficio d los organismos de la administracin paraestatal, ha
sostenido que la propuesta puede ser de la minora, una cuarta parte en la Cmara Baja y la
mitad en el senado, pero que se requiere una votacin de mayora absoluta, esto es, la mitad
mas uno de los integrantes de la cmara en que se debata el asunto, para integrar la comisin.

La oposicin, por su parte, ha sostenido (y comparto y he definido esta posicin) que basta que
se cumpla con el nmero de solicitantes establecido para que, ipso-jure, se integre la comisin.
La interpretacin contraria dejara sin sentido a la disposicin , para qu se requiere un
nmero determinado de solicitantes, si despus se rechaza la solicitud? Si para la aprobacin
de la peticin el legislador hubiera pens en exigir la mayora absoluta, era ocioso exigir un
porcentaje determinado para hacer la propuesta o solicitud: sera suficiente que un solo
legislador la presentara para que sta fuera aceptada o rechazada por pleno.

En realidad, lo que el prrafo contiene es un derecho de las minoras para fiscalizar y vigilar a
los organismos de la administracin descentralizada, sin la anuencia y aun contra la opinin del
grupo mayoritario en el Congreso.

En las leyes secundarias, como la Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda y la Orgnica

del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y en el Reglamento para el Gobierno
Interior de, Congreso se podrn encontrar otros ordenamientos que responden principio de
informacin a que nos referimos.

Destaco en especial las importantes disposiciones contenidas e los arts. 89 y 90 del

Reglamentario para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, que autorizan a las Comisiones de las cmaras del Congreso, para solicitar a
"cualquier archivo oficinas de la Nacin" informacin 'y copias de documentos, as como tener
conferencias con altos funcionarios del Ejecutivo, quienes estn obligados a atenderlos".

Finalmente, cabe decir que, en la medida en que las cmaras se integran con legisladores de
partidos distintos al del Ejecutivo, van en aumento los rganos internos de investigacin e
informacin y se hacen efectivos los asesores y auxiliares competentes y especializados, tanto
de diputados y senadores, como de las comisiones.
PRINCIPIO DE IGUALDAD

La igualdad es un valor al que los hombres han aspirado como un ideal alcanzable, a partir de
la realidad formada por desigualdades de todo tipo. ARISTTELES, en la tica Nicomaquea, el
libro V, identifica la igualdad con la justicia, al decir:

Son" Pues tenidos por injustos, el transgresor de la ley, el codicioso y el inicuo o desigual, de
donde es claro que el justo ser el observante de la ley y de la igualdad. Lo justo pues, es lo
legal y lo igual, lo injusto lo legal y lo desigual.

En la Revolucin francesa fue la igualdad, junto con la libertad y la fraternidad, integrante de la

triloga de aspiraciones polticas que movieron a las turbas de Pars, pero tambin a los
diputados de los Estados Generales y a muchos franceses ms, en el campo y en otras
ciudades, a derrumbar al antiguo rgimen, que se fundaba precisamente en la desigualdad.

De esa poca nos viene el concepto moderno de igualdad como aspiracin, como ideal de una
estructura social en la que todos sean tratados igual por la ley y sean iguales ante la autoridad.
La Revolucin francesa, busc terminar con los ttulos nobiliarios, que hacan de las estructuras
sociales, jerarquas en las que algunos pocos se encontraban arriba, detentadores de
derechos, propiedades y privilegios y otros, muchos otros, se encontraban abajo, sujetos a
voluntades ajenas, cargados de obligaciones y de trabajos, sin derechos claros y sin ningn
privilegio.

La Revolucin francesa aboli la diferencia entre nobles y plebeyos, entre aristcratas y

villanos, juzg y guillotin al ciudadano Luis Capeto, descendiente de una dinasta real que
haba durado mil aos en el trono. Sin embargo, a pesar de su solemne declaracin igualitaria,
trasplantada a todas las constituciones modernas, la igualdad sigue siendo una aspiracin.

Los seres humanos somos desiguales en sexo, edad, raza, preparacin, creencias, aptitudes,
fuerza fsica, salud, propiedades y posesiones, y esa desigualdad real provoca tratos
desiguales frecuentemente injustos.

Entonces, a qu principio de igualdad nos referimos cuando decimos que lo es del derecho
parlamentario, sin desconocer que lo es tambin en forma mucho ms amplia, universal, dira
yo, del derecho constitucional moderno? Para responder a esta pregunta tenemos que rastrear
el concepto ms atrs en el tiempo y en otro mbito totalmente diferente, en el que la igualdad
es o puede ser una realidad.

El mundo antiguo no conoci la igualdad; ms bien se ciment siempre en la aceptacin de la

desigualdad. Las sociedades se formaban de relaciones entre desiguales: libres y esclavos,
propios y extraos, hombres y mujeres. Hasta los cultos y reflexivos griegos, incluido
ARISTTELES con toda su profundidad y todo su humanismo, aceptaban la desigualdad como
algo normal, inherente a la vida colectiva y tan natural como las estaciones o las fases de la
Luna.

No fue sino hasta la aparicin del cristianismo en el mundo cuando se pens por vez primera
en que haba un aspecto al menos en que los seres humanos somos iguales, a pesar de las
diferencias circunstanciales. Todos, predic el cristianismo, tenemos la eminente dignidad de
ser hijos de Dios y redimidos por Cristo. Fue una idea religiosa que consigui que se abrigara
en la mente de los hombres el nuevo concepto, la, posibilidad de que en algo, en un punto al
menos, pero un punto crucial, toda la humanidad tuviera algo en comn.

Los franceses llevaron la idea al terreno poltico, enumeraron los derechos fundamentales que
dan al hombre y al ciudadano una dignidad igual para todos, pero la concepcin original
responde a convicciones plenamente religiosas y exclusivamente cristianas. Pobres y ricos,
sanos y enfermos, libres y esclavos, mujeres y varones, nios y ancianos, todos fuimos
rescatados por el mismo sacrificio, todos podemos encontrar el camino correcto, la vida plena
del espritu y la verdad.
De ese elevado principio de races espirituales y dogmticas tendremos que descender a la
realidad cotidiana, en donde prevalecen las desigualdades y en donde stas reclaman
reconocimiento, respeto y aceptacin, de ah la actual valoracin del pluralismo como un hecho
que enriquece y acrecienta a las comunidades. Pero de ah tambin la encarnacin en reglas
concretas de derecho, de la necesidad de buscar la igualdad, como aspiracin, como exigencia
de equidad. Las constituciones declaran libres e iguales a todos los seres humanos, las leyes
civiles establecen la igualdad entre el hombre y la mujer, las leyes laborales determinan que a
trabajo igual debe corresponder salario igual.

Y ya en este campo de las expresiones concretas del valor de la igualdad en los preceptos
jurdicos, encontramos en el derecho poltico, principalmente, pero no slo en l, el principio de
"un hombre un voto", sustento de la democracia y frmula esencial de una sociedad de iguales.

SARTORI, en Qu es la democracia?, cuando se refiere a la igualdad distingue entre la

igualdad en singular, a la que define como una "idea-protesta", agregara yo, como un concepto
ideal, como una aspiracin, como una meta por alcanzar, y las igualdades en plural, entre las
que pone a la igualdad jurdico-poltica, a la igualdad social, a la igualdad de oportunidades
dentro de un cuadro ms amplio, en el que por momentos se entiende que la justicia es una
virtud derivada de la igualdad. Cita a ARISTTELES, que distingui la igualdad aritmtica o
numrica -lo mismo para todos- de la igualdad proporcional -mismo a los mismos.

A partir de estas consideraciones se lleg a la definicin de justicia, que es tratar igual a los
iguales y desigual a los desiguales, otra forma de expresar la sntesis latina: suum cuique
tribuere, atribuir a cada uno lo que le corresponde, dar a cada quien lo que le es propio, lo
suyo.

Ahora bien, de vuelta al campo concreto del derecho parlamentario, que forma parte del
derecho poltico, encontramos que en los parlamentos y congresos, el principio igualitario de
"un hombre un voto "rige como una verdad a priori de la existencia misma de los cuerpos
colegiados. En los cuerpos legislativos, todos los integrantes, diferentes por diversas
circunstancias, son iguales en al menos dos puntos clave: en su representacin -todos
representan por igual al Estado o a la nacin- y todos en el desempeo de su funcin tienen los
mismo derechos y las mismas obligaciones.

En especial, la igualdad de los parlamentarios o legisladores radica en el valor de su voto,

idntico al de los dems y en la posibilidad de participar en los trabajos y, debates para el
desempeo de sus atribuciones.

Las desigualdades reales, edad o sexo, origen, partidario o frmula de acceso al cargo por
votacin directa o por representacin proporcional, no producen ni desigualdad en el voto y
tampoco desigualdad en las oportunidades de participacin en los procesos.

En el derecho constitucional mexicano no hay ningn precepto que se refiera al valor de los
votos en forma directa, como s existe la refiera al valor de los votos en forma directa, como s
existe la referencia exacta en las disposiciones que regulan las sociedades cooperativas de
organizacin para la produccin o el consumo.

No obstante, a pesar de esa ausencia, nadie pone en duda que lo votos de los integrantes de
las cmaras tienen en cada una de ellas u valor idntico. No valen ms ni los votos de los
funcionarios de la mesa directiva ni los de los coordinadores o "jefes" de los diversos grupos
parlamentarlos.

Ms bien, en la legislacin se da por sentado este principio, cuando se dice que las decisiones
se tomarn por mayora de votos, simple calificada o que se votar en secreto o de viva voz.
En todos los casos sin decirlo, se est aceptando de entrada el principio de igualdad.

El principio de igualdad se manifiesta tambin en la posibilidad que tienen todos los integrantes
de un cuerpo legislativo de ser nombrados o electos por sus colegas para ocupar los cargos
directivos, o bien, la comisiones o funciones que se requieren para la marcha de los asuntos
que se tratan y se resuelven en los congresos.

Esta igualdad de posibilidad de servir en algn cargo se confirma y se refuerza con la prctica
frecuente en los parlamentos y congreso de hacer temporales y rotativos esos cargos, con lo
que se facilita el acceso a ellos a un nmero mayor de legisladores o parlamentarios.

Hubo en nuestra legislacin una sola excepcin a este principio que encontramos en los arts.
56 y 86 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que
respectivamente confieren a los presidentes de las comisiones de diputados y senadores, "voto
de calidad" en caso de empate en las decisiones de stas.

Cabe aclarar que este mecanismo sirve para destrabar un trnste que no es definitivo y que
puede ser confirmado o corregido por la decisin del pleno, en la cual no se reconoce ningn
voto de calidad, si por el contrario, la igualdad de todo los votos, incluidos el presidente de la
cmara y los dems integrantes de la mesa directiva.

Finalmente, hay que agregar que la igualdad debe extenderse a las obligaciones de los
legisladores, pero tambin a sus emolumentos prerrogativas.

Ira en contra del principio de igualdad y por ende del buen funcionamiento de un cuerpo
colegiado, el que algunos de los parlamentarios recibieran ms que otros, o bien, que la
distribucin de los pagos emolumentos y su monto, quedaran en manos de unos cuantos. Tal
posibilidad atentara directamente en contra de la funcin libre de deliberacin y el voto, pues la
dependencia econmica es causa general, en el mundo de la realidad, de disminucin de la
libertad.

Por ltimo, la igualdad de los legisladores implica su idntica posibilidad de acceso a los
servicios de asesores y tcnicos de las cmaras, a los informes, archivos, bibliotecas,
hemerotecas, precedentes doctrina acumulados por el Congreso a travs del tiempo.

La modernidad de los medios electrnicos de informtica exige que cada legislador cuente con
una terminal de computacin, que permita el acceso libre a toda la informacin mencionada.

PRINCIPIOS ADJETIVOS

El resultado final del trabajo parlamentario es una ley o una resolucin de otro tipo,
formalmente legislativa, aun cuando no lo sea materialmente. Su contenido estar inspirado por
los valores sociales que imperen en la sociedad, ser la manifestacin de la voluntad colectiva,
y deber ser iluminada por los principios sustantivos del derecho parlamentario a que me refer
antes, pero la serie de actos que deber sucederse para llegar a la votacin final constituyen el
proceso legislativo y ste responde a sus propias reglas y principios. De stos nos ocuparemos
en los apartados siguientes, no sin antes detenernos en algunas consideraciones de carcter
general.

A fin de alcanzar las metas u objetivos para los que existen los parlamentos, es necesario
seguir cierto camino, una secuencia de actos que en su concatenacin conduzcan a la toma de
la decisin colectiva, que puede ser lo mismo, como ya se dijo, la aprobacin de una ley, su
modificacin, una resolucin en materia econmica, un juicio poltico, o cualquier otra
determinacin dentro del amplio campo de la competencia de los parlamentos o congresos
modernos.

Los principios procesales o adjetivos son, entonces, las exigencias o los requisitos que deben
cuidarse y cumplirse para que los trabajos legislativos se conduzcan con orden, con eficacia y
en un tiempo prudente, de tal modo que los principios sustantivos encuentren en el trabajo de
los congresistas o parlamentarios, su encarnacin en las leyes y en las otras determinaciones
que se tomen en forma colegiada.

Los principios procesales son, por tanto, instrumentales respecto de los sustantivos, deben
estar al servicio de stos, facilitarlos y darles cauce. Sin los principios sustantivos, los
procesales no tendran razn de ser; pero sin los principios procesales y su cumplimiento, los
principios esenciales o sustantivos quedaran perennemente, en un espacio ideal, abstracto o
terico. Podran ser en todo caso motivo de discusiones acadmicas, pero estaran lejos de
orientar el funcionamiento de algo tan vivo e impredecible como es ese cuerpo deliberativo y
decisorio. que llamamos Parlamento.

Es bien sabido que todo cuerpo colegiado que se ocupa de algn asunto con intencin de
tomar una decisin comn puede desviarse, perderse en discusiones interminables, dejarse
intimidar intrnseca o extrnsecamente, desintegrarse o en el peor de los casos, no llegar a una
conclusin, o bien, llegar a ella por cansancio, por aburrimiento o por una votacin inconsciente
o mal informado.

El "asamblesmo" es un riesgo que corre cualquier Parlamento del mundo, y la prdida del
control de las discusiones o los errores o francamente trampas al discutir o al contar la votacin
son siempre riesgos que pueden ensombrecer los trabajos parlamentarios, o hacerlos intiles,
estriles o inconclusos.

Ejemplos de estas desviaciones, en mayor o menor grado, los hay en abundancia en la historia,
tanto nacional como extranjera; bastar

recordar unos cuantos, as se en forma general, para ilustrar lo necesario que es el

cumplimiento de reglas procesales mnimas en los trabajos

Tanto Lucas Alamn como Lorenzo De Zavala para citar a dos historiadores de opiniones
encontradas, relatan cmo el Congreso Constituyente, reunido en el antiguo Colegio de San
Pedro y San Pablo, convocado para formar una Constitucin para el Imperio naciente, en 1822
se enfrasc en discusiones interminables y a veces absurdas y termin salindose de su
verdadero cometido, declarando emperador a Iturbide, ante la presin externa de la turba
encabezada por el sargento de armas Po Marcha y ante la presin interna de varios
congresistas irresponsables que, rompiendo el orden establecido, propusieron tratar y resolver
sobre un punto que ni estaba previsto ni era de su competencia.

Dice textualmente Lorenzo De Zacala refirindose a la sesin, Congreso que proclam

emperador a Agustn I:

La discusin dio principio a las diez en presencia de Iturbide: En los bancos de los diputados
estaban mezclados oficiales, frailes y otras gentes que, juntamente con los de las galeras
gritaban "viva el emperador mueran los traidores" "el emperador o la muerte" . . . "algunos se
opusieron y tuvieron bastante energa para subir a la tribuna y exponer las razones en que se
fundaban; pero sus voces eran sofocadas por los gritos amenazadores de las galeras y los
diputados se vean obligados a descender en medio de los insultos y silbidos de tina plebe que
faltaba a todos miramientos debidos al Congreso.

Lo que suceda en, la ciudad, afuera del Congreso no era menos amenazador y as lo describe
el mismo historiador: "Los repiques de campana, los tiros de fusilara y cohetes, la gritera de
cuarenta mil peros y lazarinos, las patrullas de tropas, todo formaba un laberinto una confusin
que no poda dar lugar a pensar con libertad."

Por su parte, el historiador conservador Lucas Alamn refirindose a los mismos

acontecimientos, describe la situacin de esta manera "Oanse por todas partes cohetes, tiros
de fusil y en seguida de can repiques, luego que el pueblo izo sacar la artillera y se apoder
de los campanarios."
Del clima dentro del recinto del Congreso, nos dice:

El edificio donde se celebraba las sesin estaba rodeado de una multitud de gente del pueblo
que gritaba: viva Agustn I, viendo el Congreso que era imposible entrar en deliberacin en
medio de aquel tumulto.

Al presentarse en el saln a la una y media de la tarde, fue preciso, dar entrada al pblico en
las galeras, que inmediatamente se llenaron de gente que aclamaba a Iturbide, y con l
entraron de tropel, en el mismo saln, muchos militares, algunos religiosos, especialmente
mercedarios, y marcho pueblo, tomando todos asiento entre los diputados.

Otro caso conocido es el de la Asamblea Nacional en plena Revolucin francesa, que sometida
al terror por sus propios desaforados dirigentes y a la intimidacin del populacho de Pars,
resolva lo mismo ejecuciones sumarias que levantar un ejrcito popular, o declaraba
solemnemente los derechos del hombre y del ciudadano.

Ms cerca de nosotros, Martn Luis GUZMN relata al detalle, en su novela La sombra del
caudillo, cmo se planea y lleva a cabo una maniobra para crear el caos en la Cmara de
Diputados, con objeto de asesinar en la confusin al diputado Emilio Olivier y a su campanero
Axkan Gonzlez, personajes ficticios, pero cuya aventura tan vivamente relatada por el
novelista de la Revolucin mexicana, es sin duda una pintura real de incidentes de la dcada
de 1920 en Mxico, ocurridos en la antigua Cmara de Diputados de Donceles y Allende.

Muchos aos despus, en la XLVIII legislatura, tuve ocasin de estar presente cuando el
diputado Jos Mara Martnez, lder caero, sac una pistola en contra de un joven porrista de
un partido de oposicin, pero eran ya otros tiempos y el impulso diputado no dispar y aguant
el regao de la oposicin y de sus propios lderes.

Un Parlamento no puede dejar de sufrir tormentas parlamentarias y arrebatos; en l habr

discusiones acaloradas y se desatarn las pasiones sin duda alguna. No es posible, ni siquiera
sera conveniente que esto no sucediera: la poltica, las cuestiones de gobierno, los debates
ideolgicos as lo exigen, pero tambin ser necesario que esas pasiones y tormentas no
lleguen a desbordar los cauces y seria indispensable retomar un orden, aunque ste sea
mnimo y, por supuesto, sin llegar a limitar la libertad de los parlamentarios, porque de lo
contrario, simplemente se hara intil e inservible el Parlamento mismo, inalcanzable la
democracia e imposibles las resoluciones colectivas.

Entre las dos bancadas contrarias de la Cmara de los Lores en Londres haba la distancia de
dos espadas, para que los parlamentarios no pudieran herirse al calor de los debates.

Ahora, las medidas sin duda sern otras; las reglas que establezcan el orden, la forma de
deliberar, el qurum, las maneras de votar, de contar los votos, de establecer mayoras, de dar
seguridad al recinto y a los parlamentarios sern las exigencias de los principios adjetivos del
derecho parlamentario.

Hace ya ms de 200 aos quienes se reunan en Cortes, Parlamentos, Congresos, entendieron

esto y se hizo costumbre que al inicio de los trabajos de un cuerpo deliberante, como primer
punto de acuerdo se estableciera el reglamento de debates; estos reglamentos con diversas
variantes encarnan los principios generales que aqu hemos llamado principios adjetivos o
procesales del derecho parlamentario.

El tratadista clsico mexicano de derecho procesal, Eduardo PALLARES, dice textualmente en

su Diccionario de derecho procesal civil: "En su acepcin jurdica ms general, la palabra
proceso comprende a los procesos legislativos, administrativos, judiciales..." Y define al
proceso jurdico como:
Una serie de actos que se suceden en el tiempo y que se encuentran catenados entre s para
el fin u objeto que se quiere realizar con ellos que da unidad al conjunto y vinculacin a los
actos es precisamente finalidad que se persigue, lo que configura la institucin de que se trat.

Estas ideas nos servirn para centrar el objetivo de esta parte nuestro estudio; denominamos
adjetivos o procesales, a aquellos principios que dan contenido a las normas que rigen los
diversos momentos y etapas que deben sucederse para conseguir, como resultado final toma
de decisin en un Congreso o Parlamento.

PRINCIPIO DE ORDEN

El maestro Rafael PRECIADO HERNNDEZ, en su obra Lecciones de filosofa del derecho,

sostiene que la idea de orden es la de "un deslinde de esfera de actividades de cada uno de los
sujetos que forman parte una sociedad, ya que slo as es posible evitar interferencias entre el
coordinar su accin, unificar el esfuerzo colectivo, asegurar al individuo una situacin jurdica.
El orden -agrega- es el plan general expresado por la legislacin vigente."

Desde este punto de vista, analizado como uno de los fines especficos del derecho, el orden
tiene relacin estrecha con los concepto de jerarqua, distribucin de tiempos, de lugares y de
funciones. Se da que hay orden cuando cada cosa y cada persona ocupan su lugar y actan
como de ellas se espera.

Es el orden, desde otro ngulo, una sucesin racional de los hechos, si lo consideramos desde
el punto de vista de la dinmica de comunidades humanas, y es una distribucin lgica de las
persona las cosas en los lugares o sitios para ellas destinado.. si lo vemos de,, un punto de
vista esttico.

En un Congreso o Parlamento, el orden es un principio del que es posible prescindir. Orden en

la sala de sesiones, en el mobiliario, la distribucin de los lugares de los parlamentarios, de los
sitios reservados para los funcionarios del Congreso, los grupos parlamentarios los auxiliares,
los representantes de los medios de comunicacin y a el pblico que asiste a las sesiones.

Pero tambin es la sucesin lgica, la concatenacin de actividades y acciones de los

integrantes del cuerpo colegiado, encaminado a la consecucin del fin del Parlamento, que es
tomar una decisin lectiva.

Desde este segundo punto de vista, el principio de orden viene a ser el contrapeso que
requiere el principio de libertad, para evitar el caos; si todos y cada uno de los parlamentarios
pretende hacer uso simultneamente de su derecho de hablar, por ejemplo, o de retirarse de la
sesin o de interrumpir, al orador, sencillamente no habr sesin, ni deliberacin ni votacin
posibles. El orden es la contrapartida del principio de libertad, pero tambin es su seguro y su
condicin. Sin un orden mnimo, la libertad de los legisladores sera imposible.

Pero el otro extremo tampoco es aceptable; un orden excesivo, opresor, rgido, que
frecuentemente se impone o se pretende imponer a los parlamentarios so pretexto de disciplina
partidista, por sus dirigentes, coordinadores o jefes de bancada, lleva tambin al extremo de
impedir el ejercicio libre de la funcin y deber de actuar dentro del cuerpo colegiado con
responsabilidad y eficacia.

Se requerir en este terreno, como en tantos otros, un justo medio entre orden y libertad: tanto
orden como sea necesario para el funcionamiento del rgano deliberativo y toda la libertad de
sus integrantes en lo que sea posible.

En un primer aspecto, puramente material, se requiere un orden fsico en la posicin y el lugar

de las curules o los escaos, de la mesa directiva y de los espacios para los secretarios, ujieres
y, edecanes por supuesto, como centro y razn de ese orden fsico vio la sala de sesiones, la
tribuna desde la que se dirigen los legisladores a sus colegas al tomar la palabra, sin
desconocer que cada vez es ms frecuente la prctica de hablar desde su propio lugar.

En este aspecto material es indispensable que los legisladores que se agrupan por partidos o
cercana ideolgica requieran, por tanto, su propio lugar en la sala, donde pueden estar en
comunicacin e intercambio de informacin, documentos, instrucciones, los integrantes de un
mismo grupo parlamentario; sera un signo de falta de orden el que los legisladores de un
mismo grupo ocupen en la sala lugares distantes o que alguno o algunos, pertenecientes a un
grupo parlamentario, se encuentren rodeados de sus rivales o contrapartes de un grupo
diferente. Las reglamentaciones recogen con frecuencia este principio y si no se reglamenta
formalmente, ser la costumbre la que imponga su regulacin.

La derecha y la izquierda, la montaa y la llanura, los bloques, han funcionario siempre de

manera espontnea y si no hay una reglamentacin especfica, ms trabajosamente, pero se
ir imponiendo por la fuerza misma de los hechos, el orden requerido.

En el caso de Mxico, el art. 36 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, recoge apenas en 1979 este principio, al disponer que "Los diputados
tomarn asiento en las que les que correspondan al grupo parlamentario del que forman p
disposicin que deroga la antigua regla, ya no observada desde mucho tiempo, contenida en el
art. 45 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos despus de ordenar que los individuos de las Cmaras deben asistir a todas las
sesiones desde el principio hasta el fin, agregaba que ton asiento "sin preferencia de lugar."

Lo cierto en la prctica mexicana es que ni la vieja regla del Reglamento Interior, ni la ms

reciente de la Ley Orgnica se han cumplido cabalmente y con frecuencia, pero sobre todo en
sesiones especiales o solemnes, se asign a los integrantes del Congreso un lugar especial
por lo general con fines polticos relacionados con las expresiones de apoyo o de rechazo a los
oradores. El ejemplo extremo hace algunos aos lo constitua el informe presidencial, en el que
los legisladores pasan a un total segundo trmino y sus lugares les eran asignados por los
organizadores del acontecimiento, los guardianes del Presidente, integrantes del Estado Mayor
Presidencial.

Afortunadamente esta prctica ha sido abandonada, desde que la Cmara de Diputados no hay
prevalencia de un solo partido y se ha impuesto el pluralismo.

Otro captulo importante relacionado con el orden en la sala de sesiones es el relacionado con
el pblico asistente y entre ese pblico el especializado y profesional integrado por los
informadores de medios de difusin. Es una antigua costumbre que el pblico participe como
auditorio, no siempre pasivo, en las sesiones de los parlamentos y congresos, y por ello es
indispensable regular su presencia e impedir su intromisin, que puede ser, como ya lo dijimos.
Negativa para libertad de los legisladores.

En este aspecto la regla fundamental es, por una parte, que hay un lugar especial para la
asistencia del pblico y, por otra, que se de a los asistentes una conducta respetuosa y una
mnima disciplina deben participar, ni influir, ni interrumpir las sesiones, aun cuando a menudo
suceda lo contrario.

Para disminuir el riesgo y lograr el control necesario se dispone un lugar especial dentro del
saln, que se denomina galeras para asistentes que constituyen un conglomerado ms o
menos annimo con poco control, y otros sitios, palcos y galeras especiales para invitados o
asistentes con caractersticas distintas del pblico comn. Consecuentemente, los dirigentes de
los partidos, los periodistas y algunos invitados especiales tienen acceso a estos lugares
privilegiados para asistir a las sesiones.

Una regla indispensable es la que permite a quien dirige la sesin, exigir orden a los asistentes
y en caso extremo, ordenar su desalojo.
Nuestro viejo Reglamento para el Gobierno Interior dedica el ltimo de sus captulos,
denominado De las Galeras, a este asunto que tiene en la prctica una importancia mayor de
lo que se cree.

Las reglas de ese captulo abarcan desde la prohibicin de fumar hasta la de llevar armas, y
desde la disposicin general a "guardar respeto, silencio y compostura" hasta la posibilidad de
que en caso de desorden no controlable, el presidente levante la sesin pblica, para
continuarla en secreto.

En ese captulo, dada la independencia que debe tener el Poder Legislativo frente al Ejecutivo,
en caso de que se llegue al extremo de requerir el uso de la fuerza pblica para mantener el
orden en la sala de sesiones, sta debe estar bajo las rdenes exclusivas del presidente de la
cmara respectiva, nunca bajo las rdenes de funcionarios u oficiales dependientes del Poder
Ejecutivo.

Otro aspecto del principio de orden en el derecho parlamentario se relaciona con la forma o
manera como los parlamentarios se organizan entre s para desempear sus funciones y llevar
a cabo los trabajos colectivos.

Para tratar este tema es necesario recordar el principio de igualdad de los legisladores, que
como representantes, todos y cada uno de ellos, de la sociedad o de la nacin, tienen
personalmente la obligacin y el derecho de participar en todas y cada una de las labores del
Congreso y, en especial, en las labores de las sesiones plenarias. Sin embargo, este principio
de igualdad, as como el de libertad, se atemperan y encauzan a travs del principio procesal
del que estamos tratando.

En efecto, no sera nada prctico, ni permitira fluidez en el desempeo de las diversas

funciones de los legisladores, si stos no se incorporaran a ellas a travs y por medio de
diversas agrupaciones que podramos llamar intermedias entre el pleno del Congreso y el
legislador individualmente considerado.

Estas formas tipificables de agruparse de los legisladores pueden obedecer a diversos criterios
de orden poltico y de orden prctico; las formas ms comunes en las que se agrupan los
legisladores son las siguientes:

a) Por partidos o corrientes ideolgicas

b) Por entidades geogrficas

c) Por requerimientos del trabajo legislativo

La organizacin por partidos o agrupaciones representativas de corrientes ideolgicas da lugar

a los grupos parlamentarios, denominados tambin fracciones parlamentarias o corrientes
partidistas y de aos a estas fechas, esas agrupaciones o grupos parlamentarios tomado un
papel preponderante en la organizacin parlamenta obtenido el reconocimiento expreso del
legislador, tanto comn como constitucional.

En nuestro derecho constitucional como ya se dijo antes, se reconoci la existencia de los

partidos como entidades de inters pblico, ( reforma de 1977, que incorpor al art. 41
constitucional, para regular las bases mediante las que el pueblo ejerce su soberana, y con la
incorporacin de tres prrafos al art. 70, que autorizan al Congreso a exponer su propia ley
orgnica, pero que adems contienen el reconocimiento de "la agrupacin de los diputados,
segn su afiliacin de partido, a el de garantizar la libre expresin de las corrientes ideolgicas
representadas en la Cmara de Diputados".

Este reconocimiento merece dos comentarios crticos: uno, que limita a los diputados y omite a
los senadores y otro, que otorga "garantas" a "las corrientes ideolgicas", debiendo referirse,
con mejor temtica a los partidos y a los propios diputados, que al tener personalidad jurdica
pueden ser titulares de garantas.

A tal grado ha llegado la tendencia a postergar a los legisladores en lo personal, que se puede
decir que los partidos y sus grupos parlamentarios son ms que los legisladores aislados, los
actuales protagonistas de la actividad parlamentaria.

En Mxico, simultneamente al reconocimiento constitucional de los partidos se reconoci el

papel preponderante de los grupos parlamentarios, primero en la Cmara de Diputados y ms
recientemente el Sonado.

La Ley Orgnica del Congreso dedica a este tema sus captulo III y VI. Define para ambas
cmaras lo que son los grupos parlamentarios y establece las reglas de su funcionamiento y de
su insercin en el trabajo de cada asamblea. Acerca de este punto, es necesario recordar que
el legislador, antes que su pertenencia a un grupo parlamentario, es un representante de la
sociedad en su conjunto y el principio procesal de orden, que le exige disciplina partidista, no
puede en ningn caso limitar los principios superiores de libertad e igualdad de los
parlamentarios.

La agrupacin por entidades geogrficas es de utilidad menor en nuestra legislacin vigente

queda como una reminiscencia de la Constitucin de 1857, que al suprimir el Senado de la
Repblica sustituy la representacin que sus integrantes tenan de los estados de la
federacin, con las llamadas diputaciones de los estados, que no es otra cosa que todos los
diputados federales de una misma entidad (estado o Distrito Federal).

El art. 71 de la Constitucin, conserva an esta especie fsil legislativo, al darle a las iniciativas
de las diputaciones estatales un trato preferencial en los trmites parlamentarios, disposicin
que debi derogarse desde que en 1874 se restableci el bicameral y se reinstal el Senado
como representante de las entidades federativas.

Finalmente, la aglutinacin de los legisladores por razones de carcter prctico y de divisin del
trabajo es aceptada universalmente y podramos afirmar que esta organizacin en comisiones
legislativas es la estructura fundamental para la vida diaria del poder.

Las comisiones ms importantes, que existen en mayor nmero y que tienen a su cargo el
trabajo de base de la funcin legislativa, son las encargadas de recibir los proyectos o
propuestas de ley, estudiarlos y preparar el dictamen que deber presentar al pleno para su
discusin, aprobacin, modificacin o rechazo.

Salvo excepciones, todas las propuestas de leyes nuevas o modificaciones a las vigentes
deben pasar por el tamiz de estas comisiones llamadas legislativas o de dictamen y de las que
hay tantas como ramos de la administracin pblica y de la problemtica social existen. Las
comisiones dictaminadoras son permanentes, esto es, funcionan durante toda una legislatura,
se organizan internamente con funcionarios que las presiden y en la actualidad, por regla
general, se busca que cuenten con representantes de todos los grupos partidarios que integran
el Congreso y si es posible, que dentro de ellas los grupos conserven la misma proporcin
numrica que tienen en el pleno.

Al respecto, se ha debatido marcho sobr el nmero de comisiones y parece que la tendencia

aeja de ir incrementando su nmero, se ha sustituido por la disminucin en aras de la eficacia.

Al lado de las comisiones legislativas o dictaminadoras deben funcionar necesariamente otras

de carcter administrativo, para el gobierno del Congreso o Parlamento, el manejo de las
finanzas, la direccin del personal, el cuidado del edificio, instalaciones, bibliotecas, salas de
prensa, atenciones de carcter protocolario y todas las dems que el complejo actual de los
parlamentos modernos exige.

Nuestra legislacin vigente reconoce los siguientes tipos de comisiones de trabajo:

a) Las Comisiones Instaladoras, reguladas por los arts. 15 a 17, por lo que toca a los diputados,
y 59 a 61 por lo que toca a senadores, de la Ley Orgnica del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos.

La razn de estas comisiones es la de dar continuidad a la existencia misma del Poder

Legislativo y establecer el enlace entre una legislatura que termina Y otra que se inicia. Estas
comisiones nombradas por la legislacin que est dando fin a sus trabajos y tiene como misin
recibir la documentacin relativa a la accin de los nuevos integrantes del Poder Legislativo,
entre stos sus credenciales y citar a los nuevos legisladores adjunta o sesin inicial, en la cual
stos, bajo la presidencia de la misin Instaladora, elegirn a su primera mesa directiva, que
inmediato entrar en funciones.

Con esta eleccin termina la comisin sus actividades, per, necesario destacar la gran
importancia de stas, pues gracias a ellas no hay solucin en la continuidad temporal del Poder
Legislativo.

b) La Mesa Directiva, que no recibe el nombre de comisin, pero es un rgano integrado por los
mismos legisladores, formado por un presidente, varios vicepresidentes y varios secretarios,
que tiene como las comisiones, una funcin especfica dentro de la asamblea: la de conducir
las sesiones y representar al cuerpo colegiado ante los otros rganos del Estado y ante todo el
mundo.

La Ley Orgnica del Congreso regula el funcionamiento de este rgano de direccin, en los
arts. 17 a 23 para la Cmara Baja de 62 a 72 para la Alta o Senado.

Al respecto se ha criticado severamente el sistema an vigente en Mxico, en el que las mesas

directivas tenan una duracin mensual, dado que el cargo requiere el entrenamiento de una
verdadera especializacin y sta no se adquiere en tan corto lapso. Otras legislaciones
extranjeras resuelven el asunto con mesas directivas de larga duracin; en unos casos toda
una Legislatura; otros, un ao o, al menos, un periodo de sesiones.

Actualmente, se debate si la mesa directiva debe de durar e su ejercicio pequeos periodos, o

bien, como lo han resuelto la mayor parte de las legislaciones en Amrica Latina, periodos
largos incluso toda una Legislatura.

c) La Gran Comisin, que en pocas pasadas tuvo gran importancia poltica, existe hoy en la
Cmara de Diputados slo en el caso de que haya una mayora absoluta de representantes de
un mismo partido poltico. Hasta hace poco se formaba con los coordinadores de cada una de
las diputaciones estatales y del Distrito Federal, con los diputados que en cada circunscripcin
electoral hayan figurado en los dos primeros lugares de la lista de cada una de ellas ms los
que considere el lder de la fraccin mayoritaria.

En el caso del Senado, se integra por un senador de cada entidad federativo y por los
coordinadores de los grupos parlamentarios.

En ambas cmaras, sus funciones estn encaminadas al control y direccin polticos y lo

mismo tienen que ver con actividades legislativas, que con funciones administrativas.
Histricamente han sido ms una correa de transmisin del Poder Ejecutivo que otra cosa.

La regulacin de esta comisin se encuentra en los arts. 38 a 41 y 41 a 93 de la Ley Orgnica

del Congreso.

d) La Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, existente slo en la Cmara de

Diputados, sin equivalente en el Senado, se integra por los coordinadores de los Grupos
Parlamentarios y por un nmero igual de diputados del grupo mayoritario, designados por la
Gran Comisin; por tanto, cuando sta no existe, se integra tan slo con los coordinadores de
los grupos.
Sus funciones son polticas y estn encaminadas a la direccin de los trabajos de la cmara,
tanto en el mbito administrativo como en el propiamente legislativo. Se encuentra regulada por
los arts. 39, fracc. IV y 45 de la Ley Orgnica del Congreso.

e) La Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica es exclusiva de la Cmara de

Diputados y tiene a su cargo funciones de carcter financiero y de control del gasto pblico.
Est regulada por el art. 49 de la Ley Orgnica del Congreso y tiene las atribuciones que le
reconocen tanto la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda como la de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico.

f) La Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, sin parangn en la de senadores,

es una comisin de la Cmara de Diputados integrada por 20 diputados de los diversos grupos
parlamentarios, escogidos entre los de ms experiencia parlamentaria. Se ocupa de la
normatividad interna de la Cmara, as como del desahogo de las consultas sobre la
interpretacin de la Ley Orgnica, de los reglamentos y de las prcticas y usos parlamentarios.
Est regulada por el art. 50 de la ley de la materia.

g) La Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda es tambin exclusiva de la

Cmara Baja. Est regalada por el art. 51 de la Ley Orgnica del Congreso y por la ley que
reglamenta el rgano de apoyo tcnico de dicha cmara en materia de fiscalizacin y auditora
del gasto pblico. Su papel principal es de coordinacin y enlace entre la Cmara y la
Contadura Mayor de Hacienda. La reciente reforma constitucional que sustituye a la anterior
Contadura Mayor de Hacienda por un Organo Superior de Fiscalizacin, provocar la
modificacin de una ley respectiva.

h) Las comisiones de investigacin son aquellas que se crean en los trminos del ltimo prrafo
del art. 93 constitucional, a los que nos referimos antes, y tienen por objeto investigar el
funcionamiento de los organismos descentralizados de la administracin pblica y empresas de
participacin estatal mayoritaria.

Su reconocimiento en la Ley Orgnica se encuentra en el art. 52 en forma expresa para el caso

de los diputados y en forma tcita en el art. 76, por lo que toca a los senadores. Su importancia
e capital en un sistema autntico de divisin y control de poderes.

i) Las comisiones jurisdiccionales estn reconocidas en el art. 53 de la Ley Orgnica y actan

de conformidad con lo dispuesto tanto el ttulo IV de la Constitucin (arts. 108 a 114) como en
la Ley de Responsabilidad de los Servidores Pblicos de la Federacin.

j) Los comits administrativos de la Cmara de Diputados, que son, segn el art. 57 de la ley
antes citada los siguientes: de Administracin, que se ocupa del presupuesto de la Cmara y su
ejercicio; de Biblioteca e Informtica; de Asuntos Editoriales y del Instituto de Investigaciones
Legislativas, que colaboran en las materias que segn el nombre de cada uno de ellos indica y
que tienen sus equivalentes en la Cmara de Senadores, segn lo dispone el numeral 76 de la
misma ley.

De la anterior exposicin podemos concluir que los diversos cuerpos orgnicos, por medio de
los cuales se ordenan las cmaras y a travs de los que los legisladores individuales se
integran al trabajo legislativo, son los siguientes:

Cuerpos orgnicos Mesa directiva

del Congreso Comisiones Instaladora.
Dictamen.
Programacin, Presupuesto
y Cuenta Pblica.
Reglamento y Prcticas
Parlamentarias.
Vigilancia de la Contadura.
 Mayor de Hacienda.
Gran Comisin.
Rgimen Interno .
y Concertacin Poltica.
Administracin.
Biblioteca e Informtica.
Asuntos Editoriales.
Comits Instituto de Investigaciones
Legislativas.

Grupos
Parlamentarios

Las comisiones de dictamen son segn la Ley Orgnica, para la Cmara de Diputados, las
siguientes, enumeradas en la fracc. II del art. 43;

Art. 43. Las Comisiones Ordinarias sern las siguientes:

I. Rgimen Interno y Concertacin Poltica;

Il. Agricultura; Artesanas.- Asentamientos Humanos y Obras Pblicas: Asuntos Fronterizos;

Asuntos Hidrulicos,- Asuntos Indgenas,- Bosques y Selvas; Ciencias y Tecnologa, Comercio;
Comunicaciones y Transportes, Correccin de Estilo; Defensa Nacional; Deporte; Derechos
Humanos; Distribucin y Manejo de Bienes de Consumo y Servicios; Distrito Federal; Ecologa
y Medio Ambiente; Educacin; Energticos; Fomento Cooperativo,Ganadera; Gobernacin y
Puntos Constitucionales; Hacienda y Crdito Pblico; Informacin, Gestora y Quejas; Justicia;
Marina,- Patrimonio y Fomento Industrial; Pesca; Poblacin y Desarrollo,- Programacin,
Presupuesto y Cuenta Pblica; Radio, Televisin y Cinematografa; Reforma Agraria;
Relaciones Exteriores; Salud; Seguridad Social,- Trabajo y Previsin Social, Turismo y
Vivienda.

III. Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda; y

IV. Reglamentos y Prcticas Parlamentarias.

Para el Senado, segn enumeracin del art. 78, son las siguientes:

Art. 78. Las Comisiones Ordinarias de la Cmara de Senadores sern las siguientes:

1. De Administracin.

2. De Agricultura, Ganadera, silvicultura y Recursos Hidrulicos.

3. De Biblioteca, Informtica y Asuntos Editoriales..

4. De Comercio y Fomento Industrial.

5. De Comunicaciones y Transportes.

6. De Defensa Nacional.
7. De Derechos Humanos.

8. De Desarrollo Social y Ecologa.

9. Del Distrito Federal.

10. De Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa.

11. De Energa, Minas e Industria Paraestatal.

12. De Estudios Legislativos.

13. De Gobernacin.

14. De Hacienda y Crdito Pblico.

15. De Justicia.

16. De Marina.

17. De la Medalla Belisario Domnguez.

18. De Pesca.

19. De Puntos Constitucionales.

20. De Reforma Agraria.

21. De Reglamentos y Prcticas Parlamentarias.

22. De Relaciones Exteriores.

23. De Salud

24- De Trabajo y Previsin Social.

25. De Turismo. Y

26. Jurisdiccional.

Cabe sealar que la ley denomina ordinarias a las que son permanentes, y especiales a los
que tengan alguna finalidad especfica o transitoria.

Nuevas tendencias y proyectos que pretenden actualizar el Congreso mexicano empujan hacia
la disminucin del nmero de comisiones dictaminadoras, para fortalecerlas y equipararlas a
las dependencias, del Ejecutivo.

Despus de este anlisis del orden interno de las cmaras, es conveniente hacer una breve
referencia a otra comisin, que recibe tal denominacin, pero que no comparte con las otras ni
funcin ni naturaleza; me refiero a la Comisin Permanente, as llamada en la Seccin IV del
captulo II del ttulo III de la Constitucin mexicana y que a diferencia de las dems comisiones
tiene facultades constitucionales exclusivas y no slo preparatorias para la resolucin definitiva
de los respectivos plenos, como los que tienen las otras.
En efecto, todas las comisiones, incluidas las mesas directivas de las cmaras, buscan el orden
en el trabajo legislativo, y ejercen sus facultades y atribuciones encaminadas siempre a facilitar
las decisiones de las cmaras en pleno; son auxiliares, formas de divisin y orden en el trabajo
parlamentario, no es as tratndose de la Comisin Permanente, llamada ms propiamente en
otros pases, diputacin permanente.

Tal como lo destaca el tratadista espaol ngel Luis ALONSO DE ANTONIO, la naturaleza de
la diputacin permanente radica en sus facultades constitucionales, encaminadas a dar
continuidad a los trabajos del Parlamento en los tiempos de receso.

La permanente tiene como encomienda cumplir a ambas cmaras en aquellos casos urgentes
que no pueden esperar a los periodos ordinarios o extraordinarios del Congreso y que hay que
resolver de inmediato.

En Mxico est actualmente integrada con legisladores de ambas cmaras; 19 diputados y 18

senadores y tiene las atribuciones que le confiere el art. 79 de la Carta Magna, entre las que
destacan resolver sobre el uso urgente de las fuerzas armadas, resolver ante la falta temporal o
definitiva del Presidente de la Repblica, conceder licencia para la ausencia de ste del
territorio nacional, y otorgar autorizaciones y efectuar nombramientos que por su naturaleza no
puedan esperar.

El principio de orden se refiere tambin al proceso que es necesario seguir para la elaboracin
de una ley y en el que, segn Eduardo GARCA MYNEZ, hay que distinguir las siguientes
etapas: discusin, aprobacin, sancin, publicacin e iniciacin de vigencia.

De estas etapas, estudiadas por el maestro GARCA MYNEZ, en el anlisis de las fuentes
formales del orden jurdico interesan al derecho parlamentario en especial las tres primeras: la
iniciativa, con la que da principio todo proceso formal y materialmente legislativo; la discusin,
que abarca a su vez dos etapas, una consistente en el trabajo en comisiones para elaborar un
dictamen y otro en el pleno, cuando el mencionado dictamen se pone a consideracin, y
finalmente la aprobacin, con lo que culmina el trabajo propiamente legislativo.

La sancin es la aceptacin por parte del Poder Ejecutivo, del proyecto ya aprobado por el
legislativo; con ella se completan las expresiones de voluntad que se requieren para la
aprobacin de tina ley y slo faltaran la promulgacin y la publicacin para su entrada en vigor.

Los procedimientos para el trabajo en comisiones, para las discusiones y votaciones en el

pleno, as como para los casos en que el Presidente no sanciona y, por tanto, veta un proyecto
ya aprobado por el Poder Legislativo, forman parte del principio de orden del que nos
ocupamos y se encuentran regidos por la seccin II, captulo II, del ttulo tercero de la
Constitucin (arts. 71 y 72) y en los captulos denominados De las Sesiones (arts. 27 a 54), De
la Iniciativa de las Leyes (arts. 55 a 64), De Discusiones (arts. 95 a 134), De la Revisin de los
Proyectos de Ley (arts. 135 a 145), y De las Votaciones (arts. 146 a 170), todos los artculos
citados del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos..

Cabe mencionar que el captulo denominado De las Comisiones (arts. 65 a 94) del mismo
Reglamento, qued derogado por la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos.

Como se ve, el principio de orden abarca diversos aspectos, relacionados todos con las
funciones legislativas y encaminadas a dar vigencia plena y facilidades de actualizacin a los
principios sustantivos. El orden, es cierto, acota la libertad, pero tambin la permite y le da
espacio y cauce al evitar la anarqua.

PRINCIPIO DE RESOLUCIN MAYORITARIA

Los integrantes de la asamblea legislativa tienen como deber, que justifica la existencia misma
del cuerpo colegiado del que forman parte, la obligacin de aprobar leyes o reformas, o bien,
de tomar acuerdos relacionados con las dems funciones o facultades de que son titulares.

Esto significa que debe encontrarse un sistema mediante el cual las voluntades diversas de
una pluralidad de personas desemboquen o se traduzcan en algo que podramos llamar la
voluntad colectiva.

Es indispensable que el cuerpo colegiado adopte resoluciones; pero esto, cmo puede ser
posible? Y especialmente, cundo puede ser posible, si no todas las voluntades e
inteligencias son unnimes?

La respuesta es la toma de votacin, conocer el sentir de todos, para que prevalezca la opinin
de los ms sobre la opinin de los menos. A esta forma de tomar decisiones le llamamos
democrtica y consiste en algo que es, en esencia, simple: contar las opiniones de quienes
deben decidir y verificar cul de las opciones posibles acumul a su favor mayor nmero de
sufragios, es decir, de votos o voluntades.

Pero lo que es en s mismo simple se complace cuando en la prctica el sistema se confronta

con la realidad y sta resulta mucho ms compleja de lo que pensaron los autores de las reglas
del juego.

RESOLUCIONES DEL CONGRESO

En pocas anteriores a los ltimos dos siglos, salvo excepciones, las asambleas en Europa se
reunan para deliberar, pero a sabiendas de que sus deliberaciones y las opiniones expresadas
serviran para que otro, el monarca que los convocaba a su arbitrio, se ilustrara, completara su
informacin personal y decidiera por s mismo, sin necesidad de dar explicaciones y sin ningn
vnculo obligatorio con la opinin de la asamblea.

En nuestros das, ese tipo de reuniones -Cortes en Espaa, Parlamento en Inglaterra y Estados
Generales en Francia y otras- se han modificado y hoy los congresos y parlamentos tienen la
facultad (que a veces no ejercen, pero eso es otro problema) de tomar resoluciones.

A la forma en que se toman hoy las resoluciones en prcticamente todos los parlamentos del
mundo se le denomina democrtica y aunque la palabra democracia, como veremos, tiene una
amplia variedad de significados, en la prctica, el uso que se le da en el derecho parlamentario,
se reduce a contar votos y a respetar el resultado del cmputo. Para los efectos de las
decisiones colectivas, la democracia es una tcnica para tomar decisiones, desde luego,
basada en principios de igualdad y libertad.

En Mxico, como se ha dicho antes, en el art. 3o. constitucional, que se ocupa de la educacin,
se seala a la democracia como uno de los criterios que la deben orientar, y se considera a
sta, "...no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema
de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo".

La Carta Magna mexicana, recordamos al definir la democracia, va mucho ms all de la idea

de tina simple tcnica para tomar decisiones; definir a la democracia como un sistema de vida
que busca el mejoramiento del pueblo es, sin duda, una visin del concepto que coincide ms
con un ideal o con una meta o propsito social, que con un sistema de gobierno.

Esta concepcin abarco mucho ms que el ejercicio del sufragio y se ocupa de las metas y los
presupuestos de l; implica el reconocimiento indispensable de la eminente dignidad de la
persona humana, de su libertad y de la igualdad de todos los integrantes de la comunidad
nacional. Es, la definicin constitucional, tina referencia filosfica de la democracia, que da por
sentado el fin que sta persigue y que no se ocupa del ms modesto, pero real problema, de la
toma de decisiones al que sin embargo, la obliga y la marca con la declaracin del principio
democrtico dada en forma solemne.
Este concepto de democracia se acerca a lo que se ha denominado democracia social. Al
respecto, afirma Agustn BASAVE FERNNDEZ DEL VALLE, esta acepcin se sintetiza como
un esfuerzo "por promover la igualdad de oportunidades, el nivel de vida y liberar a los
trabajadores de la inseguridad econmica". El concepto social de democracia se encuentra
equidistante a la llamada democracia poltica, que es la que, en especial, nos interesa para los
fines del estudio de los principios adjetivos del derecho parlamentario.

La definicin de democracia que propone el autor citado y que abarca las dos vertientes del
concepto, es la siguiente: "Democracia es una forma de gobierno que reconoce a los hombres
una igualdad esencial de oportunidades para el ejercicio de sus derechos civiles y polticos y
que cuenta con el pueblo para la estructuracin del poder.

Ahora bien, en la tradicin de los ltimos dos siglos, la democracia as concebida encuentra su
espacio en el Estado liberal y va siempre hermanada con un sistema de reconocimiento a los
derechos fundamentales del hombre del ciudadano, que son, desde la Revolucin francesa, las
libertades civiles: pensamiento, reunin, expresin de las ideas, propiedad, seguridad, etc., y
junto a ellas, como algo insustituible, el derecho a elegir representantes.

El sistema representativo, por tanto, queda as inserto en el ms, amplio sistema democrtico,
que como ya vimos, es el que ilumina el trabajo de los congresos o parlamentos que responden
a una forma no directa de participacin popular.

Siendo el Congreso y por tanto sus cmaras, un efecto y simultneamente una expresin y un
instrumento de la democracia representativa, el funcionamiento de ste, en la toma de sus
decisiones, ha de ser necesariamente democrtico, tanto por congruencia con el sistema del
que forma parte como por congruencia con los principios sustantivos de libertad e igualdad
entre los parlamentarios.

Sentado que las decisiones que se tomen en los congresos deben ser democrticas, es
necesario pasar al anlisis de los puntos bsicos del procedimiento que merezca este
calificativo.

QURUM

El primer Problema que se plantea respecto del principio de prevalencia de las decisiones u
opiniones mayoritarias es el de la integracin del cuerpo deliberante o Congreso. Tenemos que
saber, como dicen los organizadores de encuestas y sondeos de opinin, de qu "universo"
estamos hablando, a quines vamos a contar para saber qu punto de vista obtuvo mayora.

La pregunta por responder es: una vez citado un Congreso o una de sus cmaras, cuntos de
sus integrantes deben estar presentes para poder aceptar que el cuerpo colegiado esta en
aptitud de considerarse integrado? Las respuestas a esta interrogante, en la prctica, pueden
ser mltiples; desde la exigencia de que para deliberar y resolver deben estar la totalidad de
integrantes del cuerpo colegiado, hasta el otro extremo, que acepta que cualquiera que sea el
nmero de los presentes, si fueron debidamente citados podrn discutir y tomar resoluciones
vlidas.

En cualquiera de, los casos, al nmero exigido de presentes requerido para el funcionamiento
de una asamblea se le llama, prcticamente en todo el mundo, quorum.

La palabra quorum es una voz latina, que ha tomado carta de naturalizacin en el lenguaje
propio del derecho parlamentario y en otras ramas jurdicas, como el derecho corporativo y en
general en todo aquello que tiene relacin con cuerpos colegiados de deliberacin.

La definicin nominal de quorum es "de los que" o "de los cuales", que es el genitivo plural del
relativo qui; es la primera palabra de la frase latina quorum aliquem vestrum, con la que se
encabezaban los escritos o actas de antiguos tribunales ingleses, que en juicios relacionados
con delitos graves exigan la presenciar de todos o al menos de cierto nmero de los jueces
que integraban el tribunal.

Por tanto, cuando un presidente o un secretario de una asamblea declara que hay qurum,
est diciendo que estn presentes "los que deben estar", "los cuales" son suficientes para
iniciar los trabajos colectivos vlidamente.

Sin embargo, pira el objeto de este estudio, si bien es bueno saber la definicin nominal o
etimolgica de la palabra quorum ser sin duda ms importante conocer el significado real o la
definicin del concepto intelectual del trmino y, al respecto, hay una coincidencia casi total.

Para los diversos diccionarios, especializados o no, qurum es el nmero de individuos o de

personas que una norma exige que estn presentes para que un cuerpo deliberante pueda
actuar y tomar decisiones vlidamente. Qurum, por tanto, es un nmero, una cifra que segn
cada legislacin especfica se establece como mnimo para que pueda considerarse integrado
y apto para actuar una asamblea o un Congreso.

Las normas al respecto son sumamente variables, tanto entre legislaciones diversas como
dentro de una misma legislacin, que puede exigir tipos de qurum distintos, segn las
diferentes resoluciones por tomar o de acuerdo con algn otro criterio.

En Inglaterra, para la instalacin del Parlamento se requiere la presencia de una quinta parte
de sus miembros, en Colombia, se exige la presencia de una cuarta parte; en Chile, de una
tercera parte; en Cuba, Per y Nicaragua, de la mitad; en Mxico, por regla general, ms de la
mitad; en Costa Rica dos tercios y en algunos otros pases, como Argentina y Venezuela, en
que, para el caso del Senado, se exige la presencia de todos sus integrantes. En Estados
Unidos de Amrica y en Espaa, se exige la mayora y en Venezuela, mayora absoluta.

La Constitucin mexicana se ocupa del qurum de las cmaras que integran el Congreso de la
Unin en su art. 63, en el que dispone que "las Cmaras no pueden abrir sus sesiones ni su
ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de ms de la mitad del nmero total
de sus miembros..." Por tanto, el qurum para la Cmara de Diputados ser de 251
legisladores y para la de Senadores, de 65, esta ltima a partir de la reforma de 1993, ya que
con anterioridad se exiga un qurum de al menos dos terceras partes de los integrantes de la
Cmara Alta; de haber seguido vigente esta versin inicial del precepto, hoy se exigira como
qurum la presencia de cuando menos 86 senadores.

El mismo art. 63 citado proporciona reglas para el caso de ausencias de legisladores y ordena
que primero se llame a los suplentes y en el extremo de que el suplente no se presentara
tampoco, la norma di pone que se declarar vacante el puesto y se convocar a aleccione Si
bien no se especifica en regla alguna quin hace la declaracin, se entiende que ser el mismo
cuerpo colegiado, que para este solo efe toa podr actuar con los diputados o senadores que
se encuentren presentes.

Para asegurar el qurum y evitar la necesidad de declarar vacantes, el mismo precepto dicta
medidas extremas, tanto en contra de los faltistas como de sus partidos polticos. En efecto, el
art. 63 antes citado, en su ltimo prrafo, determina que incurrirn en responsabilidad y se
harn acreedores a las sanciones que la ley seala, quienes habiendo sido electos diputados o
senadores no se presenten a desempear cargo; tambin se sancionar a los partidos a los
que pertenezcan los legisladores remisos, esto ltimo, porque la inasistencia puede haber sido
acordada y ordenada por el partido. Este caso se incorpor a la Constitucin con motivo, del
retiro de algunos diputados del Partido Accin Nacional, que se negaron a asumir su cargo al
inicio de la XLI Legislatura, por acuerdo de su propio partido y como protesta al cmputo
fraudulento de los votos.

La hiptesis se refiere al caso en el cual los legisladores no se presenten a aceptar y protestar

su cargo desde el inicio de una legislatura y no a la hiptesis de faltas posteriores, ya
instaladas las cmaras, que se sancionan, conforme al art. 64 de la misma Constitucin, con la
prdida de la dieta del da o los das que no se concurri a las sesiones.

En resumen, los legisladores constitucionales se han planteado el problema del qurum y lo

han resuelto de diversas maneras, pero siempre como un requisito previo a cualquier trabajo o
ejercicio de facultades por parte de congresos, cmaras o asambleas, que hoy por hoy y por
una costumbre inveterada, inician sus trabajos de cada sesin declarando, no sin un dejo de
solemnidad, que hay qurum.

DEBATE

Una vez determinado que hay qurum, la costumbre y frecuentemente el reglamento, exigen la
lectura del orden del da y del acta de la sesin anterior; ambas ocupaciones son
indispensables y estn ligadas al principio de orden y a la necesidad de dar seguimiento y
continuidad a los trabajos camerales.

Durante las sesiones se da tambin lectura a memoriales, oficios y comunicaciones de otros

rganos de gobierno o a veces de particulares y, lo ms importante, tiene lugar la deliberacin
entre los integrantes del cuerpo colegiado.

Al respecto, encontramos al menos dos especies distintas de intervenciones de los

congresistas o parlamentarios: una es cuando los parlamentarios abordan la tribuna con objeto
de dar opiniones acerca de temas polticos del momento, la costumbre es que para ello, cada
grupo o parlamentario del mismo partido poltico o de la misma corriente ideolgica, elija un
orador que exprese en tribuna su posicin sobre el tema.

La otra especie de intervenciones en tribuna es la que ms nos interesa, ya que se refiere al

debate previo para la toma de salir decisin, que puede ser de carcter formal y materialmente
legislativo, en este caso aprobacin de una ley o reformas a una ley, o bien, slo formalmente
legislativo, como por ejemplo, aprobar el otorgamiento de una presea, hacer un reconocimiento
pblico a un personaje histrico o elegir funcionarios de la propia asamblea.

Cuando las intervenciones en tribuna preceden a la toma de una decisin, en mi opinin,

estamos ante una verdadera deliberacin y en presencia de la funcin esencial de un
Parlamento, que consiste en que algunos de sus integrantes hablen, desde la tribuna, y los
dems, escuchen y atiendan al debate, con objeto de emitir posteriormente su voto, con pleno
conocimiento de causa y con plenitud tambin de convencimiento.

La mayor parte de las normas relacionadas con la deliberacin se encuentran en las leyes
orgnicas de los parlamentos y en sus reglamentos de debates. Las reglas al respecto pueden
variar pero, a pesar del avance que se ha tenido en el trabajo de comisiones y no obstante la
disciplina de partido, el debate en el pleno y la votacin la forma esencial de naturaleza,
podramos decir, que Ciencia las asambleas para cumplir con sus encomiendas
constitucionales.

Los debates pueden ser no slo en el pleno, sino tambin en las comisiones encargadas de
elaborar los dictmenes de los proyectos legislativos, y quiz sea ah en donde se pueden
obtener mejores resultados de ellos, pues es en pequeos grupos donde con mayor facilidad
se escuchan y se sopesan los argumentos y las razones, y no en grupos numerosos como son
los congresos modernos.

Sin embargo, las normas que podemos encontrar vigentes en leyes y reglamentos se refieren
con preferencia a los debates del pleno, porque es ah donde se toman decisiones definitivas y
vinculatorias.

En Mxico, la Ley Orgnica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos regula los trabajos
de las comisiones, remitiendo en primer lugar a las disposiciones de los reglamentos, pero
estableciendo algunos principios bsicos. Las reuniones no sern pblicas, con lo que se
facilita el trabajo, puesto que la presencia de extraos, y en especial de los medios de
comunicacin, convierten a las reuniones en una lucha en la que todos quieren ser ganadores y
no ceder un pice a su posicin original, contra lo que debe ser y lo es con frecuencia en
reuniones privadas; el dilogo es indispensable para que entre todos los participantes lo
encuentren lo mejor para el pueblo representado.

Otra regla es que las decisiones se toman por mayora de votos y los presidentes tienen voto
de calidad, segn lo determinan los arts. 56 y 89 de la Ley Orgnica antes citada. Parecera
como ya se dijo antes, que este voto de calidad va en contra del principio de la igualdad entre
los legisladores; sin embargo, esto no es as puesto que un dictamen es en ltima instancia un
trmite intermedio, que no es definitivo pero que hay que agotar, por lo que de haber empate, si
no existiera el recurso del voto de calidad se detendra el procedimiento sin llegar al pleno, por
las opiniones encontradas de una minora de legisladores. En el pleno, en cambio, todos los
votos, incluido el del presidente, son de igual valor.

La Ley Orgnica, al contrario de lo que sucede con las comisiones y comits, no tiene reglas
relativas al debate en el pleno y ste se rige por el Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso de los Estados Unidos Mexicanos y por acuerdos parlamentarios que lo
complementan o que con frecuencia lo sustituyen, por la razn de que muchas de sus
disposiciones son ya obsoletas, puesto que el Reglamento data, como ya se dijo antes, de
1934, pero en realidad es copia de anteriores que provienen del usado en Cdiz en 1812 para
regular los trabajos de la primera Constitucin espaola.

Las reglas de esta norma anticuada estn pensadas para un pequeo Congreso, de pocas
docenas de legisladores, no agrupados en partidos organizados y permanentes como los
actuales. Por ello, el sistema de las discusiones en dicho Reglamento, excesivamente
formalista, parte del principio de la absoluta libertad de los congresistas y de su disposicin a
or argumentos y a votar conforme a su convencimiento.

Por tanto, el debate se organiza con varios turnos de oradores en contra y en pro del dictamen,
en forma alternativa, con alguna oportunidad de mayor nmero de intervenciones por parte de
los integrantes de las comisiones dictaminadoras o por el autor del proyecto que se discute. El
trmino de las intervenciones ser como mximo de media hora y se permite a los presentes
interpelar al orador para "alguna explicacin pertinente", y tambin se podr pedir la palabra
para aclarar hechos o contestar alusiones personales hechas por el orador.

Los debates as organizados son por lo general largos e intrincados y no tienen, aun cuando
debieran tener, mucha utilidad para convencer a quienes deben emitir su voto, que
actualmente, por lo general, lo tienen ya comprometido en el sentido de su grupo
parlamentario. Por ello, las reglas aprobadas mediante acuerdos parlamentarios tienden a
disminuir el tiempo de las intervenciones y a modificar el sistema de discursos en contra y en
pro, por otro, en el cual los diversos grupos representados en las cmaras, por medio de un
vocero, dan a conocer el punto de vista adoptado por su colectivo.

VOTACIN Y MAYORAS

La votacin es la culminacin del trabajo legislativo, es la formacin final de la voluntad

colectiva a travs de la manifestacin individual de la voluntad individual de cada uno de los
integrantes del cuerpo colegiado.

Votar es el procedimiento propio para tomar decisiones en cuerpos de iguales, en los que la
organizacin responde no a un sistema autoritario vertical, en el que unos pocos mandan y
todos los dems obedecen, sino a un sistema horizontal en el que la voluntad de cada uno vale
igual que la de los dems y en la que las resoluciones se toman por mayora.

El voto tiene un elemento interno, que es la operacin de la voluntad libre que consiste en optar
en el interior de la persona, por una de las diversas posibilidades que se presenten a su
inteligencia, y tiene un elemento externo, que es la manifestacin a travs de signos objetivos y
observables de la decisin interna.

Las votaciones pueden ser expresadas de diversas maneras, pero las ms generalizadas son
las siguientes:

a. Por aclamacin, que es citando se toma una decisin con manifestaciones inorgnicas
y tumultuarias, a gritos, aplausos o silbidos. Esta forma de votar no est permitida en
un Congreso o Parlamento, que exige mayor seriedad y ms libertad, porque en una
votacin por aclamacin, los ms violentos y decididos arrastran a los dems.

b) Votacin econmica, que se toma en forma simultnea a todos los integrantes del cuerpo
colegiado, quienes manifiestan su voto con un gesto, como por ejemplo levantando la mano,
alzando un cartel con un determinado color o leyenda, o ponindose de pie.

c) Votacin nominativa, que se toma individual y sucesivamente, manifestando cada legislador

su nombre y el sentido de su voto, de tal modo que todos los presentes, incluidos los medios,
se enteren de quin vot y en qu sentido lo hizo.

d) Votacin secreta, por cdula o en papeletas, que se toma depositando en una urna boletas o
papeletas en las que consta el sentido voto de cada legislador, puesto por l mismo por escrito.
Se usa para elegir personas, en especial para cargos de mesa directiva.

Con el avance de la tcnica, especialmente la electrnica, se implantado en muchos

congresos, entre ellos en la Cmara de Diputados mexicana, el sistema de votos electrnicos,
para sustituir al las proceso de votacin nominativa; los diputados, desde sus pupitre aprietan el
botn que seala el sentido de su voto y su nombre, y una luz de un color determinado, verde
por el s, rojo por el no y amarillo por la abstencin, aparece en unas grandes pantallas en los
muros recinto.

En Mxico, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso dedica un captulo a las
votaciones, y en l da las reglas y los procedimientos para cada una de las formas de votar.
Como reglas complementarias, el Reglamento establece la muy lgica medida, segn cual,
cuando se est en votacin, ningn miembro de la Cmara puede salir del saln o excusarse
de votar.

De esta disposicin se desprende que los votos slo pueden ser afirmativos o negativos; el
llamado voto de abstencin no existe, ya que en el cmputo final se suma al voto negativo.

Al votar, se manifiesta la voluntad a favor o en contra de un dictamen o de una parte de ste, y

para que se considere aprobado se requiere un nmero determinado de votos a favor, que
tienen como contrapartida todos los otros no expresados a favor, que son los votos en contra y
las llamadas abstenciones.

Finalmente, hay que recordar que la ley otorga efectos diferente, al nmero de votos emitidos y
exige en ciertos casos una mayora especial.

Existe, en primer lugar, la llamada mayora simple, que es la que representa cualquier nmero
de votos que sea mayor que el de las de ms opciones.

En seguida tenemos la llamada mayora absoluta, que significo que la ley exige que la votacin
a favor de una determinacin cuente con ms de la mitad de los votantes.

La mayora absoluta es tambin mayora simple, pero la mayora simple puede no ser absoluta,
para el caso de que se vote entre ms de dos opciones, pues en l, la que obtenga mayora
puede no tener ms de la mitad de los votos contados; por ejemplo, si se vota entre las
opciones A, B y C, y el resultado es 40% de votos para la opcin A, 25% de votos para la
opcin B y 35% de votos para la opcin C, gana la opcin C, con mayora simple, pero sin
haber obtenido ms de la mitad de los votos, que es lo requerido para una mayora absoluta.

Finalmente, la mayora calificada es un nmero ms alto que la mayora absoluta y se exige por
la Constitucin o por la ley para algunas determinaciones especialmente importantes para las
que el legislador presume que se requiere un consenso mayor de las asambleas;
generalmente, esta mayora calificada es de dos terceras partes de votos, que se establecen
para asuntos trascendentes en la vida nacional, pero se pueden usar otras formas, por ejemplo,
66%, tres cuartas partes o incluso un nmero ordinal fijo.

NOTA FINAL

Cuando el presente libro ya se encontraba en prensa, se aprob finalmente la Ley Orgnica del
Congreso de la Unin (31-VIII-99), que modific el articulado, disminuy el nmero de
Comisiones ordinarias a tan slo 26, suprime los actuales Comits y cre uno nuevo
denominado de Informacin, Gestora y Quejas, entre otras reformas. Tambin se aument la
duracin de la mesa directiva de un mes a un ao, se sustituy a la Oficiala Mayor por una
Secretara General, de la que dependern tres unidades de apoyo, tina de estudios jurdicos,
otro de finanzas pblicas y una de estudios sociales. Adems, se suprimi la Gran Comisin.

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