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Argentino Mendoza
Seguridad nacional en Mxico: las herencias de la administracin Fox
El Cotidiano, vol. 19, nm. 123, enero-febrero, 2004, pp. 90-99,
Universidad Autnoma Metropolitana Azcapotzalco
Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=32512309

El Cotidiano,
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 S eguridad nacional en Mxico:
las herencias de la administracin
Fox

Argentino Mendoza*

Si bien el debate sobre la seguridad nacional ha sido dinmico en la

administracin Fox, los resultados no han sido los ptimos. Res-
puestas ad hoc han sido las implementadas para enfrentar asun-
tos crticos como el narcotrfico y el crimen organizado, donde es
clara la influencia de factores externos, especficamente, de EU. La
propuesta poltica de plantear una agenda abierta de seguridad na-
cional no ha prosperado debido a que existen pocos incentivos en
actores con capacidad de influencia. En la LVII legislatura no se dis-
cuti ninguna Ley enfocada a los asuntos de seguridad nacional,
salvo la ley de acceso a la informacin. Para muchos legisladores no
es redituable polticamente discutir aspectos vinculados a la segu-
ridad nacional.

E n Mxico, la dimensin de las polticas

de seguridad nacional se entendieron
como asunto de control poltico del rgimen
en turno. De 1917 al ao 2000, oper una es-
pecie de hbrido entre seguridad interior y pro-
teccin patrimonialista de la clase poltica que
haba hecho suyo al Estado y sus instituciones.
As, se esgrimieron toda clase de excesos para
proteger los proyectos de los grupos en el po-
der en contra de partidos, sindicatos, estudian-
tes, indgenas y todo aquel que desafiara la
razn de Estado: con eso se vala todo.
Por otro lado, al ser la seguridad nacio-
nal una construccin social, no fue desafortu-
nado pensar que durante ms de setenta y cinco
aos se instrument una visin estrecha de la
seguridad, vinculada a una idea rudimentaria
* Acadmico, Centro de Investigaciones de Amrica
del Norte, CISAN.
de gobernabilidad, es decir, un control excesi-
vo de espacios polticos. En sa construccin
social, las ideas emanadas de la Presidencia,
Secretara de Gobernacin, Defensa, etctera,
fueron predominantes, con lo cual se excluy
cualquier alternativa social, poltica y econ-
mica. Por otro lado, el aislamiento del rgi-
men de las interacciones de la economa y los
sucesos polticos internacionales permitieron
operar al rgimen la seguridad nacional a su
antojo y conveniencia.
Adicionalmente, tambin es necesario
agregar que el Estado mexicano no operaba
las polticas de seguridad totalmente aislado
del escenario internacional: Estados Unidos
siempre ha sido el gran referente, ya que, des-
de el punto de vista geogrfico, se comparte
una frontera de ms de 3,000 kilmetros. Es
decir, Mxico es el espacio previo de seguri-
dad del territorio de EU, aspecto que se ha

90 Seguridad nacional
acentuado a raz de los atentados terrorista del
11 de septiembre.
Lo anterior slo es una breve argumen-
tacin para sostener la idea de la seguridad
nacional como una construccin social reali-
zada en los crculos ms relevantes del poder
poltico. En Mxico, la referencia es el presi-
dente y equipo selecto, los Secretarios de Go-
bernacin y Defensa principalmente. Ahora
bien, la seguridad nacional, como concepto,
necesariamente deba tener relacin con los
resultados que esperaba conseguir, es decir,
garantizar control poltico (lo que esto signifi-
que). Cuando lo anterior se dej de cumplir,
empezaron a modificarse los trminos de las
ideas para disear polticas de seguridad efi-
cientes. En Mxico, bsicamente el contexto
fue el deterioro de las instituciones que garan-
tizaban condiciones de gobernabilidad1 y, por
otro lado, la influencia de variables interna-
cionales, sobre todo las presiones a la demo-
cratizacin, el libre comercio y la influencia
de las nueva formas de organizacin de la so-
ciedad civil a principios de la dcada de los
noventa. Era ya imposible sostener una con-
cepcin estrecha de la seguridad nacional que
la consideraba como seguridad del rgimen.
Por otro lado, asuntos como el narcotr-
fico, la corrupcin institucional y las guerri-
llas adquirieran una nueva dimensin desde
finales de los ochenta, irrumpiendo violenta-
mente a mediados de los noventa. Este marco
dio pauta a modificaciones institucionales
trascendentes y una apertura a temas emer-
gentes para la seguridad nacional, que empe-
z con Zedillo y contina con algunos matices
en la administracin Fox.
Zedillo
Durante la administracin de Ernesto Zedillo,
tres elementos condicionaron la seguridad na-
cional de Mxico: en primer lugar, la entrada
en vigor del TLC tuvo importantes repercusio-
nes en el sistema poltico2. Se dio un reequili-
1
Es decir, control poltico de todos los actores.
2
En las elecciones de 1994 que dieron el triunfo a
Zedillo se aceptaron observadores internacionales por
brio de los poderes federales, estatales y mu-
nicipales, y entre el poder ejecutivo, legislati-
vo y judicial. En los asuntos de seguridad, se
dieren condiciones para la mayor participacin
de otros actores polticos, diferentes a los tra-
dicionales: legisladores, acadmicos3 y miem-
bros de la sociedad civil organizada.
Otro aspecto se relacion con la emer-
gencia de verdaderos movimientos de protes-
ta de carcter antigubernamental con amplio
apoyo social e internacional: nos referimos a
la guerrilla zapatista, que plante nuevas de-
mandas y formas emergentes de lucha. Por l-
timo, el crimen organizado se manifest en
nuevas formas, lo cual desafi a la seguridad
nacional mexicana como ningn otro fenme-
no antes visto, manifestado principalmente en
el narcotrfico.
TLC
Con la entrada en vigor del Tratado de Libre
Comercio, la dimensin de seguridad en Mxi-
co cambia radicalmente. Si la lnea divisoria
entre la poltica interna y externa era clara
antes entre los dos pases, con la entrada en
vigor del TLC, en 1994, se da una mayor parti-
cipacin de actores estatales y no estatales en
ambas naciones y, con ello, se borran los lmi-
tes geogrficos para la participacin poltica.
En este contexto, las fallas institucionales en
Mxico, manifestadas en los elevados ndices
de la delincuencia organizada, la guerrilla, la
migracin y los fenmenos de corrupcin, fue-
ron percibidos en EU como una amenaza a su
seguridad nacional. As, a partir de 1995, las
presiones ejercidas por agencias como el FBI,
la DEA y congresistas, fueron ms persistentes.
Mxico respondi por medio de la coopera-
cin: se incrementaron el nmero de agentes
de la DEA, se permiti al servicio de aduanas
de EU operar en territorio nacional y ms de
1,500 militares mexicanos fueron entrenados
primera vez en Mxico. Por su parte, organizaciones
mexicanas como Alianza Cvica desempearon un im-
portante papel en el proceso de transicin democrtica.
3
Una importante comunidad de acadmicos mexi-
canos empezaron a producir anlisis de las polticas de
seguridad nacional; por su parte, legisladores se empe-
zaron a interesar en dichos temas profesionalmente.
El
Cotidiano 123 91
 por el Departamento de Defensa de EU de 1996
durante el ao 2000.
Lo que afirmo es que el TLC, si bien fue
un asunto estrictamente comercial, no descar-
t que Mxico y EU entraran en una fase de
cooperacin en otros aspectos, entre ellos la
seguridad nacional. Aspecto que hered la ad-
ministracin Fox y a lo cual ha tenido que
entrarle. En este sentido, cabe destacar los
acuerdos firmados en Monterrey del 2002 para
crear una frontera inteligente y segura4.
Guerrilla
La emergencia del movimiento guerrillero
zapatista de 1994, coloc en jaque a las es-
tructuras de seguridad nacional del Estado
mexicano, donde no slo el sector militar y el
de la inteligencia nacional fueron cuestiona-
dos, sino todas las reas responsables: poltica
social, agraria e indgena. El Ejrcito Zapatista
de Liberacin Nacional tambin cuestion la
seguridad nacional en dos sentidos: por ser un
movimiento armado y por colocar en la agen-
da nacional el tema de la autonoma indge-
na. A la fecha existen numerosos grupos
armados, el Centro de Investigaciones Histri-
cas de los Movimientos Armados (CIHM) sos-
tiene que hay ms de 14 grupos armados que
operan principalmente en Puebla, Hidalgo,
Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero. Este
escenario es un aspecto que la administracin
Fox ha colocado como asunto de carcter so-
cial y antropolgico, es decir, le ha reducido
el componente militar para atenderlo fragmen-
tadamente con polticas sociales. Por otro lado,
el dilogo permanece estancado con el prin-
cipal actor: el EZLN.
Crimen organizado
El crimen organizado en Mxico es considera-
do asunto de seguridad nacional desde 1986,
4
Los acuerdos de Monterrey tienen el propsito de
tener una frontera comn eficiente y segura. Para ello,
se incluyen compromisos de intercambio de informa-
cin de personas, de transportes de mercancas, de
embarcaciones y proteccin de infraestructura de la
frontera. En octubre de 2002 llegaron a Mxico agentes
92 Seguridad nacional
fecha en que el ex presidente Miguel de la
Madrid lo catalog as debido al incremento
del poder del narcotrfico. Diversa fue la
institucionalidad que se desarroll para
enfrentarlo: reformas en la PGR, SEDENA, Se-
cretaria de Gobernacin.
El asunto del crimen organizado es tema
de investigacin de instituciones especializa-
das en la actualidad5. Es considerado como
capaz de permear en las fuerzas polticas y
utilizar las instituciones del Estado en su be-
neficio. Como argumenta Arturo Sarukhan C.,
ex coordinador de asesores del ex canciller de
Mxico, Jorge Castaeda,
para poder conducir sus actividades ilcitas y
evitar los controles y los mecanismos de
procuracin de justicia del Estado, el crimen
organizado se ha convertido en uno de los
enemigos ms importantes de las institucio-
nes gubernamentales, ya que, a la vez que
requieren de su existencia, stas deben ser lo
suficientemente dbiles o penetrables como
para que el crimen organizado siga operando
de manera ilcita6.
Como seala Adolfo Aguilar Znser
La corrupcin gubernamental, el instrumento
por excelencia de control poltico en Mxico,
del FBI a dar capacitacin en el aeropuerto internacio-
nal de la ciudad de Mxico.
5
Instituciones acadmicas tanto de Mxico como
Estados Unidos en la actualidad desarrollan temas vin-
culados a la agenda de seguridad nacional. En Mxico
podemos citar al Centro de Investigaciones Sobre Am-
rica del Norte del CISAN y el Centro de Investigacin y
Docencia Econmica (CIDE). En Estados Unidos al Cen-
tro de Estudios Estratgicos Internacionales y al Centro
de Estudios Mxico-Estados Unidos de la Universidad
de San Diego, que en la actualidad desarrolla temas
vinculados a seguridad pblica y aplicacin de la Ley.
6
Sarukhan, C., Arturo, Narcotrfico y terrorismo:
elementos definitorios del nuevo sistema de seguridad
internacional, en, Fernndez De Castro, Rafael, Cam-
bio y Continuidad en la Poltica Exterior de Mxico,
Ariel-ITAM, Mxico, 2002, p. 45. Carlos Reza Esteres,
profesor de economa aplicada de la Universidad Aut-
noma de Madrid, argumenta que, en Mxico, son los
aparatos estatales los que se han encargado de dar pro-
teccin al narcotrfico, ya que, segn l, la obligacin
de hacer cumplir los contratos que se generan en un
mercado ilegal ha correspondido a los agentes pbli-
cos. Vase, Mndez, Luis, Regula el Estado la droga
ilegal, en Reforma, 3 de febrero de 2003, p. 20A.
 perdi su carcter endgeno; es decir, dej
de ser un fenmeno de naturaleza poltico-
burocrtica, ubicado en prcticas como la
disposicin indebida de fondos gubernamen-
tales, el manejo discrecional del presupuesto,
la asignacin ventajosa de contratos, el trfi-
co de influencias y la extorsin de las autori-
dades, para trasladarse al terreno de las
actividades criminales, principalmente asocia-
das al narcotrfico y al lavado de dinero. Los
niveles de complicidad le impidieron al gru-
po gobernante distinguir entre los intereses
particulares y los intereses del Estado; a causa
de ello, dej de haber la separacin tradicio-
nal entre la corrupcin gubernamental tolera-
da y fomentada por razones de Estado, y las
actividades tpicamente criminales7.
Segn Bailey y Godson, el crimen orga-
nizado es capaz de permear en las fuerzas
polticas y organismos institucionales a travs
de un vnculo directo entre las organizaciones
criminales y el sistema poltico; ya sea que
los polticos posean control e, incluso, poder
dentro de stas, o que los criminales influyan
directamente en las autoridades formales.
Agenda en transicin 2001
La agenda de seguridad nacional de Mxico
se transforma de un esquema de seguridad na-
cional tradicional y realista, que consideraba
al Estado-rgimen como eje de articulacin de
las polticas a una agenda en transicin en la
actual administracin de Vicente Fox. Algu-
nos hacedores de decisin planteaban a fina-
les de la dcada de los ochenta cambios
orgnicos trascendentes que se reflejaron en
el primer ao de Fox. Por ejemplo, el General
Clemente Vega, actual Secretario de Defensa
de Mxico, sealaba en un estudio de 1988
que la seguridad nacional deba incorporar cri-
terios integrales dentro del Estado, con enfo-
ques humanistas y reales, apoyado en el
consenso de la sociedad organizada8. En el
mismo trabajo, propone que la seguridad na-
7
Aguilar Znser, Adolfo, La nueva seguridad inter-
nacional, en Este Pas, 30 de mayo de 2001.
8 12
General Gerardo Clemente Ricardo Vega Garca,
Seguridad Nacional, Concepto Organizacin y Mto-
do, Mxico, 1988, p. 11 .
cional debe ser un concepto dinmico y, lo
ms importante, sugiere la idea de la creacin
de un Asesor de Seguridad Nacional a nivel
de gabinete presidencial9.
Eduardo Medina Mora, actual titular del
Centro de Investigaciones para la Seguridad
Nacional (CISEN), indica que la seguridad na-
cional debe enfrentar las amenazas que po-
nen en riesgo la soberana, el territorio, las
instituciones del Estado y la seguridad ciuda-
dana10.
Entre algunas de las definiciones de se-
guridad nacional con relacin a la idea ante-
rior estn:
1) Conjunto de condiciones polticas, econ-
micas, militares, sociales y culturales necesa-
rias para garantizar la soberana, la
independencia y la promocin del inters de
la nacin, fortaleciendo los componentes del
proyecto nacional y reduciendo al mnimo
las debilidades o inconsistencias que pueden
traducirse en ventanas de vulnerabilidad al
exterior. Algo destacable respecto al inters
nacional es que la variable dominante son los
objetivos prcticos de los individuos, grupos
e instituciones que toman las decisiones. Asi-
mismo, por la influencia de Estados Unidos11
John Bailey y Timothy Goodman, defi-
nen a la seguridad nacional como aquellos
asuntos relacionados con la capacidad del Es-
tado para proteger las vidas y propiedades de
los ciudadanos. En un mundo de Estados na-
cin, la seguridad nacional depende de la fa-
cultad del gobierno para controlar efectivamen-
te su territorio y para llevar a cabo funciones
como aumentar los ingresos, mantener al ejr-
cito, reforzar las leyes y dirigir su poltica ex-
terior12. Sin embargo, desde un enfoque insti-
tucional, la seguridad nacional se enfoca en
el tema de la gobernabilidad, o la habilidad
9
Ibid, p. 310.
10
Palabras en la VI Reunin Nacional de Procuracin
de justicia, Mxico, DF, noviembre de 2002.
11
Maciel, Agustn, La seguridad nacional: concepto
y evolucin en Mxico, en <www.seguridadnacional
hoy.com>.
Bailey, John y Timothy Goodman, Crimen Organi-
zado y gobernabilidad democrtica, Grijalbo, Mxico,
2002, p. 182.
El
Cotidiano 123 93
 del Estado y de sus instituciones para disear y
ejecutar exitosamente polticas pblicas. Por
ello, la amenaza a la seguridad nacional la
constituyen los temas o eventos que limitan la
habilidad del Estado y de sus instituciones para
funcionar de manera apropiada. En la medida
que las instituciones dejan de funcionar pier-
den legitimidad. La legitimidad es considera-
da como la lealtad y apoyo a las instituciones,
y a las decisiones de las instituciones del Esta-
do. Si este crculo se rompe, el Estado entra en
una fase critica. En este sentido, si el Estado
no es capaz de garantizar el estado de dere-
cho frente al crimen organizado, la legitimi-
dad del primero entra en crisis al perder el uso
legtimo de la coercin.
Seguridad nacional e
institucionalizacin en Mxico
Diversa ha sido la arquitectura instrumentada
con fines de seguridad nacional, pero algo que
la distingue es su falta de institucionalidad y
que, por ms de setenta aos, las agencias en-
cargadas de la seguridad e inteligencia estu-
vieron y estn subordinadas a la Secretara de
Gobernacin y a la Secretara de la Defensa
Nacional, aunque tambin la Armada y PGR
han tenido unidades especializadas. As, en
Mxico, no existe una ley de Seguridad Nacio-
nal. El tema se contempla en la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal apenas
con una mencin en el artculo 27, donde se
establece que la Secretara de Gobernacin
tiene la facultad y la obligacin de establecer y
operar un sistema de investigacin e informacin
que contribuya a preservar la integridad, esta-
bilidad y permanencia del Estado mexicano.
En la prctica, la nica legislacin que
se ocupa de la seguridad nacional es un de-
creto presidencial expedido el 5 de enero de
1992, mediante el cual Salinas de Gortari crea
el gabinete de seguridad nacional, que
involucr a la SEDENA, PGR, SEMAR y Relacio-
nes Exteriores. Otro decreto presidencial ex-
pedido el 8 de enero de 2001 abrog el citado
gabinete y, en su lugar, cre el Consejo de Se-
guridad Nacional, designndose la figura de
Consejero de Seguridad Nacional, cargo que
ocup Adolfo Aguilar Zinser hasta enero de
2002. Orgnicamente, sus funciones eran las
94 Seguridad nacional
de coordinar el gabinete de Orden y Respeto,
que inclua a la PGR, SEDENA, Gobernacin,
Marina, Seguridad Pblica y los rganos de in-
teligencia del Estado. A la renuncia de Znser,
el presidente Fox asume la coordinacin de
los rganos responsables de la seguridad na-
cional13. La explicacin de la nula operativi-
dad de la oficina del Consejero de Seguridad
Nacional se debi a las inercias burocrticas
del pasado y la oposicin desde el interior del
gobierno a los proyectos de Znser14.
La idea de Znser era ampliar el debate
sobre la seguridad nacional y disear una ar-
quitectura institucional ms acorde con un
Mxico democrtico y en proceso de consoli-
dacin institucional. Segn l, no hay un coto
de seguridad nacional. El gobierno en su con-
junto debera hacerse partcipe de ella. El ga-
binete de seguridad nacional era un cuerpo
burocrtico restringido a funciones de defensa
y seguridad pblica. En su visin, en cada Se-
cretara de Estado debera de existir un gabi-
nete ad hoc para cubrir la agenda de riesgos15.
En Mxico, el debate sobre asuntos que
conciernen a la Seguridad Nacional son
novedosos, ya sea por el tipo de anlisis que
se realiza como por los actores involucrados.
En las instituciones polticas de Mxico, el Con-
greso, el Ejecutivo, el Poder Judicial y los Par-
tidos Polticos, slo el Ejecutivo cuenta con
amplias discrecionalidades en la materia y su
capacidad de respuesta est en funcin de los
rganos especializados con los que cuenta en
el seno del gabinete, tanto en el crculo nti-
mo de Los Pinos como en su gabinete amplia-
do. Por su parte, el Congreso no ha participado
13
Benavides, Carlos y Ariadna Garca, Coordinar
Fox seguridad nacional, en El Universal, 9 de enero de
2002, p. 10.
14
Segn el Dr. Jos Luis Valds Ugalde, ex conseje-
ro de agenda de riesgos de Aguilar Znser, inercias del
pasado se opusieron desde el interior del gobierno a los
proyectos del consejero en seguridad nacional y coor-
dinador en el gabinete de orden y respeto. Seala que
no fue posible ni dividir ni separar de la Secretara de
Gobernacin al CISEN, Ramos Prez, Jorge, Vetaron
desde el gobierno planes de Aguilar Znser, en El Uni-
versal, 12 d enero de 2002, p. 11a.
15
Aguilar Znser, Adolfo, El concepto de seguridad
nacional en Mxico. Fortaleza y debilidades a inicios
del siglo XXI, en Hristoulas, Athanasios ( coord.) Las
relaciones cvico-militares en el nuevo orden mundial,
ITAM-Porrua, Mxico, 2002, p. 355.
activamente en el debate, hasta el momento
slo existen borradores sobre la supuesta Ley
de Seguridad Nacional, dos en el PRI y uno en
el PRD sobre regulacin de rganos de inteli-
gencia, los cuales no pasaron ni siquiera a dis-
cusin en las comisiones respectivas de la
actual LVII legislatura.
Formalmente, las dependencias ms
importantes con atribuciones en seguridad na-
cional son:
Presidencias de la Repblica
Secretara de la Defensa Nacional. Seccin II
de Inteligencia Militar
Secretara de Marina. Seccin VII de Inteli-
gencia Naval
Secretara de Seguridad Pblica. Polica Fe-
deral Preventiva
Procuradura General de la Repblica. UEDO,
FEADS, AFI, Centro Nacional de Planeacin e
Informacin (antes CENDRO)
Secretara de Gobernacin. CISEN
Los documentos donde se ha expresado
institucionalmente la idea de seguridad nacio-
nal han sido los Planes de Desarrollo (PND) des-
de el ao de 1982, pero como lo que interesa
es resaltar las polticas de la administracin
Fox slo se describe el PND de Zedillo y el de
Fox, donde es clara la transicin de esquemas
tradicionales a una agenda ampliada.
Plan de desarrollo 19952000
El documento sigue la lnea de vincular la se-
guridad con la poltica exterior y las fuerzas
armadas. Adems, incorpora algunas declara-
ciones sobre la naturaleza de la poltica na-
cional y el reconocimiento a los nuevos actores
sociopolticos como las ONG.
A las fuerzas armadas se les conoce su
permanente lealtad a los poderes constitucio-
nales, su origen popular y su compromiso con
el proyecto nacional han permitido tener paz
interior y fronteras seguras, lo que las hace
pilares de nuestra soberana.
Se argumenta que la doctrina de la se-
guridad nacional no ha sido nunca interven-
sionista ni militarista, sino de escrupuloso
apego a la ley, al respeto mutuo y a la nega-
cin como forma de dirimir controversias, son
las condiciones para el ejercicio de las liber-
tades, el avance de la democracia, el dialogo
permanente y la cohesin social.
Se puede considerar a este documento
como el prembulo de una agenda abierta de
seguridad. Se compone de una agenda que in-
cluye los siguientes temas.
Las organizaciones criminales interna-
cionales, el trfico ilegal de armas y personas y la
exploracin ilegal de nuestros recursos marinos.
La vigilancia del Estado de Derecho
y vigilancia de nuestras fronteras, con respec-
to a los derechos humanos.
Actualizar la planeacin estratgica del
Ejercito, la Fuerza Area y la Armada mexica-
nos; modernizar y consolidar sus capacidades
militares, operativos de inteligencia y tcnicas
de respuestas inmediata a emergencias y desas-
tres; fortalecer el resguardo de las instalaciones
vitales del pas y actualizar la legislacin en la
materia a las nuevas circunstancias y desafos.
Unidad de criterios en el combate a
las amenazas modernas a la seguridad nacio-
nal: el narcotrfico, el lavado de dinero, el
trfico ilegal de armas y el terrorismo.
Fomentar el aprecio a nuestra histo-
ria, a nuestra cultura, a las costumbres los va-
lores y principios que nos dan identidad, tanto
en el sistema educativo nacional y en medios
de comunicacin como en la preparacin de
nuestras Fuerzas Armadas y cuerpos de seguri-
dad publica y en el extranjero entre las comu-
nidades de mexicanos.
Actualizar el marco legal en materia
de servicios de inteligencia con el fin de tipi-
ficar y reglamentar las labores que se realicen
en esta materia. El objeto deber ser asegurar,
en todo momento, la eficacia y el apego a la
ley de los servicios de inteligencia nacional,
y aprovechar la inteligencia internacional y
el intercambio de informacin referente a nar-
cotrfico, criminales y terrorismo.
Consolidar el marco del libre comer-
cio con la religin, intensificar las consultas
El
Cotidiano 123 95
 polticas y asegurar que la corporacin promue-
va objetivos de beneficio mutuo.
Proyectar la nacionalidad mexicana
como expresin de una orgullosa identidad
pluricultural que es mayor que nuestras fronte-
ras y procurar una vinculacin dinmica con
las comunidades de mexicanos y las personas
de origen mexicano en el exterior.
Impulsar el mbito internacional nues-
tra visin sobre asuntos como el libre comer-
cio, el funcionamiento de los rganos
multilaterales que deben contribuir a la esta-
bilidad financiera regional y global, los flujos
migratorios, el cuidado del medio ambiente y
el combate del narcotrfico y el terrorismo.
Entre las innovaciones ms trascen-
dentes de la administracin de Zedillo fue-
ron: las reformas a la Ley Orgnica de la
PGR, que facilitaron la creacin de la Fisca-
la Especial de Delitos contra la Salud
(FEADS), la Unidad Especial contra la Delin-
cuencia Organizada ( UEDO ), el fortaleci-
miento del Centro de Planeacin contra las
Drogas ( CENDRO ). En la SEDENA se facilit
la creacin de las Unidades Especiales GAFES
y GANFES; adems de Ley que estableci las
Bases de Coordinacin del Sistema Nacio-
nal de Seguridad Pblica, que junto con la
Polica Federal Preventiva permiti operar
la Secretara de Seguridad Pblica en la ad-
ministracin Fox. Jurdicamente, la innova-
cin ms trascendente fue la Ley contra la
Delincuencia Organizada.
Plan de desarrollo 20012006.
Administracin Fox
La seguridad nacional se ubica dentro de la
esfera de orden y respeto. El hilo conductor de
estas funciones es el respeto a los derechos
fundamentales consagrados en la Constitucin,
las leyes y los tratados internacionales, es
decir, el Estado de derecho.
El PND 2001-2006 incorpora a la polti-
ca interior como el espacio desde el cual se
garantiza la seguridad nacional y se procesan
eficazmente demandas y planteamientos de
los actores polticos.
96 Seguridad nacional
En el rubro de los intereses nacionales a
cargo de la esfera poltica exterior se seala
que uno de ello consiste en garantizar que
nuestra seguridad nacional y nuestra integri-
dad territorial no se vean afectadas o amena-
zadas como resultado de cambios o aconteci-
mientos que se producen en el exterior. Ms
adelante se manifiesta que la diplomacia
mexicana del nuevo milenio ya no debe ser
slo un instrumento central en la preservacin
de la soberana y de la seguridad nacionales,
sino que debe convertirse adems en una pa-
lanca para promover y apuntalar el desarrollo
socioeconmico de Mxico.
La seguridad nacional se define como
proteccin, previsin y promocin del inters
pblico. Al momento de establecerse las atri-
buciones de la Secretara de Gobernacin, se
seala que la seguridad nacional es la preser-
vacin de la integridad, estabilidad y perma-
nencia del Estado Mexicano.
En la justificacin de los sistemas de
inteligencia, se afirma que stos existen para
garantizar la seguridad nacional y hacer fren-
te a los riesgos y amenazas que atenten contra
el bienestar y la paz de su poblacin pongan
en peligro la permanencia de las instituciones
del Estado o vulneren la integridad de su terri-
torio.
En la presentacin del rea del orden y
respeto, se reitera que la seguridad nacional
tiene como metas principales velar por la pro-
teccin y preservacin del inters colectivo,
evitando en lo posible o minimizando cual-
quier riesgo o amenaza a la integridad fsica
de la poblacin y de las instituciones.
Se reconoce la necesidad de nuevas
definiciones de inters de seguridad nacional
que confluyan en la gobernabilidad democr-
tica, adems de desarrollar la doctrina de se-
guridad nacional que gue con identificacin,
prevencin, valoracin y evaluacin de los
factores riesgo y las estrategias a seguir. Jun-
to con el marco jurdico necesario se busca
asegurar coherencia, unidad y amplitud de
visin a las decisiones en materia de seguri-
dad nacional que le corresponde tomar al Eje-
cutivo Federal. Aparte, el documento seala
que el concepto de seguridad nacional se uti-
liz durante administraciones pasadas para jus-
tificar actos de autoridad, cuyo nico propsi-
to fue procurar la continuidad del rgimen. La
oposicin poltica representaba una amenaza
a los intereses del grupo en el poder y a su
permanencia, que consideraba necesario di-
suadir, reprimir o neutralizar. Esta situacin lle-
v a un uso distorsionado de las instituciones
de inteligencia del pas, al descrdito de las
instituciones competentes y a un abandono por
el gobierno de tareas primordiales para el cui-
dado efectivo de la seguridad nacional.
El Documento toma en cuenta que en
el espectro de riesgo a la seguridad nacional
son amplias las verdaderas amenazas a las ins-
tituciones y a la seguridad nacional: las repre-
sentan la pobreza y la desigualdad, la vulne-
rabilidad de la poblacin frente a los desastres
nacionales, la destruccin ambiental, el cri-
men, la delincuencia organizada y el trfico
ilcito de drogas. Se agregan nuevos asuntos y
con ello los niveles de aseguramiento.
Por lo que hace a la estrategia, se enco-
mienda a la Comisin de orden y Respeto el
compromiso especifico de disear un nuevo
marco estratgico de seguridad nacional, en
el contexto de la gobernabilidad democrtica
y del orden constitucional.
Las estrategias que establece el Plan
Nacional de Desarrollo son:
a) Concebir la seguridad nacional des-
de una visin amplia destinada a prever y
hacer frente a situaciones que amenacen la
paz, la vigencia del orden jurdico, el bien-
estar y la integridad fsica de la poblacin y
que pongan en riesgo la permanencia de las
instituciones o vulneren la integridad del te-
rritorio.
b) Desarrollar una doctrina que gue la
identificacin, valoracin y evaluacin de
aquellos factores que puedan poner en riesgo
la seguridad nacional y que brinde una protec-
cin efectiva frente a riesgos y amenazas de
los intereses vitales de Mxico.
c) Elaborar una agenda de riesgos para
promover prcticas de prevencin en las ac-
ciones gubernamentales, mediante un anlisis
sistematizado de los riesgos que amenazan la
seguridad nacional.
d) Disear un marco jurdico e institu-
cional que respete las garantas constituciona-
les de los ciudadanos, asegurando la coordi-
nacin las dependencias del Poder Ejecutivo
Federal y la congruencia en el funcionamien-
to de los tres ordenes del gobierno.
e) Anticipar y prever con oportunidad y
eficiencia los riesgos y amenazas a la seguri-
dad nacional, la gobernabilidad democrtica
y el Estado de Derecho, mediante la opera-
cin de un sistema de investigacin, informa-
cin y anlisis que, apegado a derecho en su
actuacin, contribuya a preservar la integri-
dad, estabilidad y permanencia del Estado
mexicano.
f) Adems se promover un marco nor-
mativo que precise lo que constituye la segu-
ridad nacional del Estado mexicano y los
elementos que la componen. Las agencias de
inteligencia del Ejecutivo Federal debern su-
jetarse a los criterios de operacin propios de
un Estado democrtico y a un esquema perti-
nente de rendicin de cuentas institucional.
Se enfatiza salvaguardar la confidencialidad
de la informacin determinada como reserva
y se fijarn asimismo los trminos y condicio-
nes para su desclasificacin. Se trabajar para
que el personal se distinga por guardar una
actitud de lealtad y respeto al Estado y sus ins-
tituciones, a la legitimidad de sus autoridades
electas y judiciales, as como los principios
del Estado de Derecho. Adems las agencias
de inteligencia del Ejecutivo Federal debern
mejorar la oportunidad y eficiencia del siste-
ma de investigacin, informacin y anlisis
para la seguridad nacional.
Ampliar la agenda de seguridad impli-
ca de facto fallas institucionales. Es decir, cual-
quier tema en la agenda de seguridad significa
un incremento de recursos extraordinarios para
atenderlo, ello representa una reorientacin de
fondos pblicos. Adicionalmente ampliar la
agenda de seguridad nacional representa que
el rgimen considera temas relevantes para el
sistema que haba desatendido. Un ejemplo
en Mxico es el agua, la situacin jurdica de
la propiedad y la pobreza.
La agenda de riesgos en Mxico ha re-
percutido directamente en un incremento del
gasto destinado a instancias vinculadas a la
El
Cotidiano 123 97
 seguridad nacional y seguridad interna. Como
se detalla en el cuadro I, algunas instancias
cono la SEDENA han aumentado su presupues-
to aproximadamente 150% desde 1996. Para-
lelamente a este incremento Mxico tambin
ha sido uno de los principales beneficiados de
los programas de asistencia del Departamento
de Defensa de Estados Unido, que desde 1996
ha destinado ms de 160 millones de dlares
para diversos programas16.
2) Toma de decisiones cerrada para
asuntos de seguridad nacional. Presidencia, Go-
bernacin, PGR y SEDENA son actores lderes.
3) La seguridad nacional mexicana se
encuentra ligada a los planteamientos estrat-
gicos de Estados Unidos. Como ejemplo, la
poltica antidrogas y la ms reciente campaa
antiterrorista en parte responden a la agenda
de EU. Acontecimientos como la firma del

Cuadro 1
Presupuesto de principales dependencia enfocadas
a seguridad nacional, 1995-2003
PGR SEDENA MARINA SEGOB

1995 N/D N/D N/D N/D

1996* 1 727 633 200 9 903 535 800 3 430 803 900 2 329 260 000
1997* 2 538 910 000 12 110 610 000 4 419 400 000 2 324 580 000
1998* 3 485 930 600 14 220 780 100 5 883 545 400 6 627 916 400
1999* 3 970 865 600 16 593 440 000 6 606 990 000 7 057 750 000
2000 4 875 030 000 20 400 873 690 7 971 606 100 9 363 870 000
2001 5 594 400 000 22 424 626 000 8 873 400 000 4 918 134 146
2002 6 037 584 900 22 705 420 000 8 518 470 000 5 170 887 198
2003 7 154 274 950 22 831 496 500 8 899 171 701 3 990 376 868
Fuente: Diario Oficial. Presupuesto de egresos de la Federacin (miles de millones de pesos mexicanos)
Bailey, John y Jorge Chabat (compiladores); Crimen Transnacional y Seguridad Pblica Desafos para Mxico y
Estados Unidos, Plaza Jans, Mxico, 2003, p. 202.

La administracin Fox acuerdo para Fronteras Inteligentes ( Smarts

La administracin del presidente Fox al here-
dar una dinmica de trabajo en asuntos de se-
guridad nacional de administraciones pasadas,
slo ha logrado establecer algunas modifica-
ciones institucionalese. De hecho su principal
propuesta, el llamado consejero de Seguridad
Nacional no prospero debido a intereses buro-
crticos de grupos de poder colocados en la
Secretaria de Defensa Nacional, PGR y la Se-
cretara de Gobernacin, especficamente el
Centro de Investigaciones para la Seguridad
Nacional (CISEN).
La administracin Fox en trminos de
seguridad nacional se caracteriza por:
Border ) y el envi de ms de 20 mil soldados
mexicanos para proteger la frontera con EU
as lo confirman
4) Se ha desarrollado tibiamente una
institucionalidad civil enfocada a una agenda
abierta de seguridad nacional.
5) Correspondencia pobre entre discur-
so de seguridad abierto y recursos presupues-
tales para atender asuntos emergentes: Agua,
Medio Ambiente, etc.
6) La propuesta mexicana de seguridad
multidimensional no ha prosperado en la agen-
da de la Organizacin de Estados Americanos
(OEA).

1) Reproduccin de institucionalidad tra-

dicional de seguridad nacional. Slo instan- Comentarios finales
cias ligadas al sector militar han prosperado:

16 Centro para la Poltica Internacional, Just the Facts

Si bien el debate sobre la seguridad nacional
2001-2002,Aa QuicTtour of U.S. Defense and Security ha sido dinmico en la administracin Fox, los
Relations Whit Latin america and the Caribbean, Was- resultados no han sido los ptimos. Respuestas
hington, D.C, 2002. ad hoc han sido las implementadas para en-

98 Seguridad nacional
 tar. La herencia de administraciones pasadas
frentar asuntos crticos como el narcotrfico y
es que se ha continuado con la compartimen-
el crimen organizado, donde es clara la in-
talizacin es asuntos de seguridad en el sec-
fluencia de factores externos, especficamen-
tor militar17.
te de EU. La propuesta poltica de plantear una
agenda abierta de seguridad nacional no ha
Los dilemas para la administracin Fox
prosperado debido a que existen pocos incen-
han sido continuar con una dinmica institu-
tivos en actores con capacidad de influencia.
cional sucesiva o realizar modificaciones acor-
En la LVII legislatura no se discuti ninguna
des con la transicin poltica y un verdadero
Ley enfocada a los asuntos de seguridad na-
rgimen democrtico. Fox ha optado por lo pri-
cional. Salvo la ley de acceso a la informa-
mero, los desafos del crimen organizado y la
cin. Para muchos legisladores no es redituable
agenda bilateral con Estados Unidos son una
polticamente discutir aspectos vinculados a
gran presin y no facilitan innovaciones con
la seguridad nacional.
resultados hipotticos. La seguridad nacional
en Mxico es lo que es: respuestas ad hoc a
Adicionalmente, la agenda de seguri-
situaciones de emergencia.
dad nacional de Estados Unidos se impone.
Despus del 11 de septiembre, la poltica con-
tra el terrorismo ha dominado la agenda bila-
teral de seguridad. Por otro lado, las nicas
instituciones que han garantizado polticas efi- 17
Segn un estudio del Centro de Estudios Mxico-
cientes en la materia son las vinculadas al Estados Unidos de la Universidad de San Diego refiere
sector militar, como los Grupos de Operacio- que Mxico enfrenta un proceso acelerado de militari-
nes Especiales del Ejrcito y la Armada. En zacin sin un contrapeso institucional en la formacin
de policas civiles, lo cual implica riesgos para el pro-
la PGR, el Centro de Control y Planeacin de ceso de decomcratizacin. Ver. Garca, Adriana, Mili-
Drogas es la agencia lder para asuntos de tarizacin de PGR debilidad democrtica, en El
inteligencia, la cual es dirigida por un mili- Universal, 2 de junio de 2003, p. 22a.

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