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Octubre de 2008
Publicado por:
Divisin de Polticas y Estudios.
Programa Regin Activa
SUBDERE - GTZ .
SUBDERE.
Morand 115. Piso 7. Santiago Chile.
Coordinacin:
Osvaldo Henrquez, SUBDERE
Marcelo Morales, GTZ
Autor:
Jaime Fierro
Depto. de Polticas y Descentralizacin y Estudios
Consultor GTZ:
Felipe Rieutord C.
Adaptacin a manual de la Gua.
Diseo y Diagramacin:
Javiera Morales.
Impresin y encuadernacin:
Nombre de la imprenta.
ISBN: nmero de inscripcin
Introduccin 4
Modelo Integrado 19
Los gobiernos de la Concertacin a lo largo de estos aos han ratificado su compromiso con la
descentralizacin, promoviendo una disminucin del centralismo que histricamente ha caracterizado
a nuestro pas. Entre las distintas iniciativas llevadas a cabo se encuentran: la democratizacin de
los municipios, la creacin de los gobiernos regionales, el aumento de la inversin de decisin
regional, el llevar servicios bsicos a muchas localidades aisladas, la conexin del pas a travs de
una red de infraestructura y comunicaciones, y la dotacin de mayores recursos tanto a los gobiernos
regionales como a las municipalidades.2
1 Documento elaborado por Jaime Fierro, asesor del Departamento de Polticas y Descentralizacin. Este departamento, a cargo de Osvaldo Henrquez, es parte de
la Divisin de Polticas y Estudios dirigida por Mara Ignacia Fernndez. El autor agradece los comentarios a las versiones preliminares del documento a Luis Hidalgo,
Francisco Lira, Vctor Maturana, Roberto Gillet, Jorge Ibez, Mara Antonieta Seplveda, Constanza Viejo, Heny Daz, Alejandra de la Barra, Cristin Leyton, Esteban
Soms y Marcelo Morales, as como la paciente ayuda de Viviana Contreras y Felipe Rieutord en su edicin final.
2 Programa de Gobierno de Michelle Bachelet, 2006: 83.
3 Prez, 2008: 8.
4 Vase modificacin a la naturaleza del FNDR en el Artculo 74 de la Ley Orgnica Constitucional N 19.175, sobre Gobierno y Administracin Regional (SUBDERE,
2007: 44).
5 SUBDERE, 2001: 27.
SUBDERE 4
Los gobiernos regionales deben elegir entre distintos cursos posibles de accin, al igual que el
Gobierno Nacional, en pro del desarrollo de sus regiones. Parte de su mandato lo constituye
precisamente el elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo de la regin."6
Las polticas pblicas son cruciales para un gobierno, ya que al orientar su gestin le permiten
alcanzar sus objetivos. Y, como se ha dicho en ms de alguna oportunidad, quien quiere el gobierno,
requerir tambin de polticas pblicas.7
En cada una de las secciones se abordan aspectos tanto tericos como metodolgicos. La adecuada
conjuncin de ambos aspectos debiera permitir entregar las herramientas mnimas necesarias que
faciliten el proceso de elaboracin de polticas pblicas a nivel regional. El tratamiento de los
aspectos tericos permitir comprender de modo introductorio las cuestiones fundamentales que
estn en juego en relacin al proceso de diseo, implementacin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin de las polticas pblicas. En sus aspectos metodolgicos, se hace un nfasis en lo
aplicado, a partir de la identificacin de un conjunto de procedimientos que permitan orientar la
elaboracin de polticas pblicas en cada etapa del ciclo.
6 As se indica en el artculo 16, letra a, de la Ley Orgnica Constitucional N 19.175, sobre Gobierno y Administracin Regional.
7 Lahera, 2002: 34, 2004: 8; 2008: 48; Lira 2006: 62.
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1. QU SON LAS POLTICAS
PBLICAS?
1.1.Gobierno y Polticas Pblicas
Gobernar es una afirmacin de la voluntad, un
intento de ejercer control, de modela el mundo.
Las polticas pblicas son instrumentos de
esta resuelta ambicin.8
Para un gobierno, su tarea fundamental es la de gobernar una comunidad poltica, ya sea un pas
o una regin. El modo en cmo un gobierno decide gobernar determina de manera significativa
el devenir de una sociedad. Los gobiernos intervienen sobre la realidad a travs de la accin pblica9
con una cierta intencionalidad, ya sea para modificarla o para intentar mantener el statu quo. El
qu hace y cmo lo hace un gobierno para intervenir sobre una determinada realidad reconoce
varios instrumentos o mecanismos, siendo uno de los fundamentales la poltica pblica. Estas
representan la realizacin concreta de las decisiones o mandatos de los gobiernos. De este modo,
la relacin que se da entre el gobierno y la sociedad se encuentra mediada por las polticas pblicas,
las cuales son el resultado del proceso poltico de un pas. Reflejan el impacto del gobierno en la
sociedad a partir de su habilidad para mejorar (o empeorar) las cosas.10
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Los gobiernos, al hacerse cargo constitucional y polticamente de muchos de los problemas sociales
y econmicos que afectan a los individuos y grupos sociales, han tendido a desplazar el nfasis
desde la poltica hacia el eje de las polticas pblicas. Tales problemticas demandaban una
solucin por parte de los gobiernos, haba que velar por el bienestar social. Es en ese contexto
en donde las polticas pblicas recobran una renovada importancia.15 En ltima instancia la
poltica, se ha sostenido, consiste en determinar quin obtiene qu cosa, cundo y cmo,16 a
partir de las polticas pblicas.
Sin embargo, sera un error asumir que poltica es lo mismo que polticas pblicas ya que se
trata de cuestiones muy distintas. La poltica es un concepto, a diferencia de las polticas pblicas,
ms relacionado con el tema del poder (y su uso legtimo) en la sociedad.17 Y las polticas pblicas,
por su parte, son un instrumento del buen gobierno, de los asuntos pblicos y la resolucin de
problemticas sentidas en una sociedad. 18
El punto de partida nos remite a despejar qu es lo que entenderemos por polticas pblicas. Una
tarea sencilla en apariencia, pero como veremos, revierte mayor complejidad. Si uno hace el
ejercicio de preguntar qu es una poltica pblica, algo que a primera vista pudiera parecer obvio
y natural, inmediatamente notar al menos dos tipos de reacciones. La primera de silencio,
seguido de un no s. Y la segunda, de un ensayo de intentos de respuestas, algunas ms breves
que otras, pero todas le generarn la sensacin de vaguedad y falta de rigor. De pronto caer en
la cuenta de que lo que en apariencia era obvio no constitua en absoluto una obviedad. Muy
probablemente usted pensar que se trata de un hecho particular y que habr que recurrir
simplemente a otras fuentes para obtener una respuesta que le parezca ms satisfactoria. En ese
momento volver a su puesto de trabajo y posiblemente intente encontrar dicha informacin en
internet a travs de distintos buscadores, eventualmente se dirigir a alguna biblioteca universitaria
o hablar con algn amigo que recientemente haya terminado su doctorado en el rea de las
polticas pblicas en alguna prestigiosa universidad extranjera. Al final del da se sentir como al
comienzo. La respuesta a esta simple pregunta no es para nada simple. Si uno persiste en su
esfuerzo, y es afortunado, topar con algunos textos y artculos tiles. La historia comienza ms
o menos as.
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Quien se haya introducido en el estudio de las polticas pblicas notar importantes vacos tanto
a nivel terico como metodolgico acerca de qu es y cmo se disea una poltica pblica, en un
contexto de gran variedad de aproximaciones disciplinares.20 Este es el caso de la apropiacin de
la nocin de polticas pblicas que se ha hecho desde la economa, la sociologa, la ciencia poltica
y la administracin pblica, entre otras. Para la economa, el nfasis est dado en los factores
econmicos que influyen en las polticas pblicas, tales como el crecimiento econmico, la
productividad y el empleo. Las herramientas de la economa son utilizadas ya sea para promover
cierto tipo de polticas o bien para explicar su xito o fracaso. Para la sociologa, en cambio, el
nfasis gira en torno al conjunto de demandas que pueden ejercer la comunidad y los grupos en
el proceso de construccin de las polticas pblicas. La ciencia poltica, por otra parte, enfatiza el
papel que juega el proceso poltico en la generacin e implementacin de las polticas pblicas.
En el caso de la administracin pblica, se enfatiza la gerencia de los programas pblicos como
una parte importante del proceso de desarrollo de las polticas pblicas; y as sucesivamente.21
A su vez, existe una escasa capacidad de dialogar entre las distintas disciplinas en torno al
conocimiento que cada una de ellas genera en el mbito de las polticas pblicas. De este modo
se constatan situaciones en donde difcilmente un politlogo se interesa por y es capaz de construir
un buen anlisis costo-beneficio de las opciones polticas a escoger; igualmente un economista
suele ser indiferente a las condiciones organizacionales y polticas de una poltica [pblica] y es
incapaz de un anlisis fino de estructuras de poder o diseo organizacional".22 Es precisamente
esta constatacin de la parcelacin del conocimiento la que ha dado origen muy reciente a un
rea de especializacin en programas de postgrado en torno a las polticas pblicas, caracterizada
por una aproximacin interdisciplinaria hacia su estudio, particularmente en cmo son formuladas
e implementadas.23
A lo anterior se agrega el hecho de que, en algunos casos, lo que el gobierno a nivel nacional
asume como una poltica pblica, no es ms que un conjunto de definiciones bsicas y lineamientos
generales en torno a la problemtica que se ha decidido abordar. En otros, solamente forma parte
del discurso poltico, constituyendo ms bien el anuncio de una poltica pblica. Tambin se observan
situaciones en que se elaboran documentos cuyo enunciado precisamente nombra lo que est
ausente, es decir, se mueven en la direccin de entregar elementos para la formulacin de una
poltica nacional en tal o cual rea.
Finalmente, si se presta atencin al debate en torno al xito o fracaso de las denominadas polticas
pblicas nacionales - en ausencia muchas veces de evaluaciones rigurosas - asistimos a un debate
en donde todos parecen entender lo que est en juego y parecen compartir los mismos cdigos
de comunicacin. Un examen ms cercano nos revelar rpidamente que quienes participan de
estos debates entienden cosas muy distintas respecto de lo que est realmente en juego y estn
muchas veces muy lejos de compartir un marco conceptual y analtico que les permita realmente
comunicarse y eventualmente consensuar algunas cosas. Un error frecuente en estos debates,
consiste en entender que poltica pblica es cualquier accin del gobierno.
20 Que van desde las teoras de los procesos de decisin tales como los modelos del actor racional, los modelos incrementales, los modelos
organizacionales burocrticos, los modelos de sistema de creencias, hasta los modelos explicativos de las polticas pblicas como el neo-
pluralismo y neo-institucionalismo (Heywoood, 2002: 399-418; Ginner, 1998: 585-586).
21 Birklan, 2005; Aguilar 1996a.
22 Aguilar, 1996b: 19.
23 Aguilar, 1996b; Regonini, 2000; Birklan, 2005.
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Constatado lo anterior, resulta comprensible la dificultad inicial de encontrar una respuesta clara
respecto de qu son las polticas pblicas, ms an si consideramos el hecho de que:
Pese a la frecuencia del uso del concepto de polticas pblicas, existen diferencias o imprecisiones
importantes de las que pueden desprenderse equvocos analticos y dificultades operativas. [...] Con
frecuencia la definicin de las polticas pblicas es disputada. En definitiva, es una cuestin de quin
engloba a quin.24
Llegado a este punto, y con el objeto de avanzar ms rpidamente hacia nuestro propsito de
delimitar lo que constituyen las polticas pblicas, se desistir de entrar en distinciones analtico-
conceptuales ms all de las estrictamente necesarias. A pesar de las dificultades que encierra la
definicin del concepto, existen muchas definiciones sobre lo que ha de entenderse por polticas
pblicas. Al examinar la experiencia de nuestro pas, Eugenio Lahera se ha convertido en un punto
de referencia obligado. En su libro Introduccin a las Polticas Pblicas, seala que las polticas pblicas
debieran entenderse como "cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo
pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente,
con la participacin de la comunidad y el sector privado."25
Las polticas pblicas establecen los cursos de accin para abordar los problemas o para proporcionar
los bienes y servicios a los segmentos de la sociedad. Las polticas hacen ms que simplemente
anunciar un curso de accin. Tpicamente suelen contener un conjunto de intenciones de objetivos,
una mezcla de instrumentos o medios para la consecucin de las intenciones, una designacin de
entidades gubernamentales o no gubernamentales encargadas de llevar a cabo las intenciones, y
una asignacin de recursos para las tareas requeridas. La intencin es luego caracterizada por el
nombre de la poltica, en el lenguaje utilizado para comunicar los objetivos de la poltica y de la
particular combinacin de instrumentos de la poltica.26
Las polticas pblicas, en tal sentido, constituyen una respuesta o solucin a determinadas situaciones
problemticas o insatisfactorias que han sido identificadas como problemas relevantes en ciertos
mbitos circunscritos de realidad,27 las cuales expresan el mandato o voluntad de la autoridad de
gobierno. En otras palabras, las polticas pblicas corresponden a soluciones especficas de cmo
manejar los asuntos pblicos".28
24 Lahera, 2002: 13, 18. En su segunda edicin del libro Introduccin a las Polticas Pblicas, Lahera agrega: En definitiva, es una
cuestin de poder y de astucia el quin engloba o incluye a quin (Lahera, 2008: 43).
25 Ibd., 2002: 15-16.
26 May, 2003: 223-4. Traducido por el autor.
27 Regonini, 2000 : 60; Montecinos, 2007: 327; Goodin, Rein y Moran, 2006: 26.
28 Lira, 2006: 61.
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Hay que tener presente, sin embargo, que las polticas pblicas pueden estar formuladas de modo
explcito o implcito y que, por regla general, es deducible de los objetivos, programas, planes y
asignacin de presupuesto o agendas de un gobierno.29 Lo que parece estar en juego, ms bien,
es el grado de formalizacin y explicitacin que pueden o no alcanzar las polticas pblicas (ver
punto 4.4). Esto explicara, en parte importante, el grado de confusin existente. El no visualizar
claramente las polticas pblicas, a partir de enunciados formales, llevara a muchos a asumir la
no existencia de polticas pblicas. Con ello se tiende a perder de vista que una poltica pblica
existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar
objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar
un estado de cosas percibido como problemtico." 30
Se entender en la presente gua que las polticas pblicas constituyen una respuesta o solucin a
determinadas situaciones problemticas o insatisfactorias que han sido identificadas como problemas
relevantes en ciertos mbitos circunscritos de realidad, las cuales expresan el mandato o voluntad de la
autoridad de gobierno. Las polticas pblicas existen siempre y cuando instituciones estatales asuman total
o parcialmente la tarea de alcanzar ciertos objetivos (cambiar un estado de cosas percibido como
problemtico o insatisfactorio), a partir de determinados instrumentos (o medios) y la asignacin de los
recursos correspondientes.
La aproximacin conceptual que hemos adoptado en torno a lo que es una poltica pblica requiere
necesariamente de una discusin adicional.31 Sin embargo, para los propsitos de la presente gua
metodolgica basta con delimitar, en primera instancia, lo que entenderemos por poltica pblica
a un nivel analtico intermedio. Con ello se intenta evitar, por una parte, el caer en definiciones
demasiado englobantes y abstractas en donde entra casi todo y, por otra, en definiciones demasiado
acotadas y especficas que tiendan a dejar fuera aspectos importantes.
Las polticas pblicas, por otra parte, son usualmente implementadas bajo la forma de programas32
y proyectos.33 En la figura 1 se representa la situacin antes descrita.34
29 Algunos autores han argumentado que: todo lo que los Gobiernos deciden o no hacer constituye una poltica pblica (vase Regoninni,
1991: 60). Incluso ms, en otros casos se ha sealado que una declaracin de intenciones puede llegar a ser considerado como una poltica
pblica (vase Page, 2006: 210).
30 Roth, 2002: 27.
31 Al intentar definir qu es una poltica pblica encontramos importantes diferencias respecto a la capacidad de precisar los elementos
constitutivos de sta, tarea compleja tanto a nivel terico como operativo. Existe una importante diversidad de definiciones sobre esta
materia (Regonini, 2000: 59). Algunos autores llegan incluso a sealar que existen tantas definiciones de lo que es una poltica pblica como
policy issues (Gerston, 2004: 5).
32 De acuerdo al Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN), un programa es una iniciativa de inversin destinada a recuperar, mantener o
potenciar la capacidad de generacin de beneficios de un recurso humano o fsico. Se materializa mediante el desarrollo de acciones
concretas y especficas que deben tener una duracin acotada en el tiempo y diferenciarse claramente de aquellas actividades normales
de funcionamiento (Ejemplo: capacitacin, difusin, manejo, prevencin, saneamiento de ttulos de dominio). (ver en ). En trminos
generales, en la literatura se suele denominar como programa a un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos.
33 Por otra parte, cabe tener presente que las polticas pblicas tambin pueden expresarse a travs de otros instrumentos tales como
Instructivos, Reglamentos, Normas y Leyes. Sin embargo, sera un error considerarlos en s mismos como polticas pblicas (Lahera, 2002:
15).
34 Adaptado de Cohen y Martnez, 2006: 3; vase tambin Espinoza y Peroni, 2000: 7.
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Figura 1: Poltica pblica, programas y proyectos
Conjuntamente con precisar qu es una poltica pblica se requiere tambin contar con algunos
criterios que nos permitan asegurar su calidad. Examinemos brevemente esto.
35 Ibd., 2006: 3.
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2. LA CALIDAD DEL DISEO DE LA
POLTICA PBLICA
Una de las inquietudes naturales que pudiera surgir entre quienes asuman la tarea de elaborar polticas
pblicas regionales, es la de poder contar con algunos criterios que resguarden los estndares de
calidad del diseo de la poltica pblica. Se trata de aspectos tan importantes como el contenido mismo
de la poltica pblica. Entre los principales criterios de calidad que deberan estar presentes en el diseo
de una poltica pblica, deberan considerarse a lo menos los siguientes:36
Los gobiernos regionales asumen un conjunto de compromisos que deben ser plasmados en la
formulacin de sus polticas pblicas regionales. Dichos compromisos guardan relacin con los
lineamientos del Programa de Gobierno Nacional y la Estrategia Regional de Desarrollo, como, a su
vez, con las prioridades del Intendente y la explicitacin de ciertas demandas sociales, entre otros.
Estos constituyen los compromisos programticos del Gobierno Regional.37
La capacidad de resolucin tiene que ver con la capacidad del Gobierno Regional de llevar a cabo
tales copromisos programticos mediante las polticas pblicas.38 Lo que est en juego aqu es la
capacidad de ejecutar las polticas pblicas por parte del Gobierno Regional. Con cierta frecuencia el
mayor problema no radica tanto en definir polticas pblicas apropiadas, sino ms bien en su capacidad
de ponerlas en marcha. En otras palabras, la implementacin de una poltica pblica no garantiza
necesariamente el que finalmente sea ejecutada (ver tambin punto 4.5).39
Esto puede ocurrir por varias razones, una de las cuales tiene que ver con su viabilidad (vase punto
4.3). La viabilidad de las polticas pblicas es algo a tener en consideracin al momento de su diseo.
Se requiere tener claridad respecto de lo que es realmente susceptible de llevar a cabo de lo que no
lo es.40 Un error frecuente consiste en no considerar apropiadamente los criterios de viabilidad poltica
y social.41
En definitiva, se debe otorgar especial atencin a la capacidad de resolucin y ejecucin,42 puesto que
una poltica pblica puede estar muy bien diseada, pasar inalterada en su proceso de aprobacin por
el Consejo Regional (en adelante, CORE) y, sin embargo, ser completamente ineficaz si el GORE no
tiene la fuerza necesaria para hacerla respetar (resolucin) y, a su vez, sino se ejecuta adecuadamente.43
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2.2. Estabilidad
Las polticas pblicas necesitan de un cierto tiempo de ejecucin para mostrar sus resultados y,
en consecuencia, la estabilidad se transforma en una condicin necesaria para su xito. Es decir,
las polticas pblicas deben ser estables en el tiempo.44 Una vez aprobada la poltica pblica regional,
el Gobierno Regional debe tener la capacidad de mantenerla estable en el tiempo y en la direccin
para la cual fue diseada, evitando as sus oscilaciones 45 o trmino prematuro. Esto puede verse
afectado por la accin de actores a nivel regional con una alta capacidad de veto, que pueden
eventualmente plantear importantes desafos al logro de los objetivos de la poltica.46 Tambin
podra ser alterada cuando se da una alternancia en el poder o cambio de autoridades, provocando
una oscilacin en las polticas pblicas. Este puede ser el caso, por ejemplo, cuando se produce
un cambio: de gobierno, de algn miembro clave en el gabinete, de un alto funcionario pblico
o de un Intendente.
Lo que se intenta resguardar con el criterio de estabilidad es la capacidad de los distintos actores,
en este caso regionales, de darle continuidad a las polticas pblicas, a pesar del cambio de las
autoridades polticas regionales (Intendentes, Seremis) y ms all del mandato de determinados
funcionarios pblicos o de la coalicin del gobierno de turno. Si pensamos, por ejemplo, en el caso
de las Estrategias Regionales de Desarrollo -que constituyen (o debieran constituir) la base de
muchas de las polticas pblicas que deben formular en estos momentos los gobiernos regionales-
estamos hablando de polticas que pueden superar con creces el horizonte temporal del ejecutivo
del Gobierno Regional y del Gobierno Nacional.47 En tal sentido, se ha hablado tambin de la
necesidad de la sustentabilidad de las polticas pblicas.
2.3. Adaptabilidad
Lo anterior no quiere decir que las polticas pblicas regionales no puedan ser eventualmente modificadas
por decisiones del propio Gobierno Regional, ya sea debido al cambio de ciertas condiciones objetivas
en el contexto en el cual estas operan, la deteccin de errores o el fracaso mismo de la poltica pblica.
Las polticas pblicas deben tener una cierta capacidad de adaptabilidad mnima necesaria que le permita
hacer frente a las situaciones antes descritas.48 Es decir, la adaptabilidad da cuenta de hasta qu punto
pueden ajustarse las polticas pblicas cuando fallan o cuando cambian las circunstancias sobre las cuales
se baso su planificacin.49
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2.4. Coherencia y Coordinacin
Las polticas pblicas regionales deben lograr una adecuada coherencia interna y externa. La
coherencia interna se relaciona con la pertinencia entre los objetivos de las polticas pblicas, los
instrumentos de intervencin y los problemas que intenta solucionar. La coherencia externa, en
tanto, se refiere al grado de compatibilidad que puede alcanzar una poltica pblica determinada
en relacin a otras intervenciones pblicas en la regin.
Por otra parte, la coordinacin tiene que ver con el grado de articulacin necesaria que se requiere
para garantizar la coherencia externa. Esto demanda, en la fase de implementacin de la poltica
(ver punto 4.5), importantes niveles de articulacin vertical, horizontal, intersectorial y sectorial-
territorial en la regin, ya que intervienen mltiples actores que no siempre mantienen una buena
comunicacin.51 Mediante una adecuada coordinacin se intenta resguardar un mnimo de
coherencia necesaria entre la nueva poltica pblica y las otras intervenciones regionales, nacionales
y locales de modo tal que no se presenten como contradictorias o incoherentes entre s frente a
un problema comn que intenten resolver.52
16 SUBDERE
3. ESTRATEGIA REGIONAL DE
DESARROLLO Y PLAN REGIONAL DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
3.1.Gobierno y Polticas Pblicas
Las polticas pblicas regionales deben ser capaces de alcanzar un grado de coherencia muy alta con
la Estrategia Regional de Desarrollo (en adelante, ERD) y el Plan Regional de Ordenamiento Territorial
(en adelante, PROT). Para avanzar en esta direccin se requiere, en una primera instancia, realizar
algunas distinciones bsicas a fin de evitar confusiones posteriores. Y, en un segundo momento, avanzar
hacia un modelo integrado de polticas pblicas regionales en donde se articulen e integren tanto las
ERD como el PROT y las polticas pblicas nacionales.
Lo primero que habra que sealar es que la ERD no constituye una poltica pblica regional, aunque
en la prctica han sido utilizadas hasta cierto punto como un substituto de las polticas pblicas
regionales.55 La ERD es ms bien un proyecto social de largo plazo, amplio y plural, que expresa los
grandes objetivos y prioridades regionales en lo relativo a las iniciativas pblicas y privadas necesarias
para alcanzar tales objetivos".56 Se trata, por ende, de una definicin mucho ms general que la de
poltica pblica (adoptada en el punto 1.2.).
Lo anterior, sin embargo, plantea un desafo adicional. Las polticas pblicas regionales deben ser
capaces de armonizar los lineamentos estratgicos regionales definidos en la ERD con las polticas
pblicas nacionales en la regin. De su adecuada articulacin emergern polticas pblicas regionales
con un sentido ms amplio, ms estratgico. Tanto las ERD como las polticas pblicas regionales tienen
un horizonte temporal ms amplio que el Gobierno de turno, el cual se encuentra acotado al trmino
de la administracin nacional/regional.
18 SUBDERE
En dicha iniciativa se contempla que al GORE le corresponder:
Elaborar y aprobar, en concordancia con la estrategia regional de desarrollo y previa consulta a las
municipalidades de la regin, el plan regional de ordenamiento territorial, instrumento que deber
consignar caractersticas, potencialidades, vocaciones y recomendaciones para orientar la planificacin
y decisiones que impacten en los territorios urbanos y rurales, borde costero y sistema de cuencas
hidrogrficas. Mediante decreto supremo, expedido a travs del Ministerio del Interior y suscrito
por los ministros de Defensa Nacional, cuando corresponda, Obras Pblicas, Agricultura y Vivienda
y Urbanismo, se regular lo concerniente a los procedimientos para la elaboracin y contenidos
mnimos que deber considerar el plan, el cual deber considerar los principios de sustentabilidad
urbana, integracin social, participacin y descentralizacin.
Modelo Integrado
Si tomamos como punto de partida la ERD (y el PROT) de cada regin, el paso posterior consiste
en la elaboracin de las polticas pblicas regionales que den cuenta de los lineamientos o ejes
estratgicos de la ERD, previamente ratificadas como prioridades por el CORE en la agenda
regional. En otras palabras: Las lneas de accin estratgicas establecen el marco bsico para la
definicin de las medidas fundamentales de polticas y para la elaboracin de los programas y
proyectos de inversin de carcter estratgico."59 La formulacin de polticas pblicas en ese sentido
constituye un esfuerzo por priorizar un conjunto de temas sobre otros y abordarlos desde una
particular perspectiva, la cual debe estar fundada en criterios tcnicos.
Las polticas pblicas regionales estarn, por tanto, marcadas por las particularidades de la regin
en sus dimensiones social, econmica, cultural y ambiental. En dicha particularidad debern
expresarse las polticas nacionales tanto sectoriales como transversales. Esto de modo que [l]as
demandas y aspiraciones de la sociedad regional deben ser examinadas y contrastadas con relacin
a las polticas [pblicas] nacionales que inciden en el desarrollo regional, estableciendo las
correlaciones que resulten necesarias para determinar la viabilidad de los objetivos y prioridades
que vayan surgiendo."60 A lo anterior habra que precisar que los compromisos regionales, que
se manifiesten a partir de las polticas pblicas regionales, deben estar en sintona con la propuesta
programtica nacional del gobierno, sus polticas y los principales ejes o lneas de accin que de
ella se derivan.61
58 La implementacin del PROT se realizar a travs de un plan plurianual de inversiones (4 aos) el que tendr su expresin anual en el
Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI).
59 Lira, 2006: 19.
60 Soms, 2007: 32.
61 Ibd., 2007: 91.
SUBDERE 19
En trminos operativos esto significa que para evaluar y jerarquizar los compromisos regionales,
debern analizarse los lineamientos contenidos en el Programa de Gobierno Nacional y en la
Estrategia Regional [de Desarrollo]", a lo cual se pueden incorporar otros elementos tales como
las prioridades del Intendente, las demandas sociales explcitas y toda aquella informacin que
permita entregar una visin clara de lo que se pretende abordar en el periodo de gobierno."62 En
lo fundamental, las polticas pblicas regionales debieran ser capaces de orientar de un modo
mucho ms articulado el ordenamiento de la inversin pblica regional y nacional en el territorio.
Es decir, se trata de lograr alcanzar una mayor coordinacin de las inversiones regionales y lograr
que tengan un sentido ms estratgico 63 en el marco de las ERD. Esto es particularmente relevante
al momento de considerar los proyectos de inversin que son aprobados con cargo al Fondo
Nacional de Desarrollo Regional (en adelante, FNDR).
El FNDR financia proyectos de diversa ndole, los cuales ciertamente contribuyen a mejorar la
calidad de vida de las personas, pero no necesariamente a generar un desarrollo estratgico de
la regin, puesto que la lgica predominante es la toma de decisiones proyecto a proyecto. El
FNDR debiera constituirse en una fuente importante de financiamiento de proyectos ligados ms
directamente a las ERD64 y, por tanto, a las polticas pblicas regionales. Algo similar debiera ocurrir
con la Inversin Sectorial de Asignacin Regional (ISAR), la Inversin Regional de Asignacin Local
(IRAL) y los Convenios de Programacin. As, se tendera a evitar los riesgos de fragmentar la
accin pblica en el territorio, desaprovechndose muchas veces posibles complementariedades
y sinergias entre las distintas intervenciones. Para las autoridades y los actores regionales, el
territorio debiera constituir un rea de intervencin estratgica, al cual se oriente la accin de
dichos instrumentos en el marco de polticas pblicas regionales integradas.65 Para ello se requiere
acotar ms las ERD y priorizar los objetivos que son ms importantes, de modo de concentrar en
ellos los esfuerzos66 al elaborar las polticas pblicas.
Dos movimientos son necesarios aqu: el ajuste hacia arriba y la adopcin hacia abajo. Por una
parte, las polticas pblicas regionales deben ajustarse, dentro de ciertos mrgenes de maniobra,
a las polticas pblicas nacionales (ya sean transversales, sectoriales o especficas). Y, por otra, las
polticas pblicas nacionales deben tener un espacio de consideracin dentro de las polticas pblicas
regionales, aun cuando algunos de los aspectos que pudieran abordar (y del modo en que lo
hacen) no hayan sido inicialmente contempladas en la ERD. En el pasado, se ha dicho en ms de
alguna oportunidad, tal ajuste no fue del todo necesario ya que:
las estrategias de desarrollo de las regiones se articularon sobre la base de las prioridades y objetivos
que los diversos sectores tienen en las regiones. Entonces, la estrategia fue la agregacin de objetivos
sectoriales. Por lo tanto, se podra decir que el ajuste naci con la estrategia, no hubo necesidad de
ajustar nada. [... ] En el fondo, en este procedimiento de agregacin sectorial, el GORE es un sector ms,
y a veces, con un mnimo perfil.67
20 SUBDERE
Del mismo modo, las atribuciones que tiene el Gobierno Regional nos entregan el marco de lo que
se puede o no abordar en una ERD. Ir ms all de ese marco de atribuciones puede significar la
imposibilidad de lograr cualquier avance en la direccin deseada, a menos que se logre una
adecuada coordinacin y cooperacin con los actores que s tienen dichas competencias. Veamos
esto con un ejemplo sencillo tomado de la ERD de la Regin de Valparaso del ao 1995. El primer
objetivo de la ERD era la modernizacin y expansin de los servicios portuarios de la Regin de
Valparaso y los servicios conexos. Sin embargo,
en ese momento, el puerto era administrado por la Empresa Portuaria de Chile; ms tarde, el
Gobierno Nacional impuls, como corresponda, una Ley de Modernizacin Portuaria, en la que ni
siquiera se le consult la opinin a los Gobiernos Regionales, que, al menos, demandaban que se
regionalizara la estructura administrativa de esa empresa nacional. [...] Entonces, suele suceder que
nadie asume la responsabilidad del objetivo declarado.68
Conjuntamente con lo anterior, se debe tener muy presente que el grado de articulacin
(coordinacin) que se alcance entre las distintas instituciones y actores es determinante para el
xito del diseo y puesta en marcha de las polticas pblicas regionales. Ms especficamente, nos
referimos a la articulacin vertical (inter-territorios), horizontal (intra-territorios), intersectorial
(entre los sectores) y sectorial-territorial (ver punto 4.5). Siguiendo la lgica que se ha planteado,
lo propuesto puede ser esquematizado de la siguiente manera.69
Sector M
Polticas Polticas Polticas
Transversales Sectoriales Especficas
Pol 5
Poltica Regional Objetivo Reg.
Territorial
Pol 6 Objetivo Reg.
- S: Sector.
- M: Municipio.
- Sc: Sociedad civil (actores y ciudadana).
- ERD: Estrategia Regional de Desarrollo.
- PROT: Plan Regional de Ordenamiento Territorial.
- Polticas Transversales: participacin, gnero, medioambiente, otras.
- Polticas Sectoriales: agrcola, forestal, industrial, turismo, deporte, otras
- Polticas Especficas: polticas focalizadas social y econmicamente.
SUBDERE 21
Una visin estratgica de desarrollo regional exige la definicin de prioridades de manera que sirvan
de principios ordenadores en toma de decisiones para la elaboracin de las polticas pblicas.70 Dichos
principios son los lineamientos estratgicos de la ERD (y del PROT en el futuro). Estos pueden ser
agrupados, eventualmente, en tres grandes reas que sern foco de polticas pblicas regionales: a)
desarrollo social y cultural; b) desarrollo productivo e innovacin; y, c) territorial. Luego, es necesario
realizar el ajuste hacia arriba. Es decir, las polticas pblicas regionales deben intentar ser coherentes
(coherencia externa) con las polticas pblicas nacionales (transversales, sectoriales o especficas) en
aquellos aspectos en donde reconocen problemticas compartidas e intervenciones en el mismo
territorio. Posteriormente, se requiere de la adopcin hacia abajo, de modo de evitar una
compartimentacin entre los distintos tipos de polticas (nacionales, regionales y locales). En el territorio
se expresan los tres tipos de intervenciones. Las polticas regionales, en tal sentido, no pueden ser
indiferentes a las polticas nacionales. Al contrario, las polticas regionales deben generar un espacio
en su diseo que les permita incorporar los objetivos de las polticas nacionales, de modo tal que las
polticas nacionales se constituyan tambin en polticas regionales o en la territorializacin de stas.
En trminos generales, una propuesta de polticas pblicas regionales, desde un punto de vista
metodolgico al menos, conjuntamente con su adecuada formalizacin y explicitacin, debe ser
internamente coherente y capaz de coordinar la dimensin espacial (nacional, regional y comunal)
con la dimensin temporal (corto, mediano y largo plazo), teniendo muy presente su capacidad de
implementacin, efectividad y viabilidad. En particular, debe ser capaz de orientar los cursos de accin,
la toma de decisiones, el establecimiento de prioridades y la asignacin de recursos financieros.71
A continuacin se aborda el proceso de formulacin de las polticas pblicas, es decir, cmo se originan
y cules son las distintas etapas por las cuales atraviesan. Para ello se utilizar un modelo del ciclo de
la poltica (policy cycle). Se trata del modelo ms conocido y utilizado actualmente, entre otras razones,
por su capacidad comprensiva y flexibilidad de uso.72
22 SUBDERE
4. EL CICLO DE LA POLTICA PBLICA
El ciclo de las polticas pblicas identifica un conjunto de etapas o secuencias lgicas en el proceso de
formulacin de una poltica pblica. Cada una de las fases retroalimenta a las otras. Estas son:73
No se debe perder de vista que se trata de un modelo y no de una fiel representacin de lo que ocurre
en la realidad y, como tal, en los hechos es probable que en algunos casos una poltica pblica pudiera
haberse iniciado sin seguir la secuencia lgica del ciclo ni necesariamente haber contemplado todas
las etapas. Su valor reside ms bien en su capacidad explicativa y flexibilidad de aplicacin para
comprender mejor el proceso de las polticas pblicas.
1. Incorporacin de
problematicas
en la agenda pblica
4. Explicitacin de las
polticas pblicas
En uno de los textos de mayor difusin en espaol entre los crculos acadmicos, Problemas
Pblicos y Agenda de Gobierno, Luis Aguilar se refiere al respecto en los siguientes trminos:
73 La secuencia, nmero y alcance de cada una de las etapas puede variar dependiendo de los autores. Vase:, por ejemplo, Aguilar 1996a;
Ginner, 1998; Daz, 1999; Brewer y DeLeon, 2000; Roth, 2007; Lahera 2002, 2008; Heywood, 2002; Graglia 2005; Birkland, 2005;Knoepfel
2007; Jann y Wegrich 2007; Parsons, 2007.
74 Aguilar, 1996b: 15.
24 SUBDERE
En definitiva, las distintas etapas del ciclo son ms bien analticas que propiamente secuenciales
o jerrquicas. Mltiples interacciones se dan entre cada una de las etapas y, a su vez, estas son
reformuladas en el proceso. La gran ventaja del modelo del ciclo de las polticas pblicas reside
en su capacidad de ofrecernos un marco que permite integrar conceptos tericos, herramientas
analticas y estudios empricos, facilitando la comunicacin entre las diversas aproximaciones
disciplinares en torno al tema.75
A continuacin se describe cada una de las etapas que conforman el Ciclo de las Polticas Pblicas
con nfasis en las primeras cinco etapas, las cuales en conjunto abarcan el proceso de formulacin
de una poltica pblica, lo cual constituye el propsito principal de la presente gua terico-
metodolgica. La ltima etapa, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas (punto 4.6),
si bien es abordada con el objeto de entregar una visin completa del ciclo, esta requiere de un
tratamiento posterior ms detallado en lo que respecta a evaluacin.
SUBDERE 25
En trminos prcticos, hace referencia a la lista de temas o problemticas a las cuales las autoridades
de gobierno prestan atencin en un momento dado.79
Las problemticas, aunque pudiera parecer obvio para algunos, no existen por s mismas, sino que
requieren ser percibidas/experienciadas por un individuo, grupo o comunidad. Hay aqu una
dimensin constructivista acerca de lo que se considera como problema".80 Se trata del reconocimiento
de determinados mbitos de la realidad como problemticos, los cuales son representados
discursivamente a partir de un proceso de construccin inter-subjetiva. En trminos generales, esto
puede ser descrito como una construccin que resulta del conjunto de las luchas que los actores
sociales y polticos liberan para imponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa
posible para sus intereses [entendidos en un sentido amplio]."81
Agenda Pblica
Actores sociales,
Instalacin desde abajo polticos, econmicos,
opinin pblica.
79 Jann y Wegrich 2007: 45. El uso del trmino de agenda se hace de modo genrico y abstracto. Las agendas no existen
como tales en forma concreta, sino ms bien son parte del imaginario de la ciudadana o del gobierno acerca de las
problemticas que requieren ser tratadas pblicamente. Hasta cierto punto, se podra decir, que existen tantas agendas
pblicas como instituciones de gobierno. Desde esta perspectiva, la construccin de la agenda constituye una actividad
poltica, la cual implica el ejercicio de poder poltico (Peters, 2000: 471, 473). Algunos autores han comenzado a prestar
mayor atencin a dicho proceso y distinguen entre lo que es la agenda setting y la agenda control (para mayores detalles
vase Majone, 2006).
80 Rochefort y Cobb, 2000.
81 Roth, 2002: 58.
82 Hilgartner y Bosk, 2000: 523.
83 Roth, 2007: 62.
84 Jann y Wegrich, 2007: 45-7.
26 SUBDERE
En la medida en que exista un conjunto de preocupaciones social y culturalmente compartidas por
amplios segmentos de la sociedad, se facilita la incorporacin de tales problemticas en la agenda.85
Y la forma en que una determinada problemtica entra en la agenda pblica, condiciona el tipo
de soluciones que sern desarrolladas para resolver dicho problema.86 Los grupos que instalen
exitosamente una problemtica tendrn mejores oportunidades de definir tambin sus posibles
soluciones, prevaleciendo en el debate pblico.87
Muchas de las problemticas que entran a la agenda pblica en un momento dado, pueden salir
de ella en otro. Pueden dejar de ser motivo de preocupacin frente, por ejemplo, a la emergencia
de otras nuevas o frente a la imposibilidad de darles una solucin satisfactoria.88 Las problemticas
compiten, en cierto modo, tanto para formar parte de la agenda como para no salir de ella. A su
vez, si una problemtica desaparece de la agenda pblica esto no significa necesariamente que
dicha situacin haya mejorado o desaparecido. Y entre aquellas que quedan en la agenda, su
formulacin en trminos dramticos (como apelacin emocional) contribuye a que se mantengan.
Usualmente, muchas problemticas desaparecen de la agenda pblica (y del inters pblico) debido
a que han perdido su valor dramtico.89
Si una determinada problemtica no pasa a formar parte de la agenda pblica difcilmente esta
podr ser objeto de una poltica pblica. No llamar la suficiente atencin del gobierno. Es decir,
antes de que una opcin de poltica pblica sea realizada es necesario que una determinada
problemtica en la sociedad sea incorporada como parte de la agenda pblica y se priorice como
tal en relacin a las otras. Lo que est detrs es la percepcin de que hay algo que est simplemente
funcionando mal (o que se percibe como un estado insatisfactorio) y que el problema puede ser
resuelto, en parte, mediante la accin pblica del gobierno.90
La agenda opera como un mecanismo de seleccin entre las diferentes problemticas,91 y las
polticas pblicas intentan, por su parte, resolverlas (una vez que han sido conceptualizadas como
problemas).92 Esto es vlido tanto a nivel del Gobierno Nacional como a nivel de los gobiernos
regionales. Aqu observamos una primera restriccin fundamental. Existen muchos ms aspectos
socialmente problematizados de los que finalmente sern objeto de polticas pblicas. En el extremo,
ello puede conducir a la sensacin de parlisis por parte de la autoridad al sentirse sobrepasados
por la cantidad de situaciones que demandan algn tipo de solucin, particularmente frente a
aquellos grupos o actores con capacidad de presin. Sin embargo, tambin puede ocurrir lo
contrario. Es decir, no se tiene claridad respecto de cules podran ser los problemas e ideas
innovadoras.93
SUBDERE 27
Por otra parte, cabe precisar, que si bien muchas de las decisiones pblicas se caracterizan por la
contingencia y por los requerimientos de dar solucin a situaciones percibidas como problemticas
por la ciudadana, esto no siempre es as. Los gobiernos tienen proyectos de pas, anhelos de una
sociedad que conjugue mejor los ideales democrticos de libertad e igualdad. Hay un componente
normativo importante (un deber ser) que est presente en las polticas pblicas, aunque el da a
da no nos permita ver muchas veces las cuestiones ms sustantivas, valricas, de justicia si se
quiere, del pas que queremos, aquel que construimos y que seguiremos construyendo. Eso es la
poltica, eso son las polticas pblicas.94
Parte de estos anhelos, de sueos de regin, se reflejan en las ERD, y las polticas pblicas regionales
constituyen la operacionalizacin necesaria para hacerlas realidad.
Metodologa
En dcadas pasadas, los gobiernos activistas decidieron
hacer suyo de inmediato cualquier tipo de problema y
necesidad, se embarcaron en regulaciones y gastos,
programas y controles, hasta que se desplomaron fiscalmente
exhaustos, deslegitimizados, sepultados bajo un cmulo
de improvisaciones e ineficiencias. Hoy, despus del aprendizaje
los gobiernos son ms cuidadosos y ponderados en armar su
agenda, en seleccionar las cuestiones y ordenar sus prioridades [...]
No todo es asunto pblico ni asunto pblico urgente.95
Para un gobierno (ya sea de carcter nacional o regional), una de las decisiones ms importantes
que debe tomar se refiere precisamente a la eleccin de los asuntos relevantes a tratar y las
prioridades de accin, esto es, la formacin de su Agenda. El cmo determinar cules son las
problemticas relevantes a tratar es una actividad estratgica decisiva para el buen gobierno.98
94 Existe, sin lugar a dudas, una dimensin normativa a tener presente en la discusin acerca de las polticas pblicas, pero es muy importante
no perder de vista que las polticas pblicas deben encarnar los valores que corresponden al ordenamiento pblico y no las preferencias
particulares de personas o grupos. A su vez, se debe cautelar el debido equilibrio entre lo normativo (deseable) y lo que realmente es posible
hacer (restricciones) (Lahera, 2008: 86, 146). Esto nos pone al centro del debate, en la filosofa poltica al menos, acerca de lo que se ha
de entender por la vida buena, lo pblico y el papel del Estado. De particular inters es el desarrollo terico del liberalismo igualitario de J.
Rawls y la crtica comunitaria y republicana a este.
95 Aguilar 1996b: 28.
96 Elder y Cobb, 1996: 77.
97 Ibd., 1996: 23.
98 Ibd., 1996: 27, 29
28 SUBDERE
A continuacin se describen los pasos a seguir en esta etapa:
Un punto de partida o de referencia obligado para este ejercicio lo constituyen las Estrategias
Regionales de Desarrollo, particularmente en lo que respecta a sus lineamientos estratgicos que
han sido ratificados como prioridades en la agenda regional por el CORE. A partir de ellos es
posible hacerse una buena idea de las preocupaciones tanto del Gobierno Regional como de la
comunidad regional en torno a los temas que son percibidos como fundamentales para el desarrollo
de la regin. Dicho de otro modo, al interior de los lineamientos estratgicos sera posible identificar
un conjunto de problemticas asociadas al desarrollo regional que eventualmente podran llegar
a constituirse en objeto de polticas pblicas regionales. Dichas problemticas (o aspiraciones)
seran parte de la agenda del Gobierno Regional. De modo anlogo a la ERD, el Plan Regional de
Ordenamiento Territorial (que deber elaborar el GORE) se construir en un referente fundamental
para la identificacin de situaciones problemticas.
Por otra parte, el Gobierno Regional tiene compromisos, ya sea producto de su propia gestin
(hacia la comunidad regional) y/o fruto de los compromisos con el Gobierno Nacional, los que se
expresan, cuando han sido expresados formalmente, en un Plan Regional de Gobierno. All se
manifiestan de manera importante los compromisos y las problemticas que son parte de la agenda
del Gobierno Regional. A ello se agregan las nuevas demandas y problemticas que van emergiendo
desde la comunidad regional.
Los aspectos mnimos a considerar en este punto son: a) revisin de algunos instrumentos regionales;
b) sistematizacin y levantamiento de informacin, y; c) elaboracin del listado de situaciones
problemticas y su descripcin.
SUBDERE 29
a) Revisin de algunos instrumentos regionales
Algunos de los instrumentos que contienen informacin para la identificacin de temas definidos
como situaciones problemticas a nivel regional seran:
De igual modo, es necesario prestar atencin a las distintas situaciones problemticas que son
discutidas al interior del CORE, en los medios de comunicacin regional y las demandas que han
sido expresadas pblicamente hacia el GORE por parte de los diferentes actores regionales (polticos,
sociales y econmicos).99 Ello requerir de un trabajo de sistematizacin y levantamiento de
informacin de carcter cualitativo.
Posibles tcnicas a utilizar: entrevista semi-estructurada, grupo focal / anlisis de contenido, anlisis
de discurso.
A partir de la informacin reunida en a) y b) es posible elaborar un listado con cada una de las
problemticas detectadas con una breve descripcin de cada una de ellas, las cuales pueden ser
agrupadas por temas. Es importante tener presente que no todas las situaciones problemticas
detectadas son susceptibles de ser abordadas por el GORE.
Una vez que se han identificado las distintas problemticas regionales es necesario poder distinguir
aquellas que requieren efectivamente de una respuesta del GORE y, por tanto, pueden llegar a
constituirse en objeto de una poltica pblica regional.
30 SUBDERE
a) Problemticas que no son pertinentes al mbito pblico
Lo que importa es distinguir entre los problemas pblicos que requieren una respuesta del Gobierno
Regional, de aquellos que se sitan en al mbito privado individual/familiar, empresarial o de
mercado. Sin embargo, tal distincin no siempre es fcil de dilucidar. En muchos casos un conjunto
de problemticas que se ubican en lo que podramos nombrar como temas entre privados, en
la medida en que estos no los pueden resolver, se intenta convertirlos en problemas de carcter
pblico. Situaciones como estas se dan cuando se habla de fallas de mercado, externalidades
negativas o en las relaciones entre el mercado y los consumidores, lo cual ha dado origen a la
nocin de derechos del consumidor,100 y, en ciertas temticas sociales ms profundas al concepto
de derechos sociales de ciudadana.101
Desde las polticas pblicas se ha indicado que un problema que no se puede resolver no constituye
un problema objeto de poltica pblica.102 Las problemticas (o problemas) que no tienen solucin,
por tanto, deben ser descartados del proceso de formulacin de poltica pblica. De igual modo
se puede sealar que hay situaciones problemticas en las cuales la accin del GORE es simplemente
marginal, en trminos del impacto que se pudiera alcanzar mediante sus acciones. As, por ejemplo,
en materia de desarrollo econmico regional, el GORE debe tener mucha claridad respecto de lo
que realmente puede realizar o lograr considerando la cantidad de recursos e instrumentos con
los que cuenta.
100 Elder y Cobb, 1996: 55. La distincin y lmite entre lo pblico y lo privado ha sido objeto de amplios debates, especialmente en el
mbito de la filosofa poltica. El foco de atencin ha sido el cuestionamiento a la tradicin liberal que ha hecho suya y ha argumentado en
torno a esta distincin.
101 Durante un periodo muy significativo, el tema de la vejez fue considerado una problemtica de carcter privado, como muchos otros
que se daban al interior de la familia. Era un tema relativo al envejecimiento natural de las personas y, por tanto, eran las familias quienes
deban abordarlo. El paso de la vejez, desde lo privado a un asunto pblico, ocurre cuando esta es tematizada como una categora social
especial (tercera edad), que en virtud de la edad de las personas que la conforman merecen ciertos derechos y consideraciones especiales
(Elder y Cobb, 1996: 78). Algo similar ocurri con la problemtica del maltrato de los nios (Nelson, 1996). Un libro recientemente publicado
en Chile bajo el ttulo Polticas Pblicas para un Estado Social de Derechos, constituye un buen ejemplo de lo sealado en trminos de poner
al centro del debate y de la accin pblica un conjunto de derechos sociales.
102 Moran, Rein y Goodin, 2008: 26.
SUBDERE 31
c) Problemticas que no se encuentran dentro del mbito de competencias del
GORE
No todo asunto pblico es competencia del Gobierno Regional, hay materias que son ms bien
competencias (jurisdiccin) del Gobierno Nacional o Gobierno Local. Las problemticas que les
corresponde resolver a otras instituciones gubernamentales, y que no estn dentro del mbito de
competencias del GORE, deben ser descartadas.
Como se seal anteriormente, las atribuciones en trminos de las competencias que tiene el
Gobierno Regional nos entrega el marco de lo que se puede o no abordar. Ir ms all de ese marco
de atribuciones puede significar la imposibilidad de lograr cualquier avance en la direccin deseada.
Habiendo realizado el proceso de descarte de situaciones problemticas por parte del equipo de
la divisin de planificacin, a partir de los criterios antes mencionados, el paso siguiente consiste
en revisar dicho listado en conjunto con el Intendente, de modo de realizar los ajustes finales al
listado original.
Existen ciertas problemticas que no forman parte de las preocupaciones o compromisos del GORE
y, por tanto, se manifestarn menos interesados en intervenir sobre ellas. Al igual que el Gobierno
Nacional, el GORE tambin tiene sus prioridades a nivel regional. Estas son las que constituyen su
Agenda de Gobierno.
32 SUBDERE
Paso 4: Incorporacin de las problemticas en la agenda pblica regional
a) La conformacin de la agenda pblica
Una vez que el CORE ha consensuado sus prioridades en trminos de las problemticas a abordar,
estas pasan a expresarse en la agenda pblica del GORE manifestando su voluntad para intervenir
sobre ellas.
Se debe distinguir aqu entre las situaciones problemticas coyunturales que exigirn de una
respuesta rpida por parte del GORE de aquellas que son ms permanentes y que, por tanto,
requerirn de una intervencin mediante una poltica pblica de mediano o largo plazo. Las primeras
pueden ser abordadas a travs de su incorporacin en el Plan Regional de Gobierno; sin embargo,
las segundas requerirn de polticas pblicas regionales que van ms all del Intendente de turno
o de la duracin del Gobierno Nacional respectivo (ver seccin III). No toda accin del GORE
puede ser considerada como poltica pblica (ver seccin I).
Lo que sigue, entonces, es avanzar hacia la segunda etapa del Ciclo de la Poltica Pblica, esto es:
la identificacin y delimitacin del o los problemas que sern objeto de una poltica pblica al
interior de una problemtica seleccionada.
SUBDERE 33
4.2. Formulacin de un Problema Objeto de Poltica Pblica
Los problemas sociales son proyecciones de los
sentimientos colectivos ms que simples espejos
de condiciones objetivas en la sociedad. Despus
de todo, hay muchas situaciones en la sociedad que
podran ser percibidas como problemas sociales
pero no son as definidas.105
El paso de una situacin que es percibida socialmente como problemtica a la definicin de un problema
propiamente tal que va a ser objeto de una poltica pblica no es un proceso sencillo. Cualquier situacin
problemtica a ser resuelta mediante polticas pblicas (incluso aquellas que pudieran ser tipificadas
como de naturaleza objetiva) es finalmente una construccin social, debido a que siempre depender
de las percepciones, representaciones, intereses y recursos de los diferentes actores tanto privados
como pblicos.109 La construccin social de una problemtica est vinculada a estructuras sociales,
polticas, econmicas y culturales existentes en un momento dado.110 Una adecuada identificacin y
delimitacin de la situacin problemtica es fundamental para la formulacin del problema.
El determinar para quin constituye un problema (la problemtica en cuestin), a quines afecta,
cuntos son, cmo los afecta, etc., nos remite a los actores involucrados y sus capacidades de
demandar/requerir soluciones. Cada uno de los actores involucrados intentar, conscientemente o no,
maximizar lo que considera constituye tanto el problema como su solucin.
34 SUBDERE
El no hacerlo traera consigo que otros impongan los temas y posibles soluciones. Una de las
dificultades en este punto radica en el hecho de tener que determinar qu actores considerar y
qu procedimientos y mecanismos se van a utilizar para la identificacin y delimitacin del
problema que va a ser finalmente objeto de una poltica pblica. Lo que se decida en esta materia
tendr efectos importantes respecto de los resultados obtenidos. En esta tarea de dilucidacin, no
debemos perder de vista que las polticas pblicas deben propender hacia la bsqueda del bienestar
social y la mejora de la calidad de vida de la comunidad regional y que no constituyen, por tanto,
una respuesta a la presin de grupos que intentan maximizar del mejor modo sus intereses. Se
debe resguardar, entonces, la primaca del bien comn por sobre los intereses particulares, ya que
es la bsqueda del bien comn la que orienta la accin pblica.
Las diferentes visiones/percepciones de los actores regionales respecto de lo que ellos consideran
constituye el problema pondr de manifiesto distintas sub-problemticas111 que coexisten al
interior de la situacin problemtica inicialmente planteada. Entre ms general esta sea y ms sean
los actores involucrados, mayor ser el nmero de sub-problemticas que emergern. Si pensamos
en el caso de la ERD, veremos que los lineamientos estratgicos corresponden a problemticas
generales y, a su vez, al interior de cada uno de ellos es posible distinguir otras ms acotadas que
se suelen expresar en los objetivos especficos, pero todava en la mayora de los casos siguen
siendo demasiado amplias.112 Dado la naturaleza y el grado de complejidad de muchos de los
lineamientos estratgicos de las ERD, una mejor delimitacin de las problemticas a abordar
favorecer el diseo de polticas pblicas regionales de mayor impacto sobre los problemas (o
aspiraciones) que se intenten abordar.
111 Corresponden a situaciones problemticas mucho ms acotadas dentro de la problemtica general inicial.
112 Por ejemplo, en el caso de la ERD de la Regin Metropolitana 2006-2010 se identifican tres lineamientos estratgicos: 1) Calidad de
vida e igualdad de oportunidades; 2.) Identidad y diversidad; 3.) Vocacin internacional. Para cada uno de ellos se distingue un conjunto
de objetivos tanto generales como especficos que dan cuenta de aspectos ms acotados de la problemtica inicial. Si examinamos los
objetivos especficos incluidos en el lineamiento Calidad de vida e igualdad de oportunidades encontramos cuatro aspectos: a) Calidad
de la educacin cientfico-humanstica y tcnico-profesional; b) Transporte pblico; c) Ambiente sano y sustentable; d) Integracin social
y equidad en el acceso a los servicios, equipamientos y bienes culturales (vase: Intendencia Regional de Santiago y GORE et l., 2004).
Cada uno de los temas mencionados todava posee un nivel de generalidad muy amplio y sera posible identificar, en la eventualidad que
se quisiera disear una poltica pblica regional, un conjunto de sub-problemticas en torno a cada uno de ellos, las cuales tendran que
ser dilucidadas en el diagnstico.
113 Bardach, 1996: 231.
SUBDERE 35
Lo que sigue luego es enunciar el problema. Cabe aclarar, sin embargo, que cuando nos referimos
a enunciar un problema objeto de poltica pblica esto no consiste en la simple reiteracin de lo
que socialmente ha sido considerado como problema (problemtica general o sub-problemticas),
sino ms bien de su construccin lgica en trminos de lo que significa y de cules son sus alcances.
En dicho proceso es importante tener presente que los problemas no se descubren, sino que se
construyen analtica y conceptualmente.114 El enunciado del problema debe ser preciso y acotado,
con lo cual se facilita que el resto de las etapas sean mucho ms claras y coherentes entre s.115
Veamos esto a partir de un ejemplo en relacin a los estudios de opinin pblica que se realizan
en Chile.
Hoy existe un conjunto de encuestas116 en donde se consulta a los chilenos por los tres problemas
a los que debiera dedicarle mayor esfuerzo en solucionar el Gobierno (pregunta de respuesta
mltiple). Entre las alternativas aparecen, segn la encuesta del Centro de Estudios Pblicos (CEP)
de Junio 2008, delincuencia, asalto y robos (50%), educacin (36%), salud (35%), sueldos
(32%), alzas de precios o inflacin (30%), pobreza (29%), empleo (27%), drogas (18%),
etc.117 Difcilmente de los resultados de esta encuesta podemos decir que estamos hablando de
problemas, ms all de su uso en la formulacin de la pregunta de la encuesta o de su comprensin
en el lenguaje cotidiano de los chilenos. Lo que all se expresa son situaciones problemticas generales
que deben ser delimitadas (sub-problemticas) y formuladas como problemas. Y esa es una tarea
eminentemente analtica y conceptual. Expresados en trminos ms precisos, las situaciones
problemticas pueden ser definidas como:
hechos vividos u observados por el sujeto y que al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan
conclusiones negativas de reprobacin y malestar. Se trata de discrepancias entre las condiciones
vividas u observadas y las deseadas, entre lo que efectivamente ocurre y lo que se desea ocurriera,
entre el ser y el deber ser. La vida en sociedad est llena de estos problemas vitales o situaciones
problemticas.118
Los problemas, en cambio, tienen una naturaleza cognoscitiva ms que vital (experiencia
vivida/percepcin). Corresponden a construcciones lgicas que articulan, ordenan los datos y los
renen en un enunciado que da cuenta del problema que se desea abordar.119 Del mismo modo,
se debe evitar planteamientos de problemas en trminos de: enunciados poco claros, que contengan
ms de una variable, de falta de medios o problemas que no puedan ser resueltos (ver metodologa,
paso 2).
36 SUBDERE
Luego de plantear el enunciado del problema se procede su definicin en trminos conceptuales
y operacionales, para posteriormente definir tambin la lnea de base. Es importante tener muy
presente que dependiendo del marco terico-analtico a utilizar, la definicin del problema vara.
El problema tiende a ser definido de un cierto modo y no de otro, lo cual condiciona, a su vez,
las posibles soluciones a implementar. El problema del consumo ilegal de drogas, por ejemplo,
puede ser conceptualizado y acotado en trminos de un problema de hacer cumplir la ley, como
un problema de salud pblica o como un problema de educacin. El cmo sea definido es
determinante para explorar posteriormente sus distintas alternativas de solucin. 120
Muchas de las polticas pblicas, si no todas, asumen diseos de intervencin sobre la base de una
lgica de causa-efecto. El cmo sea definido el problema condiciona, en consecuencia, el abanico
de alternativas razonables para su solucin. Definir apropiadamente el problema es una tarea
analtica/conceptual fundamental. Un problema mal definido puede inducir a soluciones equvocas
y, en consecuencia, se traducir en polticas pblicas que fracasarn o sern poco eficaces en su
intento por solucionarlo. Definir un problema, significa un ejercicio tanto de carcter conceptual
(terico-analtico) como operacional.
Del mismo modo, cabe sealar que los problemas no giran exclusivamente en torno a las condiciones
sociales precarias que pudieran afectar a amplios segmentos de la comunidad, como es el caso
de los indigentes o pobres no indigentes. En el mejor de los casos, ello nos remite al mbito de
problemas que son abordados por las polticas sociales. El espectro es mucho ms amplio e involucra
distintas dimensiones del desarrollo de una regin. De lo contrario no habra espacio para, por
ejemplo, aspectos como los culturales e identitarios, los medioambientales o de desarrollo econmico
de la regin, entre otros. Es decir, no todos los problemas objeto de polticas pblicas han de
entenderse unidimensionalmente en trminos de problemas sociales asociados a la satisfaccin
de un conjunto de necesidades consideradas como bsicas.
SUBDERE 37
Antes de revisar el proceso metodolgico de identificacin y delimitacin de un problema objeto
de poltica pblica es necesario hacer tres alcances al respecto. En primer lugar, la visin sectorial
de la administracin pblica puede influir en la definicin del problema (y, por tanto, en su solucin),
a raz del alto grado de heterogeneidad y fragmentacin que esta presenta en funcin de sus
reas de intervencin. Es probable que los distintos segmentos de la administracin pblica tiendan
a presionar al sistema poltico para hacer prevalecer sus puntos de vista o intereses con el fin de
fortalecer su posicin en el aparato poltico administrativo.121 Ello podra verse expresado al
momento de intentar planificar o coordinar las polticas pblicas con cada uno de los distintos
ministerios o sectores en la regin. En segundo lugar, no existe una delimitacin definitiva de
los problemas, entre otras razones porque nunca se tendr toda la informacin que se requiere
para tal propsito y se deber operar usualmente con la mnima necesaria que se encuentre
disponible al momento de formular el problema objeto de poltica pblica. Ello condiciona tambin
el espectro de soluciones posibles de imaginar. Y, en tercer lugar, no hay reglas claras para determinar
que la formulacin del problema se encuentra concluida. El tiempo, los recursos y el conocimiento
disponible que se tenga son restricciones importantes que llevan a una formulacin que es la mejor
posible dentro del marco de restricciones sealadas.122
Metodologa
Definir un problema es de alguna manera
delimitar la probabilidad, tipo y alcance de
la solucin.123
Paso 3
Paso 1 Paso 2
Definicin
Identificacin y Enunciado del conceptual,
delimitacin del problema operacional y lnea
problema de base del
problema
38 SUBDERE
Paso 1: Identificacin y delimitacin del problema
124 El cmo se distribuye el problema dice relacin con cun extensivo o focalizado se encuentre. Asociado a lo anterior es necesario
determinar a quines afecta y cmo los afecta (Roth, 2007: 60).
125 May, 1996: 250.
SUBDERE 39
Figura 7: Identificacin y delimitacin del problema
Cmo se
distribuye? A quines afecta
y cmo los afecta? A cuntos Jerarquizacin de problemticas
afecta y desde
cundo? (sub-problemticas)
a) Diagnstico
El diseo de una poltica pblica regional requiere, para su adecuada formulacin, de gran cantidad
de informacin tanto cuantitativa como cualitativa, la cual proviene de distintas fuentes. Dicha
informacin debe ser procesada y sistematizada con el objeto de respaldar fundadamente la propuesta
de la poltica pblica regional. Un desafo para la regin en esta direccin consiste en la creacin
de un sistema de informacin regional integrado que atienda a los requerimientos de informacin
para la formulacin (puntos 4.2, 4.3 y 4.4), implementacin y ejecucin (punto 4.5), y seguimiento
y evaluacin de las polticas pblicas regionales (punto 4.6).
40 SUBDERE
y no gubernamentales. Quizs la ms conocida sea la Encuesta Casen, en la cual se entrega - entre
otros- el porcentaje de personas (y hogares) que se encuentran bajo de la lnea de pobreza (e
indigencia) tanto a nivel nacional como regional y, en muchos casos, con representatividad a nivel
comunal (ver ms sobre indicadores en punto 4.4).
En la elaboracin del diagnstico se debe tener presente las percepciones de los diferentes actores
regionales y la participacin de la ciudadana.
Al disear polticas pblicas orientadas al desarrollo regional es pertinente recordar que este es
un proceso en donde se organiza el futuro de un territorio. Territorio en el que conviven distintos
actores con diferentes experiencias, visiones e intereses, razn por la cual es importante incorporarlos
al proceso de planificacin.127 Las polticas pblicas regionales sern el resultado de la interaccin
de estos mltiples actores, tanto privados como pblicos, los cuales se involucrarn en diferentes
formas en la emergencia, identificacin, delimitacin y resolucin de una problemtica que ser
definida como problema objeto de polticas pblicas.128
Un actor puede ser un individuo, grupos de individuos (que son considerados como un solo actor
en la medida en que comparten una misma aproximacin frente a la problemtica), una organizacin
(compaa, asociacin, sindicato, etc.) o un grupo social. Los actores potenciales son aquellos que
se pudieran ver afectados o interesados en relacin a la situacin problemtica que est en juego.
Cuando deciden involucrarse como parte del proceso, se constituyen en actores.
En la elaboracin del diagnstico se deben considerar tanto los actores potenciales como los actores
propiamente tales. De lo contrario se corre el riesgo de considerar solamente las percepciones de
aquellos actores que han mostrado ser ms dinmicos y visibles. Ello puede llevar a dejar fuera
otros aspectos que pueden ser fundamentales para comprender mejor la situacin problemtica
que est en juego y, as, afectar la calidad de la poltica pblica que se formule. Situaciones como
esta se evidencian, por ejemplo, cuando emergen actores que se oponen a una determinada
poltica pblica, generalmente en la fase de negociacin, aprobacin o en su puesta en marcha.129
SUBDERE 41
Conjuntamente con la elaboracin de diagnsticos que consideren la participacin de la ciudadana
y de los distintos actores sociales, econmicos y polticos que intervienen, es necesario generar un
sistema de relaciones que posibilite y favorezca el proceso de puesta en marcha de la futura poltica
pblica.130 Una parte importante del xito de las polticas pblicas depender de la capacidad de la
ciudadana y de los actores regionales para llegar a acuerdos en el tiempo y ser capaces de cumplirlos.
La capacidad de cooperar y de llegar a acuerdos hace que las polticas pblicas sean de mejor calidad
y sean menos sensibles a las crisis polticas, cambio de Gobierno, de autoridades, o a los cambios en
las condiciones econmicas y sociales.131 Se trata de una inicitiva en el cual deben confluir los actores
pblicos y privados, de la sociedad civil y la ciudadana.
Si las polticas pblicas regionales no son enmarcadas en un amplio proceso de participacin ello
puede sesgar a los actores pblicos: los especialistas hacia la tecnocracia y los comunicadores o
encuestlogos hacia al populismo inmediatista.132 En tal sentido, la Subsecretara de Desarrollo Regional
y Administrativo (SUBDERE) ha impulsado desde el 2006 un proceso tendiente a generar mecanismos
que faciliten la inclusin de las percepciones, necesidades y demandas de la ciudadana en el diseo
de las polticas pblicas.133 En relacin al diseo de las polticas pblicas regionales, en esta fase del
ciclo es clave por tanto la participacin de los actores regionales y la ciudadana tanto en la elaboracin
de un diagnstico adecuado de las problemticas que los afectan como de la visualizacin de sus
posibles soluciones.
En el diseo de una poltica pblica intervienen distintas personas, organizaciones e instituciones. Cada
uno de los actores y la ciudadana que participa del proceso tiene una particular forma de definir el
problema a abordar y una cierta imagen respecto de la realidad que se desea intervenir. Se debe tener
presente que esta etapa del proceso de la formulacin de una poltica pblica no estar exenta de
conflictos.134 Sin embargo, resulta difcil establecer cul es la solucin o la poltica [pblica] que resulta
ms apropiada en abstracto. Depender en muchos casos de la perspectiva o de la lgica con que se
acte."135 En este caso, se asume que en el diseo de la poltica pblica deben contemplarse procesos
participativos de diagnstico y de debate entre los actores y la ciudadana en general, ya que son
considerados tan importantes como el contenido especfico de la propia poltica.136
42 SUBDERE
Los actores, se debe tener presente, no siempre se ajustan a una conducta consistente (y coherente)
en el tiempo. Esto por varias razones. Sealemos al menos dos. En primer lugar, la mayora de las
veces los actores no definen objetivos claros, explcitos o coherentes en su accionar. Generalmente
son modificados a travs del tiempo en la medida en que entran en relacin y/o negociacin con
otros actores. En segundo lugar, muchas de las conductas de los actores, que a ratos parecen errticas
o confusas, esconden una lgica de accin no siempre fcil de descifrar y comprender. Los actores
adaptan sus conductas a medida que van cambiando las reglas del juego y cuando se introducen
nuevos actores. Usualmente se generan coaliciones o alianzas entre ellos, muchas de las cuales
difcilmente se hubiesen podido anticipar.137 Las posiciones de los actores pueden verse influidas,
a su vez, por un cambio en la percepcin acerca del problema que est en juego; por una fuerte
oposicin a algunas iniciativas especficas por parte de algunos actores; o por la salida de algn
actor del espacio de discusin en torno al problema.138 No hay que olvidar tampoco que ciertos
grupos tienen mayor capacidad de influencia y poder que otros.139
Posibles tcnicas a utilizar: entre las distintas modalidades o tcnicas que se pueden utilizar para el
levantamiento de la informacin en la fase de diagnstico encontramos: entrevista semi-estructurada,
entrevista a especialistas, grupo focal, rbol de problemas (causas-efectos), encuestas, recoleccin de
datos estadsticos secundarios. Para el anlisis de la informacin se puede trabajar con: anlisis de
contenido, anlisis de discurso; anlisis estadstico univariado, bivariado y multivariado.
SUBDERE 43
c) Jerarquizacin de problemticas especficas al interior de la problemtica
general
La adecuada aplicacin del ndice, por tratarse de una evaluacin de carcter cualitativo-cuantitativo,
requiere de una apropiada sistematizacin del diagnstico en el cual se ha considerado la
participacin/consulta de los diferentes actores regionales y la ciudadana. La jerarquizacin no
debera ser, por tanto, un proceso que involucre solamente las percepciones/evaluaciones de los
equipos tcnicos del gobierno regional, sino que tambin debe considerar las de los diferentes
actores polticos, sociales, econmicos y la ciudadana. Esto, a su vez, no slo dar mayor validez
al instrumento sino que tambin una mayor legitimidad a las problemticas que sean escogidas
como objeto de poltica pblica y, de esta forma, generar mejores garantas de sostenibilidad en
el tiempo a la futura poltica pblica (ver punto 2.2), particularmente en su fase de implementacin
y ejecucin (ver punto 4.5).
La gravedad dice relacin con cun serio es el problema, y debe ser considerado tanto en
trminos temporales como territoriales.
44 SUBDERE
La tabla que se presenta a continuacin contiene las dimensiones, indicadores y los valores que
estos pueden adquirir, para efecto de realizar el clculo del ndice de Jerarquizacin de Problemticas.
Cualquier sub-problemtica evaluada con los criterios (indicadores) anteriores, de acuerdo al ndice
de Jerarquizacin de Problemticas, tomar un valor que estar comprendido entre un valor
mnimo de 0 y un valor mximo de 12. De este modo, se tendr una rpida visualizacin del
orden de priorizacin de cada una de las sub-problemticas.142
Cada sub-problemtica puede ser ingresada en una tabla de evaluacin como la que se ilustra a
continuacin:
Criterios de jerarquizacin
Sub-problemticas Gravedad Urgencia
Pje. total
Temporal Territorial Actores Actores Actores Ciudadana /
polticos sociales econmicos Opinin pblica
P1
P2
P3
P4
Pn
142 En este ejercicio, se han considerado todos los indicadores con igual peso o ponderacin dentro de cada dimensin del ndice de
Jerarquizacin de Problemticas.
SUBDERE 45
La dificultad, sin embargo, no estriba tanto en el hecho de tener que priorizar las distintas sub-
problemticas, sino ms bien en el cmo sern posteriormente mejor delimitadas (nivel de
complejidad), planteadas como problema (enunciado) y definidas (conceptual y operacionalmente).
Hasta ahora se ha intentado delimitar la problemtica inicial, debido a que usualmente son demasiado
generales para llegar a constituir un adecuado problema objeto de poltica pblica (tomando como
ejemplo, los lineamientos estratgicos de las ERD). Es decir, estn en un nivel de complejidad todava
muy alto, lo cual hace muy difcil, sino imposible, lograr un impacto significativo en la solucin del
problema (o satisfaccin de la aspiracin) a partir de una poltica pblica regional. Las polticas pblicas
regionales en tal sentido deben ser realistas y trabajar sobre problemas que efectivamente se puedan
resolver (o aspiraciones que se puedan alcanzar) dentro de tiempos acotados (las polticas de mediano
plazo contemplarn alrededor de cuatro aos). La tentacin a evitar es la siguiente: siempre un problema
puede remitir a otro mayor, lo que comnmente se suele denominar como el problema de fondo
o estructural.
Es frecuente plantear como problema una situacin problemtica, la cual es en realidad parte de un
problema mayor o ms importante. El resultado de una intervencin bajo esta lgica, mediante una
poltica pblica, puede llegar a ser en algunos casos marginal o nula, ya que no se estara abordando
el problema de fondo (ms sustantivo en trminos causales).143 Tambin es frecuente situar el problema
en un nivel de complejidad demasiado alto que se hace imposible de abordar mediante una poltica
pblica. Ambas situaciones dan cuenta de la baja capacidad de precisar y delimitar un problema en
cuestin.144 Todo problema suele remitir a otro problema, ya sea anterior o posterior en la secuencia
lgica de causa-efecto. Esto es lo que se visualiza en tcnicas como el rbol de problemas, cuando
se analizan las situaciones problemticas desde la perspectiva de los actores involucrados. Usualmente
se corre un mayor riesgo de caer en la segunda situacin.
46 SUBDERE
Todo problema puede ser eventualmente considerado como la consecuencia o sntoma de otro
problema de mayor complejidad. De llevarse a cabo una poltica pblica en tal sentido, su impacto
en la solucin del problema puede, al igual que en el caso anterior, ser marginal o nula. O dicho
en trminos ms abstractos, no resulta razonable estructurar un problema en torno a los principios
de las primeras causas de las primeras consecuencias. Se debe, por tanto, proceder con prudencia
al momento de determinar el nivel de complejidad del problema. Mientras ms amplio o complejo
sea su nivel de formulacin, ms difcil ser su solucin. La tarea consiste en dilucidar un punto
intermedio que permita la intervencin pblica, de modo tal de contribuir a la solucin del problema.
El enunciado de un problema constituye un esfuerzo por avanzar desde una situacin vista o vivida
como problemtica hacia el planteamiento de un problema que permita su intervencin desde las
polticas pblicas. Ciertamente en este trnsito hay una tensin, que en ciertas ocasiones puede llegar
a ser conflictiva, entre lo que los afectados entienden como problema (situacin problemtica) y lo
que termina siendo enunciado como problema objeto de una poltica pblica. Al momento de definir
el enunciado del problema se debe tener clara la distincin entre lo que son las situaciones problemticas
y los problemas como construcciones lgicas.147 Al respecto, se deben tener presentes algunas
consideraciones para evitar errores en su estructuracin.
El enunciado del problema se debe plantear de modo breve, claro y preciso para evitar posteriormente
una sub-optimizacin inadecuada de la bsqueda de soluciones.148 Muchas veces las problemticas
son enunciadas como problemas en trminos muy vagos o laxos, lo cual dificulta no slo su comprensin,
ya que queda abierta a mltiples interpretaciones, sino tambin cmo ha de resolverse y si lo que se
propone como solucin efectivamente da cuenta del problema.149
SUBDERE 47
b) El enunciado debe contener una sola variable central (problema)
El enunciado debe dar cuenta de la variable que ha sido considerada como problema, es decir, la variable
dependiente. Se debe evitar, por tanto, introducir en el enunciado otras variables adicionales. De lo contrario,
se corre el riesgo de perder el foco del problema que se intenta resolver.
Los problemas no deben ser definidos (o comprendidos) como la ausencia de una solucin o la
falta de un determinado bien o servicio. Esta podra ser una causa importante de la generacin
del problema o posible solucin, pero no constituye el problema en s.150 Si se formula un problema,
por ejemplo, respecto de la calidad de educacin bajo el enunciado faltan profesores". Dicha
formulacin tiende a omitir cualquier otra solucin que no sea aumentar el nmero de profesores.
Se ha definido al mismo tiempo tanto el problema como la solucin.
Este tipo de enunciados suelen generar una dificultad adicional: un escaso consenso en torno a
la definicin y, por lo mismo, un bajo apoyo a la posible solucin. En el ejemplo anterior se generar
rechazo entre quienes pueden compartir una preocupacin en relacin con la calidad de la educacin,
pero que no comparten la perspectiva de que el problema sea la falta de profesores y que la
solucin radique en contratar ms profesores. Por otra parte, si bien la falta de profesores constituye
un aspecto, entre otros, que afecta la calidad de la educacin, es necesario no descartar a priori
los otros aspectos involucrados. Lo ms apropiado sera formular dicho problema como: la baja
calidad de la educacin bsica en la regin X, expresada en los bajos resultados obtenidos en
la prueba SIMCE.
d) El enunciado del problema debe ser el de un problema que puede ser resuelto
Definir un problema es plantearlo y estructurarlo de manera que tenga solucin,151 y que las
posibles soluciones estn dentro de las competencias y recursos de las autoridades.152 Su formulacin
debe dejar espacio para su mejora o solucin. Es decir, debe plantearse y estructurase de manera
que tenga una posible respuesta por parte del GORE.
Una situacin, se ha sealado, que no tiene una solucin concebible (que no hay manera de
resolverlo o por lo menos de aminorarlo) no es un problema sino simplemente un hecho lamentable
de la vida, un hecho fatal."153 Es decir, deben ser problemas que estn dentro del mbito de
competencias del GORE y los pueda abordar con los recursos organizacionales y financieros que
tiene a su disposicin (ver punto 4.1, paso 2, b y c). Esto nos lleva a tener que delimitar con claridad
y realismo el nivel de complejidad del problema que se va a abordar.
48 SUBDERE
Paso 3: Definicin conceptual, operacional y lnea de base del problema
Una vez identificado y delimitado el problema se hace necesario determinar la naturaleza de este154
(definicin conceptual) y sus dimensiones e indicadores (definicin operacional). La definicin
tanto conceptual como operacional del problema es algo absolutamente necesario. De ese modo
nos aseguramos de arribar a una definicin consensuada y que todos entiendan lo mismo cuando
nos refiramos al problema.155 Si bien una definicin vaga o demasiado genrica tendra la ventaja
de facilitar el consenso en torno a ella, presenta la dificultad de que se den mltiples interpretaciones
de lo que se ha de entender por el problema (y cules seran sus posibles soluciones).156 Por otra
parte, entre ms vaga o general sea la definicin del problema, mayores sern las dificultades para
su operacionalizacin. Y sin una adecuada operacionalizacin, el intento de medir el problema,
para efectos de determinar la lnea de base entre otros, ser muy limitado (afectando la validez
del instrumento -ndice- que se disee o considere).
Aunque en apariencia se trata de una tarea sencilla, dicho ejercicio conceptual y analtico representa
un importante nivel de complejidad. La gran mayora de las veces existen profundos desacuerdos
acerca de cmo habrn de entenderse y definirse muchos de los conceptos que son centrales para
dar cuenta de las distintas problemticas en la sociedad.
Para muchos de los problemas ms importantes de poltica [pblica] que los gobiernos enfrentan
ahora, todava no hay un acuerdo adecuado sobre la naturaleza del problema, mucho menos sobre
la naturaleza de la solucin al problema.158
154 La naturaleza de un problema hace referencia a un intento por definir y determinar en qu consiste propiamente tal dicho problema
(Roth, 2007: 60).
155 Irwin, 2003: 36-42.
156 Morss, 2005: 184.
157 Si miramos, por ejemplo, el desarrollo reciente de las polticas sociales en nuestro pas y Amrica Latina, veremos que han puesto al
centro la nocin de derechos de ciudadana, particularmente los derechos sociales. Rpidamente se advierte, basado en el anlisis de la
literatura en torno a la ciudadana, que hay importantes omisiones. De hecho escasamente se habla de la dimensin de las responsabilidades,
de la dimensin de la identidad, y de la dimensin de la participacin poltica. Se trata entonces de un concepto restringido, el cual deja
fuera u omite importantes dimensiones del concepto de ciudadana. Las polticas sociales, por tanto, afectarn a una sola de sus dimensiones.
Siendo discutible, por otra parte, si ese es el tipo de ciudadana deseable de promover en nuestras sociedades. Hay una amplia literatura,
desarrollada desde los ochenta en adelante, en el mbito de la filosofa poltica respecto de estos tpicos. Son particularmente relevantes
las crticas que se han formulado al liberalismo igualitario de T.H. Marshall (Ciudadana y Clase Social) y de John Rawls (Teora de la Justicia
y Liberalismo Poltico), cuya comprensin de la ciudadana ha estado dada por un excesivo nfasis en la dimensin de los derechos (o libertad
negativa) en desmedro de sus otras dimensiones.
158 Peters, 2000: 491. Traducido por el autor.
SUBDERE 49
b) Definicin operacional del problema
La definicin conceptual del problema debe permitir identificar con claridad las diferentes dimensiones
que lo componen. Los problemas y sus conceptualizaciones son, por regla general, multidimensionales.
Es muy difcil reducir un concepto, usualmente complejo, a una sola dimensin. Las dimensiones
de un concepto (problema) son los distintos aspectos que lo componen y son derivadas analticamente
a partir de su definicin conceptual.159
A su vez, dado que muchos de los problemas no son directamente observables, se hace necesario
determinar el conjunto de indicadores que nos permitan dar cuenta de l en cada una de sus
dimensiones. Un indicador es la medida estadstica de un concepto o de una dimensin de un
concepto o de una parte de aquella, basado en un anlisis terico previo e integrado en un sistema
coherente de medidas semejantes."160 Luego, ser necesario crear un ndice que permita dar cuenta
de la magnitud del problema.
Un ndice corresponde a una medida obtenida por la agrupacin de varios indicadores con el
objeto de medir un concepto (o dimensin). Los indicadores son los que aportan los datos que
permiten calcular el ndice mediante una frmula. Por lo tanto, es posible calcular un ndice por
dimensin del concepto y luego un ndice general (IG). El ndice general resume todos los indicadores
de las dimensiones del concepto, constituyndose como la expresin numrica del concepto
medido.161 Hay una gran variedad de ndices entre los cuales podemos mencionar, a modo de
ejemplos, el ndice de Actividad Econmica (INACER), el ndice de Competitividad Regional, el
ndice de Desarrollo Humano (IDH) y el de medicin de la pobreza.
i1
I1
D1 i2
i3
D2 I2
Problema i4
(definicin del IG
concepto) D3 i5 I3
i6
Dn
i7 In
in
50 SUBDERE
El ndice general (IG) podra ser calculado, por ejemplo, a partir de la siguiente frmula.162
IG = (I1 + I2 + I3 + In) / n
Por otra parte, se debe tener presente que en el proceso de construccin de un ndice se debe
garantizar que este cumpla al menos dos criterios de calidad: validez y fiabilidad. La validez se
refiere a que el instrumento mida efectivamente el concepto que intenta medir y no otra cosa.
La fiabilidad, por su parte, hace referencia a que las mediciones sean estables (idealmente iguales)
en trminos de sus resultados si se aplica en dos oportunidades el instrumento al mismo objeto
en cuestin. Un ndice debe ser confiable para que pueda ser vlido, pero no necesariamente
ocurre lo contrario.163
Posibles tcnicas a utilizar. Existen distintas tcnicas para garantizar la validez de un ndice: anlisis
de convergencia, anlisis de divergencia, anlisis de discriminacin, anlisis de jueces y anlisis terico.
Para garantizar fiabilidad se pueden utilizar: repeticin de la prueba, consistencia interna y diseo
de formas paralelas.164 Para efectos de la determinacin de la ponderacin de los indicadores y las
dimensiones se pueden utilizar el mtodo Delphi y modelos terico-matemticos. 165
La operacionalizacin del problema permitir, a su vez, identificar las dimensiones que son ms
susceptibles de ser impactadas mediante la accin desde la poltica. En ello se debe aprovechar
la experiencia de los distintos organismos gubernamentales que han abordado similares desafos.
As, por ejemplo, la problemtica de la pobreza puede ser abordada en su dimensin de infraestructura
(caminos, luz, agua, saneamiento, etc.), de educacin (construccin de escuelas, dotacin de libros
y computadores, aumento de la jornada escolar, etc.), de salud (vacunacin preventiva masiva,
servicios de atencin de urgencias, consultas, tiempos de espera, etc.), entre otros; todos aspectos
mucho ms abordables y sobre los cuales hay una experiencia gubernamental acumulada.166
Obviamente, que al fraccionar cada vez ms el problema en cada una de sus dimensiones, el efecto
de la accin pblica en la solucin del problema se ver disminuido. Es necesario, por tanto, un
abordaje que considere las mltiples dimensiones del problema o al menos las ms relevantes.
162 En la determinacin de la frmula se pueden utilizar distintas operaciones entre los indiciadores (sumas, promedios, multiplicaciones,
etc). A su vez, tanto las dimensiones como los indicadores pueden tener la misma o diferente ponderacin.
163 Asn, 2007: 101-2; Latiesa, 2005: 409; Cohen y Martnez, 2006: 162-3.
164 Para mayores detalles vase: Asn, 2007; Mrquez, 2007; Latiesa, 2005.
165 Cohen y Martnez, 2006: 37.
166 Elder y Cobb, 1996: 64.
SUBDERE 51
c) Determinacin de la lnea de base del problema
La realizacin del diagnstico debiera permitir levantar informacin que sea til para determinar la
lnea de base del problema. La lnea de base es lo que permite estimar el estado inicial de la situacin
en el mbito de realidad sobre el cual se desea intervenir. Es lo que permite comparar la situacin inicial
del problema que se desea solucionar versus la situacin esperada que se desea alcanzar mediante la
accin de la poltica pblica. Dicha situacin inicial es lo que se denomina lnea de base. Es decir, en
el paso de una situacin X a una Y, la caracterizacin de la situacin inicial de X constituye la
lnea de base respecto de Y.
Si la informacin levantada por el diagnstico es de carcter muy general en relacin al problema que
se desea abordar, deber complementarse con entrevistas a informantes clave, especialistas en el tema
y/o realizar estudios especficos de modo de estimar la lnea base del problema.168 Conjuntamente
con ello se debe tener presente la necesidad de generar indicadores que permitan hacer un seguimiento
de la evolucin del problema en el tiempo (ver puntos 4.4 y 4.5).
167 FOSIS, 2000: VI.3; Serrano y Raczynski, 2002: 16; Cohen y Martnez, 2006: 5, 22.
168 Cohen y Martnez, 2006: 24.
52 SUBDERE
4.3. Determinacin de la Solucin al Problema
Indudablemente la fase ms difcil es inventar una o ms
soluciones plausibles para cualquier problema conocido
[...] La definicin de problemas es ardua, pero saber
encontrar las soluciones es realmente el reto del anlisis
y diseo de las polticas [pblicas]. 169
SUBDERE 53
En la elaboracin de propuestas de alternativas de solucin se requerir de equipos profesionales
que posean competencias tcnicas, capacidad de anlisis y de manejo de informacin actualizada
respecto del problema a resolver.171 Dicho equipo no necesariamente tiene que estar compuesto
por quienes participaron en la etapa anterior, ya que en esta fase se necesita de experiencia y
conocimiento ms especializado en torno a las materias que estn en juego. La posibilidad de
contar con el apoyo de expertos en el tema/problema es algo que debe ser considerado. Se requiere
de una adecuada comprensin del problema a abordar y sus causas asociadas (que son usualmente
mltiples); la elaboracin de modelos multi-causales con una alta capacidad predictiva/explicativa
(que es una condicin sine qua non para arribar a soluciones eficaces)172, y; la identificacin de
las distintas alternativas de solucin (ver metodologa, paso 1).
Una vez jerarquizadas las posibles alternativas de solucin se deber resolver cul de ellas ser
finalmente adoptada para ser formulada como una poltica pblica regional propiamente tal. Los
equipos profesionales encargados de la planificacin y los especialistas en el tema/problema jugarn
un rol clave en determinar y jerarquizar las distintas alternativas, pero el poder de decisin para
la seleccin de la alternativa de solucin a implementar estar en manos de un rgano poltico,173
el CORE. Este debe ser capaz de establecer y mantener las prioridades entre el conjunto de
demandas regionales, de modo tal de no verse sobrepasados174 (ver metodologa, paso 3).
54 SUBDERE
Finalmente, en cuarto lugar, las alternativas de solucin a implementar una vez que sean puestas
en marcha tendrn efectos previstos y no previstos. Y el impacto de la intervencin no podr ser
apreciado totalmente sino hasta que hayan cesado sus repercusiones. Sus efectos, por lo dems,
resultan muy difciles de aislar de otras intervenciones o variables externas (ver punto 4.5).
Metodologa
-Identificary formular
alternativa de solucin
La capacidad de imaginar soluciones a un problema determinado est muy marcada por el cmo
ha sido definido el problema analticamente. As, por ejemplo: segn se defina el problema de
la drogadiccin como un problema de orden pblico (los drogadictos son delincuentes) o de salud
pblica (los drogadictos son enfermos), la solucin ser muy distinta para aquellos que consuman
drogas ilcitas: la crcel en el primer caso y la clnica en el segundo."177 Por otra parte, es determinante
tanto el grado de informacin que se tenga acerca del problema (buen diagnstico) como un
marco terico-conceptual apropiado que permita comprender la naturaleza del problema y sus
causas asociadas.178
SUBDERE 55
Las polticas pblicas operan sobre la base de identificar ciertas variables asociadas al problema
(variables independientes) y el establecimiento de modelos de relaciones causales entre dichas
variables y el problema (causa-efecto). La accin se focaliza luego en aquellas variables causales
(variables independientes) que se estima tendrn un mayor impacto en la solucin del problema
(variable dependiente).
Si no se comprende, por ejemplo, cules son las variables asociadas a las condiciones del consumo ilegal
de drogas (sus causas), difcilmente estaremos en condiciones de disear una poltica pblica efectiva
que permita dar solucin a dicho problema.179 Si conocemos la causa de un problema, podemos pensar
en las alternativas de solucin.180 En otras palabras, un problema social particular coexiste en relacin
con otros problemas sociales (causas).181
Las variables independientes son aquellas variables que se encontraran asociadas y/o explicaran el
problema (variable dependiente). Muchas son las variables independientes que pueden estar asociadas
a un problema determinado, pero solamente un grupo reducido de ellas lo est de un modo causal. No
toda asociacin o correlacin entre las variables independientes y el problema constituye una relacin
causa-efecto. A su vez, siempre es posible identificar la accin de terceras variables que pudieran estar
condicionando o interviniendo en la relacin entre las variables independientes y la variable dependiente.182
Para la identificacin de las variables independientes que pudieran encontrarse asociadas de modo causal
con el problema se debe partir por: i) el diagnstico (ver 4.2, paso 1, a), ii) la sistematizacin de otros
estudios de investigacin (conocimiento previo sobre el problema desde las ciencias o investigaciones
particulares), y iii) la consulta a especialistas en el tema/problema.
En dicho ejercicio es importante tener presente la definicin tanto conceptual como operacional del
problema. Las variables independientes deben guardar una estrecha relacin causal con el problema en
funcin de cmo este ha sido definido. Luego, es clave identificar las variables independientes segn
su relacin con las distintas dimensiones del problema (ver punto 4.2., paso 3). Es importante no dejar
a priori fuera ninguna dimensin del problema. Esto permitir determinar sobre qu variables y, por
consiguiente, qu dimensiones son susceptibles de impactar mediante la accin de una poltica pblica
(ver a continuacin b).
56 SUBDERE
b) Elaborar un modelo causal de relaciones
Una vez identificadas las posibles causas que explicaran el problema, es necesario establecer un modelo
que exprese dicha relacin. Un modelo es una representacin simplificada de la realidad, el cual
usualmente se expresa a travs de un esquema grfico/conceptual que ilustra las relaciones que se
estableceran entre la variable dependiente (problema) y las variables independientes (las que causaran
el problema).183 Por ejemplo, una relacin muy simple sera: X '3f Y, en donde X es la variable
independiente (causal) e Y la variable dependiente (problema).184 Entre ms sean las variables
independientes, mayor ser la complejidad que se introduce al modelo. Cada variable independiente
estar relacionada con el problema. Y, a su vez, entre las variables independientes tambin se darn
relaciones que habr que explicitar.
La elaboracin del modelo debe permitir tanto representar de un modo sencillo las relaciones causales
entre las variables independientes y el problema a abordar, como el identificar las principales variables
susceptibles de intervenir mediante una poltica pblica, en relacin a las respectivas dimensiones
del problema.185 De este modo, se facilitar el ordenamiento de las alternativas de solucin relacionadas
con el mismo componente o dimensin del problema186 y la determinacin de las alternativas ms
apropiadas. Si las variables identificadas como causales no son las adecuadas o las relaciones establecidas
en el modelo no son las pertinentes, el impacto de las soluciones que acten sobre ellas no alcanzarn
los resultados esperados en el problema.
Se debe evitar asumir, por lo tanto, un modelo de relaciones entre las variables independientes
(causales) y el problema sin la debida articulacin terica y la evidencia emprica mnima que permita
-determinar e interpretar tales relaciones. Es altamente recomendable -y necesario- realizar un anlisis
estadstico multivariado, toda vez que se disponga de la informacin necesaria para testear el modelo,
y determinar el impacto probable de cada variable independiente sobre el problema (o dimensin del
problema) en cuestin (a travs, por ejemplo, de la tcnica de regresin lineal mltiple).187 En el caso
de no ser esto factible, se puede llevar a cabo un trabajo de estimacin de la importancia e impacto
probable de las variables independientes sobre el problema a partir de tcnicas tales como el panel
de expertos y el mtodo Delphi.188 Las opciones de una poltica pblica no son ms que hiptesis
tentativas acerca de cules cursos de accin pueden conducir a resolver los diferentes aspectos de los
problemas existentes."189
183 Tambin se pueden establecer modelos matemticos ms complejos, a partir de funciones y/o ecuaciones. En economa son muy
frecuentes los modelos economtricos al momento de evaluar las polticas pblicas.
184 La utilizacin de la tcnica del rbol de problemas puede ser til para una primera aproximacin, toda vez que se identifican los problemas
y sus causas.
185 Al operacionalizar el problema, se parti por un concepto y luego se identificaron sus dimensiones e indicadores (ver punto 4.2, paso
3).
186 Moore, 1996: 205-6.; Bardach, 2005: 17-9.
187 Un modelo de regresin lineal mltiple permite responder al menos tres tipos de preguntas: i) Cunto explican el conjunto de variables
independientes a la variable dependiente (problema); ii) Cules son las variables independientes que mayor impacto tienen sobre la variable
dependiente? y; iii) Cunto explica una variable independiente la variable dependiente, controlando por el efecto del resto de las variables
independientes? (Garca Ferrando, 1997; Miles y Shevlin, 2003).
188 Es una tcnica muy utilizada en el rea de los estudios prospectivos para la toma de decisiones en temas altamente complejos y/o
emergentes, cuyo objeto es el diseo y evaluacin de escenarios posibles, identificacin de alternativas y estrategias de accin y diseo y
evaluacin de modelos de intervencin. Se basa en un programa cuidadosamente elaborado que sigue una secuencia de interrogaciones
individuales a expertos, a travs de cuestionarios, de los cuales se obtiene informacin objetiva y subjetiva, la que se utilizar de retroalimentacin
para los cuestionarios siguientes hasta perfilar los consensos bsicos y las diferencias claves en torno al tema tratado.
189 May, 1996: 237.
SUBDERE 57
c) Identificar y formular las alternativas de solucin
Las alternativas de solucin constituyen los distintos posibles cursos de accin que puede tomar la
poltica en la solucin del problema, teniendo en consideracin su grado de pertinencia en relacin a
sus causas (variables independientes). Para ello es muy til clarificar cules sern los fines de la poltica
pblica a disear, respecto de la magnitud en particular en relacin a la magnitud que se desea disminuir
el problema (ver punto 4.4).
La identificacin de las variables independientes, dentro del modelo de relaciones entre variables, nos
entrega una imagen acerca de las variables que se encuentran asociadas causalmente con el problema.
En rigor, cada variable independiente identificada en el modelo puede dar paso al desarrollo de un
conjunto de posibles soluciones del problema. En la prctica, sin embargo, se suele considerar un
nmero ms reducido de variables independientes para la formulacin de las alternativas de solucin,
atendiendo a las posibilidades de intervencin (se descartan las que son muy difciles de modificar) y
su grado de impacto en la solucin del problema (se descartan aquellas que tienen un impacto
marginal).190
Una vez identificadas cules son las variables causales escogidas, es necesario determinar las posibles
alternativas de solucin intentando maximizar el grado en el cual estas se pueden modificar191 mediante
la accin del Gobierno Regional. Se debe tener muy presente, al momento de explorar las alternativas
de solucin del problema, que lo que realmente pueda hacer el Gobierno Regional depende de los
factores que pueda afectar o alterar en relacin con el problema que intenta solucionar, dentro del
marco normativo en el cual este opera (sus atribuciones). Esto permitir una formulacin ms realista
de las alternativas de solucin, las cuales pasan luego a ser evaluadas y jerarquizadas (ver a continuacin
paso 2).
Aunque no existe un criterio para determinar la cantidad de soluciones alternativas que se debe tomar
en cuenta para un problema en particular, algunos autores han sealado que la prctica parece dictar
que tres o cinco alternativas son un nmero razonable para ser tomadas en consideracin en un
momento dado".194 Ciertamente, a su vez, estas deben ser coherentes con el problema a solucionar,
factibles de implementar, efectivas y viables (ver ms adelante paso 2).
58 SUBDERE
Tipos de error a evitar en la formulacin de las alternativas
Lo anterior supone que el problema pueda volverse objeto de un enunciado causal. Es decir, el
problema ser nuestra variable dependiente y las (posibles) causas nuestras variables independientes.
El problema sera, por tanto, el efecto de la accin de las variables independientes. En ello, no
obstante, se debe advertir que:
se corre el riesgo de que se anticipe una falsa solucin, por incorporar audazmente una hiptesis causal
incorrecta, pero es la nica manera de que el planteamiento de un problema prctico tenga sentido [...]
No se puede actuar para modificar una situacin-problema sin incluir explcita o implcitamente un
enunciado causal adems de un concepto del problema.195
Al respecto, es posible sealar tres tipos de error que se pueden cometer en el proceso de
formulacin de alternativas de solucin:
El error del primer tipo: consiste en rechazar la hiptesis correcta de solucin al problema. Es
decir, se rechaza una solucin que efectivamente permitira solucionar el problema por considerar
equvocamente que no lo solucionara.
El error del segundo tipo: consiste en aceptar la hiptesis incorrecta de solucin al problema. En
este caso se acepta una solucin al problema cuando en realidad dicha solucin no permita resolver
dicho problema.
Finalmente, se comete el error del tercer tipo cuando se propone la solucin adecuada al problema
equivocado, porque la hiptesis causal se formul en funcin de un problema mal estructurado.
En otras palabras, la solucin escogida permite solucionar un problema, pero no el que esperaba
que solucionara.196
"Contar con toda la informacin es siempre una ilusin. La poltica [pblica], como todas las acciones
humanas, se lleva a cabo en parte en la ignorancia, y en gran medida es una cuestin de aprender
sobre la marcha. En la prctica, nunca tenemos en realidad toda la informacin que necesitamos
para optimizar. En el mejor de los casos, satisfacemos -fijando algunos estndares de lo que
es suficientemente bueno, y nos contentamos con alcanzarlos. En ausencia de una informacin
completa acerca de la mejor manera posible, en realidad nunca sabremos si nuestro estndar de
lo suficientemente bueno es demasiado ambicioso o quizs no lo suficientemente ambicioso.197
SUBDERE 59
Posibles tcnicas a utilizar: entrevista a especialistas, grupo focal, rbol de solucin de problemas,
el diagrama de Ishikawa (espina de pescado), panel de expertos, mtodo Delphi, modelos matemticos
causales / anlisis de contenido, anlisis estadstico multivariado (anlisis de regresin lineal mltiple).
Todo problema tiene una pluralidad de posibles soluciones. En el paso anterior hemos acotado el
marco de posibles soluciones al conjunto de variables independientes que tendran una relacin
causal respecto del problema. Una vez determinado el conjunto de posibles alternativas de solucin
frente al problema, se hace necesario evaluar, a partir de ciertos criterios, cada una de las alternativas
para luego jerarquizarlas.
Entre los distintos criterios a utilizar para la evaluacin de las alternativas de solucin se proponen
los siguientes:
60 SUBDERE
Los puntajes asociados a cada uno de los criterios (dimensiones) e indicadores aparecen a
continuacin en la tabla 3. A partir de ellos es posible realizar la evaluacin de cada una de las
alternativas de solucin.
A partir de los criterios considerados es factible hacer una jerarquizacin de las diferentes iniciativas
y acercarse a un punto ptimo de solucin. Operacionalmente, es posible construir un ndice que
pondere cada una de los indicadores considerados en sus respectivas dimensiones para la
jerarquizacin de las alternativas de solucin.202
La tabla que se presenta a continuacin, muestra las dimensiones, indicadores y los valores que
este puede asumir para realizar el clculo de jerarquizacin de soluciones.
Recursos
financieros 0 = Sin recursos
Capacidad de (1/2) 1 = Insuficientes
implementacin 2 = Suficientes
(1/3)
Recursos 0 = Sin recursos
organizacional 1 = Insuficientes
es (1/2) 2 = Suficientes
202 Cada indicador, en este ejemplo, A su vez, cada dimensin tiene el mismo peso dentro del ndice de Jerarquizacin de Soluciones.
SUBDERE 61
Cualquier alternativa de solucin evaluada con los criterios (indicadores) anteriores, de acuerdo
al ndice de Jerarquizacin de Soluciones, tomar un valor mnimo de 0 y un valor mximo de
14. De este modo se tendr una rpida visualizacin del orden de prioridad de cada una de las
alternativas de solucin.203 Sin embargo, en caso de quedar priorizada una alternativa de solucin
que tome valor igual a 0 en alguna de las tres dimensiones consideradas (aunque eventualmente
s puede tomar valor 0 en alguno de sus indicadores), deber ser cuidadosamente reformulada
(o simplemente descartada).
Cada alternativa de solucin puede ser ingresada en una tabla de evaluacin como la que se ilustra
a continuacin:
Criterios de Jerarquizacin
Pje.
Alternativas Capacidad de implementacin Efectividad de la Viabilidad total
Problema de solucin solucin
Recursos Recursos Legal-
financieros organizacionales Eficiencia Eficacia Poltica Social Adm.
A1
P1 A2
An
An1
Pn An2
Ann
Dimensiones del
problema C 1.1
D1 C 1.2
C 1.n
C 2.1
Problema D2 C 2.2
C 2.n Alternativa de solucin
que presenta el mejor
ndice de
Jerarquizacin (IJS)
Alternativa A
C 3.1
C 3.2 Alternativa B
D3
C 3.n Alternativa C
203 En este ejercicio, se han considerado todos los indicadores con igual peso o ponderacin dentro del ndice de Jerarquizacin de
Soluciones.
62 SUBDERE
Paso 3: Seleccin de la alternativa de solucin a implementar
204 El CORE es un rgano de carcter resolutivo, fiscalizador y poltico (como expresin de la participacin poltica indirecta de la comunidad
regional).
205 Roth, 2007: 88.
206 Aguilar 1996b: 32.
SUBDERE 63
4.4. Explicitacin de la poltica pblica
Lo que sigue a continuacin es la determinacin de los indicadores que permitan evaluar el grado
del logro de los objetivos definidos en la poltica pblica. Los indicadores se caracterizan por permitir
una simplificacin de la realidad, su medicin, descripcin y comparacin, pudiendo, a su vez, ser
agrupados y conformar ndices.209 Los indicadores son distintos segn correspondan a indicadores
de producto o de impacto, al mismo tiempo deben ser cuantificables, vlidos (que midan lo que
64 SUBDERE
Una vez que han sido definidos el enunciado, los objetivos, las metas y los indicadores, es posible
elaborar una matriz de operacionalizacin de la poltica pblica, la cual permitir agruparla en
torno a mbitos de referencia y visualizarla en relacin con las otras polticas pblicas (ver metodologa,
paso 3). Lo que sigue es su presentacin ante el CORE para su posterior ratificacin (ver metodologa,
paso 4).
En primer lugar se encontrara el hecho de que el formular polticas pblicas implica necesariamente
tomar decisiones que tienden a favorecer ciertos intereses o sectores en desmedro de otros. Es por
ello, se ha indicado, que expresar los objetivos de las polticas pblicas de un modo muy claro puede
restar votos o apoyo al gobierno entre aquellos sectores sociales y econmicos que no se ven
favorecidos. La alternativa consistira en expresar los objetivos de modo impreciso, de modo de
evitar el conflicto y maximizar un apoyo lo ms amplio posible para la aprobacin de las polticas
pblicas. Al respecto se ha dicho que: Prometer algo muy concreto y no realizarlo puede acarrear
un costo demasiado alto en trminos de legitimidad, credibilidad y respaldo polticos." 210 En segundo
lugar, podra darse el caso en que exista una clara intencionalidad de no innovar o simplemente de
omisin frente a lo que realmente se desea intencionar. En tal situacin, los objetivos enunciados
por la poltica pblica no son necesariamente los que se quieren alcanzar. Por razones de oportunidad
poltica o de estrategia, a veces no se estima conveniente explicitar las intenciones reales que estn
detrs de las polticas pblicas. En tercer lugar, puede ser que en un momento dado se apruebe una
poltica pblica sin tener una verdadera intencin de ejecutarla, ms all de declarar ciertas intenciones
o implementaciones muy parciales. La poltica pblica tendra un carcter ms bien simblico, pero
sus efectos reales pudieran llegar a ser muy significativos.211 Finalmente, en cuarto lugar, podra
ser el caso en que hay ciertos proyectos y programas operando de un modo aislado y que luego
de un tiempo demuestran ser exitosos, surgiendo as la necesidad de darles un marco de poltica
pblica que los cobije.212
Las razones antes expuestas resultan comprensibles para explicar un estado de cosas en torno a la
no explicitacin o ambigedad de algunas polticas pblicas. Ello no es algo deseable desde el punto
de vista de un adecuado proceso de planificacin, ni lo es tampoco desde el punto de vista normativo
en torno a la profundizacin de la calidad de nuestra democracia. Gobernar a partir de polticas
pblicas bien definidas y pertinentes a los problemas que se intentan solucionar es sin lugar a duda
una exigencia de primer orden, como lo es tambin el que los gobiernos sean responsables frente
a la ciudadana a partir de compromisos claros. Los gobiernos regionales deben, por tanto, especificar
claramente las polticas pblicas que impulsarn para su periodo y de este modo canalizar
transparentemente la inversin pblica regional. Y si bien sabemos que no hay garanta de escoger
la mejor poltica pblica, entre un rango de soluciones posibles, constituye un deber de los gobiernos
elegir sus cursos de accin.213
SUBDERE 65
Los gobiernos regionales deben, por tanto, especificar claramente las polticas pblicas que
impulsarn para su periodo y de este modo canalizar transparentemente la inversin pblica
regional. Y si bien sabemos que no hay garanta de escoger la mejor poltica pblica, entre un
rango de soluciones posibles, constituye un deber de los gobiernos elegir sus cursos de accin.213
Un especial hincapi debe realizarse en la direccin de incluir como parte del diseo los objetivos
de impacto que se espera tengan las polticas pblicas. El hecho de que en algunos casos resulte
difcil evaluar el grado de logro de los objetivos de impacto, debido a la dificultad de aislar los
efectos de otras variables externas y/o porque muchos de estos efectos son de largo plazo",214
no es razn suficiente para excluirlos. Muy por el contrario, las polticas pblicas que habr que
privilegiar en el futuro sern precisamente aquellas que demuestren efectivamente tener un impacto
en el problema que intentan resolver (ver ms adelante punto 4.6.).
Metodologa
- Seleccin de los
indicadores
66 SUBDERE
Paso 1: Explicitacin de la poltica
Dicho enunciado debe ser formulado de forma clara y acotada en relacin al problema en cuestin,
constituyndose como su solucin. Pero no debe ser tan especfico, de modo tal de que ms que
una poltica pblica que oriente la toma de decisiones para la solucin de un problema, se transforme
ms bien en una norma. Como se ha sealado al respecto:
Una formulacin de poltica [pblica] demasiado amplia o indefinida en cuanto a sus alcances,
no ayuda a la toma de decisiones y, por tanto, no es propiamente una poltica [pblica]. Al
contrario, una poltica [pblica] que no abre un abanico de posibilidades de decisin y/o se
limita a pronunciarse sobre un tema especfico, se acerca ms a la definicin de una norma.215
A partir del enunciado de la poltica se procede a formular sus objetivos, tanto en trminos de
objetivos de producto como de impacto. Las polticas pblicas regionales reconocern un horizonte
temporal de mediano plazo de cuatro aos, por lo cual los objetivos deben ser muy realistas. Deben
ser, a su vez, claros, viables, delimitados y verificables empricamente.
Los objetivos de impacto se refieren al efecto final que se desea producir en la solucin del
problema mediante la accin de la poltica pblica (contribucin especfica). En la formulacin del
objetivo de impacto es necesario determinar cul es el resultado que se espera producir con la
solucin escogida para el problema. Se requiere, por tanto, determinar cul ser la meta a alcanzar
por la poltica pblica, como una estimacin cuantitativa precisa y realista. Es decir, corresponde a
la magnitud a modificar a partir de la situacin inicial dada por la lnea de base. La lnea de base
permitir determinar cul es la brecha por cubrir en relacin a lo que se considere como un estndar
adecuado (ver a continuacin en b).
SUBDERE 67
Definicin: los objetivos de impacto se refieren al efecto final que se desea producir mediante la
accin de la poltica pblica (contribucin especfica) en la solucin del problema.
Los objetivos de producto, en cambio, se refieren al tipo de bienes y/o servicios que se espera que
la poltica pblica entregue o logre durante su ejecucin. Los objetivos de producto abordan las
variables independientes (causas) sobre las cuales es posible algn tipo de intervencin que permitira
solucionar el problema. En tal sentido, existe una estrecha relacin entre los objetivos de producto
y de impacto (causa-efecto). El logro de los objetivos de producto es lo que permitira alcanzar el
objetivo de impacto. Al igual que en el caso de los objetivos de impacto, se debe determinar una
situacin esperada (meta) a partir de la situacin inicial (lnea de base).
Definicin: los objetivos de producto se refieren a los bienes y/o servicios que se espera generar
directamente por la poltica pblica durante su ejecucin.
Objetivo de producto 1: Madres e hijos bajo control mdico pre y postnatal en el rea rural
de la Regin X.
Es muy importante que las metas sean definidas de un modo realista de acuerdo al tipo de intervencin
a realizar. Deben ser factibles de ser alcanzadas, de lo contrario se corre el riesgo de poner en
cuestin la credibilidad y legitimidad de la poltica pblica. Al momento de determinar las metas
se debe tener en consideracin tanto los objetivos base como la lnea.
La lnea de base debe reflejar el problema objeto del enunciado de la poltica pblica.219La
determinacin cuantificada de la situacin inicial del problema sobre el cual se desea intervenir
corresponde a la lnea base. Esto es, el estado de situacin del problema antes de la intervencin.
La situacin esperada o meta, en tanto, corresponde a lo que se espera impactar o lograr con la
poltica pblica. En el paso de una situacin dada X a una situacin esperada Y, X es la lnea
base respecto de Y; e Y, o la diferencia entre Y e X, es la meta a alcanzar (ver punto 4.2, paso
3, c).
68 SUBDERE
Una meta bien formulada compromete los grados de cumplimento de los objetivos dentro de un
horizonte temporal acotado, por lo cual deben ser claras, precisas y alcanzables dentro del tiempo
considerado para la poltica (cuatro aos). Las metas deben estar, a su vez, debidamente cuantificadas
y susceptibles de verificar a partir de indicadores.
Los indicadores son el medio que permite medir el grado de logro de los objetivos de la poltica.220
Los indicadores deben ser pertinentes a los respectivos objetivos, tanto de impacto como de
producto. En ambos casos los indicadores deben permitir medir la evolucin de los cambios entre
la situacin inicial y la esperada.
En el caso de los indicadores de impacto, estos deben permitir medir los cambios atribuibles a
la accin de la poltica pblica, en la solucin del problema.
Definicin: los indicadores de impacto cuantifican el efecto final producido por la accin de la poltica
pblica (contribucin especfica) en la solucin del problema.
Definicin: los indicadores de producto cuantifican los bienes y/o servicios generados directamente
por la poltica pblica durante su ejecucin.
SUBDERE 69
Ejemplo de indicadores de impacto 223
Situacin inicial (lnea de base): N de madres e hijos bajo control mdico pre y postnatal en
el rea rural de la Regin X.
Deben ser cuantificables, de modo de permitir medir el grado de logro de los objetivos de la
poltica pblica.
Deben ser vlidos y fiables. Cuando se decide trabajar con estadsticas secundarias (oficiales o
generadas por otros proyectos o programas), antes de utilizarlas es necesario analizar su validez
y confiabilidad en relacin a los objetivos de la poltica pblica. Del mismo modo, debe verificarse
la validez y confiabilidad de los ndices que se construyan, ya sea si utilizan datos secundarios
o primarios (vase punto 4.2, paso 3). As, los datos recopilados a partir de tales indicadores
podrn utilizarse para el propsito con que fueron seleccionados.
Sin embargo, se debe tener presente que los indicadores no pueden medir todo ni pueden
hacerlo sin error. Muchos indicadores son medidas proxy al concepto que deseamos medir.
Los indicadores, por tanto, deben ser representativos de los objetivos que estn en juego en
las polticas pblicas regionales y consensuados por los expertos. Su adecuada seleccin y las
propiedades que deben cumplir son de vital importancia para determinar cules son los ms
pertinentes en cada caso.
Deben ser consistentes con el tipo de objetivo a medir, ya sea de producto o de impacto. No se
pueden utilizar indicadores de producto para medir objetivos de impacto.
Deben ser actualizables, con periodicidad deseable al menos anual. Las polticas pblicas
regionales estn pensadas en un horizonte de mediano plazo (cuatro aos), por lo cual es muy
importante poder contar con indicadores que permitan ir evaluando el logro progresivo de los
objetivos planteados.
70 SUBDERE
Deben ser especificadas sus fuentes de verificacin, las cuales pueden corresponder a fuentes
primarias (en caso de ser producidos) o secundarias (a partir de estadsticas oficiales). Es
importante identificar quin o quines son los responsables de su produccin. Obviamente esto
supone que tales indicadores sean accesibles para su uso pblico. En el caso de que deban ser
construidos y generados por la regin, a partir del levantamiento de datos primarios, se debe
tener en consideracin que su utilidad guarde una estrecha relacin con el costo asociado a
producirlo.
Hoy existe un conjunto de estadsticas oficiales producidas por diversas instituciones tanto pblicas
como privadas en distintos mbitos. Tales estadsticas pueden ser agrupadas en torno a ciertas
reas, en las cuales se enmarcara la poltica pblica en cuestin, a partir de las cuales es posible
identificar una amplia gama de indicadores. Se trata de un ejercicio que tiene por finalidad lograr
visualizar cul es la oferta de indicadores disponibles a nivel regional, en el mbito de intervencin
de la poltica pblica, de modo tal de poder posteriormente seleccionar algunos de ellos en funcin
de los objetivos de la poltica pblica. As, por ejemplo, las estadsticas disponibles pueden ser
agrupadas en torno a indicadores econmicos y sociales, entre otros.
Indicadores econmicos. Son los ms conocidos, dentro de todos los indicadores, en el marco
de las polticas econmicas nacionales. Se encuentran asociados a las condiciones de desarrollo,
estabilidad y crecimiento econmico de un pas. A nivel regional es posible contar con informacin
relevante relacionada con la ocupacin/desocupacin y el crecimiento econmico.
Indicadores sociales. Son por lo general el foco de atencin de las polticas sociales nacionales.
Las distintas polticas sociales buscan una mejora en los niveles de bienestar de los individuos y
de la comunidad.225 A nivel regional y comunal, por ejemplo, se pueden contar con una serie
de indicadores referidos la pobreza, educacin y salud, entre otros.
SUBDERE 71
A continuacin se muestran algunos indicadores agrupados por reas:
Crecimiento-Actividad Econmica
Distribucin del PIB regional por sectores de actividad econmica.
ndice de Actividad Econmica Regional (INACER). INE
Evolucin de las ventas de supermercados y comercio por mayor y menor INE
segn tamao empresas. INE
Evolucin del nmero y del volumen de ventas de restaurantes regionales. INE-SII
Evolucin de llegadas y das de pernoctacin promedio de pasajeros en INE-SII
establecimientos de alojamiento turstico por categora de establecimiento.
Evolucin y participacin en el total del volumen y valor de las importaciones INE-SII
regionales por ramas de la produccin y origen.
Poblacin segn pobreza (%). Proporcin de la poblacin que vive en CASEN
condicin de: indigencia, pobres-no indigentes y pobreza.
72 SUBDERE
INDICADORES AGRUPADOS POR REAS
rea Indicador Fuente
Sistema de Salud. Distribucin de la poblacin por sistema previsional de salud: Sistema CASEN
Pblico, Isapre, Particular y otro.
Natalidad. Tasa de natalidad (nacidos vivos por cada mil habitantes, anualmente).
INE, Registro Civil
Salud Mortalidad Ministerio
ndice del nmero de muertes por causa, segn sexo y tramos de edad. de Salud
Tasa de mortalidad por causa, segn sexo y tramos de edad. Ministerio de Salud
ndice del nmero de causas de muerte por accidentes del trabajo por sector de actividad
econmica, segn sexo y tramos de edad. Ministerio de Salud
Tasa mortalidad general (defunciones anuales por cada mil habitantes). INE
Registro Civil
Tasa de mortalidad infantil por sexo (por cada mil nacidos vivos).
Situacin nutricional del adulto mayor por grupo etreo y sexo. Servicio de Salud
Otras Otros
SUBDERE 73
Paso 3: Elaboracin de la matriz de operacionalizacin de la poltica
pblica
De este modo, siguiendo con nuestro ejemplo, el enunciado de poltica pblica, objetivos, situacin
inicial, indicadores y situacin esperada, se presentan en la siguiente tabla.
Indicadores
Poltica Situacin inicial Situacin
(enunciado) Objetivos de impacto (lnea de base) Ao Ao Ao Ao esperada
1 2 3 4 (meta)
Nota:
(a): % de variacin de la incidencia de la mortalidad infantil.
Nota:
(a): aumento en la cantidad de madres bajo control pre y postnatal.
(b): aumento en la cantidad de hijos bajo control pre y postnatal.
(c): aumento en la cantidad de nios vacunados.
74 SUBDERE
a) Identificar el mbito de referencia de la poltica pblica
La poltica pblica bien puede dar cuenta en su origen de un lineamiento estratgico de la ERD o
del PROT; de las polticas nacionales, sectoriales o especficas; del Plan Regional de Gobierno; o
de las demandas de los distintos actores regionales. Una vez que la poltica ha sido formulada es
posible agruparla, al menos en tres grandes mbitos de accin: desarrollo social y cultural, desarrollo
productivo e innovacin, y desarrollo territorial.
De modo anlogo a los ejemplos presentados, la poltica pblica regional puede ser operacionalizada
en una matriz que incluya el enunciado de la poltica pblica, los objetivos, los indicadores, la
situacin inicial (lnea de base) y la esperada (meta). Esto permitir su rpida visualizacin y registro
con el resto de las polticas pblicas regionales.
1
2
DESARROLLO
3
CULTURAL
SOCIAL Y
4
5
6
7
8
9
REGIONALES DE DESARROLLO
N
1
2
PRODUCTIVO E
3
DESARROLLO
INNOVACIN
4
5
6
7
8
9
N
1
2
POLTICAS
3
4
DESARROLLO
TERRITORIAL
5
6
7
8
9
N
SUBDERE 75
Posibles tcnicas a utilizar: rbol de problemas, rbol de objetivos, matriz de marco lgico.
Una vez concluido el diseo de la poltica pblica regional, el equipo responsable, liderado por el
Jefe de la Divisin de Planificacin Regional, deber realizar una presentacin ante el CORE. Es
particularmente relevante enfatizar la viabilidad de los objetivos y metas planteadas. As tambin,
la lgica de causalidad involucrada en la solucin del problema a abordar mediante la poltica
pblica. Esto permitir generar un espacio de mayor comprensin del trabajo realizado y atender
a las dudas/consultas de los consejeros regionales, previo al debate en torno tanto al diseo general
como a las metas propuestas.
El CORE, luego de discutir en torno al diseo general de la poltica pblica, deber ratificar los
objetivos y las metas propuestas. En el caso de que exista un cierto desacuerdo en torno a las
metas, ya sea por considerarlas muy modestas o muy ambiciosas, cualquier nueva definicin que
se adopte deber, sin embargo, ser realista (viable) e impactar sobre el problema a solucionar. El
equipo tcnico de planificacin, en caso de proponerse modificaciones, tendr que reelaborar el
diseo inicial de la poltica pblica regional.
Una vez ratificada la poltica pblica por parte del CORE, el equipo de planificacin est en condiciones
de comenzar a trabajar en la etapa de su implementacin (ver punto 4.5).
76 SUBDERE
4.5. Implementacin y ejecucin de la poltica pblica
Tres situaciones deben ser evitadas en la etapa de ejecucin. Una tiene que ver con un cierto exceso
de flexibilidad en su aplicacin. Los ejecutores de polticas pblicas tienden a introducirles algunas
variantes (basados en la experiencia y conocimientos especficos que han adquirido), respecto de lo
que se debiera hacer en un caso u otro y, a su vez, tienden a proteger su carrera e intereses. Los
profesionales del sector pblico tienen un incentivo para filtrar o reinterpretar las polticas pblicas que
pudieran parecerles inconvenientes o amenazantes. En definitiva, el cmo se dan las polticas pblicas
en la prctica difiere de lo que aparece en el texto escrito debido a distorsiones en su ejecucin. Por
supuesto, hay que sealar, que es deseable y necesaria (dentro de ciertos lmites) la capacidad de
adaptabilidad de las polticas pblicas a las condiciones cambiantes del contexto (ver punto 2.3). La
otra dice relacin con la incapacidad de ejercer un control ciudadano sobre el buen o mal funcionamiento
de las polticas pblicas. As, una pobre o deficiente ejecucin de las polticas pblicas, especialmente
en el rea de los servicios pblicos, no tiene la mayora de las veces una consecuencia asociada a lo
bien o mal que se entregue dicho servicio (ms all del libro de la Oficina de Reclamos, Informacin
y Sugerencias, OIRS). En otras palabras, no existe un mecanismo de incentivos apropiado que permita
prestar un servicio con altos estndares de calidad e importantes niveles de satisfaccin al usuario para
que este pueda seguir operando.227
SUBDERE 77
Finalmente, en tercer lugar, un error frecuente que se debe tener presente en la etapa de ejecucin,
son los escasos niveles de coordinacin entre la multiciplicidad de actores (nacionales, regionales
y locales) con competencias variadas que intervienen en un determinado territorio. En el caso de
la regin se suele derivar en un conjunto de intervenciones en las que se duplican los esfuerzos
y se malgastan los recursos pblicos. El proceso de descentralizacin busca, entre otras cosas, una
mejor adecuacin de las polticas pblicas al territorio, pero se requiere de un cierto grado de
coordinacin y coherencia entre las distintas intervenciones pblicas a fin de evitar la duplicidad
y los efectos indeseados.228
Metodologa
78 SUBDERE
Paso 1: Identificacin de las intervenciones existentes
Posibles tcnicas a utilizar: para recabar dicha informacin se puede utilizar la aplicacin de
un cuestionario, lo cual puede ser combinado con entrevistas a los encargados de los programas
o proyectos en la regin (acotado a la poltica regional a implementar).
Posibles tcnicas a utilizar: para ello se puede utilizar la tcnica de trabajo de taller y rbol de
solucin de problemas.
SUBDERE 79
Paso 2: Formulacin de la(s) cartera(s) de proyectos
Si el proyecto fue adecuadamente formulado, incluir
una programacin con objetivos, metas e indicadores
de producto y de impacto.231
Un problema objeto de poltica pblica tiene diferentes causas asociadas, cada una de ellas puede
dar paso a mltiples soluciones y cada solucin a mltiples proyectos. La poltica pblica privilegia
algunas de las causas asociadas al problema y slo algunas de las soluciones para cada una de las
causas seleccionadas. Cada solucin, en cada una de las causas seleccionadas del problema, puede
ser implementada a partir de mltiples iniciativas de proyectos. Cada solucin, por tanto, puede
dar origen a ms de una cartera de proyectos.
Para cumplir con la meta propuesta para el ao 2010, el Ministerio de Salud decidi centrar sus
esfuerzos en las tres causas principales que explican la mortalidad infantil en Chile dejando de lado
las otras, ya que en su conjunto estas lograban explicar el 79% de la mortalidad infantil. Las tres
causas sobre las cuales se decidi intervenir son: perinatales, congnitas y respiratorias. Dentro
de las perenitales, por ejemplo, se decidi que se actuara procurando: 1) disminuir la morbimortalidad
neonatal y 2) contribuir a mejorar la calidad de vida de los nios que egresan de las unidades de
cuidado intensivo. Estas constituyen las dos soluciones escogidas que permitiran disminuir la
enfermedades perenitales y, as, lograr un impacto en la disminucin de la mortalidad infantil.
Luego, para cada una de las alternativas de solucin propuestas fue necesario determinar cmo
stas se llevaran a cabo. Para ello se establecieron objetivos de producto.233 As, entre ellos, se
indican los siguientes: implementacin de residencias neonatales; implementacin de un plan de
capacitacin continua a nivel nacional, e; implementacin de policlnicos de seguimiento de
prematuros. Cada uno de los objetivos mencionados tienen una meta asociada, en el caso de la
implementacin de residencias neonatales la meta es que al ao 2010 se pueda contar con
residencias en todos los centros del pas.
Lo que sigue es la elaboracin de propuestas de proyectos que permitan alcanzar los objetivos
de producto planteados con sus respectivas metas asociadas. Si existiera solamente una propuesta
de proyecto por objetivo, tendramos una nica cartera de proyectos para la poltica pblica. Si
se generan distintas alternativas de proyectos por objetivo de producto tendremos, en consecuencia,
ms de una cartera y habr que optar por algunas de ellas.
80 SUBDERE
Los proyectos que conforman una cartera de proyectos deben intentar maximizar la eficiencia234 y la
eficacia en el logro de las metas de los objetivos de la poltica (ver a continuacin punto 4). Considerar
solamente el criterio de la eficiencia no es suficiente ya que ningn proyecto justifica los recursos que
le son asignados por la mera entrega de sus productos a la poblacin destinataria. Esa entrega debe
provocar el impacto propuesto.235 En otras palabras, podemos tener un proyecto evaluado como
eficiente el cual sin embargo es ineficaz, simplemente por el hecho de que los costos relativos son menores
en comparacin con otras intervenciones pero cuyo impacto es definitivamente menor.236 En otras
palabras, se deber privilegiar dentro de una cartera a aquellos proyectos que sean ms eficientes y que,
al mismo tiempo, tengan un mayor impacto en la solucin del problema. A su vez, stos deber ser capaces
de ser implementados (en trminos financieros y organizacionales) y viables (en lo poltica, social y legal-
administrativo), adems de ser tcnicamente factibles.
a) Proyeccin de objetivos
Los objetivos de la cartera de proyectos deben ser coherentes con los objetivos de la poltica
pblica (ver a continuacin paso 3, a) y, a su vez, enmarcarse en un horizonte temporal de cuatro
aos. Los objetivos deben ser formulados en trminos de producto y de impacto (ver punto 4.4,
paso 1). La(s) cartera(s) de proyectos debe(n) permitir alcanzar el 100% de los objetivos de la
poltica pblica. Se debe estimar, por tanto, la contribucin de cada proyecto al logro de los
objetivos de la poltica.
b) Proyeccin de metas
Las metas de la(s) cartera(s) de proyectos deben ser consistentes con los objetivos de sta y, por
ende, con las de la poltica pblica. La(s) cartera(s) de proyectos debe(n) permitir alcanzar el 100%
de las metas de la poltica pblica. Se debe estimar, por tanto, la contribucin de cada proyecto
al logro de las metas de la poltica.
234 La eficiencia se refiere a la relacin entre el cumplimiento de las metas de los objetivos del proyecto al menor costo posible y en el
tiempo programado. En la prctica implica evaluar si el costo del proyecto o programa es el ms adecuado, menor a las otras alternativas
comparables, para los productos (bienes o servicios) que se esperan obtener en el tiempo planificado (Espinoza y Peroni, 2000: 22).
235 Cohen y Franco, 2007: 113.
236 Navarro 2005: 69-70.
SUBDERE 81
Al momento de proyectar las metas en los proyectos se debe realizar una adecuada estimacin
de stas evitando dos riesgos: sub-estimarlas o sobre-estimarlas. Errores de estimacin pueden
conducir a errores en la evaluacin ex-post de un proyecto (y de la poltica). En el caso de una sobre-
estimacin de las metas, se podra considerar como fracasados (ineficaces) a aquellos proyectos
que no las alcanzaron, pudiendo haber sido exitosos si stas hubiesen sido definidas de modo ms
realista. Por otra parte, una sub-estimacin de las metas, podra generar que proyectos mal
concebidos (y ejecutados) podran tener una evaluacin positiva, debido a la excesiva cautela al
momento de fijar las metas.237
Al igual que en el caso del diseo de la poltica pblica, la determinacin de las metas del proyecto
requieren de una lnea de base. Es decir, una mtrica que indique la situacin inicial del problema
antes de la intervencin del proyecto. A partir de sta se determina la meta que se busca alcanzar
con el proyecto teniendo en consideracin, a su vez, las metas de la poltica (ver punto 4.4., paso
2).
c) Elaboracin de indicadores
Los indicadores deben ser cuantificables y permitir verificar el grado de cumplimiento de los
objetivos planteados en los distintos proyectos que conforman la(s) cartera(s) de proyectos (o
programas). Los indicadores deben ser pertinentes con los objetivos del proyecto y, al mismo
tiempo, con los de la poltica pblica (ver punto 4.4., paso 2).
En la proyeccin de las actividades se debe definir claramente cmo se va a llevar a cabo la(s)
cartera(s) de proyectos en su ejecucin. Implica tener que listarlas, ordenarlas y programarlas en
una Carta Gantt, para luego presupuestarlas. A partir de dicha informacin es posible determinar
el flujo de costos del proyecto durante cada periodo de ejecucin desglosados por actividades o
tipo de costos (de capital, de operacin y de mantenimiento). Cada proyecto tiene un costo asociado
lo cual permite estimar el costo total de la(s) cartera(s). Esto, a su vez, permitir calcular el costo-
eficacia de la(s) cartera(s).
Esto en la prctica significa determinar claramente tanto la planificacin y organizacin del aparato
administrativo como de los recursos materiales, tecnolgicos, financieros y humanos necesarios
para ejecutar una poltica pblica; adems de la seleccin del nivel de ejecucin de cada proyecto
o programa; la identificacin de las unidades ejecutoras y responsables; el diseo organizacional
para su ejecucin, seguimiento y evaluacin; etc.238
82 SUBDERE
Paso 3: Resguardar la coherencia de la poltica pblica
En la fase de implementacin es necesario resguardar que el diseo de la poltica pblica logre los
estndares de calidad apropiados para luego pasar a la fase de su ejecucin. Un criterio es el de
la evaluacin del grado de coherencia alcanzado. El resguardo de la coherencia de la poltica
pblica es necesario para garantizar que las intervenciones que se lleven a cabo, mediante proyectos
o programas, tengan un impacto sobre el problema que intenta resolver la poltica y, a su vez, sea
coherente con el resto de las intervenciones gubernamentales en la regin. Para ello se requiere
de una evaluacin del grado de adecuacin de los instrumentos de intervencin con los objetivos
de la poltica (coherencia interna) y con el resto de las intervenciones gubernamentales en la regin
(coherencia externa).
a) Coherencia interna
La coherencia interna est relacionada con el grado de consistencia lgica entre los objetivos de
la poltica pblica y los instrumentos de intervencin (proyectos o programas) y el problema se
que intenta resolver.
Para garantizar la adecuada coherencia interna de los proyectos o programas con la poltica pblica
es necesario llevar a cabo una evaluacin. Las tcnicas de diagramas de flujo y rboles de problemas
son especialmente tiles para clarificar las relaciones causa-efecto de los problemas y las relaciones
medio-fines de los instrumentos; as tambin, el enfoque del marco lgico puede resultar til.
b) Coherencia externa
[l]a necesidad de relacionar el (proyecto o) programa que est siendo evaluado con otros (proyectos
o) programas sociales en ejecucin, se debe a que dependiendo de los niveles de coordinacin de
la accin social pblica es posible que para una misma necesidad puedan surgir iniciativas
programticas complementarias, pero tambin puede ocurrir que se dupliquen esfuerzos
innecesariamente, que se creen nuevos programas cuando lo ms recomendable sea fortalecer los
ya existentes o que se comparta entre dos o ms (proyectos o) programas semejantes una misma
poblacin objetivo.240
SUBDERE 83
Posibles tcnicas a utilizar: diagramas de flujo, rboles de problemas, rboles de decisin, ruta
crtica, CPM, PERT y enfoque del marco lgico.
Se trata, entonces, de hacer compatibles unos programas y proyectos con otros, a fin de evitar
duplicidades y conflictos entre ellos, en una visin estratgica de conjunto en torno al desarrollo
de la regin a mediano y largo plazo.241
Polticas Nacionales
Coherencia Externa
Poltica Regional
Otras Polticas
Polticas Objetivos Instrumentos
Sectoriales
Regionales
Coherencia Interna
84 SUBDERE
Paso 4: Evaluacin ex-ante de la(s) cartera(s) de proyectos
Una vez elaborados los proyectos, stos pueden conformar una o varias carteras de proyectos.
Cada cartera debe garantizar el logro del 100% de los objetivos de la poltica pblica. Esto debe
ser debidamente evaluado de modo de evitar distorsiones o errores en la estimacin del impacto
de la(s) cartera(s) de proyectos. La evaluacin ex-ante de impacto debe prestar atencin tanto a
los proyectos que conforman cada cartera como a las carteras entre s. Debido a las restricciones
de informacin y la ausencia de modelos causales apropiados, que hayan sido contrastados
empricamente, existe un amplio margen para el voluntarismo (sobre-estimacin del impacto) o
la mesura exagerada (sub-estimacin del impacto).
La eficacia se refiere a una estimacin respecto del grado en que se podrn alcanzar las metas
de los objetivos de un proyecto o programa, en un periodo de tiempo determinado. En su clculo
no se tiene en consideracin los costos involucrados para alcanzar dichas metas.244 Para realizar
una correcta estimacin de los proyectos de acuerdo a su eficacia, se debe trabajar con un mismo
indicador de impacto que permita realizar la comparacin, es decir, el que se ha definido en el
diseo de la poltica.245 Un proyecto o cartera de proyectos ser ms eficaz que otro(a) si este(a)
genera un mayor impacto sobre las metas de la poltica pblica.
La evaluacin de la eficacia de cada proyecto y de cada cartera se lleva a cabo mediante un anlisis
de la estimacin del impacto de stos. Si un proyecto tiene ms de una meta de impacto es
necesario estimar el impacto total ponderado, el cual considera las metas especficas y su importancia.
La importancia puede determinarse mediante el mtodo Delphi. Se trata de llevar a cabo una
priorizacin de los objetivos de impacto del proyecto, en donde la sumatoria ponderada de
todos ellos sea igual a 1 100".246
SUBDERE 85
Una precaucin se debe tener en cuenta al respecto. Al comparar dos o ms proyectos o carteras
de proyectos entre s, la evaluacin del grado de eficacia de cada uno de ellos puede verse
influenciada ya que si las metas establecidas subestimaron la capacidad de impacto del programa
[o proyecto], la evaluacin podra concluir que an habiendo producido un bajo impacto, la
intervencin fue eficaz".247
Al igual que en el punto 4.3 (ver paso 3) y el punto 4.4 (ver paso 4), la aprobacin de la propuesta
de implementacin del diseo de la poltica pblica no se encuentra en manos del equipo planificador.
Esta debe ser debidamente revisada en primera instancia con el Intendente y, luego, presentada
y ratificada por el CORE.
El equipo responsable, liderado por el Jefe de la Divisin de Planificacin Regional, deber realizar
una presentacin de las distintas carteras de proyectos ante el CORE. En dicha presentacin es
particularmente relevante enfatizar que el logro de los objetivos y metas planteadas en la poltica
pblica son susceptibles de ser alcanzadas mediante cualquiera de las opciones de cartera de
proyectos. As tambin, es importante insistir en la lgica de causalidad involucrada en la solucin
del problema. Esto permitir generar un espacio de mayor comprensin del trabajo realizado y
atender a las dudas/consultas de los consejeros regionales, previo al debate en torno a qu cartera
se habr de privilegiar.
86 SUBDERE
b) Seleccin y ratificacin de la cartera de proyectos por el CORE
El CORE, luego de discutir en torno a las distintas carteras de proyectos, deber seleccionar y
ratificar una de ellas para el logro de los objetivos y metas que se han propuesto en la poltica
pblica.
Una vez seleccionada y ratificada la cartera de proyectos por el CORE (la cual corresponde a la
implementacin de la poltica pblica) el equipo de planificacin est en condiciones de comenzar
a trabajar en la etapas de negociacin, construccin legal de instrumentos (convenios), difusin
y la ejecucin de sta (ver a continuacin punto 4.5.2.).
El GORE iniciar un proceso de negociacin mul-tinivel con el Municipio y los Sectores con el
objeto de llegar a acuerdos de cooperacin, financiamiento y coordinacin en torno a la cartera
de proyectos que ha sido ratificada por el CORE. Los detalles sobre los aspectos involucrados en
el proceso de negociacin multi-nivel (y programacin) sern abordados en un prximo documento
que se encuentra bajo elaboracin y que llevar por nombre Programacin Plurianual Multinivel.249
Una vez concluido el proceso de negociacin, los acuerdos alcanzados y los compromisos asumidos
entre los diferentes actores (GORE Municipio Sector) debern materializarse mediante la firma
de convenios.
Convenios de programacin
249 Se trata de una gua metodolgica que aborda en detalle el proceso de negociacin y programacin pluri-anual a nivel regional, la
cual se encuentra en estos momentos en elaboracin en el Departamento de Polticas y Descentralizacin, Divisin Polticas y Estudios,
SUBDERE.
250 Vase: www.subdere.cl
SUBDERE 87
Convenios territoriales
Entendidos como la construccin de acuerdos formales entre los Gobiernos Regionales y los
Municipios. Es un instrumento de carcter plurianual en materias de gestin y de inversiones, que
permite definir y materializar objetivos vinculados al desarrollo de un territorio definido, mediante
un plan y programa de trabajo que incorpore una visin compartida, compromisos y aportes
concretos por parte de los actores involucrados.251
La etapa de ejecucin no es otra cosa sino la implantacin y puesta en marcha de la poltica pblica,
a partir de la cartera de proyectos. Se han considerado dos pasos bsicos.
Paso 1 Paso 2
251 Ibd.
88 SUBDERE
Esto puede ocurrir por varias razones, entre ellas por con el hecho de sobre-estimar la viabilidad
de la poltica pblica (ver punto 4.3). Una poltica pblica puede estar muy bien diseada, pasar
inalterada en su proceso de aprobacin por elCORE y, sin embargo, ser completamente ineficaz
si el GORE no tiene la fuerza necesaria para hacerla respetar (resolucin) y, a su vez, si sta no
se ejecuta adecuadamente.252
Una vez alcanzados los acuerdos necesarios entre los distintos actores gubernamentales es necesario avanzar
hacia un proceso de legitimizacin de la poltica pblica en la comunidad regional. Dicho proceso en
ocasiones no est exento de conflictos,254 por lo que la consideracin de todos los actores regionales
relevantes y la construccin de acuerdos previos de colaboracin es de vital importancia en la fase de
diagnstico (ver punto 4.2., paso 1). En ello se juega tambin parte de la viabilidad de la poltica pblica
(ver punto 4.3., paso 2).255
La consideracin de los distintos actores regionales en la fase de diagnstico y la posterior difusin de la
poltica pblica debe propender tanto hacia la informacin como la identificacin de los ciudadanos con
la poltica pblica regional. Debe ser asumida como algo que ellos han contribuido a generar y que da
cuenta de sus problemas y necesidades.256 Su colaboracin y apoyo es un aspecto importante a considerar
para el xito de la nueva poltica pblica. Un plan de difusin para dar a conocer la poltica pblica a la
ciudadana es especialmente til y necesario en tal sentido.
La coordinacin entre los distintos actores regionales se lleva a cabo una vez que se han sido generados
los acuerdos de cooperacin, los cuales en el caso de los actores gubernamentales se expresan en la firma
de los convenios de programacin y los convenios territoriales (ver punto 4.5, paso 7). En la fase de
coordinacin se instala, por tanto, un espacio para la negociacin entre el Gobierno Regional y los actores
involucrados en los distintos niveles de coordinacin.
La coordinacin involucra tanto a los actores sociales y empresariales como a las instituciones gubernamentales
y privadas que tienen competencias en relacin al problema a ser abordado por la poltica pblica. Es un
proceso liderado por el Intendente y apoyado por el equipo profesional de la Divisin de Planificacin del
GORE, el cual tiene un fuerte componente poltico.
SUBDERE 89
La coordinacin tiene que ver con el grado de articulacin necesaria que se requiere para garantizar
la coherencia externa. Esto demanda en la fase de implementacin de la poltica, importantes
niveles de articulacin vertical, horizontal, intersectorial y sectorial-territorial en la regin, ya que
intervienen mltiples actores que no siempre mantienen una adecuada comunicacin.258 Mediante
una adecuada coordinacin se intenta resguardar que exista un mnimo de coherencia necesaria
entre la nueva poltica pblica y las otras polticas regionales, nacionales y sectoriales de modo
tal que no se presenten como contradictorias o incoherentes entre s frente a un problema comn
que intenten resolver.259
La articulacin vertical intenta articular objetivos de desarrollo concertados entre las diferentes
unidades poltico-administrativas presentes en la regin. Demanda la capacidad de conciliacin
y convergencia en torno a una agenda comn en la regin en pro de resultados comunes.
Articulacin horizontal: plantea el desafo de articular las diversas instituciones que implementan
polticas pblicas de desarrollo en una misma unidad poltico-administrativa, la regin. Se intenta
coordinar, para cada poltica pblica, el conjunto de organizaciones asociadas a ella para su
implementacin. Por tanto, es un intento de articulacin entre el GORE y Municipios.
90 SUBDERE
4.6. Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Pblica
En el monitoreo, el nfasis est dado en los aspectos internos de la ejecucin de la poltica pblica,
particularmente en la eficacia, eficiencia y su focalizacin.264 As, el monitoreo debiera permitir
detectar oportunamente errores de diseo (inadecuada estimacin de metas, dificultades en la
organizacin de las actividades, poca congruencia entre las actividades rogramadas y la estructura
organizacional), fallas de implementacin (incumplimiento de lo programado por quienes estn
a cargo) y factores externos no considerados inicialmente (los cuales modifican las condiciones de
ejecucin de implementacin de la poltica).265
261 Jann y Wegrich, 2007: 53. Traducido por el autor.
262 Es de una gua metodolgica que aborda en detalle el proceso seguimiento y evaluacin de la poltica pblica a nivel regional, la cual
se encuentra en estos momentos en elaboracin en el Departamento de Polticas y Descentralizacin, Divisin Polticas y Estudios, SUBDERE.
263 Cirera, 2005; Roth 2007: 143-4.
264 Cohen y Martnez, 2006: 13.
265 Ibd., 2006: 80.
SUBDERE 91
Las actividades de monitoreo deben programarse con anterioridad a la ejecucin de la poltica
pblica (a partir de sus proyectos /programas), con la finalidad de minimizar las dificultades prcticas
y maximizar su utilidad.
La evaluacin, en tanto, hace referencia al proceso de determinar hasta qu punto una determinada
poltica pblica, a travs de sus proyectos/programas, ha logrado alcanzar los objetivos y metas
que se ha propuesto (o algn otro efecto no considerado inicialmente).266 Y, por consiguiente,
constituye una importante herramienta para el feedback, aprendizaje y mejora del diseo,
implementacin y ejecucin de la poltica pblica. No obstante, en la medida que las polticas
pblicas no sean debidamente explicitadas y formalizadas, conjuntamente con el adecuado
tratamiento de los otros aspectos examinados a lo largo de la presente gua, se dificultar de modo
importante el proceso de evaluacin267
La evaluacin no siempre se lleva a cabo en las polticas pblicas que se ejecutan. Sin embargo,
desde un tiempo a la fecha se observa que la funcin de evaluacin de las polticas pblicas,
incluidas las sociales, se ha ido lentamente asentando en el sector pblico."269 Esto tiene que ver
con la necesidad de alcanzar mayores niveles de eficiencia y eficacia en la solucin de los problemas
que las polticas pblicas intentan resolver, pero tambin obedece a la necesidad de acercar ms
a los ciudadanos a las polticas pblicas y que estos puedan exigir lo que se ha denominado
accountability. Se trata de una tarea ineludible para nuestra sociedad, que pese a sus progresos
evidentes, enfrenta viejas y nuevas problemticas que requieren una respuesta por parte de los
gobiernos,270 tanto a nivel nacional como regional. La evaluacin normalmente no abarca todos
los aspectos posibles de una poltica, particularmente en lo que respecta a su impacto, y no todas
las recomendaciones hechas son consideradas para su rediseo.271
92 SUBDERE
Metodologa
- Periodicidad de la
informacin
- Contenido del
registro
Distinguir entre actores internos, actores externos, poblacin objetivo, o la ciudadana en general.
Los requerimientos de informacin sern distintos dependiendo del destinatario.
Deben ser reducidos en cantidad, fciles de medir, vlidos y confiables. Entre los distintos tipos
de indicadores encontramos los de: cobertura, focalizacin, eficacia, eficiencia, calidad, avance
(fsico-financiero).
SUBDERE 93
c) Determinar los instrumentos a utilizar
Para que la informacin sea de utilidad debe ser confiable, vlida y oportuna. Los instrumentos
para la generacin de datos primarios pueden ser: entrevistas, cuestionarios o registros de
informacin. En el caso de los datos secundarios (por ejemplo, estadsticas oficiales u otras) se
debe analizar su validez y confiabilidad en relacin con la poltica (programas y/o proyectos).
Es necesario precisar quines van a ser los responsables de levantar/sistematizar dicha informacin.
Dependiendo del tipo de informacin a recoger y la disponibilidad de los indicadores, sta puede
ser mensual, trimestral, semestral o anual.
a) Recoleccin de la informacin
Los instrumentos, formas de registro y procesamiento de los datos deben permitir su comparabilidad.
El adecuado registro de la informacin requerida para el monitoreo sugiere la necesidad de
sensibilizar a los encargados de dicho registro acerca su importancia y utilidad para el proyecto
(y la poltica pblica en cuestin).
Los datos cuantitativos son especialmente relevantes para determinar el grado de logro
de los objetivos del proyecto y, por cnsiguiente, de la poltica pblica.
94 SUBDERE
Para datos cualitativos
Usualmente se encuentran referidos a la produccin de datos primarios. Entre las tcnicas utilizadas
con mayor frecuencia se encuentran las entrevistas, grupos focales, grupos discusin y observacin
no participante. La informacin levantada es registrada en los tres primeros casos mediante una
grabacin y en el ltimo mediante una pauta de registro semi-estructurada y/o abierta.
b) Procesamiento de la informacin
Al procesar los datos cuantitativos (ya sea primarios o secundarios) se debe prestar especial atencin
al diseo muestral y al error asociado. Cada vez que se segmenta la muestra (geogrficamente,
etreamente, etc.) aumenta el error en el anlisis.
Las grabaciones son transcritas para luego ser analizadas ya sea de manera artesanal o bien son
procesadas y analizadas mediante programas como Ethnograph o Atlas Ti.
c) Supervisin de la informacin
Se requiere establecer una estructura de supervisin para asegurar la calidad de los datos recogidos y
corregir oportunamente posibles errores de registro. En el levantamiento de la informacin en terreno,
los supervisores deben contar con una gua de registro de los datos que contemple actividades, indicadores,
unidades de registro y recomendaciones, entre otros.
SUBDERE 95
Paso 3: Anlisis de la informacin
A nivel univariado se pueden utilizar medidas de tendencia central y de posicin (media, mediana
y moda), medidas de dispersin (desviacin estndar o varianza), tablas de frecuencias y
representaciones grficas. A nivel bivariado se puede trabajar con tablas de contingencia (con y
sin variables control) y pruebas de significacin estadsticas como Chi-cuadrado de Pearson, V de
Cramer, Coeficiente de Correlacin de Spearman, Coeficiente de Correlacin de Pearson. El anlisis
multivariado puede realizarse mediante tcnicas como Regresin Lineal Mltiple, Regresin
Logstica, entre otros.
Cualitativos
El anlisis de la informacin cualitativa puede ser llevada a cabo mediante tcnicas de anlisis de
discurso o tcnicas de anlisis de contenido, entre otras
Cuantitativos
Estos pueden ser a lo menos de tres tipos: i) anlisis univariado: comparar lo realizado respecto
de lo programado; ii) anlisis bivariado: comparar los resultados de distintos periodos; iii) anlisis
multivariado: estimar los resultados futuros.
Cualitativos
El anlisis cualitativo puede ser de contenido o de discurso y, a su vez, dicho anlisis puede ser
llevado a cabo ser transversalmente (por individuo, grupo o caso) o longitudinalmente (entre
individuos, grupos o casos), entre otros.
c) El anlisis preliminar
Cuantitativos
96 SUBDERE
Cualitativos
a) Informes descriptivos transversales. Pueden ser univariados o bivariados, pero tienen un solo
punto de referencia temporal. Son muy relevantes en las etapas iniciales y para generar los insumos
necesarios para la elaboracin de los informes comparativos longitudinales.
Evaluacin ex-post
Se encuentra asociada principalmente a las evaluaciones de resultados y de impacto (diseos cuasi-
experimentales y diseos experimentales).273 Tales evaluaciones se realizan una vez concluida la
intervencin de la poltica pblica.
a) Evaluacin de resultados
Pasos a seguir
Paso 1. Identificacin de los objetivos de producto, indicadores (y fuentes de verificacin), situacin
inicial (lnea de base) y situacin esperada (meta).
Paso 2. Estimar el grado de cumplimiento de los objetivos de producto a partir de lo logrado en
relacin a lo esperado.
SUBDERE 97
b) Evaluacin de impacto275
En las evaluaciones de impacto, en cambio, se intenta determinar cul ha sido el verdadero efecto
que ha tenido una poltica pblica en aquellos mbitos de realidad en donde se ha decidido
intervenir. Es decir, busca determinar en qu medida se han alcanzado los objetivos (de impacto)
de la poltica pblica y qu factores explican dichos resultados (causalidades), intentando eliminar
o minimizar la incidencia de factores externos. En otras palabras:
El impacto consiste en la magnitud cuantitativa del cambio observado en la poblacin objetivo que
el proyecto ha logrado con la entrega de sus productos. Se determina al comparar la situacin inicial
(lnea de base) con una situacin posterior (lnea de comparacin), controlando los efectos externos
al proyecto (mediante grupos de control)276
La evaluacin del impacto de una poltica es muy sensible a las metas fijadas, ya que a partir de
estas se determina el grado de eficacia alcanzado. Por ejemplo,
si la evaluacin de impacto determin que el aumento en la tasa de escolaridad atribuible a la
intervencin es del 15%, y la meta fijada en el diseo de la intervencin fue 20%, se puede
concluir que el programa fue ineficaz [o poco eficaz]. Por el contrario, si la meta fue menor al 15%
el programa fue efectivo en el logro del objetivo propuesto.277
Una de las dificultades asociadas tiene que ver precisamente con el hecho de dar cuenta del grado
de xito en el logro de las consecuencias previstas que se imputan a la accin de la poltica pblica
propiamente tal, y no a otras variables que pudieran estar incidiendo sobre los resultados obtenidos.
La accin de las polticas pblicas y sus impactos se insertan en una realidad compleja en la cual
sus mltiples dimensiones, sociales, econmicas, polticas y culturales interactan y se autodeterminan.
A su vez, una poltica pblica determinada se ve afectada por otras intervenciones de la accin
pblica (otras polticas pblicas). Aislar el efecto del impacto de una poltica pblica en un mbito
de realidad compleja, no es tarea sencilla. Menos an si intentamos pasar de la evaluacin de
proyectos especficos a programas de naturaleza intergubernamental. Se requiere de marcos
conceptuales apropiados y de diseos de investigacin pertinentes, dentro de las restricciones que
presupone el tipo de intervencin pblica, que implicara -entre otros recursos metodolgicos-
pasar de diseos evaluativos no experimentales a cuasi-experimentales y, eventualmente, a diseos
experimentales.
En un diseo experimental, se generan dos situaciones con la finalidad de poder realizar una
comparacin: una con la accin de la poltica pblica (programa o proyecto) y, otra, sin ella. Para
ello se establece un grupo control (que no participa de la poltica pblica) y un grupo experimental
(que s participa de la intervencin de la poltica pblica). Es decir, un grupo recibe los beneficios
y el otro no. Ambos grupos son equivalentes en sus caractersticas, con la sola excepcin de que
uno es objeto de la accin de la poltica pblica y el otro no (grupo control). Si la poltica tiene
algn impacto en la resolucin del problema que intenta abordar, esto debiera manifestarse en
el grupo experimental y ser imputado a la accin de la poltica pblica. El impacto de la poltica
(programa o proyecto) es medido como la diferencia en los resultados en el grupo experimental
antes y despus del tratamiento (intervencin de la poltica pblica), luego de ajustar los
resultados segn el grupo control.
275 Vase: Serrano y Raczynski, 2002; Heywood, 2002; Jann y Wegrich, 2007; Cirera, 2005; Osuna, Vlez, Cirera y Murciano, 2005;
Cohen y Martnez, 2006; Van den Bosch y Cantillon, 2008.
276 Cohen y Franco, 2007: 113.
278 Navarro, 2005: 63.
98 SUBDERE
A pesar de sus fortalezas metodolgicas, los diseos experimentales en polticas pblicas han sido
poco utilizados y son objeto cuestionamientos producto de que son costosos e involucran un tiempo
considerable para obtener los resultados y, a su vez, plantearan dificultades polticas y ticas ya que
habra que dejar fuera intencionalmente a un grupo de personas de los beneficios de la poltica. Por
otro lado, seran ms apropiados en polticas pblicas nuevas que en aquellas que ya se encuentran
ejecutando; su validez externa (capacidad de generalizacin) es ms limitada; y se genera un efecto
por sesgo de seleccin debido a la dificultad de encontrar un grupo de comparacin equivalente.279
En un diseo no experimental no hay ningn intento de control de las variables que pudieran estar
afectando los resultados de la intervencin. Es decir, se considera nicamente la poblacin beneficiaria
del proyecto lo que impide controlar la incidencia de variables exgenas.
Por otra parte, hay que tener presente se agrega el hecho de que toda intervencin pblica genera
tanto consecuencias previstas como no previstas. Muchas veces los resultados obtenidos se alejan
considerablemente de lo que estaba previsto que debera ocurrir. En otras palabras, cualquier intento
por resolver un problema genera otros adicionales, existiendo siempre una cierta indeterminacin
de sus consecuencias.280
En suma, el xito o fracaso de las polticas pblicas solamente puede ser juzgado a la luz del impacto
que logren en aquellos mbitos de realidad para las que han sido diseadas. La evaluacin del
impacto de las polticas pblicas es lo que permite tomar decisiones acerca de su mantencin,
redefinicin o su trmino.
Aqu termina el ciclo de la poltica pblica y se abren nuevas posibilidades para su reformulacin
en cualquiera de las etapas previamente examinadas.Una poltica pblica no es nunca permanente,
hecha de una vez y para siempre.281 Ms an, lo habitual es que cambien o se combinen con otras.282
Si miramos en perspectiva todo el proceso, este puede ser representado en el siguiente diagrama.
Podemos constatar la trayectoria del problema y las distintas etapas asociadas al ciclo de la poltica
pblica (puntos 1, 2, 3, 4, 5 y 6). A su vez, en la figura 17 se presenta una sntesis de las distintas
etapas metodolgicas del ciclo de la poltica pblica.
279 Serrano y Raczynski, 2002: 15; Van den Bosch y Cantillon, 2008: 297-8, 314-5.
280 Moran, Rein y Goodin, 2008: 20-1.
281 Ibd., 2008: 28.
282 Lahera 2008: 79.
SUBDERE 99
Figura 16: Diagrama de solucin de problemas de Poltica Pblica
Problemtica reconocida
pero no abordada por Problema rechazado
debido a que es
Poltica Pblica
abordado por otra
Poltica Pblica
Resultados Problema
Programas y proyectos resuelto
segn
Problema a ser evaluacin
Problematica de ser
Problemticas abordado por la
considerada por nueva Poltica Implementacin/
Solucin del
ejecucin
la Poltica Pblica Pblica Objetivo 1
problema
Implementacin/
ejecucin
Objetivo 2
Implementacin/
ejecucin
Objetivo 3
Problemtica
no reconocida
Problema rechazado
por carencia de
instrumentos de
tervencin
100 SUBDERE
Figura 17: Proceso metodolgico del ciclo de la poltica pblica
Paso 3 Paso 4
1. Incorporacin de Paso 1 Paso 2 Incorporacin de
Identificacin de las Descarte de Seleccin y priorizacin
temas en la Agenda de las situaciones situaciones
Pblica situaciones situaciones problemticas en la
problemticas problemticas problemticas
Agenda
5.1 Implementacin
Paso 1 Paso 3
5.Implementacin Paso 2 Paso 4
Identificacin de Formulacin de Resguardo de la Evaluacin ex-ante de
y ejecucin de la
poltica pblica las intervenciones Programas y coherencia de la la(s) cartera(s) de
existentes Proyectos Poltica Pblica proyectos
5.2 Ejecucin
6.1 Seguimiento
SUBDERE 101
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