Visoes Do Sul Vol.2 Ebook

Vises do Sul
Rodrigo Duarte Fernandes dos Passos

Alexandre Fuccille
(Organizadores)
Vises do Sul:
crise e transformaes do sistema internacional
Volume 2
Marlia/Oicina Universitria
So Paulo/Cultura Acadmica
Marlia
2016
UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS
Copyright 2016 Conselho Editorial
Diretor:
Dr. Jos Carlos Miguel
Vice-Diretor:
Dr. Marcelo Tavella Navega
Conselho Editorial
Maringela Spotti Lopes Fujita (Presidente)
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Clia Maria Giacheti
Cludia Regina Mosca Giroto
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Maria Rosangela de Oliveira
Neusa Maria Dal Ri
Rosane Michelli de Castro
Imagem da capa: https://blogdofecunha.wordpress.com/category/personagens-da-historia/
Ficha catalogrca
Servio de Biblioteca e Documentao Unesp - campus de Marlia
V832 Vises do Sul : crise e transformaes do sistema internacional / Rodrigo Duarte Fernandes
dos Passos, Alexandre Fuccille (organizadores). Marlia : Oicina Universitria ; So
Paulo : Cultura Acadmica, 2016.
270p
2 v. : il.
Inclui bibliograia
Apoio: FAPESP
ISBN 978-85-7983-790-6 (v.1 - impresso) ISBN 978-85-7983-789-0 (v.1 - digital)
ISBN 978-85-7983-792-0 (v.2 - impresso) ISBN 978-85-7983-793-7 (v.2 - digital)
1. Relaes internacionais Filosoia. 2. Relaes econmicas internacionais. 3.

Segurana internacional. 4. Amrica do Sul Relaes exteriores. I. Passos, Rodrigo Duarte
Fernandes dos. II. Fuccille, Alexandre.
CDD 327.8
Editora aliada:
Cultura Acadmica selo editorial da Editora Unesp

SUMRIO
Apresentao ..................................................................................... 7
SEO IV
A SEGURANA INTERNACIONAL E O SUL
El aporte de UNASUR en la identidad y seguridad regional:

retos, desafos y escenarios de un proceso en construccin
Gabriel Orozco Restrepo ...................................................................... 13
El impacto de la conduccin poltica de la defensa en los esfuerzos de

cooperacin regional en los pases del Cono Sur a partir de las
transiciones democrticas en los 80
Luis Eduardo Tibiletti......................................................................... 31
Narcotrico, Militarizao e Paciicaes:novas securitizaes no Brasil

hiago Rodrigues ................................................................................ 55
Algumas consideraes sobre os mecanismos regionais de segurana

no Hemisfrio Sul
Srgio Luiz Cruz Aguilar .................................................................... 89
SEO V
INSTITUIES POLTICAS INTERNACIONAIS,POLTICA EXTERNA E
INTEGRAO REGIONAL: PERSPECTIVAS A PARTIR DO SUL
Uma tragdia de potncia mdia: armadilhas e contradies na busca

brasileira por revisionismo institucional
Dawisson Belm Lopes; Guilherme Casares;
Carlos Frederico Gama........................................................................ 115
Instituies regionais e a percepo social: impacto dos
parlamentos regionais
Karina Lilia Pasquariello Mariano ..................................................... 149
A relao bilateral e a atuao do Brasil e da China na Amrica do Sul e

na frica
Haroldo Ramanzini Jnior; Pedro Feli Ribeiro ................................... 175
A Poltica externa de Lula da Silva e a cooperao Sul-Sul para o

desenvolvimento (2003-2010)
Roberto Goulart Menezes; Mariana Costa Guimares Klemig ............... 203
A integrao sul-americana e os desaios da Unasul

Pedro Silva Barros .............................................................................. 223
Outra integrao possvel (?) Relexes sobre o Mercosul e a

internacionalizao da educao superior
Paula Regina de Jesus Pinsetta Pavarina ............................................... 251
Sobre os autores................................................................................. 265

APRESENTAO
Abrindo o segundo volume e a quarta seo, intitulada A

Segurana Internacional e o Sul, temos os textos de Gabriel Orozco
Restrepo, Luis Eduardo Tibiletti, hiago Rodrigues e Sergio Aguillar.
O relevante texto de Gabriel Orozco Restrepo versa a respeito
de tema bem caracterstico da temtica do Sul, qual seja, a constituio
da UNASUL desde 2008 e seu processo de formao institucionalizada
de integrao regional. Consoante critica das perspectivas que tratam
deste temrio sob a ptica do Norte, Restrepo mostra que os conceitos
tradicionais no se ajustam plenamente questo em pauta, demandando
uma nova categorizao adequada s particularidades sul-americanas, alm
da necessidade de uma nova etapa que articule as intenes da UNASUL.
A importante contribuio subsequente de Luis Eduardo Tibiletti
se circunscreve s transies democrticas no Cone Sul no sentido de mos-
trar os limites e desaios que esto colocados nas abordagens e anlises de
securitizao e dessecuritizao das anlises referentes ao tema em pauta.
Tal linha de raciocnio empreendida ao buscar debruar-se sobre o caso
argentino em comparao a outros processos regionais.
A relexo atual e instigante de hiago Rodrigues lana luzes so-
bre as vrias possibilidades em perspectiva genealgica foucaultiana no que
tange militarizao do combate ao narcotrico no Brasil. Para tal, so
analisados recentes programas de paciicao de favelas e a longa trajetria
de tradio do emprego de militares em questes de ordem domstica.
O texto de autoria de Sergio Aguillar traz signiicativa discusso so-
bre os principais mecanismos regionais e sub-regionais que tratam de seguran-
a na sia, frica e Amrica do Sul. Est contemplada neste captulo tambm
uma anlise sobre a natureza dos arranjos cooperativos referidos, bem como
sua situao atual em termos de sua relevncia para a segurana global.
7
Rodrigo D. F. Passos & Alexandre Fuccille (Org.)
A quinta e ltima seo do livro, mas no menos importante,

intitulada Instituies Polticas Internacionais, poltica externa e integra-
o regional: perspectivas a partir do Sul. Ela fecha com brilhantismo o
livro, trazendo as contribuies de captulo de autoria conjunta de Dawisson
Belm Lopes, Guilherme Casares e Carlos Frederico Gama, seguido de
contribuio de Karina Mariano, um captulo de autoria a quatro mos de
Haroldo Ramanzini Jnior e Pedro Feli Ribeiro, outro captulo de Roberto
Goulart Menezes e Mariana Costa Guimares Klemig, um texto de Pedro
Silva Barros e o captulo inal de Paula Regina de Jesus Pinsetta Pavarina.
A anlise de Dawisson Belm Lopes, Guilherme Casares e
Carlos Frederico Gama tece consideraes sobre tema caro aos Estados do
Sul: a reforma das instituies internacionais dos marcos de San Francisco
(ONU) e de Bretton Woods (FMI, Banco Mundial, OMC). As pondera-
es lanam mo dos argumentos dos limites contraditrios de tal pleito,
na medida em que a reforma de tais instituies internacionais para seu
prprio benefcio pode se conigurar como incompatvel com a manuten-
o de prticas e posies coerentes ao longo do tempo.
Encontramos no captulo 18 a contribuio de Karina Mariano,
versando sobre o impacto dos parlamentos regionais, tema diretamente
ligado particularidade do Cone Sul. Sua relexo construda em torno
da hiptese de que a percepo social sobre tais instituies no afetada
pela constituio do parlamento regional, a menos que o mesmo possua
inluncia no processo decisrio central da integrao.
O captulo 19, de autoria de Haroldo Ramanzini Jnior e Pedro
Feli Ribeiro, tem como centro de gravidade a relao bilateral entre Brasil
e China e suas respectivas presenas na Amrica do Sul e na frica. O texto
organizado de forma a contemplar alguns aspectos deinidores das rela-
es Brasil-China partindo de variveis selecionadas entre 2000 e 2013, se-
guido de anlise de motivos e implementao da poltica externa de ambos
para as duas regies citadas e consideraes inais.
O capitulo 20 de autoria de Roberto Goulart Menezes e
Mariana Costa Guimares Klemig. O texto referido discute a poltica de
cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento executada pelo Brasil entre
2003 e 2010, de forma a contemplar as seguintes etapas: a anlise da po-
8
Vises do Sul:
Volume 2
ltica de cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento executada pelo Brasil

entre 2003 e 2010, o arcabouo conceitual sobre a cooperao Sul-Sul no
tocante cooperao tradicional, culminando com uma breve discusso
acerca da ausncia ou no de condicionalidades na Cooperao Sul-Sul e
as consideraes inais.
O penltimo captulo possui a lavra de Pedro Silva Barros, apresen-
tando a UNASUL e o debate de sua agenda em uma conjuntura de queda
de crescimento econmico do subcontinente e consolidao da instituio.
O texto busca atualizar o debate sobre infraestrutura, inanas e defesa, bem
como avaliar os limites e possibilidades de um crescente protagonismo da
UNASUL na sua ampliao em direo Guiana e ao Suriname. Tal pers-
pectiva permite cunhar um novo conceito de Amrica do Sul, que incorpo-
ra a moderao de tenses polticas, no aperfeioamento da democracia na
regio e no esforo para a convergncia de diferentes espaos de integrao.
Por im, mas no menos relevante, o artigo de Paula Regina de
Jesus Pinsetta Pavarina apresenta relexes sobre o processo de internacio-
nalizao da educao superior adotado no mbito do Mercosul. Ele se
concentra em relevantes anlises sobre as manifestaes da internacionali-
zao da educao superior ocorrida nos e entre os pases do Mercosul. A
autora constri a argumentao ressaltando e demonstrando a importncia
para se compreender a importncia desta questo e das relaes internacio-
nais que se estabelecem entre este bloco e o restante do mundo.
Gostaramos de manifestar nosso agradecimento FAPESP
(Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo), que foi funda-
mental para viabilizar esta publicao, conforme documentao e solicita-
o constante no processo FAPESP 2016/09063-3.
Esperamos que o livro possa suscitar debates e relexes a par-
tir deste lugar, o Sul, no muito tradicional nas anlises e pesquisas das
Relaes Internacionais, mas no menos importante. Boa leitura!
Marlia/Franca, janeiro de 2016.
Rodrigo Duarte Fernandes dos Passos
Alexandre Fuccille
9
10
Seo IV
A Segurana Internacional e o Sul
11
12
EL APORTE DE UNASUR EN LA IDENTIDAD
Y SEGURIDAD REGIONAL: RETOS, DESAFOS Y
ESCENARIOS DE UN PROCESO EN CONSTRUCCIN
Gabriel Orozco Restrepo
1 INTRODUCCIN: UNASUR Y LA IDENTIDAD SURAMERICANA
Fuera de los escenarios hemisfricos de cooperacin y los

distintos foros subregionales de integracin el rea de Amrica del Sur
no haba creado un espacio autnomo y solidario en donde se buscaran
tratar los temas ms problemticos de la agenda regional. Ms aun, pese
a los intentos anteriores de consolidar una integracin regional la idea
de un sistema de dilogo y por tanto de tratamiento de problemas que
se constituyeran en desactivacin de conlictos y gestin de crisis no se
haba consolidado como una realidad hasta la creacin de UNASUR,
(LOCKHART, 2013) la cual ha respondido a esa necesidad y puede
constituirse con sus consejos en una entidad que trace el camino hacia la
institucionalidad y el reforzamiento de valores comunes.
Ahora bien, la inlacin reciente que ha tenido la organizacin con la
creacin de varios consejos puede evidenciar un excesivo entusiasmo y falta de
concrecin de polticas, as como problemas de identidad en cuanto al rumbo
mismo de la organizacin (COMINI; FRENKEL, 2014). En este sentido
13
para Insignares Cera (2013) y Tokatlian (2014) UNASUR se encuentra ms

en el plano de la cooperacin con pretensiones de concertacin que en el
mbito de integracin plenamente dicho. Sin embargo que aun no haya
logrado avanzar plenamente en ese aspecto se explica no solo por lo reciente
de su creacin, sino por las particularidades de los procesos de integracin
regional latinoamericano que tal vez no se acogen a las clsicas distinciones de
la teora de regmenes internacionales propia de la integracin econmica o
de comunidades de seguridad e inclusive de complejos de seguridad regional.
Es por ello pertinente examinar el rol que est cumpliendo la organizacin
en la consolidacin de una nueva identidad regional y los desafos que
enfrenta tanto para la bsqueda de solucin de problemas que aquejan a los
distintos Estados como a las sociedades suramericanas que ms all del plano
exclusivamente estatal reclaman escenarios para vehicular sus motivaciones
y proyectos sociales1.
En este punto vale la pena relexionar sobre la categora de identidad
y su implicacin en la regin, pues si bien Wittggenstein, uno de los ilsofos
analticos ms importantes del siglo XX, advirti sobre las trampas o enredos
que contena la idea de identidad, (DE LUCAS, 2004) lo cierto es que en
los estudios de las Relaciones Internacionales se han impuesto los enfoques
constructivistas o relectivistas como forma de interpretar y comprender
los distintos actores y procesos de formacin de instituciones y dinmicas
sociales. (ZEHFUSS, 2002.) As pues desde que estas corrientes se instalaron
como teoras2 han marcado el debate, buscando explicar los procesos desde la
nocin de identidad dentro de las organizaciones a partir de la incidencia de
aquella en la forma de proceder de los agentes. Por ello la identidad ms que
ser tratada como un enredo ilosico es una categora sustancial que requiere
ser evaluada y aplicada de forma rigurosa para las Relaciones Internacionales
(TOMAZINI BASSOLS, 2008).
La identidad suramericana no puede ser comprendida en
trminos absolutos como la bsqueda de objetivos comunes, sino ms bien
1
Para una comprensin ms extensa del rol de los movimientos sociales y su capacidad de empoderamiento
a travs de Internet y las redes sociales buscando con ello instancias que reivindiquen sus motivaciones (va-
se CASTELLS, 2012, p. 208-227), especialmente interesantes son los casos de Brasil, Chile y Colombia y
Venezuela frente a reclamos ciudadanos en torno a la educacin, alzas en transporte pblico y abuso del poder
en contra de los derechos ciudadanos.
2
Para Waltz (2000) hay una diferencia sustantiva entre teoras y tesis por ello no todas las posiciones en Poltica
Internacional son realmente un cuerpo robusto y acertado sobre las dinmicas de la misma.
14
Vises do Sul:
Volume 2
como aquellos lazos de amistad o enemistad que llevan a consolidar un

tipo de relacin particular, aunque en todo caso esos lazos si se trenzan en
trminos de objetivos comunes podrn llevar a una mayor estabilidad de
los patrones de relacin y con ello permitir una continuidad o una especie
de comunidad. Es por eso que en el caso Latinoamericano no podemos
buscar la identidad de la regin exclusivamente en los patrones de amistad,
antes bien valdra la pena destacar que las tensiones y conlictos han sido
caractersticas constantes de lo que signiica la forma como se deine cada
miembro, esto es, distinto o en contraposicin de alguno de los otros
miembros. (Vase el anlisis que se hace en Buzan y Waever, 2003 de Sur
Amrica como complejo de Seguridad desde los patrones de enemistad).
La disposicin de los Estados latinoamericanos por conlictos
limtrofes, problemas de percepcin de amenazas distintas o la incapacidad
de consolidacin de las instituciones estatales han sido rasgos caractersticos
de la identidad de los estados y lo que se asocia a su bajo grado de
institucionalidad supranacional que pueda llevar a tejer objetivos dismiles
(OROZCO, 2011). Solamente ha sido con la conjuncin de una serie de
factores como la debilidad de los marcos institucionales subregionales como
CAN o MERCOSUR, el debilitamiento o repliegue del posicionamiento
de Estados Unidos en la regin lo que algunos han denominado el in de
la Doctrina Monroe- y tambin la bsqueda de consolidar una proyeccin
internacional desde la estabilidad regional (OROZCO; ALBOR; CASTRO
LPEZ, 2010) que se ha podido consolidar una visin conjunta en una
especie de sinergia y alineamiento regional que UNASUR con su entrada
en vigor en el 2008 ha cristalizado como espacio para el dilogo conjunto,
tratamiento de los problemas y amenazas comunes para la bsqueda de
visiones que se articulen en una institucin consolidada.
Han sido varios los elementos que desde el aporte de los Estados
han contribuido para la formacin y proyeccin de UNASUR como
organizacin regional que sirve los propsitos tanto de cooperacin como de
coordinacin y futuro espacio de integracin. Entre estos factores podemos
rescatar los poderes regionales ms explcitamente del caso de Brasil como
potencia en ascenso que busca un liderazgo desde la institucionalidad3. Segn
3
En el posicionamiento de Brasil como sexta economa mundial, potencia media y potencia regional se han
conjugado diversas variables que permiten observar a un Estado con gran capacidad de ascendencia y liderazgo.
Entre las variables positivas del modelo brasileo se encuentra su extensin y poblacin. Desde los inicios de
15
Nolte Brasil es el autor intelectual de la UNASUR, as como el principal

agente en dar vida al Consejo de Defensa Suramericano. Nolte (2009, p.
15-16) analiza cmo los poderes regionales crean mecanismos de gobernanza
regional ya que estos sirven como base para la proyeccin de poder del lder
regional, en la distintas dimensiones que Kehone y Nye destacaron del poder,
esto es, en su versin ms dura, ya sea con un componente militar e inclusive
econmico o en su versin ms blanda ya sea en el mbito diplomtico,
cultural o de cooperacin. Por lo tanto, la creacin de UNASUR y dentro
de ella muy especialmente el Consejo de Defensa representan una forma
de legitimar la aspiracin brasilea de obtener un asiento permanente en
el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (FLEMES, 2010, p. 102).
Si bien los intereses brasileos por ejercer un rol de poder a nivel global as
como un rol preponderante en UNASUR pudieron ser vistos con distancia
por los llamados poderes secundarios o intermedios de la regin (FLEMES,
2010), lo cierto es que con el aporte de Argentina asumiendo la secretara de
la organizacin con Nstor Kirshner se ha promovido una agenda de carcter
ms social y poltica acorde a su propia visin de la realidad suramericana,
(VARILLAS, 2012, p. 11) de igual modo la acogida de Ecuador para ser
la sede principal de la organizacin han contribuido sustancialmente para
darle un mayor reforzamiento institucional y multilateral que no recae
exclusivamente en Brasil. Dado que en Suramrica no se haban conjugado
factores que incidieran positivamente en una identidad del tipo que se
est cuajando, pues ha estado ms marcada por lo patrones de enemistad,
esta nueva institucionalidad responde a una forma creativa que constituye
el cimiento de una verdadera integracin regional y en tal sentido cabe
preguntar: de qu manera podemos pensar esta nueva institucionalidad, esta
la administracin de Lula da Silva, se evidenci un cambio en el tratamiento que le dara a la poltica exterior.
En su momento, Cardozo se enmarc en el neoliberalismo, pues en materia internacional se circunscribi a la
obediencia de reglas a los organismos insignias del capitalismo mundial, sacriicando con ello la relacin con
pases emergentes a favor de los pases desarrollados. Desde la presidencia de Lula da Silva, se plantearon tres
claros objetivos para su poltica exterior: La expansin de los negocios en el extranjero y la internacionalizacin
de las empresas brasileas. Un esfuerzo del poder militar que le permitiese inluir a nivel mundial. Una apertura
comercial enmarcada en la proteccin a la industria nacional (CERVO, 2010). En todo caso y por el talante
poltico de Lula, as como su compromiso por una agenda ms propia a las bases sociales que lo eligieron y
enmarcada dentro de una bsqueda de una agenda post Consenso de Washington se plantearon objetivos ms
sociales y una reivindicacin de los procesos de integracin regional tomando como punto de partida el modelo
Mercosur. Estos hechos potencializaron aun ms la idea de una comunidad que estara basada en una identidad
plasmada en una bsqueda de autonoma regional frente a fuerzas externas de cambio hostil y por otra enfocada
hacia asuntos que han quedado relegados desde la poca de los noventa y que los distintos proyectos reformistas
en Suramrica han buscado vehicularlos con una agenda social.
16
Vises do Sul:
Volume 2
forma de integracin a la suramericana y qu la distingue de otros intentos

tanto a nivel internacional?
2 MODELOS DE INTEGRACIN: CUL PARA UNASUR?

Teniendo en cuenta la teora econmica del comercio
internacional, as como el aporte del neoliberalismo institucional a la
comprensin de la complejidad creciente de las relaciones internacionales
en virtud de la interdependencia podramos buscar en la categora de
Regmenes Internacionales el encuadre sobre la integracin suramericana.
En la medida en que el neoliberalismo surge como contestacin y
complemento del realismo, parte de premisas propias de esa escuela, pero
le da un mayor nfasis a los procesos de cooperacin y especialmente al rol
de las Organizaciones Internacionales que contribuyen a crear regmenes
internacionales, los cuales representan los acuerdos de cooperacin de los
Estados y sus lazos de interdependencia que crean relaciones estables de
mutualidad. Un rgimen internacional que devenga en un sistema ptimo
de seguridad es aquel que permite articular una serie de principios, reglas
y normas que procuran a un estado esperar de otro un comportamiento
predecible en el proceso de sus relaciones (OROZCO, 2006).
Grico 1.
17
De esta manera un rgimen internacional se crea desde la

motivacin original de los Estados para dar respuesta a los problemas
crecientes de la interdependencia compleja y por ello buscan crear
organizaciones internacionales, las cuales se convierten en foros de debate,
discusin y cooperacin para lograr decantarse en un estadio superior que
sera un rgimen internacional, ya sea en una materia concreta o en mbitos
generales. La grica 1 representa la dinmica de formacin de un rgimen
internacional, la cual va desde el posicionamiento inicial de un estado con sus
intereses individuales y su desconianza en un entorno de anarqua, pasando
por la bsqueda de coordinacin a travs de foros que se constituyen en
organismos multilatelares hasta decantarse en regmenes internacionales, en
donde adems de compartir principios, normas para tener una expectativa
de compartamiento predecible se cimientan valores compartidos.
Este proceso es muy propio de los sistemas de integracin
econmica, los cuales pasan por distintas fases hasta llegar a lo que
denominan una poltica exterior y de seguridad comn. (Vase grico 2 y
tambin OROZCO; ALBOR; CASTRO LPEZ, 2010) Ahora bien, estas
concepciones sobre la integracin han servido para explicar procesos como
los de la construccin de la Comunidad Europea o inclusive instituciones
como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OCDE (KEOHANE; NYE, 1988, p. 36), las cuales han pasado por las
fases que los manuales de economa han destacado necesarias para un
proceso de integracin. (ALONSO, 2005) Sin embargo la particularidad
del proceso suramericano hace necesario ir ms all de este esquema, pues
UNASUR no est diseada para reemplazar a la CAN y al MERCOSUR
como espacio de integracin econmica, de hecho se ha resaltado que estos
procesos, buscando imitar los esquemas tradicionales plasmados en los
manuales de integracin han llegado a poner en camisa de fuerza, es decir,
en constriccin los verdaderos propulsores de un proceso de integracin
ms avanzado. De igual modo el rea suramericana no ha partido de una
serie de acuerdos comerciales, pues de hecho hay diferencias fundamentales
entre los pases sobre acuerdos arancelarios, problemas de infraestructura
e inclusive motivacin para emprender mayor interaccin comercial entre
los pases. (CEPAL-UNASUR, 2011) Si bien UNASUR busca compartir
unos valores conjuntos y crear una forma de comunidad, su esquema no
18
Vises do Sul:
Volume 2
responde a las ideas planteadas por el neoliberalismo institucional o la

teora econmica clsica del comercio internacional.
Grico 2.
Fuente: elaboracin propia a partir de Alonso (2005).
Se podra asociar la creacin y el estado actual de UNASUR a

lo que algunos autores han denominado comunidades de seguridad, las
cuales tienen un fundamento en la nocin de identidades y en el proceso de
construccin de la estructura social basada en las interacciones. (Vase tabla
1. ADLER; BARNETT, 1998) En tal sentido algunos analistas apuntan
que UNASUR se est constituyento en una comunidad de seguridad
naciente y que la serie de engranajes que est ajustando en su proceso de
consolidacin son propios de una organizacin que busca ascender en los
esquemas de identidad conjunta, superando tanto las rivalidades propias
de los estados miembros del sistema, como buscando una deinicin de
s misma distinta de actores externos al proceso de construccin de la
comunidad (FLEMES; NOLTE; WEHNER, 2011).
19
Tabla 1.
Fuente: elaboracin propia a partir de Adler y Barnett (1998).
Ahora bien, varios factores ponen en cuestionamiento el hecho

de que se est pasando de una comunidad de seguridad naciente a una en
ascenso; por un lado las intromisiones externas en los juegos de alianzas
que los distintos miembros tienden a establecer con potencias externas a la
regin suramericana; en su momento dado fue la tentativa colombiana de
conceder bases militares a Estados Unidos, junto con la crisis diplomtica
con el bombardeo al campamento de Ral Reyes -jefe cabecilla de las
FARC-EP ubicado en angostura territorio ecuatoriano- que implic una
de los mayores momentos de tensin y enemistad, as como generacin de
desconianza mutuo y bsqueda de reivindicacin de intereses individuales;
tambin la mayor presencia de Rusia con maniobras militares concertadas
con ciertos pases como es el caso de Venezuela muestra la intervencin
por invitacin de potencias externas que inciden en la coniguracin de
la identidad suramericana, lo cual hace deducir la imposibilidad de la
autonoma y consolidacin de una comunidad de seguridad consolidada. La
idea de alinear una poltica de seguridad comn y unos valores compartidos
aun est muy lejos de darse y ha sido una tendencia de los Estados a tender
a separarse entre ellos, en aras de reivindicar viejas disputas territoriales o
aoranzas de grandeza frente a unos rivales regionales.
20
Vises do Sul:
Volume 2
Es cierto que el gran logro del MERCOSUR en materia de

integracin ha sido consolidar una zona de estabilidad y paz, desactivando
la posibilidad de cualquier carrera armamentstica o de la bsqueda de
poder militar con carcter agresivo o preventivo frente a otro rival local,
sin embargo el aumento de los gastos militares en los ltimos aos en la
regin, las rencillas todava sostenidas entre varios miembros en aspectos
que para ellos son sustanciales de su soberana nacional, ha llevado en
gran medida a manifestaciones de preocupacin y poca concrecin de
acuerdos en materia de transparencia, medidas de fomento de la conianza
y posibilidad de acciones conjuntas frente a problemas transfronterizos y
amenazas complejas como el narcotrico o la biopiratera. A esto se podra
contra-argumentar sosteniendo que en otros casos como el de la incipiente
Comunidad Econmica del Acero y el Carbn entre algunos pases
europeos en las postrimeras de la segunda guerra mundial fue el germen
de lo que llevara a consolidar hoy por hoy una de las comunidades de
seguridad ms maduras y slidas de todo el sistema internacional, de hecho
EUROATOM tambin es prueba de ello y fue la bsqueda incipiente por
controlar, contrarrestar las antiguas pretensiones alemanas de potencia
militar mundial. El balance cincuenta aos despus es totalmente positivo
y si bien los resultados no fueron inmediatos, los pases europeos han
consolidado con el tiempo una Unin que cabalga bajo la gida de la
Poltica Exterior y de Seguridad Comn como eje de actuacin de los
miembros con una voz conjunta en el sistema internacional.
Frente a esto vale la pena recordar que si bien la Unin Europea
ha consolidado una zona de paz y un avance sustantivo de su proceso
de integracin econmica y poltica, est lejos de articular o alinear
plenamente las pretensiones de todos sus miembros y de tener unos valores
nicos plenamente compartidos y clara muestra de ello son las mayores
crisis internacionales de los ltimos aos. La guerra en Irak no solo
mostr las desavenencias entre los miembros, las incongruencias de una
supuesta poltica exterior comn, sino que adems cristaliz las diferencias
de visiones sobre las dinmicas del sistema internacional. Tambin es
altamente cuestionable el hecho de que no se haya podido cristalizar una
poltica comn frente a problemas graves de seguridad societal como la
inmigracin y que adems haya un ascenso creciente de partidos ultra
21
radicales opuestos al proceso de construccin de una Unin Europea slida

y con una imagen y accin exterior comn. Esto lo que viene a constatar es
entonces que si bien pueden existir comunidades de seguridad ascendentes
y maduras, lo cierto es que en el proceso de sus relaciones de identidad, sus
dinmicas de amistad y enemistad no muestran unanimidad, por lo que si
esto es aplicado al caso europeo, tambin lo es para el caso suramericano
en donde aun no se han sentado las bases para este proceso, por lo que
podramos descartar la idea de que el modelo de comunidades de seguridad
sea el adecuado para interpretar la dinmica regional.
Otra forma de interpretar el modelo de integracin regional
sudamericana encarnado en UNASUR podra ser a partir de lo que los
investigadores adscritos a la denominada Escuela de Copenhague han
llamado como complejos de seguridad regional, los cuales son un conjunto
de unidades estados- cuyos procesos de securitizacin o desecuritizacin
estn entrelazados de tal forma que no pueden asumir sus dinmicas de
seguridad por separado o cada uno por su cuenta. (BUZAN; WAEVER,
2003) En tal sentido los complejos de seguridad estn marcados por
procesos de amistad y enemistad que llevan a sus miembros a tener una
distribucin del poder encuadrada en una tipologa. (Vase tabla 2) En
tal sentido pensar en UNASUR como un poder centrado institucional
aun es precipitado aunque hay varios casos que podran constatar que se
est preigurando un complejo de seguridad regional. De hecho, si existe
una labor para resaltar de la organizacin es la de mediacin en diferentes
contextos problemticos de actores regionales y extrarregionales. Unasur
sirvi como puente en las maltrechas relaciones entre Colombia, Ecuador
y Venezuela; de igual manera, sirvi como intermediario entre los Estados
suramericanos, los golpistas y el derrocado Zelaya en Honduras; tambin,
busc acercamientos entre los manifestantes indgenas y el gobierno
de Evo Morales durante el ao 2011. En este sentido se podra airmar
que la organizacin ha permitido un espacio ms all del mero dilogo
poltico y ha facilitado la solucin de problemas puntuales en diferentes
Estados. (GARAY VARGAS, 2014). UNASUR sera un protocomplejo,
en donde sus interacciones y procesos de identiicacin de amenazas e
institucionalidad aun es muy dbil como para concretar un instrumento
mucho ms consolidado regionalmente; el protocomplejo es una fase previa
22
Vises do Sul:
Volume 2
de un complejo y est marcado por la incapacidad de deinir plenamente

los miembros del complejo y sus dinmicas. (Vase grico 3.)
Tabla 2.
Fuente: Buzan y Waever (2003).
Grico 3.
Fuente: Garay Vargas (2014).

Ahora bien, aunque no podamos encuadrar a UNASUR dentro
de estas categoras s podramos decir que dentro de estos modelos hay
una serie de procesos que nos pueden brindar luces sobre la construccin
de identidad regional. En tal sentido podemos decir que despus de
revisar los modelos tradicionales con los que se interpretan los procesos de
integracin, UNASUR no se ajusta plenamente a ninguno de ellos y que
23
es necesario reutilizar las categoras para darles un nuevo contenido frente

a una realidad, esa es juntamente la tarea de las teoras.
3 DESECURITIZACIN, MULTITUDES Y RDENES POSTLIBERALES: EL

ROMPECABEZAS DE UNASUR
Hay una serie de investigadores que sustentan que un proceso

de construccin de identidades y por tanto el reforzamiento de valores
compartidos en instituciones supranacionales tiene un impulso desde lo que
se ha dado en llamar comunidades epistmicas, las cuales son una serie de
redes, grupos de inters, investigadores, hacedores de poltica que conluyen
y se articulan para promover su visin de los fenmenos sociales, incluido
el papel del estado, los organismos multilaterales entre otras instituciones.
En tal sentido el enfoque relectivista de Adler y Haas (1992) invitaba a
los estudiosos de las relaciones internacionales a emprender programas de
investigacin que tuvieran en cuenta el valor de las ideas en la toma de
decisiones y comprender el establecimiento de patrones a travs de una
relacin dialctica entre teora y facticidad, esto es, la correlacin entre la
visin del mundo planteada por las escuelas de pensamiento y su capacidad
de engendrar realidades a partir de la difusin, permanencia y adaptacin al
entorno cambiante al que se enfrentan los tomadores de decisiones.
En Suramrica estn convergiendo una serie movimientos que
le estn dando fundamento epistemolgico y ontolgico a UNASUR
(CABALLERO SANTOS, 2009). Estas comunidades epistmicas tienen de
caracterstico que surgen como contestacin al orden liberal que se cristaliz
con el consenso de Washington, teniendo en organizaciones internacionales
como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial e inclusive
el Banco Interamericano de Desarrollo sus defensores ms vehementes
(LECHINI, 2008). Este impulso de una globalizacin neo liberal inclusive
se lleg a postular como una especie de estadio ltimo de avance de la
humanidad, como una suerte de Fin de la Historia sin posibilidad de otra
forma creativa de organizacin o de alternativa a este sistema de valores que
surgi triunfante en los aos noventa. Por contraposicin las comunidades
epistmicas que han relexionado, articulado y promovido el modelo de
UNASUR buscan una forma creativa, diversa y puede que antagnica,
para un camino alterno a los modelos imperantes.
24
Vises do Sul:
Volume 2
En Suramrica durante las dcadas de los sesenta y setenta ya se

haban constituido comunidades epistmicas y fue destacada la relevancia
que tuvo la CEPAL y varios de sus renombrados investigadores en la
concrecin de un modelo de desarrollo que en los momentos en que
se plantearon sus teoras, no haban sido formuladas y respondan a la
necesidad de pensar y dirigir los asuntos regionales de una manera propia
y particular. En este sentido hay una fuerte corriente de pensamiento en el
mbito internacional que reclama la necesidad de nuevos enfoques desde la
regin que nutran los debates en las Relaciones Internacionales4.
Un primer aspecto para repensar el proceso de integracin
o conformacin de UNASUR es el de la soberana y las delegaciones de
competencias a organismos supranacionales. Al fundarse la Unin desde el
concepto de nacionalidad se est dando un valor central a las fuerzas que le
dan soporte y proyeccin a la institucin. Repensar y replantear una proceso
de integracin suramericana implica salir del esquema estado cntrico en el
que los distintos sistemas de integracin conluyen. Si bien el proceso no
busca pasar por encima de las competencias constitucionales de cada Estado
o de debilitar la tradicional funcin de soberana, lo cierto es que s va ms
all en aspectos claves como la ciudadana suramericana o la bsqueda de
reivindicacin de movimientos alternos y contra-hegemnicos que han
estado tradicionalmente marginados u opacados del ejercicio del poder5.
4
Segn Rita Abrahamsen, citada por Fernando Galindo Rodrguez (2013, p. 88) el debate postcolonial se
centra, fundamentalmente, en el estudio de las relaciones Norte-Sur en el contexto global. As, como en el rol
de los grupos o movimientos marginados en la coniguracin del orden local y global. Apunta tambin que, los
actores y pases del Tercer Mundo o del Sur no son actores pasivos dentro del sistema internacional, as como
tampoco en su relacin con los pases del Primer Mundo o del Norte, aun cuando sus posibilidades de accin
sean limitadas. Por el contrario, contina, cumplen un doble rol: legitiman el orden internacional, y asimismo
lo cuestionan. Es por esto que los enfoques postcoloniales en RRII concentran sus anlisis en el estudio las rela-
ciones contemporneas de poder, jerarqua y dominacin que se articulan en relacin a la experiencia colonial,
y que se reproducen y mantienen por medio de discursos y prcticas que reairman estas relaciones a nivel local
y global. Hay que anotar que este tipo de anlisis no invalidan formas de conocimiento y de construccin de
la realidad con otro tipo de prcticas que se alejan de las teoras que tienen pretensin de cientiicidad y que
destruyen, excluyendo formas sustantivas de aprensin y de conocimiento.
5
En tal sentido Larrea Maldonado (2014, p. 122) dice que para la constitucin de la UNASUR se opta por
el concepto de Unin de Naciones. Convencionalmente, el concepto de unin poltica implica la cesin de
soberana de los estados al rgano supranacional que representa la integracin. Sin embargo, en el caso del
proceso de integracin de la UNASUR, uno de los objetivos que se plantea es justamente el fortalecimiento de
las soberanas nacionales, pues el bloque ve que en unidad, sus pases miembros tienen mayores posibilidades
de ejercer su soberana y defender los intereses regionales frente a potencias mundiales que histricamente han
ejercido su poder y su dominio sobre el continente.
25
Desde esta perspectiva UNASUR se convierte en una especie de

bisagra que sirve para conectar realidades dinmicas como los movimientos
de protesta y reivindicacin de derechos frente a las incapacidades
o diicultades que tienen las instituciones estatales de responder
satisfactoriamente a las demandas ciudadanas. De hecho ha servido en
varios casos para desactivar intentos de fracciones territoriales dentro de un
estado y ha logrado fortalecer tanto el papel de los movimientos ciudadanos
como la unidad e integridad misma de algunos estados.
En aras del anlisis hermenutico6 de UNASUR vale la pena tener
en cuenta el proceso dialctico de lo que varios analistas denominaron
democratizacin como desecuritizacin, (CEBECI, 2007, p. 247) segn la
cual en su proceso de expansin y adhesin de nuevos miembros la Unin
Europea se haba convertido, gracias a sus condicionamientos de ingreso
como son respeto de los derechos humanos y medidas democratizadoras
en los candidatos, en una organizacin de desecuritizacin; toda vez que en
sus requisitos de adhesin los estados que la buscaban tendan a compartir
los valores comunes de la Unin y a tomar por los causes polticos y
del juego democrtico sus tensiones y conlictos, de tal forma que no
se tomaran medidas extraordinarias que condujeran a la securitizacin.
UNASUR en la medida en que funciona como una institucin delimitada
en su entorno geogrico y no tiene pretensiones de expansin centra su
accin como institucin bisagra en la capacidad de democratizacin a
travs de la mediacin en conlictos que aquejan a sus miembros, dndoles
estabilidad, visibilidad y juego a los actores marginados, oprimidos o a los
estados debilitados que requieren un apoyo o plataforma en su bsqueda
de reivindicaciones.
Ahora bien, una de las caractersticas centrales de Suramrica es
su diversidad cultural, la cual la distancia de intentos homogeneizadores
6
La hermenutica puede ser considerada como una teora general de la comprensin (del pensamiento y la
accin, y aun de objetos interpretables de diferente naturaleza) que considero como central de todo sentido
y constructo hermenutico (diferente de la idea acrecionista de explicacin, descripcin, veriicacin) (PEZ
CASADIEGOS, 2013, p. 10). En tal sentido la hermenutica al igual que Hermes permite aclarar, conec-
tando realidades o problemticas inconexas; con ella tambin constatamos que los programas de investigacin
que promovieron las distintas comunidades epistmicas dominantes en las teoras clsicas de las Relaciones
Internacionales parten de una visin del orden internacional y de su bsqueda de legitimar su prctica cientica
en la perduracin de sus asunciones y propuestas tanto para dar una concepcin del orden como para dar pautas,
asesorar, guiar o criticar las acciones de los tomadores de decisiones en torno al orden internacional que buscan
mantener o promover, por eso la hermenutica es aqu ms bien una tarea emancipadora.
26
Vises do Sul:
Volume 2
de culturizacin que han sido contraproducentes a la reivindicacin de

derechos fundamentales. Por ello indeleblemente UNASUR responde a una
bsqueda de agenda postliberal que vaya ms all de los experimentos en
gobierno que fuerzas transnacionales representadas en poderes econmicos
o de grupos de inters ms alineados a las comunidades hegemnicas han
dominado o impuesto en la regin (ESPINOSA, 2014).
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29
30
EL IMPACTO DE LA CONDUCCIN POLTICA DE
LA DEFENSA EN LOS ESFUERZOS DE COOPERACIN
CONO SUR A PARTIR
REGIONAL EN LOS PASES DEL
DE LAS TRANSICIONES DEMOCRTICAS EN LOS 80 1
Luis Eduardo Tibiletti
INTRODUCCIN
Existe una abundante literatura sobre los distintos modos en

que se desarrollaron en cada pas los procesos de transicin a la democracia
iniciados en Amrica latina a partir de mediados de los 80 (ODONELL,
1986; STEPAN, 1988; LOPEZ 2001, 2007). En dicha literatura existe
tambin una lnea de conexin con las anteriores transiciones iniciadas en
1974 en Europa Occidental (Portugal, Grecia y Espaa).
En relacin al espacio de los pases del Cono Sur las caractersticas
de los regmenes autoritarios -con una presencia no patrimonialista como
en los casos de Centroamrica sino fuertemente institucional de las FFAA
en estos regmenes-, hicieron que los estudios tuvieran un nfasis prioritario
en dos ejes: las relaciones civiles-militares y los procesos de construccin de
comunidades de seguridad regional.
1
El presente trabajo actualiza y conjuga algunos anteriores, en especial mis presentaciones ante la ABED
2011, Las identidades estratgicas sudamericanas a la luz de la transicin en el sistema de poder internacional, y
ABED 2012, La cultura e identidad estratgica de Brasil, el captulo junto a MARTINEZ Pablo La evolucin
reciente de la relacin estratgica Argentina-Brasil y su proyeccin en el marco de la unin de naciones sudamericanas
(UNASUR) y mi reciente presentacin ante el congreso ISA/FLACSO en julio 2014 en Bs As , La conduccin
poltica de la defensa en Argentina y su impacto en los pases de la regin (1983/2013).
31
Tambin ya se ha demostrado en forma fehaciente que estos procesos

de democratizacin tuvieron gran inluencia a la hora de la reaparicin de las
pulsiones integradoras que llevan a las distintas construcciones subregionales
y regionales hoy vigentes. En este sentido tambin se ha detectado la inluencia
entre actores relevantes de las lites intelectuales y polticas que a raz de
las persecuciones vivieron una parte importante de sus vidas compartiendo
los exilios y aprendiendo a conocer mejor a sus pares, lo que podra ser los
inicios en trminos de comunidades epistmicas como la ha hecho VITELLI
(2010), para los temas de seguridad y defensa.
Sin embargo la mayora de esos estudios se fueron diluyeron una
vez establecida la idea de consolidacin de la democracia en la regin. Ello
dej fuera de foco los diferentes modos en que se fueron estableciendo los
nuevos parmetros en materia de conduccin poltica de la defensa en cada
pas. Sin duda por las caractersticas de su transicin fue la Argentina quien
procur el mayor avance en dotarse ms rpidamente de instrumentos
legales y capacidades institucionales para el ejercicio de tal conduccin.
Consideramos que este proceso argentino tuvo un fuerte impacto
en los pases vecinos del Cono Sur tanto en trminos polticos en la relacin
gobiernos democrticos de transicin- FFAA, como en sus polticas exteriores,
siendo a nuestro criterio uno de los pilares de la construccin de la cooperacin
regional en Defensa y Seguridad internacional que se ha mantenido por ya ms
de 30 aos en la regin, tema que an no ha sido relevado suicientemente y
en el presente trabajo se pretende promover estos estudios a partir de algunos
datos relevados que permiten airmar tal inluencia.
Cuando decimos inluencia no nos referimos slo a una benica
sino a un doble tipo de impacto en sentido tanto de aceleracin como de
retraso del proceso que a largo plazo se fue dando en todos los vecinos de
airmacin de la conduccin poltica de la defensa y las FFAA.
Es decir que en muchos casos lo que suceda en Argentinas
generaba grandes temores de imitacin en los militares de otros pases que
retenan una gran dosis de poder en algunos casos o de veto en otros y no
queran que les sucediese lo que pasaba a sus colegas argentinos. En otros
casos los pasos -algunos audaces- de los polticos argentinos generaban
cierta sensacin en las lites poltico e intelectuales civiles de los vecinos que
32
Vises do Sul:
Volume 2
su propio proceso iba demasiado lento; a veces los tropiezos argentinos por
la inestabilidad de la transicin por colapso como sealara tempranamente
(ODONNELL, 1986)) tornaba ms prudentes a esas mismas lites
y paradjicamente cuando Argentina avanzaba en temas sensibles a las
tradiciones de la regin -como la participacin en coaliciones militares por
fuera de la ONU como fue en la Guerra del Golfo en 1991-, generaba
envidia y/o preocupacin en los militares vecinos que se haban mantenido
en la tradicional reticencia a ese tipo de involucramiento2.
Asimismo la importancia de promover una investigacin ms
detallada sobre este impacto se basa en la hiptesis de que el asunto de la
conduccin poltica de la defensa incluyendo a las instituciones militares
y su adaptacin a los lineamientos de poltica exterior-, contina teniendo
un papel relevante a la hora de la construccin actual de la cooperacin
regional en defensa y seguridad internacional.
Desde ya quisiramos incorporar otra cuestin asociada y de alta
relevancia para el modo de anlisis del proceso post dictaduras. Me reiero
a la utilizacin del concepto de de-securitizacin, proveniente de los
primeros estudios crticos de seguridad y la necesidad de mantener alerta el
riesgo de excesiva securitizacin de las relaciones interestatales, tal como
lo sealamos hace ya casi 25 aos junto a otros colegas (DONADIO,
DRUETTA, TIBILETTI, 1992).
As en la descripcin de la evolucin del concepto de seguridad
que SPRING Y BRAUCH (2009) hacen en la introduccin del libro
Repensar la seguridad mencionan en forma muy positiva los aportes
que la Escuela de Copenage inicialmente y luego el tringulo junto
a Aberystwyth y Pars hicieron en relacin a comprender el proceso de
securitizacin y sus signiicados polticos.
Sin embargo no avanzan en las crticas que muchos de esos autores
hicieron al componente que el proceso de ampliacin ad-ininitum de los
asuntos de seguridad tuvo en la relaciones de poder y su impacto en la vida
cotidiana al aplicarse a tales asuntos las medidas de emergencia que todo
2
Pensar por ej. en cunto pudo inluir esto en que los militares de Chile fuesen muy favorables a la intervencin
de Chile en Hait junto a EEUU en la fuerza provisional en febrero de 2004, an antes del mandato del Consejo
de Seguridad de la ONU que cre la MINUSTAH en abril del mismo ao.
33
proceso de securitizacin implica y que hoy tiene una gran trascendencia

en la gobernabilidad democrtica de la regin.
As los seala justamente WEAVER (2009, p. 95):
La consolidacin del concepto de seguridad humana sirvepara una
exoneracin todava ms amplia de la seguridad como una forma de
ejercicio del poder y por lo tanto como fundamento para abordar ms y
ms aspectos de la vida global con el problemtico lente de la seguridad.
Y contina: [] la seguridad se ha tornado un concepto

organizador de la vida social a travs de polticas urgentes y extraordinarias
es decir que dejan fuera los mecanismos habituales de la vida institucional
despolitizando asuntos y privando as de la posibilidad de establecer la
conexin de sentidos para encarar soluciones complejas y no facilistas
(WEAVER, 2009).
Frente a estas claras expresiones del riesgo de la extrema
securitizacin y sumado a la experiencia de los pases latinoamericanos
con la seguridad impuesta por los EEUU para aquellos temas de su
inters (TOKATLIAN, 2013), aparece la validez de usar el concepto
de de-securitizacin en clave positiva entendindolo como la devolucin
de un ASUNTO SECURITIZADO al campo de los procedimientos
polticos normales, es decir su politizacin y como ello puede contribuir a
la construccin de la paz.
Las experiencias de las dictaduras latinoamericanas y sus polticas
exteriores basadas en las lgicas del realismo de los estudios estratgicos y
la doctrina de la seguridad nacional impuestas desde occidente a partir de
la 2da guerra mundial ya han sido estudiada por varios autores, TAPIA
VALDES (1986), LOPEZ (1994).
Mucho tambin se ha escrito sobre los esfuerzos por construir
una comunidad de seguridad compartida en la regin y el proceso de
creacin de la UNASUR y el Consejo de Defensa Sudamericano es en tal
sentido motivo de seguimiento por los analistas de las RRII, la seguridad y
la investigacin de la paz (VITELLI, 2011 b, COMINI, 2013).
En mi opinin sin embargo ha sido descuidado el comprender la
importancia que tuvo la de-securitizacin de las relaciones interestatales
34
Vises do Sul:
Volume 2
en el Cono Sur y la particular inluencia que en ello tuvo el proceso de

democratizacin en Argentina por las caractersticas de ruptura tras la
derrota de Malvinas en 1982.
En este sentido un trabajo seero fue el de OELSNER (2009) al
estudiar la de-securitizacin en el Cono Sur basndose precisamente en los
trabajos de BUZAN Y HANSEN (2009) donde de-securitizacin implica:
El desplazamiento de las cuestiones de emergencia hacia un proceso
normal de negociacin en la esfera poltica. Su conclusin es que
cuando el objetivo es eliminar determinados temas de la agenda de
seguridad y esto implica aspectos de las relaciones con los vecinos, el
proceso domstico de de-securitizacin puede provocar cambios posi-
tivos a nivel regional.
Considero importante que se pudiese estudiar ese proceso por

su impronta politizadora en cuanto devolvi a rganos naturales de
la democracia (el congreso, los partidos polticos, la sociedad civil) el
tratamiento que antes se haba hecho de las relaciones con los vecinos en
clave de asuntos de supervivencia nacional y por ende hiptesis de guerra
es decir el mayor nivel de emergencia de un asunto de seguridad en este
caso nacional.
Por otra parte no podra comprenderse este proceso de
politizacin y mutua inluencia en clave latinoamericana sin tener en
cuenta las caractersticas propias histricas alrededor del tema de la guerra
y la paz en la regin tal como lo han desarrollado PARADISO y LUNA
PONT (2003), en particular la condicin perifrica y la convivencia
con la potencia hegemnica adems de la tradicin de resolucin pacica
de conlictos que deriv en la anomala de la larga paz sudamericana.
EL CASO ARGENTINO Y SU IMPACTO REGIONAL.

Como dijimos los procesos a la transicin en cada uno de los
pases del cono sur fueron analizados en el momento y en rpidas lecturas
temporales en los tres pases en especial por estas comunidades epistmicas
a las que nos referimos. Probablemente el mejor de esos esfuerzos es el que
dirigi el socilogo Ernesto Lpez desde el proyecto del Observatorio de
35
la Defensa del Programa de Investigacin de FFAA y Sociedad (PIFAS) en

la Universidad Nacional de Quilmes con el apoyo de grupos acadmicos
similares en Brasil, Chile y Uruguay. Todo esto dio como resultado inal
uno de los libros ms esclarecedores del perodo (LOPEZ, 2007).
Sin embargo en sus anlisis cada uno de los autores va analizar
el proceso de transicin en su pas desde la rbita nacional y an cuando
lo haga comparando en muchos casos con lo que estaba pasando en otros
pases en trminos de mayores avances en materia de conduccin poltica
de la defensa, en ningn momento reconocieron la variable inluencia
ya sea en forma positiva o negativa en el proceso propio-.
Lo ms demostrativo de esto es que precisamente casi todos esos
autores fueron consultados por m para la realizacin de este trabajo y tal
era el grado de no-relexin sobre la cuestin inluencia en el momento que
describan su propio proceso en funcin de las claves nacionales, que ante
mi pregunta y ms all de la no slo declamada sino ms de una vez probada
amistad con muchos de ellos, no pudieron aportarme ninguna relexin. Ello
puede responder simplemente porque no se lo haban planteado dado de que
no disponan de un marco terico adecuado que les permitiese contemplar el
modelo de anlisis de interaccin que les propona, sobre todo contemplando
que algunos trabajos incluso se planteaban un afn comparativo.
En tal sentido se destaca el trabajo del ex presidente de la
Asociacin Brasilera de Estudios de Defensa (ABED), SOARES SAMUEL
(2011) quien va a hablar de cmo las transiciones afectaron las relaciones
externas de los pases, apartando de la regin conlictos de naturaleza
blica y de que el inicio del proceso de democratizacin a ines de los
aos 80 deriv en la emergencia de nuevos actores nacionales que fueron
llevando los asuntos estratgicos al campo de la poltica con una naciente
y frgil conduccin civil de estos asuntos.
Pensar que desde la deteccin de esas formas de inluencia mutua
pudiese alcanzarse la formulacin de ese modelo analtico es el desafo que
quiero dejar planteado.
Vamos a utilizar algunas dimensiones para pensar en la
identiicacin del impacto mencionado:
36
Vises do Sul:
Volume 2
1. Uno de los asuntos claves para todas las transiciones en cualquiera de

sus formas y tiempos fue el de la resolucin del saldo del pasado o lo
que hoy llamaramos justicia transicional en posconlictos. Hacer una
lectura detallada del modo en que las distintas etapas del proceso de
bsqueda de verdad y justicia en Argentina fue impactando en la toma
de decisiones en la materia en los pases vecinos, escapa a la intencin
del trabajo pero es algo que a cualquiera que haya vivido estos aos
en la regin no se le puede escapar desde la detencin de Pinochet en
Gran Bretaa, pasando por la excavacin en los cuarteles de Uruguay
buscando desaparecidos o la creacin de la Comisin de la Verdad en
Brasil por el actual gobierno de Dilma Roussef -una ex guerrillera
detenida y torturada por la dictadura del 64-. Considero que resulta un
tema de especial inters para que lo trabajen los organismos de DDHH
de estos pases que llevaron el peso central por el rescate de la memoria y
su condena y luego se podra ver adems de las relaciones de inluencia
interestatal e intersocietal en el modo de hacer justicia como impact eso
en los otros puntos que paso a analizar.
2. Dada la amplia autonoma funcional de la que disponan las FFAA
durante las dictaduras y en muchos casos incluso en anteriores formas
de gobierno democrticas el tema de la recuperacin de sus facultades
por parte de los poderes polticos constituye otro ncleo central que
fue objeto de trabajos, como los de STEPAN (1988), ROUQUIE
(1994), LOPEZ (2001) , ya mencionados.
Obviamente que el eje central aqu fueron los esfuerzos hechos
desde el Poder Ejecutivo y desde el Poder Legislativo por recuperar esas
funciones de conduccin en un contexto que ms all del componente
de colapso como se ha bautizado a esa transicin tena entre otras
diicultades la absoluta carencia de cuadros polticos formados en dicha
tarea. As muchos asesores de las comisiones de defensa del parlamento
y los partidos fueron en la primera poca pos dictadura a formarse en la
Escuela de Defensa Nacional (EDENA) -creada por el presidente Pern
en 1950-, justamente para la formacin conjunta de cuadros estatales
militares y civiles en los asuntos de defensa.
37
En relacin a esto el trabajo de LOPEZ (1994) sobre el gobierno

del primer presidente de la transicin Ral Alfonsn y su relacin con la
poltica militar contiene todos los elementos para visualizar esas diicultades.
En relacin con el Congreso quiero mencionar dos trabajos que
explican diferentes etapas del involucramiento del parlamento. En primer
lugar el artculo escrito por DRUETTA (1989) en la Revista Nuevo
Proyecto, donde dice:
La UCR elabor su plataforma electoral en 1983 para ser oposicin
y el PJ para ser gobierno. La realidad march por el rumbo inverso.
Y muy racionalmente, los partidos cambiaron sus roles y asumieron,
en gran parte, aquello que el adversario poltico propona hacer desde
cada escenario imaginado: desde el seguro gobierno el PJ, y desde la
resignada oposicin la UCR. La suerte de las urnas determin que la
UCR se hallara ante el desafo de administrar moderadamente la rees-
tructuracin de las FF.AA. -lenguaje del PJ- y el PJ, desde el Congreso,
ante la tarea menos ingrata de demandar la reforma de las FF.AA pro-
metida por el inesperado partido gobernante.
En su plataforma, la UCR haba planteado que competa al Congreso
de la Nacin (no casualmente ubicado en el primer trmino) y al
Poder Ejecutivo (el PEN en modesto segundo trmino), no slo el de-
recho sino la obligacin de examinar y decidir permanentemente sobre
estas cuestiones (militares y de defensa). Tanto para superar las con-
cepciones seguritistas conculcadoras de los derechos y garantas cons-
titucionales, la injerencia militar argentina en los conlictos de otros
pases latinoamericanos, la inservible adhesin al TIAR, el belicismo
con Chile y las falencias profesionales desnudadas en la guerra de las
Malvinas, como para cumplir dos objetivos prioritarios -modernizar las
FF.AA. y neutralizar los golpes militares- la UCR parta del principio
de que era el Congreso de la Nacin (siempre en primera instancia) y
el Poder Ejecutivo quienes ijaran la poltica de defensa, comandando
a las fuerzas armadas y organizndolas segn la poltica ijada y las exi-
gencias de la guerra moderna. 3
Este fue el proceso que se fue dando en los aos sucesivos y por eso
quiero mencionar ahora al segundo trabajo; me reiero al de MARTINEZ
(2002) que ya desde una retrospectiva de ms largo alcance analiza la
trayectoria del parlamento en la reestructuracin de las FFAA entre 1985
y 2002 y donde se puede destacar:
3
Los entretildes son del autor mencionado.
38
Vises do Sul:
Volume 2
Se necesit una dcada para obtener el nuevo marco legal de la de-

fensa y tres lustros para ajustar cuentas con la autonoma militar. Si el
esfuerzo institucional se midiera con criterios ajenos a la construccin
poltica, se apreciara poco el resultado. Pero los cambios culturales y
los resultados en la transformacin institucional tienen otros tiempos
de realizacin.
La nota distintiva de esta experiencia fue el rol del Congreso, su par-
ticipacin y protagonismo, la iniciativa que despleg en esos quince
aos, que en ms de un caso oblig al ejecutivo a deinirse ms all de
sus planes y sus tiempos.
La reforma militar ha sido un autntico policy process (proceso de
construccin de polticas pblicas) que no tuvo nada de espontneo ni
de ingenuo, ya que la mayora de las etapas fueron planiicadas y los
resultados obtenidos fueron coherentes con las acciones desplegadas.
Finalmente y en relacin a cmo esto inluyo en los dems

pases en mi trabajo junto a Gilda Follietti (FOLLIETTI; TIBILETTI,
2004) fuimos relevando los avances y retrocesos de los parlamentos de
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en relacin con un modelo de anlisis
que realizamos junto a mis colegas Jaime Garreta y Juan Rial de Uruguay
que llamamos Metodologa de Evaluacin del funcionamiento de una
comisin de defensa parlamentaria y del que luego se hiciera otro tomo
dedicado a otros pases. La elaboracin de estos textos fue solicitado por
distintos actores parlamentarios de diferentes pases que queran conocer
la experiencia argentina y buscar un punto de referencia por fuera del
diferente contexto en que el tema se mova en los pases centrales sino
compartiendo experiencias de la regin.
As por ej. el Ncleo de Etudos Estratgicos de UNICAMP
en 1998 llev adelante un Projeto Integrado de Pesquisa (PIP/FAPESP
96/07499-3) titulado Foras armadas e Democracia: O papel do poder
Legislativo y para l fui entrevistado por su coordinador Eliezer Rizzo de
Oliveira para que le explicase por qu el Parlamento en Argentino haba
tenido tanta inluencia en la poltica de defensa del pas.
39
RELACIN DE LA POLTICA DE DEFENSA CON LA POLTICA EXTERIOR.

La tradicin de la estrategocracia tan bien descripta por TAPIA
VALDES (1986) tuvo una enorme capacidad de resistencia en la regin
expresada a veces por el propio mundo acadmico. Los estudios estratgicos
constituyeron durante los 40 aos posteriores a 1945 un campo frtil para
los aportes estatales a los centros de estudios universitarios como bien
plantean entre otros Walt, Davis y Williams.
En la regin esto se vio relejado a partir de las transiciones en el
modo de colocar a la defensa en un mismo plano con la poltica exterior
y en relacin de dependencia con la gran estrategia como lo hizo por ej.
VARAS (1994), en Chile, y todas las publicaciones de las academias de
defensa vinculadas a las FFAA de la poca en todos los pases.
Por ello es de particular inters ver como inalmente los estudios
de defensa incorporados a los mbitos de debate universitario -como se
desarrolla en el punto siguiente-, permitieron que Argentina tambin
impulsara la visin de que la defensa es una parte de la poltica exterior y
as lo ejecutara a partir de 1983.
As lo releja MARTINEZ (2002) cuando dice:
Quedaba claro que la defensa es una variable subordinada. All se libr
la primera batalla contra la autonoma militar. La poltica exterior es
responsabilidad del poder civil y la defensa debe ser coherente con esa
orientacin. Por primera vez en la historia moderna de la Argentina,
la poltica de defensa fue deinida por civiles, con el imprescindible
anlisis de los profesionales militares, pero privilegiando como dice la
Constitucin nacional, el liderazgo poltico.
Justamente en Chile vamos a encontrar el abandono de la

idea de Varas en el Libro Blanco de 2002, cuando dice: Es de inters
y conveniencia la estrecha vinculacin entre la poltica de defensa y la
poltica exterior aunque actuando la primera en respaldo a la ltima.
(GUTIERREZ PALACIOS, 2007). 4
En relacin tambin a Brasil en OLIVEIRA (2011) encontramos
un artculo de un diplomtico, Cristin FAUSTINO (2011) que dice:
4
El subrayado es mo.
40
Vises do Sul:
Volume 2
La transicin para el sistema democrtico si bien ocurri en un lap-

so de tiempo semejante guard importante variaciones en los tres casos
(Argentina, Brasil y Chile) .Sin embargo en los aos siguientes los tres
pases enfrentaron el desafo de redeinir sus polticas de defensa para los
nuevos tiempos democrticos. En este sentido la diplomacia ejercera un
importante papel en la conduccin de las polticas de defensa en la medida
que posibilit la gradual aproximacin entre los tres pases ahora envueltos
(aunque en diferente medida) en procesos de integracin regional.
EXPANSIN DE ACTORES INVOLUCRADOS EN EL DEBATE Y LA FORMULACIN DE

LA POLTICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD REGIONAL.
As lo airma por ej DONADIO (2011): Desde mediados de los

aos 80 el proceso de construccin de conianza coexisti con la instalacin
general de regmenes democrticos y con el mayor envolvimiento de la
clase poltica y de la sociedad en la discusin y conduccin de las relaciones
estratgicas y de defensa.
Esto se dio tanto en el plano institucional -como ya sealamos
en relacin con el PEN y el CONGRESO- como en otros muy distintos
mbitos, Soprano (2012) seala:
Desde 1984 la participacin de civiles y militares interesados por ge-
nerar una nueva agenda para la defensa en democracia, que rompiera
con la histrica inluencia de la Doctrina de la Seguridad Nacional y
postulara la necesaria subordinacin del poder militar al civil, se cana-
liz en una serie de instituciones entre las que cabe mencionar, siguien-
do una nmina provista por el Capitn de Navo (retirado) Carlos
Raimondi: las Comisiones de Defensa de la Cmara de Diputados y
de Senadores de la Nacin, las Fundaciones Arturo Illia, Karacachof,
Ricardo Rojas, Simn Rodrguez, Unin para la Nueva Mayora, la
Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional de Quilmes,
la Universidad Nacional de Crdoba, el Consejo Argentino de
Relaciones Internacionales-CARI, los Centros de Estudios Estratgicos
de las Fuerzas Armadas (Ejrcito, Armada, Fuerza Area), la Escuela
de Defensa Nacional, la Escuela Nacional de Inteligencia; adems de
organismos intergubernamentales como la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales- FLACSO, la Comisin Econmica para Amrica
Latina-CEPAL y extranjeros como el Nacional Democratic Institute y
la Universidad Complutense de Madrid.
41
Y luego agrega:
Las experiencias y trayectorias de estos actores sociales conluyeron en
el Congreso Nacional, pero en otros espacios institucionales y coni-
gurando una trama de relaciones personalizadas de alcance nacional,
regional e internacional. Particularmente, entre 1991 y 1996, dos de
esos mbitos de convergencia decisivos fueron el Seminario Hacia
las Fuerzas Armadas del ao 2000 y la Revista Seguridad Estratgica
Regional en el 2000.
LA COOPERACIN EN DEFENSA EN LA REGIN:

Las propuestas de la implementacin de medida de conianza
mutua para prevenir conlictos, de explorar las posibilidades de la seguridad
cooperativa, el uso de los conceptos de la suiciencia defensiva, la defensa
no ofensiva y todo el arsenal que a partir de los 80 surgi como un desafo
al mainstream del realismo trgico de Morgenthau y Kennan en las
escuelas de Europa, fueron claramente impulsadas en la regin desde los
actores mencionados en el acpite anterior.
Fueron asimismo asimiladas por el propio aparato militar. Deca
por ej. el Jefe del Estado Mayor del Ejrcito Argentino y excombatiente de
Malvinas, Tte Gral Balza en el Nro 1 de la Revista SER en 1992:
Dentro de este planteo, la democracia se muestra como la forma de go-
bierno y el estilo de vida ms apreciado y ser condicin de acceso a las
relaciones internacionales. Se establecer as, un nuevo cdigo de valo-
racin entre Estados, basado en la legitimidad.La Repblica Argentina,
junto con Brasil, Paraguay y Uruguay, han iniciado acciones efectivas
de integracin en el marco regional y a las que, no dudamos adherirn
los otros vecinos del rea con quienes mantenemos excelentes relacio-
nes. Desafo para nuestra capacidad creadora y apelacin a nuestra res-
ponsabilidad como pilares de la defensa de cada uno de nuestros pases,
ser proponer a nuestros respectivos Gobiernos la manera inteligente
de avanzar en esta integracin.5
Veamos que aqu no aparece Chile, pero podemos ver cmo este
debate se fue dando en el pas ms lento en su transicin, as en el Nro 2
de la misma Revista SER se publicaba la presentacin de un libro titulado
5
El subrayado es mo.
42
Vises do Sul:
Volume 2
Defensa Chile 2000 por parte de un miembro de la naciente comunidad

de defensa en ese pas, el Ing Daniel Prieto Vial que deca en la misma:
Desde que se irm el Tratado de Paz y Amistad entre Argentina y
Chile por la disputa austral, y tras la mejora de las relaciones con nues-
tros vecinos (especialmente Per), es legtima la interrogante acerca de
qu perspectivas tendrn ahora las Fuerzas Armadas de nuestros pases,
ya que su razn de armarse y perfeccionarse deja de tener sentido con
el acuerdo.
En realidad ahora se da una oportunidad histrica para los institutos
armados de los pases del Cono Sur: coordinar su potencia militar para
objetivos comunes.
Chile podra trabajar con Argentina para la defensa conjunta del
Atlntico Sur, del Pacico Sur, de los pasos australes yde la Antrtida.
Ms an, podra realizar ejercicios militares conjuntos orientados a este
propsito.
Tambin Uruguay, y ms tarde Paraguay, podran integrarse a una
eventual alianza denominada Cono Sur, que trabajara como un sub-
-bloque latinoamericano, tras la bsqueda de una nueva entidad. Esta
entidad nos sacara poco a poco de una perspectiva meramente regio-
nal, casi provinciana, otorgndonos una proyeccin interamericana y
an mundial, donde podramos tener un mayor peso relativo, fruto de
esta nueva unin.
Pero claro que eso generaba recelos entre los miembros de la

comunidad de estudios estratgicos y por ello tambin publicbamos la
respuesta que le daba un ex profesor de la Academia Nacional de Estudios
Politicos y Estratgicos (ANEPE), el Gral Alejandro Medina Lois:
El indudable inters que en la actualidad han adquirido los temas rela-
tivos a la Defensa Nacional responde a una necesidad y tambin a una
curiosidad. Necesidad, porque hay una mea culpa sobre el histrico
descuido con que las lites polticas enfrentaron el tema de la Defensa
Nacional en el pasado como acertadamente lo seala Augusto Varas en
la presentacin del libro y,
Curiosidad, porque la realidad de lo sucedido en Chile, que ya es parte
de su historia, demostr la capacidad de sus integrantes para gobernar
exitosamente y completar el proceso de transicin hacia la democracia,
con la entrega ejemplar del poder al gobierno elegido democrticamen-
te, en condiciones que se comparan muy favorablemente con nuestros
pases hermanos de Latinoamrica, y que posibilitan su xito futuro,
43
que tambin es el de Chile, salvo errores garrafales que es deber de

todos tratar de evitar.
Contina con un primer captulo en que establece la tesis de su enun-
ciado que Sudamrica requiere defenderse coordinadamente, llegan-
do a concluir en la formulacin algn da no lejano, de los Estados
Unidos de Sudamrica, con una visin de que es posible un proyecto
geopoltico basado en el origen tnico europeo de Chile y Argentina,
que permitira generar polticas militares comunes, las que a su vez
serviran de pauta para contribuir a la integracin poltica, econmi-
ca y social, y sobre todo a aianzar la paz y la seguridad de nuestras
sociedades.
Esta tesis es altamente controvertible, basndose en un racismo y ms
an en sobreestimar la importancia de polticas militares comunes, su-
poniendo que pudieran lograrse, como pauta a la integracin poltica,
econmica y social.
Adems del natural escepticismo sobre la factibilidad de hipotticas inte-
graciones, debe establecerse una secuencia distinta, que indudablemente
parte de una decisin poltica y no de una decisin de carcter militar.
Por cierto aparece curioso plantear una poltica de Defensa para Chile, a
partir de su negacin como entidad independiente, salvo para reairmar su
necesidad y rebatir a utpicos integracionistas. 6
Veamos otras opiniones al respecto del mbito militar de Chile,

en 1992 en un Seminario sobre el nuevo orden mundial, regional y vecinal
llevado a cabo entre el Centro de Estudios Estratgicos de la Armada de
Chile y el Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Chile en
Valparaso en abril de 1992 el entonces director de estudios de la ANEPE,
Francisco Le Dantec7 deca:
Se observa una permanente actitud expansionista de Argentina lo
que ha derivado en grave cercenamiento del territorio chileno []
Argentina ha demostrado siempre una sostenida vocacin biocenica
siempre en desmedro de Chile [] los discursos integracionistas son
mitos que en vez de unir desunen.
6
El subrayado es mo.
7
Ver REVISTA SER EN EL 2000 Nro 2 pag 44, en https://es.scribd.com/user/254388623/revistasSER2000.
44
Vises do Sul:
Volume 2
Pocos aos despus Chile eliminara en su Libro Blanco del ao

2002 la disuasin como postura frente a la Argentina cambindola por
la de cooperacin.
Otro ejemplo de cmo inluy la conduccin poltica de la defensa
en el inicio de la cooperacin regional en defensa es que fue la Comisin de
Defensa del Senado de Argentina por iniciativa de su presidente el senador
Eduardo Vaca (PJ Capital) la que en 1992/3 convoc a reuniones de los
presidentes de las comisiones de Defensa del Senado de los pases del Cono
sur para analizar entre otras cosas la viabilidad de un sistema de seguridad
cooperativo en la regin (TIBILETTI, 1995).
Las comunidades epistmicas tanto en el plano de las universidades
y ong (s) como en el de la propia accin estatal, as lo dice por ej. VITELLI
(2010)
El constructivismo supone que, a travs de la interaccin, los estados
pueden redeinir los elementos ideacionales- sus creencias, percepciones,
ideas- que dan sentido a sus comportamientos, es decir, pueden transfor-
mar sus identidades e intereses desde coniguraciones conlictivas hacia
otras ms cooperativas. Esto no ocurre en virtud de conductas irraciona-
les, emotivas, de los agentes de poltica exterior de los estados sino que se
explica por el mecanismo del aprendizaje social y la evolucin cognitiva:
parte importante de la internalizacin de las ideas sobre cmo cooperar
para resolver problemas internacionales se da a travs de la participacin
peridica de los agentes estatales en determinadas prcticas comunes.
En relacin al dinamismo en este sentido que adquiri la

Argentina lo antes mencionado del trabajo de SOPRANO (2012) es ms
que evidente, pero ahora voy a sealar algunas experiencias personales
sobre el plano del impacto en lo regional.
Como bien seala dicho autor los diversos espacios de debate
pronto comenzaron a conectarse con gente interesada en el tema de
los pases vecinos. En esto las tres fundaciones alemanas ligadas a los 3
grandes partidos de entonces: la socialdemocracia travs de la FES, el
socialcristianismo a travs de la fundacin Konrad Adenauer y el liberalismo
a travs de la Friedrich Naumann, cumplieron un rol facilitador para la
aparicin de contrapartes y el proveer espacios neutrales de dilogos. As se
dio en los casos de Chile, Uruguay y Paraguay.
45
En el caso de Brasil las conexiones comenzaron ms por contactos

universitarios especialmente a travs del Centro de Estudios Estratgicos
de la Universidad de Campinhas. Con posterioridad se dio la participacin
del Gral Manoel Teixeira en el seminario de SER.8 Teixeira fue quien
como Jefe de Operaciones del Ejrcito de Brasil envi al ltimo puesto y
con el rtulo de hiptesis de catstrofe a la posibilidad de una guerra en el
frente sur y comenz con la movilizacin de las unidades de frontera con
Argentina y Uruguay hacia el Amazonas. l haba sido jefe de uno de los
investigadores de Campinhas el llamado Cnl rojo Geraldo Cavagari
Filho, quien luego sera director del CEE y formulador de la primera
poltica de defensa del candidato Lula da Silva cuando pierde su eleccin.
Posteriormente Cavagnari formara parte junto a quien escribe de
la 1ra ctedra de asuntos estratgicos argentino-brasilera en la Maestra en
Integracin Regional de la UNNE creada por el Dr Carlos Moneta y luego
lo sucedera su antecesor en la conduccin del CEE de Campinhas el Dr
Eliezer Rizzo de Oliveira.
Luego de la participacin de Teixeira mencionada el Estado de
Brasil toma la iniciativa y a travs del Centro de Estudios de la Secretara
de Asuntos Estratgicos (SAE) invita a SER a una reunin para analizar
Las cuestiones estratgicas del Mercosur y luego de ello insta a la creacin
de una entidad similar en el marco del Instituto Liberal de la FIESP que
se llam IBAE Instituto Brasilero de Asuntos Estratgicos con el que desde
SER se mantuvieron alrededor doce encuentros, por lo general dos por ao
uno en cada pas.
Luego entre el CEE de Campinhas y otras reas de estudios
similares que haban ido creciendo en otras universidades como la USPI en
San Pablo o las UFF en Ro de Janeiro crearn los Encontros Nacionales de
Etudos Estratgicos (ENEE) en los que siempre invitarn a miembros de
la comunidad argentina de estudios de seguridad internacional y defensa,
lo que se repetira luego a la inversa cuando los argentinos tomramos esa
posta y organizramos los ENEE en la EDENA por ms de siete aos.
Una vez creado el Ministerio de Defensa en Brasil -tema que
veremos en otro acpite- fueron estos contactos establecidos as los que
8
Ver REVISTA SER Nro 2 pags 22 a 35 en https://es.scribd.com/user/254388623/revistasSER2000.
46
Vises do Sul:
Volume 2
facilitaron la conexin entre funcionarios argentinos y brasileros de ambos

ministerios construyendo ahora el plano estatal de interrelacin al que nos
referamos al inicio.
Ligando con el punto de expansin de los actores no puedo
dejar de recordar aqu que en el ao 2003 desde la Comisin de Defensa
de la HCD su presidente el Diputado (y ex senador) Jorge Villaverde y
con la participacin del Lic. Druetta (entonces destinado en la embajada
argentina en Brasil) y el apoyo del embajador en aquel pas Dr Juan Pablo
Lohl se irm un Memorandum de Cooperacin entre esa Comisin de
Argentina y la Cmara de RREE y Defensa -que constituye una de las
principales en el Congreso de Brasil- para realizar actividades conjuntas.
Una de esas actividades -y ahora ya relacionando esto al punto del
impacto en la cooperacin regional en defensa-, consisti en un seminario
conjunto en Brasilia en julio del 2004, al que concurri el mencionado
diputado junto a otros dos miembros de la comisin y varios asesores. Al
coincidir una parte del horario del seminario con el momento en que el Gral
Heleno de Brasil -entonces Cdte de la MINUSTAH- vena a rendir cuentas
ante su Parlamento de lo hecho en Hait, se decidi que su presentacin
se hiciese tambin con la presencia de los invitados argentinos, - entre
ellos quien luego fuera embajador argentino en aquel pas, el Lic. Ernesto
Lopez - lo cual constituy de hecho un gesto de verdadera integracin EN
la conduccin poltica de los asuntos de defensa y seguridad internacional.9
Lo mismo sucedi en el caso de CHILE los contactos comenzaron
por relaciones de conocimiento acadmico y tambin poltico y luego se
extendieron al plano estatal y de los ministerios de RREE y Defensa como
en el caso de CHILE a travs de la creacin del COMPERSEG en 1995.10
9
Ms all de que en una reciente conversacin Lopez me recordara que tras esa presentacin del Gral Heleno el
presidente de la Comisin de la cmara de Brasil se fue a atender otros temas, lo cual dej al Seminario conjunto
en total desorientacin en particular de los impulsores acadmicos brasileros que slo atinaron a sealar que eso
demostraba el bajo inters de los parlamentarios por los asuntos de seguridad internacional y defensa.
10
Comit Permanente de Seguridad Argentino-Chileno ver en REVISTA SER Nro 9 pag 114, en https://
es.scribd.com/user/254388623/revistasSER2000.
47
EL PROCESO DE TRANSICIN Y CONDUCCIN POLTICA DE LA DEFENSA EN

ARGENTINA Y SU IMPACTO EN RELACIN CON HECHOS TRASCENDENTES
SUCEDIDOS EN EL PLANO REGIONAL
Con este punto he querido hacer una primera aproximacin

a un anlisis histrico que vaya relacionando procesos internos con
relacionamiento estratgico con los vecinos.
Suele decirse que la derrota de Malvinas en 1982 tuvo una
consecuencia interna que fue el inicio de la transicin por ruptura del
bloque de poder de las FFAA y una externa que inluy en la posterior
relacin del pas con lo internacional y con los vecinos: la Guerra Fra se
acab 8 aos antes que al resto del mundo pues ese alineamiento se rompe
con el apoyo de EEUU y la mayor parte de Europa Occidental hacia el
enemigo en la guerra.
A su vez la democratizacin creciente y la tendencia a la baja
del poder de veto de las FFAA permitieron una serie de pasos de gran
importancia y de acuerdo a lo que sealbamos acompa la paulatina de-
securitizacin de los conlictos interestatales que haban trabado por medio
siglo los intentos de cooperacin regional.
Mencionar a continuacin algunos hechos que vinculan aspectos
polticos claves de la democratizacin en Argentina con medidas centrales
para acabar con la lgica de las hiptesis de guerra cruzadas con Brasil y
Chile propias del medio siglo anterior:
1) 10 Diciembre 1983: asuncin del gobierno democrtico del Presidente
Alfonsn. Reconstruccin de un sistema institucional de conduccin
de las FFAA con eje en el Presidente como Cdte en Jefe de las mismas
y un Ministerio de Defensa que se pretenda como instancia de
conduccin de los asuntos especicos de la defensa.11 Creacin de la
Comisin Nacional de Desaparicin de Personas CONADEP
2) Febrero 1984. El Congreso con amplia mayora sanciona la Ley
24029 que modiica el Cdigo de Justicia Militar y permite el
juzgamiento de militares en Tribunales civiles.
11
Claro que esto fue un lento proceso de un cuarto de siglo con avances y retrocesos y que como dijo el ex
Ministro de Defensa de Espaa Narcs Serra: la conduccin poltica de las FFAA es como andar en bicicleta,
cuando dejas de pedalear para adelante te caes, conferencia en UTDT, apuntes del suscripto.
48
Vises do Sul:
Volume 2
3) 20 Noviembre 1984. Entrega por parte de la CONADEP del

Informe Nunca Ms detallando miles de casos de desaparicin de
personas recolectados en slo 280 das.
4) 25 Noviembre 1984. Convocatoria a plebiscito para la expresin
de la voluntad de la ciudadana de aceptar o no la propuesta papal
sobre el Conlicto del Beagle con CHILE que llevo a la cuasi guerra de
1978. Gran debate pblico de posiciones. Triunfo por el 77% del S.
5) Marzo 1985. Congreso promulga Ley 23172 TRATADO DE PAZ
Y AMISTAD con CHILE
6) Abril 1985. Inicio Juicio a los Ex Comandantes en Jefe de las Juntas
por violacin DDHH.
7) Mayo 1985 CHILE a travs de PINOCHET promulga Tratado de
Paz y Amistad con Argentina.
8) Noviembre 1985 Tratado de Foz do Igua. ALFONSIN /SARNEY
(presidente recin asumido de Brasil en el marco de la larga transicin)
Designan al Atlntico Sur como Zona de Paz y Cooperacin. Declaracin
CONJUNTA sobre POLITICA NUCLEAR donde se dice:
Ambos Presidentes se congratulan asimismo por haber irmado en esta misma
fecha la Declaracin Conjunta Sobre Poltica Nuclear, que se consustancia con
los propsitos pacicos de los programas de desarrollo de sus pases en el campo
nuclear y que demarca en las mejores tradiciones de cooperacin y paz que inspi-
ran a Amrica Latina.
Se establecen los Simposios de Estudios Estratgicos de los Estados

Mayores Conjuntos de Argentina y Brasil al que luego se adherirn
los dems pases del Mercosur y Chile cuando se incorpora al mismo
como Asociado.
9) Abril 87. Sublevaciones carapintadas en Argentina, apoyo partidos y
pueblo en las plazas al gobierno democrtico. Acuerdos polticos por
Ley de DEFENSA NACIONAL inalizando Doctrina de Seguridad
Nacional.
10) Julio 87 Nueva Declaracin Conjunta Argentino Brasilera y visitas
recprocas a INSTALACIONES NUCLEARES.
49
11) Julio 1990 consolidacin democrtica en Argentina con traspaso

adelantado a un gobierno de otro signo poltico por primera vez
desde 1916, aunque en contexto de grave crisis econmica.
12) 3 Diciembre 1990 represin violenta por parte de las FFAA de la
ltima sublevacin militar del ex coronel Seineldn, con ejercicio
claro del mando por parte del Presidente y Cdte en Jefe, Carlos
Menem.
13) Marzo 1991. Se irma el Tratado de Asuncin creando el Mercosur
entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
14) Setiembre 1991 Compromiso de Mendoza prohibiendo las armas,
qumicas y biolgicas y en la regin irmado por Argentina, Brasil y
Chile al que luego se adhirieron otros pases de la regin.
Pegando un salto de 20 aos y yendo a algo bastante reciente
como fue la constitucin del CDS/UNASUR recordaba en otro de los
trabajos mencionados TIBILETTI (2014) alguna caracterstica bsica de
la identidad estratgica de Brasil:
Podemos decir que identiicamos dos tensiones que sin duda interpe-
lan a la cultura estratgica de Brasil: ellas son el desafo de lo asociativo
frente a la pasin autonmica pragmtica y el modelo conciliacin/
orden frente a las demandas crecientes de equidad social.
Un ejemplo de esas tensiones se pueden identiicar durante el

momento de la propuesta y el proceso de creacin del CDS de la UNASUR.
Efectivamente Brasil hace la propuesta pero sin terminar de darle el contenido
concreto lo cual genera suspicacias iniciales entre los vecinos del barrio que
ven la cuestin cmo algo solo ligado a los intereses de Brasil en materia de
industria y tecnologa militar y en su rol global de nuevo actor emergente.
Esto deriv precisamente del problema de la autonoma militar
ya que el entonces Ministro de Defensa Nelson Jobin no slo la alent
a lo interno del ministerio sino en su accionar internacional, ya que no
le dio a Itamaraty el rol que debi haber tenido en semejante propuesta
regional.12 Recin cuando los cancilleres tomaron de algn modo cierto
12
No puedo dejar de recordar la cara del entonces vicecanciller Pinheiro Guimaraes cundo le pregunt la
opinin de Itamaraty sobre la propuesta del CDS en el Encuentro de la ABED en San Pablo y tras decir por
50
Vises do Sul:
Volume 2
rol en las reuniones iniciales del CDS en Chile se lograron superar las
resistencias iniciales.
Lo mismo ocurri con el fallido 1er Encuentro Sudamericano de
Estudios Estratgicos en Ro 2009 cuando nuevamente Jobin cedi a los
militares de la ESG la organizacin desoyendo las responsabilidades que el
propio CDS le haba dado a Argentina y Chile en la misma, y fueron los
propios militares los que salieron a invitar a otros pases, lo que redund
en un evento casi exclusivamente brasilero.
Por eso es aqu toma sentido lo de WENDT (1999) cuando insiste
en el papel de los procesos sociales de aprendizaje en la conformacin de la
identidad. Muchos de los impactos que el proceso de cooperacin regional
en defensa debera tener en los militares de la regin y su percepcin
estratgica se ven bloqueados por el carcter todava excesivamente
autnomo en relacin con las conducciones polticas, tal como en el caso
de Brasil lo han sealado innumerables autores y es tema de discusin
reiterado en los encuentros de la ABED.
Por supuesto dejo a otros investigadores que complementen los
siguientes 20 aos como as tambin que vinculen las decisiones en la
materia de Chile, Brasil y Uruguay con sus propios contextos internos
en materia de recuperacin de la conduccin poltica de la defensa en
trminos democrticos y tambin sus impactos en los vecinos.
Espero haber motivado a que adems de todos los estudios
comparados sobre lo sucedido en la regin en materia de conduccin
poltica de los asuntos de defensa en los ltimos 30 aos, se pueda
profundizar sobre el modelo de interaccin que se di entre las diferentes
experiencias y el impacto que esto pueda seguir teniendo en el futuro.
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NARCOTRFICO, MILITARIZAO E PACIFICAES:
NOVAS SECURITIZAES NO BRASIL
hiago Rodrigues
... cuando los paciicadores apuntan

por supuesto tiran a paciicar
y a veces hasta paciican dos pjaros de un tiro
Mario Benedetti, Oda a la paciicacin
CENAS DE GUERRA
25 de novembro de 2010, Vila Cruzeiro, Complexo da Penha,

Rio de Janeiro. Nos primeiros momentos da manh de um dia quente, sol-
dados do Batalho de Operaes Especiais (BOPE) da Polcia Militar lu-
minense, apoiados por blindados de transporte da Marinha do Brasil, inva-
diram o emaranhado de becos e vielas de uma favela tida, at ento, como
inexpugnvel. H dcadas sob o controle de grupos narcotraicantes, com
primazia do Comando Vermelho, a Vila Cruzeiro assim como o vizinho
Complexo do Alemo representava a imagem do espao urbano transfor-
mado em um enclave de autoridade narcotraicante que recebia esporadica-
mente violentas incurses de traicantes rivais ou da polcia militar.
Nos dias que antecederam essa manh, os noticirios no cessaram
de repetir imagens de veculos queimados, em aes atribudas ao Comando
Vermelho. O governo do estado airmava que esses atentados que che-
garam a ser chamados, com grande efeito discursivo, de terrorismo1
1
Ver, por exemplo, declaraes de especialistas colhidas poca dos ataques http://noticias.uol.com.br/co-
tidiano/ultimas-noticias/2010/11/26/ataques-no-rio-sao-criminosos-nao-terroristas-dizem-especialistas.htm,
Acesso em 07 fev. 2015.
55
visavam intimidar a populao carioca de modo e retardar o processo de

paciicao na capital do estado. Esse processo comeara em 2008, com a
implantao da primeira Unidade de Polcia Paciicadora (UPP) no Morro
Dona Marta, em Botafogo. Na data da invaso do Complexo da Penha,
doze UPP estavam instaladas em favelas da Zona Sul e da chamada Grande
Tijuca, regio da Zona Norte do Rio contgua Zona Sul e ao Centro2.
As imagens propagadas de cada nova ao do BOPE, da Polcia
Militar e da instalao de novas UPP seguiam a lgica e a retrica da vitria
sobre o mal e da reconquista territorial, destilando uma vulgata belicista
amplamente difundida pela grande mdia. No entanto, a cobertura de im-
prensa da invaso da Penha excedeu em visibilidade s anteriores, porque
essa ao se deu no reduto inviolvel do trico e porque ela se desdobrou
em outras invases. Aps a entrada na Vila Cruzeiro, cenas de supostos tra-
icantes em debandada por um descampado em direo ao Complexo do
Alemo foram repetidas exausto. A presena de foras federais e a mo-
bilizao das foras de segurana estaduais, chanceladas por uma aparente
ampla aprovao popular, izeram com que as operaes prosseguissem.
No dia 28 de novembro, blindados da Marinha conduzidos por
fuzileiros navais novamente romperam as barricadas de entulho deixadas
pelos traicantes nos acessos ao Complexo do Alemo, levando no seu inte-
rior soldados do BOPE. A transmisso ao vivo e non-stop da televiso mos-
trava jornalistas com coletes a prova de bala, soldados da PM e do BOPE
entrando por ruas e vielas, helicpteros em voos rasantes e os blindados
sendo aplaudidos pela populao. No dia seguinte, a primeira pgina dO
Globo, o principal dirio carioca, estampava a foto de uma tremulante ban-
deira brasileira erguida no alto de uma das elevaes do complexo de fave-
las, ladeada por dois soldados da PM com seus fuzis.
A manchete dizia: O Rio mostrou que possvel. Na sequncia,
a matria usava expresses como libertao do Alemo e a maior vitria
contra o trico3. Dois dias antes, o mesmo jornal trouxe, logo abaixo
de foto com os blindados da Marinha e caveires do BOPE (blindados
2
A relao completa das datas de implantao das UPP est disponvel em: <http://www.upprj.com/>. Acesso
em: 11 jan 2016.
3
Disponvel em: <http://acervo.oglobo.globo.com/consulta-ao-acervo/?navegacaoPorData=201020101129>.
Acesso em: 6 fev. 2015.
56
Vises do Sul:
Volume 2
sobre rodas desse batalho), uma manchete em letras garrafais: Dia D da

guerra contra o trico4. No interior do jornal, noticiando a tomada do
Complexo da Penha, o caderno especial que acompanhou por semanas as
operaes, intitulado sintomaticamente Guerra no Rio, sentenciava: A
fortaleza era de papel. Na sequncia da manchete, a foto da famosa fuga
dos traicantes pela estrada de terra5.
Cenrio de guerra, imagens de guerra, palavras de guerra. Mais
do que mero sensacionalismo, essas reportagens eram expresso, por um
lado, da crena de que, de fato, se combatiam inimigos da ordem, da
paz, da segurana, da sade pblica (por causa das drogas ilegais); de outro
lado, indicavam o redimensionamento de um antigo discurso prprio da
segurana pblica e da segurana nacional brasileira que identiica ini-
migos entre ns; inimigos que, apesar de serem concidados, agiriam
contra a prpria sociedade, numa forma de rompimento torpe do contrato
social: selvageria em meio ordem supostamente civilizada que ameaa-
ria a segurana do Estado, da propriedade e dos valores estabelecidos.
As imagens de guerra, no entanto, no pararam com as invases
dos dois complexos de favelas. Enquanto soldados da PM entravam nas
vielas, o governo estadual do Rio de Janeiro e o governo federal negociavam
rapidamente medidas ainda mais amplas e inditas. No dia 1 de dezembro
de 2014, o governador Sergio Cabral solicitou formalmente ao presidente
Lula da Silva que a atuao das Foras Armadas fosse aumentada de modo
a paciicar os Complexos da Penha e do Alemo (KLINGUELFUS, 2012).
De pronto, presidncia da Repblica e Ministrio da Defesa, comandando
ento por Nelson Jobim, acionaram o processo que culminou com a ela-
borao de um plano de ao do Exrcito Brasileiro que formou a Fora
de Paciicao (FPaz). No dia 22 de dezembro, a Brigada de Infantaria
Paraquedista entrou nos Complexos dando incio Operao Arcanjo, que
viria a ser a mais longa ocupao militar de uma rea urbana na histria do
Brasil, estendendo-se at julho de 2012.
4
5
57
Na presente relexo, procurar-se- indicar possibilidades de es-

tudo para algumas das muitas questes que emergem do engajamento do
Exrcito Brasileiro nessa misso de paciicao. Para tanto, ser ensaiada
uma anlise genealgica da militarizao do combate ao narcotrico no
Brasil associada ao breve estudo dos recentes programas de paciicao de
favelas e da longa tradio do emprego de militares em questes de ordem
domstica. Interessa compreender como esse engajamento se articula s
polticas de segurana pblica no Rio de Janeiro e s atualizaes do papel
das Foras Armadas brasileiras, explicitando problemas de cunho conceitu-
al (sobre segurana e defesa), mas tambm, e principalmente, questes de
corte poltico fundamentais para pensar a ao de militares em contextos
republicanos e democrticos.
UMA LENTE ANALTICA

Ao reletir sobre os rumos de suas investigaes no incio dos anos
1970, o ilsofo Michel Foucault (1926-1984) retomou o conceito de ge-
nealogia trabalhado pelo ilsofo alemo Friedrich Nietzsche (1844-1900)
enquanto uma metodologia de anlise dos acontecimentos histricos e da
produo de discursos de verdade em meio a relaes de poder. Interessava
a Foucault (1998) reparar como a produo de discursos e tticas de go-
vernos das pessoas se constitua historicamente em meio a disputas pelo es-
tabelecimento de verdades (cienticas, polticas, econmicas, morais) que
se airmavam diante de outras iniciativas, fazendo da histria das socieda-
des um inindvel combate pela cristalizao do correto, do verdadeiro,
do reto, do venervel. Consequentemente, a busca pela airmao de uma
verdade diante de outras tantas concorrentes produzia um conjunto de
discursos que passavam a ser tidos como falsos, primitivos, incompletos.
A desqualiicao desses muitos discursos concorrentes seria, as-
sim, ato fundamental para que uma determinada viso de mundo e das
coisas se consolidasse, legitimando um estado geral das coisas (quem go-
verna, quem governado, quem tem propriedade, quem nada possui etc.).
A partir dos valores historicamente vitoriosos no apenas por suas qua-
lidades e lgica intrnsecas, mas tambm pela associao com os grupos
de poder poltico e econmico que conseguem imp-los modelam-se
58
Vises do Sul:
Volume 2
instituies, organiza-se a vida social, instauram-se prticas de governo. O

genealogista, para Foucault (1998), seria aquele que pratica uma histria
efetiva, interessado em identiicar os discursos de verdade soterrados e
as diversas correlaes de fora que izeram com que alguns discursos so-
breviessem aos demais. Essa histria seria diferente, portanto, da histria
grandiloquente dos discursos oiciais que tratam de naturalizar o atual
estado de coisas apagando da memria geral como suas verdades e prticas
foram constitudas ao longo dos sculos.
A genealogia, desse modo, um mtodo de anlise das relaes
de poder e da produo de conhecimento que assume que na vida social
nenhum saber (teoria, conceito, dogma) natural ou pura revelao de uma
Verdade imanente. Do mesmo modo, relao de poder alguma , tambm,
natural, emanao de uma hierarquia ixada no exterior das prprias disputas
de poder que a deiniram. Por isso, Foucault convida para que se repare nas
procedncias de cada acontecimento, de cada formao institucional, de cada
relao de poder que vemos funcionando hoje. Ou seja, que se busquem as
muitas inluncias e prticas passadas que seguem conformando as atuais,
remodelando-se e atualizando-se. No se trata de procurar uma origem nica
do que existe hoje, mas seus muitos e baixos comeos (FOUCAULT, 1998,
p. 18): cada conformao histrico-poltica ou cada momento histrico ana-
lisado um produto sempre pontual e voltil de confrontos incessantes que
vm do passado e se cristalizam no presente, deinindo os contornos gerais
do se cr e de como se organizam as sociedades. Por isso, para Foucault, a
genealogia um saber histrico das lutas (FOUCAULT, 2002, p. 13).
Um dos mais importantes ganhos analticos da perspectiva ge-
nealgica evitar explicaes evolucionistas, naturalizantes e causais. Nos
limites desse texto, interessa notar como o emprego recente de militares em
funes de paciicao se inscreve numa histria com procedncias mais
ou menos remotas que se conectam com a prpria histria da corporao
militar no Brasil, mas tambm, com as tradies punitivas presentes na
sociedade brasileira e, mais especiicamente, com suas articulaes com
a chamada guerra s drogas que reconigura a atualiza, segundo nossa
hiptese, a igura do inimigo interno. No haveria, nesse sentido, uma
ontologia do inimigo, ou seja, um inimigo natural ou invariavelmente
59
inimigo, mas pessoas, hbitos e grupos sociais que so deinidos e cons-

trudos como tal por outros grupos sociais.
Do mesmo modo no haveria problemas de segurana por exce-
lncia, mas temas que so, como airmam Buzan, Wver e De Wilde (1998),
securitizados. Esses autores, no contexto da renovao dos estudos de segurana
a partir de princpios dos anos 1990, chamaram a ateno no apenas para
ampliao das questes tratadas como temas de segurana no ps-Guerra Fria
para alm da mera segurana do Estado , mas tambm para o fato de que
no haveria fenmenos intrinsecamente de segurana ou agentes e prticas
naturalmente ameaadores. Ao contrrio, questes poderiam ser constitudas
como ameaas por meio da produo de discursos (acts of speech: atos
de fala ou discursivos) que as tomam como ameaas existenciais a algum
objeto de referncia (BUZAN; WVER; DE WILDE, 1998, p. 36). No j
muito comentado modelo terico proposto pelos autores, uma tema poderia,
por uma sucesso de atos de fala, passar da situao de
[] despolitizado (signiicando que o Estado no lida com ele e que ele
no de nenhuma outra forma um tema de debate ou deciso pblica),
de politizado (entendendo que o tema parte da poltica pblica,
demandando deciso governamental e alocao de recursos, ou, mais
raramente, outra forma de governana comunal), at [chegar] de se-
curitizado (signiicando que o tema apresentado como uma ameaa
existencial, exigindo medidas extremas e justiicando aes fora das li-
mitaes normais do procedimento poltico) (BUZAN; WVER; DE
WILDE, 1998, p. 23-24, traduo e grifos meus).
Na perspectiva por eles sugerida, muitos temas no tradicionais

(leia-se, no estatais) poderiam vir a ser considerados ameaas graves
existncia de variados objetos de referncia: o prprio Estado, o indiv-
duos e seus direitos, o meio-ambiente, as fontes de gua potvel, as fontes
de alimentos e energticas, a sade pblica etc. Se verdade que essa teoria
em suas formulaes iniciais revela suas procedncias realistas ao vincular
o processo de securitizao ao Estado (como principal ator securitizador
e agente das polticas de segurana), tambm fato de que denota suas
procedncias construtivistas, mais atentas aos processos polticos e pro-
duo de verdades, que desnaturalizam os problemas de segurana, indi-
cando como haveria uma complexa relao entre valores, prticas, saberes
60
Vises do Sul:
Volume 2
e interesses que procuram deinir ameaas e os meios para combat-las.

Inimigos e ameaas, portanto, no seriam dados ou naturais, mas cons-
tructos histrico-polticos. E esse elemento da Teoria da Securitizao
que mais interessa anlise aqui proposta.
Assim, municiados com essas lentes, entraremos, mesmo que ape-
nas indicativamente, nesse emaranhado de conlitos a respeito de como com-
bate ao narcotrico, militarizao e paciicaes entrelaam-se na produo
de tticas de governo de pessoas, territrios e instituies no Brasil atual.
AS CONSTRUES DO INIMIGO
No curso que ministrou no Collge de France em 1976, Michel
Foucault promoveu, provocativamente, a inverso da clebre mxima de
Carl von Clausewitz (1770-1831), airmando que a poltica a guerra por
outros meios (FOUCAULT, 2002, p. 23). Com isso, o ilsofo no pre-
tendia criticar os efeitos da guerra entre Estados teorizadas por Clausewitz,
mas mostrar que a formao do Estado, longe de fazer parar a guerra (a
guerra de todos contra todos hobbesiana), acabava por reinscrev-la em
outros termos, tanto nas relaes estabelecidas entre o poder poltico e seus
titulares com determinadas parcelas da populao a ser governada, quanto
entre as muitas faces e perspectivas que visavam assumir a titularidade
do poder poltico. Assim, o que o discurso jurdico-poltico e contratualis-
ta deiniam como desrespeito s leis e ao pacto social, seria, de fato, deso-
bedincia a certa ordem estabelecida. Por isso, a desobedincia, o crime, a
ciznia, a dissidncia e a secesso seriam intolerveis ao Estado e seus titu-
lares. Pleitos pela mudana da ordem poltica ou econmica, afrontas in-
tegridade do Estado ou meras violaes das leis criminais seriam todos atos
subversivos, devendo, portanto, ser combatidos com uma guerra silencio-
sa (FOUCAULT, 2002, p. 23), continuada e sempre presente no cotidia-
no supostamente pacico da vida dentro das fronteiras nacionais. Desse
modo, a perspectiva foucaultiana compreende a poltica como guerra
e no como paz civil, alterando a diviso tradicional que no campo das
relaes internacionais concebe o espao domstico como paciicado e a
poltica internacional como anarquia (RODRIGUES, 2010).
61
Logo, se a poltica guerra, no haveria qualquer ordem po-

ltica sem a incessante produo de inimigos. H autores que analisam
certa aproximao dessa perspectiva com a deinio do poltico pelo juris-
ta alemo Carl Schmitt (1888-1985). Para Jean-Claude Monod (2007),
Schmitt deiniu o poltico como o conjunto de correlaes de fora es-
tabelecido pelo antagonismo amigo-inimigo, processo que coniguraria
as comunidades polticas (como o espao do convvio entre os amigos,
iguais em cultura, tradies etc.) e o possvel choque com outras comu-
nidades polticas. A guerra, nesse sentido, seria sempre uma possibilidade
entre essas unidades polticas mutuamente ameaadoras. No entanto, des-
taca Fernndez Pardo (2007), tal antagonismo que poderia redundar em
guerra seria possvel apenas no espao internacional, ou seja, entre Estados.
Em outras palavras, Schmitt (2001) partilharia o conceito geral impresso
no contratualismo de que o espao domstico seria um espao de paz.
Excees a essa paz adviriam de anomalias ameaadoras como o aumento
da tenso entre grupos partidrios que pudessem levar guerra civil. Nesse
caso, o estadista deveria ativar a capacidade que o distinguia como sobera-
no e impor o estado de exceo uma modalidade de guerra justa disparada
sobre a sociedade a im de proteger a ordem, o direito e o Estado.
No entanto, uma analtica do poder de perspectiva foucaultiana
compreende que a produo de inimigos no se pauta pelas fronteiras es-
tatais. Tanto Estados identiicam ameaas e inimigos de procedncia
exterior (outros Estados e, hoje em dia, grupos transterritoriais como os
do terrorismo e narcotrico) quanto interior, numa articulao constante
que borra as distines entre dentro e fora (WALKER, 2013; BIGO,
2011). No caso brasileiro, no diferente. Nossa histria atravessa pela
sucessiva identiicao de inimigos internos, com destaque para a ame-
aa dos negros, desde pocas coloniais, que foi atualizada aps a indepen-
dncia em 1822 e patente no recorrente medo de uma sublevao genera-
lizada da maioria negra, emulando o que acontecera no Haiti, no inal do
sculo XVIII, e que se anunciaria no prprio Brasil, como a Revolta dos
Mals, em Salvador, em 1835 (V. M. BATISTA, 2003).
Reconstituir a histria da construo do medo e dos inimigos
no Brasil, elaborada parcialmente por uma literatura crtica, demandaria
um esforo que escapa aos limites dessa relexo. Desse modo, o convi-
62
Vises do Sul:
Volume 2
te aqui apenas para que se foque numa dessas dimenses do inimigo

da ordem traduzido na igura do traicante de drogas, pois, em anos
recentes, no conjunto de ilegalismos que atravessa as prticas sociais no
Brasil, o comrcio de drogas psicoativas ilcitas ganhou ateno e destaque.
Nesse contexto, o traicante de drogas assumiu nos discursos produzidos
no Estado e em amplos setores da sociedade a posio de grande ameaa,
simultaneamente, segurana pblica e sade pblica. De um lado, as
substncias que negociam so tidas como perigosas para a sade individual
e coletiva, de outro lado, as disputas por favelas e bairros, em geral violen-
tas, so difundidas midiaticamente como sinais de uma guerra civil que
subverte a ordem e traz a letalidade para o cotidiano dos cidados de bem
(SERRA; ZACCONE, 2012; RODRIGUES, 2012a).
O combate s drogas, como genericamente os psicoativos il-
citos so referidos, justiica duras medidas repressivas que podem acon-
tecer com o amparo da lei ou fora dele, contando com maior ou menor
conivncia social que faz lembrar os versos de Caetano Veloso ao tratar do
massacre do Carandiru, em 1992: o silncio sorridente de So Paulo
diante da chacina. Casos recentes que ganharam notoriedade, como o
desaparecimento do ajudante de pedreiro Amarildo de Souza, morador da
favela da Rochinha, em junho de 2013, que de imediato colocou sob sus-
peita policiais militares lotados na UPP local, explicitam a relao que a so-
ciedade brasileira estabelece com as drogas ilegais e com quem as negocia.
O chamado caso Amarildo, de fato, quase no se converte num caso.
Entraria para a estatstica mrbida e fria dos desaparecimentos no Rio de
Janeiro no fosse desmentida a hiptese de que o morador da Rocinha
fosse traicante. Ou seja, caso vingasse a tese de que Amarildo traicava,
poucas vozes teriam se levantando contra seu assassinato. E tal silncio re-
velaria muito a respeito dessa nova categoria de inimigo cuja eliminao
fsica poderia ser socialmente (ainda que no legalmente) tolerada.
No Brasil, desde a promulgao da nova Lei sobre Drogas, em
2006, cresceu o nmero de presos por crimes relacionados a psicoativos il-
citos (PRADO, 2013; BOITEUX, 2015). A lei reitera uma diferena que
vem da legislao anterior, outorgada em 1976, durante a ditadura civil-mi-
litar, que separa as categorias de traicante e usurio, procurando manter
tratamento penal para o primeiro e de sade pblica para o segundo. No
63
entanto, como a lei confere ao delegado de polcia a autoridade de deinir

no boletim de ocorrncia se a pessoa capturada traicante ou usurio,
na prtica acabou-se por oicializar a seletividade penal, ou seja, a aplicao
seletiva (pautada em preconceitos sociais e raciais) que sempre operou oi-
ciosamente na represso ao crime em geral e ao narcotrico em especial.
Assim, o sistema penal brasileiro inlou principalmente com jovens negros
envolvidos ou acusados de envolvimento com o pequeno trico (varejista),
em um movimento muito prximo do que aconteceu nos Estados Unidos,
ainda nos anos 1980 (BOITEUX, 2009; RODRIGUES, 2012b).
Em meados dos 1980, os EUA eram governados pelos republi-
canos Ronald Reagan (presidente) e George H. Bush (vice-presidente).
Umas das principais marcas dos dois mandatos consecutivos dessa dupla
foi o reforo da represso ao crime, com especial ateno ao narcotri-
co. Reagan retomou o discurso da guerra s drogas lanado no incio
dos anos 1970 pelo tambm republicano Richard Nixon, que se fundava
no recrudescimento das leis penais antidrogas, na reformulao do apara-
to repressivo contra traicantes e usurios, no envolvimento de militares
para interceptar carregamentos de drogas ilegais em direo aos EUA e na
presso diplomtica e inanceira para o envolvimento de militares latino-
-americanos e caribenhos no enfrentamento dos grupos narcotraicantes.
Nesse contexto, Reagan publicou, em 1986, a National Security
Decision Directive 221 chamada Narcotics and National Security
na qual ordenava que os Departamentos de Estado (diplomacia), de
Defesa (fora militar) e do Tesouro (inanceiro) se articulassem Drug
Enforcement Administration (DEA) a agncia antidrogas criada nos
anos do governo Nixon para lidar com o que qualiicava de ameaas
ordem poltica latino-americana: o narcotrico, agravado pela associao
supostamente inquestionvel entre guerrilheiros de esquerda e o trico
de drogas (LABROUSSE, 2010; RODRIGUES, 2006). Desse modo, a
ameaa prpria da Guerra Fria o perigo comunista era conectado,
num discurso de securitizao, ao perigo emergente do narcotrico, que se
potencializara como negcio ilcito desde inais dos anos 1960.
A guerra s drogas de Nixon e Reagan, continuada e aprofun-
dada pelo governo de George H. W. Bush (1989-93), baseava-se na divi-
so estanque do mundo entre pases produtores e consumidores de drogas
64
Vises do Sul:
Volume 2
ilcitas. Essa diviso, no entanto, nunca foi to ntida assim, mas para to-
dos os efeitos, acionava um discurso de defesa nacional que exteriorizava
a fonte do problema das drogas, localizando-os na Amrica Latina, no
Caribe e no Sudeste Asitico, enquanto reforava o estigma e a perseguio
penal a grupos imigrantes e minorias raciais dentro dos EUA, vinculados
pelo discurso governamental e pelo preconceito da sociedade branca esta-
dunidense ao uso e venda de drogas desde os momentos de constituio
do proibicionismo, nas dcadas iniciais do sculo XX (PASSETTI, 1991;
RODRIGUES, 2016).
O proibicionismo foi um processo montado a partir algumas di-
menses ou nveis de discursos e prticas que se articularam, na passagem
do sculo XIX para o sculo XX. O primeiro deles, o nvel moral, recrimi-
nava o uso de drogas como o lcool, a maconha, a cocana e a herona por
consider-lo imoral; com a difuso desses valores, e com a emergncia do
conjunto de polticas de Estado voltado ao governo da vida e sade das
populaes naquilo que Foucault (1999a) nomeou biopoltica, despontou
o nvel sade pblica, que considerava essas substncias ameaas sade in-
dividual e coletiva. Na sequncia, as presses pela criminalizao de alguns
psicoativos gerou um grande contingente de criminosos (produtores, co-
merciantes e usurios), produzindo um problema de segurana pblica, jus-
tiicando o aumento da represso penal (RODRIGUES; LABATE, 2015).
Como a construo do proibicionismo no foi isolada em um pas,
mas se deu na complexa articulao entre leis nacionais, iniciativas diplom-
ticas e tratados internacionais, a partir dos anos 1930, sobreveio um nvel
internacional que levou ao atual regime internacional de controle de drogas
regulado pela ONU que planetarizou o modelo repressivo nos moldes esta-
dunidenses (McALLISTER, 2000). A essa gama de dimenses foi adicio-
nada, com a declarao da guerra s drogas, o nvel da segurana nacional
(no s dos EUA, mas por adeses sucessivas, da maioria dos pases em todo
mundo6). Por im, a crescente militarizao do combate ao narcotrico, na
6
A Conveno nica das Naes Unidades, celebrada em 1961 e que condensou e atualizou os tratados assina-
dos desde a dcada de 1910, conta, hoje, com 154 Estados-Partes. Ver https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.
aspx?src=IND&mtdsg_no=VI-15&chapter=6&lang=en, Acessado em 04 jan. 2016. J a Conveno de Viena
contra Trico Ilcito de Drogas Narcticas e Substncias Psicotrpicas, o mais atual dos documentos que com-
pem o regime internacional de controle de drogas (o outro tratado importante o Protocolo Adicional de
1971), foi celebrada em 1988 e conta, hoje, com 189 Estados-Partes. Ver https://treaties.un.org/pages/viewde-
tails.aspx?src=treaty&mtdsg_no=vi-19&chapter=6&lang=en Acessado em 04 jan. 2016.
65
esteira da guerra s drogas adicionou um plano geopoltico que comps o

nvel da segurana internacional, principalmente a partir da Conveno de
Viena da ONU, de 1988, que universalizou a identiicao do narcotrico
como uma ameaa tambm segurana do sistema de Estados.
O proibicionismo e a guerra s drogas no criaram, mas redi-
mensionaram categorias de inimigos previamente existentes: minorias
raciais, como os negros, ou imigrantes como hispnicos, chineses, japone-
ses que j eram alvo de racismo e xenofobia nos EUA, mas cuja associa-
o com o uso de drogas potencializou preconceitos e fez avanar a estig-
matizao e posterior criminalizao. Nos mesmos anos iniciais do sculo
XX, processo anlogo aconteceu em outros pases, como Mxico e Brasil
(SANTANA, 2004; RODRIGUES, 2016). No Brasil, na cidade do Rio
de Janeiro, a maconha foi pioneiramente proibida no mundo, ainda em
1830, pela associao que se fazia entre seu uso e as prticas dos capoei-
ras, negros forros ou fugidos que lutavam capoeira, praticavam pequenos
crimes, desaiavam as autoridades e amedrontavam a minoria branca da
capital imperial (RODRIGUES, 2015).
O uso de maconha, tradicional entre populaes negras, mas
tambm ribeirinhas e interioranas, passou a ser ainda mais estigmatizado
quando migrantes chegaram em massa a centros urbanos em crescimento,
como a capital Rio de Janeiro e So Paulo, levando consigo o hbito de
fumar a erva. Outras drogas, como a herona, deixaram o crculo restrito
dos jovens oligarcas e se difundiram entre gigols, cafetinas e prostitutas.
No entanto, um problema das drogas s passou a ser identiicado aps
o aumento relativo do consumo por jovens de classe mdia dos anos da
contracultura inais dos anos 1960 quando o uso de psicoativos ilcitos
ganhou uma conotao de contestao ordem poltica e aos costumes
conservadores (PASSETTI, 1991).
O crescimento do consumo, associado dinamizao do mercado
internacional de cocana, na passagem dos anos 1970 para os 1980, mudou
o panorama brasileiro do mercado ilegal de drogas. Naqueles anos, grupos
ilegais atuando em favelas e periferias, como o Comando Vermelho, no
Rio de Janeiro, passaram a adotar o trico de drogas como uma de suas ati-
vidades principais (RODRIGUES, 2012a). A prpria histria da formao
do Comando Vermelho explicita o despontar da economia do narcotrico
66
Vises do Sul:
Volume 2
e o redimensionamento dos alvos de controle social por parte do Estado.

Formado, em inais dos anos 1970, na Galeria B do presdio de segurana
mxima da Ilha Grande, o Comando Vermelho apareceu a partir da orga-
nizao de presos condenados por assalto a bancos e sequestros que tinham
sido julgados com base na Lei de Segurana Nacional de 1969.
A ditadura civil-militar outorgou essa lei tipiicando como crimes
de lesa ptria essas aes conduzidas por grupos da luta armada. Todavia,
no eram apenas os chamados presos polticos que passaram a ser tranca-
iados na Ilha Grande. Junto com eles foram encarcerados outros condena-
dos pelos mesmos crimes, mas sem vinculaes polticas. Houve uma troca
de saberes entre esses grupos que serviu para que os chamados presos co-
muns se organizassem aps a libertao dos polticos feita seletivamente
pela ditadura, com o incio da distenso no governo do general Ernesto
Geisel (1974-1979). O nome vermelho foi-lhes atribudos pela admi-
nistrao penitenciria por essa troca de experincias com os guerrilheiros
urbanos (AMORIM, 2003).
A primeira gerao do Comando Vermelho seguiu nas prticas de
assaltos a banco e sequestros. No entanto, a gerao seguinte, j iniciados
os anos 1980, defendeu uma mudana de ramo dirigida para o mais ren-
tvel e emergente negcio do trico de cocana. As favelas e subrbios do
Rio de Janeiro passaram a ser ocupados por clulas do Comando Vermelho
e, passados alguns anos, por novos grupos e dissidncias, como o Terceiro
Comando (tambm surgido na Ilha Grande) e o Amigo dos Amigos (ADA).
As disputas violentas por territrios prximos s principais regies consumi-
doras da cidade, combinada com a peculiaridade da ocupao espacial do
Rio de Janeiro, que aproxima favelas em morros de ruas com moradores de
alto padro aquisitivo, fez com que as guerras de faces icassem muito
visveis para as classes mdia e alta. Planos de segurana pblica icaram cada
vez mais abrangentes e a ao da polcia militar mais letal.
Das modalidades de inimigos inscritas tradicionalmente na
sociedade brasileira negros, pobres, favelados, migrantes desdobrou-
-se, com a projeo do trico de drogas no cenrio nacional, uma nova
verso da ameaa interna: a do traicante ou a do fenmeno do crime
organizado. A categoria de crime organizado, segundo V. M. Batista
(2012), foi disseminada nos discursos governamentais e ampliicada na
67
imprensa, com grande apelo social, a im de designar grupos com capa-

cidades operacionais limitadas, mas que classiicados como organizados
inspiravam mais temor e, com isso, mais clamores por endurecimento legal
e represso estatal. Nesse sentido, interessante notar que a Lei dos Crimes
Hediondos, promulgada em 1990, equiparou como os mais graves crimes
(para os quais devem pesar as mais duras penas) prticas como sequestro,
terrorismo, tortura, homicdio e trico de drogas. Tratou-se de um inte-
ressante redimensionamento dos crimes de lesa ptria da ditadura, que
passaram a ser conigurados como crimes de lesa sociedade, mantendo
mas sem a rubrica da guerra ideolgica dos tempos do regime autori-
trio as mais severas punies previstas para os mesmos crimes da Lei de
Segurana Nacional de 1969, acrescentando a eles o trico de drogas.
Recuperando as relexes de Buzan, Wver e De Wilde (1998),
seria possvel identiicar naquele princpio de anos 1990 indcios de um
movimento securitizador abrangendo o narcotrico no Brasil. Diante de
uma sensao generalizada de medo e insegurana, propostas conservado-
ras e repressivas, com inluncia da ento recente poltica de tolerncia zero
estadunidense, impulsionaram demandas punitivas sempre latentes na so-
ciedade brasileira. Nesse sentido, ao lado de temas importantes naqueles
anos como o controle da inlao o combate ao crime despontou
como um dos itens que mais mobilizaram a chamada opinio pblica e
que modelaram polticas de Estado. Assim, uma legislao repressiva, que
ecoava leis da ditadura civil-militar, encontrou terreno para ixar-se, en-
quanto a letalidade das aes policiais em nome dessa luta contra crime
era chancelada socialmente.
Nos tempos da ditadura, o inimigo interno o subversivo co-
munista convivia com o inimigo interno tradicional representado pe-
los grupos sociais historicamente visados pela represso policial. No entan-
to, a formao do Comando Vermelho, na passagem dos anos 1970 para os
1980 simbolizou a articulao entre a ameaa dos tempos da Guerra Fria
e a nova ameaa do narcotrico. Na mesma poca, e de modo anlogo,
a NSDD-221 de Ronald Reagan consolidou a igura do narco-guerrilhei-
ro, hbrido da decrescente ameaa comunista com a emergente ameaa
narcotraicante. O mecanismo de incessante produo de inimigos expli-
citava, desse modo, a conexo entre poltica internacional e poltica do-
68
Vises do Sul:
Volume 2
mstica consolidada na Guerra Fria, ou seja, a ameaa global comunista

encontrava verses em cada pas supostamente assombrado pela subverso
de esquerda. Quando esse campo de ameaas comeou a se desarticular,
seguindo o ritmo do im do embate entre EUA e Unio Sovitica, um novo
continuum de ameaas (BIGO, 2011), aproximando dentro e fora, des-
pontou ao redor do combate ao narcotrico.
Na lgica da Doutrina de Segurana Hemisfrica, lanada por
Washington no inal dos anos 1940 e voltada conteno do comunismo,
os Estados Unidos se responsabilizaram pela defesa militar do continente
americano diante de um eventual ataque sovitico, enquanto as foras mili-
tares de cada pas latino-americano se voltaram para combater a subverso
interna. O lanamento da guerra s drogas, por Nixon, ainda em plena vi-
gncia da lgica securitria da Guerra Fria, anunciou uma rearticulao. Esse
movimento tomou contornos mais claros com Reagan e Bush, fazendo com
que a ameaa continental se metamorfoseasse em perigo narcotraicante
ou narco-guerrilheiro, inluenciando iniciativas de carter militar apoia-
das pelo governo de George H. Bush e que foram amplamente acolhidas
em pases como Mxico, Colmbia, Peru e Bolvia (RODRIGUES, VILLA,
BASTOS; 2015). O Brasil, nesse contexto, foi impactado de modo prprio,
num ritmo peculiar que cumpre agora explorar.
MILITARES E COMBATE AO NARCOTRFICO

A partir dos anos 1990, as Foras Armadas, em especial o Exrcito
Brasileiro, passaram a ser convocados para atuar em temas de segurana
pblica. Esse chamamento, no entanto, no aconteceu sem polmicas que
remontavam discusso sobre o papel dos militares aps o im do regime
autoritrio por eles comandado. A Constituio de 1988 trazia no seu Art.
142 a previso de que as Foras Armadas poderiam ser convocadas pelos
poderes constitucionais para salvaguardar as instituies e a ordem pblica7.
7
O Artigo 142 diz, no seu caput, que as Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela
Aeronutica, so instituies nacionais permanentes, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a
autoridade suprema do Presidente da Repblica e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes consti-
tucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Constituicao/Constituicao.htm Acessado em 07 jan. 2016.
69
A incluso desse dispositivo, no entanto, foi cercada de presses

e debates. Segundo Hunter (1997) houve grande presso do estamento
militar para que a Constituio mantivesse intacta a possibilidade de in-
tervenes militares em nome da manuteno da ordem e das instituies.
Todavia, o primeiro esboo geral do texto eliminava o controle do Exrcito
sobre as Polcias Militares estaduais, deixando-as sob a autoridade dos go-
vernadores eleitos de cada estado. A reao do generalato, ainda segundo
a autora, foi spera, levando a uma soluo de consenso que deixou o
comando das Polcias Militares a cargo de coronis da PM indicados pelos
governadores, mas preservando uma relao de subordinao das PM com
o Exrcito enquanto sua fora auxiliar em caso de graves conturbaes or-
dem interna ou de guerra externa. No entanto, a regulamentao de como
os governos estaduais poderiam solicitar a atuao das Foras Armadas i-
cou para deciso futura, assim como a deinio de quais seriam os marcos
legais de operaes desse tipo.
Mesmo com esse quadro indeinido, comearam as primeiras so-
licitaes de apoio militar em temas de segurana pblica. Em 1992, as
Foras Armadas foram desdobradas para apoiar o esquema de segurana
da Conferncia sobre o Meio Ambiente da ONU (ECO-92), no Rio de
Janeiro. Tanques e soldados ocuparam praas, cruzamentos, pontos turs-
ticos e o acesso s principais favelas (BARREIRA; BOTELHO, 2013).
No entanto, mais signiicativa foi a Operao Rio, realizada em outubro
de 1994. Nessa ocasio, o governo estadual celebrou um convnio com o
governo federal que permitiu requisitar o deslocamento de tropas militares
para combater grupos do que se convencionou denominar crime organi-
zado, ou seja, os comandos e faces do trico de drogas.
O discurso difundido na imprensa, e reproduzido por diversos se-
tores sociais, reputava, ento, a polcia militar como corrupta e ineiciente,
alm de avaliar o Poder Executivo estadual inapto para combater o narco-
trico. Diante da suposta tranquilidade e da sensao geral de segurana
desfrutadas no Rio de Janeiro durante a ECO-92, os clamores para uma
nova interveno militar cresceram (COIMBRA, 2001). A novidade da
Operao Rio teria sido, segundo Barreira e Botelho (2013), o uso de mili-
tares para combater a criminalidade, expondo a suposta incapacidade das
foras estaduais em faz-lo. Segundo os autores, a Operao Rio limitou
70
Vises do Sul:
Volume 2
suas aes a incurses violentas nos territrios de pobreza (BARREIRA;

BOTELHO, 2013, p. 118), alm de interdio de algumas vias de acesso
s favelas e cidade do Rio de Janeiro, a im de evitar a fuga de traicantes
e a entrada de drogas e armas.
Nesse mesmo momento, no plano federal, o governo de Fernando
Henrique Cardoso deu andamento ao conturbado processo de planeja-
mento e licitao do Sistema de Vigilncia Amaznico (SIVAM), pensado
para ser mais uma etapa do Centro Integrado de Defesa Area e Controle
do Trfego Areo (CINDACTA), sistema de monitoramento do espao
areo brasileiro, que cobriria a vastido amaznica por meio de radares
ixos, avies-radar e satlites de vigilncia. Aps denncias de irregularida-
des na escolha da empresa contemplada, a Raytheon estadunidense venceu
a concorrncia, dando incio estruturao do sistema que passou a operar
em 2002, sob a responsabilidade da Fora Area Brasileira/Ministrio da
Defesa. Uma das principais justiicativas para o SIVAM, ao lado do acom-
panhamento da devastao ambiental, o controle dos ilegalismos trans-
territoriais, com destaque para o narcotrico (HERZ, 2006).
O governo Cardoso criou, ainda, a Secretaria Nacional Antidrogas
(SENAD), em 1998, vinculada antiga Casa Militar da Presidncia da
Repblica (depois renomeada Gabinete de Segurana Institucional), e
avanou na tentativa de regulamentar o dispositivo constitucional pre-
sente no Art 142 da garantia da lei e ordem (GLO) ao publicar a Lei
Complementar 97/1999. Ao longo dos dois mandatos de Cardoso, mili-
tares apoiaram operaes da Polcia Federal, como a realizada no chamado
polgono da maconha, em 1999, em Pernambuco. No obstante, o en-
volvimento das Foras Armadas cresceu gradativamente nos mandatos de
Lula da Silva. Em 2004, Lula sancionou o Decreto Presidencial n. 5.144
que icou conhecido como Lei do Abate. Emulando leis semelhantes,
adotadas em pases como o Peru e Colmbia, o decreto autorizou o pre-
sidente a ordenar que a FAB derrube aeronaves que entrem ilegalmente
no espao areo brasileiro (FEITOSA; PINHEIRO, 2012). Novamente, o
narcotrico foi um dos elementos centrais a justiicar essa deciso. Logo na
sequncia, medidas complementares atriburam funes s Foras Armadas
conhecidas como poder de polcia permitindo a apreenso de pessoas
71
e veculos nas fronteiras e guas territoriais brasileiras, a im de apoiar a

Polcia Federal (Lei Complementar 117, de 02 de setembro de 2004).
A mais impactante deciso, no entanto, veio com a Lei
Complementar 136, de agosto de 2010, que alterou e ampliou a lei de
1999, detalhando os procedimentos para convocao, planejamento e exe-
cuo das operaes de GLO. Foi com base nessa lei que o governo do
Rio de Janeiro solicitou o apoio das foras federais, como exposto na seo
inicial dessa relexo. A formao da Fora de Paciicao e da Operao
Arcanjo, em dezembro de 2010, deu incio a uma nova fase na relao
entre Foras Armadas e segurana pblica no Brasil. A previso inicial de
durao de um ano, sofreu sucessivos adiamentos, at completa substi-
tuio da FPaz por UPPs, em julho de 2012 (KLINGUELFUS, 2012;
CABELEIRA, 2014). Nesse perodo, a FPaz foi responsvel pela manuten-
o da ordem pblica em um permetro estabelecido pelo decreto de im-
plantao, que envolvia as favelas do Complexo da Penha e do Alemo. O
plano de ao previu a instalao de delegacias da Polcia Civil e a colabo-
rao com a Polcia Militar a im de estabelecer um processo de paciicao.
importante destacar que a primeira tropa a entrar nos comple-
xos, a Brigada de Infantaria Paraquedista, tinha sido empregada no contin-
gente militar brasileiro da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao
do Haiti (MINUSTAH). Instaurada em 2004, a MINUSTAH conta, des-
de o incio, com a liderana militar brasileira (force commander) e com o
maior nmero de militares em servio. As tropas adestradas para servir na
MINUSTAH tiveram que ser preparadas no apenas para conhecer e se
articular aos propsitos gerais das operaes de paz, mas tambm para se
condicionar a tticas e estratgias especicas de guerra urbana (...) e alta
interao em combate com a populao local (KENKEL, 2010, p. 133,
traduo minha). A singular misso no Haiti foi amparada tanto em ele-
mentos do Captulo VI quanto do Captulo VII da Carta de So Francisco,
ou seja, articula elementos de manuteno da paz com outros de imposio
da paz, visando paciicar o pas, de modo a permitir um processo de cons-
truo do Estado (state building). Desse modo, a misso classiicada
como robusta ou multidimensional deveria se basear no trip segurana,
reconciliao poltica e desenvolvimento (CORREA, 2014, p. 131).
72
Vises do Sul:
Volume 2
Os propsitos gerais da ao militar na MINUSTAH guardam

uma relao com o programa de paciicao de favelas no Rio de Janeiro
que ainda exige anlise aprofundada. Uma possibilidade inicial para avaliar
essa relao pode se dar com o estudo comparado dos documentos que am-
param as aes militares no Haiti Rules of Engagement (ROE) for the
Military Component of the United Nations Stabilization Mission in Haiti
(UNHQ, 2008) e no Rio de Janeiro Regras de Engajamento para a
Operao da Fora de Paciicao no Rio de Janeiro (Diretriz Ministerial
n. 15/2010) (Ministrio da Defesa, 2010).
Uma primeira mirada identiicaria pontos em comum, comean-
do com o grande propsito de considerar uma ocupao militar como meio
para produzir, no caso haitiano, um ambiente seguro e estvel (...) para
assistir restaurao da segurana pblica e da ordem pblica (UNHQ,
2008, p. 06) e, no caso brasileiro, uma via para assistir a preservao da
ordem pblica nas comunidades do Complexo da Penha e do Complexo
do Alemo (Ministrio da Defesa, 2010, p. 1). As conexes entre os docu-
mentos, no entanto, no se restringem a esse nvel mais geral. O documen-
to, editado pelo Ministrio da Defesa, levou a assinatura de Nelson Jobim,
ento ministro dessa pasta, e Sergio Cabral, ento governo do estado do
Rio de Janeiro na forma de um convnio para a utilizao de tropas das
Foras Armadas nos dois complexos de favelas.
As Regras de Engajamento da Fora de Paciicao incluem
deinies e demarcaes legais que mesclam itens da legislao brasileira
como, por exemplo, a meno ao papel da Polcia Civil no registro de
ilcitos no-militares (item 3b dos Fundamentos do Emprego da Fora
de Paciicao; Ministrio da Defesa, 2008, p. 1) com outras passagens
diretamente associveis aos Rules of Engagement da MINUSTAH.
Dentre esses pontos de proximidade, destacam-se alguns, como por
exemplo, a deinio de Inteno Hostil e Ato Hostil, descritos no tex-
to brasileiro como, respectivamente, o propsito de praticar ato delituoso,
evidenciado por atitudes e comportamentos suspeitos, indicando a possvel
ocorrncia de hostilidade, com ameaa integridade fsica de pessoas ou da-
nos ao patrimnio e a ao agressiva e deliberada com o intuito de provocar
os efeitos lesivos ou danosos contra, respectivamente, pessoas ou patrimnio
(Ministrio da Defesa, 2008, p. 2). No documento das Naes Unidas, um
73
Hostil Act deinido como uma ao na qual a inteno causar morte,

ferimentos ou destruio de propriedade (UNHQ, 2008, p. 15, traduo
minha)8. J Hostil Intent descrita como a ameaa do uso iminente da
fora, demonstrada por meio de uma ao que aparenta ser preparatria de um
ato hostil. Somente a plausvel avaliao de que se est diante de uma inteno
hostil suiciente para autorizar o uso da fora (...) (Idem)9.
Os atos de hostilidade acionam, em ambos os documentos, as
possibilidades de ao violenta das tropas, entendidas como Self-Defence
(UNHQ, 2008, p. 16) e Autodefesa e Legtima Defesa (Ministrio da
Defesa, 2010, p. 2). Nos dois casos, a questo da proporcionalidade do
uso da fora e dos limites legais dados pela Constituio, no caso brasi-
leiro, e pelo direito internacional, no caso da MINUSTAH. A preocupa-
o no documento da MINUSTAH com no ultrapassar a autoridade da
Polcia Nacional do Haiti ou da Guarda Costeira Haitiana (UNHQ, 2008,
p. 9) que, alis, a prpria MINUSTAH programava reconstituir tem
uma equivalncia no cuidado das Regras de Engajamento brasileiras em
preservar a atuao da Polcia Militar vinculada s Unidades de Polcia
Paciicadora e Polcia Civil (Ministrio da Defesa, 2010, p. 08, Seo
Procedimentos Especico, item 3 Revista de Suspeitos).
A presena nos textos da previso de confronto bvia, pois a pa-
ciicao implica na manuteno de uma dada ordem garantida pela impo-
sio de superioridade militar num ambiente considerado hostil. Da o uso
de expresses como hostile forces (UNHQ, 2008, p. 04) literalmente
foras hostis mantm contato com o emprego de foras adversas e
oponentes para descrever os possveis antagonistas nas favelas ocupadas
pela Fora de Paciicao (Ministrio da Defesa, 2008, pp. 2-3). As Regras
de Engajamento voltadas para o Rio de Janeiro procurem desvincular
oponente de inimigo airmando que nenhum cidado deve ser consi-
derado ou tratado como inimigo (Idem, p. 3), a questo do embate entre
foras distintas introduz um ponto de tenso no documento, reforado
pela provocativa lembrana de que a expresso inteno hostil foi utili-
8
No original, Hostile Act: An action where the intent is to cause death, bodily harm or destruction to
designated property
9 No original, Hostile Intent: the threat of imminent use of force, which is demonstrated through an action
which appears to be preparatory to a hostile act. Only a reasonable belief in the hostile intent is required, before
the use of force is authorised.
74
Vises do Sul:
Volume 2
zada por Clausewitz (2008) para designar o sentimento bsico sem o qual
no h embate ou guerra. Inimigos, numa guerra, podem ser eliminados
isicamente ou submetidos fora se no se sujeitarem vontade do mais
forte. O mesmo vale, lembrando Foucault, para o ambiente domstico,
onde a aplicao da lei, sob as camadas de discursos sobre a legitimidade,
reserva-se o direito de submeter e subjugar em nome da preservao de
uma dada ordem poltica, social e econmica.
No entanto, as articulaes entre misses de paz robustas como a
MINUSTAH, a experincia brasileira nessa misso e a formao das duas
Foras de Paciicao (na Penha e Alemo e, posteriormente, na Mar)
no so simples ou imediatas. Consider-las assim seria no observar as
caractersticas do processo no Haiti e as singularidades dos programas bra-
sileiros de segurana pblica e paciicao, bem como na histria especica
das Foras Armadas brasileiras em questes de ordem interna. Do mesmo
modo, se possvel observar um desdobramento de tticas de combate
contrainsurgncia prprios da Guerra Fria s atuais prticas de ocupao
reas urbanas em vrias partes do mundo (Haiti, Brasil, Afeganisto etc.)
como o estabelecimento de pontos fortiicados dentro de reas hostis
(V.M. BATISTA, 2012, p. 77) , preciso analisar com preciso como
e em que nvel essas conexes se do. Por esse motivo, uma anlise mais
adensada est atualmente em curso, atenta ao processo de crescente indis-
tino entre prticas militares e policiais10.
Sobre essa indistino, Bayley e Perito (2010, p. 53) notam, na
passagem do sculo XX para o XXI, a cristalizao de uma nova diviso de
trabalho entre foras militares e foras policiais, na qual caberia s primei-
ras sufocar a insurgncia combatente e impor um permetro de defesa a
ser ocupado depois por foras policiais com papel defensivo e centrado
nas necessidades de uma populao em particular. Tais atribuies dife-
ririam das tradicionalmente associadas aos Estados nacionais consolidadas
entre os sculos XVIII e XIX, com a polcia como fora repressiva doms-
tica e as foras armadas como instrumentos de Estado destinados defesa
10
O estudo dos temas indicados nessa seo faz parte do projeto Narcotrico e Militarizao no Entorno
Estratgico Nacional: lies para o Brasil, inanciado pelo Ministrio da Defesa/Instituto Pandi Calgeras e
pelo CNPq. Resultados parciais tm sido publicados em artigos e captulos de livros como esse, descritos na
bibliograia.
75
da soberania territorial e a eventuais guerras de conquista contra outros

Estados (Foucault, 2002; Rodrigues, 2010).
A questo, no entanto, no simples, na medida em que as frontei-
ras entre foras policiais e foras militares icam cada vez mais porosas, com
a sobreposio de funes, de tticas, de objetivos e de equipamentos que
leva a um processo, de alcance internacional, chamado por Balko (2013) de
militarizao das polcias e que, complementarmente, poderamos iden-
tiicar como policializao das foras armadas. Esses processos cruzados,
e sua implicao para o caso brasileiro, exigem um esforo analtico a ser
feito em conjunto com o anterior, sobre a relao entre a experincia na
MINUSTAH, as UPPs e as Foras de Paciicao. No entanto, interessa ape-
nas indicar que a conexo desses elementos entre policializaes e mi-
litarizaes talvez seja a senha para compreender os objetivos de controle
social, de (re)organizao do espao urbano, de redeinio das relaes entre
sociedade civil, Estado e capital na metrpole, dentre outras questes, que
atravessam os programas de paciicao no Rio de Janeiro.
PACIFICAES E MILITARIZAES: INDICAES PRELIMINARES

O propsito da paciicao est inscrito na histria e no ethos das
Foras Armadas brasileiras, principalmente na do Exrcito. Essa a tese de
Gomes (2014), para quem seria possvel acompanhar como o tema da pa-
ciicao se inscreve na formao do Exrcito e na consolidao do prprio
Brasil a partir das narrativas construdas em torno de duas iguras-chave:
Luiz Alves de Lima e Silva (1803-1880), o Duque de Caxias, e o marechal
Cndido Mariano Rondon (1865-1958). Na anlise de Gomes (2014),
o Duque de Caxias, alcunhado O Paciicador pelo seu desempenho na
vitria sobre rebelies regionais como a Sabinada (1837-38) e Cabanagem
(1835-40), ambas no Maranho, e a Guerra dos Farrapos (1835-45), no
Sul, poderia ser compreendido como um dos principais artices da conso-
lidao do poder do Segundo Reinado e, consequentemente, do controle
do Estado brasileiro sobre o territrio. J Rondon, dcadas depois, levou
a presena do Estado brasileiro para o Mato Grosso e a Amaznia combi-
nando discurso humanista com relao aos ndios e f na integrao fsica
(por meio das comunicaes) para a consolidao da soberania nacional.
76
Vises do Sul:
Volume 2
As carreiras dos dois militares foram, nesse sentido, diferentes,

mas complementares na formao dos discursos a respeito do Exrcito
Brasileiro. Lima e Silva teve, ainda no incio dos anos 1830, experincia no
comando do Corpo das Guardas Municipais Permanentes da capital im-
perial (futura Polcia Militar). frente da Guarda, Lima e Silva empregou
tticas de represso a levantes, piquetes e saques que incorporou s suas
tticas de paciicao das revoltas regionais. Combinando ao irme para
imposio da sua autoridade, com elementos de negociao e tticas de
ocupao (no de destruio) das cidades e vilas sublevadas, Caxias con-
quistou a fama que o celebrizou (GOMES, 2014).
Rondon, por sua vez, defendeu que os ndios vivendo nos ser-
tes e selvas deveriam ser incorporados e no eliminados, respeitando seus
costumes, idiomas e territrios na medida em que passassem tutela do
Estado e que assimilassem elementos da nacionalidade brasileira. A pacii-
cao dos ndios, iderio de Rondon que o levou a ser o primeiro diretor
do Servio de Proteo ao ndio (SPI), criado em 1910, signiicava alde-
ar os ndios, ou seja, ix-los em vilas associadas s estaes de retrans-
misso das linhas telegricas instaladas pela Comisso Rondon. A ixao
permitia, ento, educ-los e civiliz-los, instaurando a tutela sobre essas
populaes, nova roupagem antiga frmula colonial que oscilava entre
escravizar/assassinar ou catequizar (OLIVEIRA, 2014).
Para Gomes (2014), ambos os militares passaram a representar,
pelo signo da paciicao, o princpio da integrao nacional. Caxias, mais
focado na conquista do territrio e na consolidao do poder poltico cen-
tral, e Rondon atento a um projeto de nao, encampado pelos militares
desde a segunda metade do sculo XIX que, de corte positivista, acredi-
tava na possibilidade de que a razo, o amor humanidade e o progresso
tcnico conseguiriam produzir uma nao harmnica (BIGLIO, 2000).
Segundo Diacon (2006), o marechal Rondon apostava que o Exrcito e a
Igreja Catlica eram as nicas instituies de projeo nacional, sendo a
corporao militar aquela capaz de levar adiante um projeto progressista e
laico de integrao nacional.
importante notar que a expresso paciicao empregada pelo
prprio Exrcito Brasileiro como ndice de moderao e irmeza. Nos dis-
cursos construdos acerca da identidade do Exrcito, os dois lderes militares
77
ocupam o lugar complementar de formadores do territrio e da nacionali-

dade; tarefas que esto impregnadas, portanto, na tradio militar nacional.
Esse ethos est articulado ao que Figueiredo (1980) denomina do mito da
excepcionalidade das Foras Armadas brasileiras, ou seja, a crena profunda-
mente arraigada no estamento militar de que as corporaes castrenses tm
um compromisso direto com a ptria, com a nao, estando, desse modo,
acima das disputas partidrias e ideolgicas presentes na sociedade civil. Essa
posio de conexo com mago da nacionalidade lhes daria a misso e a
possibilidade de intervir em nome da ordem, da paz e dos valores preponde-
rantes na sociedade sempre que esses bens estivessem em risco.
Interessava a Figueiredo (1980) mostrar como esse mito se atu-
alizou nas justiicativas militares para o golpe de 1964. No entanto, uma
sistemtica leitura dos atuais discursos produzidos por militares de alta pa-
tente relacionados s misses de Garantia da Lei e Ordem (GLO) poderia
colocar prova como o tema da convocao para agir diante da suposta
incapacidade das foras de segurana comandadas pelas autoridades civis se
reprocessa e atualiza (LIMA, 2013). Nesse sentido, o prprio Programa da
UPP traz caractersticas multidimensionais, pois se prope a ocupar e no
apenas limitar-se s antigas incurses policiais para devolver territrios e
populaes ao controle do Estado, permitindo a entrada de servios pblicos
e privados. O discurso , tambm, o da integrao, que passa pela conquista
territorial, e interessante notar como eles se rearticulam, com cores contem-
porneas, ao conceito da paciicao (OLIVEIRA, 2014).
Nesse sentido, falar em militarizao da segurana pblica ou,
mais especiicamente, de militarizao do combate ao narcotrico exige
cuidados histricos e analticos. Em primeiro lugar, importante destacar
que a atual dinmica de engajamento de militares em operaes domsticas
est intrinsecamente relacionada construo do trico de drogas como
uma grave ameaa ordem social, sade pblica e segurana nacional,
uma vez que seus luxos atravessam as fronteiras do pas e armam grupos
que tomam favelas, bairros, periferias. No entanto, o envolvimento de mi-
litares em questes internas no Brasil remonta prpria formao poltica
e social do pas, tomando contornos prprios poca em que aconteceram.
Em segundo lugar, a produo de inimigos internos, prpria prtica da
poltica em sociedades como a brasileira, no se limita atual securitizao
78
Vises do Sul:
Volume 2
do narcotrico. Podemos, ao contrrio, acompanhar diversos momentos

em que inimigos foram produzidos e, depois, redimensionados ao lon-
go da histria. No caso do narcotrico, no entanto, os mais tradicionais
inimigos internos as camadas sociais pauperizadas so exatamente
aqueles que tm sua imagem associada da grande ameaa atual.
Em comparao com outros pases latino-americanos, incorpo-
rados com maior nfase e h mais tempo guerra s drogas estaduni-
dense, o Brasil registra, historicamente, um nvel relativamente baixo de
engajamento militar no combate ao narcotrico (KITCHENER, 1992).
As sees anteriores se limitam a indicar uma tendncia de crescimento
dessa participao, demonstrada pela Lei Complementar 97/1999 e pela
Lei Complementar 136/2010, e cristalizada pela formao das Foras de
Paciicao em 2010 e 2014. No entanto, possvel que o debate ainda
pouco expressivo sobre os impactos do emprego de militares em temas de
segurana pblica, com destaque para o narcotrico, cresa com o acom-
panhamento e crtica das operaes recentes e em curso.
Esse debate no deixou de acontecer nem nos Estados Unidos,
centro a partir do qual se irradiou a estratgia de engajamento militar no
enfrentamento do trico de drogas. Marcy (2010), por exemplo, relata
duros embates dentro da cpula militar dos EUA poca da NSDD-221
de Reagan entre os receptivos estratgia de engajamento (ansiosos por
identiicar os novos inimigos diante do enfraquecimento da ameaa so-
vitica) e aqueles que pensavam ser um demrito s foras armadas dedi-
carem-se ao que viam como papel da polcia. De fato, muitas disposies
legais nos EUA, como Posse Comitatus Act, de 1878 que limitava a
participao de militares em aes de segurana domstica foram par-
cialmente revistas de modo a permitir a atuao das foras armadas em
misses de interceptao de grupos narcotraicantes (incluindo a Guarda
Costeira que, na estrutura militar dos EUA, compe as foras armadas ao
lado do Exrcito, da Marinha, da Fora Area e dos Fuzileiros Navais).
Por outro lado, a prpria utilizao do termo militarizao pre-
cisa ser problematizada (SOUZA, 2008). Autores como Zaverucha (2000,
2008) enfatizam que militarizao denota o processo de emprego de mi-
litares em funes policiais (policiamento ostensivo, apreenses de veculos,
execuo de mandatos prisionais etc.) que podem ser acompanhadas pela
79
ocupao de cargos de comando na esfera da segurana pblica. No obstan-

te, outra perspectiva, como a de Graham (2010), tende a ampliar o escopo
analtico, compreendendo por militarizao a articulao de um conjunto
amplo de prticas que envolvem uso de tecnologias de origem militar e pro-
psitos de utilizao que visam controlar espaos e pessoas. Nesse caminho,
Graham cunhou o conceito de militarismo urbano (urban militarism)
para nomear a disseminao do emprego de cmeras de vigilncia, sistemas
de GPS, equipamentos de biometria, cdigos de acesso a edifcios ou re-
as especicas, cercas eltricas e eletrnicas, drones, sensores de movimento
etc. Assim, para o autor, as relaes interpessoais, mediadas por inmeros
protocolos e dispositivos de segurana no apenas as relaes entre as au-
toridades policiais e os cidados, mas tambm destes com empresas privadas
de segurana tornam-se crescentemente militarizadas em seus objetivos e
tticas (com ou sem a presena direta de militares).
Nesse mesmo sentido, seria possvel relembrar os estudos que
Balko (2013) citados na seo anterior sobre o processo de militarizao
das polcias estadunidenses. O autor airma que desde a represso articu-
lada em torno dos movimentos polticos dos anos 1960 (luta pelos direi-
tos civis e contestaes comportamentais da chamada contracultura) e do
endurecimento da luta contra as drogas ilcitas e seus usurios no mesmo
perodo, as unidades de elite do estilo S.W.A.T. (Special Weapons and
Tactics) passaram a ser padro para as tropas regulares das foras policiais
estaduais, emulando o modelo militarizado das foras federais.
Nos marcos dessa relexo, podemos apenas indicar preliminar-
mente a existncia em pases como os EUA e o Brasil, de um processo
cruzado de militarizao das polcias acompanhado da policializao das
foras armadas que, por sua vez, indcio de como a emergncia de ame-
aas transterritoriais, e a gradativa superao das guerras interestatais por
variados nveis de conlitividade confunde e fusiona os espaos de seguran-
a nacional e internacional, introduzindo elementos que os atravessam e
conectam. Em outras palavras, os Estados passam, contemporaneamente,
a identiicar desaios sua capacidade de governar territrios, pessoas e
circulao de produtos, imagens e dados devido velocidade e volatilidade
desses luxos. Os combates enfrentados hoje pelas foras estatais no tem
mais, como sustenta Frdric Gros (2009) clareza quanto a quem combate,
80
Vises do Sul:
Volume 2
como combate, em que terreno luta, por quanto tempo se engaja e sob que
condies e regulamentaes. Para Gros (2009), as guerras interestatais e
civis, com seus grupos mais ou menos identiicveis em seus objetivos po-
lticos e modos de organizao estariam diluindo-se em variados e assim-
tricos estados de violncia que atravessam fronteiras e territrios. No Rio
de Janeiro, assim, haveria uma sobreposio de estados de violncia em
favelas no-paciicadas pelo Estado mas governadas de fato por grupos
ilegais e os bairros e favelas sob controle formal do Estado, nos quais os
ilegalismos se readquam e novas prticas de governo vo tomando corpo.
CONSIDERAES FINAIS: UMA CONDUTA HOSTIL

Em sociedades como a brasileira, com seus padres de seletivida-
de penal e tradio punitiva, os atuais programas de paciicao compar-
tilhados entre polcia militar e Foras Armadas poderiam ser analisados
como uma cristalizao desse processo global de luidiicao dos conlitos
que leva a uma redeinio das estratgias diplomtico-militares, hibridi-
zando polcias e militares. Desse modo, militarizar no seria, apenas,
mobilizar militares, mas mais que isso, seria uma atitude com relao ao
outro, ou seja, o desenho de estratgias de governo de determinadas parce-
las da populao a partir de programas de segurana que implicam no uso
da violncia para perseguir, calar ou modiicar prticas ilegais, como, por
exemplo, deslocar geograicamente grupos narcotraicantes para longe das
regies centrais e/ou tursticas do Rio de Janeiro ou obrigando-os mudar
de tticas para adotar condutas menos violentas ou ostensivas.
A possibilidade de se naturalize o enfrentamento a uma categoria
de pessoas como se fosse uma ameaa existencial ordem social, mo-
ral e sanitria autoriza condutas repressivas (do Estado, de empresas de
segurana ou de indivduos) que, no limite, podem eliminar isicamente
ou restringir liberdades (com a aprovao tcita ou explcita de amplas
parcelas da sociedade). Esses resultados adviriam no apenas de eventos
espetacularizados como as invases de favelas, mas da conduo cotidiana
de uma maneira autoritria, violenta e hostil de sociabilidade. Uma condu-
ta desse modo agressivo , por si s, militarizada no sentido de identiicar
um agente hostil, perigoso, ameaador. No entanto, diferentemente do
81
que pensava Clausewitz, os hostis ou as foras adversas no seriam

estrangeiros, mas concidado dentro do espao nacional.
Dessa maneira, uma conduta de guerra se instala cotidianamen-
te nas prticas de segurana pblica com ou sem a presena de militares das
Foras Armadas. Essa conduta est inscrita na histria nacional, na ao
das foras pblicas e polcias militares e se redimensiona hoje nessa possvel
hibridizao parcial entre polcia militar, polcia civil e foras armadas pre-
sente nos programas de paciicao de favelas e justiicada pelo combate ao
narcotrico. No se trata de airmar, obviamente, que vivemos em guer-
ra no sentido tradicional, tampouco em uma guerra civil, mas em um
estado de violncia cotidiano, sem formalizao e sem data para acabar,
acontecendo tanto nas margens da legalidade quanto na formalizao de
novas legislaes e instituies mais afeitas s novas prticas de segurana.
Em termos foucaultianos, essa guerra se inscreve nas prticas ins-
titucionais e coloca em marcha uma atitude com relao ao outro que iden-
tiica esse concidado como alteridade ameaadora, ocupando espao similar
ao do tradicional estrangeiro que ameaa a soberania e a ordem desde fora.
Por isso, as tticas se fusionam, e as metas estratgicas se aproximam, fazendo
alorar avaliaes como a que percebe que a PM age mais como infantaria
do Exrcito em misses de search-and-destroy [busca e destruio] do que
como polcia, enquanto a tropa de elite do BOPE tem caractersticas de uma
unidade blindada. (ALVES; EVANSON, 2013, p. 4).
A mescla de funes e a fuso de tticas e objetivos operacionais
indicam um processo em luxo que tem dimenses globais e que impacta
no Brasil, por exemplo, com as polticas de paciicao, os movimentos de
militarizao e o redimensionamento das prticas militarizadas que histori-
camente atravessam as polticas de segurana nacionais. Uma conduta mi-
litarizada no seria, portanto, exclusividade dos militares, mas uma atitude
que pode, inclusive, deixar de habitar os militares de hoje, diante das me-
tamorfoses das estratgias de segurana em tempos de ameaas ludas e
transterritoriais. Deixando de habitar os militares e seus objetivos exterio-
res, esse modus militari pode se cristalizar nas condutas de cada indivduo
e das instituies de segurana chanceladas socialmente. Uma mudana
nas prticas de segurana, mas que tambm um redimensionamento da
histrica produo de inimigos internos no Brasil.
82
Vises do Sul:
Volume 2
A imagem do deus romano Janus que, bifronte, presidia o passado

e o futuro, costuma ser evocada como metfora para descrever os dois ve-
tores da segurana do Estado: a exterior (cuidada pelas foras armadas) e a
interior (zelada pela polcia). No obstante, as signiicativas transformaes
nas atuais prticas de segurana globais borram essa distino estanque en-
tre dentro e fora, como ambientes de segurana distintos, mostrando,
ao contrrio, uma comunicabilidade entre distintos estados de violncia.
Pela anlise do combate ao narcotrico e sua relao com os programas de
paciicao policiais e militares, talvez seja possvel acessar e compreender
como esses problemas atingem sociedade e Estado no Brasil. Nesse exer-
ccio, icaro evidentes as mltiplas declaraes de guerra cotidianamente
lanadas contra parcelas da prpria sociedade, mostrando a continuidade
de violncias histricas que, por sua vez, tambm no deixa de se conectar
com o que de mais atual emerge no emaranhado de problemas, securiti-
zaes, atores e ameaas da poltica internacional contempornea. As
fronteiras supostamente claras e patentes entre nacional e internacional,
cidado e estrangeiro e guerra e no-guerra parecem soobrar diante dos
conlitos que escapam s lgicas dicotmicas e crena na paz social de-
rivada do contratualismo, expondo com fria toda a violncia da poltica.
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86
Vises do Sul:
Volume 2
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Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/de-
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PRESIDNCIA DA REPBLICA. Lei Complementar n. 117, de 2 de setembro
de 2004. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp117.htm
PRESIDNCIA DA REPBLICA. Lei Complementar n. 136, de 25 de Agosto
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UNHQ (United Nations Headquarters). Rules of Engagement for the Military
Component of the United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH).
New York: Department of Peacekeeping Operations (Military Division),
February, 2008.
87
88
ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE OS MECANISMOS
REGIONAIS DE SEGURANA NO HEMISFRIO SUL
Srgio Luiz Cruz Aguilar
INTRODUO
Desde a dcada de 1990 vrias regies ao redor do mundo tm

experimentado a emergncia de mecanismos cooperativos em segurana
como consequncia do reordenamento do sistema internacional ps-Guer-
ra Fria, das discusses sobre um conceito mais abrangente de segurana e
do entendimento dos governos sobre a necessidade de implementar um
processo de dilogo bilateral ou multilateral em segurana.
Em conseqncia, o mundo tem hoje diversos agrupamentos co-
operativos em diferentes nveis, a maioria com caractersticas multidimen-
sionais que lidam com a cooperao entre seus membros em diversas reas,
incluindo a de segurana e defesa.
As arquiteturas de segurana apresentam diferentes modelos e se do
em nvel global (Naes Unidas) continental (por exemplo, Unio Europia,
Organizao dos Estados Americanos e Unio Africana) e sub-regionais.
Organizaes de cunho poltico como a Unio Africana (UA)
e a Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL) e organizaes de in-
tegrao econmica como o Mercado Comum do Leste e Sul da frica
e a Comunidade Econmica dos Estados da frica Central inseriram
89
questes de segurana em suas agendas. Em algumas regies organizaes

foram criadas para atuar especiicamente no campo da segurana como
Organizao do Tratado de Segurana Coletiva.
Os modelos diversos tm ligao com o contexto de cada regio e
dos pases que dela fazem parte e vo desde instituies informais, passan-
do pela construo de medidas de coniana at a conformao de foras
de defesa coletiva.
Nesse sentido, o texto apresenta os principais mecanismos regio-
nais e sub-regionais que tratam de segurana na sia, frica e Amrica do
Sul e faz algumas consideraes sobre esses arranjos cooperativos, desta-
cando nas concluses a situao atual dos mesmos e sua importncia para
a segurana global.
MECANISMOS REGIONAIS DE SEGURANA NA SIA

A Associao das Naes do Sudeste Asitico - Association of
Southeast Asian Nations (ASEAN)1 desde meados da dcada de 1990
aborda questes gerais de segurana regional. Em 2003, foi aprova-
da a Comunidade Poltica e de Segurana da ASEAN para aumentar a
cooperao poltica e de segurana no bloco (ASEAN, 2014). O docu-
mento airma a obrigao dos membros para com a responsabilidade
compartilhada em prl da segurana global. A Declarao Concord II,
naquele mesmo ano, indicou que a ASEAN deve explorar maneiras
inovadoras e estabelecer modalidades para aumentar a sua segurana,
incluindo: estabelecimento de normas, preveno de conlitos, abor-
dagens para a resoluo de conlitos e construo da paz ps-conlito
(ASEAN, 2003). Na Cpula de 2007, a Associao apresentou a inten-
o de conformar uma comunidade sub-regional (de segurana, econ-
mica e scio-cultural) (ASEAN, 2007).
A Associao estabeleceu uma cultura organizacional baseada no
hbito do dilogo e de construo de coniana. O chamado ASEAN
way signiica que o processo tem que ser rgido de acordo com os princ-
pios da no-interferncia em assuntos internos, a tomada de decises por
1
Foi criada em 1967 e atualmente engloba dez naes do Sudeste Asitico (ASEAN, 2014).
90
Vises do Sul:
Volume 2
consenso, o no-uso ou ameaa de fora como meio de resoluo de litgios

(SUKMA, 2012), o respeito pela soberania e a independncia nacional e
um nvel mnimo de institucionalizao (KIM, 2011). Em relao a essa
maneira, autores como Jones e Smith (2007) argumentam que os mem-
bros da ASEAN esto menos interessados na construo da comunidade
regional do que na busca de seus prprios interesses nacionais. Para outros,
essa maneira provou ser til em lidar com diferenas, harmonizar interes-
ses divergentes e administrar conlitos entre seus membros (KIM, 2011).
De qualquer forma, vrios membros da ASEAN como Indonsia, Malsia,
Filipinas, Singapura, Tailndia e Vietn tm implementado medidas de
coniana mtua na regio.
Assim, apesar de muitas vezes contestada por estudiosos que a
encaram como um talk-shop, a Associao tm exercido um papel preven-
tivo, aliviando tenses e conlitos, incentivando o dilogo e promovendo a
coniana entre os Estados membros (SUKMA, 2012, p. 139).
A Associao criou o Frum Regional ASEAN Regional Forum
(ARF) em julho de 1994 para fortalecer o dilogo multilateral sobre se-
gurana na regio sia-Pacico. Houve uma forte esperana de que ele
pudesse aumentar a segurana cooperativa na sia, especialmente quando
conseguiu a participao da China e da Coreia do Norte. O texto concei-
tual preparado em 1995 indicou uma abordagem em trs etapas: (a) pro-
gresso na construo da coniana; (b) progresso na diplomacia preventiva;
e (c) um conjunto completo de abordagens para lidar com os conlitos.
(NIDS, 2008, p. 39, traduo nossa).
Os antigos conlitos entre os pases da regio, a crise no Timor
Leste, em 1999, o aumento dos interesses da China sobre o Mar do Sul da
China reforaram a ideia de que o ARF desempenha um papel limitado
na abordagem dos conlitos, incapaz de assumir problemas mais srios e
encontrar solues viveis para eles e tem diiculdade de obter consenso.
Mas, mesmo com essas limitaes o ARF conseguiu algum progresso, as-
sumiu questes delicadas como a das Ilhas Spratly (disputadas por Vietn,
Filipinas e China), contribuiu para a criao de coniana na regio, faci-
litou o dilogo sobre questes de direitos humanos na Birmnia e realizou
os exerccios humanitrios conjuntos em 2009. (EVOLUTION..., 2011,
p. 8, traduo nossa).
91
Alm das questes de segurana tradicionais o Forum, apesar de

minimamente institucionalizado e com poucas estruturas ou procedimen-
tos formais, tem lidado com o terrorismo, ajuda humanitria, seguran-
a alimentar e segurana energtica. Em 2001 foi adotado o documento
Conceitos e Princpios da Diplomacia Preventiva e, no ano seguinte, ocor-
reu a primeira reunio de autoridades de defesa e militares no mbito do
ARF (NIDS, 2008).
A Cpula do Leste da sia - East Asia Summit (EAS) um forum
realizado anualmente, desde 2005, pelos lderes dos pases do Leste Asitico
(mais Estados Unidos e Rssia, desde 2011) e foca em questes estratgicas,
polticas e econmicas, tendo um papel limitado no campo da segurana.
O Six-Party Talks envolve as duas Corias, Estados Unidos, China,
Japo e Rssia, lida especiicamente com a questo nuclear norte-coreana e
at agora no chegou a um resultado concreto. Como consequncia desse
forum foi criado o Mecanismo de Paz e Segurana no Nordeste da sia -
Northeast Asian Peace and Security Mechanism (NEAPSM) que funciona
com base em grupos de trabalho e tem discutido segurana alimentar e
energtica, conlitos tnicos, insurreies e aumento das tenses na penn-
sula coreana (EVOLUTION, 2011).
Na sia Central, a Organizao de Cooperao de Shangai -
Shanghai Cooperation Organization (SCO), composta por China, Rssia,
Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto e Uzbequisto, surgiu do mecanis-
mo de segurana sub-regional focado em parte da antiga Unio Sovitica.
A organizao prioriza a cooperao econmica regional e atualmente est
intimamente ligada institucionalizao das relaes sino-russas. Logo,
a SCO no foi criada para funcionar como uma aliana de segurana e
tem se concentrado nas ameaas no-tradicionais (trico de drogas e de
pessoas, contrabando de armas, uso de tecnologias de informao e co-
municao para propsitos destrutivos) e discutido os chamados trs ma-
les - terrorismo, extremismo e separatismo, que afetam seus membros
(KIZEKOVA, 2014).
A Organizao desenvolveu uma estrutura institucional, seus
membros interagem com freqncia por meio de reunies de Chefes de
Estado e Ministros e foruns, mas ainda no evoluiu para uma organizao
92
Vises do Sul:
Volume 2
capaz de enfrentar todos os desaios multidimensionais de segurana da

sia Central. Autores indicam o pequeno preparo da SCO para responder
aos desaios de segurana regionais, a falta de acordos vinculativos, rgos
institucionais com pequeno inanciamento e falta de um compromisso
maior dos membros (KIZEKOVA, 2014).
H uma estrutura regional permanente anti-terrorismo e a Rssia
props a criao, em seu lugar, de um Centro Universal de Combate s
Ameaas Segurana, como um hub de especialistas em anlise de segu-
rana (KIZEKOVA, 2014).
A Associao para a Cooperao Regional no Sul da sia - South
Asian Association for Regional Cooperation (SAARC) tem o objetivo de pro-
mover a economia, a auto-suicincia coletiva e acelerar o desenvolvimento
scio-cultural dos pases membros.2 No campo da segurana foram criados
o Grupo de Coordenao das Agncias de Aplicao da Lei Antidrogas,
o Escritorio de Monitoramento de Infraes Terroristas, o Escritorio de
Monitoramento de Crimes Relacionados com Drogas, a Conferncia so-
bre Cooperao em Matria Policial e a Reunio de Ministros do Interior
(SAARC, 2014). A SAARC aprovou a Conveno de Estupefacientes e
Substncias Psicotrpicas, a Conveno Regional sobre Represso ao
Terrorismo (SAARC, 1987) e seu Protocolo Adicional (SAARC, 2004) e a
Conveno sobre Assistncia Jurdica Mtua em Matria Penal (SAARC,
2008). Em 2011 foi assinado o Acordo sobre Resposta Rpida a Desastres
Naturais (SAARC, 2011).
Os principais temas tratados so o terrorismo, trico de mulhe-
res e crianas para prostituio e pirataria martima, mas a Organizao
no institucionalizou as relaes de segurana intra-bloco uma vez que as
questes bilaterais no podem ser discutidas no seu mbito de acordo com
sua Carta, alm da relao tensa entre a ndia e o Paquisto. As questes
icam no ambito de declaraes como condenao ao terrorismo, preocu-
paes com a segurana dos pequenos Estados, cumprimento da Carta das
Naes Unidas e do direito internacional e respeito a soberania e integrida-
de territorial, que no tm substncia operacional (SRIDHARAN, 2006).
2
Foi criada em 1985 e composta por oito Estados (Afeganisto Bangladesh, Buto, ndia, Maldivas, Nepal,
Paquisto e Sri Lanka) (SAARC, 2014).
93
Na rea da antiga Unio Sovitica, em maio de 2002, o Tratado

de Segurana Coletiva da Comunidade de Estados Independentes (CEI)
rebatizou-se como Organizao do Tratado de Segurana Coletiva -
Collective Security Treaty Organization (CSTO), com o foco na preserva-
o da integridade territorial de seus membros (Rssia, Armnia, Bielorssia,
Cazaquisto, Quirquisto e Tajiquisto). A Organizao pode ser considera-
do uma aliana de defesa mtua e estabeleceu o propsito de evitar a aplica-
o da fora para soluo de problemas, dentro do bloco e fora dele.
Por conta da CSTO, a Rssia criou um mecanismo anti-terro-
rismo e estabeleceu bases (como a de Kant no Quirguisto) como com-
ponente da fora de ao rpida da Organizao e de apoio a atividades
anti-terroristas (WEITZ, 2014).
Especialistas ocidentais consideram que o CSTO um instru-
mento usado pela Rssia para inluenciar as polticas de defesa de seus vizi-
nhos e, se necessrio, realizar intervenes militares. O foco originalmen-
te declarado manter a segurana nacional e coletiva dos seus membros,
promover a cooperao na esfera poltico-militar, coordenar polticas ex-
ternas, estabelecer mecanismos coletivos para a integrao de capacidades
dos membros e combater as ameaas transnacionais como o terrorismo, o
trico de droga, a imigrao ilegal, o crime organizado e o mau uso das
tecnologias da informao (GLOBAL SECURITY, 2014).
Em termos de capacidades militares, a CSTO foi projetada para
mobilizar uma coalizo multinacional em tempo de guerra sob um co-
mando conjunto. Para isso, possui trs grupos de defesa coletiva regio-
nais, uma fora conjunta de manuteno de paz e de reao rpida e um
apoio intra-CSTO para a mediao de conlitos. Aps o conlito tnico
no Quirguisto, em 2010, uma alterao na Carta permite a Organizao
atuar para evitar convulses sociais nos pases membros. A Fora de Reao
Rpida foi projetada para realizar operaes de baixa intensidade de ma-
nuteno da paz, contra-terrorismo, contra-insurgncia, resposta a emer-
gncias e combate ao trico de drogas e a outras atividades criminosas
transnacionais (WEITZ, 2014).
94
Vises do Sul:
Volume 2
MECANISMOS COLETIVOS REGIONAIS NA FRICA

Os Estados africanos izeram progressos nas ltimas dcadas no
campo da promoo da paz e da segurana. As organizaes africanas se
esforam em desenvolver capacidades que lhes pertmitam responder a con-
litos armados e emergncias humanitrias complexas.
H oito comunidades reconhecidas oicialmente na frica: Unio
do Magrebe rabe, Comunidade dos Estados Sahelo-Saarianos, Mercado
Comum da frica Oriental e Austral, Comunidade da frica Oriental,
Comunidade Econmica e Monetria dos Estados da frica Central,
Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental, Autoridade
Intergovernamental para o Desenvolvimento e a Comunidade de
Desenvolvimento da frica Austral (AU, 2014). Cada uma delas desenvol-
veu, dentro de suas caractersticas, contextos e possibilidades, mecanismos
para lidar com a segurana dentro dos blocos e no continente.
A Unio Africana estabeleceu em 1993 o Mecanismo para a
Preveno, Gerenciamento e Resoluo de Conlitos, assim como um
Fundo da Paz para inanciar iniciativas de paz e segurana. A Diviso de
Gerenciamento de Conlitos, ligada ao Secretariado, responsavel por for-
necer as capacidades e o equipamento necessrios para apoiar as iniciativas
de manuteno da paz da Organizao. Em 2004 foi criado o Conselho de
Paz e Segurana (CPS) como um corpo decisrio para facilitar a resposta
rpida aos conlitos, bem como promover e implementar a construo da
paz e reconstruo ps-conlito. O CPS pode recomendar uma interven-
o num Estado membro e aplicar sanes por meio do Comit de Sanes
criado em 2009 (ESCOSTEGUY, 2011).
A UA tambm criou a Fora de Pronto Emprego Africana
African Standby Force (ASF) com base em brigadas regionais para atu-
ar em operaes de paz da Organizao no continente (OTHIENO;
SAMASUWO, 2007). A arquitetura africana apresenta ainda o Painel de
Sbios, composto por cinco representantes das regies africanas que aces-
sora o CPS e exerce papel nas fases da preveno e do peacemaking, e o
Sistema Continental de Alerta Antecipado com centros de observao e
monitoramento que trabalham em ligao com centros de monitoramento
regionais na coleta, anlise e avaliao de dados (FANTA, 2009).
95
Mas a organizao encontra diiculdades de completar o planeja-

mento de ter suas brigadas regionais plenamente operacionais.
A Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental
(CEDEAO)- Economic Community of West African States (ECOWAS)3
criou, em 1990, o Grupo de Monitoramento (ECOMOG) que interveio
militarmente em conlitos na Libria, Serra Leoa e Guin-Bissau (AU,
2014). Estabeleceu, tambm, o Mecanismo de Preveno, Gesto e
Resoluo de Conlitos e Manuteno da Paz e da Segurana com cri-
trios e objetivos das aes de gesto de conlitos na frica Ocidental,
incluindo: a promoo da livre circulao de pessoas; a articulao do
desenvolvimento econmico e social com a segurana; a promoo de
formas democrticas de governo; e a proteo dos direitos humanos
(CILLIERS, 2005). O Protocolo Constitutivo do Mecanismo tambm
sublinha a necessidade de reforar a cooperao entre os Estados-
Membros nos domnios da diplomacia preventiva, alerta antecipado,
preveno de crimes transfronteirios, manuteno da paz e gesto
equitativa dos recursos naturais (CILLIERS, 2005).
A CEDEAO tem um Conselho de Mediao e Segurana que
auxiliado pela Comisso de Defesa e Segurana (Chefes de Foras
Armadas) que lida com questes tcnicas e administrativas e estabelece re-
quisitos logsticos para operaes de manuteno da paz, um Conselho de
Ancios (lista de personalidades eminentes que, em nome da CEDEAO,
podem usar sua experincia em bons ofcios e servirem de mediadores e
conciliadores); e o ECOMOG, uma estrutura composta de vrios mdulos
multi-usos de pronto emprego (civis e militares) em cada um dos pases
membros, transformada em Brigada de Pronto Emprego do Oeste Africano,
como parte das ASF (CILLIERS, 2005, p. 10). O Protocolo Suplementar
ao Mecanismo sobre Democracia e Boa Governana, aprovado em 2001,
detalhou os critrios e objetivos do mecanismo (CILLIERS, 2005).
A Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral - Southern
African Development Community (SADC)4 possui em sua estrutura o rgo
3
Fundada em 1975 tem 15 Estados membros (ECOWAS, 2014).
4
Estabelecida em 1992, conta com quinze estados (Angola, Botswana, Republica Democrtica do Congo,
Lesoto, Madagascar, Malawi, Mauricius, Moambique, Namibia, Seychelles, frica do Sul, Suazilndia,
Tanznia, Zmbia e Zimbabue (SADC, 2014).
96
Vises do Sul:
Volume 2
de Poltica, Defesa e Segurana para tratar de questes de paz e segurana.

O Protocolo de Cooperao Poltica em Defesa e Segurana, de 2001, es-
tabeleceu um sistema de preveno de conlitos, interveno e integrao
econmica (SADC, 2001). Ligado ao Secretariado h o Departamento de
Poltica, Defesa e Segurana e a SADC tem um centro de treinamento de
manuteno da paz regional no Zimbabwe (SADC, 2014).
O Mercado Comum da frica Oriental e Austral - Common
Market for Eastern and Southern Africa (COMESA)5 tem uma Unidade
de Governana, Paz e Segurana, ligada ao Secretariado, responsvel por
elaborar a estratgia organizacional nesse campo. O Plano Estratgico para
2014-2015 englobou as reas de interveno, preveno, gerenciamento
de conlitos, recostruo ps-conlitos, governana e democracia e segu-
rana (COMESA, 2014b).
A Comunidade da frica Oriental - Eastern African Community
(EAC) incluiu a cooperao entre seus membros no campo da segurana
6
e defesa e o Tratado Constitutivo prev a cooperao e a concertao para

a preveno, resoluo e gesto de disputas e conlitos entre os estados
membros, que tambm concordaram em estabelecer mecanismos comuns
para a gesto de refugiados.
A Comunidade Econmica dos Estados da frica Central
(CEEAC) - Economic Community of Central African States (ECCAS)7 tam-
bm incluiu em seu mandato a promoo conjunta de paz, segurana e esta-
bilidade na sub-regio (CEEAC, 2014). Em 1999, foi criado o Conselho de
Paz e Segurana da frica Central (COPAX) para a promoo, manuteno
e consolidao da paz e da segurana. O Protocolo8 de criao estabeleceu os
rgos tcnicos do COPAX, incluindo: o sistema de alerta antecipado - Early
Warning Observation and Monitoring System for Central Africa (MARAC),
responsvel pela coleta e anlise de dados para a deteco e preveno de cri-
5
Criado em 1994 com foco na integrao regional em todos os campos de desenvolvimento composto por 19
Estados africanos (COMESA, 2014a).
6
Fundada em 1967, dissolvida em 1977 e recriada em 2000, conta com cinco membros (Burundi, Qunia,
Ruanda, Tanznia e Uganda) (EAC, 2014).
7
A CEEAC foi fundada em 1983, deixou de existir em 1992 e foi retomada em 1998. Conta com dez esta-
dos como membros (Angola, Burundi, Camares, Repblica Centro Africano, Chade, Repblica do Congo,
Repblica Democrtica do Congo, Gabo, Guin e So Tom e Prncipe) (CEEAC, 2014).
8
Aprovado em 2000 e ratiicado em 2004 quando seus rgos comearam a ser implantados (CEEAC, 2014).
97
ses; a Comisso de Defesa e Segurana (Chefes dos Estado-Maior das foras

armadas, comandantes das polcias e de guardas civis), rgo consultivo res-
ponsvel pelo planejamento, organizao e assessoria aos rgos de tomada
de deciso do COPAX, a im de iniciar militar operaes, se necessrio; e a
Fora Multinacional da frica Central (FOMAC), uma fora no-perma-
nente composta por contingentes militares dos Estados responsvel pela re-
alizao de misses de paz, segurana e assistncia humanitria (AU, 2012).
A Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento -
Intergovernmental Authority on Development (IGAD)9 apresenta em seu
tratado constitutivo dentre as metas e objetivos o compromisso de pro-
mover a paz e criar mecanismos dentro da sub-regio para a preveno,
gesto e resoluo de conlitos intra-estatais por meio do dilogo (Art.
17) (IGAD, 2014). A IGAD tem desempenhado um papel de mediao
na Somlia e no Sudo desde o incio da dcada de 1990. Nos termos do
Tratado de No-Agresso, Assistncia e Defesa Mtua foi formada uma
fora de paz da sub-regional (BERMAN; SAMS, 2000). A IGAD estabele-
ceu, tambm, o Mecanismo de Alerta Antecipado e Resposta a Conlitos -
Conlict Early Warning and Response Mechanism (CEWARN) em 2003 com
inanciamento da Alemanha e dos Estados Unidos (CEWARN, 2014).
A Unio do Magreb rabe - Arab Maghreb Union (UMA)10 apre-
senta em seu tratado constitutivo a possibilidade da defesa coletiva e a
no interferncia em assuntos domsticos dos seus membros. O artigo
30 apresenta o objetivo de implementar nveis de defesa para salvaguar-
dar a independncia dos membros e o artigo 14 estabecele que qualquer
agresso contra um membro ser considerada uma agresso contra todo o
bloco (AU, 2013). Em 1990 a Unio criou um rgo informal chamado
Conselho de Defesa Comum (BERMAN; SAMS, 2000).
A Comunidade dos Estados Sahelo-Saarianos - Community of
Sahel-Saharan States (CENSAD)11 foi estabelecida como uma unio eco-
9
Foi criada em 1996 e conta com seis Estados membros (Djibuti, Etipia, Qunia, Somlia, Sudo e Uganda)
(IGAD, 2014).
10
Criada em 1989, conta com cinco Estados membros (Arglia, Lbia, Mauritnia, Marrocos e Tunsia)
(WIPO, 2014).
11
Estabelecida em 1998 composta por Benin, Burkina Faso, Repblica Centro-Africana, Chade, Costa do
Marim, Djibouti, Egito, Eritria, Gmbia, Gana, Guin Bissau, Libria, Libia, Mali, Morrocos, Nger, Nigria,
Senegal, Serra Leoa, Somlia, Sudo, Togo e Tunsia (CENSAD, 2014).
98
Vises do Sul:
Volume 2
nmica, mas tem em sua estrutura a Reunio de Ministros da Defesa e

o Protocolo de Bamako, um mecanismo para preveno, gerenciamento
e resoluo de conlitos, adotado em 2004 que estabeleceu que qualquer
atentado segurana de algum membro ser considerado como um aten-
tado a todos os demais membros da Comunidade (AU, 2013).
MECANISMOS REGIONAIS DE SEGURANA NA AMRICA DO SUL

Na Amrica do Sul h aes cooperativas em segurana em trs
dimenses: no mbito do Mercado Comum do Sul (Mercosur), na re-
gio andina (Comunidade Andinadas Naes CAN) e no subcontinente
como um todo em torno da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul).
A sub-regio apresenta como algumas caractersticas a ausncia de
uma grande potncia e a presena de uma potncia regional (Brasil) com
reconhecida capacidade de estruturar o mecanismo regional de segurana
por meio da Unasul, uma relativa estabilidade, mas com alguns contencio-
sos, o eixo andino mais instvel e o eixo atlntico e Cone Sul mais estvel.
Aps uma srie de iniciativas cooperativas bilaterais e multilate-
rais (no mbito das organizaes sub-regionais) a Unasul experimenta uma
cooperao em segurana e defesa mais ampla com a criao, em 2008, do
Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), composto pelos ministros de
defesa dos Estados membros.
O CDS no pretende ser uma aliana militar tradicional nem
organizar uma fora armada sub-regional. Os objetivos centrais apresen-
tados por seu acordo constitutivo so: apoio a medidas de construo de
coniana mtua, intensiicao da integrao regional e aprofundamento
do dilogo e da cooperao nas questes de defesa.
Assim, o CDS pretende conformar uma poltica de defesa con-
junta, o intercmbio de personal das foras armadas, a conduo de exer-
ccios militares conjuntos, a participao conjunta em operaes de paz, o
intercmbio de perspectivas e anlises polticas em cenrios de defesa e a
integrao da indstria de defesa regional (UNASUR, 2014).
A UNASUL apresenta atualmente algum progresso na promoo
da transparncia da informao e na medio dos gastos com defesa, a
99
deinio de abordagens conceituais de segurana e defesa, a identiicao

de fatores de riscos, treinamento militar conjunto, modernizao dos mi-
nistrios de defesa, incio do estabelecimento de uma indstria comum de
defesa e exerccios conjuntos de operaes de paz.
O planejamento e execuo de projetos em assuntos de defesa
so negociados pelos membros por meio de planos de ao anuais, cujas
diretrizes so divididas em quatro temas: polticas de defesa; cooperao
militar, ao humanitria e operaes de paz; tecnologia e indstria de
defesa; e educao e treinamento.
Em 2011 foi criado o Centro de Estudos Estratgicos de Defesa
como uma instncia para estudos estratgicos com o objetivo de auxiliar
o CDS e em fevereiro de 2014 foi aprovada a criao da Escola de Defesa
Sul-Americana (UNASUR, 2011).
CONSIDERAES SOBRE A ARQUITETURA DE SEGURANA NO HEMISFRIO SUL

A cooperao entre foras armadas de pases diferentes no uma
novidade na histria. Alianas militares so encontradas desde a histria
antiga e na maior parte do tempo se fundamentaram nos imperativos do
uso ou ameaa do uso da fora, guiadas pela realpolitik, com o objetivo de
manter ou alterar a balana de poder.
Alteraes sistmicas e internas nos Estados permitiram o surgi-
mento dessa nova forma de relaes em segurana e defesa cunhada de co-
operao militar, entendida atualmente como ferramenta essencial para a
preveno de conlitos. A democratizao em um grande nmero de pases
que saram de regimes autocrticos e o controle civil sobre as foras arma-
das atuaram tambm como fatores estabilizantes para a segurana regional.
Da mesma forma, as operaes de paz podem ser vistas como uma forma
de construo de relaes cooperativas entre os envolvidos.
Os processos de integrao comercial favoreceram o entendimen-
to no campo da segurana. No sentido inverso desse efeito spillover, a co-
operao, o comprometimento com a coniana mtua e a transparncia
em questes de segurana e defesa, permitem a construo ou o reforo de
100
Vises do Sul:
Volume 2
interesses mtuos e, em vrios casos, incentivam e impulsionam a coope-

rao em outras reas, como a comercial.
Quando uma organizao atinge seu objetivo de diminuir, e at
impedir, que seus membros sejam propensos a usar a fora para resolver os
conlitos, pode beneiciar indiretamente outros pases que no participam da
estabilidade em segurana alcanada. A criao de mecanismos e instituies
relete uma tendncia global na abordagem do tema. Mas, o progresso das
contribuies regionais para a arquitetura continental e global de segurana
difere de regio para regio. Os padres regionais distintos esto relacionados
com os objetivos da diplomacia de defesa que podem ser compatveis ou
no, mutuamente reforadores ou no, mais ou menos abrangentes, e o nvel
de amenidade ou conlitualidade do contexto estratgico.
Percebe-se que a maior parte das organizaes regionais e sub-re-
gionais opera atrelada ao principio da no-interveno. Os Estados ainda
relutam em intervir diplomaticamente ou militarmente em conlitos intra-
-estatais dos Estados membros e continuam com diiculdade em responder
de forma signiicativa em crises entre seus membros. Antigas e novas tenses
sub-regionais ainda limitam a participao das organizaes sub-regionais
nas aes pela manuteno da paz. Nesse quadro, a maior parte delas perma-
nece limitada a iniciativas de mediao e negociao (peacemaking).
O Mecanismo africano conseguiu garantir o desdobramento de
foras de paz regionais, mas as respostas ainda tm apresentado limita-
do sucesso e, por vezes, as aes acabam exacerbando conlitos ao invz
de resolv-los. A Comunidade Econmica dos Estados da frica Central
atuou em Bangui e na Repblica Centro-Africana em 2002 e sua fora de
paz (FOMAC) permaneceu naquele pas por quase seis anos.12 As inter-
venes dos membros da SADC no Congo e no Lesoto exacerbaram
as tenses sub-regionais existentes. As aes da CEDEAO na Libria
contriburam para a guerra civil em Serra Leoa, onde as limitaes de
sua fora acabaram prolongando o conlito. J os exemplos da Fora
de Monitoramento Inter-Africana da Implementao dos Acordos de
Bangui (MISAB) na Repblica Centro Africano, em 1997, uma coliga-
12
Substitudo em julho de 2008 pelo MICOPAX quando a CEMAC transferiu a autoridade para a CEEAC.
101
o ad hoc de Estados, foi entendida como uma contribuio positiva

para a paz e a segurana na regio (FANTA, 2009).
Percebe-se que a preveno de conlitos a rea em que o consenso
entre os membros das organizaes e os mecanismos sub-regionais tem mais
chance de ser obtido. Para garantir capacidade de preveno sistemas de aler-
ta antecipado foram implantados em poucas regies. Na frica Central, o
MARAC, com o apoio da UE, desde 2008 realiza anlises regulares de alerta
voltado aos conlitos. No entanto, um problema persistente sua fraca capa-
cidade de anlise o que compromete a eicincia e rapidez dos processos para
detectar riscos e responder a ameaas. Os demais mecanismos tambm se
ressentem de inanciamento aqum das necessidades e do problema da dii-
culdade da tomada de decises oportunas e apropriadas (CILLIERS, 2005).
Dessa forma, acredita-se que as aes para gesto e/ou resoluo continuaro
apresentando mais problemas para serem implementadas.
Com relao capacidade, algumas organizaes ainda no conse-
guiram criar os orgos previstos ou os j existentes funcionam precariamen-
te. As limitaes inanceiras e as prioridades de desenvolvimentos diicultam
aes prticas de maior nvel no campo da segurana. O estabelecimento das
brigadas regionais da ASF ainda est em curso13 e foi afetado por diiculdades
inanceiras e logsticas e a falta de capacidades. Se h falta de recursos inan-
ceiros e humanos adequados para o funcionamento dos diversas instituies
que integram os mecanismos, especialmente o preparo de tropas, a capaci-
dade das organizaes em implementar com sucesso operaes de manuten-
o da paz em grande escala pode ser considerada fraca.
H uma sobreposio de mecanismos e m deinio das estru-
turas de segurana, especialmente na frica (por exemplo, na ECCAS),
assim como Estados que fazem parte de mais de uma organizao o que di-
iculta, principalmente para aqueles com problemas estruturais, o cumpri-
mento dos objetivos das organizaes que fazem parte. Na frica Central,
por exemplo, h trs comunidades regionais que perseguem objetivos se-
melhantes no campo da integrao econmica, Comunidade Econmica
dos Estados da frica Central, Comunidade Econmica e Monetria da
13
Na frica Central vrios exerccios militares multinacionais foram realizados com o objetivo de construir
e institucionalizar essa fora. Em junho de 2010, um grande exerccio chamado Kwanza 2010 teve lugar em
Angola envolvendo 3.700 militares, policiais, guardas civiis, componentes civis e organizaes no-governamen-
tais da frica Central em operaes areas, martimas e terrestres (ELOWSON; WIKLUND, 2011).
102
Vises do Sul:
Volume 2
frica Central e a Comunidade Econmica dos Pases dos Grandes Lagos

(CEPGL) (CILLIERS, 2005; FANTA, 2009; MEYER, 2011). Quando
passaram a incluir questes de paz e segurana adicionaram uma srie de
compromissos e a aumentarem a diiculdade de seus membros gerir as
mltiplas participaes nessas diferentes comunidades.
A construo de uma arquitetura de segurana implica em apoio
adequado para as estruturas criadas. Ou seja, recursos suicientes para que
elas funcionem e cumpram seus objetivos. A situao atual indica debilidades
estruturais, lentido na construo de capacidades e diiculdades operacio-
nais na maior parte dos mecanismos. A alocao de recursos recai, na maio-
ria deles, nos Estados com maiores poderes (OTHIENO; SAMASUWO,
2007; FANTA, 2009). As contribuies da Nigria e da frica do Sul em
materiais, inanas, logstica e tropas para as operaes do ECOMOG e da
SADC so citadas como um exemplo de como a presena desses Estados so
importantes para as respostas coletivas dessas organizaes.
Outra questo que as organizaes regionais e sub-regionais tm
que lidar com a quantidade de membros. Qualquer acordo de segurana
cooperativa, especialmente em questes mais sensveis, tem de incluir to-
dos os Estados cujos interesses estejam mais diretamente envolvidos. Um
Estado importante que ique de fora pode comprometer a construo e a
eiccia do arranjo. Em algumas situaes esse Estado pode, inclusive, en-
xergar o acordo como um pacto contra ele. Por outro lado, quanto maior
o nmero de membros maior a diiculdade de alcanar consenso o que
emperra o processo decisrio. Pode tambm, acabar incluindo uma agenda
to ampla que diiculta as aes prticas para a resoluo de questes de
segurana especicas (NESS, 2008).
Sobre a questo dos membros discute-se a necessidade da pre-
sena de uma potncia (global ou regional) para conceituar, construir e
participar de um mecanismo multilateral regional. Uma grande potncia
pode empreender liderana dependendo do seu histrico cooperativo e a
propenso em assumir responsabilidades no estabelecimento de um novo
quadro de segurana regional. Para isso deve saber acomodar as realidades
regionais (ZHONGYING, 2009). Dentre os fatores negativos est o risco
de um Estado hegemnico (dois ou mais deles) competir por, e at impor,
demandas internas aos processos cooperativos.
103
O efeito positivo ou negativo da presena de uma potncia se re-

laciona com o seu relacionamento com os demais para gerir, em conjunto,
os desaios de segurana regional e, mesmo no compartilhando interesses
comuns, como a potncia constroi e mantem a organizao (ou o mecanis-
mo) por meio de dilogos com os demais membros e os compele a agir de
acordo com as regras e normas construdas na regio. O nus de forjar uma
arquitetura de segurana regional inclusiva e integradora, normalmente
recai sobre um Estado mais forte que, por vezes, tem que tratar os demais
parceiros como iguais, mesmo que haja uma disparidade grande de poder.
Ou seja, a presena de uma potncia afeta o mecanismo na formulao da
agenda, construo de capacidades e recursos. A posio poltica da frica
do Sul no continente e as capacidades militares dos pases membros da
SADC fazem com que os arranjos na Comunidade sejam mais signiicati-
vos no domnio da paz e segurana que as demais. O mesmo ocorre com a
Nigria na CEDEAO. J a Rssia impe uma agenda prpria na CSTO.
Mas, quando h a presena de duas ou mais grandes potncias? Por
exemplo, um mecanismo de segurana multilateral na regio da sia-Pacico
tem que acomodar os interesses da Rssia, China e dos Estados Unidos.
Com a proliferao de mecanismos em diversos niveis e regies,
surgiu a necessidade de uma coordenao poltica e harmonizao entre
os mecanismos bilaterais e os multilaterais e entre os sub-regionais e os
regionais e globais. Por exemplo, os mecanismos no mbito da ASEAN
tem que se harmonizarem com os demais existentes na regio sia-Pacico
e com a Organizao de Cooperao de Xangai. Se todas as organizaes,
mesmo que em nveis diferentes, possuem instituies de segurana, um
dos problemas mais srios seria a falta de coordenao institucional den-
tro da organizao e entre as organizaes num mesmo espao geogri-
co. A UA, por exemplo, estabeleceu um Memorando de Entendimento
sobre Cooperao na rea da Paz e da Segurana entre a Organizao e
as Comunidades Econmicas Regionais, bem como os Mecanismos de
Coordenao para as Brigadas Regionais de Pronto Emprego do Leste e do
Norte da frica, em janeiro de 2008 (AU, 2008).
104
Vises do Sul:
Volume 2
CONCLUSES
Todas as organizaes possuem estruturas estabelecidas por meio
de documentos legais (tratados constitutivos, protocolos, etc.) que deinem
seus objetivos. As estruturas diferem, de mais complexas a mais simples, mas
todas possuem instncias decisrias (chamadas assemblias, conferncia, reu-
nies, etc.), normalmente compostas por chefes de Estado e de governo que,
alm de decidir, emitem diretrizes e orientaes. Algumas possuem comis-
ses que acessoram a tomada de deciso e/ou cuidam de questes operacio-
nais e administrativas (por exemplo, a CEDEAO e a CEEAC).
A maior parte das organizaes fazem meno ao individuo em
termos de garantir a aplicao dos direitos humanos, a necessidade de de-
senvolvimento como forma de segurana, entre outras.
Todas as organizaes prevm aes de preveno, mas apenas al-
gumas possuem mecanismos de alerta antecipado (UA, IGAD, CEDEAO
e SADC). No entanto, os mecanismos existentes ainda carecem de recur-
sos e capacidade de anlise.
Todas as organizaes prevem a resoluo dos conlitos por meio
da negociao, mas apenas algumas estabeleceram rgos voltados para
esse im como o Conselho de Mediao e Segurana da CEDEAO e o
Painel de Sbios da UA.
Na frica est sendo construda uma capacidade para segurana
coletiva em torno das Foras de Pronto Emprego, as comunidades regio-
nais esto preparando suas brigadas e algumas delas j se envolveram em
operaes de paz no continente. O mesmo ocorre com a CSTO que j tem
uma fora de ao rpida constituda.
Alm da manuteno da paz, algumas organizaes admitiram a
possibilidade de realizarem operaes de interveno para garantir a paz
e a segurana. A UA, a CEDEAO e a SADC tm possibilidades legais de
agirem, inclusive em conlitos internos de sues membros. O mesmo ocorre
com a CSTO.
Algumas organizaes como a UMA, a CENSAD e a CSTO
admitem agir coletivamente no caso de uma agresso a qualquer de seus
105
membros, sendo que a ltima admite, inclusive, uma interveno fora do

bloco por meio de uma fora conjunta sob comando uniicado.
A maior parte das organizaes africanas e seus Estados membros
tm experincia em operaes de paz e algumas como a CEDEAO e a
SADC j realizaram operaes de imposio da paz. Nas outras regies, os
pases tm participado de operaes de paz de maneira individual. No caso
da Amrica do Sul, o envolvimento na operao da ONU no Haiti permi-
tiu uma coordenao informal entre os pases do Mercosul e incentivou a
participao de pases com pouca tradio nesse tipo de operao como o
Paraguai e a Bolvia.
Os diversos mecanismos criados no hemisfrio Sul apresentam
diferenas signiicativas. Enquanto que a ASEAN tem, praticamente, o
dilogo e a negociao como as nicas ferramentas para lidar com con-
litos que surjam, a UA e algumas de suas comunidades regionais podem
realizar operaes de imposio da paz. Enquanto alguns mecanismos de-
claradamente no pretendem conformar foras multinacionais, como a
UNASUL, a UA e a CSTO possuem ou esto preparando foras militares
para agirem coletivamente, em conlitos interestatais e intraestatais, dentro
dos seus limites ou fora deles (CSTO, por exemplo) de maneira unilateral.
Dessa forma, os mecanismos de segurana regionais podem tra-
tar de interesses e objetivos comuns, imediatos e futuros e, com o tempo,
construir vises e arranjos compartilhados. Os mecanismos formais e per-
manentes, se implementados e respeitados, podem efetivamente agir como
soluo diplomtica e, se necessrio, militar para resolver crises. Mesmo
em regies com um histrico de conlitos, interesses polticos e estratgicos
divergentes e pontos de vista diferentes, pode haver espao para uma re-
conciliao e aes cooperativas. Isso depende de como os membros, espe-
cialmente os police makers estejam propensos a lidar com essas questes. A
Rssia entende que os mecanismos de segurana devem ser capazes de agir
alm da preveno e at da resoluo de conlitos, atingindo uma enorme
gama de problemas de segurana. Mas esse posicionamento no impede a
sua participao em mecanismos cooperativos.
Do ponto de vista realista, as relaes cooperativas so uma forma
dos Estados tentarem garantir a sua sobrevivncia no sistema internacional
106
Vises do Sul:
Volume 2
anrquico e descentralizado. Do ponto de vista liberal, mesmo em um siste-

ma anrquico e governos egostas, a cooperao pode surgir atravs da cons-
truo de normas, regimes, e instituies. O volume crescente do comrcio
e o investimento que lui no sistema global funcionam como um forte in-
centivo para formar uma rede de instituies regionais, bilaterais e multilate-
rais, no campo do comrcio o que facilita as relaes em segurana e defesa.
A perspectiva construtivista indica que os processos contnuos de interao
e aprendizagem deles advindas podem moldar identidades e interesses. As
crenas, idias e a experincia histrica compartilhada de uma regio permite
que ela seja mais coesa (EVOLUTION, 2011, p. 18).
Percebe-se que o desenvolvimento econmico e a aplicao dos
princpios da democracia, boa governana, no interveno, proteo dos
direitos humanos, dentre outros, tm sido aceitos na maior parte do globo,
facilitando a construo de coniana e, por conseguinte, de normas.
No entanto, em termos de identidade regional, existem idias
conlitantes. Diferentes mecanismo numa mesma regio podem ter um
efeito negativo sobre a formao dessa identidade. Inimizades histricas
diicultam a construo da coniana entre os atores. As aes do imprio
japons na Pennsula Coreana e na China dcadas atrs ainda atua como
fator complicador em suas relaes.14
Alguns autores apresentam ainda ser difcil demonstrar que esses
dilogos e arranjos de segurana produzem um ambiente mais pacico e
estvel. A falta de uma grande guerra no indica paz pois uma enorme
gama de tenses ainda permanece. Na sia, persistem os problemas de
Taiwan, do Mar do Sul da China, do Paralelo 38 e do projeto atmico
da Coreia do Norte. Na frica permanecem diversos conlitos internos
(Repblica Centro-Africana, Sudo do Sul, Somlia, Congo, etc.) e dis-
putas fronteirias (Etipia-Eritria, Chade, etc.). Na Amrica do Sul h o
conlito interno na Colmbia e questes de fronteiras entre Chile-Bolvia,
Colmbia-Venezuela e Venezuela-Guiana, por exemplo.
H uma srie de questes que precisam ainda ser resolvidas.
Como coordenar/hamonizar os mecanismos existentes? Como lidar com
a sobreposio de mecanismos? Como fortalecer o dilogo e a cooperao
14
Sobre relaes e mecanismos multilaterais, ver EVOLUTION, 2011.
107
dentro desses mecanismos e entre os diversos mecanismos? Como lidar

com a maior presso sobre as questes de segurana regional? Como lidar
com os interesses das grandes potncias? Como realmente conformar co-
munidades de segurana?
De qualquer forma, a crescente interdependncia intra-regional
na frica, sia e Amrica do Sul, tem impactado positivamente a rea de
segurana, aumentando a estabilidade e reduzindo a possibilidade de con-
fronto militares entre os Estados. As redes de cooperao criadas reduzem
as tenses e, ao diminurem a possibilida de conlitos armados nas diversas
regies (e sub-regies) colaboram para uma maior estabilidade do sistema
internacional.
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111
112
Seo V
Instituies Polticas Internacionais,
poltica externa e integrao regional:
perspectivas a partir do Sul
113
114
UMA TRAGDIA DE POTNCIA MDIA:
ARMADILHAS E CONTRADIES NA BUSCA
BRASILEIRA POR REVISIONISMO INSTITUCIONAL1
Dawisson Belm Lopes

Guilherme Casares
Carlos Frederico Gama
1 INTRODUO
N
ovas potncias mdias (como Brasil, China e ndia) torna-
ram-se atores importantes no palco mundial. No princpio da crise econ-
mica de 2008, tais pases demonstraram credenciais importantes: so pa-
ses com grandes territrios e populaes, alm de serem responsveis pela
maior parte do crescimento do PIB mundial. Lado a lado com a crescente
relevncia para a poltica internacional, cresceu tambm o investimento
desses pases em instituies internacionais. No apenas por meio de suas
prprias coalizes e organizaes; de fato, as potncias mdias tambm
mostram considervel interesse nas instituies internacionais j existentes,
oriundas dos arranjos do ps-Segunda Guerra Mundial (2GM), como a
Organizao das Naes Unidas (ONU) e as instituies de Bretton Woods
(o Fundo Monetrio Internacional FMI, o Banco Mundial BM e, mais
tarde, a Organizao Mundial do Comrcio OMC).
Ao analisar a contribuio brasileira para a ordem internacional
em transio, nos interessamos pelas dimenses das ambiguidades da emer-
1
O presente captulo foi originalmente apresentado, sob a forma de paper, no 54 Encontro Anual da Associao
de Estudos Internacionais (ISA), na cidade de San Francisco, Estados Unidos, em maro de 2013, com o ttulo
A Tragedy of Middle Power Politics: Traps and Contradictions in Brazils Quest for Institutional Revisionism. A
traduo do texto para o portugus icou a cargo de Nikolas Passos, a quem os autores gostariam de agradecer.
115
gncia das potncias mdias. Tal emergncia est marcada por contradies
patentes e nossos esforos analticos estaro direcionados a decifrar tais
contradies. Potncias emergentes no so espontaneamente bem-vindas
na arquitetura poltico-econmica mundial, formada por velhas potncias
(Europa), por uma ex-superpotncia (Unio Sovitica) e por uma super-
potncia preocupada com seus prprios problemas (Estados Unidos). So
Francisco (SF) e Bretton Woods (BW) simbolizam os dois regimes interna-
cionais mais importantes para a manuteno da ordem internacional, cuja
fundao remonta ao inal da 2GM.
Argumentamos que, sob certas circunstncias, tais regimes iro
inevitavelmente colidir, independentemente das tentativas estatais de su-
perar tal situao. O Brasil exempliica bem tal tendncia por meio de
seus esforos para alcanar e manter seu status de potncia emergente no
sculo XXI. Enfrentando lgicas contraditrias em diferentes instituies,
e na ausncia de outras alternativas, pases emergentes podem tornar-se
prisioneiros de sua prpria condio de potncia mdia uma tragdia
especialmente dramtica para o caso brasileiro. Assim, o presente artigo se
concentra nos esforos institucionais das potncias mdias em uma ordem
mundial em transio, dando enfoque ao caso brasileiro do ps-Guerra
Fria um pas reconhecido por sua tradio de respeito pela ordem e pelo
direito internacional, mas constantemente engajado em crticas aos arran-
jos correntes e em presses por transformaes abrangentes.
Aps 2008, o Brasil avanou poltica e economicamente. No
mais deixados no banco de trs, o Brasil e os demais pases emergentes se
tornaram importantes foras motrizes de um mundo cambiante, onde as
antigas potncias europeias sucumbem diante da recesso e da complexa
encruzilhada poltica dos processos de uniicao; a Amrica do Norte, por
sua vez, quedou temerosa e desgastada. O Brasil assumiu a liderana nas
negociaes da OMC relacionadas a servios e agricultura, eventualmente
colaborando com a formao do G-20 (liderado conjuntamente com a
ndia), pressionando pelo acesso a mercados e pelos preos das commo-
dities2. Potncias mdias tambm foram atores proeminentes em debates
sobre mudanas climticas e desenvolvimento sustentvel durante a maior
parte da dcada.
2
Uma questo sensvel no decorrer da crise de 2008/2009, em termos econmicos e de segurana alimentar.
116
Vises do Sul:
Volume 2
Uma das importantes caractersticas da emergncia das potncias

mdias tem sido a constante busca pela legitimidade internacional por vias
institucionais. Frequentemente consideradas controversas (especialmente
para os pases vizinhos), as polticas externas desses pases tm sido, duran-
te a maior parte das ltimas duas dcadas, cuidadosamente conduzida por
meio de mecanismos multilaterais. O investimento na diplomacia pblica
nos fruns internacionais considerado um instrumento central no con-
texto da nova ordem mundial. Esse institucionalismo renovado alimen-
tado pela difuso de normas domsticas para os demais pases, por meio
das instituies internacionais (RAMAMURTI; SINGH, 2009, p. 150).
A defesa brasileira do multilateralismo est constantemente pre-
sente na retrica e nas decises de poltica externa. O Brasil conseguiu
fazer com sucesso sua transio para o mundo globalizado do ps-Guerra
Fria e para isso valeu-se de uma perspectiva voltada para dentro, em vez de
uma abertura clara (JAIN, 2006, p. 103). Tal introverso (exempliicada
pela proviso do coquetel anti-AIDS e pelos programas de distribuio de
renda e de luta contra a pobreza) foi, em alguns casos, exportada para o
cenrio global. De toda forma, h muitas contradies: um multilatera-
lismo to lexvel, varivel em cada caso, pode se tornar uma ameaa para
a robustez de regimes internacionais como os de SF e BW. Mais do que
uma mera possibilidade, partindo de uma ordem mundial minguante, a
transio para a ordem emergente se mostra desaiadora, [...] nas prximas
dcadas, provvel que nos deparemos repetidamente com becos sem sa-
da nos fruns multilaterais globais3 (WADE, 2011, p. 365) como foi
possvel perceber na Rio+20, conferncia organizada pela ONU para lidar
com o desenvolvimento sustentvel4.
O Brasil (e outros pases emergentes) tendem a utilizar tais estra-
tgias, pois assim possvel valer-se da retrica do pluralismo em oposio
ao panorama ocidentalista das instituies internacionais. Tal pluralismo
no apenas soaria bem, mas seria capaz de acomodar dinmicas locais (com
suas contradies). Neste ponto, nosso artigo aponta que o Brasil e ou-
tros pases emergentes sustentam suas prprias contradies ao adotarem
3
Nossa traduo.
4
Adicionalmente, exportar normas domsticas uma operao complexa; a gesto de recursos culturais se torna
crucial, j que a dinmica de exteriorizao envolve traduo e adaptao, o que pode retornar em termos con-
traditrios para as identidades coletivas j estabelecidas (PIETERSE; REHBEIN, 2009, p. 211).
117
tais estratgias de legitimao. Pluralismo pragmtico no domnio in-

ternacional, associado com um multilateralismo lexvel, tambm um
importante instrumento de poder brando (soft power). Algumas vezes,
pases emergentes empregam tal estratgia para no serem vistos como po-
tncias emergentes agressivas (LI, 2009, p. 220). So raros os confrontos
diretos com os Estados Unidos, j que os pases emergentes preferem dissi-
par a tenso por canais mais fungveis e fusveis (CLAUDE, 1956) das
instituies internacionais (MACKINNON; POWELL, 2008, p. 206).
Investimentos bem-sucedidos em diferentes modalidades de multilatera-
lismo criaram boas vizinhanas ao redor dos pases emergentes, onde inte-
raes pacicas puderam tomar lugar (BLANK, 2010, p. 35) e criar novas
fronteiras que afastam as potncias ocidentais e diicultam intervenes.
O engajamento contnuo em instituies multilaterais permite
aos pases emergentes acalmar as demandas de vizinhos temerosos, alm
de abrir uma janela de oportunidade para coopt-los (BLANK, 2010, p.
52). Estratgias de cooptao incluem o fortalecimento de instituies re-
gionais (no caso brasileiro, o Mercosul e a Unasul), impulsionando o esta-
belecimento de estruturas normativas mais robustas. A mesma tendncia
perpassa arranjos cooperativos sul-sul (para o Brasil, com a Amrica Latina
e a frica). Assistncia para o desenvolvimento, cooperao tcnica e as-
sistncia humanitria so partes relevantes dessas estratgias multilaterais
lexveis (KURLANTZICK, 2007, p. 155). O Brasil empregou todas essas
tcnicas de forma conjunta ao liderar a operao de paz da ONU no Haiti
(MINUSTAH) desde 2004. Para alm da legitimidade, as reivindicaes
dos pases emergentes ganham repercusso porque eles tm demonstrado
capacidade de prover, at certo ponto, bens pblicos internacionais essen-
ciais durante crises (CHARI, 2010, p. 7).
Assim, o presente artigo aborda o investimento institucional das
potncias mdias em uma ordem mundial em transio, focalizando o caso
brasileiro aps a Guerra Fria. Nas prximas cinco sees, analisaremos o caso
brasileiro diante do mutante tabuleiro institucional internacional. A prxi-
ma seo (Poltica de Potncias Mdias) fornece algum referencial teri-
co para nossa anlise. A seo 3 (A Caixa de Ferramentas da Governana
Global) sucintamente revisa as agendas polticas e os papis historicamente
desempenhados pelos acordos de SF e BW, assim como a lgica pela qual eles
118
Vises do Sul:
Volume 2
funcionam. Em seguida, a seo As Grandes Estratgias de Poltica Externa

Durante e Depois da Guerra Fria repassa as estratgias de insero interna-
cional da poltica externa brasileira, especialmente nas duas ltimas dcadas,
para demonstrar como o pas incorreu em comportamentos controversos
e mesmo contraditrios para garantir suas aspiraes e ter reconhecida sua
proeminncia no mundo. A seo 5 (Evocando a Hiptese Principal) re-
toma a hiptese da incompatibilidade entre as plataformas de SF e BW para
o propsito de criar uma governana global inclusiva e eicaz e, alm disso,
aponta como o Brasil contradiz sua prpria tradio diplomtica ao pressio-
nar por revisionismo institucional. Finalmente, a ltima seo arremata o
argumento sobre Uma Tragdia de Potncias Mdias.
2 POLTICA DE POTNCIAS MDIAS

O comportamento da poltica externa brasileira nas ltimas duas
dcadas pode ser precisamente descrito pelo termo middlepowermanship,
o qual se refere tendncia das potncias mdias a perseguir solues mul-
tilaterais para problemas internacionais, sua tendncia a assumir posies de
compromisso em disputas internacionais e sua tendncia de utilizar noes
de boa cidadania internacional para guiar sua diplomacia5 (COOPER et
al., 1993). Robert Keohane, naquele que possivelmente o primeiro tra-
balho acadmico a problematizar as potncias mdias na poltica mundial,
deine tais pases como system-afecting, uma vez que eles no tm esperan-
as de afetar o sistema internacional atuando sozinhos, mas podem exercer
impacto signiicativo no sistema ao trabalhar em pequenos grupos ou alian-
as, ou em organizaes internacionais, sejam elas regionais ou universais.
(KEOHANE, 1969, p. 295). Sem grandes capacidades materiais, tais pases
tm que coniar em seus bens reputacionais e nos aparatos legais j estabe-
lecidos, como forma de alcanar melhores resultados nas relaes interna-
cionais, alm de proteger-se do mundo externo em uma perspectiva das
Relaes Internacionais de alguma forma inspirada em Hugo Grcio e sua
escola de pensamento, conhecida como racionalismo ou grocianismo.
Por trs dessa linha de pensamento, h provavelmente uma aposta
na efetividade da regulao promovida pelos regimes internacionais, uma
5
Nossa traduo.
119
vez que se cr que tais regimes de fato importam e inluenciam o com-

portamento internacional promovendo incentivos seletivos (OLSON,
1965), para que os pases preiram solues institucionais e multilaterais
em vez de optar por polticas unilaterais e ad hoc. Ao colocar nfase no
poder institucional, e no apostar nos ativos militares e econmicos, o
Brasil utiliza as instituies internacionais como proxy para as disputas
de fora bruta. Essa frmula pode garantir prestgio internacional sem que
se incorra nos riscos e custos envolvidos na poltica de grandes potncias.
Um pas como o Brasil ir preferir acordos multilaterais e processos
de deciso coletiva, quando estes se mostrarem formas eicientes de compar-
tilhar fardos e bloquear intenes hegemnicas. A poltica externa brasileira
sempre esteve marcada por um sentimento de profunda desconiana em
relao s potncias coloniais europeias e, a partir do sculo XIX, em relao
aos EUA (FELDMAN, 2009). Para garantir independncia poltica e inte-
gridade territorial do pas, diplomatas brasileiros frequentemente enfatiza-
ram a importncia de uma diplomacia multilateral coerente, tanto no mbi-
to prtico quanto no discursivo. Nesse sentido, uma orientao diplomtica
pacica deve ser concebida no como uma frmula guiada por preceitos
morais (kantianos) ou ideolgicos, e sim como uma diplomacia de nicho,
isto , uma abordagem racional voltada para a soluo de problemas, que se
aplica a controvrsias que, de outro modo, no poderiam ser enfrentadas.
Parafraseando uma citao de San Tiago Dantas (ex-ministro das Relaes
Exteriores do Brasil), na ausncia de poder material, a intangibilidade de
princpios torna-se a maior arma dos militarmente fracos (DANTAS, 2011).
Desse modo, os bens reputacionais tornaram-se a pedra angular
da poltica externa brasileira muito antes de o pas ser reconhecido como
uma potncia mdia. No entanto, a passagem do discurso diplomtico
para um conjunto mais consistente de prticas tomou lugar de forma clara
na ltima dcada. Pela primeira vez, o Brasil fez uso de sua credibilidade
e de sua quase-universal simpatia no contexto do multilateralismo para
defender seus interesses e maximizar atributos de soft power. Em tentativas
anteriores de se lanar globalmente, o pas se mostrou ou fraco demais
(falhando em ser ouvido na poltica mundial, como no caso da partici-
pao brasileira na Liga das Naes), ou demasiadamente desconiado da
governana internacional (e, consequentemente, afastando-se de um maior
120
Vises do Sul:
Volume 2
engajamento na ONU nos anos 1970 e no comeo dos 1980). A ltima

dcada viu o pas buscar uma diplomacia mais ativa em vrios campos
inclusive nas matrias de segurana internacional valendo-se de seu soft
power como principal ferramenta da poltica externa (PEREIRA, 2011).
Uma mirada atual experincia brasileira revela o comportamen-
to de potncias mdias. Seguindo o argumento construtivista proposto por
Alexander Wendt, tais pases no so deinidos apenas por suas capacidades
materiais, mas mais precisamente (e principalmente) pela percepo comum
do papel que desempenham nos assuntos globais ou suas identidades sociais
(WENDT, 1995). Em vez de um simples rtulo, middlepowermanship um
conceito construdo, inserido em estruturas sociais que existem em prticas e
processos. Por isso no se deve olhar apenas para o que os pases dizem ou tm
(em termos materiais), mas para o que fazem. As potncias mdias colocaram
historicamente o multilateralismo no topo de suas agendas, e geralmente ado-
taram uma postura cooperativa frente a regimes e instituies internacionais.
O ativismo brasileiro na OMC, nos regimes ambientais e de no proliferao,
bem como em operaes de manuteno da paz, bom exemplo de como tais
identidades moldam o comportamento na poltica mundial.
Enquanto a abordagem construtivista para as potncias mdias
positiva, no sentido de que v seu comportamento como o produto de
vises de mundo e identidades compartilhadas, uma abordagem realista do
middlepowermanship retrata o ativismo multilateral e o engajamento insti-
tucional como formas de reduzir a supremacia global dos Estados Unidos.
No pano de fundo seria possvel enxergar uma profunda insatisfao com
a estrutura unipolar do sistema internacional. Pode-se assim interpretar
as estratgias institucionais das potncias mdias como uma tentativa de
balanceamento contra os Estados Unidos. Se, de acordo com Robert Pape,
um confronto direto com a nica superpotncia mundial se mostra ex-
cessivamente custoso para qualquer Estado individualmente e muito arris-
cado para vrios Estados atuando juntos (PAPE, 2005, p. 9), restam aos
demais pases as medidas de soft balancing, isto , aes que no desaiem
diretamente a preponderncia militar dos EUA, mas que usem ferramentas
no militares para atrasar, frustrar e minar polticas militares unilaterais
agressivas dos EUA.6 (PAPE, 2005, p. 10).
6
Nossa traduo.
121
Aparentemente, existe uma relao estreita entre o comportamento

das potncias mdias no interior das instituies internacionais e mesmo
nas relaes entre as potncias mdias e tais tentativas de conter a prepon-
derncia dos EUA. A deinio de Stephen Walt para soft balancing descreve
o fenmeno como a coordenao consciente da ao diplomtica com o
objetivo de obter resultados contrrios s preferncias estadunidenses resul-
tados que no poderiam ser alcanados caso o balanceamento no desse aos
participantes alguma forma de suporte mtuo. (WALT, 2005, p 126)7. Esse
conceito amplo, que abrange no s as polticas militares, seno preferncias
de um modo geral, nos parece particularmente til para explicar esforos
cooperativos entre potncias mdias em arenas no militares, mostrando-se
evidente quando relacionado s estratgias multilaterais.
Mas o que leva as potncias mdias a praticarem soft balancing
contra os Estados Unidos? Nas palavras de Walt, essa estratgia pode ter
pelo menos quatro objetivos. Primeiro e mais importante, Estados podem
utilizar do balanceamento para aumentar suas habilidades de se manter
e de resistir contra as presses norte-americanas em termos polticos,
econmicos ou militares. Em segundo lugar, soft balancing algumas vezes
aparece como uma forma de melhorar as possibilidades de barganha em
negociaes internacionais, sejam elas relacionadas a questes especicas
ou a amplos acordos da governana global. Em terceiro lugar, o balancea-
mento pode funcionar como um alerta aos EUA de que nem sempre os de-
mais pases iro simplesmente aceitar as preferncias norte-americanas. E,
inalmente, pode funcionar como uma forma de o Estado se tornar menos
dependente da proteo e dos auxlios estadunidenses, permitindo-lhe tra-
ar seus prprios rumos na poltica mundial (WALT, 2005, p. 127-129).
Todos esses objetivos fazem sentido quando analisamos o comportamento
das potncias mdias nos assuntos globais, o segundo explicitando a estra-
tgia institucional geralmente preferida por esses atores e o quarto lidando
com a busca por autonomia que tambm um aspecto-chave da poltica
de potncias mdias em geral.
Independentemente do ponto de partida terico adotado para en-
tender o papel desempenhado pelas potncias mdias nas relaes interna-
cionais, parece haver um substrato compartilhado, que pode ser resumido
7
Nossa traduo.
122
Vises do Sul:
Volume 2
da seguinte forma: (1) historicamente, potncias mdias no tiveram um

lugar de destaque nos blocos regionais durante a Guerra Fria, mas manti-
veram estreitas relaes com o processo de construo da ordem interna-
cional (COX, 1996, p. 245); (2) potncias mdias apoiam os objetivos de
paz internacional porque esto interessadas em um ambiente ordenado e
estvel (FLEMES, 2007, p. 10); (3) elas tentam construir consensos em
torno de assuntos multilaterais, como a no proliferao nuclear ou prote-
o ambiental, de forma a superar a falta de capacidades materiais noutros
campos (FLEMES, 2007, p. 11); inalmente, (4) baseiam frequentemente
suas demandas nas instituies internacionais em um discurso de justia
global e multilateralismo democrtico (FLEMES, 2007, p. 24).
O ponto principal do comportamento das potncias mdias , as-
sim, o engajamento na governana global. Suas narrativas diplomticas, espe-
cialmente em dcadas recentes, tm sido construdas em torno da ideia de or-
ganizaes e regimes internacionais criados via cooperao institucional. Este
um aspecto inseparvel da poltica de potncias mdias. Examinaremos, ento,
a concepo dos mecanismos de governana global e de que forma os Estados
intermedirios criaram seus caminhos em tais instituies.
3 A CAIXA DE FERRAMENTAS DA GOVERNANA GLOBAL

3.1 SO FRANCISCO (SISTEMA ONU)
A adoo da Carta da ONU em 24 de outubro de 1945 deu luz
a um complexo sistema de agncias intergovernamentais com o objetivo de
evitar uma nova guerra mundial. Esse sistema liderado pela Organizao
das Naes Unidas (ONU), uma organizao internacional (OI) desenha-
da para enfrentar os problemas que, anteriormente, levaram a Liga das
Naes (LDN) ao completo fracasso. A ONU foi fundada por 51 Estados.
Uma dcada mais tarde, j havia alcanado a marca de 76 membros. O
prximo salto foi ainda mais impressionante: como resultado do processo
de descolonizao (catalisado pela ajuda da ONU), a organizao atingiu
144 membros em 1975 o dobro dos participantes de 1955. O processo
de expanso continuou, a despeito da presso (tpica da Guerra Fria) con-
tra a admisso de alguns Estados como membros. No seu quinquagsimo
aniversrio (1995), a ONU atingia o patamar de 185 membros. Hoje,
123
quase sete dcadas desde sua fundao, a ONU pode reivindicar para si o
status de entidade quase universal, totalizando 193 membros e, mais do
que isso, nunca tendo um de seus membros se retirado permanentemente
da instituio. O nico caso de afastamento temporrio de um Estado
envolveu a Indonsia que aps anunciar sua sada da organizao em 20
de janeiro de 1965, retornou ao corpo de membros em 28 de setembro de
1966 (UNITED NATIONS, 2010).
A ONU alcanou o objetivo de transformar os EUA, hegmona
relutante do perodo entreguerras, em um dos seus Estados membros. O
desenho institucional da ONU beneiciou-se do aprendizado com a expe-
rincia histrica. Dois fatores-chave parecem explicar o porqu de a ONU
ter se tornado mais bem-sucedida que a LDN (1920-1946), especialmente
no que diz respeito representao geogrica. O primeiro foi a criao de
um rgo poltico (a Assembleia Geral da ONU) desenhado para contem-
plar todos os Estados reconhecidos pela comunidade internacional. Essa
premissa de igualdade estrita entre Estados reconhecidos implicou a acei-
tao expressa do princpio de no interferncia nos assuntos domsticos
de outros Estados. Alm disso, vale o princpio um Estado, um voto em
questes discutidas dentro do escopo da Assembleia Geral da ONU, que
talvez tenha sido a mais importante inovao institucional representada
pelo advento da chamada Organizao de San Francisco.
O segundo elemento decisivo para a sobrevivncia da ONU e o
crescimento da sua cobertura global com o passar do tempo parece ser a
composio do seu Conselho de Segurana (CSNU), o corpo investido
da responsabilidade de manter a paz e segurana no mundo. Em vez de
restringir a iliao aos Europeus (como o fez a Liga das Naes aps 1933,
e antes disso, a Santa Aliana, de 1815 a 1825), o novo Conselho se pro-
vou capaz de contemplar trs continentes (Amrica, Europa e sia) por
meio de seu mecanismo de representao permanente e no negligenciou
a frica e a Oceania, mesmo que numa base no permanente. Alm dis-
so, os objetivos da ONU, como estabelecidos na Declarao de Moscou
(1943), previram uma organizao internacional abrangente (no que diz
respeito aos temas trabalhados) e quase-universal (no que diz respeito i-
liao), concebida para abarcar todas as naes amantes da paz (LOPES,
2012). Ademais dos avanos institucionais e do grande crescimento do
124
Vises do Sul:
Volume 2
nmero de Estados membros no passado recente, Nagendra Singh (2003)

enxerga na Carta da ONU uma tentativa de remover o etnocentrismo que
marcou a experincia da LDN. A Carta da ONU trouxe provises que po-
dem mitigar esse trao, como o princpio da autodeterminao dos povos,
da independncia poltica e da integridade territorial de todos os Estados
Membros. Essas mudanas nos textos legais e prticas polticas da ONU
foram guiadas pela necessidade de expandir o conceito de comunidade
internacional visando a garantir que mais Estados permanecessem sob o
seu guarda-chuva institucional.
Na poca da fundao da ONU, considerou-se seriamente con-
ceder ao Brasil um assento permanente no CSNU, devido a sua relevante
participao na 2GM como um aliado oicial dos Estados Unidos, desde
1942, e membro das Naes Unidas (a aliana de guerra, no a organi-
zao formal) (GARCIA, 2012). A participao brasileira na guerra foi
principalmente naval, apesar de o pas ter mandado um regimento para o
Front Ocidental. A marinha e a aeronutica participaram da Batalha do
Atlntico depois da metade de 1942, mas, mais importante, o Brasil con-
tribuiu com uma diviso de infantaria que entrou em combate no Front
Italiano em 1944. Apesar de tudo isso, no perodo em que o mundo se
reconstrua aps o encerramento da guerra, o Brasil no pde colher os
frutos que supostamente plantou. Tal fato pode ser percebido luz do
fracasso de sua campanha diplomtica para obter um assento permanente
no CSNU, mesmo hoje, mais de seis dcadas depois das decises de San
Francisco (VARGAS, 2009). No surpreende que esse momento da hist-
ria diplomtica brasileira (a segunda metade dos anos 1940) seja atualmen-
te conhecido como o alinhamento sem recompensas (MOURA, 1990).
Resumidamente, quando a ONU estava sendo desenhada, espe-
ciicamente nas conferncias de cpula que ocorreram anteriormente de
San Francisco, uma abordagem regionalista em relao iliao no CSNU
ganhou fora e a proposta de conceder ao Brasil um assento permanente
no conselho foi abertamente defendida pelo presidente estadunidense, F.D.
Roosevelt, e pelo Secretrio de Estado, Cordell Hull (GARCIA, 2012). Em
1944, ainda no estava claro quais seriam os novos guardies da ordem mun-
dial emergente os EUA, o Reino Unido, a Unio Sovitica... Quem mais?
Se um critrio regional tivesse conquistado coraes e mentes, o Brasil teria
125
provavelmente sido includo como um fundador do CSNU e teria um as-

sento permanente, uma vez que era o mais importante aliado sul-americano
dos EUA em 1945 (sem mencionar que a Argentina estava gerando preocu-
paes, devido a sua proximidade com os pases do Eixo durante e depois da
2GM, e deveria ser balanceada e at mesmo contida por Braslia).
No entanto, as perspectivas de que o Brasil se tornasse o co de
guarda regional e um aliado incondicional dos EUA provocaram reaes
negativas tanto no corpo diplomtico britnico quando no sovitico. Esse
movimento foi interpretado como uma manobra estadunidense de dobrar
o peso de seu voto no CSONU, j que se esperava que o Brasil replicasse
as posies dos EUA. possvel que o Reino Unido ento um imprio
decadente temesse ser ofuscado por um emergente pas sul-americano e
a URSS no desejasse que os EUA obtivessem o controle majoritrio dos
votos no Conselho. No im das contas, a abordagem regionalista foi substi-
tuda pelo argumento a favor da liderana das grandes potncias, pois estas
teoricamente seriam mais bem equipadas (militar e economicamente) para
assumir os encargos de manter a paz e a segurana mundiais. A delegao
estadunidense deixou a oportunidade passar. Apenas em junho de 1945 o
CSNU teve deinidos seus membros permanentes: os pases a assumir os
cinco assentos seriam as duas grandes potncias (EUA e Unio Sovitica) e
as quase ou ex-potncias (China, Frana e Reino Unido). A frmula regio-
nal foi rejeitada e, em seguida, abandonada (GARCIA, 2012; VARGAS,
2009). O poder de veto, um instrumento cujo status legal e escopo no
estavam completamente estabelecidos nos primeiros anos da ONU, rapi-
damente se tornou uma realidade prtica. O Brasil, apesar de quase ter se
tornado o sexto membro permanente na fundao da ONU, no conse-
guiu e provavelmente no obter o assento permanente num futuro prxi-
mo, dado seu peril de potncia mdia com bases regionais.
3.2 BRETTON WOODS (FMI, BANCO MUNDIAL E GATT/OMC)

A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) herdeira legtima
do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), um regime internacional
formalizado em 30 de outubro de 1947, em Genebra, quando 23 pases
assinaram um tratado sobre tarifas e comrcio que entrou em vigor no ano
126
Vises do Sul:
Volume 2
seguinte. O crescimento do nmero de membros foi galopante no inal

da terceira rodada de negociaes em 1951, o acordo j tinha 38 adeses.
Em 1967, aps a Rodada Kennedy, 20 anos aps o estabelecimento do
GATT, havia 62 Estados participando das discusses sobre liberalizao do
comrcio internacional. Aproximadamente uma dcada depois, no inal da
Rodada de Tquio (1979), 102 membros formais faziam parte do regime.
A Rodada do Uruguai, bastante conhecida por sediar a criao da OMC,
teve no seu inal 128 membros. E atualmente, j sob a gide da OMC,
podemos contar 159 membros plenos e aproximadamente trs dzias de
Estados reivindicando seus ingressos para a instituio (HOEKMAN;
MAVROIDIS, 2007; OMC, 2013).
Fundados em 27 de dezembro de 1945 como desenvolvimento
institucional da Conferncia de Bretton Woods (22 de julho de 1944) o
FMI e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento/BIRD
(a partir de 1960, o rgo principal do Grupo Banco Mundial) contaram
com 35 membros na sua fundao. Devido regra de iliao conjunta
(um Estado no pode participar em apenas um dos bancos, mas deve se
iliar a ambos ao mesmo tempo), a iliao das duas organizaes interna-
cionais (OI) evoluiu de forma paralela, apesar das diferenas em termos
de escopo e estratgias polticas (WOODS, 2006; PEREIRA, 2010). Em
1965, cerca de 100 pases haviam sido admitidos como membros desses
bancos multilaterais. No inal da Guerra Fria, um intenso novo luxo de
admisses, em sua maioria de pases da Europa Oriental, fez o nmero de
membros disparar para 170 pases. Hoje, quase 70 anos aps a entrada em
vigor, o FMI e o BIRD contam com 187 Estados, sem mencionar aqueles
que, apesar de ainda no serem membros formais, participam de alguns
processos que as instituies realizam (INTERNATIONAL MONETARY
FUND, 2013; WORLD BANK, 2013; VREELAND, 2007).
De acordo com Ruggie (1982), o GATT foi um dos pilares do
trip institucional de BW (juntamente com o BIRD e o FMI), cujo obje-
tivo implcito era incutir contedos liberais nas relaes econmicas inter-
nacionais aps a 2GM. Os Estados Unidos e os pases da Europa Oriental
(a URSS no se uniu ao FMI e ao BM quando estes foram fundados)
patrocinaram a criao de OI cujos mandatos envolviam a liberalizao do
comrcio e das inanas e a preveno de grandes crises no balano de pa-
127
gamentos de pases com grandes dbitos, dessa forma criando as condies

para uma mquina poderosa de governana econmica. O conceito de li-
beralismo incrustado (RUGGIE, 1982) se apoia tanto em um elemento
abstrato (a ampla aceitao das virtudes liberais nos pases ocidentais)
quanto em estruturas institucionais de coero (principalmente represen-
tadas pelo trip institucional de BW). Duas outras funes de tais arranjos
institucionais seriam impulsionar os luxos de comrcio e assegurar que
os dbitos da 2 GM seriam pagos, dado que os militarmente vitoriosos
coincidiam com os credores econmicos (NASAR, 2012).
No momento em que os EUA sediavam a Conferncia de Bretton
Woods, o Brasil ainda era um pas agrrio que tentava traar seu caminho
rumo modernidade. De fato, era uma nao extremamente endividada
cuja economia dependia das atividades do setor primrio e, acima de tudo,
da exportao de commodities. Sob o vis desenvolvimentista inspirado no
pensamento econmico da CEPAL (que signiicou uma opo por priorizar
as dinmicas do mercado interno e a substituio de importaes em vez de
se tornar uma economia induzida pelas exportaes), pases sul-americanos
aspiraram a quebrar os laos estruturais centro-periferia e confrontar o sta-
tus quo econmico visto como desfavorvel para os mais pobres.
Aps a 2 GM, o Brasil estava muito mais prximo de se quali-
icar como um receptor de doaes internacionais e um candidato a em-
prstimos do que um pas com interesses em jogo na arquitetura inanceira
global. Ao contrrio do que iria ocorrer em San Francisco em 1945, no
domnio econmico o governo brasileiro adotou uma posio de submis-
so, sem propostas consistentes ou algum papel relevante, seguindo os
passos dos grandes inanciadores capitalistas (com os EUA assumindo a
liderana). Fora os interesses pessoais de alguns industriais, banqueiros,
economistas e diplomatas (mas diicilmente de polticos proissionais), a
sociedade civil brasileira no pde compreender o que ocorria em Bretton
Woods, nem em Havana ou Genebra (FARIAS, 2012). A participao pe-
rifrica no desenho de um esquema global de governana econmica que
se mostrou poderosa ferramenta de inluncia uma precondio para
entender a forma pela qual o Brasil se tornou sub-representado e margi-
nalizado no mbito das instituies de BW ao longo das dcadas. O que
ainda pior, o Brasil (e a Amrica Latina em geral) nunca foi contemplado
128
Vises do Sul:
Volume 2
por um Plano Marshall ou similar, o que certamente ajuda a explicar os

motivos da expresso alinhamento sem recompensas, que traduz to bem
a poltica externa brasileira para o perodo do ps-guerra.
4 AS ESTRATGIAS DE POLTICA EXTERNA DURANTE E DEPOIS DA GUERRA FRIA

A poltica externa brasileira sofreu profundas mudanas nas
ltimas duas dcadas. Aps a Guerra Fria, o Brasil tem aparentemente
combinado sua orientao prudente e paciista com um comportamento
mais proativo nos assuntos mundiais. Durante os governos de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010),
o Brasil adotou um peril poltico mais proeminente, liderando muitas
iniciativas relacionadas agenda econmica e de segurana, tanto na escala
regional quanto mundial. Em diversos aspectos, o pas se encaixa no estilo
diplomtico de potncia mdia do status quo.
O Brasil enfrentou reformas estruturais nos anos 1990 que ti-
raram o pas da posio de retardatrio econmico latino-americano e o
transformaram em um dos mercados emergentes mais promissores no s-
culo XXI. Polticas sociais recentemente implementadas impulsionaram
o crescimento do mercado interno, aumentando os nveis de consumo e
atraindo investimento estrangeiro adicional. Antes um pas atrasado in-
dustrialmente, o Brasil tem agora um parque industrial soisticado, sem
mencionar o desenvolvido sistema inanceiro e bancrio. A agricultura al-
129
tamente mecanizada hoje em dia responsvel por enormes supervits da

balana comercial.
A partir dos anos 1990, houve uma renovada nfase nos processos
de integrao regional (com a no declarada mas notria busca por lide-
rana sul-americana) (BURGES, 2008). Alm disso, o Brasil tornou-se um
dos atores lderes em contestar padres hegemnicos de autoridade poltica
dentro de instituies internacionais como a OMC, o FMI e o CSNU.
Quando Lula da Silva e o Partido dos Trabalhadores (PT) ga-
nharam a corrida presidencial em novembro de 2002, muitos setores da
sociedade brasileira esperavam um presidente despreparado liderando um
governo de esquerda (VISENTINI, 2011) em tempos difceis, interna e
externamente. Domesticamente, a inlao aumentava, o crescimento eco-
nmico era mnimo, e Cardoso vivia seus dias de lame-duck8, com supor-
te poltico dbil e uma agenda cheia de impasses (COUTO; ABRUCIO,
2003). Externamente, o incio da Guerra ao Terror, em resposta aos ata-
ques de 11 de setembro de 2001, afastou a agenda global dos assuntos de
desenvolvimento e comrcio, que eram a espinha dorsal da poltica externa
brasileira (BARBOSA, 2002). Ademais, a dramtica e persistente crise na
economia argentina era preocupante para os interesses brasileiros, na me-
dida em que prejudicava a integrao regional (CARRANZA, 2003).
A poltica externa foi, ento, utilizada para enfrentar de forma
criativa os contratempos do incio dos anos 2000. Combinada com po-
lticas econmicas ortodoxas, a poltica externa auxiliou no incentivo ao
comrcio internacional, aos investimentos e, em ltima instncia, a supe-
rar a desconiana para com o ex-metalrgico e lder sindical. Alm disso,
associada com ambiciosos programas sociais e mostrando um ativismo sem
precedentes, a diplomacia foi utilizada para elevar o Brasil a um novo pata-
mar no palco mundial. Mudana foi, pelo menos com relao poltica
externa, a tnica da nova administrao (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007).
Enquanto Almeida (2004, p. 162) aponta que diplomacia a vertente da
atividade do governo que melhor relete as velhas propostas e as diretrizes
tradicionais do Partido dos Trabalhadores no comeo do primeiro gover-
no Lula, Lima e Hirst (2006) completam que a incluso da agenda social
8
A expresso refere-se a polticos, geralmente em ins de mandato, sem autoridade ou prestgio poltico.
130
Vises do Sul:
Volume 2
como um tema principal das relaes exteriores foi uma inovao impor-
tante, que tambm reletiu essa abordagem poltica singular.
Se verdade que alguns dos princpios que guiaram as relaes
exteriores do Presidente Lula j haviam sido evocadas por seu predecessor
Cardoso alguns anos antes, eles assumiram uma nova roupagem sob o gover-
no do Partido dos Trabalhadores, com uma nfase conceitual inteiramente
nova (ALMEIDA, 2004). A ideia do ativismo diplomtico, transcendendo a
retrica e o simbolismo por trs da reputao brasileira no exterior e dentro
das instituies internacionais, foi introduzida pelo Ministro das Relaes
Exteriores Celso Amorim, de acordo com quem o pas no fugiria de um
protagonismo engajado, sempre que fosse necessrio para a defesa do inte-
resse nacional e dos valores que nos inspiram. (AMORIM, 2011a, p. 14).
Mais impressionante, no entanto, foi o peso dado inteno de
fazer o sistema internacional democrtico, para que as relaes exteriores
do pas pudessem ser utilizadas para melhorar a qualidade de vida do povo
brasileiro. O objetivo de promover desenvolvimento por meio da diplo-
macia no era de modo algum novo, tampouco o objetivo de transformar
o sistema de Estados. Verso muito similar desse discurso pode ser encon-
trada na Poltica Externa Independente do incio dos anos 1960 ou no
Pragmatismo Responsvel da metade dos anos 1970 (GONALVES,
2011). As estratgias eram, no entanto, diferentes. Em primeiro lugar, era
necessrio fortalecer os elementos de multipolaridade do sistema inter-
nacional, o que tornava primordial a realizao de alianas com pases
emergentes, e tambm com as naes africanas. Em segundo lugar era in-
dispensvel fazer a Amrica do Sul a prioridade declarada do governo
politicamente estvel, socialmente justa e economicamente prspera
(AMORIM, 2011a, p. 15). Finalmente, era crucial restaurar a coniana
nas Naes Unidas, um objetivo que a poltica externa brasileira buscaria
por meio da defesa da ampliao do Conselho de Segurana com a inclu-
so de pases em desenvolvimento entre seus membros, mirando reforar
sua legitimidade e representatividade. (AMORIM, 2011a, p. 16).
Mas trazer democracia para o sistema internacional tambm en-
volvia fazer mais transparente a poltica externa, em consonncia com as
expectativas populares. Esta passagem particularmente esclarecedora:
Poltica externa no uma responsabilidade exclusivamente do Itamaraty,
131
ou mesmo do governo. Envolve a sociedade como um todo. Para deinir

o interesse nacional em cada situao concreta, irei reforar a coordenao
com outros setores do governo e todos os setores sociais trabalhadores,
homens de negcio, intelectuais assim como entidades da sociedade ci-
vil. (AMORIM, 2011a, p. 13).
Em suma, podemos airmar que a aspirao do novo governo era
guiar o pas na direo de um papel internacional mais proeminente, se
tornando assim um global player em assuntos mundiais. Para esse im, o
Presidente Lula adotou estratgia chamada de autonomia pela diversiica-
o, por meio da qual o pas aderiria a normas internacionais e princ-
pios por meio de alianas sul-sul, incluindo alianas regionais, e por meio
de acordos com parceiros no tradicionais (China, sia-Pacico, frica,
Europa Oriental, Oriente Mdio, etc.), tentando reduzir assimetrias nas
relaes exteriores com pases poderosos (VIGEVANI; CEPALUNI,
2007, p. 1313). Mesmo que essa estratgia no exclua a que prevalece-
ra na dcada anterior conhecida como autonomia pela participao,
orientada por valores e direcionada a participao em regimes internacio-
nais (liberais) (VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2003) a abordagem
predominantemente grociana foi substituda por uma mais realista. Isso
signiicou que o pragmatismo econmico e o nacionalismo poltico passa-
ram a desempenhar um papel mais importante que os ideais ocidentais e
liberais, que haviam triunfado no imediato ps-Guerra Fria. Tal realismo
pde ser observado em pelo menos trs situaes durante o governo Lula:
a realizao de fortes alianas no mundo em desenvolvimento, especial-
mente com potncias mdias, como o frum IBAS (OLIVEIRA; ONUKI;
OLIVEIRA, 2006; VIEIRA; ALDEN, 2011) ou a iniciativa BRICS
(FLEMES, 2010); o papel proativo na Rodada Doha da OMC, utilizando
a coalizo G20 como plataforma de barganha (CARVALHO, 2010) para
promover os interesses econmicos do pas; e a relao estratgica com as
naes desenvolvidas, mais notavelmente com os EUA, que alcanaram
altos nveis de maturidade (PECEQUILO, 2010).
A primeira situao representa o que comumente conhecido
como diplomacia sul-sul. Tal diplomacia tem uma profunda conexo com
tentativas prvias da poltica externa brasileira de estocar suporte e inluncia
poltica de parceiros no tradicionais na frica, sia e Oriente Mdio. Sob
132
Vises do Sul:
Volume 2
Lula, a cooperao sul-sul foi elevada a um novo patamar, promovida por

uma intensa diplomacia presidencial. O presidente realizou no menos que
31 visitas oiciais a pases africanos e esteve em 9 naes do Oriente Mdio
em seus oito anos de mandato (BRASIL, 2010). Na frica, com uma ret-
rica baseada em um suposto dbito moral que o Brasil tinha com o con-
tinente, o Itamaraty decidiu enfocar o desenvolvimento regional, em inicia-
tivas de cooperao bilateral ou regional, e em investimentos diretos (tanto
pblicos quanto privados) (SARAIVA, 2010). Pases de lngua portuguesa,
como Angola, Moambique e Cabo Verde, receberam tratamento especial
por razes culturais, mas principalmente estratgicas. A parceria trilateral
entre a frica do Sul, o Brasil e a ndia, dita IBAS, foi capaz de coordenar
polticas em reas estratgicas, como comrcio e segurana, e foi reconhecida
pelas potncias ocidentais como um importante bloco de lideranas regionais
(VIEIRA; ALDEN, 2011; FARIA; NOGUEIRA; BELM LOPES, 2012).
No Oriente Mdio, o Brasil valeu-se de uma estratgia com duas
vertentes. Com Sria, Lbia e Ir, houve uma clara inteno de impulsio-
nar o potencial poltico e econmico que tais pases tinham a oferecer.
Politicamente, eles foram entendidos como parceiros chave no somente
em termos de reforar a posio geopoltica brasileira no Oriente Mdio, mas
tambm considerando um eventual suporte a um assento permanente bra-
sileiro no CSNU. Economicamente, tais pases eram mercados emergentes
formidveis e um destino natural para as exportaes brasileiras (AMORIM,
2011b). A segunda parte da estratgia estava relacionada com os conlitos e
tenses regionais de longa data. O Presidente Lula expressou diversas vezes
sua vontade de auxiliar nos impasses do processo de paz israelo-palestino,
o que icou claro com sua viagem ao Oriente Mdio em maro de 2010.
Alguns meses depois, o Presidente e o Ministro Celso Amorim foram a Teer
para negociar, ao lado da Turquia, um acordo nuclear com o Ir. Apesar de
Braslia e Ancara enxergaram no acordo um grande potencial de avano, a
inciativa no foi bem recebida mundialmente, uma vez que frustraria uma
nova rodada de sanes contra o Ir no CSNU (JESUS, 2011).
Em relao Rssia e especialmente China, o Brasil adotou
um discurso pragmtico, fundado na perspectiva de aumento do comrcio
bilateral e na relevncia poltica das potncias emergentes. De fato, o co-
mrcio com a China aumentou acentuadamente durante os anos Lula, e os
133
chineses se tornaram no inal da dcada os maiores parceiros comerciais do

Brasil. Este fato foi possvel principalmente devido ao reconhecimento da
Repblica Popular como uma economia de mercado em 2004. Em termos
polticos, devido a sua falta de capacidades materiais, o Itamaraty decidiu
investir em estratgias institucionais como o Grupo BRIC agora BRICS,
com a incluso da frica do Sul no inal de 2010 com o objetivo de redu-
zir o espao de manobra para a poltica externa estadunidense em assuntos
globais. Essa estratgia de soft balancing estava direcionada a aumentar,
mesmo que marginalmente, o grau de multipolaridade no mundo, nas
palavras de Celso Amorim (HURRELL, 2008).
Se o IBAS e o BRICS so as frentes polticas dessa estratgia (HIRST
et al., 2010), os grupos inanceiros e comerciais do G20 representam, no nvel
multilateral, o lado econmico da emergncia brasileira (OLIVEIRA, 2005).
A falta de aliados permanentes chegou a levar acadmicos brasileiros e diplo-
matas a conceber um conceito novo que descreve o comportamento do pas no
exterior: a construo de coalizes de geometria varivel. Enquanto tais grupos
apareceram pela primeira vez nas primeiras negociaes da OMC, eles cresce-
ram em nmero e importncia, passando pelos mais diversos temas e fronteiras
institucionais. A recusa de formar amplas coalizes, por outro lado, tem sido
chamada de uma estratgia de minilateralismo e historicamente se ope aos
massivos alinhamentos polticos construdos durante os dilogos Norte-Sul da
dcada de 1970, como o G77. J existem diversos estudos lanando luz sobre a
experincia brasileira nesta modalidade de multilateralismo e possvel encon-
trar, tambm, padres bastante parecidos de formao de pequenas coalizes
entre outras potncias mdias, tanto no nvel regional quanto na esfera multi-
lateral (FLEMES, 2007).
5 EVOCANDO A HIPTESE PRINCIPAL

Recordemos a hiptese principal deste artigo: Estados buscaro,
de forma descoordenada, controlar os bens globais comuns dentro das
OI. Como consequncia, os Estados cairo em contradies discursivas e
prticas caso tentem adquirir inluncia real sobre os processos decisrios
das maiores OI de San Francisco e de Bretton Woods simultaneamente.
Contradies so preocupantes para Estados que coniam fortemente na
134
Vises do Sul:
Volume 2
sua reputao. Pode haver obstculos para pases como o Brasil alcanarem
coerncia prtica e discursiva, j que o vis realista de SF e a plataforma
liberal de BW divergem profundamente em suas dinmicas e impem res-
tries normativas. A tabela comparativa abaixo (Tabela 1) descreve tal
tendncia nas ltimas dcadas.
Tabela 1: Evoluo comparativa da poltica externa brasileira em questes
relacionadas a SF e BW
Poltica Externa Brasileira Durante a Depois da
em relao a Guerra Fria Guerra Fria
O pas mais importante da regio,
Uma potncia regional, ao lado da
Amrica do Sul ainda que no seja considerado uma
Argentina.
potncia mundial.
A diplomacia pacica agora est
combinada com uma postura mais
Questes de segurana inter- Orientao pr-paz passiva e proativa. Disposio de partilhar encar-
nacional (em geral) prudente. gos, medida pelo aumento nos gastos
militares e na contribuio doutrina
do R2P.
Desde o comeo dos anos 1950, o A operao MINUSTAH (Haiti)
Brasil tem colaborado com a ONU representa uma inlexo, pois foi
Operaes de Paz da ONU
estritamente sob o Captulo VI a primeira atuao brasileira sob o
da Carta da organizao. Captulo VII da Carta da ONU.
Colaborador constante com poucos Pressiona por uma reforma que con-
Reforma do Conselho de interesses em questes de seguran- temple pases emergentes de diferentes
Segurana da ONU a; no havia campanha consistente regies do mundo (G4+2 pases
pela reforma. africanos).
Um grande pas perifrico com Um mercado emergente, crescen-
Questes econmicas interna-
pequena participao no comrcio temente conectado com mercados
cionais (em geral)
global e nos luxos inanceiros. globais.
Um emprestador ao FMI; o Brasil
Um devedor e constante tomador est desconfortvel com o sistema de
FMI e Banco Mundial de emprstimos dos dois bancos cotas do FMI/BM e com a peque-
multilaterais. na parcela destinada aos pases em
desenvolvimento.
Aps a Rodada Doha, tornou-se um dos
Um pas sem grande importncia atores mais importantes no processo de-
GATT/WTO
nos procedimentos decisrios. cisrio (ao lado de ndia, China, Unio
Europeia e EUA).
Um dos mais frequentes usurios do
Mecanismo de Resoluo de
No existia. sistema, tanto como pleiteante quanto
Disputas da OMC
como ru.
O Brasil advoga fortemente por
Reforma das instituies de uma reforma que relita o policen-
No estava em questo.
Bretton Woods trismo contemporneo da economia
mundial.
Fonte: os autores.
135
5.1 O BRASIL EM SO FRANCISCO (QUESTES DE SEGURANA)

O Brasil no mais o gigante gentil que costumava ser. Houve
um aumento considervel nos gastos militares durante os ltimos 20 anos e
um crescente interesse pela poltica internacional entre os presidentes brasi-
leiros desde que FHC chegou ao poder. Apesar disso, existem nuances impor-
tantes nessa posio. A Presidente Dilma Roussef reforou recentemente o
comprometimento brasileiro com a ideia de Responsabilidade ao Proteger
(RwP) em vez de endossar a doutrina da Responsabilidade de Proteger
(R2P) (tambm conhecida como doutrina Ban Ki-moon). Dado que a
poltica externa brasileira sempre se apoiou nos longevos princpios de no
interveno e soberania estatal, o uso da fora em intervenes humanitrias
era encarado como prejudicial racionalidade do sistema da ONU, uma vez
que a Carta da ONU no previu tais modalidades para o uso da fora.
Com o desenvolvimento da doutrina R2P, aps a publicao do
relatrio da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal
(International Comission on Intervention and State Sovereignty ICISS)
e sua adoo pela Cpula Mundial de 2005 e pela Resoluo 60/1 da
Assembleia Geral da ONU, o Brasil tem se esforado para reduzir o escopo
da doutrina. O pas tambm defendeu a necessidade da prevalncia de
medidas no coercivas e diplomticas (segundo pilar da R2P) e, assim, cha-
mou ateno para o carter subsidirio e de ltimo recurso da interveno
militar (terceiro pilar da R2P).
O Brasil salientou tambm que o uso da fora baseado na R2P
deve ser conduzido de acordo com a lei internacional humanitria, as leis
de direitos humanos e as regras relacionadas ao uso da fora (jus ad bellum),
j que essas aes no devem piorar os conlitos e prejudicar a populao
civil. Consequentemente, o raciocnio brasileiro levou ao desenvolvimento
do conceito de RwP, que busca ressaltar a importncia de cumprir um
quadro legal estrito durante essas operaes.
Da mesma forma, o Brasil tem defendido a importncia das re-
formas nas estruturas do CSNU para incorporar como membros perma-
nentes Estados em desenvolvimento da frica, da Amrica Latina e do
Caribe e da sia. Nos termos da posio brasileira, o papel do CSNU na
questo da R2P essencial, na medida em que ele autoriza todas as sanes
136
Vises do Sul:
Volume 2
e assegura a accountability daqueles a quem a autoridade para utilizar a for-

a concedida, no caso de haver alguma violao do direito internacional.
Alm disso, participar da operao de paz da ONU no Haiti re-
presenta uma mudana na poltica externa brasileira, pois uma indicao
de que, apesar de os princpios de no interveno continuarem a desem-
penhar um papel primordial na sua poltica externa, o Brasil percebeu que
tais regras internacionais devem ser interpretadas de maneira consistente
com a ideia de no indiferena (AMORIM, 2005; 2010). Essa noo
deve ser deinida, desde uma perspectiva brasileira, como uma vontade
de prover assistncia, principalmente em termos de diplomacia, quando
requerido, e quando um Estado considere pertinente, em vistas de resolver
uma crise poltica ou social.
Contudo, isso signiica que o Brasil no pode simplesmente se
atrelar (praticar bandwagoning) aos esforos das potncias oligrquicas tra-
dicionais (EUA, Reino Unido, Frana, Rssia e China) nem emular as
posies tomadas por potncias militares emergentes (Turquia, frica do
Sul, ndia, etc.). Sua posio ser cuidadosamente reletida para soar oi-
cial e nacionalista, mais do que meramente guiada pela lgica da balana
de poder. Argumenta-se que o Brasil ir evitar a todo custo o rtulo de
lder regional, na medida em que suas aes podem ser incorretamente
interpretadas como portadoras de intenes sub-imperialistas em relao
aos seus vizinhos (BURGES, 2008). De todo modo, discursos frequentes
de autoridades governamentais enfatizam a natural candidatura brasileira
para assumir um assento em uma eventual expanso/reforma do CSNU.
Lentamente, o Brasil comea a se envolver em questes e regies que, em
outros contextos histricos, no pertenceriam a suas principais prioridades
de poltica externa (Amrica Central e Caribe, Oriente Mdio etc.).
Acima de tudo, o Brasil demonstra uma diplomacia paciista e
prudente, dependente da ideia de hegemonia consensual sobre a Amrica
do Sul, com um toque de revisionismo nas instituies de segurana in-
ternacionais. O baixo potencial militar se combina com uma persistente
aposta na reforma do CSNU, j que esta deveria provavelmente contem-
plar o Brasil (mesmo que seja sem o poder de veto). Pode-se tambm citar
como um aspecto importante da poltica externa brasileira atual uma defe-
137
sa tmida dos direitos humanos (especialmente depois do governo FHC).

Ainda assim, sujeita a reveses e crticas da comunidade internacional.
5.2 O BRASIL EM BRETTON WOODS (QUESTES ECONMICAS)

A partir dos anos 1990, o sistema de BW foi altamente deman-
dado. No ano em que o Tratado de Maastricht transformou as comuni-
dades europeias em uma Unio Europeia, o FMI e o BM comearam a
auxiliar a transio do socialismo real para o liberalismo utpico na regio
da Cortina de Ferro, aps a queda do muro de Berlim. Tais rgos foram
tambm responsveis por administrar o rescaldo das crises dos anos 1980
nos pases latino-americanos (aps o Plano Brady de 1987), incluindo o
Brasil, que foi bancarrota no apenas uma, mas duas vezes durante a
dcada. Os rgos de BW at mesmo participaram de alguns projetos de
reconstrues ps-conlitos (o que o documento An Agenda for Peace
tentou chamar de peacebuilding) (GAMA, 2009). Em 1994, a rodada do
Uruguai do GATT concretizou o sonho da criao da OMC que j era pla-
nejada desde a 2 GM (a Organizao Internacional do Comrcio de 1948
sucumbiu devido s vicissitudes da Guerra Fria). A recm-nascida OI iria
desde sua origem prover os Estados membros de poder de sano. Assim,
essa era uma OI com dentes, de alguma forma mais prxima do CSNU
que de arranjos frouxos como o GATT.
A posio da OMC gradualmente se corroeu como resultado de
macios protestos antiglobalizao, durante a Conferncia Ministerial no
Centro de Convenes e Comrcio do Estado de Washington em Seattle, em
dezembro de 1999. A UNCTAD X, dcima sesso da Conferncia sediada
em Bangkok em fevereiro de 2000, provou ser boa oportunidade para con-
tribuies conceituais para o cenrio ps-Seattle e reestabelecer a coniana
dos pases em desenvolvimento nos sistemas multilaterais de comrcio. A
contribuio da UNCTAD eventualmente ajudou a pavimentar o caminho
para uma nova rodada de negociaes em Doha, em novembro de 2001,
cujo objetivo especico era enfrentar as questes dos pases em desenvolvi-
mento na assim chama Agenda de Desenvolvimento para Negociaes de
Comrcio. No entanto, as circunstncias mudaram dramaticamente como
resultado dos ataques terroristas nos EUA em 11 de setembro. Uma vez que
138
Vises do Sul:
Volume 2
poltica e economia se reforam mutualmente, barreiras ao comrcio foram

sendo aos poucos reconstrudas. Guerras foram travadas no Afeganisto e no
Iraque e confrontos perigosos tomaram lugar ao redor do globo, quase to-
dos envolvendo os EUA e seus aliados ocidentais. Apenas considerando esse
pano de fundo de mudanas na segurana internacional, com forte impacto
no comrcio e nas oportunidades de desenvolvimento, que se pode com-
preender com preciso o caso brasileiro.
Discusses sobre uma nova arquitetura inanceira global toma-
ram lugar a partir dos anos 2000, especialmente aps os eventos que le-
varam crise inanceira na Europa e nos EUA. Tais discusses chamaram
ateno para o Brasil e impulsionaram suas ambies de reviso da ordem
mundial. Dessa forma, o pas pde se beneiciar do seu prprio amadureci-
mento econmico. Ainal, num cenrio em que velhas potncias falharam
em garantir prosperidade e vislumbres de esperana, as potncias emergen-
tes dentre os quais os BRICS preencheram esse vazio, permitindo que a
economia no parasse completamente, e assim passaram a reivindicar suas
recompensas institucionais (e.g. uma reviso do sistema de cotas do FMI
que reconhecesse a crescente importncia dos pases em desenvolvimento
para a economia mundial). O Brasil, antes devedor, de repente tornou-se,
durante o segundo mandato do presidente Lula, um emprestador para o
FMI. Essa mudana veio acompanhada de um novo discurso que celebra
as virtudes da democratizao e da pluralizao entre as naes, sem
mencionar a postura desenvolvimentista do governo brasileiro, fazendo do
pas um idelogo do capitalismo de Estado de acordo com alguns crticos
(cf. he Economist, he rise of state capitalism, 21/01/2012).
Essa defesa do revisionismo nos aparatos de Bretton Woods
teve sua manifestao mais concreta no interior da OMC, no nvel do
Mecanismo de Resoluo de Controvrsias. Este o rgo em que o Brasil
e muitos pases em desenvolvimento (como ndia e Argentina) manifestam
seus interesses e reclamam seus direitos, sempre quando um pas no joga
de acordo com as regras do comrcio internacional. O Brasil um dos
maiores usurios do Sistema de Soluo de Controvrsias da OMC e um
campeo de arbitragens, tanto como pleiteante quanto como ru (ver a
Figura 1). Informalmente, o Brasil um lder poltico nas negociaes de
comrcio encabeando, juntamente com a China e com a ndia, o recen-
139
temente fundado G20 (um grupo de Estados com interesses convergentes

no comrcio mundial). Alm disso, pode-se airmar que Brasil, ndia e
China substituram o Japo e o Canad como os mais importantes Estados
em Desenvolvimento a impedir que a Rodada Doha da OMC terminasse
num beco sem sada. Ao lado dos EUA e da Unio Europeia, esses pases
so atualmente as peas centrais do regime de comrcio mundial. Para
completar, a expertise brasileira nas questes da OMC credenciou candi-
datos brasileiros a disputar cargos importantes na OMC. A ltima aposta
o Embaixador Roberto Azevdo um diplomata brasileiro cujos conhe-
cimentos da burocracia da OMC e do comrcio mundial o transformaram
em bom nome para suceder Pascal Lamy na direo do rgo.
CONCLUSO: UMA TRAGDIA DE POTNCIA MDIA?

Como enfatizado nas sees anteriores, potncias mdias encon-
traro diiculdades para conciliar suas estratgias de poltica externa nos
aparatos globais de governana de SF e BW simultaneamente. Esse fato
no ocorre devido falta de expertise nesses domnios, nem na contnua
resistncia por parte das potncias h muito responsveis pelo corrente
quadro institucional das relaes internacionais. Antes, potncias mdias
em geral e o Brasil em especial so vtimas de sua prpria ascenso em
um sistema internacional multifacetado.
A primeira razo aparente para isso a fraqueza relativa das capa-
cidades materiais das potncias mdias (um pressuposto realista), o que ir
140
Vises do Sul:
Volume 2
torn-las mais dependentes de sua reputao e de tcnicas discursivas (em

que coerncia desempenha um papel principal em termos de discurso
e prtica) para perseguir com eicincia seus objetivos internacionais. A
incessante presso brasileira pela reforma e pelo pluralismo nas institui-
es internacionais frequentemente se choca com a contnua dependncia
de sua identidade de parceiro conivel e moderado no interior das OI.
Aps a Guerra Fria, aquilo que costumava ser visto como uma trajetria
coerente de uma potncia mdia associada ao status quo se tornou um as-
sunto tortuoso. Incoerncias como essa so muito menos dramticas, em
termos realistas, para as grandes potncias.
Em segundo lugar, existe o fator de vis institucional, o que sig-
niica que diferentes plataformas de governana como as de SF e BW iro
induzir diferentes e por vezes contraditrias abordagens de poltica
internacional. A ascenso do Brasil e dos pases emergentes impacta as
atuais estruturas institucionais mas com divergentes e frequentemente
conlitantes resultados. O pluralismo tem um apelo diferente no sistema
da ONU e nas organizaes de Bretton Woods. O multilateralismo em
questes de segurana e em questes econmicas frequentemente conduz
a polticas incompatveis. Fazendo apostas altas nos dois campos simulta-
neamente, o Brasil corre o risco de desgastar sua imagem.
Em terceiro lugar, o rtulo poltica externa comumente agrega
um amplo conjunto de reas relacionadas s polticas pblicas internacio-
nais de um Estado e suas declaraes oiciais variando desde as agendas
militares e econmicas at agendas ambientais. difcil para grandes e
mdias potncias encontrar uma narrativa que atenda a todos ou a maio-
ria dos interesses em jogo em um determinado momento. Em compara-
o, num sentido realista, potncias mdias encaram a tarefa com (muito)
menos recursos que as grandes potncias. Tais restries geram presses
mesmo em engrenagens diplomticas soisticadas.
Por ltimo, podemos airmar que em virtude da necessidade de
balancear a eicincia e a legitimidade em suas polticas externas, potncias
mdias so levadas a sustentar simultaneamente premissas aristocrticas/
restritivas e democrticas/liberalizantes (a airmao de uma ou outra de-
pender do frum ou da questo em disputa). Talvez se possa chamar tal
comportamento de duplipensar ou forum shopping. Seja como for,
141
provvel que, enquanto tentar exercer controle ou inluncia sobre pro-

cessos decisrios de questes internacionais relevantes, Estados no iro
defender posies coerentes ao longo do tempo ou entre temas. Uma vez
mais, quando comparados com as grandes potncias, potncias mdias
como o Brasil sero muito mais sensveis a tais efeitos.
Um conceito importante frequentemente empregado por acad-
micos liberais para expressar uma situao de problema de ao coletiva no
contexto de regimes internacionais a tragdia dos comuns (HARDIN,
1968; DREZNER, 2010). Podemos apreender desse conceito que, por vi-
vermos em uma sociedade global anrquica, acordos de coordenao ine-
vitavelmente falharo em produzir os bens globais comuns de que tanto
precisamos, sendo o nico resultado possvel a gerao de conlitos.
A problemtica que ilustramos neste artigo no exatamente
anloga mencionada acima. No entanto, podemos pens-la como uma
verso vertical da tragdia dos comuns. Em outras palavras, a tragdia dos
comuns entendida como o conjunto das consequncias no intencio-
nais desencadeadas pela parca coordenao entre os Estados, que entram
em rota de coliso. A questo que examinamos aqui como a falta de
coordenao dentro (ou entre duas agendas diplomticas) de um Estado
nomeadamente o Brasil pode ser danosa a suas prprias campanhas pela
ascenso em rankings institucionais internacionais.
O Brasil atualmente se esfora para construir um consenso en-
tre as partes visando a conseguir pra si um assento na eventual reforma/
ampliao do CSNU. Para alcan-lo, o Brasil prope uma agenda relati-
vamente assemelhada das grandes potncias, aumentando o oramento
militar e participando de misses humanitrias pelo mundo (o que inclui a
liderana da operao de paz da ONU no Haiti pela primeira vez na hist-
ria, sem mencionar o crescente interesse nas questes do Oriente Mdio).
J em relao s matrias comerciais e inanceiras, o Brasil o primeiro a
evocar valores de democratizao e/ou liberalizao da poltica mundial.
Nesse sentido, instituies constituem uma escolha estratgica
para o Brasil, acomodando a busca de seus interesses em um ambiente
frequentemente hostil que o pas aspira a decisivamente inluenciar. Tais
contradies abundam sob o disfarce de uma diplomacia com tradicional
142
Vises do Sul:
Volume 2
respeito s regras (seja na emergente diplomacia presidencial, seja na cen-

tenria e ainada expertise do Ministrio das Relaes Exteriores) o que
fez do Brasil um dos primeiros ingressantes na grande maioria das atuais
instituies internacionais. Hoje, o contraponto essa persistente busca
da mudana nos termos de igualdade nos fruns mundiais, baseada nas
credenciais naturais do Brasil para a proeminncia mundial. O Brasil
parece merecer um pedao maior do bolo mas as consequncias disso
parecem complicadas.
O Brasil um caso exemplar da tragdia da poltica das potncias
mdias nas instituies internacionais, j que o pas no capaz de apre-
sentar um discurso/comportamento coerente de poltica externa (o que
contar pontos contra ele) por estar preso a suas prprias contradies
aparentemente inevitveis, dado seu peril nas Relaes Internacionais
e, particularmente, s fortes contradies entre as plataformas globais de
governana de San Francisco e de Bretton Woods. Por outro lado, o Brasil
no detm ativos de poder suicientes para assumir uma identidade de
grande potncia e, assim, abrir mo de seguir as regras deinidas pelas pla-
taformas de governana global existentes no mundo atual.
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147
148
INSTITUIES REGIONAIS E A PERCEPO SOCIAL:
IMPACTO DOS PARLAMENTOS REGIONAIS
Karina Lilia Pasquariello Mariano
O debate sobre governana internacional no caso de processos

integracionistas enfatiza que as instituies regionais buscam maior au-
tonomia em relao aos governos e tentam estabelecer uma governana
supranacional que melhor atenda aos interesses dos atores transnacionais
(sociedade transnacional), ganhando autonomia em relao aos prprios
Estados que as criaram.
O pressuposto desses tericos que uma vez estabelecida a regra
comunitria para um determinado domnio isso geraria uma dinmica
auto-sustentvel, que levaria a um gradual aprofundamento da integrao
naquele setor, podendo se espalhar para outros, dentro de uma lgica se-
melhante do spillover neo-funcionalista. E deste modo, o prprio funcio-
namento do processo decisrio estimularia uma maior institucionalizao
da integrao regional.
Assim, pensar em governana no plano internacional implica na
necessidade de pensar tambm em mecanismos de democratizao do sis-
tema poltico internacional. O objetivo desta anlise compreender se e
como a institucionalizao de um parlamento regional afeta a percepo da
sociedade sobre o prprio processo de integrao.
149
H vrios nveis de integrao regional. Sob uma perspectiva eco-

nmica trabalha-se essa variedade a partir da amplitude da interdepen-
dncia estabelecida entre os pases participantes que pode ir de uma rea
de livre comrcio uma unio monetria (BALASSA, 1980). J numa
abordagem mais poltica, essa variao pode ser medida a partir da comple-
xidade institucional que vai dos acordos estritamente intergovernamentais
a um sistema de governana supranacional. Em ambos os casos, pressupe-
-se que o aprofundamento da integrao acompanhado por maior envol-
vimento da sociedade no processo e, consequentemente, pela institucio-
nalizao de mecanismos para lidar com a questo do dicit democrtico.
Neste sentido, o aprofundamento da integrao levaria a um au-
mento na institucionalizao e construo de estruturas comunitrias com
capacidade decisria e com relativa autonomia dos Estados, o que poderia
suplantar o papel dos governos nacionais como intermedirios na relao
entre atores no-governamentais e essas instituies comunitrias. Isso de-
manda a construo de um sistema de governana internacional prprio.
O pressuposto dessa percepo que uma vez estabelecida a regra
comunitria para um determinado domnio isso geraria uma dinmica
auto-sustentvel, que levaria a um gradual aprofundamento da integrao
naquele setor, podendo se espalhar para outros, dentro de uma lgica se-
melhante do spillover neo-funcionalista. E deste modo, o prprio funcio-
namento do processo decisrio estimularia uma maior institucionalizao
Assim, pensar em governana no plano internacional implica na
necessidade de reletir tambm sobre os mecanismos de democratizao do
sistema poltico internacional no qual haveria um conjunto de organiza-
es, associaes e agncias realizando projetos prprios, mas que estariam
sujeitos aos constrangimentos de processos democrticos e de uma estru-
tura de ao poltica comum.
Um passo importante nesse processo de construo de um siste-
ma de governana supranacional a constituio de um parlamento regio-
nal porque dentro da cultura democrtica-liberal ocidental supe-se que
este transportaria para a esfera comunitria as atribuies conferidas ao
Poder Legislativo no mbito domstico, ou seja:
150
Vises do Sul:
Volume 2
representao: funcionando como um instrumento de intermediao

entre governo e sociedade, canalizando a transmisso de demandas e
respostas entre ambos;
legislao: participando do processo decisrio (iniciativa, discusso e
deliberao);
controle do executivo: o Legislativo teria como prerrogativa, a constan-
te vigilncia do comportamento do governo;
legitimao: o Legislativo a esfera de dilogo, negociao e represen-
tao dos diversos interesses presentes na sociedade, sendo o espao
privilegiado para a produo de consenso/dissenso em relao s deci-
ses tomadas pelo governo.
A institucionalizao de um parlamento regional seria funda-

mental na construo desse sistema de governana porque a nova realida-
de demanda maior envolvimento das esferas de representao social como
forma de aumentar a accountability e a democracia na institucionalidade
regional. Desta forma, o parlamento permitiria uma maior participao da
sociedade e isso implicaria numa difuso de informao sobre a integrao
e sobre a escolha de representantes nesse mbito.
O objetivo desta anlise compreender se e como a instituciona-
lizao de um parlamento regional afeta a percepo da sociedade sobre o
prprio processo de integrao, veriicando quais seriam os seus relexos na
opinio da populao sobre a importncia dos blocos regionais para a pro-
moo de seus interesses. A hiptese deste trabalho que a percepo social
no afetada pela constituio do parlamento regional, a menos que essa
instituio possua inluncia no processo decisrio central da integrao.
Demonstrarei essa hiptese a partir da anlise das experincias
europeia e andina considerando o contexto da realizao das eleies dire-
tas para o Parlamento Europeu e para o Parlamento Andino (Parlandino),
respectivamente. No caso do Mercosul, considerarei dois momentos: a ins-
titucionalizao do Parlamento do Mercosul (Parlasul) e a realizao de
eleies diretas no Paraguai.
151
1 REPRESENTAO PARLAMENTAR NA INTEGRAO

Os parlamentos regionais so reconhecidos como instncias legitimas
de representao dos interesses da sociedade dentro da institucionalidade dos
processos de integrao econmica promovidos pelos governos. Algumas des-
sas instncias so bastante antigas como no caso do Conselho Interparlamentar
Consultivo do Benelux1 (criado em 1955), para tratar de assuntos scio-po-
lticos uma vez que o acordo estabelecia como um de seus objetivos a livre-
-circulao de pessoas, bens e servios entre os pases signatrios.
Muitas dessas instituies parlamentares regionais surgiram du-
rante a segunda onda integracionista impulsionada no anos 1980 que deu
origem a vrios processos de integrao ou um novo impulso a processos
de cooperao da primeira onda ocorrida nas dcadas de 1950 e 1960, que
entraram em crise durante os anos 70.
Neste ltimo caso, encontramos a experincia da Amrica Central
que em 1962 iniciou o SICA (Sistema da Integrao Centro-americana)
com a assinatura da Carta da Organizao dos Estados Centro-americanos
(ODECA), mas que somente em 1987 constituiu uma instncia parlamen-
tar (o Parlamento Centro-Americano) que foi incorporada ao processo de
integrao pelo Protocolo de Tegucigalpa em 13 de dezembro de 1991.
O mesmo ocorreu com a Comunidade Econmica dos Estados
da frica Ocidental criada em 1973 e relanada em 1993. No ano seguinte,
seu tratado constitutivo foi reformado pelo Protocolo de 1994 (que entrou
em vigor em 2002) que criou o Parlamento da Comunidade Econmica
dos Estados da frica Ocidental com representao proporcional, que esta-
belece a seguinte distribuio para as suas 115 cadeiras: Nigria possui 35,
Gana 8, Costa do Marim 7, Burkina Faso, Guin, Mali, Niger e Senegal
6 cada; Benin, Cabo Verde, Zmbia, Guin Bissau, Libria, Serra Leoa e
Togo 5 cada um
No caso de processos mais recentes, percebemos que estes j se ori-
ginam preocupados com o estabelecimento de alguma instncia de partici-
pao parlamentar. o caso do Mercosul ou da Comunidade Econmica
1
O acordo do Benelux entre Blgica, Holanda e Luxemburgo de 1944.
152
Vises do Sul:
Volume 2
dos Estados da frica Ocidental2 criada por Qunia, Tanznia e Uganda3,

que em seu Tratado Constitutivo assinado em 30 de novembro de 1999,
j instituiu a Assembleia Legislativa da frica Oriental com representao
paritria (9 membros de cada pas indicados pelos congressos nacionais) e
com a participao dos chamados membros-natos: ministros das relaes
exteriores de cada Estado, o Secretrio-geral da Comunidade da frica
Oriental e o Conselheiro da Comunidade (DRUMMOND, 2010).
A constituio de um rgo vinculado ao Poder Legislativo den-
tro de um processo de cooperao regional quase uma constante em
todos os casos de integrao que visam ir alm da formao de uma zona
de livre comrcio. Isto pode ser explicado por dois motivos: a necessidade
de criar canais de expresso de demandas da sociedade e a defesa da demo-
cracia como valor fundamental para a prpria integrao.
Esse ltimo requisito est presente nos pressupostos neo-funcio-
nalistas, elaborados para a anlise da experincia europeia. Esta teoria de-
iniu como condio fundamental para qualquer processo de integrao
que este fosse promovido por pases democrticos, pois as tenses nas re-
laes entre Estados autoritrios impossibilitariam avanos na cooperao.
Este pressuposto foi muitas vezes questionado, porm a anlise histrica
demonstrou que somente os processos de integrao entre democracias
progrediram de forma positiva.
As experincias de cooperao parlamentar internacional esto li-
gadas percepo liberal de democracia, mas os parlamentos regionais no
desempenham as mesmas funes de seus similares nacionais. Na tradio
parlamentarista, por exemplo, o parlamento tem como funo primor-
dial eleger o governo, propor projetos de leis, controlar a ao do Poder
Executivo e representar os diversos interesses presentes nas sociedades. No
caso dos processos de integrao regional, no entanto, as atribuies parla-
mentares so bem mais restritas e, em geral, mais voltadas para atividades
consultivas e de debates.
Essa diferenciao da atividade parlamentar no mbito regional e
nacional nutre o debate sobre o dicit democrtico existente nos proces-
2
Para mais informaes ver www.eac.int/eala
3
Em 1 de julho de 2007 aderiram tambm Ruanda e Burundi.
153
sos integracionistas, apesar da discusso estar mais centrada no problema

do distanciamento entre o poder executivo e a populao no que se refere
s decises envolvendo poltica externa. Esse problema se acentua quan-
do no h envolvimento do Poder Legislativo no processo decisrio da
integrao ou nos casos dos blocos regionais que so construdos dentro
de lgicas intergovernamentais estritas, privilegiando a concentrao das
negociaes e decises entre os representantes governamentais.
A preocupao com a democratizao desse processo decisrio,
no entanto, relativamente recente, mesmo no caso europeu, apesar da
existncia de uma instncia parlamentar desde o incio de suas negocia-
es. Em geral, a participao de parlamentares vista pelos negociadores
como um elemento de legitimao da integrao, de consulta e de facilita-
o na incorporao das normas comunitrias.
Desta forma, os Parlamentos criados pelos processos de integra-
o econmica regional exercem parcialmente a funo de representao,
uma vez que seus integrantes so detentores de mandatos obtidos por meio
do voto. Na maioria dos casos, no entanto, esse mandato no para exercer
a funo de representao dentro do bloco regional, mas sim no mbi-
to nacional, a exceo daqueles parlamentos regionais eleitos diretamente
para esse tipo de representao.
Em geral, os parlamentos regionais so instncias consultivas, sem
capacidade de exercer uma funo legislativa efetiva. Tampouco possuem
poder de controle sobre as demais instituies da integrao, chegando em
alguns casos a ter diiculdade de acompanhar as negociaes e debates.
Ainda que mais restritas, este trabalho supe que as instncias
parlamentares regionais contribuiriam para a democratizao na integra-
o porque trariam potencialmente para esse mbito os elementos cen-
trais do liberalismo-democrtico: representao, participao e controle.
No entanto, isso no signiica necessariamente que alterem a percepo da
populao. Este o ponto central nesta anlise: o parlamento regional in-
luencia a percepo da populao sobre o processo de integrao somente
na medida em que contribuiu para a efetiva democratizao do processo.
Ao pensar em democratizao da integrao no signiica a supe-
rao do problema do dicit democrtico apontado por vrios autores, mas
154
Vises do Sul:
Volume 2
no mnimo a amenizao de aspectos centrais dessa questo. Essa discusso

sobre os limites do dicit deu origem a um acalorado debate sobre a expe-
rincia europeia. Segundo Andrew Moravcsik (2002, 2004), essa questo
estaria superada porque de acordo com sua concepo terica intergoverna-
mentalista, a participao e as escolhas dos cidados se realizaram no mbito
nacional, com a eleio do governo e dos parlamentares. Na esfera regional
no haveria a necessidade de uma nova etapa de participao ou de im-
plementao de instrumentos democrticos -, porque os governos estariam
apenas barganhando entre si as preferncias nacionalmente deinidas.
Esse tipo de proposio sustenta-se mais sob a perspectiva da l-
gica argumentativa do que da anlise concreta sobre a representao dos
interesses sociais no plano regional, pois seus crticos ressaltam o fato de
que a participao no mbito nacional no suiciente para garantir a
democraticidade de um processo ou poltica regional, exigindo tambm a
possibilidade de contestao.
A argumentao de Moravcsik fundamenta-se numa concepo de
democracia inspirada no modelo liberal e caracterizada pela lgica da repre-
sentao vertical, pela qual os cidados so representados pelo Estado que
lhes garante um conjunto mnimo de direitos (RINESI, 2007). Esta con-
cepo diferente da tradio democrtica participativa que pressupe uma
participao popular deliberativa e ativa, e que est presente em seus crticos.
Hix e Follesdal (2006) consideram que a impossibilidade de con-
testao liderana poltica da Unio Europeia (UE) um sinal de dicit
democrtico, especialmente porque esse processo signiicou um aumen-
to no poder do Executivo e uma diminuio no controle exercido pelos
parlamentos nacionais, enquanto o Parlamento Europeu (PE) permanece
como uma instncia fraca, pois ainda que este tenha tido um aumento de
atribuies e poderes desde 1980, a maioria da legislao europeia passa
pelo procedimento de consulta, sobre o qual o PE tem pouco poder de
interveno, podendo apenas atrasar ou postergar. Os autores consideram
que as decises tomadas no mbito regional no reletem as preferncias e
interesses da maioria dos eleitores nacionais.
Isto toca num ponto importante sobre a argumentao do papel
dos parlamentos regionais para a democratizao da integrao: a possibi-
155
lidade de representao das sociedades por meio da escolha de seus inte-

grantes a partir de eleies diretas. Para os defensores desta perspectiva, a
existncia de um parlamento regional promoveria um aprofundamento no
processo trazendo o debate poltico para o cotidiano das sociedades e esti-
mularia a formao de uma identidade poltica e uma cidadania regional
(DR. ROSINHA, 2009; COSTA FILHO, 2011; DRUMMOND, 2011).
Mas o parlamento regional teria de fato essa capacidade?
2 OPINIO PBLICA E AS ELEIES DIRETAS NA INTEGRAO

A realizao de eleies diretas para parlamentos regionais fun-
damenta-se numa srie de supostos que podemos agrupar em dois cen-
trais: fortalecimento da instituio e democratizao. No primeiro caso,
pressupe-se que representantes diretamente escolhidos para um mandato
exclusivo no mbito regional aumentariam o poder e capacidade decisria
do parlamento porque voltariam sua ateno e energias para tratar apenas
Ao mesmo tempo, essa maior dedicao e envolvimento permiti-
ria um processo de transbordamento para a sociedade porque estimularia
um debate maior sobre a integrao e estimularia na populao um en-
volvimento com essa temtica, ainda que no incio isso ique restrito aos
momentos eleitorais.
Nesse sentido, a eleio direta para um parlamento regional pres-
supe um amadurecimento do debate sobre a integrao na esfera poltica,
estabelecendo uma funo real para esses parlamentares, e sobre o pr-
prio projeto de integrao que se pretende implementar em mdio e longo
prazo. Ao mesmo tempo, esse novo momento implica na incorporao
desse modelo integracionista nos projetos nacionais e nas estratgias de
desenvolvimento desses pases, j no mais pensados de forma isolada, mas
inseridos numa lgica regional.
Este artigo analisa se a institucionalizao de um parlamento
regional estimulou de fato esse amadurecimento em trs processos inte-
gracionistas: UE, Comunidade Andina de Naes (CAN) e Mercosul.
Dos casos estudados apenas a UE possui informaes sobre esses aspectos
156
Vises do Sul:
Volume 2
porque so realizadas periodicamente pesquisas de opinio que avaliam as

percepes sociais em todos os pases membros da integrao europeia (o
Eurobarmetro). Utilizarei esses dados para ilustrar esta anlise. No caso da
CAN e do Mercosul no h levantamentos to detalhados sobre a percep-
o social em relao integrao, mas alguns dados do Latinobarmetro
apresentam indcios sobre isso.
Grico 1: ndice de Interesse nos Assuntos Comunitrios (Comunidade
Europeia - out/nov de 1978)
Fonte: Commission of the European Communities (jan. 1979).
Aproximadamente seis meses antes da primeira eleio direta para

o PE nota-se um nvel razovel de ateno da populao em relao aos as-
suntos comunitrios, com a mdia geral indicando que mais de 50% dos
entrevistados apresentava algum interesse, embora em geral o desinteresse
fosse maior do que a proporo daqueles que estavam muito interessados
(a exceo da Itlia).
No caso da Amrica Latina, dados de 2008 apontam que h
uma percepo muito favorvel em relao aos processos de integra-
o. Numa medio feita pelo Latinobarmetro entre 1997 e 2008
(LATINOBARMETRO, 2009) veriica-se um alto ndice de apoio
participao em processos integracionistas, embora os dados apresentem
uma queda signiicativa a partir de 2005.
157
Grico 2: Evoluo do Apoio Integrao na Amrica Latina (1997-2008)
Fonte: Latinobarmetro, 1997-2008.
Os dados tais como apresentados indicam que na Amrica Latina

haveria um apoio expressivo nas populaes integrao, enquanto na
Europa embora o processo tivesse mais de duas dcadas de existncia, este
mobilizaria pouco a ateno das sociedades. O problema est em qual a per-
cepo que os entrevistados possuem sobre o assunto. Isto , o qu eles en-
tendem por integrao regional? Ou identiicam como sendo central nela?
O mesmo levantamento que identiicou um forte apoio inte-
grao, aponta tambm para uma forte indisposio dos pases em realizar
concesses para aprofundar a integrao, com mais de um quinto da po-
pulao do Brasil (21%) e da Argentina (26%) considerando como inacei-
tvel ceder para avanar. Esse ndice um pouco mais baixo nos pases da
CAN, mas ainda assim expressivo se olharmos as posturas de Peru, Bolvia
e Colmbia.
158
Vises do Sul:
Volume 2
Grico 3: Disposio de no fazer concesses para avanar na integrao

por Pas (2008)
Fonte: Latinobarmetro, 2009.
O fato positivo que a medio realizada entre 2002 e 2008

indica na mdia latino-americana uma reduo nessa tendncia de 24%
para 20% de indisposio em fazer concesses, o que pode ser interpretado
como uma reduo s resistncias em relao a essa questo. A disposio
em realizar concesses pode no ser um bom indicador, uma vez que h
uma tendncia na populao a associar as concesses com custos econmi-
cos, o que no necessariamente verdade.
O aprofundamento nos processos de integrao implica em perda de
autonomia por parte dos governos em troca de maior controle sobre a ao dos
demais ou, no limite, a aceitao de submisso a normas e regras deinidas fora
de suas fronteiras. Esse talvez seja a principal concesso envolvida nos processos
de integrao, especialmente naqueles com forte vis intergovernamentalista
como o Mercosul, mas mesmo no caso da UE essa tenso entre autonomia
nacional e imposies regionais no est plenamente resolvido.
No caso da Amrica Latina, essa reduo nas resistncias a reali-
zar concesses pode estar associada a uma maior clareza quanto aos reais
custos da integrao (embora no isso no possa ser airmado porque no
h dados que o comprovem), ou s mudanas polticas ocorridas na regio
159
que estimularam um novo ciclo de crescimento econmico e abandono de

estratgias neoliberais que tiveram fortes impactos nas polticas sociais da
ltima dcada do sculo XX.
De qualquer forma, o apoio ou no da populao integrao
est vinculado expectativa sobre os ganhos que este processo pode gerar
para o pas como um todo e para a melhoria na qualidade de vida das so-
ciedades, tendo repercusso nos interesses dos indivduos. Nesse ponto,
preciso entender qual a percepo sobre o bloco como um todo e o que se
identiica como benefcios da cooperao.
Novamente, os dados coletados pelas pesquisas de opinio so
um bom indcio dessas percepes, ressaltando-se que no possvel com-
parar os resultados europeus com os latino-americanos porque as pergun-
tas so bastante diferentes. O interessante neste caso apresentar indcios
de tendncias de comportamento ou de expectativas.
No caso latino-americano h um forte apoio cooperao po-
ltica entre os pases, o que no signiica necessariamente a mesma coisa
que integrao regional. A cooperao neste caso pode representar uma
preocupao com a maior articulao entre essas naes nos foros interna-
cionais, sem que isso represente necessariamente disposio em integrar-se.
Grico 4: Apoio Cooperao Poltica por Pas (2008)
160
Vises do Sul:
Volume 2
Ainda assim, considerando que a pergunta foi realizada conjunta-

mente com as questes referentes integrao regional, pode-se considerar
que haveria uma correspondncia entre o apoio cooperao poltica e
integrao, ainda que a pergunta no coloque isso explicitamente. Um for-
te indcio dessa correspondncia o fato de que dos cinco pases que apre-
sentam maior suporte cooperao, quatro deles pertencem ao Mercosul.
Seguindo o mesmo raciocnio, pode-se airmar que no caso da
CAN h um certo desgaste no apoio cooperao entre os seus membros,
com porcentagens menores do que a mdia latino-americana. importan-
te apontar tambm que na srie histrica entre 2002 e 2008 houve uma
queda acentuada de 9% na mdia geral de apoio cooperao poltica na
regio, mas os dados agrupados no permitem veriicar se essa tendncia
geral ou relexo da queda em algum grupo especico de pases.
Esse apoio integrao est articulado com a percepo e com-
preenso da sociedade sobre o que a integrao representa para seus pases
e seu bem-estar. No caso Europeu, apesar da crise econmica, a percepo
da populao em relao aos benefcios gerados pela cooperao bastante
claro, como apontam os gricos 5 e 6 e as Tabelas 1 e 2. Os entrevistados
indicam que consideram a integrao um importante instrumento para a
maximizao de benefcios e, ao mesmo tempo, como um mecanismos de
salvaguarda aos efeitos negativos da globalizao.
161
Tabela 1: UE contribui para aumentar os benefcios da globalizao para

os seus cidados (2012) em %
Fonte: Eurobarometer, 2012.
Grico 5: UE contribui para aumentar os benefcios da globalizao para

os seus cidados (2012)
162
Vises do Sul:
Volume 2
Tabela 2: Meu pas pode lidar sozinho com efeitos negativos da globaliza-
o (2012) em %
163
Grico 6: Meu pas pode lidar sozinho com efeitos negativos da globali-
zao (2012)
Os dois gricos e as tabelas demonstram um reconhecimento

de que a integrao um importante mecanismo tanto para amenizar os
efeitos negativos do sistema mundial, como um instrumento para intensi-
icar as vantagens que podem ser obtidas nessa esfera. No primeiro caso, o
ndice mdio dos pases demonstra que quase a metade (47%) considera
vantajosa a participao na comunidade, se considerarmos os dados por
pas, percebe-se que esse apoio cai expressivamente naqueles pases em que
os impactos recentes da crise econmica foram mais intensos, como no
caso da Grcia.
Ainda assim, os respondentes reconhecem que a situao poderia
ser ainda pior se seu pas no izesse parte do bloco, porque 65% dos gre-
gos tambm airmaram que seu pas no conseguiria lidar sozinho com os
efeitos negativos da globalizao. Ou seja, embora a comunidade europeia
sofra crticas quanto aos benefcios gerados e sua distribuio, h um
reconhecimento de que a participao vantajosa. A discordncia disso
aparece nos pases que a participao ainda est em negociao, como no
caso da Islndia e Turquia, provavelmente porque ainda no h clareza por
parte da populao sobre as vantagens dessa participao, uma vez que ela
ainda no se concretizou.
164
Vises do Sul:
Volume 2
No caso das informaes colhidas no Latinobarmetro, no h

perguntas semelhantes sobre a percepo da populao que indiquem as
vantagens na participao, ainda assim possvel delimitar o que os res-
pondentes entendem como sendo benefcios da integrao, ou neste caso,
os desaios a serem enfrentados pelos blocos regionais para aprofundar e
fortalecer as iniciativas integracionistas. DE acordo com as pesquisas reali-
zadas quatro pontos foram ressaltados: energia; investimentos estrangeiros,
banco central comum e livre-circulao de pessoas.
Nos dois primeiros temas, a grande maioria dos entrevistados
(69% em ambos os casos) mostrou-se favorvel tanto promoo de pol-
ticas conjuntas para lidar com os problemas energticos, enquanto a cria-
o de um Banco Central Sul-americano foi apoiado por 57% dos respon-
dentes. O ponto mais interessante neste caso, no entanto, a percepo em
relao livre-circulao. Embora 46% aprovem essa proposta entendida
pelas teorias integracionistas como uma etapa central no processo de apro-
fundamento da integrao regional a populao de pases envolvidos em
blocos regionais nem sempre entende esse livre trnsito de pessoas como
algo positivo, como no caso da Argentina e Venezuela.
A livre-circulao um tema que constantemente aparece na
agenda do Mercosul, sem chegar a um consenso sobre o assunto. Essa
questo tambm aparece nos debates do Parlasul como uma preocupao
importante para os parlamentares, especialmente pelos efeitos sociais que
representa, uma vez que a livre-circulao pressupe novos arranjos para a
questo previdenciria regional, impacto nos mercados de trabalho e ex-
tenso de direitos para alm das fronteiras (ou no limite, a incorporao
desses imigrantes na cidadania nacional).
165
Grico 7: Concordncia com a livre circulao de cidado na regio sem

controle fronteirio (2008)
3 ELEIES DIRETAS PARA PARLAMENTO IMPORTAM?

De acordo com a hiptese deste artigo, a preocupao est em
demonstrar se houve uma melhora na percepo da populao em relao
integrao regional, ou ao menos se aspectos centrais foram incorporados
nas expectativas da sociedade. No caso europeu possvel identiicar uma
ampliao na percepo positiva do bloco, embora isso no possa ser atri-
budo existncia do Parlamento Europeu.
166
Vises do Sul:
Volume 2
Grico 8: Como considera o pertencimento ao bloco europeu?
Fonte: Elaborao prpria a partir dados colhidos nos relatrios do Eurobarometer de 1979-2010.
No entanto, no caso dos processos latino-americanos isso no

ica claro, mesmo considerando as lacunas de informao nas pesquisas de
opinio, percebe-se que houve nos ltimos anos uma retrao no apoio
cooperao poltica entre os pases e que a integrao acabou associada
soluo de problemas imediatos (como energia e investimentos) e no
construo de um projeto conjunto para enfrentar os desaios do sistema
internacional.
A diferena nos dois casos estaria na realizao de eleies diretas
para o parlamento regional? No, porque a realizao de eleies diretas
tambm ocorreu nos casos dos pases latino-americanos, e isso no ajudou
a conter o decrscimo no apoio integrao, ou mesmo baixos ndices de
apoio. O Grico 9 apresenta dados que corroboram esta airmao.
Em primeiro lugar preciso lembrar que todos os pases latino-ame-
ricanos analisados pelo Latinobarmentro participam de pelo menos um pro-
cesso de integrao regional (CAN, NAFTA, APEC, Mercosul, Unasul, SICA
etc). Em alguns desses blocos existem parlamentos regionais com membros
escolhidos por meio de eleies diretas (CAN e SICA ) ou que esto imple-
mentando esse procedimento, como no caso do Mercosul em que Paraguai
por duas vezes elegeu diretamente seus representantes no Parlasul.
167
Outro ponto relevante o cruzamento entre o apoio coopera-

o poltica e a disposio em relao s medidas envolvidas na integrao
(como cooperao energtica, investimentos, livre-circulao, limites terri-
toriais etc) realizado pelo Latinobarmetro.
Grico 9: Intensidade do apoio integrao (2008)
Os dados demonstram que as taxas de apoio variam bastante com

quase metade dos pases apresentando na alternativa de forte apoio ndices
inferiores a 50%, como no caso da Guatemala (33%) que chama a ateno
porque justamente esse Estado sede do Parlamento da SICA (o Parlacen).
Alm disso, ressalta-se o fato de que pases integrantes de blocos regionais
desde o inal da dcada de 60 (como Equador, Costa Rica, Bolvia, El
Salvador etc) apresentem taxas elevadas de Mdio Apoio e Baixo Apoio.
Essas taxas de mdio e baixo apoio referem-se pouca disposio
em implementar medidas que aumentem a integrao entre pessoas e cul-
turas entre aqueles que airmam que apoiam a cooperao poltica entre os
pases, concentrando o apoio nas questes estritamente econmicas.
168
Vises do Sul:
Volume 2
Grico 10: ndice de coniana nos parlamentos nacionais na Amrica

Latina (2011)
Os dados apresentados reforam os indcios de que a existncia de

um parlamento regional no caso dos pases latino-americanos no contri-
bui para uma melhora na percepo da integrao regional nas populaes
envolvidas. Aparentemente essa concluso poderia ser reforada pelo alto
ndice de descrdito que as instncias parlamentares apresentam na regio
(como demonstra o Grico 10).
No entanto os dados colhidos pelo Eurobarmetro refutam essa
airmao porque embora os ndices de coniana nos parlamentos nacio-
nais dos pases europeus sejam semelhantes aos encontrados na Amrica
Latina, os ndices de coniana e apoio no Parlamento Europeu so mdia
de 10 a 15% mais altos (EUROBAROMETER, 2012), chegando a marca
de 56% em 2009.
Portanto, as eleies diretas para o parlamento regional poderiam
ter importncia na percepo da populao. Mas quando? Somente quan-
do esto atreladas um fortalecimento institucional do Parlamento em
virtude de sua legitimidade.
Desde seus primrdios a integrao europeia recebeu a crtica de
no conseguir promover a democratizao de sua institucionalidade, man-
tendo um forte distanciamento entre a sociedade e as estruturas comuni-
trias (inclusive no caso dos representantes parlamentares) e diicultando o
controle e acompanhamento de seu processo decisrio porque para a socie-
dade difcil assimilar o que ocorre na Unio Europeia (e suas estruturas
169
precedentes). A percepo que predomina no senso comum das popula-

es que suas instituies estariam fora do alcance das presses sociais.
O Estado continua sendo a referncia principal para a reivindi-
cao das demandas sociais, mas perdeu capacidade de dar-lhes resposta,
enquanto a integrao que poderia suprir esta lacuna parece distante e des-
provida dos tradicionais mecanismos democrticos. Da a ideia de dicit.
O Parlamento Europeu e sua antecessora (a Assembleia Comum)
foram criticados por no conseguirem amenizar essa falta de democracia
no processo de integrao, tanto por no exercerem eicientemente um
papel de representao dos interesses sociais dentro das negociaes, como
por no terem capacidade de inluir nas decises e nem de controlar a ao
dos negociadores.
Mas essa percepo no verdadeira no caso da experincia re-
cente do Parlamento Europeu que desde 1979 passou por uma ampliao
de poderes no mbito regional, ocupando atualmente um papel importan-
te no processo legislativo comunitrio e exercendo presso e controle tanto
sobre o Conselho de Ministros, como na Comisso Europeia.
Ainda assim, a realizao de eleies diretas para a escolha dos
membros do Parlamento Europeu no conseguiu amenizar o problema
de desconhecimento, o que chama a ateno porque inclusive no caso do
Mercosul a proposta de realizar eleies diretas tem como um de seus ob-
jetivos contribuir para divulgar e informar sobre o processo de integrao
no Cone Sul.
Os autores que analisam esta questo apontam algumas causas para
esse desconhecimento: em geral todos os grupos apresentam uma proposta
bastante semelhante (comprometimento com o euro e a Unio Europeia);
demandam mais poderes para o Parlamento; discusso acaba tornando-se
tcnica e distante do cotidiano da populao, o que gera desinteresse.
Alm disso, os candidatos para o Parlamento Europeu so apre-
sentados no pelos partidos europeus (regionais), mas ainda pelos partidos
nacionais o que diicultaria a separao da agenda domstica das questes
da integrao, ou melhor, diiculta o debate sobre as questes regionais
que se tornam secundrias na ateno dos eleitores. Nesse sentido, o dicit
democrtico na Europa hoje refere-se muito mais distncia e desconheci-
170
Vises do Sul:
Volume 2
mento da populao em relao s instituies europeias, do que existn-

cia de um parlamento desprovido de competncias efetivas.
Uma outra explicao chama a ateno para os aspectos culturais.
Os cidados tm diiculdade de perceber a dinmica democrtica fora das
instituies do Estado e, no caso especico de pases com tradio parla-
mentarista, esses eleitores sabem que a escolha para o Parlamento Europeu
no se reletir na formao de um governo (europeu) e nem tem clareza
sobre a inluncia do mesmo sobre a agenda poltica da integrao.
Alguns autores Hix, Noury e Rolando (2007), Drummond
(2010) e Pfetsch (2001), entre outros, indicam que o Parlamento Europeu
estaria hoje numa situao de mudana de comportamento, porque a am-
pliao de seus poderes estaria prxima do limite possvel e sua atuao
agora deveria abandonar a lgica de reivindicao de mais espaos e se
voltar para exercer plenamente os poderes que j possui, tendo um status
semelhante ao Conselho de Ministros dentro do processo decisrio euro-
peu e, consequentemente, possui inluncia no prprio comportamento
dos governos nacionais, ainda que indiretamente (KREPPEL, 2002, p. 1).
No caso dos parlamentos regionais latino-americanos, esse proces-
so de fortalecimento no ocorreu e nem aparece na pauta das discusses
entre os governos que recorrentemente reairmam em seus discursos e ati-
tudes o compromisso na manuteno de uma lgica institucional regional
estritamente intergovernamental. Ainda assim, 55% da populao latino-
-americana apoia a ideia da criao de parlamentos regionais com poder para
propor leis comuns aos pases-membros (LATINOBARMETRO, 2008).
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173
174
A RELAO BILATERAL E A ATUAO DO
BRASIL E DA CHINA NA AMRICA
DO SUL E NA FRICA1
Haroldo Ramanzini Jnior

Pedro Feli Ribeiro
1 INTRODUO
Nos anos 2000, pases como frica do Sul, Brasil, ndia e, so-
bretudo, a China, passam a ter maior inluncia em aspectos importantes da
poltica internacional, num contexto em que surgem dvidas quanto cen-
tralidade absoluta dos Estados Unidos. O entendimento da poltica externa
dos pases considerados emergentes e/ou do Sul torna-se objeto de crescente
interesse. A prpria categoria de pas emergente e de Sul controversa, no
havendo consenso sobre o seu signiicado em um sistema internacional em
transformao. A questo torna-se ainda mais complexa quando se observa
que h elementos signiicativos de diferenciao entre os pases do Sul: ao
mesmo tempo em que alguns pases vivenciam nveis elevados de crescimen-
to econmico e de industrializao, outros ainda enfrentam um quadro de
pobreza extrema e de instabilidade poltica. Mesmo os luxos de comrcio
entre esses pases muitas vezes apresentam signiicativas assimetrias. De todo
modo, a noo de Sul parece funcionar para os pases em desenvolvimento
como um smbolo de mobilizao e expresso ideolgica do leque de desaios
comuns relacionados ao desenvolvimento (ALDEN; MORPHET; VIEIRA,
1
O presente captulo uma verso modiicada e atualizada do artigo As relaes bilaterais Brasil-China: uma
relao em processo de airmao publicado na Revista Carta Internacional, vol. 8, no. 1, 2013.
175
2010). Ou seja, trata-se de uma categoria com certa capacidade de amlgama

sem que implique necessariamente uma unidade absoluta.
Alguns esforos de cooperao e de construo de coniana en-
tre os pases emergentes servem de base para formas de interao que vi-
sam contornar determinadas presses estruturais dos pases desenvolvidos,
alm de espelhar novas dinmicas de cooperao na perspectiva de pases
que tm importantes desaios domsticos de reduo da pobreza e incluso
social a serem superados. Isso pode ter como uma de suas consequncias
o fortalecimento de normas internacionais associadas ao desenvolvimento
e s questes sociais. Traz tambm novos desaios, normativos e empri-
cos, no apenas quanto s possibilidades de adensar relaes entre naes
geograicamente distantes e com vises de mundo atreladas a universos
histrico-culturais distintos, mas tambm de estruturar modalidades de
interao que no reproduzam ou estabeleam novas assimetrias.
Nessa perspectiva, o presente captulo busca analisar a evoluo
recente nas relaes entre o Brasil e a China no perodo de 2000 a 2013,
dois pases considerados emergentes e que tm a noo de pertencimento
ao Sul como um elemento que inluencia o discurso e a prtica da sua
poltica externa. Do mesmo modo, analisaremos a motivao da atuao
do Brasil e da China na Amrica do Sul e na frica2. Alm da anlise da
relao bilateral, o estudo das eventuais conexes e sobreposies nas es-
tratgias de poltica externa do Brasil e da China nas duas regies faz-se
necessrio no sentido de oferecer subsdios para o entendimento do padro
de relacionamento bilateral entre os pases em ascenso na estrutura in-
ternacional e da compatibilidade ou incompatibilidade de suas estratgias
de poltica externa. Do ponto de vista emprico, realizamos uma anlise
descritiva das principais variveis relevantes na conformao da relao bi-
lateral do Brasil com a China no perodo indicado. Para tanto, utilizamos
trs indicadores: o nmero de acordos de cooperao irmados, o ndice de
convergncia dos votos de ambos os pases na Assembleia Geral da ONU
e o luxo de comrcio entre ambas as naes.
2
No que tange s aes do Brasil e da China na Amrica do Sul e na frica, o captulo apresenta resultados par-
ciais de pesquisa em andamento. Privilegiamos neste texto a apresentao de alguns dados relevantes da relao
bilateral e a sua relao com a literatura especializada na temtica.
176
Vises do Sul:
Volume 2
O captulo se estrutura da seguinte forma. Na prxima seo,

analisamos alguns elementos deinidores da relao entre o Brasil e a China
e apresentamos dados descritivos referentes relao bilateral a partir das
variveis selecionadas. Na terceira seo, analisamos as motivaes e a im-
plementao da poltica externa do Brasil e da China para a frica e para
a Amrica do Sul. Na quarta seo, na forma de consideraes inais, reto-
mamos os principais argumentos apresentados no trabalho.
2 RELAES BILATERAIS ENTRE BRASIL E CHINA

Do ponto de vista do Brasil, a relao com a China se fortalece
nos anos 2000, na perspectiva de fortalecimento da multipolaridade no sis-
tema internacional. A premissa subjacente que, a mdio e longo prazo, os
Estados Unidos estariam perdendo a sua primazia no sistema internacional
em funo das diiculdades internas, inanceiras, relativas a valores com en-
fraquecimento do seu soft power e dos desaios para resolver crises interna-
cionais. Como airma o ex-ministro das Relaes Exteriores do governo Lula
da Silva e atual Ministro da Defesa do governo Roussef, Celso Amorim, o
que observamos na relao sino-brasileiro uma alternativa para as relaes
com os EUA e Europa, mas longe de se consolidar como uma parceria es-
tratgica3. A questo de como se relacionar com o gigante asitico, quais
as consequncias da sua ascenso para o Brasil e como utilizar a emergncia
chinesa, de modo a favorecer interesses brasileiros, so, entre outras, questes
relevantes que se colocam no debate acadmico e poltico sobre o tema, na
tica do Brasil. H uma expectativa em parte do governo e da sociedade de
que a relao com a China contribua para o processo de desenvolvimento
e de projeo internacional do Brasil. Pode-se considerar que do incio dos
anos 2000 at os dias atuais, essa expectativa passou por momentos de osci-
lao, com situaes de esfriamento, mas sempre presente.
Na perspectiva da China, a relao com o Brasil se insere nos esfor-
os de universalizao da sua poltica externa, de conquista de novos merca-
dos e de suprimento de recursos naturais, energticos e de commodities agr-
colas. O atual presidente chins, Xi Jinping, em entrevista ao jornal brasileiro
3
Entrevista concedida por Celso Amorim para o Estado de So Paulo, Precisamos repensar nossa relao com
a China. Por Patrcia Campos Melo, 28 de novembro de 2010.
177
Valor Econmico, realizada em maro de 2013, comentou: Nunca, como

hoje, os interesses de desenvolvimento dos dois pases estiveram to inter-
ligados. A cooperao econmico-comercial bilateral est desempenhando
um papel cada vez mais destacado nos nossos respectivos desenvolvimentos
econmicos. A parte chinesa est disposta a trabalhar com a parte brasileira
para explorar o potencial da complementaridade das duas economias, oti-
mizar a pauta comercial e ampliar as reas de cooperao4. A atuao em
arranjos coletivos no mbito multilateral tambm um aspecto relevante da
relao entre os dois pases. Na perspectiva do atual chanceler chins, Wang
Yi, as instituies multilaterais, inclusive a ONU, devem realizar uma re-
forma com o intuito de aumentar a representatividade e o direito de voz dos
pases em desenvolvimento5. Os pases so membros dos BRICS e compar-
tilham o objetivo de reforma das instituies multilaterais. A China tambm
fez parte da coalizo G-20 comercial na Rodada Doha da OMC, liderada
pelo Brasil. De todo modo, ao analisar a relao bilateral, desde o incio
importante ter em conta que a China muito mais importante para o Brasil,
do que o contrrio. Isso no pr-determina a forma como a relao bilateral
se estrutura e os resultados da interao, mas um elemento estrutural que
no pode ser desconsiderado.
Alm dos objetivos gerais de poltica externa dos pases, relevan-
te veriicar de modo emprico como tem ocorrido a interao entre Brasil e
China. Comeamos com a anlise dos luxos de comrcio.
4
Disponvel em: [http://www.valor.com.br/internacional/3052278/china-rica-e-forte-ainda-esta-distante-diz-
-xi-jinping]. Acesso em: 24 jan. 2013.
5
Parceria com o Brasil ajuda a equilibrar economia mundial. Folha de S. Paulo, 24 de abril de 2014. p. A21.
178
Vises do Sul:
Volume 2
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do MDIC (2014).
O grico 1 acima exibe a balana comercial do Brasil com a

China entre 2000 e 2013. O primeiro aspecto a ser notado o elevado
crescimento do intercmbio comercial entre os pases, isto , tanto as ex-
portaes brasileiras para a China como as importaes deste pas tive-
ram aumento expressivo ao longo do perodo considerado. Em 2000, as
exportaes e importaes correspondiam, respectivamente, a US$ 1085
milhes e US$ 1222 milhes. Em 2012, esses valores saltaram para US$
46023 milhes e US$ 37302 milhes, respectivamente. Percebemos ainda
um aumento mais acentuado do intercmbio comercial a partir de 2006,
cuja projeo de aumento das exportaes brasileiras (linha verde) foi in-
terrompida apenas em 2012, onde houve queda em relao a 2011 e pos-
terior recuperao no ano de 2013.As importaes brasileiras de produtos
chineses (linha azul) tambm seguiram em crescimento constante, ocor-
rendo desacelerao em 2012 e recuperao em 2013. Do ponto de vista
do saldo comercial, representado pela linha roxa no grico 1, predomina
o supervit brasileiro, ainda que 2000, 2007 e 2008 tenham apresentado
supervit chins no comrcio bilateral.
Fatores como a crise inanceira de 2008, atingindo de maneira
signiicativa os EUA (tradicional parceiro comercial do Brasil), o aumento
de acordos de cooperao entre Brasil e China, principalmente no governo
179
Lula da Silva, a respeito de questes comerciais, o forte crescimento eco-

nmico chins, entre outros fatores, podem ter incentivado esse expressivo
aumento observado nas relaes comerciais dos dois pases no perodo.
Como no nosso objetivo analisar possveis causas do crescimento do
comrcio bilateral entre Brasil e China, o grico 1 cumpre o propsito
de ilustrar o signiicativo crescimento do intercmbio comercial entre os
pases no perodo analisado neste texto. Para o caso brasileiro, mais espe-
ciicamente, esse aumento representou uma mudana histrica na lista de
parceiros comerciais mais relevantes em volume de recursos movimenta-
dos. Apenas como forma ilustrativa, apresentamos abaixo, na tabela 1, os
dez principais parceiros comerciais de ambos os pases no ano de 2013, de
forma a vislumbrar a posio relativa do Brasil na pauta comercial chinesa
e da China na pauta comercial brasileira.
Tabela 1. Lista dos 10 pases com maior participao (%) na pauta comer-
cial do Brasil e China para o ano de 2012
BRASIL CHINA
Exportao Importao Exportao Importao
Pas Part. Pas Part. Pas Part. Pas Part.
China 30,3% China 24,4% EUA 28,5% Japo 20%
EUA 19,6% EUA 23% Hong Kong 23,5% Coreia do Sul 17%
Argentina 13,2% Argentina 11,7% Japo 13% Taiwan 13%
Pases Baixos 11% Alemanha 10% Coreia do Sul 7,2% EUA 12,8%
Japo 5,8% Coria do Sul 6,4% Alemanha 6,7% Alemanha 9,7%
Alemanha 5,3% Nigria 5,7% Pases Baixos 5,2% Austrlia 8,6%
ndia 4% Japo 5,5% ndia 4,4% Malsia 6,5%
Venezuela 3,6% Itlia 4,3% Brasil 3,8% Rssia 4,2%
Chile 3,3% Mxico 4,2% Reino Unido 3,8% Tailndia 4%
Itlia 3,3% Frana 4,2% Rssia 3,4% Brasil 3,4%
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do MDIC (2013) para o caso brasileiro e CEBC
(2013) para o caso chins.
Na tabela 1 acima, percebemos a relevncia da China enquanto

maior parceiro comercial do Brasil, tanto na pauta exportadora quanto im-
portadora. Na China, em contrapartida, os EUA o maior destino das ex-
portaes, enquanto o Japo lidera a origem das importaes. interessan-
te notar que a pauta comercial brasileira possui uma considervel presena
de pases sul-americanos, principalmente no que tange s exportaes. J
no caso chins, h uma forte presena de pases do sudeste asitico e o
180
Vises do Sul:
Volume 2
Japo, indicando a relevncia das relaes regionais no comrcio de ambos

os pases. Outro aspecto relevante a diferena na posio relativa que
cada pas representa na pauta comercial do outro. Para o Brasil, a China
o principal parceiro comercial. No caso chins, o Brasil igura entre oitavo
e dcimo principal parceiro comercial. Isso demonstra a diferena no peso
relativo dos pases quando analisada a relao bilateral, conforme men-
cionamos anteriormente. A parceria com a China, para o Brasil, possui
um carter estratgico, constantemente presente no discurso presidencial
brasileiro e atestado pelos dados descritos acima.
Como argumenta Guilhon (2012), ainda que a parceria sino-
-brasileira tenha sido denominada estratgica pela diplomacia brasileira
desde o governo Itamar Franco (1992-1994), foi no governo Lula da Silva
(2003-2010) que a relao bilateral ganhou um carter especial, oriunda
de uma combinao do crescimento extraordinrio do luxo de comrcio
e investimentos entre os dois pases, com a nova prioridade atribuda pelo
governo s relaes Sul-Sul e, de maneira especial, com os demais pases
chamados emergentes. O primeiro aspecto ica evidente na observao dos
dados apresentados at ento, tendo na dimenso comercial o principal as-
pecto ressaltado nos discursos do ex-presidente Lula da Silva a respeito da
relao bilateral. Do ponto de vista econmico, percebemos, portanto, um
aprofundamento das relaes comerciais entre 2000 e 2012, resultando em
uma maior proximidade entre os pases, principalmente a emergncia da
China enquanto principal parceiro comercial do Brasil.
Passamos agora aos indicadores polticos da relao bilateral
Brasil-China, mais especiicamente, ao nmero de acordos de cooperao
entre ambos e ao ndice de convergncia dos votos dos pases na Assembleia
Geral da ONU.
181
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do CEBC, disponvel em: http://www.cebc.org.br/
pt-br/dados-e-estatisticas/acordos-bilaterais.
No grico 2 acima, apresentamos o nmero de acordos de co-

operao assinados e promulgados entre Brasil e China por presidente
brasileiro em um perodo mais longo do que 2000 e 2014, uma vez que
no so tantos os acordos. Constatamos inicialmente uma clara tendncia
de aumento no nmero de acordos de cooperao entre Brasil e China,
com dois picos bastante evidentes: o governo Figueiredo (1979-1984) e
o governo Lula da Silva (2003-2010). Vale ressaltar que a curva preta no
grico acima apresenta crescimento consistente desde o governo Itamar, a
queda na curva se refere inluncia do governo ainda vigente da presiden-
te Dilma, onde trs acordos foram assinados. Apesar de o governo Itamar
Franco representar o maior nmero de acordos por ano de governo, no
governo Lula da Silva onde observamos, em termos absolutos, uma maior
proximidade com a China em termos de acordos de cooperao. Enquanto
no governo Itamar Franco predominaram acordos de cooperao nas reas
espacial, educacional e de extrao de minrio de ferro, no governo Lula da
Silva houve grande predomnio de questes comerciais ligadas a barreiras
no tarifrias, infraestrutura e novamente cooperao espacial.
182
Vises do Sul:
Volume 2
interessante mencionar que durante o governo Lula da Silva, a

China foi visitada em duas ocasies, 2004 e 2009, assim como o presidente
Hu Jintao visitou o Brasil duas vezes. Conforme Guilhon (2012), Lula se
encontraria um total de nove vezes com seu parceiro chins entre 2008 e
2009, contabilizados os encontros em foros internacionais. O nmero
bastante expressivo, assim como as reas de cooperao de relevncia para
o Brasil, indicando, no perodo analisado, certa convergncia entre os dois
pases, sinalizando intensiicao de uma relao considerada estratgica
para o governo brasileiro. Nos dados referentes ao ndice de convergncia
de votos na AGONU, a constatao no distinta, ou seja, predomina a
convergncia entre os posicionamentos de Brasil e China. Abaixo exibimos
o grico 3 que dispe o ndice de convergncia na AGONU do Brasil com
a China e alguns pases selecionados, a im de obter um parmetro compa-
rativo. Selecionamos um importante parceiro do Brasil no MERCOSUL,
a Argentina; dois pases da CPLP, Angola e Moambique; os pases do
IBSA, ndia e frica do Sul, e alguns pases desenvolvidos, Alemanha,
Israel, Frana, Reino Unido e Estados Unidos. A China est representada
pela linha vermelha slida.
183
O ndice de convergncia de votos na Assembleia Geral da ONU,

elaborado por Signorino e Ritter (1999) e representado no grico 3 acima,
varia de -1 a 1, onde -1 indica a menor convergncia possvel e 1 a maior
convergncia possvel. importante ressaltar que utilizamos o ndice de
convergncia que inclui os votos do tipo absteno, assim, ao invs de
apenas contabilizar os votos sim e no, a absteno contabilizada na de-
terminao da convergncia, valendo a metade da distncia mtrica entre
o voto sim e no. O ndice obtido por: ,
onde d a soma das distncias mtricas entre os votos das dades de pases em
um determinado ano e dmax a maior distncia mtrica possvel destes votos.
184
Vises do Sul:
Volume 2
Percebemos que a China se encontra junto a outros pases em de-

senvolvimento com elevada convergncia em relao aos votos do Brasil na
AGONU, revelando, tambm nesta dimenso, proximidade signiicativa na
relao bilateral. Embora a China apresente convergncia ligeiramente me-
nor quando comparada a Argentina, Angola, frica do Sul e Moambique,
a distncia entre a convergncia da China e pases desenvolvidos como
Alemanha, Frana, Reino Unido, Israel e Estados Unidos grande, indican-
do que o posicionamento brasileiro na AGONU converge mais com pases
em desenvolvimento quando comparado a pases desenvolvidos. A partir dos
indicadores apresentados possvel considerar que a parceria com a China
possui destaque na agenda da poltica externa brasileira, tanto na dimen-
so econmica, quanto na dimenso poltica. Nessas dimenses, no perodo
analisado h um aprofundamento das relaes bilaterais.
De acordo com Farias (2013), uma parceria estratgica articu-
lada com base em percepo de oportunidades e no se limita ao mbito
poltico diplomtico, envolve pluralidade de atores domsticos, plane-
jada e estruturada para servir a um propsito, diferente da construo de
relacionamentos difusos de cooperao. Ou seja, tratar-se-ia de um marco
poltico no qual se operacionaliza novo patamar de relaes bilaterais com
um pas ou regio. Numa parceria estratgica, a lgica que o aprofunda-
mento do relacionamento bilateral seja essencial para realizar objetivos dos
respectivos parceiros, sejam de poltica externa ou de poltica domstica.
Embora no haja consenso na literatura sobre o conceito de parcerias es-
tratgicas, se tomarmos a deinio de Farias (2013) ica difcil caracterizar
a relao BrasilChina com o conceito de parceria estratgica, na medida
em que h envolvimento limitado de atores domsticos, alm de no serem
evidentes quais so os propsitos da parceria.
Oliveira (2012, p. 190) apresenta sntese relevante sobre os aspec-
tos deinidores da relao bilateral entre o Brasil e a China. Em primeiro
lugar, a distoro na balana comercial pelo fato da China abastecer-se,
quase que em sua totalidade, de produtos primrios, enquanto exporta
para o mercado brasileiro, quase que em sua totalidade, produtos manufa-
turados com alta tecnologia. Em segundo, o fato de a indstria brasileira
no apresentar condies satisfatrias de concorrncia com as importa-
es chinesas. Em terceiro, o Brasil est perdendo mercado de produtos
185
manufaturados na Amrica do Sul para as exportaes chinesas. Por ou-

tro lado, do ponto de vista econmico, a China o principal parceiro do
Brasil, tendo desbancado a supremacia americana quase que centenria e
desempenhado papel fundamental para a recuperao brasileira na crise
inanceira de 2008. Alm disso, o principal responsvel pelos super-
vits comerciais brasileiros e, nos dois ltimos anos, ocupou uma posio
privilegiada no conjunto dos IEDs direcionados ao Brasil. A partir dos
aspectos sintetizados por Oliveira (2012), ica claro que no h um padro
de relacionamento nico ou homogneo. Existem reas de cooperao e
de divergncia. Ao mesmo tempo em que a ascenso da China foi uma
mudana sistmica importante que contribuiu para o Brasil implementar
uma poltica externa de maior projeo e inluncia em alguns aspectos da
agenda global, questes centrais para a poltica externa brasileira podem ter
diiculdade de compatibilizao com as estratgias de atuao da China na
Amrica do Sul e na frica.
BRASIL, CHINA E AS POLTICAS EXTERNAS PARA A AMRICA DO SUL E A FRICA

Nos anos 2000, a Amrica do Sul passa a ser constitutiva da atu-
ao internacional do Brasil. Isso tem como consequncia o fortalecimento
da poltica de alargamento do Mercosul, iniciada nos anos 1990. Um marco
nesse sentido foi a realizao da primeira reunio de presidentes da Amrica
do Sul, no segundo semestre de 2000, em Braslia. Os pases da Amrica do
Sul passam a ser identiicados como importantes para os objetivos de inser-
o internacional do Brasil. Conforme aponta a literatura sobre o assunto
(MARIANO, 2007), a consolidao da cooperao e da integrao com os
pases da Amrica do Sul passam a ser vistos como elementos importantes
para fortalecer as posies internacionais do Brasil em diferentes fruns in-
ternacionais. As posies do Brasil em relao ao processo de integrao
do Cone Sul e na Amrica do Sul foram e esto relacionadas a um real in-
teresse pela integrao, mas esse interesse no est desvinculado do objetivo
de garantir melhores condies de insero em outras arenas internacionais.
Desde o seu surgimento, o Mercosul foi considerado como base da estratgia
de insero internacional do Brasil, o que trouxe e traz consequncias para o
prprio formato da integrao (MARIANO, 2007).
186
Vises do Sul:
Volume 2
As perspectivas de cooperao e integrao regional no Cone Sul

e na Amrica do Sul, a partir dos anos 2000, passam por uma srie de mu-
danas. Desde aquelas relacionadas ao que alguns autores chamam de regio-
nalismo ps-liberal (VEIGA; ROS, 2007), ou seja, a partir da ampliao
da agenda da integrao abrangendo temas no apenas econmicos, mas
tambm sociais, de desenvolvimento, defesa, superao da pobreza, infra-
estrutura, inanciamento e fortalecimento da autonomia nacional. Alm
dessas mudanas, que em boa medida se relacionam com transformaes
no mbito domstico dos pases da regio, um elemento exgeno relevante
dos anos 2000 a relao que os pases da regio passam a desenvolver com
a China, num momento em que a Amrica do Sul se insere tambm no
mapa poltico e estratgico do gigante asitico (PAULINO; PIRES, 2012).
Do ponto de vista da China, a relao com a Amrica Latina
e do Sul vincula-se aos objetivos domsticos de suprimento de energia
e matrias-primas, de exportaes de produtos tecnolgicos, de desen-
volvimento e de fortalecimento da sua insero internacional. O objeti-
vo de isolar Taiwan tambm constitutivo da poltica chinesa para a re-
gio, na medida em que alguns pases da Amrica Latina, como Paraguai,
Honduras, Panam, El Salvador, Guatemala e Nicargua mantm relaes
diplomticas com Taipei. Por isso, no so beneicirios da cooperao chi-
nesa. Situao similar ocorre na frica onde a atuao chinesa tambm
pautada pelo princpio de uma nica China. Burkina Faso, So Tom e
Prncipe e Gmbia so alguns dos poucos pases africanos que continuam
reconhecendo Taiwan e mantm relaes diplomticas com a ilha, depois
do sucesso das gestes de Pequim com vrios pases do continente, entre
eles, a frica do Sul e Senegal, que cortaram relaes com Taiwan em 1998
e 2005, respectivamente (MILANI; CARVALHO, 2013).
Em novembro de 2008, o governo chins lanou o documento
Chinas Policy Paper on Latin America and the Caribbean. Com isso, a
Amrica Latina se tornou a terceira regio do mundo, junto com a Europa e
a frica, para a qual a China divulgou documento com uma poltica espec-
ica. No documento, h a seguinte indicao: o princpio de uma s China
constitui a base poltica sobre a qual a China estabelece e desenvolve relaes
com os pases e organizaes regionais da Amrica Latina e Caribe6. Do
6
Disponvel em: <http://english.gov.cn/oicial/2008-11/05/content_1140347.htm>. Acesso em: 9 jan. 2014.
187
mesmo modo, o governo chins airma no documento a inteno de estabe-

lecimento e desenvolvimento de uma parceria ampla de cooperao com os
pases da regio, em questes como cincia e tecnologia, formao de pesso-
al, mecanismos de trocas de informao, energia, infraestrutura, biocombus-
tveis, telecomunicaes e acordos de cooperao cultural. Ainda de acordo
com o documento, o governo chins vai apoiar bancos comerciais a abrirem
sucursais na regio. Ou seja, h elementos que sinalizam interesse concreto
em estreitar os laos com os pases da Amrica Latina. Desde 2004, a China
pas observador na Organizao dos Estados Americanos (OEA) e em 2009
tornou-se scia do Banco Interamericano de Desenvolvimento(BID). O esta-
belecimento do Frum China-Comunidade de Estados Latino-Americanos
e Caribenhos segue perspectiva similar.
Como airma Phillips (2010, p. 177), a importncia dos recursos
naturais, energticos e commodities agrcolas dos pases da Amrica Latina
e do Sul para a China no deve ser sobrevalorizada. De acordo com o au-
tor: a Amrica Latina constitui apenas parte do foco da estratgia chinesa
em relao ao suprimento de energia, muito menor em comparao com
outras regies como a frica ou o Oriente Mdio. (PHILLIPS, 2010, p.
177). Ou seja, para a China, o engajamento com os pases da regio um
aspecto que contribui para o seu desenvolvimento domstico, mas no
essencial para garanti-lo, sendo essa uma das razes de a regio no ser uma
prioridade absoluta.
O Primeiro Ministro da China, Wen Jiabao, em discurso na
CEPAL, no dia 26 de junho de 2012, sobre as relaes Amrica Latina
China, elencou quatro propostas visando estreitar a relao com os pases
da regio, quais sejam: 1) aprofundar a cooperao estratgica e a coniana
mtua, 2) expandir os interesses comuns com foco na cooperao econ-
mica e no comrcio, 3) garantir a segurana alimentar por meio da coope-
rao em questes agrcolas, 4) aumentar o intercmbio cultural. O dis-
curso e as propostas de Wen Jiabao foram vistos como representativos da
tentativa de Pequim de estreitar laos com pases da regio e principalmen-
te oferecer respostas s demandas de alguns pases, inclusive do Brasil, no
sentido de diminuir as assimetrias qualitativas do intercmbio comercial.
Entre as propostas, merece destaque a questo de expandir os inte-
resses comuns com foco na cooperao econmica e no comrcio. A respeito
188
Vises do Sul:
Volume 2
disso, Wen Jibao airma que ns no queremos apenas importar matrias-

-primas a partir desta regio, mas queremos comprar mais bens manufatura-
dos e produtos de alto valor agregado, de modo a alcanar um crescimento
equilibrado e sustentvel do nosso comrcio. A China vai iniciar um fundo
de cooperao entre os dois lados. Instituies inanceiras chinesas vo con-
tribuir com uma primeira parcela de 5 bilhes de dlares para o fundo. O
Banco de Desenvolvimento da China vai coordenar os esforos na criao de
um emprstimo especial de 10 bilhes de dlares para facilitar a nossa coo-
perao no desenvolvimento de infraestrutura, incluindo ferrovias, estradas,
portos, usinas de energia e instalaes de telecomunicaes. Vamos continu-
ar a encorajar as empresas chinesas competitivas e respeitveis para investir
na regio para melhorar a nossa cooperao industrial7.
Esse trecho do discurso de Wen Jibao particularmente relevante
na medida em que busca responder a algumas das demandas dos pases
da regio. interessante que a proposta de viabilizar recursos inanceiros
para fortalecer a cooperao com a regio algo relativamente novo na
estratgia da China para a Amrica Latina e parece seguir uma estratgia
j presente na relao que a China tem com o continente africano, como a
representada pelo Frum de Cooperao Chinafrica (FOCAC), criado
em 2000 e de periodicidade trienal (a primeira reunio desse frum foi
em Pequim, a segunda em Adis Adeba, em 2003, a terceira em Pequim,
em 2006, a quarta em El Sheik, em 2009, e a quinta em Pequim, em
2012). O Frum tem empenhado macios investimentos em infraestrutu-
ra e ajuda inanceira, com projetos agrcolas e industriais nos pases africa-
nos, mas tem gerado tambm abertura comercial e o acesso preferencial da
China aos mercados e recursos dos pases envolvidos (MUEKALIA, 2004;
PECEQUILO; CARMO, 2014).
Seja na Amrica Latina ou na frica, o investimento chins pode
contribuir para o crescimento econmico, para situaes de supervits co-
merciais, mas pode ser insuiciente para garantir trajetrias de desenvol-
vimento. Vadell (2011) argumenta que, embora no curto prazo a relao
com a China estimule o crescimento da Amrica do Sul, h implicaes
diferenciadas no mdio e longo prazo, especialmente para os pases com
setores industriais mais expressivos. Na mesma perspectiva, Becard (2013)
7
Disponvel em: <http://www.china.org.cn/world/2012-06/27/content_25752050.ht>. Acesso em: 16 dez. 2013.
189
considera que os benefcios de curto prazo oferecidos pela China foram

muito importantes para os pases da regio, mas desigualmente distribu-
dos, ao passo que o impacto da China sobre o desenvolvimento latino-
-americano, em mdio prazo, ainda incerto e apresenta um risco substan-
cial de desindustrializao em alguns pases.
De todo modo, no h um impacto nico que a relao com a
China origine nos pases da regio. Por exemplo, no caso da Venezuela, as
exportaes de petrleo para a China, alm de contriburem para diminuir
a dependncia do mercado americano, tm gerado receitas signiicativas
para a promoo dos programas sociais dos governos. Por outro lado, o
Mxico e os pases da Amrica Central tm perdido espao no mercado
americano para os chineses (MANRQUEZ LEN, 2006). Ainda assim,
para outros pases o aumento do intercmbio com a China pode aumen-
tar o poder de barganha com Washington e viabilizar polticas de maior
autonomia. A questo que pode tambm gerar novas formas de depen-
dncia, de tipo centro-periferia, j que a pauta exportadora para o pas
asitico composta principalmente de commodities agrcolas e minerais,
o que em muitos casos no diferente do intercmbio comercial com os
Estados Unidos. Para o Brasil, Chile, Argentina e Peru, as exportaes de
matrias-primas e alimentos para a China, ao mesmo tempo em que con-
tribuem para a gerao de supervits comerciais, geram preocupao na
medida em que h uma evidente assimetria qualitativa no intercmbio co-
mercial. No caso do Brasil, os principais produtos exportados so: minrio
de ferro, petrleo, soja, acar e pastas qumicas de madeira, representando
86% do total exportado para a China em 2011, enquanto que as impor-
taes concentram-se em equipamentos industrializados e manufaturados
(MORTATTI; MIRANDA; BACCHI, 2011). Nesse contexto, reaparece
o debate sobre primarizao ou reprimarizao da economia na Amrica
Latina, em funo da expanso dos laos comerciais com a China. Os in-
vestimentos chineses nos pases da regio esto em boa medida concen-
trados em atividades econmicas primrias e em infraestrutura voltada
exportao de bens primrios.
De acordo com Phillips (2010, p. 178),
[] as implicaes para o desenvolvimento latino-americano da emer-
gncia da China podem ser vistas como importante reviso de concep-
190
Vises do Sul:
Volume 2
es estabelecidas sobre o desenvolvimento, assim como representativa

de possibilidades restritas para o desenvolvimento da maioria das eco-
nomias e sociedades da regio.
No Brasil, ao sustentar um crescimento no intercmbio comer-

cial que no se pode comparar ao de outros pases, a China estimula re-
orientaes estratgicas, seja no setor de tecnologia avanada (por exem-
plo, Embraer, lanamento de satlites), seja no setor de commodities (por
exemplo, Vale do Rio Doce). A relao com a China passa a ser vista como
fortalecedora de interesses para uma parte dos atores domsticos. Por outro
lado, a recente defesa, por parte do Presidente da Confederao Nacional
da Indstria (CNI), de assinatura de acordo de livre-comrcio com os
Estados Unidos8, provavelmente sinaliza perspectiva oposta, uma vez que
o setor industrial brasileiro tem tido diiculdades em competir com os pro-
dutos manufaturados chineses. Como aponta Oliveira (2012, p. 190), o
Brasil est perdendo mercado, anteriormente quase que cativo, na Amrica
do Sul. Ou seja, as exportaes, basicamente de manufaturados, para o
continente americano no esto igualmente conseguindo concorrer com
as exportaes chinesas.
Laufer (2013), ao analisar a relao da Argentina com a China,
aponta que h setores no governo e no setor empresarial que esto buscan-
do a adaptao de reas estratgicas da economia argentina para que haja
complementaridade na relao com a China. A participao dos produtos
brasileiros no mercado argentino tem cado consideravelmente em razo
da concorrncia chinesa. Segundo estudo da Confederao Nacional da
Indstria (CNI), citado pelo Jornal Folha de So Paulo em reportagem de
19 de abril de 2014, entre 2005 e 2014, a participao nas importaes
argentinas da China disparou de 5,3% para 18,4%. No mesmo pero-
do, as importaes argentinas do Brasil caram de 36,4% para 24,8%. De
acordo com Jorge Rodrguez Aparicio, presidente da Cmara de Comrcio
Argentino-Brasileira, os empresrios brasileiros esto perdendo espao na
argentina. E no Brasil os argentinos perdem espao para a China. Isso teria
que nos unir mais, se no por amor, por medo. Os chineses tm uma com-
8
Robson Braga de Andrade defende acordo de livre-comrcio entre o Brasil e os Estados Unidos. Disponvel em:
<http://www.ieto.com.br/Noticia.aspx?c=186fb78e-efc1-4dee-a7a3-b431e0b7ec43>. Acesso em: 16 dez. 2013.
191
petitividade tremenda9. Nesse contexto, a poltica brasileira em relao

China implementada num cenrio multifacetado. As oscilaes na per-
cepo e nas expectativas que o pas tem em relao a China relacionam-se
s diferentes formas como os atores domsticos percebem a relao.
Pases como Venezuela e Equador, do mesmo modo, cada vez
mais tm a China como um dos seus principais credores. Isso ocorre tam-
bm com o Brasil. Em 2009, a Petrobras fechou emprstimo de US$ 10
bilhes com o Banco de Desenvolvimento da China10. Aps a reunio de
Cpula dos BRICS, ocorrida em julho de 2014 em Fortaleza, o presiden-
te Chins Xi Jinping, realizou visitas Cuba, Venezuela e Argentina. Na
Argentina, Xi Jinping anunciou a liberao de crdito de 5,5 bilhes de
euros para ser investido em infraestrutura no pas. Tambm assinou acor-
do de operao de troca de taxa de variao cambial (swap) no valor de 8
milhes de euros de modo a estimular o intercmbio de produtos entre a
China e a Argentina11. Na Venezuela o presidente chins divulgou o repas-
se de novo crdito de 3 bilhes de euros, que poder ser pago em petr-
leo12. Em Cuba, o presidente chins assinou 29 novos acordos nas reas de
inanas, biotecnologia, agricultura, infraestrutura e energias renovveis.
Entre eles, destaca-se uma linha de crdito de Pequim para construir um
terminal no porto de Santiago de Cuba13. Considerando a centralidade
histrica dos Estados Unidos na Amrica Latina, poderia-se esperar que
o aumento da inluncia chinesa gerasse reaes por parte dos Estados
Unidos. Entretanto, de acordo com Manrquez Len e Alvarez (2014),
isso no tem ocorrido pelo fato de a ao chinesa na Amrica Latina ser
fundamentalmente econmica e tambm pelo fato de a regio no estar no
ncleo da estratgia de insero internacional de Washington ou Beijing.
De acordo com o ex-Alto Representante Geral do Mercosul,
Samuel Pinheiro Guimares (2012, p. 2), as indstrias instaladas no Brasil
e nos pases do Mercosul sofrem a forte concorrncia das importaes
9
Para Brasil, entrada chinesa inevitvel. Folha de S. Paulo, 14 de setembro de 2014.
10
Para Brasil, entrada chinesa inevitvel. Folha de S. Paulo, 14 de setembro de 2014.
11
Disponvel em: <http://jornalggn.com.br/noticia/visita-de-presidente-chines-estreita-lacos-na-america-lati-
na>. Acesso em: 10 out. 2014.
12
Disponvel em: <http://jornalggn.com.br/noticia/visita-de-presidente-chines-estreita-lacos-na-america-latina>.
Acesso em: 10 out. 2014.
13
Disponvel em: <http://brasil.elpais.com/brasil/2014/07/22/internacional/1406060074_468362.html>.
Acesso em: 10 out. 2014.
192
Vises do Sul:
Volume 2
industriais baratas (no somente provenientes da China). A facilidade

de importar produtos industriais e a alta demanda externa por min-
rios e produtos agrcolas desestimula novos investimentos na indstria e
atrai maiores investimentos na minerao e na agropecuria. relevan-
te observar que o Mercosul parece no ter uma agenda para lidar com a
China. A Declarao Conjunta Mercosul-China sobre o fortalecimento da
Cooperao Econmica e Comercial, adotada na reunio de Cpula do
Mercosul de Mendoza, em junho de 2012, poderia sinalizar uma mudan-
a nesse cenrio. Mas os tmidos avanos, at o momento, no permitem
airmar que a relao com a China contribui para o fortalecimento do
Mercosul, na medida em que os benefcios comerciais que os pases tm
conseguido se veriicam de modo independente do processo de integrao.
Na perspectiva de Pereira e Castro Neves (2011), o Brasil e a
China tendem a ter uma relao competitiva no mdio e longo prazo, na
medida em que os pases aumentem sua presena em outras regies. A
busca chinesa por recursos naturais e energticos, somada a mercados, que
estrutura a atuao do pas na Amrica Latina, tambm se estende frica.
Em ambos os casos, so regies ricas em recursos naturais e energticos
com pases de mercado consumidor em crescimento.
Ainda que em uma dimenso qualitativa diferente da Amrica
do Sul, nos anos 2000 a relao com os pases do continente africano tam-
bm adquire uma centralidade importante na agenda de poltica externa
brasileira. A nova relevncia atribuda a instituies como a Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), o incio de negociaes visan-
do a formao de uma rea de livre-comrcio entre o MercosulSACU
(Unio Aduaneira da frica Austral) e MercosulSADC (Comunidade
para o Desenvolvimento da frica Austral), a criao de novas embaixadas
nos pases da regio, o aumento dos investimentos e dos luxos comerciais,
a formao de novas coalizes internacionais, a formao e as reunies
de Cpula e de Ministros das Relaes Exteriores do Frum Amrica do
Sulfrica (ASA) so, entre outros, fatores que indicam a importncia da
regio para a poltica externa brasileira (MIYAMOTO, 2009).
Excetuando as relaes com os pases da Amrica do Sul, um di-
logo mais amplo envolvendo a frica e a sia, apesar de igurar na agenda
externa do pas, ao menos desde o comeo dos anos 1960, no adquiria cen-
193
tralidade para se transformar em um objetivo estruturante da ao interna-

cional (LEITE, 2011). Questes domsticas e do sistema internacional dii-
cultavam este objetivo. At ento, mesmo nos momentos em que as relaes
Sul-Sul foram destacadas na ao internacional do Brasil, como no perodo
da Poltica Externa Independente ou do Pragmatismo Responsvel, havia di-
iculdades objetivas para o estreitamento da cooperao. Atualmente, h um
esforo em enfrentar os desaios para o adensamento deste dilogo e coopera-
o, inclusive visando estend-lo para alm do mbito polticodiplomtico
(SARAIVA, 2008). A nova dimenso que a relao com os pases africanos
adquire na poltica externa brasileira emblemtica deste esforo, que ocorre
tambm no bojo de um revigoramento mais amplo do interesse internacio-
nal pela frica, parcialmente por conta do potencial de recursos naturais e
energticos e pelas perspectivas de expanso da renda e das melhorias sociais
e institucionais de alguns pases da regio.
A partir do governo Lula da Silva, o Brasil passa a projetar-se
tambm como um indutor do desenvolvimento em pases do Sul, modi-
icando em parte a posio de ser fundamentalmente um demandante de
cooperao ao desenvolvimento perante os pases desenvolvidos, objetivo
que ocupou parte importante da agenda externa do pas durante o sculo
XX. Esse tipo de suporte internacional para o desenvolvimento entre os
prprios pases do Sul, tambm presente na agenda de poltica externa
da China e da ndia, conhecido como cooperao para o desenvolvi-
mento (WHITE, 2013). Esta prtica, que apresenta um longo histrico
NorteSul, tem ganhado, nos anos 2000, maior intensidade SulSul e se
caracteriza pela troca de experincias, recursos e investimentos entre os
prprios pases em desenvolvimento, tendo em conta a existncia de de-
terminados desaios comuns, e, tambm, a perspectiva de adensar os inter-
cmbios, no apenas comerciais, buscando estruturar de forma mais slida
a cooperao entre esses pases. Nesse contexto, rgos pblicos e agn-
cias do Brasil como a APEXBrasil, a Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC), Embrapa, Fiocruz, assim como empresas e instituies como o
Senai, Grupo Odebrecht, Companhia Vale do Rio Doce, Petrobras, Grupo
Andrade Gutierrez, entre outras, passam a ter atuao importante no con-
tinente africano, sobretudo em Angola, o principal destino dos investi-
mentos brasileiros na frica (IGLESIAS; COSTA, 2011).
194
Vises do Sul:
Volume 2
Mendona Jnior (2013, p. 143) airma que no governo Lula da

Silva, ao lado da ativa diplomacia presidencial, responsvel pelo expressivo
nmero de 23 pases africanos visitados durante os oito anos de governo,
constatou-se tambm considervel nmero de acordos de cooperao tc-
nica irmados, principalmente com pases sem vnculo tradicional com o
Brasil. De acordo com estudo do IPEA (2010, p. 36) entre 2003 e 2009,
o governo brasileiro perdoou dvidas de Angola, Moambique e doou 300
milhes de dlares em cooperao alimentar para Somlia, Sudo, frica
do Sul, Saara Ocidental e membros da Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP). Ainda de acordo com o estudo, a frica Subsaariana,
bem como a Amrica Latina e o Caribe, receberam 62% do volume total
de recursos federais destinados cooperao tcnica, cientica e tecnol-
gica de 2005 a 2009, correspondendo a R$ 154,9 milhes. (IPEA, 2010,
p. 36). Com isso, busca-se consolidar ou estruturar laos polticos, econ-
micos, sociais e culturais com esses pases, inclusive para que a cooperao
adquira dimenses mais amplas, duradouras e descentralizadas.
uma perspectiva de fortalecimento nacional, das empresas na-
cionais, de aumento do papel do Brasil no mundo, que busca benefcios
gerais para os pases em desenvolvimento, mas, fortalecendo a sua prpria
posio, visando qualiicar o pas como um exportador de capital, tecnologia
e servios, alm de importante exportador de commodities. Essa dimenso
relativamente nova da cooperao descentralizada operacionalizada con-
siderando tambm o objetivo de articulao e apoio poltico nas instncias
de cooperao multilateral como a ONU e a OMC. De acordo com White
(2013, p. 118), alm do papel crescente do Brasil na frica, ica cada vez
mais evidente que o continente pode constituir parte crucial da prxima fase
do desenvolvimento industrial do pas, em setores como minerao, energia
e agricultura, e mais amplamente nas suas aspiraes polticas e econmicas
globais. Entretanto, importante considerar que, ao contrrio de China e
ndia, o Brasil no dependente de commodities e matrias-primas da frica
para o seu crescimento e para os processos de industrializao.
Embora a relao do Brasil com a frica tenha diferenas impor-
tantes em relao a pases especicos do continente, de modo geral, poss-
vel considerar que a poltica externa brasileira para a frica se estrutura em
torno de quatro objetivos: apoio para suas iniciativas de poltica externa,
195
internacionalizao das empresas nacionais, mercados para a exportao e

cooperao tcnica. No caso da China, os objetivos so relativamente si-
milares, acrescido fundamentalmente a questo de suprimento de recursos
naturais. Diferentemente do que ocorre na relao com os pases da Amrica
Latina, o investimento chins na explorao e extrao de petrleo e outros
minerais para uso industrial na frica crescentemente central para o abaste-
cimento da China (IGLESIAS; COSTA, 2011). Como aponta Christensen
(2010), em 2009 a China importou metade de seu consumo domstico de
petrleo e derivados, e a frica foi a origem (especialmente Angola, Nigria
e Sudo) de aproximadamente 30% dessas importaes. Adicionalmente, a
China depende crucialmente das importaes provenientes da frica para o
abastecimento de outros minrios (como cobalto, crmio e outros). No caso
do Brasil, a menor necessidade de recursos naturais, por se tratar de um pas
com oferta excedente na maioria desses recursos, determina a menor inten-
sidade de sua atuao na explorao e produo de petrleo e minrio no
continente africano (IGLESIAS; COSTA, 2011). Mesmo assim, a Petrobrs
tem tido uma atuao crescente na frica, com participaes na explorao
de campos de petrleo na Nigria, Angola e Nambia. Miyamoto (2009, p.
31) cita uma situao especica que envolveu a Petrobras em Angola, princi-
pal parceiro do Brasil na frica:
Na ltima semana de setembro de 2008 foi irmado pelo Brasil o acor-
do ortogrico, que uniformiza o uso da linguagem entre os pases de
lngua portuguesa. Quase ao mesmo tempo, poucos dias depois, a
maior companhia brasileira, a Petrobrs, perdeu a concorrncia para a
Marathon Oil na explorao de petrleo em Angola.
De acordo com Esteves et al. (2011, p. 81), trs grandes tendncias

so importantes, relacionadas ao IED chins na frica: 1) a promoo de
Zonas Econmicas Especiais (ZEEs) em territrio africano, nas quais em-
presas chinesas estariam sujeitas a incentivos iscais sua instalao e manu-
teno no local; 2) preferncia continuada pelos emprstimos concessionais,
cujas condies favorveis de pagamento somam-se a nveis variados de res-
trio quanto contrao de fornecedores de bens e servios do pas credor;
3) difuso do modelo de Angola, caracterizado pela utilizao de recursos
naturais como garantia de pagamento dos emprstimos contrados. Segundo
Saraiva (2008, p. 98), a China desembarcou na frica de forma estrutural.
196
Vises do Sul:
Volume 2
No h capital na frica sem uma obra pblica imponente feita com recur-
sos chineses. No h infraestrutura importante de aeroportos e estradas que
no tenha uma mo chinesa. Em comparao com o Brasil, a China parece
ter uma poltica mais deinida de contribuir para o desenvolvimento econ-
mico da frica, muito por conta de ter maior disponibilidade inanceira para
estruturar aes nessa direo. De acordo com Iglesias e Costa (2011), dois
exemplos ilustram essa realidade: a criao deum fundo de participao acio-
nria de5 bilhes de dlares para apoiar empresas que decidam investir no
continente africano (o Fundo de Desenvolvimento China-frica) e a criao
de zonas especiais de processamento para a instalao de empresas chinesas
no continente africano. O Brasil tem a sua ao determinada por princpios
no condicionais e emprega um contingente maior de mo de obra local, se
comparado com a China (WHITE, 2013).
CONSIDERAES FINAIS
Do ponto de vista dos dados analisados, observamos uma quan-
tidade signiicativa de acordos bilaterais envolvendo o Brasil e a China,
alm de expressivo intercmbio comercial. Do mesmo modo, h proxi-
midade na relao bilateral no que tange s votaes na AGONU. Na
perspectiva desses indicadores, h convergncias importantes na relao
entre os dois pases, tanto na dimenso econmica, quanto na dimenso
poltica. A atuao conjunta no mbito dos BRICS e do G-20 comercial
tambm aspecto relevante a ser considerado. Em relao aos BRICS, a
recente reunio de Cpula do bloco, ocorrida em Fortaleza, em julho de
2014, teve como um de seus desdobramentos a formao do Banco de
Desenvolvimento dos BRICS e a constituio do Arranjo Contingente de
Reservas. A participao da China, em ambos os empreendimentos, foi
fundamental no sentido de garantir densidade aos mesmos. A reunio,
estimulada pelo Brasil, dos pases dos BRICS com os pases da UNASUL,
ocorrida em Braslia, aps a reunio de Cpula dos BRICS, sinalizou a
possibilidade de ampliao do dilogo entre as duas instncias.
Ao mesmo tempo em que h situaes de convergncia entre o
Brasil e a China, a diferena objetiva de poder e da importncia relativa da
relao para os dois pases, as diferentes percepes sobre alguns temas cen-
197
trais da poltica internacional, como mudanas climticas, cmbio, direitos

humanos, no proliferao nuclear, os diferentes contextos regionais a par-
tir dos quais os pases estruturam a sua poltica externa, conjugados com a
ausncia de constituencies domsticas consolidadas que apoiem o estreita-
mento da cooperao, colocam dvidas quanto ao modo de estruturao
da relao bilateral. Na visita da Presidente Dilma Roussef China, em
abril de 2011, isso icou evidente. Apesar de acordos importantes, como
o compromisso de estabelecimento do Centro BrasilChina de inovao
em Nanotecnologia, da perspectiva das empresas chinesas, como a ZTE e
a Foxcom, instalarem fbricas no Brasil, a possibilidade de adensar a dis-
cusso entre os pases para temas tambm relevantes, como a questo da
reforma do Conselho de Segurana da ONU, cmbio14, meio-ambiente
e direitos humanos aparentemente no avanou15. Provavelmente trata-se
de temas onde as possibilidades de ao conjunta so limitadas por conta
das diferenas nas polticas dos pases. Mesmo em relao ao grupo BRICS
parece haver diferena entre os pases na nfase atribuda ao arranjo coleti-
vo enquanto instncia fortalecedora dos seus objetivos de poltica externa.
Uma inovao normativa da poltica externa do governo Roussef
foi a noo de responsabilidade ao proteger, delineada no discurso na
Assembleia Geral da ONU, em setembro de 2011. Essa iniciativa no contou
com o apoio da China, assim como em 2010 o acordo de Teer, envolvendo
o Brasil, a Turquia e o Ir, tambm no contou com o apoio chins, tendo a
China votado a favor das sanes propostas pelos Estados Unidos no Conselho
de Segurana da ONU. Em outro extremo, o apoio chins foi importante para
a eleio do embaixador Roberto Azevedo para o cargo de diretor geral da
OMC e o intercmbio com a China fundamental para a recuperao brasileira
na crise inanceira internacional de 200816. Tudo isso refora o argumento de
que no h um padro nico na relao entre Brasil e China.
14
Segundo o ex-ministro das Relaes Exteriores do governo Dilma Roussef, Antnio Patriota Reconhecemos
que possa haver algumas diiculdades devido taxa de cmbio [do yuan], mas os dois pases tm os mecanismos
apropriados para as discutir e no querem perder de vista o conjunto das relaes. Agncia Brasil, 04/03/2011
Na China Patriota reconhece que moeda subvalorizada atrapalha relaes com o Brasil.
15
Ver: Atos Assinados por ocasio da Visita da Presidenta Dilma Roussef Repblica Popular da China,
Pequim, 12 de abril de 2011 Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-im-
prensa/atos-assinados-por-ocasiao-da-visita-da-presidenta-dilma-roussef-a-republica-popular-da-china-2013-
-pequim-12-de-abril-de-2011>. Acesso em: 28 nov. 2013.
16
Azevedo indica chins para vice-diretor na OMC. O Estado de S. Paulo, 18 de agosto de 2012. Pagina B11.
198
Vises do Sul:
Volume 2
Questes centrais para a poltica externa brasileira podem ter di-

iculdade de compatibilizao com as estratgias de atuao da China na
Amrica do Sul e na frica, mesmo no havendo evidencias conhecidas
de que a estratgia de Pequim busque enfraquecer objetivos do Brasil. As
oportunidades oferecidas pelas relaes com a China para grupos empre-
sariais ou sociais dos diferentes pases da regio podem consolidar uma
dinmica no diretamente convergente com a cooperao e a integrao
regional, uma das agendas importantes do Brasil para a Amrica Latina e
do Sul. Os benefcios provenientes da relao com a China independem da
complementaridade produtiva regional ou de outros esforos maiores de
cooperao entre os pases. Em alguns casos, os excedentes no intercmbio
com o gigante asitico tm diminudo o interesse na integrao regional
por parte de atores domsticos relevantes de pases da Amrica do Sul,
inclusive do Brasil. Some-se a isso a questo da perda de mercado dos pro-
dutos manufaturados do Brasil para a Amrica do Sul, que tm diiculdade
de concorrer com as exportaes chinesas. No caso do continente africano,
alm da potencial disputa por mercados, os objetivos de internacionaliza-
o das empresas nacionais e de busca de apoio para as iniciativas de pol-
tica externa so buscados pelos dois pases. A China dispe de maior capa-
cidade econmica para subsidiar seus objetivos de poltica externa, o que a
coloca em situao relativamente privilegiada nas tratativas internacionais.
No prprio governo brasileiro parece haver dvidas sobre como
relacionar-se com a China. De acordo como ministro da Defesa, Celso
Amorim, precisamos dar uma forma importante ao relacionamento com a
China. No desenvolvemos um conceito pleno de como vai ser nossa relao
com a China. Essa uma autocrtica. No deu tempo. Precisamos pensar
mais profundamente nisso17. A relao bilateral entre o Brasil e a China
torna-se tambm complexa pelo fato de o histrico da relao ser extrema-
mente recente, diferente, por exemplo, da relao do Brasil com os Estados
Unidos ou com a Argentina, onde j h um patrimnio histrico, inclusive
de aprendizado mtuo, que lastreia a interao. A relao entre o Brasil e a
China, assim como as aes dos pases para a Amrica do Sul e para a frica,
so processos cujos desdobramentos tero fortes consequncias para as estra-
tgias de desenvolvimento e insero internacional do Brasil.
17
Entrevista concedida por Celso Amorim para o Estado de So Paulo, Precisamos repensar nossa relao com
a China. Por Patrcia Campos Melo, 28 de novembro de 2010.
199
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202
A POLTICA EXTERNA DE LULA DA SILVA
E A COOPERAO SUL-SUL PARA O
DESENVOLVIMENTO (2003-2010)1
Roberto Goulart Menezes

Mariana Costa Guimares Klemig
1 INTRODUO
N
as duas gestes do ex-presidente Lula da Silva (2003-2010), a
Cooperao Sul-Sul (CSS) ocupou lugar importante no desenho da polti-
ca externa do Pas e conformou um dos eixos de atuao internacional de
seu governo (SOUZA, 2009). Esse interesse renovado pelas relaes Sul-
Sul chegou a ser visto pelos crticos da poltica externa como um retorno
aos tempos do terceiro-mundismo. No entanto, o objetivo principal da
diplomacia com a estratgia de CSS era projetar o Brasil como pas que
entende o desenvolvimento como instrumento de promoo de estabilida-
de e do equilbrio global. (CORRA, 2010, p. 177).
Sob a coordenao da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC/
MRE), instituda em 1987, uma ampla agenda de cooperao tcnica re-
presentou uma renovao dessa frente de atuao internacional brasileira.
No discurso diplomtico esse novo olhar sobre cooperao, em oposio
vertical relao que historicamente caracteriza os projetos de auxilio ou
ajudas fornecidas pelo Norte, se d em patamares horizontais e livres de
condicionalidades. Assim, conforme a ABC e o IPEA, a cooperao brasi-
leira para o desenvolvimento tem sido movida por princpios alinhados s
1
Este trabalho parte da pesquisa inanciada pelo CNPq Edital 43/2013
203
vises de relaes equnimes e de justia social, constituindo-se em impor-

tante instrumento de poltica externa. (ABC, 2010; IPEA, 2010, p. 16).
Assim, no bojo da reviso do paradigma da cooperao interna-
cional para o desenvolvimento, encontramos importantes elementos para
o entendimento do papel dos chamados pases intermedirios, de renda
mdia ou semiperifricos grandes na reconigurao da geopoltica mun-
dial contempornea. Entendemos que ao se apoiar na reviso dos termos em
que se processam as relaes de cooperao e suas modalidades, a gesto do
ento presidente Lula da Silva abriu espao para se realizar acordos no marco
do novo desenvolvimento e para a compreenso das novas atribuies que
pases do peril do Brasil comeam a ocupar no conjunto maior das relaes
internacionais, em que pesem o dualismo constitutivo de suas respectivas
condies socioeconmicas. (LIMA; HIRST, 2009, p. 8).
O objetivo geral deste trabalho discutir a poltica de cooperao
Sul-Sul para o desenvolvimento executada pelo Brasil entre 2003 e 2010.
A anlise das questes relativas ao tema da cooperao, no desenho maior
estratgia de insero do Pas na gesto Lula da Silva, nos revela sua utili-
zao como instrumento de poltica externa.
O trabalho est organizado da seguinte forma: alm dessa intro-
duo, na primeira parte analisamos a estratgia Sul-Sul e a poltica externa
brasileira. Na segunda, o arcabouo conceitual acerca da cooperao Sul-
Sul em relao cooperao tradicional. Na terceira apresentamos uma
breve discusso acerca da ausncia ou no de condicionalidades na CSS e
por ltimo as consideraes inais.
2 A ESTRATGIA SUL-SUL NO CONTEXTO DA MULTIPOLARIDADE BENIGNA

Desde os anos 1950, o Brasil tem participado e desenvolvido
aes de cooperao internacional. Essas aes foram concebidas e imple-
mentadas em diferentes conjunturas polticas, sociais e econmicas. Elas
se intensiicaram no quadro do processo de libertao nacional que teve
lugar na frica e sia, sobretudo nas dcadas de 1950 e 1960 e tiveram
no Movimento dos Pases No-Alinhados, no Grupo dos 77 e no debate
acerca da Nova Ordem Econmica Internacional (NOEI) nos anos 1970
suas instncias mais importantes poca (IPEA, 2010; ABC, 2010). Todas
204
Vises do Sul:
Volume 2
essas iniciativas polticas buscavam redirecionar o conlito internacional

para o eixo Norte-Sul em oposio ao eixo Leste-Oeste que caracterizava a
guerra fria (1947-1989) e assim pr o tema do desenvolvimento em relevo
na agenda internacional2.
Porm, a realidade internacional ps-Guerra Fria com a intensi-
icao dos processos de globalizao (SANTOS, 2002), o acirramento da
competio internacional e a emergncia de novos polos de poder margi-
nalizaram ainda mais dezenas de naes no cenrio mundial de suposta
convergncia e bonana. Na interpretao de Chesnais (1996, p. 13), esse
perodo da poltica internacional uma nova conigurao do capitalismo
mundial e dos mecanismos que comandam seu desempenho e regulao.
A crena no fortalecimento da multipolaridade nas relaes inter-
nacionais na primeira dcada do sculo XXI orientou a atuao estratgica
da diplomacia brasileira, uma vez que a hiptese de uma ordem unipolar,
prognosticada com o im da Guerra Fria, esvaziou-se. Celso Amorim des-
creveu essa nova conigurao da geopoltica mundial como multipolarida-
de benigna, pois ela favorece a democratizao do sistema internacional,
assentada no princpio inclusivo do multilateralismo. Mas a multiplicidade
de polos de poder por si s no garantia disso. preciso que a vontade
humana no caso, a vontade poltica multilateralize a multipolarida-
de. Dito de outra forma: que sejamos capazes de criar e respeitar normas
que inibam impulsos desagregadores deste ou daquele ator internacional
(AMORIM, 2011, p. 266).
Outro importante fator de mudana, tanto no Brasil como
nas demais naes da Amrica Latina, foi a perda de fora das reformas
orientadas para o mercado na agenda dos novos governos sul-americanos.
Retomou-se o debate acerca das novas estratgias de desenvolvimento com
a vitria eleitoral de novas coalizes de poder, sob a bandeira de uma agen-
da ps-neoliberal na qual a justia social com polticas pblicas de combate
a pobreza, o fortalecimento da soberania nacional e mais autonomia em
suas polticas externas frente aos Estados Unidos da Amrica aparecem em
destaque. Para isso, o revigoramento das capacidades dos Estados (ainda
muito dbeis em vrios pases da regio) e uma melhor compreenso da
2
Podemos considerar a Declarao das Naes Unidas sobre o Direito ao Desenvolvimento proclamada em
1986 como documento sntese dessa longa luta.
205
complementaridade entre esses e os mercados marcam as estratgias de de-

senvolvimento da regio desde ento, ainda que de modo no homogneo
(RODRIK, 2002).
Assim, o governo Lula da Silva buscou destravar o capitalismo
brasileiro, atravs do desenvolvimento com incluso social, com a reto-
mada em grande parte do velho projeto desenvolvimentista que remon-
ta dcada de 1930 e que s foi interrompido nos anos 1990 (FIORI,
2007, p. 259). Porm, a relao do governo Lula da Silva com os preceitos
do neoliberalismo sempre se mostrou conlituosa, uma vez que a poltica
macroeconmica prosseguiu com forte vis monetarista e manteve-se no
governo de sua sucessora, Dilma Roussef.
Na poltica externa, diferente da corrente da credibilidade inter-
nacional que havia informado a diplomacia da era Cardoso (1995-2002), a
gesto Lula da Silva orientou-se pela vertente autonomista. Crtica da agenda
liberalizante, essa vertente consiste em contribuir para a emergncia de uma
ordem internacional multipolar que possa alterar a correlao de foras e
conter impulsos unilaterais na cena mundial. (SOUZA, 2009, p. 23).
A vertente autonomista combina o objetivo de projeo interna-
cional com a permanncia do maior grau de lexibilidade, liberdade da po-
ltica externa e diversiicao nas relaes externas. Nela, os resultados da
liberalizao comercial so vistos com reticncia e a adeso aos regimes inter-
nacionais encarada de modo crtico. No horizonte, essa vertente vislumbra
inluir no jogo de poder internacional por meio da elaborao de arranjos ou
coalizes com Estados-nao de peril aproximado ao seu (SOUZA, 2009).
Elementos dessa concepo aparecem na percepo do embai-
xador Samuel Pinheiro Guimares, um dos formuladores da poltica ex-
terna de Lula da Silva e ento secretrio-geral do Ministrio das Relaes
Exteriores (2003-2009). Ele sempre se mostrou crtico da estratgia liberal
dos pases perifricos cooperativos:
Considera que o sistema internacional formado por Estados
iguais, de poder semelhante, que tendem a cooperar entre si para o bem-es-
tar da humanidade e a paz. [...] o ideal para a insero poltica do Brasil no
mundo cooperar com todos os Estados, se antecipar nos processos de paz
e desarmamento, no desaiar as grandes potncias [...] no procurar exer-
206
Vises do Sul:
Volume 2
cer qualquer protagonismo em razo da escassez de poder do Brasil e aceitar

as regras do sistema internacional. (GUIMARES, 2006, p. 55-56).
Ao contrrio de um cenrio cooperativo entre as naes, as assi-
metrias e perigos presentes na arena internacional, conforme o embaixa-
dor Guimares, aumentam a necessidade de coalizes com outros pases
intermedirios na busca de inluenciar na conformao da isionomia da
ordem internacional. Assim, na era dos gigantes o estreitamento das relaes
Sul-Sul igura como uma das possibilidades de reduzir assimetrias das es-
truturas hegemnicas de poder e torna-se um exerccio criativo para um
Pas do porte do Brasil na construo de alternativas polticas e econmicas
no campo do desenvolvimento. preciso localizar e aproveitar as brechas
no meio internacional para relacionamentos construtivos e autnomos em
relao agenda internacional que relete as perspectivas de Washington.
(ALMEIDA FILHO, 2009, p. 80).
Nesse contexto, o Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul
(IBAS) foi institudo pela Declarao de Braslia (junho de 2003), com um
amplo programa de cooperao entre seus membros e tendo como princi-
pal bandeira a defesa do multilateralismo e das estratgias de desenvolvi-
mento. Na perspectiva da poltica externa brasileira, a criao de arranjos
cooperativos como o IBAS contribui para o fortalecimento da multipola-
ridade. Seus trs integrantes partilham algumas caractersticas: situam-se
na periferia do capitalismo (pases intermedirios), possuem economias
dinmicas e exercem papel de relevo em suas respectivas regies. Mesmo
no apresentando comportamento uniforme perante os desaios no siste-
ma internacional, esse mecanismo de associao em coalizo busca abrir
novos espaos de atuao para os seus integrantes (MENEZES, 2010).
Uma vertente de ao do Foro IBAS tem especial relevo na din-
mica de Cooperao Sul-Sul: o Fundo IBAS. O Fundo IBAS para o Alvio
da Fome e da Pobreza foi criado em maro de 2004 pelos Chefes de Estado/
Governo que compem o IBAS. Cada um dos trs pases do agrupamento
comprometeu-se a destinar US$ 1 milho anuais ao Fundo. O Fundo foi
idealizado para inanciar boas prticas e projetos bem-sucedidos que pos-
sam ser ampliados e reproduzidos em outros pases em desenvolvimento.
Funciona no mbito do PNUD e por ele administrado. Tem por objetivo
propiciar a adequada implementao dos Objetivos do Milnio da ONU. J
207
foram aprovados e inalizados vrios projetos, a exemplo do projeto para a

Agricultura e Pecuria em Guin-Bissau; um para Coleta de Lixo Slido no
Haiti; Projeto de Reabilitao do Posto Sanitrio de Covoada, comunidade
carente de recursos e de difcil acesso na ilha de So Nicolau, em Cabo Verde.
Esto em andamento projetos nos Territrios Palestinos Ocupados (com-
plexo esportivo em Ramallah); no Camboja (centro mdico e intercmbio
de especialistas) e em Burundi (infraestrutura para combate a HIV/AIDS).
Em 2010, o Fundo IBAS recebeu prmio concedido pelo Millennium
Development Goals Awards Committee, organizao no governamental
que busca a promoo das Metas do Milnio e a divulgao dos esforos de
governos, organismos multilaterais, organizaes no governamentais e indi-
vduos que colaboram para a consecuo das Metas do Milnio. Em 2012, o
Fundo foi agraciado com o prmio South-South and Triangular Cooperation
Champions Award, concedido pelas Naes Unidas (STUENKEL, 2014).
As estratgias do arranjo cooperativo entre ndia, Brasil e frica
do Sul (IBAS) diferem substancialmente das coalizes composta pelos pases
perifricos nos anos 1960 e 1970. Entre os diferenciais esto a defesa de
instituies e de valores democrticos, ausentes ou relativizados naquelas
propostas, bem como a defesa de instituies democrticas, que constitui
o fundamento poltico central da iniciativa (LIMA; HIRST, 2009, p. 12).
Outro mecanismo que ganhou destaque nos ltimos anos foi a
criao do Frum BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul).
Essa coalizo caracterizada pela tentativa de convergncia de posies na
agenda de reformas dos organismos inanceiros multilaterais, com desta-
que para o Fundo Monetrio Internacional. De acordo com Hurrell (2006,
p. 4), esses pases interagem de maneira problemtica com os complexos
processos de liberalizao poltica e econmica e mais importante con-
testam os limites e o carter dessa liberalizao.
Para os crticos da estratgia de CSS adotada pelo governo Lula
da Silva, essa poltica caracteriza-se pelo distanciamento dos parceiros tra-
dicionais do Norte, ou seja, Estados Unidos e Europa e um retorno as
polticas ultrapassadas dos anos 1960, no esprito do chamado terceiro-
-mundismo (LAMPREIA, 2011). No entanto, a diplomacia brasileira
airma que ela no se dava em detrimento dos laos com as economias
centrais, mesmo com a perda relativa em termos percentuais observada
208
Vises do Sul:
Volume 2
desde 2003, tendo a China se transformado no principal parceiro comer-

cial do Brasil. Com a crise de 2008, a corrente de comrcio com os Estados
Unidos decaiu ainda mais3. Com a Unio Europeia a oscilao no perodo
foi bem menor. Ainda que a justiicativa maior para as alianas com pases
do Sul seja poltica, os dados da corrente de comrcio com esses pases no
so desprezveis, considerando a diversiicao que eles representam para
as exportaes do Pas.
Fazem parte da estratgia de insero internacional do Brasil o
revigoramento da poltica para a frica, a participao do Brasil na misso
de paz criada para o Haiti em 2004, o reconhecimento da China como
economia de mercado e a parceria estratgica com a Frana no campo da
defesa, entre outras iniciativas.
O Haiti foi um dos principais destinos da ajuda humanitria e re-
ceptor de recursos fsicos, humanos e inanceiros do montante empenhado
pelo Pas entre 2005 e 2009 (ABC, 2010; IPEA, 2010). Juntamente com
33 pases africanos e outros 15 asiticos, ele compe o grupo dos 49 pases
de menor desenvolvimento relativo, segundo dados das Naes Unidas
de 2009. O engajamento do Pas na Misso das Naes Unidas para esta-
bilizar o Haiti, com a presena de 1.260 soldados das foras armadas no
pas caribenho, a um custo estimado de US$ 2 bilhes desde 2004 seria
de carter humanitrio e no como parte da estratgia para obter apoio ao
pleito do Brasil no CSNU, conforme o discurso diplomtico brasileiro. A
manuteno da participao brasileira seria a contribuio de um pas do
Sul para novos arranjos de segurana coletiva.
O discurso fundamentado na solidariedade na viso do Itamaraty
acerca da presena do Brasil no Haiti no consensual na anlise da poltica
de cooperao do Pas. De acordo com Corra (2010, p. 91), o argumento
da solidariedade ganha, contudo, mais apelo e reconhecimento no mbito
da cooperao Sul-Sul, pois o pas que atua na condio de provedor est
abrindo mo de recursos humanos e inanceiros que poderiam atender as
3
As parcerias que o Brasil faz no so excludentes, e por isso o Pas tem dilogo estreito no apenas com a
Amrica Latina e com os pases em desenvolvimento, ou ainda com os chamados emergentes. Temos uma
relao densa tambm com os pases desenvolvidos e considero que essa a linha correta a seguir. [...] Assim, te-
mos contribudo para comear a desenhar uma nova ordem mundial, sem a pretenso de liderar ningum ou de
recorrer a rtulos como o de lder, que pessoalmente no me agradam e geram incompreenses. Nosso interesse
o de contribuir para buscar solues. Entrevista exclusiva concedida por escrito pelo Presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, aos jornais Politiken (Dinamarca) e Dagbladet (Noruega).Copenhague, 17/12/2009.
209
populaes carentes de seu prprio pas [...] Mesmo quando um pas em

desenvolvimento presta cooperao a outro sem estabelecer condicionali-
dades, essas iniciativas poderiam ser consideradas como um investimento.
Assim, em que pese a importncia das motivaes estritamente
humanitrias para se prestar ajuda a um pas mais pobre, Corra (2010, p.
92) ressalta que a presena de interesses econmicos e geopolticos podem
constituir o elemento motivador de um pas provedor de cooperao Sul-
Sul. A existncia de uma solidariedade interessada tambm est presente
em outras frentes de cooperao, como as desenvolvidas na frica. Nessa
mesma linha de argumentao, Celso Amorim, ex-Ministro das Relaes
Exteriores (2003-2010), airma: claro que os pases sempre tm interes-
ses, eu no vou negar que o Brasil no tenha interesse tambm. [...] No
temos criado condicionalidades para os nossos apoios. [...] Eu diria que,
indiretamente, empresas e interesses brasileiros podem ser beneiciados
tambm, mas eu diria que no houve, digamos assim, strings attached, no
houve amarras especicas.4
3 NOVOS DOADORES OU PARCEIROS: COOPERAO SUL-SUL, ATORES E

MODALIDADES
Entre 2005 e 2009, o governo federal investiu R$ 3,2 bilhes em

projetos de cooperao internacional para o desenvolvimento em suas diver-
sas modalidades: assistncia humanitria, cientico-tecnolgica, econmica,
educacional, tcnica, entre outras. Esse valor representou 0,02% do PIB bra-
sileiro (IPEA, 2010; ABC, 2010). A coordenao da agenda de cooperao
internacional de responsabilidade da Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC) do Ministrio das Relaes Exteriores que, apesar de seu baixo or-
amento anual (cerca de US$ 60 milhes em 2010), passou de 23 novos
projetos em 2003 para 413 em 2009 e tinha-se a perspectiva de ampliao,
mas na gesto Dilma Roussef a CSS perdeu espao. Somente no continente
africano a ABC tinha 706 projetos em cursos com 37 pases at 2012.
Conforme o grico 1, as reas mais demandas so agricultura,
sade e educao, que juntas somam 50% do total de recursos destinados a
CSS. Dos 49 pases de menor desenvolvimento relativo, 33 esto no conti-
4
Entrevista concedida Mariana Klemig. Braslia. Nov. 2013.
210
Vises do Sul:
Volume 2
nente africano. Isso faz da frica um espao importante de experincias de

cooperao e grande desaio para o enfrentamento da pobreza e da fome no
rol das polticas e modelos de cooperao para o desenvolvimento.
No mapeamento realizado pelo IPEA e a ABC, que teve o objeti-

vo de mensurar o volume de recursos, as reas e as modalidades de coope-
rao internacional nas quais o Brasil atua entre 2005 e 2009, bem como
elaborar uma metodologia para o registro das atividades de cooperao, ela
assim deinida:
A totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasilei-
ro, totalmente a fundo perdido, no governo de outros pases, em nacionais
de outros pases em territrio brasileiro, ou em organizaes internacionais
com o propsito de contribuir para o desenvolvimento internacional, en-
tendido como o fortalecimento das capacidades de organizaes interna-
cionais e de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria de suas
condies socioeconmicas. (IPEA, 2010; ABC, 2010, p. 17).
Esse conceito difere daquele utilizado pela Assistncia Oicial para
o Desenvolvimento (AOD) da OCDE por enfatizar que todos os recursos
empenhados no so reembolsveis (no relatrio denominado a fundo per-
dido), enquanto para a AOD possuem carter de concessionalidade por
211
serem estendidos com pelo menos 25% de fundo perdido, seja diretamente
para pases em desenvolvimento (bilateral), via agncias governamentais dos
pases doadores, ou via instituies multilaterais, excluindo emprstimos de
agncias de crditos de exportao com o nico propsito de promoo das
exportaes nacionais. (IPEA, 2010; ABC, 2010, p. 17).
De acordo com o embaixador Celso Amorim (1994), o fato de
pases em desenvolvimento cooperare, faz com que desapaream fatores
de desconiana e riscos reduzidos pelos desequilbrios entre os parceiros.
Isso acaba por se tornar um elemento importante para a poltica dos pases
envolvidos, que visam desenvolvimento tecnolgico e cientiico:
Algumas consideraes tm de ser levadas em conta quando se buscam
a cooperao internacional, so elas: a) a cooperao internacional no
pode ser encarada como alternativa para o esforo interno. S coopera
com outros pases quem j dispe de certa base cientica e tecnolgica
prpria. Apelar para a cooperao como fonte exclusiva ou principal
de desenvolvimento, condenar-se dependncia e submisso; b) a
cooperao s ser verdadeiramente frutfera quando houver comple-
mentaridade real de interesses. (AMORIM, 1994, p. 162-163).
A motivao para a cooperao para o desenvolvimento, nas pa-

lavras de Amorim, est na complementariedade real de interesses. A co-
operao sul-sul tem como elemento aglutinador um discurso que retoma
as discusses sobre desenvolvimento em bases diferentes da cooperao
tradicional, por meio da defesa do papel do Estado, em matria de alianas
entre os pases do Sul, de defesa do princpio da no interveno e de de-
fesa da horizontalidade nos programas de cooperao, e que busca garantir
uma insero internacional diferenciada de alguns pases do Sul no dilogo
com os pases desenvolvidos. Alm das vantagens comparativas frente
cooperao dos pases desenvolvidos, entre as quais, custos operacionais
menores e a disponibilizao de tecnologias. (CORRA, 2010, p. 91).
As polticas da chamada cooperao sul-sul (CSS) ressurgem no
inal dos anos 1990 e incio do novo sculo claramente associadas a um
contexto de renovao dos pases em desenvolvimento, principalmente
dos que tm mais recursos de poder global e regional, com o objetivo de
fortalecer a ideia de que os pases em desenvolvimento podem, e devem,
cooperar com outros pases em desenvolvimento (MILANI, 2012).
212
Vises do Sul:
Volume 2
Nesse contexto, o Brasil ao lado de outros pases do Sul, igura

como novo ator de peril misto, pois doador e receptor de ajuda inter-
nacional. Chaturvedi (2012 apud KLEMIG, 2014) faz uma abordagem
abrangente sobre as distintas concepes em relao cooperao para o
desenvolvimento quando se compara a cooperao tradicional (Norte-Sul)
com a cooperao entres os pases em desenvolvimento (cooperao sul-
-sul). O quadro abaixo apresenta de modo sinttico diferenas e percep-
es entre a CNS e CSS:
Quadro 1: Diferenas de motivaes na CNS e CSS.
Programa de assistncia Parceria para o desenvolvimento
Indicadores
(Norte-Sul) (sul-sul)
Assistncia Oicial ao
Natureza e propsito do apoio Benefcio mtuo e crescimento
Desenvolvimento (AOD)
Abordagem de acordo com o contedo
Perspectiva ilosica Abordagem em rede (framework)
(ingredients)
Ao menos um dos participantes tem Ambos os parceiros podem ter baixa
Participantes
uma alta renda per capita renda per capita
Grandes diferenas no estgio de
Ambos os parceiros quase no mesmo
Nvel de desenvolvimento desenvolvimento entre o doador e o
estgio de desenvolvimento econmico
receptor
Relao equitativa: ambos podem con-
Papel dos participantes Doador e receptor de AOD
tribuir para o processo
Cooperao por demanda e geralmen-
te livre de condicionalidades de qual-
Condicionalidade poltica de cima
Condicionalidade quer tipo, respeitando-se o tempo de
para baixo e sem previsibilidade
execuo do projeto de acordo com o
planejamento
Estruturas burocrticas de muitos Altamente descentralizada e relati-
Flexibilidade nveis, o que gera grandes custos de vamente rpida com menores custos
transao transacionais
Fornece assistncia e apoio oramen- Cooperao econmica e tcnica em
Setores prioritrios
trio para setores sociais grande medida restrita
Os provedores esto fora do alcance de
Aderncia a redes de go- Os doadores usam as diretrizes da quaisquer arranjos globais como a de-
vernana global, como a Declarao de Paris, consideradas clarao de Paris, na qual no se envol-
Declarao de Paris instrumento para a efetividade veram. Baseia-se na coniana mtua
entre os parceiros.
Reviso pelos pares do Comit de
Assistncia ao Desenvolvimento
No h mecanismos de monitoramen-
Dados, monitoramento e (CAD) da OCDE. H uma compi-
to, exceto por relatrios ocasionais de
avaliao lao de dados periodicamente feita
dados.
e divulgada pelos governos e pelo
CAD.
Fonte: CHATURVEDI (apud KLEMIG, 2014, p. 57).
213
A anlise de alguns dos indicadores comparativos do quadro con-

tribui para precisar melhor as diferenas entre a cooperao tradicional e a
cooperao Sul-Sul. O primeiro deles que compara a natureza da ajuda indica
que os doadores tradicionais tm um parmetro claro de classiicao da sua
ajuda, deinido nos termos do Comit de Assistncia ao Desenvolvimento
(CAD) da OCDE. Isso signiica que, ainda que os doadores tradicionais
decidam seus projetos de cooperao em bases nacionais, eles tm um par-
metro de referncia e de controle. Esse comit tambm responsvel pelo
monitoramento e avaliao dos relatrios, conforme citado no ltimo item
do quadro. Os novos doadores, por sua vez, realizam os projetos de coopera-
o em bases estritamente nacionais, guiados pelos princpios de cooperao
sul-sul e pelas discusses sobre o tema no mbito principalmente das dis-
cusses coordenadas pelo Conselho Econmico e Social das Naes Unidas
(ECOSOC) e por agncias especializadas tambm no mbito da ONU,
como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
No h, contudo, para os novos doadores, nenhuma instituio que os vin-
cule ou os obrigue a reportar os esforos na assistncia ao desenvolvimento
prestada a terceiros pases. Essa liberdade de ao, se por um lado benica
por ampliar a margem de liberdade dos atores envolvidos nos projetos, aten-
dendo s suas necessidades sem seguir um modelo pronto ou engessado que
ignoraria as particularidades, por outro, torna a contabilidade da assistncia
e os parmetros para anlise de sua efetividade muito luidos e difceis de
serem mensurados (KLEMIG, 2014).
Em relao ao nvel de renda dos participantes, o quadro indica
que, na cooperao tradicional, h uma clara verticalizao do ponto de vista
inanceiro, em que os doadores detm um nvel de renda per capita muito
maior do que os receptores do apoio. O quadro assinala que na cooperao
Sul-Sul os pases doadores e receptores possuem nvel de renda semelhante,
mas nem sempre isso se veriica na prtica. Um olhar sobre os principais
doadores em cooperao sul-sul indica que estes so, na verdade, pases de
renda mdia, portanto com renda per capita maior do que os receptores da
ajuda, normalmente pases de menor desenvolvimento relativo. Um exem-
plo prtico o da assistncia em cooperao tcnica agrcola prestada pela
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA, 2008) aos pases
do Cotton-4 (Benin, Burkina Faso, Chade e Mali). Esse grupo de pases da
214
Vises do Sul:
Volume 2
frica Subsaariana (e integrantes do grupo de pases de menor desenvolvi-

mento relativo) busca com o apoio do Brasil melhorar a qualidade e a quan-
tidade do algodo produzido na regio, uma vez que o cultivo de algodo
muito importante para os 4 pases que participam do projeto, sendo o setor
algodoeiro vital na gerao de trabalho e renda, chegando em alguns casos a
representar at 50% do produto interno bruto. (ABC, 2009).
preciso que haja um cuidado nas prticas dos novos doadores
para que as assimetrias de renda em relao aos pases beneicirios da as-
sistncia no signiiquem uma hierarquizao da relao, o que minaria o
princpio, por eles defendido, da horizontalidade da cooperao Sul-Sul
e coniguraria, na prtica, uma reproduo da verticalizao em moldes
similares cooperao tradicional, por eles criticada. Atualmente a China
o principal ator em cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento econ-
mico e prioriza a sia e a frica em seus projetos. (KLEMIG, 2014)
Corra (2010, p. 51) conirma essa percepo de que, do ponto
de vista prtico, o princpio da cooperao horizontal difcil de ser veri-
icado. A airmao do autor ganha ainda mais relevo considerando-se que
ele um agente de poltica externa brasileira atuante na rea: o carter
horizontal das relaes de cooperao sul-sul seria um dos seus principais
condutores, mas realisticamente no pode ser considerado como presente
em todas as situaes, uma vez que os enormes desnveis existentes entre
os prprios pases em desenvolvimento resultam em situaes onde o pas
cooperante assume um papel mais protagonista do que o do pas parceiro
da iniciativa da cooperao.
A cooperao sul-sul para o desenvolvimento guarda princpios
e arcabouos histricos comuns entre os seus participantes, mas ainda h
uma grande diiculdade em conceitu-la como uma categoria analtica ho-
mognea, dadas as diferenas das prticas de cooperao entre os novos
doadores. Quadir (2013, p. 324) explica que, muitas vezes, os doadores do
Sul nem sempre compartilham uma viso comum sobre desenvolvimen-
to. Segundo o autor, eles frequentemente perseguem uma ativa agenda de
desenvolvimento baseada em sua distinta conceptualizao do desenvol-
vimento, que, por vezes, d pouca ateno a valores como justia social,
sustentabilidade ambiental, democracia e direitos humanos. Para ele, os
novos doadores frequentemente enfatizam um nmero diferente de assun-
215
tos e temas que no necessariamente giram em torno de uma premissa

ideolgica central.
Na gesto Lula da Silva, as relaes entre Brasil e o continente
africano se intensiicaram tanto pelo comrcio quanto pela atuao de em-
presas nacionais. Entre os protagonistas governamentais esto o BNDES, o
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio e o MRE no forta-
lecimento dos laos econmicos com a frica. Quanto iniciativa privada,
as empresas instalam-se na frica para atuarem em trs diferentes tipos de
negcios: explorao das oportunidades dos mercados nacionais, extrao
de recursos naturais e construo de grandes obras pblicas. Destacam-se
os trabalhos de grandes empreiteiras brasileiras, da Vale e da Petrobrs.
Na rea da sade, a gesto Lula buscou contribuir com os pases
africanos ao intensiicar o combate a doenas, principalmente, a AIDS e
a malria atravs da capacitao de proissionais, fortalecimento institu-
cional e intercambio de tcnicas e conhecimentos. Foram assinados 53
atos bilaterais com 22 pases, incluindo um acordo para instalao de um
escritrio regional da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) em Moambique.
Na rea da educao foram realizados 55 atos bilaterais com mais
de 20 pases, destacando-se 19 memorandos de entendimento e 21 acordos.
Dentre os acordos, ressalta-se a criao da UNILAB (Universidade Luso-
Afro-Brasileira), a implementao de programas diversos de apoio na rea
de educao a pases da CPLP. Neste mesmo sentido, a grande maioria dos
projetos que o Brasil executa na frica contempla algum tipo de cooperao
em formao proissional. Junto com o MRE, veriica-se a participao de
outras instituies sociais como ONGs ou mesmo sem a vinculao go-
vernamental a iniciativa privada busca ajudar na formao de proissionais.
Quanto iniciativa da gesto Lula, merecem destaque dois memorandos de
entendimento assinados pelo Instituto Rio Branco e academias diplomticas
do Qunia e do Egito, alm de Acordo de cooperao com a Academia Real
Marroquina de Diplomacia, os Ajustes Complementares para implemen-
tao de ncleos de formao proissional (Angola, Zmbia, Moambique,
Guin-Bissau, entre outros), e os dois ajustes complementares relativos a
formao de recursos humanos para produo de cana-de-acar e de pal-
ma africana no Congo. H participao nesses projetos dos Ministrios da
216
Vises do Sul:
Volume 2
Sade, Educao, Esporte e Agricultura. SENAI e SENAC so instituies

cujas iniciativas tambm se destacam.
4 A AUSNCIA DE CONDICIONALIDADES: BREVE PANORAMA

O termo condicionalidade representa o aspecto regulatrio do
relacionamento entre as partes envolvidas em um programa de inanciamen-
to internacional, tanto entre Estados quanto por intermdio de Instituies
Financeiras Internacionais (IFIs), como o Banco Mundial e o Fundo
Monetrio Internacional e os Estados receptores do inanciamento para pro-
jetos de assistncia. Usa-se a expresso condicionalidade para referir-se s
condies especicas de regulao dos programas de assistncia inanciados,
tanto em nvel setorial quanto nacional. As condicionalidades polticas ou
programticas no so especiicadas nos acordos legais de inanciamento dos
projetos, mas descritas em documentos separados incorporados a esses acor-
dos. Como outras obrigaes em contratos de origem inanceira, o princpio
da condicionalidade contm uma obrigao de natureza iduciria, desti-
nada a minimizar os riscos de calote pela parte receptora ou mau uso dos
recursos destinados ao projeto. A diferena em relao aos demais contratos
inanceiros reside no fato de que a doutrina de condicionalidades mais
ampla e mais intrusiva do que as relaes contratuais tradicionais. Em par-
ticular, o contedo das prticas abarcadas pelo termo condicionalidade vai
muito alm da superviso dos aspectos inanceiros do acordo ao centralizar-
-se principalmente em mudanas de polticas governamentais e reformas
institucionais no pas receptor. Entende-se que essa situao relexo no
apenas da desproporcional diferena entre o poder de barganha do doador e
o do receptor na relao de assistncia, mas tambm do objetivo disciplinar
dos programas de inanciamento ao desenvolvimento como um todo: levar
o Estado receptor a prosseguir com reformas domsticas na persecuo de
objetivos sociais, econmicos e polticos da instituio ou Estado inanciador
do programa (TAN, 2010, p. 2-3).
Cline Tan (2010, p. 4-6) explica que o uso de condicionalida-
des est presente em grande parte dos programas de Assistncia Oicial
ao Desenvolvimento (AOD). As condicionalidades ligam os dois compo-
nentes da relao de assistncia: normativo e operacional. O componente
217
normativo refere-se, de modo amplo, inluncia sobre a organizao so-

cial, poltica, econmica e ideolgica nos pases receptores, e o operacional
s atividades concernentes implementao dos projetos de assistncia,
incluindo-se assistncia tcnica, desenvolvimento de infraestrutura e assis-
tncia emergencial.
Schmitz (2006) explica que o uso de condicionalidades, entendi-
das como formas vinculantes de apoio para a implementao de reformas
nos pases em desenvolvimento, segundo moldes dos pases doadores, tem
sido alvo de crticos que argumentam que, como instrumento de coopera-
o, o uso de condicionalidades no tem levado aos resultados esperados e
tem apenas contribudo para um grau limitado de desenvolvimento eco-
nmico e social e melhora da governana nos pases receptores da assis-
tncia. Ao mesmo tempo, os pases doadores justiicam seu uso com base
na preocupao com a eicincia administrativa, transferncia e bom uso
dos recursos como elementos centrais da boa governana nos seus prprios
pases e que devem guiar o relacionamento com os pases receptores.
Inoue e Vaz (2012, p. 508-510) explicam que a preferncia do
governo brasileiro pelos termos parceria, Sul-Sul e cooperao hori-
zontal objetiva sugerir que a assistncia brasileira ao desenvolvimento
qualitativamente diferente do padro de relaes Norte-Sul. Para os au-
tores, a preferncia do governo brasileiro por referir-se sua cooperao
tcnica, cientica, tecnolgica e inanceira como cooperao internacio-
nal em vez de usar aterminologia Assistncia Oicial ao Desenvolvimento
(AOD) ou ajuda internacional, no apenas uma questo ilosica mas
tambm acurada, no sentido que os programas brasileiros no enfatizam
os componentes de emprstimos e inanciamentos tais qual a deinio de
AOD pela OCDE.
De acordo com os autores, essa distino feita pelo governo brasi-
leiro reveladora do desconforto dos agentes de poltica externa brasileira
em relao ideia de hierarquia entre doadores e receptores presente nas
relaes com os doadores tradicionais. Inoue e Vaz (2012) entendem que
o Brasil tem consistentemente tentado dissociar-se do paternalismo, do
uso de condicionalidades e da interferncia poltica comumente associada
imagem dos doadores tradicionais. Essa interpretao dos autores sig-
niicativa para perceber que a opo brasileira pela ausncia de condicio-
218
Vises do Sul:
Volume 2
nalidades pode ser entendida como um recurso de vantagem competitiva

do Brasil diante dos doadores tradicionais junto aos pases receptores dos
projetos de assistncia.
Para Fernando Abreu, diretor da ABC, o maior engajamento do
Brasil em cooperao com outros pases uma consequncia natural do
crescimento do pas, de ampliao das suas capacidades, entre elas a de
cooperao. O diretor destaca ainda a atual situao de peril misto do
Brasil, que passou a prestar cooperao mais intensamente a partir do go-
verno Lula, mas ainda receptor de projetos de assistncia. 5
Percebe-se que a solidariedade um dos elementos que compem
o discurso brasileiro de engajamento na CSS, mas ela no fator nico ou
mesmo determinante. Nesse sentido, o ex-Chanceler Celso Amorim air-
ma que no existe falta de interesse. O que existe, em virtude da formao
cultural, do momento em que o Brasil surge no cenrio internacional, e
de vrios fatores desse tipo, a possibilidade de fazer uma coisa mais lex-
vel, que realmente tem um elemento de solidariedade bastante marcado.
Amorim airma ainda que no h dvida de que a mdio e longo prazo h
um interesse de ter apoio dos pases, que as nossas teses sejam bem recebi-
das, que a nossa viso do mundo seja bem recebida.6
5 CONCLUSO
Entendemos que ao destinar ao tema da cooperao Sul-Sul um
lugar de destaque em sua diplomacia, a gesto Lula da Silva renovou a
importncia da imaginao e de novas possibilidades entre as naes histo-
ricamente dependentes da ajuda das naes do Norte e recolocou a perife-
ria como sujeito de seus projetos e possibilidades na ordem internacional
caracterizada pela multipolaridade benigna.
Porm, por meio de uma anlise alm do discurso oicial da po-
ltica externa brasileira, percebemos que h a busca de uma solidariedade
interessada. Atravs dela, o Pas exercita a cooperao como instrumento
de poltica externa e entende como um investimento os recursos humanos,
fsicos e inanceiros aportados nos projetos de cooperao para o desen-
5
Entrevista concedida Mariana Klemig. Brasilia, jan. 2014.
6
Entrevista concedida Mariana Klemig. Braslia, nov. 2013.
219
volvimento. Uma certa viso realista atenuada das relaes internacionais

parece presente na formulao da ajuda internacional prestada pelo Pas no
perodo aqui analisado.
A ao de um pas de renda mdia como o do Brasil no terreno
da cooperao internacional Sul-Sul complementar s aes do mode-
lo de cooperao Norte-Sul, uma vez que o Pas no dispe de grandes
margens oramentrias para fazer frente a demanda que certamente existe
por mais cooperao a fundo perdido. No entanto a imagem do Pas no
campo da cooperao internacional est deixando de ser a de receptor para
se transformar em importante doador.
Como airmamos no incio deste trabalho, em que pese a duali-
dade presente no debate acerca da cooperao Sul-Sul entre a hegemonia e
a busca de autonomia, entendemos que ao se apoiar na reviso dos termos
em que se processam as relaes de cooperao e suas modalidades, a ges-
to Lula da Silva abriu um novo espao para se realizar acordos de grande
envergadura no que se refere ao novo desenvolvimento e tambm para
uma nova compreenso da importncia e as novas atribuies que pases
do peril do Brasil renda mdia - comeam a ocupar no conjunto maior
das relaes internacionais.
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Vises do Sul:
Volume 2
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222
A INTEGRAO SUL-AMERICANA E
OS DESAFIOS DA UNASUL1
Pedro Silva Barros
1 INTRODUO
Na ltima dcada, houve importantes avanos na integrao

sul-americana. O perodo foi de bonana econmica e termos de troca
bastante favorveis, diminuio das desigualdades e governos comprome-
tidos com a poltica regional. A indita articulao de Chefes de Estado
iniciada em 2000 se institucionalizou na Unio de Naes Sul-Americanas
(Unasul), sntese do novo conceito de Amrica do Sul
O processo de reaproximao dos pases sul-americanos, que teve
suas origens ainda no perodo anterior aos anos 1990, percorreu um ca-
minho sinuoso e, por vezes, contraditrio, porm dotado de uma lgica
intrnseca: o avano das interconexes econmicas espraiou-se alm do
espao de acumulao nacional de cada pas no Cone Sul, constituindo
um espao compartilhado de valorizao da riqueza, e isso fez que a mera
circunstncia geogrica dos pases, pouco a pouco, se transmutasse em
um destino comum. Isso no deve ser compreendido como algo inexor-
vel, mas sim que a necessidade, antes geogrica, de relacionar-se com os
vizinhos prximos assumiu caractersticas que transcendem a circunstncia
1
Esse texto tem por base o artigo A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul Unasul,
(CALIXTRE; BARROS, 2011) em coautoria com Andr Bojikian Calixtre. Trata-se de uma atualizao,
concentrada nas aes da Unasul nos ltimos cinco anos e em seus desaios, preparada para a XII Semana de
Relaes Internacionais da Unesp (agosto de 2014) e revisada em maro de 2015.
223
para o compartilhamento de cadeias produtivas, aumento da densidade

comercial, harmonizao poltica e legislativa e, mais recentemente, inte-
grao das polticas pblicas dos pases subcontinentais.
Em linhas gerais, as instituies criadas pelos Estados no processo
de integrao, apesar de servirem a distintos momentos histricos (da crise
do nacional-desenvolvimentismo dos 1980 a sua reformulao nos anos
2000, passando pela desregulao e liberalizao da dcada de 1990), cum-
priram papel de consolidar, na poltica externa dos pases sul-americanos, a
interpenetrao signiicativa de seus mercados, povos e territrios, tendo-a
como pressuposto necessrio ao desenvolvimento.
O presente artigo pretende apresentar a Unasul e debater sua
agenda em uma conjuntura de arrefecimento econmico do subcontinen-
te e consolidao da instituio. Atualiza-se o debate sobre infraestrutura,
inanas e defesa, alm de avaliar os limites e possibilidades de um cres-
cente protagonismo da Unasul na incorporao de Guiana e Suriname ao
novo conceito de Amrica do Sul, na moderao de tenses polticas, no
aprimoramento da democracia na regio e no esforo para a convergncia
de diferentes espaos de integrao.
2 ANTECEDENTES DA INTEGRAO REGIONAL

Em poucos lugares do mundo, um indivduo poderia transitar
por um subcontinente e sobreviver com uso de seu idioma natal e um
pequeno repertrio adaptado de outra. A aparente homogeneidade lin-
gstica sul-americana, evidentemente as Guianas e Suriname2 como exce-
o, no entanto, no se conigurou, ao longo da histria, como condio
suiciente para a integrao de seus povos. Era apenas um aspecto positivo
em meio aos imensos obstculos entre as economias nacionais, separadas
por acidentes geogricos, econmicos e sociais intransponveis s socieda-
des agrrio-exportadoras do sculo XIX. Neste perodo, o espao geogr-
ico poroso e escasso de meios ixos de integrao voltava-se, como bem
assinalou Celso FURTADO (2007), segundo a lgica de desenvolver-
-se para fora dessas naes, direcionado ao mercado exportador dos pases
2
A Guiana, Guiana Francesa e o Suriname (holands) so os pases da Amrica do Sul com lngua oicial dife-
rente do Espanhol ou do Portugus. So tratados na sesso 5 deste artigo.
224
Vises do Sul:
Volume 2
centrais. Grosso modo, a Amrica do Sul, para seus habitantes novecentistas,

resumia-se circunstncia do outro vizinho, ora amigo, ora inimigo dos
Estados nacionais em consolidao.
No entre guerras, com o bloqueio dos mercados internacionais
provocado pela crise de 1929, a desarticulao das economias agrrio-expor-
tadoras deu vazo a foras internas de industrializar os pases, em maior ou
menor grau, para substituir as importaes necessrias ao consumo das clas-
ses urbanas, combinando-a com o Estado nacional-desenvolvimentista. Na
era bipolar, a sada ao relativo fechamento das economias centrais para o es-
coamento dos produtos, tanto primrios como industrializados, demandava
uma via alternativa de abertura de mercados. A experincia nacional-desen-
volvimentista, pela primeira vez, delimitou uma regio econmica comum
latino-americana, especialmente aps os trabalhos pioneiros da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL, criada em 1948).
Com o lanamento da Operao Pan-Americana (OPA), em 1958, pela
poltica externa de Juscelino Kubistchek, concebida por Augusto Frederico
Schmidt e executada pelo chanceler Francisco Negro de Lima, o Brasil air-
mou que a alternativa ao comunismo no hemisfrio somente seria alcana-
da pelo pleno desenvolvimento das naes, uma contraposio, portanto,
forma de alinhamento puramente ideolgico que os Estados Unidos tinham
pressuposto para a regio, principalmente aps a extino das comisses mis-
tas pelo presidente norte-americano Dwight D. Eisenhower.
O esforo de integrao, no entanto, ignorava particularidades dos
pases e estabelecia uma agenda totalizante de abertura comercial ambiciosa
e inexequvel, tal como foi concretizada na Associao Latino-Americana de
Livre Comrcio (Alalc), criada pelo Tratado de Montevidu, em 1960. O ar-
ranjo nacional-desenvolvimentista no foi capaz de romper com a manuten-
o de reservas de mercado nacionais, o que serviu como bloqueio a avanos
integracionistas mais profundos na regio, frustrando, inclusive, as recomen-
daes de Ral Prebisch, poca secretrio-geral da Cepal. Ademais, uma
mudana dos regimes domsticos de poder disseminou regimes militares de
exceo pelo continente, congelando, e, por vezes, rompendo laos de ami-
zade construdos ao longo do primeiro esforo de industrializao.
O descompasso entre o discurso integracionista e o avano do
protecionismo entre os pases da regio limitou o processo de formao
225
comum latino-americana ao fato de que todos passavam, quase isolada-

mente e, por vezes, concorrentemente, por graus distintos de industrializa-
o domstica, sem que esse processo transbordasse para o subcontinente
como um todo. No houve, nessa experincia nacional-desenvolvimen-
tista do ps-guerra, a formao de um espao comum de acumulao
latino-americana.
Aos ins da dcada de 1960, no entanto, a regio novamente res-
friou suas tenses e reformulou o processo de integrao anterior, sob cri-
trios gradualistas, buscando garantir a soberania e a segurana nacionais,
e constituindo mecanismos prprios de integrao regional. O Tratado do
Rio da Prata 3(TRP, 1969) e o Tratado de Cooperao Amaznica4 (TCA,
1978) criaram uma rede indita de mecanismos de alto nvel, envolvendo
os trs principais pases do continente e suas reas de inluncia: a Venezuela
e o Brasil com o TCA e o Brasil com a Argentina no TRP. Ademais, a re-
fundao da Alalc, pelo novo Tratado de Montevidu5 (1980), rebatizada
Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), sob critrios mais
adequados s particularidades nacionais do subcontinente, coroou o pro-
cesso de distenso regional.
Passada a onda de ditaduras, os pases sul-americanos buscaram
outro modelo para integrar suas sociedades. Pouco a pouco, a circunstn-
cia geogrica transforma-se pela criao de mecanismos adequados a um
salto de qualidade, por motivos polticos (redemocratizao), econmicos
e sociais (crise da dvida externa e do nacional-desenvolvimentismo). Na
convulso da dcada de 1980, as naes sul-americanas perceberam como
sada vivel constituir uma integrao das sociedades, tanto para combate-
rem a crise como para participarem das transformaes ocorridas no mun-
do a partir de ins da dcada de 1960. O caminho, no entanto, no esta-
va dado, pois a redemocratizao congregou dois projetos historicamente
concorrentes: o resgate do nacional-desenvolvimentismo pelo avano das
reformas estruturais, com vistas democratizao da riqueza; e as refor-
mas liberais, desmonte do Estado nacional-desenvolvimentista e redire-
3
Recepcionado no Brasil pelo decreto N 67.084, de 19 de agosto de 1970. A ntegra do acordo, assim a
maioria dos documentos internacionais aqui citados, pode ser consultada na Diviso de Atos Internacionais do
Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil (http://www2.mre.gov.br/dai/home.htm).
4
Promulgado no Brasil pelo Decreto 85.050, de 18 de agosto de 1980.
5
Recepcionado no Brasil pelo decreto N 87.054, de 23 de maro de 1982.
226
Vises do Sul:
Volume 2
cionamento do capitalismo industrial para o novo padro de acumulao

inanceira e especializao relativa, em diversos graus de profundidade, na
produo de commodities.
3 O NOVO CONCEITO DE AMRICA DO SUL E A INTEGRAO REGIONAL:

DIMENSES HISTRICAS DOS CONFLITOS E DAS CONVERGNCIAS
Em termos objetivos, o conceito de Amrica do Sul pautou a pol-

tica exterior do Brasil e dos outros pases sul-americanos desde o sculo XIX
(MONIZ BANDEIRA, 2010, p. 11). Isso pode ser exempliicado pela po-
ltica de deinio de fronteiras do Imprio, pela Guerra do Paraguai (1864-
1870) e pelo Pacto ABC de No-Agresso e Arbitragem entre Argentina,
Brasil e Chile (1915). A Amrica do Sul, naquele tempo, concebia-se como
uma varivel geogrica crucial deinio das fronteiras nacionais e das so-
beranias em consolidao. A partir de 1930 e at o segundo tero do sculo
XX, a evoluo deste conceito esteve marcada pelo esforo nacional-desen-
volvimentista, portanto restrito s conformaes de espaos soberanos de
acumulao industrial, como sugerido antes, na qual se veriicou pouca ou
nenhuma integrao econmica entre os pases sul-americanos.
Somente no ltimo tero do sculo XX a regio comea a ganhar
densidade prpria. As tenses entre os paradigmas das reformas estruturais
e do neoliberalismo como sadas ao atraso do subdesenvolvimento deram
novo impulso integrao das estruturas econmicas dos pases sul-ame-
ricanos. O esforo de aproximao entre Brasil e Argentina, ao longo da
segunda metade da dcada de 1980, encontrou sinergias com os demais
pases e, na dcada seguinte, constituiu um bloco econmico que, para
alm das expectativas, sobreviveu s diversas crises aprofundando a inte-
grao, e no se desintegrando.
Os presidentes Jos Sarney (Brasil) e Ral Ricardo Alfonsn
(Argentina) no imaginariam que, s margens do Iguau, inaugurando a
ponte que liga Puerto Iguaz a Porto Meira (o primeiro projeto dessa or-
dem desde 1947), uma declarao bilateral modesta de aproximao entre
pases vizinhos desencadearia tantos eventos geradores de interdependn-
cias, sinergias e, por vezes, conlitos inescusveis. A Declarao de Iguau
(1985) reairmou novas tendncias expressas desde a assinatura do TRP e
227
do Acordo Tripartite de Cooperao Tcnico-Operativo6 (Brasil, Paraguai

e Argentina, em 1979), articulados na superao de temas sensveis que
permearam a poltica externa de ambos desde o ps-guerra.
Buscando a sada ao estrangulamento do padro nacional-desenvol-
vimentista, a Declarao de Iguau cria a institucionalidade necessria para
o Programa de Integrao e Cooperao Econmica7 (PICE) e sua srie de
protocolos que buscaram avanar a frmula de abertura comercial segundo os
termos discutidos na ALADI, ou seja, com aes graduais de abertura segun-
do a complementaridade das cadeias produtivas, e no sobre a pura e simples
lgica da concorrncia livre-cambista. Desse modo, os protocolos entre Brasil
e Argentina, ao longo da dcada de 1980, do impulso inicial ao aumento do
comrcio entre os pases que, progressivamente, despertam interesses mtuos
de uma integrao mais profunda de suas economias, tanto no mbito pblico
como nas estratgias das empresas privadas residentes, que passam a incorpo-
rar o espao do Cone Sul nos negcios cotidianos. Em 1988, no auge da crise
do nacional-desenvolvimentismo e das tenses entre os paradigmas supraci-
tados, Brasil e Argentina expressam na assinatura do Tratado de Integrao,
Cooperao e Desenvolvimento o desejo de constituir, no prazo de 10 anos,
um mercado comum, com ampla abertura comercial.
Aos ins da dcada de 1980, houve uma redeinio de paradigmas
que o perodo anterior havia imposto aos pases. Carlos Menem (Argentina)
e Fernando Collor (Brasil), eleitos na virada da dcada, promoveram uma
brutal mudana da forma de desenvolvimento, dentro da idia de abertu-
ra irrestrita das economias e reduo do Estado para suas atividades que
o prprio Menem denominou normais, dentro da ideologia neoliberal
de Estado mnimo (CERVO, 2007, p. 455-490). De maneira geral, essa
ideologia representou os pontos atribudos ao Consenso de Washington
de Reforma do Estado e dos mercados segundo a lgica de desregulao
das economias e, fundamentalmente, readequao da funo dos Estados
nacionais latino-americanos: de produtor do sistema industrial domsti-
co para garantidor do espao de acumulao inanceira. No Acordo de
Complementao Econmica n 14 (1990), no mbito da ALADI, os pro-
6
O acordo concretizou a possibilidade de superao das rivalidades regionais a partir da deinio conjunta de
parmetros de utilizao da Hidreltrica binacional (Brasil-Paraguai) de Itaipu.
7
Publicado no Dirio Oicial n57, de 24 de maro de 1988.
228
Vises do Sul:
Volume 2
tocolos so condensados em um programa ambicioso de desonerao tari-

fria, visando ao livre comrcio bilateral. Surpreendentemente, Uruguai e
Paraguai buscam aderir ao Acordo, que ser transformado no Tratado de
Assuno8 (1991), bero do Mercado Comum do Sul (Mercosul).
No momento, portanto, em que a chamada dana dos para-
digmas (CERVO, 2007) deine-se, na dcada de 1990, o diagnstico de
setores importantes dos Estados latino-americanos (principalmente seus
ministrios das fazendas, que j haviam logrado silenciar o Consenso de
Cartagena (1984) da sada diplomtica da dvida externa para substitu-
-lo pela negociao individual com o Fundo Monetrio Internacional
FMI) consideraram inexorvel integrao econmica hemisfrica com os
Estados Unidos. Comeou, ento, a surgir propostas que visavam a me-
lhorar a integrao regional, dentro da lgica livre-cambista. Em 1990, a
Iniciativa para as Amricas, de George H. W. Bush agendou para 1994 o
incio das negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA),
inluenciando decisivamente o processo de integrao latino-americano.
Em contraposio a essa proposta, em 1992, na VI Cpula do Grupo do
Rio (em Buenos Aires), Itamar Franco props a Iniciativa Amaznica, que
tinha como objetivo criar uma aproximao entre Pacto Andino e Mercosul
(que ainda no tinha personalidade jurdica, o que s aconteceria em Ouro
Preto, no inal de 1994) e, em 1993, na VII Cpula do Grupo do Rio (em
Santiago), ampliou sua proposta e lanou a rea de Livre Comrcio Sul-
Americana (ALCSA), numa corrida para adequar as possibilidades nacio-
nais ALCA. Se a aproximao com os EUA era inevitvel, seria necessrio
que os pases da regio tivessem melhores condies para concorrer com
os produtos norte-americanos. O discurso do presidente Itamar Franco,
poca, refora esse argumento.
No contexto proporcionado pela acelerao do processo integracio-
nista em nossa arte do mundo, abrem-se, ademais, oportunidades de
associao plurilateral que no podemos deixar de aproveitar, convictos
como estamos de que os ideais do Libertador Simn Bolivar permane-
cem mais atuais do que nunca. A proposta de criao de uma rea de
Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), que apresentei pela primeira
vez na VII Cpula do Grupo do Rio, se inspira nesses ideais. Estou
certo de que a convergncia dos esforos sub-regionais de integrao do
Mercosul, com a participao do Chile, traduzir em crescente bem-
8
O tratado foi promulgado, no Brasil, pelo decreto n 350, de 21 de novembro de 1991.
229
-estar e progresso nossa vocao regional para o entendimento e a con-

vivncia em harmonia.9 (FRANCO, 2008, p. 57).
A proposta da ALCSA foi uma reao Inciativa para as Amricas

e vontade do Mxico em aderir ao Tratado Norte-Americano de Livre
Comrcio (Nafta). Na ocasio, os pases do Mercosul declaram que os
Ministros do Exterior e das Finanas do Mercosul conirmaram o seu apoio
completo liberalizao comercial entre todos os pases da Amrica do Sul,
como um im em si mesmo, para facilitar a entrada da regio na economia
do Hemisfrio e do mundo (Comunicado Conjunto dos quatro Governos,
1994), evidenciando sentimento de inevitabilidade da integrao com o
norte vivido naquele momento. Esta manifestao do discurso teve efeitos
concretos na trajetria de insero comercial do Brasil no subcontinente. A
diplomacia brasileira substituiu, em seus discursos, o conceito de Amrica
Latina pelo de Amrica do Sul. Essa inlexo teve grande impacto histri-
co, pois representou a primeira vez em que a identidade regional foi, cons-
cientemente, auto-atribuda por esses pases, ainda que em carter defensi-
vo, para proteger-se na inevitvel integrao hemisfrica livre-cambista.
A partir desse momento, passaram a ser duas as prioridades da po-
ltica externa brasileira na regio: fortalecer as bases do Mercosul (ou ainda
tentar uma maior integrao da regio sul-americana) e avanar na integra-
o fsica do subcontinente. Havia a percepo de que esses eram os dois pi-
lares que faltavam para que o processo de integrao regional se fortalecesse.
O Mercosul foi radicalmente aprofundado dentro dessa perspec-
tiva de inexorabilidade da integrao hemisfrica. O Protocolo de Ouro
Preto10 (1994) ampliou sua estrutura institucional e atribuiu-lhe perso-
nalidade jurdica de direito internacional, classiicando-o como Unio
Aduaneira. Como os pases da regio adotavam polticas macroeconmicas
similares de estabilizao inlacionria, em conjunto com uma poltica de
cmbio valorizado, privatizao das empresas estatais, abertura de capital,
altos juros da dvida soberana e graus distintos de dolarizao interna, o
carter razoavelmente comum dessas polticas, ainda que gravosas sobre as
9
XIX Discurso do Senhor Presidente da Repblica, Itamar Franco, por ocasio do almoo oferecido pelo
Presidente da Repblica da Venezuela, Dr. Rafael Caldera. La Guara, Venezuela, 4 de maro de 1994.
10
Ratiicado no Brasil pelo Decreto n 1901 de 09 de maio de 1996.
230
Vises do Sul:
Volume 2
variveis emprego e renda das economias nacionais, facilitou o curso da

integrao econmica do Mercosul.
Mesmo dentro do livre-cambismo, o processo de integrao sul-
-americano assumiu, cada vez mais, laos de interdependncia prprios
e construiu, aos poucos, um caminho alternativo aparentemente ine-
xorvel integrao hemisfrica com os EUA. O processo de integrao
sul-americana, portanto, aprofundou-se alicerado no paradigma liberal.
Ficava explicito, porm, que havia algo estruturalmente novo na relao
entre os pases. No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, esse
signiicado poltico de Amrica do Sul serviu para diferenciar a sub-regio
no apenas dos Estados Unidos, mas tambm do Mxico pr-Nafta, ado-
tando de forma praticamente irrestrita as polticas de livre-comrcio com
os seus vizinhos do norte, o que os pases do sul procuravam evitar.
Com as crises cambiais de ins da dcada de 1990, no entanto, o
paradigma de integrao sofrer outro revs. Em termos comerciais, a par-
ticipao da Amrica do Sul na corrente de comrcio brasileira reduziu-se
consideravelmente no perodo de 1998 a 2002, e o processo anterior de
convergncia com o Nafta teve efeito igualmente reverso. Esse fenmeno,
surpreendentemente, no bloqueou ou mesmo diminuiu o processo de
integrao regional, porm, determinou novos rumos para a Amrica do
Sul, avanando na constituio de sua identidade prpria.
Na primeira reunio de chefes de Estado sul-americanos da his-
tria, a Cpula de Braslia, em 2000, a transio do conceito de Amrica
do Sul, que agora tambm incorporava Guiana e Suriname, completou-se.
Nela, a aparente inexorabilidade de integrao hemisfrica com os Estados
Unidos e a recusa do Mxico em aceitar fortalecer o bloco latino-ameri-
cano antes deste fato inevitvel no deixou dvidas aos pases do bloco:
mesmo diante da crise cambial em que pesavam os regimes de estabilizao
neoliberais do subcontinente, a Amrica do Sul, como destino da integra-
o, nos moldes livre-cambistas do momento, era o meio de potencializar
essa integrao hemisfrica futura.
231
4 AS DIMENSES DA INTEGRAO RECENTE DA AMRICA DO SUL E O PAPEL DA

UNASUL
O enraizamento do novo conceito de Amrica do Sul ganhou im-
pulso com o abandono do paradigma livre-cambista, em que a integrao
econmica passa a adquirir novos contornos de promoo ampla do desen-
volvimento e a busca de mecanismos polticos mais abrangentes de concerta-
o entre os Estados. Nesse sentido, a Amrica do Sul entendida como cria-
o recente dos pases da regio para atribuir sentido lgico a um processo de
superao da mera circunstncia para a constituio de um destino comum.
No incio do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003), com a nfase
sul-sul da poltica externa, a regio deixa de ser vista (apenas) como mercado
cativo para ser o espao legitimador de atuaes maiores, como as atuaes
no G-20 comercial, G-20 inanceiro e nas conquistas para a realizao dos
jogos olmpicos e copa do mundo, nas eleies de brasileiros para as direes
da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) e
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC); todos esses contaram com
o apoio conjunto dos pases da regio. Ainda que retomado o processo de
convergncia com o Nafta a partir de 2002, o paradigma liberal de integra-
o, no entanto, no mais justiicava o sentido da poltica externa brasileira,
cujo marco regional foi a Cpula de Mar del Plata (2005), que estabeleceu a
primazia do desenvolvimento econmico sobre o livre-cambismo e, no item
19 de sua declarao, reconheceu o carter inoportuno da Alca. O fantasma
da integrao inevitvel com os EUA foi substitudo pela necessidade de
gerir-se a integrao sul-americana como meio prioritrio de impulsionar o
desenvolvimento nacional dos pases.
Esse salto poltico de uma estratgia defensiva, como nos anos
1990, para uma ofensiva de integrao sul-americana deu-se no Acordo-
Quadro entre Mercosul e Comunidade Andina de Naes (CAN), iniciando
o que viria a ser a Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), cria-
da em 2004 por ocasio da III Cpula de Presidentes Sul-Americanos, em
Cuzco, depois renomeada Unio da Naes Sul-Americanas (Unasul) na I
Cpula Energtica Sul-Americana (em Ilha Margarita, Venezuela, em 2007).
A Unasul nasceu como espao poltico e mecanismo privilegiado
para o dilogo e concertao com o objetivo de ser um organismo am-
232
Vises do Sul:
Volume 2
plo capaz de promover a integrao no apenas comercial, mas tambm

em torno de reas estruturantes: recursos naturais, energia, inanas, co-
municao, transportes, sistema educacional, sade, estratgias cienticas
e tecnolgicas e, fundamentalmente, coordenando posies conjuntas.
Reunindo como membros a totalidade dos pases do subcontinente, exce-
o da Guiana Francesa, que territrio francs, sem soberania plena, tem
superado as desconianas que havia entre os pases desde os movimentos
de independncia no sculo XIX e ganhado protagonismo como lugar de
apaziguamento de tenses polticas, tanto nacionais como regionais, re-
conhecida por amplos setores dos diferentes pases como instrumento de
fortalecimento democrtico.
A Unasul est estruturada por conselhos formados por chefes de
Estado, por chanceleres e por delegados, por uma Secretaria Geral e por doze
conselhos setoriais que tratam de temas especicos, quais sejam: a) energia,
b) defesa, c) sade, d) desenvolvimento social, e) infraestrutura, f) problema
mundial das drogas, g) economia e inanas, h) eleies, i) educao, j) cul-
tura, k) cincia, tecnologia e inovao e l) segurana cidad, justia e coorde-
nao de aes contra a delinquncia organizada transnacional.
Neste artigo so tratados com mais ateno os desaios relaciona-
dos infraestrutura, inanas, recursos naturais, defesa e incorporao da
Guiana e Suriname s polticas de integrao regional na Amrica do Sul.
4.1 INTEGRAO DA INFRAESTRUTURA: DA IIRSA AO COSIPLAN

O avano da Amrica do Sul como lcus da poltica externa bra-
sileira teve como marco a Cpula de Braslia em setembro de 2000. Um
de seus principais encaminhamentos foi o lanamento da Iniciativa para
a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana (Iirsa), implanta-
da por meio de seu Plano de Ao acordado na Reunio Ministerial de
Montevidu, em dezembro de 2000. O presidente Fernando Henrique
Cardoso, airmou na ocasio do lanamento da Iirsa que o momento de
reairmao da identidade prpria da Amrica do Sul como regio onde a
democracia e a paz abrem a perspectiva de uma integrao cada vez mais
intensa entre os pases que convivem em um mesmo espao de vizinhan-
a. (CARDOSO; 2000).
233
A Iniciativa um conglomerado de projetos, que tem o objetivo

de integrar as estruturas de comrcio, energia e comunicaes com nfase
inicial no fortalecimento de corredores de exportao. O estudo inaugural
da Iirsa icou a cargo de trs instituies de fomento regionais, quais sejam, o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) a Cooperao Andina de
Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do
Prata (Fonplata) em princpio sem a participao de nenhuma instituio
nacional e a execuo dos projetos seria preferencialmente privada, com i-
nanciamento de uma das trs instituies, sob o conceito de parcerias pbli-
co-privadas (PPP). De incio, o plano identiicou doze11 eixos de integrao
e desenvolvimento, complementados com o estmulo a processos setoriais,
necessrios para melhorar a competitividade e o processo logstico geral.
Os eixos contemplavam as reas de transportes, energia, comuni-
cao. Esse conceito de Eixos de Integrao, desenvolvido a partir das ideias
de Eliezer Batista12, descritas no livro Infraestrutura para o Desenvolvimento
Social e Integrao na Amrica do Sul, j tinha sido usado como subsdio
para a elaborao do Plano Plurianual do Governo Federal para os perodos
1996-1999 (Brasil em Ao) e 2000-2003 (Avana Brasil), de modo que a
Iirsa aparece como uma tentativa brasileira de expandir essa metodologia
de planejamento territorial para toda a regio (COUTO, 2006, p. 58).
Vislumbrava-se um projeto de integrao da infraestrutura como motor
de um projeto de maiores ambies, baseado na integrao comercial e na
maior competitividade das exportaes. A Iirsa nasceu em meio proposta
da ALCA e ao projeto integracionista que tinha como objetivos ampliar o
comrcio intra-regional e estruturar a Amrica do Sul para uma presumida
integrao com o norte. Tratava-se de um projeto que ia ao encontro das
polticas liberalizantes adotadas na regio.
No caso da energia, a complementaridade das matrizes energti-
cas e de consumo, as escalas de investimento e o compartilhamento de fon-
tes favoreceram os projetos comuns. Entretanto, na regio, a distribuio
de oferta energtica bastante desigual. Os pases andinos, em particular
Venezuela e Bolvia, so os que tm a maior produo de gs natural e
11
Posteriormente, foram deinidos dez eixos e, em 2010, nove.
12
Ex-presidente da Cia. Vale do Rio Doce e ex-ministro de Minas e Energia do Governo Joo Goulart
234
Vises do Sul:
Volume 2
petrleo13 e que contam com um substantivo excedente energtico, que

se contrapem ao dicit do Cone Sul, exceo de Paraguai e Brasil14.
No caso dos transportes, a prpria forma de distribuio geogrica rede
de rodovias, ferrovias e hidrovias (e tambm das populaes), que, histo-
ricamente, privilegiaram as reas litorneas e os corredores de exportaes
extrarregionais, evidenciam os desaios na integrao da infraestrutura de
todos os pases da Amrica do Sul. O planejamento de portos e aeroportos
tem seguido a mesma lgica. As redes de comunicaes tambm foram
desenhadas para atender restritamente territrios nacionais, movimento
que apenas comeou a mudar na ltima dcada.
Na etapa inicial, a Iirsa identiicou 29315 estudos e projetos de
investimento propostos pelos governos, dos quais um primeiro grupo de
162 foi sugerido como uma primeira gerao de projeto. Em 2004, durante
a Terceira Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul, 31 foram considera-
dos prioritrios para o perodo 2005-2010 (denominados agenda de im-
plantao consensuada) e, na ocasio, orados em US$ 6,4 bilhes. A rea
energtica contaria com apenas um: o gasoduto do Noroeste Argentino,
que, se havia sido pensado como um gasoduto que ligaria Argentina e
Brasil. Tornou-se um projeto nacional argentino que conta com recursos
exclusivamente argentinos. Dessas trs dezenas de projetos prioritrios,
dois foram inalizados dentro do cronograma inicialmente previsto: uma
ponte que liga o Brasil ao Peru e outra que liga o Brasil Guiana, ambas
inscritas sob a rubrica pblico.
A breve concluso a que se chega sobre a Iniciativa que as li-
mitaes de seus projetos decorrem, sobretudo, do peril de investimento
a ser realizado. As prioridades dizem respeito a investimentos de maior
densidade econmica e de retorno rpido e elevado. Os investimentos de
menor rentabilidade ou de retorno em longo prazo, que poderiam acelerar
a integrao, so inviveis e s poderiam ser realizados com substantivos
aportes de recursos iscais. Alm disso, a forma de inanciamento, que pri-
13
H de se airmar que, desconsiderando do cmputo total das reservas as novas descobertas do pr-sal, cuja
magnitude ainda no se conhece por deinitivo, na Venezuela est concentrado 70% do total de reservas de
petrleo da regio.
14
O Brasil encontra-se s vsperas de se tornar exportador lquido de energia e o Paraguai o maior produtor
per capita de energia hidroeltrica do mundo, por conta da binacional Itaipu.
15
Segundo informao oicial disponvel no www.iirsa.org,.em 2010 so 524 projetos na carteira Iirsa.
235
vilegiava a iniciativa privada e parcerias pblico-privadas (com o uso dos

instrumentos do BID, Fonplata e CAF) mostrou-se inadequada ante o
modelo de inanciamento via BDNES adotado a partir de 2003.
A guinada poltica no subcontinente, durante a dcada de 2000,
teve relexos importantes para o processo de integrao energtica, sobretudo
devido eleio de governos nacionalistas em pases detentores em abun-
dncia desses recursos. O nacionalismo fez que os maiores pases da regio,
sobretudo o Brasil, repensassem o relacionamento com os vizinhos. Se, no
governo FHC, a integrao fsica com a regio admitia um papel reduzido
aos Estados, delegando s agncias regionais de desenvolvimento e inicia-
tiva privada o papel de incentivadores e executores do processo (COUTO,
2006, p. 68), a partir do governo Lula, ela obteve uma nova dimenso.
A inteno de incorporar a Iirsa como parte da estratgia de cons-
truo de um espao sul-americano integrado icou mais evidente em 30 de
setembro de 2005, na I Reunio de Chefes de Estado da CASA, quan-
do mais uma vez reairmaram a importncia da integrao energtica da
Amrica do Sul e ratiicaram os resultados da I Reunio de Ministros de
Energia da CASA, realizada em Caracas, em 26 de setembro de 2005, que
decidiu dar prosseguimento Iniciativa Petroamrica.
Aps o Tratado Constitutivo da Unasul, em 2007, a Iirsa pas-
sou a ser vista como o brao de infraestrutura da nova organizao. A
formalizao desse movimento, porm, apenas foi realizada em junho de
2010, quando, convocados pela presidncia pro tempore da Unasul, foi
reunido pela primeira vez o Conselho Sul-Americano de Infraestrutura
e Planejamento (Cosiplan). Nesta ocasio, aprovou-se seu estatuto, que
estabelece, no artigo 6, que a Iirsa ser uma instncia de apoio, deinida
como Foro Tcnico para temas relacionados com o planejamento da integra-
o fsica regional sul-americana. Tal mudana corrobora a tese de que a
Iirsa nasceu em um contexto de integrao eminentemente comercial, ain-
da que com traos fundamentais para a integrao regional. No momento
seguinte, quando foi alterado o paradigma poltico para a maior parte dos
pases da Amrica do Sul, a iniciativa foi mantida, ainda que reformulada.
A primeira ao do COSIPLAN foi a elaborao de um Plano de
Ao Estratgico 2012-2022. O Plano, alm de determinar claramente o espa-
236
Vises do Sul:
Volume 2
o de atuao do COSIPLAN, esclarece que os objetivos especicos da Unasul

relacionados infraestrutura so a) a integrao energtica para o aproveita-
mento integral dos recursos da regio, b) desenvolvimento de uma infraestru-
tura para interconexo da regio e c) integrao industrial e produtiva.
O malogro da proposta inicial, no que se refere ao inanciamento,
comprometeu a execuo das obras de infraestrutura, mas consolidou, pela
primeira vez, um espao multilateral que planejasse de forma articulada
(pelos eixos) a integrao energtica, de transportes e de comunicaes.
Se, nos anos 1990, o Brasil evitava discutir poltica energtica em espaos
multilaterais para evitar tratados que estipulassem a livre compra e venda
de energia, na dcada de 2000, o pas passou a ser o principal incentivador
desses fruns. Diferentemente do que ocorreu at a criao da Unasul
formalmente at a criao do Cosiplan as instncias de planejamento da
integrao da infraestrutura regional ganharam uma diretriz poltica con-
creta, potencializando seus efeitos prticos e a superao de seu principal
obstculo, o inanciamento.
Apesar de a metodologia de eixos de integrao ter sido mantida,
houve uma mudana na estrutura dos eixos. A mudana mais signiicativa
foi a incluso do eixo Amazonas Ampliado, incluindo o nordeste brasileiro.
A ao meritria, mas poderia ter ido alm. Nunca na histria da regio
amaznica houve um planejamento da infraestrutura integrado e as institui-
es que poderiam fazer isso, como a OTCA, no tm tido instrumentos ou
interesse. A Unasul um grande marco para a incluso da Guiana e Surimane
como parte da Amrica do Sul, mas o esforo poderia ter includo os dois
pases de maneira objetiva. H, portanto um triplo desaio para a Unasul: a)
garantir instrumentos para que as diretrizes de seus pases-membros se sobre-
ponham aos interesses das instituies da Iirsa; b) associar, deinitivamente,
o desenvolvimento da Guiana e Suriname Amrica do Sul e c) realizar um
planejamento integral da Amaznia, de maneira ampliada.
4.2 INTEGRAO ECONMICA: FINANAS E RECURSOS NATURAIS

A partir da crise inanceira internacional de 2008, no mbito da
Unasul, est-se articulando o projeto de uma Nova Arquitetura Financeira
Regional (NAFR), que tem por objetivos: diminuir a dependncia dos
237
pases sul-americanos do dlar; reduzir custos e facilitar a obteno de di-

visas ao comrcio; e inanciar o desenvolvimento econmico da regio,
buscando autonomia dos rgos inanciadores tradicionais, como o BID
e o Banco Mundial. No primeiro e segundo itens, so negociados meca-
nismos nicos de liquidao de reservas e de convergncia comercial, a
constituio de um fundo monetrio sul-americano e de uma moeda nica
de curso regional. Importante salientar que essas propostas encontraram
pouco avano signiicativo por parte do Brasil, que tem preferido criar
canais bilaterais de curso regionalizado para o Real, ao contrrio dos pases
participantes da Alba (Venezuela, Equador, Cuba, Nicargua e Bolvia),
que criaram o Sistema nico Regional de Compensao de Pagamentos
(Sucre), com uma moeda nica. O terceiro objetivo envolve o Banco do
Sul como coordenador de polticas de investimento na regio voltados para
o desenvolvimento econmico.
No desaio da integrao inanceira sul-americana, observa-
-se o dilema brasileiro entre avanar unilateralmente nos investimentos
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
como principal instrumento inanciador dos mega-projetos regionais de
empresas brasileiras na regio ou optar multilateralmente pela constituio
deinitiva de um banco regional de desenvolvimento econmico e social, o
Banco do Sul16. A primeira alternativa garantiria o controle das aes, mas
poderia estimular posicionamentos anti-brasileiros por parte de outros
pases e a contestao de sua liderana na regio, alm de aprofundar assi-
metrias econmicas entre os pases. A segunda limitaria o poder brasileiro
sobre a alocao de recursos, porm, potencialmente, aumentaria a legiti-
midade do pas como lder regional sem excluir aes complementares do
BNDES, e possibilitaria uma melhor distribuio do investimento entre os
membros da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). A superao desse
dilema pela constituio plena do Banco do Sul signiicaria grande avano
na integrao regional e na soluo de problemas estruturais os quais o
Brasil, unilateralmente, no seria capaz de enfrent-lo.
Em 2007, o Brasil aceitou negociar o tratado constitutivo desde
que o Banco do Sul inanciasse a Iirsa, essa que j contava com aportes
principais do BNDES, alm do BID, da CAF e do Fonplata. Apesar de
16
Para uma anlise do Banco do sul, ver (CALIXTRE; BARROS; 2010)
238
Vises do Sul:
Volume 2
esta vinculao ter icado de fora, critrios de rentabilidade, de deinio

da atividade do banco como fomento ao desenvolvimento e de restrio
sua abrangncia apenas aos pases sul-americanos foram incorporados ao
tratado constitutivo. No momento em que o BID, a CAF e o Fonplata
apresentavam limitaes no inanciamento dos projetos demandados pelos
Estados da regio e os investimentos privados em infraestrutura regional
eram insuicientes, o Tratado Constitutivo foi assinado em Buenos Aires
(dezembro de 2007) por ocasio da posse da presidente Cristina Kirchner
e tem como membros fundadores Argentina, Bolvia, Brasil, Equador,
Paraguai, Venezuela e Uruguai (nota-se que Chile, Peru e Colmbia, alm
de Guiana e Suriname, no so fundadores).
No perodo recente, que coincide com a consolidao da Unasul,
houve uma mudana estrutural nas relaes econmicas entre os pases
da regio que deve alterar deinitivamente suas estratgias de insero in-
ternacional. A China j o principal parceiro econmico de vrios pases
da Amrica do Sul e seu investimento direto tem sido decisivo para o i-
nanciamento de boa parte dos novos projetos de infraestrutura. A China
tem fomentado iniciativas com o Brasil no mbito do agrupamento Brics
e criado novas estruturas de inanciamento como o Fundo Chino, com a
Venezuela. Ao mesmo tempo, iniciativas econmicas que eram tratadas no
mbito Unasul, como o Banco do Sul no receberam a adeso de parte dos
pases do subcontinente e avanam muito lentamente.
Tambm em consequncia dessa lentido, na rea econmica, o
esforo da Secretaria Geral da Unasul concentrou-se nos ltimos anos na
compilao e avaliao dos recursos naturais da regio, particularmente
hidrocarbonetos, minerais metlicos e recursos hdricos17. Partiu-se do
pressuposto de que a Amrica do Sul no tem nas reas tecnolgicas e in-
dustriais a mesma competitividade que encontra em recursos naturais. O
desaio estaria em converter os recursos no renovveis em capital perdur-
vel e em viabilizar a integrao produtiva regional associada abundncia
natural.
O retardamento da institucionalizao do Banco do Sul, que deve
ser agravado pelas diiculdades econmicas do presente, no foi obstculo
17
Parte signiicativa desse esforo est organizada no documento Recursos Naturales en Unasur: Situacin y
tendencias para una agenda de desarrollo regional (CEPAL, 2013).
239
para o avano em outras reas econmicas. A gesto do venezuelano Al

Rodrguez frente da Secretaria Geral da Unasul foi marcada pela compi-
lao de dados e anlise do potencial dos recursos naturais sul-americanos.
A Amrica do Sul possui a maior reserva de biodiversidade, 65%
das reservas mundiais de ltio, 42% da prata, 38% do cobre, 33% do es-
tanho, 21% do ferro, 18% da bauxita, 14% do nquel e apenas 6% da
populao, 4% da produo e 3% do comrcio internacional. H uma
dependncia histria de inanciamento externo e um baixo comrcio in-
trarregional. Tem-se discutido na Unasul o desenvolvimento de uma estra-
tgia sul-americana de aproveitamento desses recursos naturais. Projeta-se
tambm que at 2050, a Amrica do Sul ser responsvel por 30% da
produo agrcola do mundo.
O desaio posto agora articular as aes do Brasil e da China
com os interesses dos demais pases da regio de forma planejada. A inte-
grao dos projetos do Cosiplan com os debates de criao do Banco do
Sul e do Banco dos Brics seria a forma de conciliar os interesses para for-
talecer a estrutura produtiva, viabilizar projetos de infraestrutura e agregar
valor explorao dos recursos naturais da regio. O Banco do Sul comple-
mentaria o BNDES em relao limitao de contedo nacional brasileiro
para obras em pases vizinhos e o Banco dos Brics garantiria inanciamen-
to para importantes projetos de integrao regional complementando o
crdito chins com a expertise brasileira em construo civil e gesto de
grandes obras na Amrica do Sul. Ao Cosiplan caberia avaliar, com o con-
junto dos pases da regio, a pertinncia dos projetos e poderia regular
seus danos ambientais e sociais, evitando uma competio (corrida pela
desregulamentao, lexibilizao de direitos para atrao de investimento
estrangeiro de forma competitiva entre os vizinhos) particularmente em
reas sensveis, como a Amaznia.
4.3 INTEGRAO DA SEGURANA: O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

O terceiro eixo estruturante da Unasul o Conselho de Defesa Sul-
Americano (CDS), instituio sem precedentes no mbito subcontinental.
Trata-se de um espao cujo objetivo propor solues conjuntas para os
principais problemas de defesa e segurana que afetam os pases sul-ameri-
240
Vises do Sul:
Volume 2
canos. Criado em 2008, esta iniciativa do governo brasileiro acabou por ser
aceita por todos os pases da regio, ainda que houvesse discordncias com
relao ao teor e o grau de atuao do rgo (de um lado, a Venezuela queria
um tratado mais ambicioso e, de outro, Colmbia e Chile opunham-se a
qualquer carter vinculante) representando o surgimento de uma base insti-
tucional que contribua para a ampliao das atividades de cooperao militar
entre os pases, para o aumento da transparncia na rea de defesa e para a
segurana e a soluo de eventuais problemas domsticos ou interestatais. O
CDS, por ora, tem objetivos mais modestos daqueles de outras tradicionais
instituies correlacionadas18, ainda que essas possuam objetivos e graus de
profundidade institucional bastante particulares. As atribuies do CDS,
por exemplo, no preveem sequer a possibilidade de ocorrncia de operaes
militares reais. Pode-se airmar, contudo, que o Conselho coroa um longo
processo de distenso militar, particularmente no Cone-Sul, que teve como
marco inicial a aproximao militar dos ins da dcada de 1970.
De fato, grande parte das atividades do CDS busca fomentar o
que j ocorre entre os pases da regio h algumas dcadas, destacando-se
os exerccios militares combinados, os intercmbios de militares para a rea-
lizao de cursos em outros pases e a cooperao na rea tecnolgica. Essas
atividades, ressalta-se, foram desenvolvidas, quase sempre, de forma bilate-
ral, no havendo um espao de articulao que fosse capaz de permitir a
convergncia dos interesses de todos os pases da regio quanto ao tema.
Alm disso, as atividades, em sua maior parte, eram iniciativas originadas
nas prprias Foras Armadas, no se enquadrando em um conjunto de aes
que tivessem, necessariamente, uma lgica civil com a poltica externa dos
pases. Dessa forma, uma atividade de cooperao militar que envolvesse
Brasil, Argentina, Peru e Guiana, por exemplo, seria articulada a partir das
relaes bilaterais existentes entre cada um desses pases e, provavelmente, se
basearia nas dinmicas internas de cada uma das Foras Armadas. Por isso,
o CDS poderia atuar como organizador dessas atividades, vinculando-as
mais fortemente, ademais, poltica externa civil dos pases. Este objetivo
18
A OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte), a OSCE (Organization for Security and Co-
operation in Europe); CSDP (Common Security and Defence Policy), da Unio Europeia; o CSTO (Collective
Security Treaty Organisation); a SCO (Shanghai Cooperation Organisation), a GUAM Organization for
Democracy and Economic Development, a ECOWAS (Economic Community Of West African States); SADC
(Southern African Development Community, o Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana e o RSS
(Regional Security System), no Leste do Caribe, so exemplos de organizaes regionais de segurana e defesa.
241
foi reconhecido pelo prprio Ministro da Defesa brasileiro da poca, Nelson

Jobim, que comentou o seguinte acerca do assunto:
Algumas medidas que poderiam ser utilizadas pelo conselho [de defesa
sul-americano] so interaes j existentes entre as Foras Armadas dos
pases da regio. A cooperao para formao e treinamento de pes-
soal militar, por exemplo, tradicional na regio. As escolas militares
brasileiras so, cada ano, freqentadas por dezenas de oiciais de pases
vizinhos. Ao retornarem a seus pases, esses militares contribuem para
as boas relaes regionais.
Esse intercmbio, no entanto, promovido isoladamente pelas Foras
Armadas sul-americanas, quando deveria conigurar-se como poltica
dos Estados. Elevar tais iniciativas a esse patamar poderia ser uma atri-
buio do conselho. (JOBIM, 2008, p.15).
Outro objetivo consiste na possibilidade do CDS servir como um

espao para a ampliao na cooperao na rea industrial de defesa. Esta
proposta consta de documentos oiciais do CDS e na prpria Estratgia
Nacional de Defesa do Brasil, na qual o CDS tambm entendido como
um espao para a integrao das cadeias produtivas da indstria de defesa
(BRASIL, 2008, p. 17). A necessidade da cooperao neste setor advm
do fato de os pases da regio possurem um volume bastante baixo de
aquisies de equipamentos militares19. Ao mesmo tempo, fortalecer ou
constituir uma indstria de defesa prpria um importante elemento de
autonomia para os pases sul-americanos. Uma escala de produo que fos-
se economicamente vivel para tal indstria, contudo, apenas seria gerada
caso existisse um complexo industrial regional, o qual atenderia aos pedi-
dos de todos os pases do subcontinente e no qual as cadeias produtivas
seguissem uma lgica sul-americana e no nacional. Possibilitar a formao
de um complexo com estas caractersticas um dos objetivos do Conselho.
Do ponto de vista do aumento da transparncia na rea da defesa
e da segurana, o CDS tambm pode desempenhar um papel de grande
relevncia. Algumas iniciativas unilaterais e bilaterais nesse sentido foram
tomadas, mas nenhuma que abrangesse todos os pases sul-americanos.
Chile e Argentina, por exemplo, solicitaram CEPAL um estudo sobre
mensurao de gastos em defesa, concludo em 2011, com o objetivo de
19
Para uma avaliao do mercado de armas brasileiras na regio, ver (MORAES; 2010).
242
Vises do Sul:
Volume 2
elevar a transparncia. Ambos tambm passaram a publicar os chamados

Livros Brancos da Defesa Nacional, nos quais so expostos os objetivos e
as dimenses das Foras Armadas Nacionais, igualmente com a inteno
de ampliar a transparncia. Incentivar a padronizao da medio de gas-
tos em defesa e a edio de Livros Brancos seria um dos objetivos a serem
perseguidos pelo Conselho, sobretudo em perodos nos quais os pases da
regio promoverem modernizaes militares, as quais poderiam suscitar
dvidas acerca de possveis intenes militaristas.
Alm disso, o Conselho um espao onde eventuais problemas
de segurana enfrentados pelos Estados-membros podem ser tratados de
forma conjunta. A utilidade de um mecanismo com estas caractersticas foi
demonstrada por ocasio da reunio da UNASUL de setembro de 2008,
na qual os integrantes da organizao ofereceram total apoio ao governo
boliviano, frente s demandas de carter secessionista de alguns departa-
mentos do leste do pas. Neste caso, uma soluo conjunta pde ser al-
canada, evitando-se, assim, a ocorrncia de iniciativas unilaterais que, de
fato, poderiam auxiliar o governo boliviano, mas que, ao mesmo tempo,
no teriam a fora e a legitimidade de uma resoluo conjunta envolvendo
todos os pases do subcontinente.
Uma caracterstica peculiar do Conselho, por im, que ele deve
ser composto apenas por pases da Amrica do Sul. Outros pases latino-
-americanos e caribenhos podem ser admitidos como Estados-associados,
mas pases de outras regies no podem ingressar no Conselho nem mesmo
com este status, tal como prev o Art. 17 do Estatuto do CDS, combinado
com o Art. 19 do Tratado Constitutivo da Unasul. Da tambm o ineditismo
da iniciativa, visto que, at ento, o principal acordo de segurana dos pases
sul-americanos era o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca, de
1947, que abrange todos os pases do continente americano. Assim, trata-se
de uma diferena fundamental em relao a polticas adotadas anteriormente
pelo Brasil. Os governos de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), por
exemplo, buscaram criar espaos destinados a promover uma maior coo-
perao securitria com os pases vizinhos (como o MAE Mecanismo de
Anlise Estratgica Brasil-Argentina), mas manteve a importncia atribuda
aos mecanismos de segurana coletiva hemisfrica: a Junta Interamericana
de Defesa (JID) e a Comisso de Segurana Hemisfrica da Organizao dos
243
Estados Americanos (CSH/OEA). Os governos Luiz Incio Lula da Silva

(2003-2010), ao contrrio, procuraram as relaes securitrias com os vizi-
nhos como um caminho para a substituio dos mecanismos de segurana
hemisfricos pelos sul-americanos e no para estabelecer uma conciliao en-
tre ambos. Ainda durante a campanha presidencial, quando o ento candida-
to apresentou propostas referentes s Foras Armadas, airmou que o seu go-
verno buscaria substituir o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
(TIAR) por um acordo regional na rea de segurana e que o Brasil buscaria
liderar iniciativas voltadas para a cooperao militar. Procurava-se superar,
assim, o formato de hub-and-spoke no campo securitrio, conceito assim
deinido por Celso Amorim (2009, p. 9): o centro e o aro de uma roda.
Ou seja, [...] s se integra com o outro passando pela grande potncia. Em
suma, se tiver de haver uma integrao entre o Uruguai e a Guiana, teria de
passar pelos Estados Unidos, entre o Brasil e a Argentina, tambm teria de
passar pelos Estados Unidos.
H, portanto, uma dimenso defensiva e outra propositiva para a
criao do CDS. A dimenso defensiva visa, em primeiro lugar, impedir a
materializao de uma poltica estratgica de segurana deinida a partir dos
EUA para o subcontinente e, por outro lado, do ponto de vista propositivo,
trata-se de criar de um espao de concertao e interlocuo de modo a su-
perar as diferenas de forma e de contedo entre os doze membros nos temas
de defesa e segurana, com decises validadas se acordadas por consenso.
Ao lado do CDS, em anos mais recentes, tivemos a instituio de
importantes mecanismos como a Zona de Paz Sul-americana/Comunicado
de Braslia, em 2000, a inaugurao das Reunies de Ministros da Defesa
da Amrica do Sul (a primeira ocorrendo no Rio de Janeiro em 2003),
alm de um crescente adensamento das relaes bilaterais entre Brasil e
Argentina, que vinham em uma desde a dcada de 1980, culminando no
Acordo Bilateral de Cooperao em Matria de Defesa, irmado em 2007,
alm dos Acordos-Quadro de segurana regional assinados pelo Mercosul
com Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela.
Importante mencionar que nos anos iniciais, o CDS apareceu
como importante espao de concertao, com avanos relevantes, tais
como a deinio de Planos de Ao comuns na temtica da segurana e
defesa, o estabelecimento de medidas de coniana mtua, a criao do
244
Vises do Sul:
Volume 2
Centro de Estudos Estratgicos de Defesa (CEED), a construo de uma

metodologia comum de medio dos gastos em defesa, entre outros.
4.4 A ILHA DAS GUIANAS DA AMRICA DO SUL

A Repblica Cooperativista da Guiana e a Repblica do Suriname
correspondem hoje, desconsiderando os litgios territoriais, a 2,1 % do
territrio da Amrica do Sul e apenas 0,45% de sua populao e apresen-
tam IDH (ndice de desenvolvimento humano) abaixo da mdia regional.
Historicamente vinculados Gr-Bretanha e Holanda, formam a por-
o no latina do subcontinente. Ambos pertencem Comunidade do
Caribe (Caricom) e Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica
(OTCA) e, no sculo XX, no participaram das principais iniciativas re-
gionais de integrao Sul-Americana, como a Comunidade Andina (CAN)
e o Mercado Comum do Sul (Mercosul). O marco da inlexo dos dois
pases rumo Amrica do Sul foi a participao na Cpula de Braslia de
2000; a aproximao foi conirmada na Cpula de Cuzco em 2004 e vem
sendo consolidada a partir da conigurao da Unasul, em 2008.
Ainda que as bases para a aproximao poltica estejam dadas, a
precariedade da infraestrutura limita muito a integrao econmica. Hoje
inexistem cadeias produtivas articuladas e o comrcio de baixa intensi-
dade. Os principais parceiros comerciais da Guiana so Canad, Estados
Unidos, China, Reino Unido e Trinidad e Tobago e do Suriname so os
Estado Unidos, Canad, Holanda, China e Noruega. Diferente do que
ocorre em relao a outros pases da Amrica do Sul, o Brasil um parceiro
comercial secundrio para Guiana e Suriname, fornecendo apenas 4% das
importaes totais do Suriname e 2% das da Guiana; as exportaes de
ambos para o Brasil e o comrcio de ambos com a Venezuela e os outros
pases da regio so estatisticamente desprezveis.
Os dois pases so o centro da Ilha das Guianas, territrio nico
que conforma a maior ilha martimo-luvial do planeta, cuja integrao
de infraestrutura muito deiciente e nunca foi planejada em conjunto.
Localizada no extremo norte da Amrica do Sul, atlntica, caribenha e
amaznica, tendo como principais demarcaes os dois principais rios do
norte da Amrica do Sul, Amazonas e Orinoco, e a interconexo natural
245
entre eles pelo Cassiquiare e o rio Negro; sua parte setentrional dividida
ao meio pelo rio Essequibo. Alm de Suriname e Guiana, esse territrio
compartilhado por Brasil pelos estados de Amap, Roraima e a calha
norte do Amazonas de todo o estado do Par e do Amazonas at o rio
Negro , Venezuela estados de Delta Amacuro, Bolvar e Amazonas e a
Frana territrio ultramarino da Guiana. Conforma uma rea de 1,7 mi-
lhes de Km2 e quase 7 milhes de habitantes, considerando as localidades
limtrofes, com cidades industriais como Manaus, Puerto Ordaz, Ciudad
Guayana e Linden, alm de polos regionais como Boa Vista, Macap,
Caiena, Puerto Ayacucho e So Gabriel da Cachoeira.
Na Ilha das Guianas h um enorme potencial hidroeltrico com
pocas de incidncia de chuvas complementares (opostas) a calha sul do rio
Amazonas, onde esto as principais usinas brasileiras na Amaznia, como
Tucuru e Belo Monte. O desenvolvimento desse potencial e a interliga-
o dos sistemas de transmisso de energia garantiriam, ao mesmo tempo,
mais segurana energtica para o Brasil e, por meio de energia segura e
mais barata, competitividade s economias de Guiana e Suriname.
A integrao da Amrica do Sul tem-se apresentado como prio-
ridade dos governos da regio. Brasil e Venezuela foram protagonistas da
criao da Unasul e da Comunidade de Estados da Amrica Latina e do
Caribe (Celac). O presidente Ronald Ramotar, da Guiana, apresenta a
pavimentao da estrada que liga o centro econmico do pas ao Brasil
(Linden-Lethem) como a prioridade de seu governo e o presidente Desir
Bouterse, do Suriname, tem procurado afastar-se da dependncia poltica
em relao Holanda e se aproximar da Amrica do Sul: em seu discurso
de posse se referiu mais de 20 vezes ao Brasil.
Dentro deste contexto, caberia Unasul aproveitar a conjuntura
poltica favorvel e criar as condies necessrias para a associao deiniti-
va dos dois pases Amrica do Sul.
5 CONSIDERAES FINAIS
A integrao sul-americana, durante as ltimas duas dcadas,
est em seu momento mais favorvel. A integrao livre-cambista dos anos
1990, garantiu a ampliao do comrcio e da integrao produtiva regio-
246
Vises do Sul:
Volume 2
nal em dois dos seus principais blocos, CAN e Mercosul, e criou condi-
es para um projeto ambicioso de integrao fsica, a Iirsa. Os limites
intrnsecos a esse processono poderiam ser superados pelas instituies
vigentes ao im desse paradigma liberal. A eleio de governos ideologi-
camente contrrios a este paradigma deu impulso para a criao de uma
instituio poltica capaz de incluir novos temas e de alavancar integrao.
A Unasul, com preocupaes alm das comerciais, tem conseguido ame-
nizar possveis polarizaes, distender conlitos, deinir polticas pblicas
comuns para reas como defesa e sade e dar novo status s discusses sobre
integrao inanceira, de infraestrutura e de planejamento.
No se pode airmar, categoricamente, que haveria um caminho
consensual para a integrao, ainda que a ideia de que a regio possa ter
vontade prpria e um destino que no seja deinido pelo Norte, tornara-se
hegemnica nas polticas externas dos principais Estados do subcontinente.
Mesmo durante a instabilidade econmica da crise de 2008, a integrao
sul-americana mostrou-se dinmica e no retrocedeu em suas conquistas.
O retrocesso, no entanto, sempre representa um risco de pases que ousem
superar as linhas mais profundas e assimtricas do subdesenvolvimento.
Para o Brasil, protagonista das principais aes integracionistas,
a Amrica do Sul tornou-se, ao mesmo tempo, espao de legitimao de
seu novo ativismo internacional e rea ampliada de acumulao de capital.
Esse movimento conjunto no est imune a tenses, que tem nas institui-
es regionais seu espao mais adequado para resoluo de controversas e
de assimetrias. Como a cpula de Braslia, de 2000, marca o perodo dessa
transio sul-americana, notvel observar que os processos de mudana
de prioridade no necessariamente se resumem s mudanas de governos,
encontram-se imbricados neles. Ademais, o novo conceito de Amrica do
Sul transbordou para a reconstruo da identidade latino-americana, em xe-
que desde a entrada do Mxico no Nafta. Por meio das Cpulas da Amrica
Latina e o Caribe (CALC, a primeira em 2008, na Costa do Saupe, BA) e a
sua institucionalizao como Comunidade dos Estados Latino-Americanos
e do Caribe (Celac, em Caracas, 2011), o indito instrumento de concerta-
o de Estados latino-americanos, sem a participao dos EUA, reaproximou
os pases sul-americanos dos demais vizinhos latinos.
247
nesse sentido que se encontra o signiicado de estar-se alm da

circunstncia, pois os processos integracionistas sul-americanos, que an-
tes emanavam predominantemente das vontades dos governos nacionais,
hoje uma varivel estrutural da sobrevivncia dos respectivos Estados,
particularmente do Brasil, ainda que, com isso, no se pretenda airmar
que esse destino seja invariavelmente a constituio de qualquer unio
supranacional de naes sul-americanas. As interdependncias regionais,
porm, mostram, cada vez mais, que havia uma lgica na reaproximao
entre Brasil e Argentina que transcende o simples reencontro de vizinhos:
estavam, sim, construindo outro destino.
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249
250
OUTRA INTEGRAO POSSVEL (?)
REFLEXES SOBRE O MERCOSUL E A
INTERNACIONALIZAO DA EDUCAO SUPERIOR
Paula Regina de Jesus Pinsetta Pavarina
O objetivo deste trabalho apresentar relexes sobre o pro-

cesso de internacionalizao da educao superior adotado no mbito do
Mercado Comum do Sul (Mercosul). Ainda que seja reconhecida como
um importante aspecto para a promoo do crescimento e do desenvolvi-
mento econmico, a internacionalizao tem sido estabelecida de maneira
desconexa e desigual e, talvez, no como uma funo estratgica estabele-
cida por meio de polticas pblicas. Tambm h desconexo entre o que
realizam as instituies de ensino superior e o que propem os governos,
que pouco conseguem traduzir em atitudes, projetos e programas para fo-
mento e inanciamento da cooperao acadmica. Conhecer as manifesta-
es da internacionalizao da educao superior ocorrida nos e entre os
pases do Mercosul importante para se compreender a importncia desta
questo e das relaes internacionais que se estabelecem entre este bloco e
o restante do mundo.
1 INTRODUO
O objetivo deste trabalho apresentar algumas relexes sobre o
processo de internacionalizao da educao superior adotado no mbito
do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Ainda que seja reconhecida como
251
um importante aspecto para a promoo do crescimento e do desenvolvi-

mento econmico, a internacionalizao tem sido estabelecida de maneira
desconexa e desigual e, talvez, no como uma funo estratgica estabelecida
por meio de polticas pblicas. Conhecer as manifestaes da internaciona-
lizao da educao superior ocorrida nos e entre os pases do Mercosul
importante para se compreender a importncia desta questo e das relaes
internacionais que se estabelecem entre este bloco e o restante do mundo.
Considera-se a internacionalizao da educao superior enquanto
um processo abrangido tanto no nvel nacional como no institucional, aos
quais se integra a dimenso internacional, intercultural ou global aos prop-
sitos, funes e ofertas de educao superior (ensino, pesquisa e extenso),
tal como apresentado por Knight (2004). Esta internacionalizao assume
diferentes roupagens: mobilidade acadmica de estudantes de graduao,
ps-graduao e de docentes, bem como de pessoal tcnico-administrati-
vo, colaborao ou desenvolvimento conjunto de pesquisas, delimitao de
projetos internacionais de desenvolvimento em educao superior, interna-
cionalizao de currculos ou estruturas curriculares em programas e cursos
gerais ou de disciplinas especicas e no caso extremo a dupla titulao, a
cooperao interinstitucional e a da prestao de servios educacionais (es-
tabelecimento de iliais de faculdades/ universidades no exterior ou redes
transnacionais de instituies de ensino superior) (VAN DAMME, 2001).
As bases para promoo da internacionalizao ocorrem tanto na
instncia nacional como na institucional, conforme destacado por Knight
(2004, p. 13). No nvel nacional so deinidas as polticas pblicas, a desti-
nao de recursos para inanciamento, os programas a serem realizados e o
arcabouo regulatrio para promoo da internacionalizao. Por outro lado
a autora reconhece que na instncia pessoal (individual) e institucional
que a internacionalizao realmente ocorre. Neste escopo de anlise, para
ser vivel, o processo de internacionalizao deve estar integrado s demais
diretrizes estratgicas da universidade e contar com apoio operacional.
A temtica que ora se aborda faz parte de uma investigao
mais ampla, elaborada e conduzida pelo Ncleo de Estudos em Polticas
Pblicas (NEPPs) da Universidade Estadual Paulista, Unesp campus de
Franca. Este trabalho apresentar uma reviso sobre a internacionalizao
da educao superior, seguida de consideraes sobre este processo no m-
252
Vises do Sul:
Volume 2
bito do Mercosul. Tambm apresentar alguns dados quantitativos que

possibilitam uma relexo inicial sobre a conduo da internacionalizao
nos pases mercosulinos. Por im, so apresentadas algumas relexes gui-
sa de consideraes inais.
2 A INTERNACIONALIZAO DA EDUCAO SUPERIOR

A importncia da educao para a promoo do crescimento e do
desenvolvimento quase consensual na bibliograia econmica. Enquanto
fator de produo capital humano destacado a sua contribuio ao
incremento do Produto Nacional. Tambm ressalvada a importncia da
educao para o desenvolvimento econmico, tendo em vista as relaes e
correlaes positivas encontradas entre incrementos na escolaridade e di-
minuio de mortalidade infantil, elevao da renda pessoal e diminuio
da pobreza, entre outros indicadores sociais.
Alm da qualiicao em geral, h um destaque na literatura ao
papel da educao superior, considerado fundamental para o estabeleci-
mento e desenvolvimento de um setor de pesquisa, gerador do progresso
tcnico ou tecnolgico, esfera responsvel pela introduo ou assimilao
de novas ideias e tcnicas, produtos ou processos produtivos. Com este en-
tendimento, o ensino superior tem potencial estratgico para a promoo
de mudanas nas naes, ao produzir, difundir e aplicar conhecimentos
tcnicos e cienticos, que so fundamentais ao avano econmico e social
de qualquer pas.
Aps II Guerra Mundial, a educao passou a ser considerada um
aspecto estratgico para consolidao da paz e da segurana internacionais,
tendo sido destacada a importncia da internacionalizao de culturas e
saberes na prpria carta constitutiva da Organizao das Naes Unidades
(ONU). Especiicamente para a consecuo deste objetivo, foi criada
tambm em 1945 a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura (Unesco), que destaca a importncia, a contribuio
e o papel da cooperao educacional, da cincia e da cultura (UNESCO,
2002) e ressalta o carter de bem pblico da educao, compreendido
como um direito humano e universal.
253
Preocupados com os desgnios quanto qualiicao em n-

vel superior, foram realizadas pela Unesco duas Conferncias Mundiais
sobre Educao Superior, em 1998 e 2009, com delegados dos Estados-
membros. A Declarao Mundial sobre Educao Superior no Sculo
XXI: Viso e Ao, promulgada aps a I Conferncia, destaca que no se
pode pensar em desenvolvimento econmico autnomo e sustentado se
no houver educao superior tanto em termos do ensino, como da ex-
tenso e, sobretudo da pesquisa. A educao fundamental para a reduo
das disparidades de oportunidades, capacidades e rendas existentes dentro
dos pases e tambm entre as naes, destacando a importncia do com-
partilhamento de conhecimentos, da difuso tecnolgica e da cooperao
internacional (UNESCO, 1998).
A importncia da internacionalizao se faz mais evidente ainda
aps a divulgao das concluses da Conferncia de 2009, denominada
As Novas Dinmicas do Ensino Superior e Pesquisas para a Mudana e o
Desenvolvimento Social. destacado que o ensino superior deve contri-
buio no somente para fornecer prticas slidas para o mundo presente
e futuro, mas deve tambm contribuir para a educao de cidados ticos,
comprometidos com a construo da paz, com a defesa dos direitos hu-
manos e com os valores de democracia (UNESCO, 2009a). Entre estas
prticas, dada nfase internacionalizao, regionalizao e globaliza-
o, enquanto diretriz estratgica para a promoo da mudana e desen-
volvimento social. H meno ao papel da cooperao interinstitucional,
s redes de pesquisa e parcerias, mobilidade acadmica, acreditao de
diplomas e o combate aos fornecedores de diplomas falsos.
A importncia conferida pela Unesco internacionalizao da
educao superior enquanto bem pblico contrasta com a abordagem con-
ferida pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), de que esta um
servio prestado e que, como tal, pode ser transacionado internacional-
mente e cujas relaes precisam ser reguladas pelo mercado (SIQUEIRA,
2004). H uma relao direta entre a qualiicao proissional, compre-
endida enquanto capital humano necessrio ao processo de produo, e
esta mercantilizao da educao, com profundos relexos nas polticas
educacionais. A educao passa a ser vista como uma etapa preparatria
com vistas ao mercado de trabalho e o aumento da importncia concedida
254
Vises do Sul:
Volume 2
ela seria um relexo da procura por esta qualiicao da mo-de-obra e

com relexos no aumento da produtividade e no crescimento econmico.
A nfase na regulao e nos sistemas de aferio da qualidade ou acredita-
o so intimamente relacionadas a esta viso de ensino superior enquan-
to mercadoria transacionvel; ao vender ou comprar o servio, preciso
uma investigao sobre as caractersticas do que est sendo transacionado
(DIAS SOBRINHO, 2003).
3 O MERCOSUL E O MERCOSUL EDUCACIONAL

O processo de constituio do Mercosul foi fundamentado sob
bases e premissas essencialmente econmicas. Este carter economicista
da conformao do Mercosul observado j no Artigo 1 do Tratado de
Assuno, documento legal que institucionaliza o bloco. Neste esto dis-
postos os objetivos a serem atingidos com o processo de integrao re-
gional: a busca pela livre circulao de bens, servios e fatores produtivos
entre os membros a partir da eliminao das restries nacionais; o esta-
belecimento de tarifa externa e poltica comercial comuns para a regio;
a coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados
Partes; e a harmonizao das respectivas legislaes nacionais para o forta-
lecimento do processo integracionista (BRASIL, 1991). Com tais propsi-
tos em mente, as negociaes e discusses geradas no mbito do Mercosul
passaram a focar aspectos econmicos e, sobretudo, comerciais.
Mas antes mesmo deste Artigo 1 deve-se destacar os elementos
contidos no Prembulo do Tratado de Assuno. Nele esto explicitadas as
bases constitutivas do bloco, fundamentando que o processo de integrao
entendido pelos pases como uma condio fundamental para acelerar
seus processos de desenvolvimento econmico com justia social, focan-
do no aproveitamento mais eicaz dos recursos disponveis, a preservao
do meio ambiente, o melhoramento das interconexes fsicas [...] e na
promoo do desenvolvimento cientico e tecnolgico dos Estados Partes
[...] a im de melhorar as condies de vida de seus habitantes (BRASIL,
1991, grifos nossos). Este Prembulo, pouco lido e considerado, tem igual
valor legal aos demais dispositivos irmados no Tratado e justiica a impor-
tncia concedida educao.
255
J em dezembro de 1991 o Conselho do Mercado Comum

(CMC) criou a Reunio de Ministros da Educao dos Pases-membros
do Mercosul (RME), encarregados de coordenar as polticas educacio-
nais no mbito do bloco. Neste mesmo ano estes ministros irmaram um
Protocolo de Intenses que conformou as bases do Setor Educativo do
Mercosul (SEM), tambm conhecido como Mercosul Educacional.
Para os Ministros da Educao fundamental considerar a
Educao como elemento dinamizador que permitir acelerar os processos
de desenvolvimento econmico com justia social e consolidar o caminho da
integrao. (MERCOSUL EDUCACIONAL, 2014). Com esta compre-
enso a respeito da importncia da educao enquanto elemento estratgico
para o bloco, a RME exps as diretrizes para esta rea no Primeiro Plano
Trienal para o Setor Educacional no Mercosul (1992-1998).1 As bases para
este Plano centram-se na formao de uma conscincia social favorvel ao
processo de integrao; na capacitao de recursos humanos para contribuir
com o processo de desenvolvimento; e na compatibilizao e a harmonizao
dos sistemas educativos. Estes trs objetivos, em que pese as readaptaes e
releituras, aparecem nos outros trs planos estratgicos2 e tambm no quinto
e atual Plano de Ao do Setor Educacional do Mercosul (2011-2015).
A instncia maior do SEM a Reunio de Ministros da Educao
(RME) responsvel por adotar Acordos sobre os aportes que a gesto edu-
cacional possa promover ao desenvolvimento das polticas do Mercosul.
assessorada pelo Comit Coordenador Regional (CCR), [...] que prope
polticas de integrao e cooperao na rea educacional e coordena o desen-
volvimento das aes do SEM e por Comisses Regionais Coordenadoras
de rea (CRCA), especicas para as reas de educao bsica (CRCEB),
educao tecnolgica (CRCET), formao docente (CRCFD) e ensino su-
perior (CRCES).
A Comisso Regional Coordenadora da rea de Educao
Superior (CRCES) estabeleceu trs temticas prioritrias para a rea: reco-
nhecimento: visa promover mecanismos de acreditao e reconhecimento
1
O I Plano teria a durao de dois anos (de 1992 a 1994), tendo sido posteriormente prorrogado por mais
quatro anos.
2
O II Plano entrou em vigor em 1998; o III em 2001, contendo diretrizes at 2005 e constituiu-se em marco
regulatrio para o SEM; e o IV abrange de 2006 a 2010.
256
Vises do Sul:
Volume 2
mtuo de ttulos de graduao; mobilidade: visa promover a mobilidade

estudantil, de docentes e pesquisadores; e cooperao interinstitucional:
visa incentivar a realizao de pesquisa conjunta e programas colaborativos
de graduao e ps-graduao e a constituio de redes de excelncia.
No que diz respeito ao reconhecimento dos estudos superiores, foi
estabelecido a partir de 1998 o Mecanismo Experimental de Acreditao
de Cursos de Graduao (MEXA), com o objetivo de proporcionar o reco-
nhecimento mtuo de ttulos de graduao, para ins acadmicos, em fun-
o de determinados critrios de qualidade e no conferindo, per si, o direi-
to ao exerccio proissional. Inicialmente experimental, entre o perodo de
2003 e 2006, abrangeu os cursos de Medicina, Engenharia e Agronomia
de IESs que solicitaram esta acreditao. Transformado em permanente,
passou a abranger alm destes trs, os cursos de Arquitetura, Enfermagem,
Odontologia e Veterinria. Esta alterao deu-se por meio da assinatura,
em 2006, do memorando de entendimento sobre a criao e implementa-
o de um sistema de credenciamento de cursos universitrios para o reco-
nhecimento regional da qualidade acadmica das respectivas titulaes no
Mercosul e Estados Associados (o Sistema ARCU-SUR). Deve-se ressaltar
que o Sistema ARCU-SUR estabelece-se por meio de editais elaborados
pelos diferentes governos, conclamando as IESs a se inscreverem, a im de
obter a acreditao. Em ltima instncia, a deciso de quais cursos sero
acreditados , ento, governamental (SOUZA JNIOR, 2009).
J no que tange a mobilidade, o principal programa desenvol-
vido no mbito do SEM, a partir de 2006, o Programa de Mobilidade
Acadmica Regional para Cursos Credenciados MARCA, diretamente
associado aos cursos acreditadas. Seu objetivo respaldar em termos insti-
tucionais o intercmbio de estudantes, docentes e pesquisadores. Tambm
deve-se mencionar o Projeto de Apoio ao Programa de Mobilidade
Mercosul em Educao Superior entre a Comisso Europeia e o Mercosul.
Por im, para promoo da cooperao interinstitucional, deve-se
ressaltar a criao da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana
(UNILA) e do Instituto Mercosul de Estudos Avanados (IMEA).
Alm destes mecanismos desenvolvidos no mbito do SEM,
h de se destacar a realizao de acordos interinstitucionais, bilaterais ou
257
multilaterais e a formao de redes de cooperao institucional, como por

exemplo a Associao de Universidades do Grupo Montevidu (AUGM)
(GADOTTI, 2007).3
4 DADOS ACERCA DO PROCESSO DE INTERNACIONALIZAO

possvel compreender o papel da internacionalizao da edu-
cao superior ocorrida no mbito do Mercosul a partir da anlise de um
conjunto de dados que (tentam) caracterizar as aes em curso.
Inicialmente cabe mencionar que a Amrica Latina aparece nos
diversos rankings internacionais que classiicam as melhores universidades
do mundo. Entretanto a regio ainda sub-representada, dado que somen-
te quatro dos pases dois deles do Mercosul (Argentina e Brasil), alm
de Chile e Mxico possuem IESs com padro de excelncia internacio-
nal, classiicadas de acordo com o Academic Ranking of World Universities
do Instituto de Ensino Superior da Shangai Jiao Tong University (LIMA;
CONTEL, 2011).4
Por outro lado, em que pese o elevado volume de estudantes e do-
centes encaminhados ao exterior, a Amrica Latina destino de poucos alu-
nos e pesquisadores estrangeiros, principalmente de fora da prpria regio.
Com base nos dados evidenciados na Figura 1, percebe-se que a regio res-
ponde somente por 1,9% do luxo total de mobilidade estudantil, registrada
no ano de 2007. Apesar da maioria dos estudantes que realizam intercm-
bio nesta regio serem provenientes da prpria Amrica Latina, esta no
considerada prioritria quando se decide realizar mobilidade estudantil; a
Amrica do Norte o destino mais popular, seguido dos pases da Europa
Ocidental. Na Amrica Latina, os pases mais procurados so Cuba, que
3
A AUGM, fundada em 1991, uma organizao no-governamental que tem por objetivo a integrao acad-
mica por meio da cooperao cientica, tecnolgica, educativa e cultural entre os seus membros. Por meio dos
Programas de Mobilidade Acadmica fomenta o intercmbio de professores (escala docente) e estudantes (escala
discente) entre as instituies de ensino superior (IESs) associadas.
4
Lima e Contel (2011, p. 175) apresentam os resultados para o ano de 2007, que relaciona as universidades
de So Paulo, Universidade Estadual de Campinas, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Universidade
Estadual Paulista e Universidade Federal de Minas Gerais no Brasil; Universidad de Buenos Aires na Argentina;
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, no Mxico; e Pontifcia Universidad Catlica e Universidad de
Chile, no Chile. Estas universidades tambm fazem parte do ranking apresentado no ano de 2014, ao qual se
soma a Universidade Federal do Rio Grande do Sul. (Dados disponveis em: <http://www.shanghairanking.
com/ARWU2014.html>. Acesso em: 28 nov. 2014).
258
Vises do Sul:
Volume 2
concentra 59% do volume de estudantes, seguida por Chile, Argentina e

Venezuela (UNESCO, 2009b). Tambm necessrio ressaltar que baixo o
percentual de estudantes dos pases mercosulinos que realizam intercmbio
internacional durante o perodo universitrio: 0,2% dos estudantes matricu-
lados no ensino superior no Brasil, 0,3% na Argentina, 0,4% no Paraguai,
0,5% da Venezuela e 1% do Uruguai (UNESCO, 2014).
Figura 1 - Mobilidade internacional de estudantes.

Fonte: UNESCO (2009b, p. 39).
A Amrica Latina tambm no considerada rea prioritria para

o estabelecimento de parcerias e aes de internacionalizao nem da par-
te dos prprios pases latinos. Reportando pesquisa com representantes
das instituies de ensino superior membros da Associao Internacional
de Universidades (AIU ou IAU International Association of Universities),
Lima e Contel (2011, p. 193) relatam que quando avaliaram as trs prin-
cipais regies do mundo que seriam privilegiadas pelas polticas de inter-
nacionalizao nas instituies que representavam, os dirigentes de todas as
regies representadas na pesquisa mencionaram vrias outras regies, que
no a Amrica Latina. Mesmo os dirigentes de instituies latinas mencio-
naram que privilegiariam parcerias com a Amrica do Norte e Europa e
somente em 3 lugar aparece a prpria regio, empatada com a sia.
A capacidade de atrao de estrangeiros de parte das universidades
da Amrica Latina considerada a mais baixa entre as diversas macrorregi-
es do globo (UNESCO, 2009b). A Tabela 1 apresenta alguns dados sobre
259
o luxo de sada de estudantes de nvel superior dos pases do Mercosul.

O bloco no destino prioritrio da mobilidade de estudantes de nvel
superior, em geral. Somente o Brasil igura como destino de estudantes dos
outros trs membros, mas o inverso brasileiros com destino aos pases do
Mercosul no comum.
Tabela 1 - Fluxo de sada de estudantes de nvel superior: Pases do Mercosul
(2012)
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados disponveis em Unesco (2014).
Quando avaliado sob a gide do programa MARCA, h pou-

ca expressividade do intercmbio de estudantes no mbito do Mercosul.
Mesmo considerando a indisponibilidade de dados mais recentes, h de
se conira nos dados levantados por Souza Jnior (2009, p. 47), que des-
tacam que no ano de 2006 foram 58 estudantes que se beneiciaram do
Programa, 214 em 2008, 187 em 2009 e 266 no ano de 2010.
A Unesco (2014) no dispe de dados referentes entrada de
estudantes universitrios nos pases do Mercosul, havendo somente infor-
maes do Brasil, que so apresentada na Tabela 2. O luxo lquido de
estudantes desfavorvel ao pas: so 15.221 estudantes estrangeiros que
vieram para c, enquanto quase o dobro (30.729) de brasileiros foram para
o exterior realizar seus estudos e pesquisas.
Da anlise conjunta das Tabelas 1 e 2 pode-se veriicar que h
uma diferena quando se compara a origem dos estudantes que vieram
para o Brasil: so, em sua maioria, estudantes que falam a lngua portugue-
sa que, conjuntamente, respondem por 25% do total de ingressantes no
pas. Dos trs Estados do Mercosul, listados entre os dez mais relevantes
pases de origem, vm 13% do total de estudantes de nvel superior. Pode-
260
Vises do Sul:
Volume 2
se aventar a hiptese que o domnio do idioma um importante limitador

do acesso de estudantes ao Brasil.
Tabela 2 - Fluxo de entrada de estudantes de nvel superior: Brasil (2012)
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados disponveis em Unesco (2014).
5 DISCUSSES E CONSIDERAES FINAIS

Ainda que as relexes promovidas por este trabalho no sejam
deinitivas, dado que uma pesquisa ainda em andamento, possvel fazer
algumas relexes sobre o processo de internacionalizao da educao su-
perior no mbito do Mercosul, a ttulo de consideraes inais.
No Mercosul h grande institucionalidade em termos de legisla-
o: tratados, reunies, resolues. Tambm veriica-se a existncia de dois
programas muito importantes para consolidar esta institucionalidade: um
destinado a acreditao MEXA, convertido posteriormente em ARCU-
SUR e outro que incentiva a mobilidade acadmica, o MARCA. Ainda
que poucos resultados quantitativos sejam obtidos para atestar a relevncia
de ambos os programas, a internacionalizao no mbito do bloco tem
a feio de simples mobilidade de docentes e sobretudo de estudantes.
Destaque-se que parte relevante deste processo feito com base em acor-
dos estabelecidos fora da institucionalidade do Mercosul Educacional, por
exemplo por meio da Associao de Universidades do Grupo Montevidu
(AUGM) no sendo entendida, portanto, enquanto um produto deste.
261
Estas ideias so compatveis com as concluses de Garcel-vila

et al. (2005) que destacam a importncia da internacionalizao no con-
texto educacional na Amrica Latina, tendo em vista o grande nmero
de atividades, projetos e programas desenvolvidos pelas universidades da
regio. Por outro lado, os autores avaliam que ela tem sido reconhecida e
fomentada no mbito institucional enquanto mobilidade de estudantes
e docentes o que indica uma falta de coerncia com as demais estratgias
e objetivos e que a internacionalizao ainda considerada perifrica fren-
te s demais atividades desenvolvidas pelas instituies.
O baixo interesse pela mobilidade no mbito da Amrica Latina
e especiicamente no Mercosul, pode ser interpretado como falta de ma-
turidade para captao dos estudantes e pesquisadores ou inexistncia de
polticas pblicas que sejam capazes de estimular a insero ativa da regio
no processo de internacionalizao. H indcios de baixa competitividade
da Amrica Latina comparativamente aos sistemas de educao superior
dos pases mais desenvolvidos: os sistemas educacionais so desconexos
e h diiculdade de acreditao do ensino superior nos prprios pases da
regio (DIAS SOBRINHO, 2005).
O Mercosul no se conigura, de fato, como destino de estran-
geiros nem mesmo aqueles provenientes do prprio bloco apesar de
enviar grande nmero de estudantes para o exterior sobretudo para a
Amrica do Norte e Europa ocidental. O processo inverso, de acolhimento
de europeus e estadunidenses nas universidades da regio, menos inten-
so e em escala muito menor. O luxo de estudantes e professores para os
pases mais desenvolvidos desproporcional, portanto. Neste contexto, h
risco de acontecer uma nova diviso internacional do trabalho universi-
trio diviso do mundo entre pases que encaminham estudantes para
o exterior (os chamados passivos) e outros que recebem (pases ativos)
(LIMA; MARANHO, 2011). Isto porque se pode esperar uma interna-
cionalizao da educao de maneira desigual aumentando as distncias
e diferenas no acesso e difuso de conhecimento entre os pases, em uma
nova geopoltica do conhecimento.
As diretrizes especicas para a educao superior no SEM res-
saltam inicialmente a questo da acreditao antes mesmo de destacar o
programa de mobilidade. Esta nfase tem una grande contribuio ao pro-
262
Vises do Sul:
Volume 2
cesso de integrao regional no Mercosul, mas visa por outro lado avaliar,
acreditar e dar um ttulo ou chancela aos cursos e s universidades, dado
que os pases membros do bloco possuem estrutura educacional bastan-
te diferentes. As diiculdades que so encontradas durante o processo de
acreditao dos estudos universitrios e tambm aqueles demandados para
o reconhecimento de ttulos para efetivo exerccio proissional em um ou-
tro pas-membro demonstram as complexas relaes que ocorrem dentro
do bloco. Equacion-las torna-se imperativo para o prprio sucesso do
Mercosul, visando uma integrao para alm dos aspectos puramente eco-
nmicos comerciais.
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tion. Higher Education, Dordrecht, n. 41, p. 415-441, 2001.
264
SOBRE OS AUTORES
CARLOS FREDERICO PEREIRA DA SILVA GAMA

Doutor em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (2011). Demonstra interesse por Teoria Poltica e Teoria Social, principal-
mente nos seguintes temas: relaes internacionais, poltica internacional, institui-
es internacionais (nfase no sistema ONU, grupo BRICS, governana global), se-
gurana internacional (abordagens no-tradicionais), Modernidade/modernizao/
colonialidade, histria das ideias, poltica externa brasileira, interfaces entre Esttica
e Cincias Sociais. Endereo eletrnico: carlosfredericopdsg@gmail.com
DAWISSON ELVCIO BELM LOPES

Professor Adjunto do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal
de Minas Gerais, vinculado ao seu Programa de Ps-graduao em Cincia
Poltica como docente permanente, alm de integrar o Comit Coordenador do
Centro de Estudos sobre a sia Oriental (CEAO) da UFMG. Doutor em Cincia
Poltica pela UERJ (2010). Endereo eletrnico: dawisson@gmail.com
GABRIEL OROZCO RESTREPO

Doutor em Economia e Relaes Internacionais pela Universidade Autnoma de
Madri e Mestre em Diplomacia e Relaes Internacionais pela Escola Diplomtica
de Madri e Universidade Complutense. professor da Universidade del Norte,
e foi professor da Universidade de Bogot Jorge Tadeo Lozano e da Universidade
Militar Nova Granada (todas na Colmbia). Alm disso, consultor de ONGs,
Fundaes e Centros de Pesquisa. Possui signiicativa produo bibliogri-
ca (artigos, captulo de livros etc) sobre Amrica Latina e a temtica Relaes
Internacionais. Endereo eletrnico: gorozcorestrepo@gmail.com
GUILHERME STOLLE PAIXO E CASARES

Doutor e mestre em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo, mes-
tre em Relaes Internacionais pela Universidade de Campinas (Programa San
Tiago Dantas), especialista em Histria e Culturas Polticas pela Universidade
Federal de Minas Gerais e graduado em Relaes Internacionais pela Pontifcia
265
Universidade Catlica de Minas Gerais. professor de Relaes Internacionais

das Facludades Integradas Rio Branco, da Escola Superior de Propaganda e
Marketing (ESPM) e da Fundao Getlio Vargas (CPDOC/FGV). Endereo
eletrnico: casaroes@gmail.com
HAROLDO RAMANZINI JNIOR

Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), com nfa-
se em Poltica Internacional. Professor Adjunto de Relaes Internacionais da
Universidade Federal de Uberlndia (UFU) onde Coordenador do Programa de
Ps-Graduao em Relaes Internacionais (PPGRI-IEUFU). Coordenador da rea
Temtica de Ensino e Pesquisa em Relaes Internacionais da Associao Brasileira
de Relaes Internacionais (ABRI). Pesquisador do Centro de Estudos de Cultura
Contempornea (CEDEC) e do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para
Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/INEU). Membro da Rede de Pesquisa em
Poltica Externa e Regionalismo (REPRI). Membro do Programa de Negociaes
Internacionais (PRONINT) do Instituto de Estudos Econmicos e Internacionais
(IEEI-UNESP) e Coordenador do Grupo de Trabalho sobre Integrao Regional
da Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES).
Endereo eletrnico: hramanzinijunior@gmail.com
KARINA LILIA PASQUARIELLO MARIANO

Doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (2001).
Atualmente professora adjunta da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho, na qual participa do Laboratrio de Poltica e Governo e coordena
o Grupo de Estudos Interdisciplinares em Cultura e Desenvolvimento (GEICD),
que integra a Rede de Pesquisa em Poltica Externa e Regionalismo (REPRI).
bolsista Produtividade do CNPq e desde 1992 pesquisadora da Equipe
de Relaes Internacionais do Centro de Estudos de Cultura Contempornea
(CEDEC). Endereo eletrnico: karina@fclar.unesp.br
LUIS EDUARDO TIBILETTI

Mestre em Relaes de Trabalho pela Universidade de Buenos Aires. Foi diretor
nacional do Ministrio da Defesa da Argentina. Atuou como assessor da Comisso
de Defesa da Cmara de Deputados da Argentina. Foi secretrio do Interior do
Ministrio do Interior. Foi assessor para Assuntos Internacionais do Ministro da
Justia. Foi Secretrio de Assuntos Militares do Ministrio da Defesa. Fundador
da Organizao Seguridad Estratgica Regional (SER en el 2000). Fundador
do Centro Argentino de Investigaciones para la Paz (CAIPAZ). Pesquisador do
Conselho Nacional de Pesquisas Cienticas e Tcnicas (CONICET). Professor
Associado da Ctedra Segurana Internacional e Cooperao para a Paz, da
Escola de Relaes Internacionais da Universidade del Salvador e Professor da
266
Vises do Sul:
Volume 2
Ctedra Defesa Nacional, na Escola de Defesa Nacional da Argentina. Endereo

eletrnico: luistibi@yahoo.com.ar
MARIANA COSTA GUIMARES KLEMIG

Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB), com bol-
sa de pesquisa pela CAPES, atualmente assistente de pesquisa do ex-ministro
Celso Amorim. Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do
Norte (2009). Aprovada no exame da Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional
do Distrito Federal (2009). Possui Graduao em Tecnologia em Comrcio
Exterior pelo Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Rio Grande
do Norte (2006). Membro do grupo de pesquisa Crtica e Direito internacional
(UnB). Endereo eletrnico: marianaklemig@gmail.com
PAULA REGINA DE JESUS PINSETTA PAVARINA

Doutorado direto em Economia Aplicada pela Universidade de So Paulo (2003).
Atualmente professor assistente doutor da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho, no campus de Franca. Tem experincia na rea de Economia, com
nfase em Crescimento e Desenvolvimento Econmico, atuando principalmente
nos seguintes temas: capital social, desenvolvimento econmico, desenvolvimento
regional e polticas pblicas. Endereo eletrnico: paula_pavarina@yahoo.com.br
PEDRO FELI RIBEIRO

Mestre e Doutor em Cincia Poltica pela USP, atuando principalmente nos se-
guintes temas: poltica externa, ideologia, partidos polticos, poltica comercial e
Legislativo. Pesquisador do CAENI - USP (Centro de Estudos das Negociaes
Internacionais) e professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade
de So Paulo (USP). Endereo eletrnico: pedrofeliu@usp.br
PEDRO SILVA BARROS

Diretor de Assuntos Econmicos da UNASUL (Unio de Naes Sul-
Americanas), servindo em sua Secretaria-Geral em Quito, Equador (2015-2018).
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA) desde 2009, atualmente afastado. Foi Titular da Misso do IPEA na
Venezuela (2010-2014) e Diretor-Adjunto de Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais do IPEA (2015). Professor do Departamento de Economia da
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) desde 2006; atual-
mente licenciado. Doutor em Integrao da Amrica Latina (PROLAM/USP).
Endereo eletrnico: pedro.barros@ipea.gov.br
267
ROBERTO GOULART MENEZES

Professor do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais (PPGRI) do
Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia e Coordenador
Adjunto do Curso de Graduao em Relaes Internacionais. coordenador do
Ncleo de Estudos Latino-Americanos (NEL/IREL/UnB) e foi coordenador do
Ncleo de Estudos do Mercosul do Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares
(NEM/CEAM/UnB) entre 2013-2015. Integra a coordenao da Rede de Pesquisa
em Poltica Externa e Regionalismo - REPRI (UnB, Unesp, UFU e Unifesp).
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) com nfase em
Relaes Internacionais. Endereo eletrnico: rgmenezes@gmail.br
SRGIO LUIZ CRUZ AGUILAR

Doutor em Historia pela Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho
(UNESP-Assis/SP) e graduado em Cincias Militares (AMAN). Atualmente
Professor Assistente Doutor do Departamento de Sociologia e Antropologia e
do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais e coordenador do Grupo de
Estudos e Pesquisa sobre Conlitos Internacionais (GEPCI) e do Observatrio
de Conlitos Internacionais (OCI), todos da UNESP - Campus de Marlia/SP.
Foi observador da ONU na United Nations Peace Force (UNPF), na Bsnia
Herzegovina, e na United Nations Transitional Administration for Eastern
Slavonia (UNTAES), na Crocia, durante a guerra civil na antiga Iugoslvia. Foi
Diretor da Associao Brasileira de Estudos de Defesa (ABED) no binio 2012-
2014. Endereo eletrnico: sergioaguilar@marilia.unesp.br
THIAGO MOREIRA DE SOUZA RODRIGUES

Doutor em Relaes Internacionais pela PUC-SP (2008). professor no
Departamento de Estudos Estratgicos e Relaes Internacionais do Instituto
de Estudos Estratgicos (INEST) da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Na UFF professor na Graduao em Relaes Internacionais e nos Programas
de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos da Defesa e Segurana (PPGEST) e
Cincia Poltica (PPGCP). , desde 1999, pesquisador no Ncleo de Sociabilidade
Libertria (Nu-Sol) do Programa de Estudos Ps-Graduados em Cincias Sociais
da PUC-SP. Endereo eletrnico: trodrigues@id.uf.br
268
SOBRE O LIVRO
Formato 16X23cm
TipologiaAdobe Garamond Pro
Papel Poln soft 85g/m2 (miolo)

Carto Supremo 250g/m2 (capa)
Acabamento Grampeado e colado
Tiragem 300
Catalogao Telma Jaqueline Dias Silveira - CRB- 8/7867
Normalizao Janana Celoto Guerrero. CRB-8/6456.
Assessoria Tcnica Maria Rosangela de Oliveira - CRB-8/4073
Capa Edevaldo D. Santos
Diagramao Edevaldo D. Santos
Produo grica: Giancarlo Malheiro Silva
2016
Impresso e acabamento
Grica Campus
Unesp -Marlia - SP
269

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