H incompatibilidade entre eficincia

e legalidade?

PEDRO FELIPE DE OLIVEIRA SANTOS

FERNANDO B. MENEGUIN

Sumrio

Introduo. 1. Legalidade e eficincia como princpios constitucionais

da Administrao Pblica. 2. Conceito de eficincia: contribuies da
disciplina Law and Economics. 3. Interao e harmonizao dos princpios
da legalidade e da eficincia. 4. Concluses.

Pedro Felipe de Oliveira Introduo

Santos graduado em
Direito pela UnB e ps-
graduado em Direito, H um clamor da sociedade para um uso mais adequado dos re-
Estado e Constituio cursos pblicos. Espera-se que a prestao de servios governamentais
pela Unio Educacional
do Planalto Central. ocorra com qualidade, que o Estado aja diligentemente no atendimento
Atualmente Juiz das demandas coletivas essenciais, utilizando racionalmente os re-
Federal do TRF da 1a
Regio.
cursos dos contribuintes. Essa exigncia posta pelos cidados passa,
inexoravelmente, pelo aprimoramento do Estado de forma a torn-lo
Fernando B. Meneguin mais eficiente.
mestre em Economia
No entanto, no meio poltico, comum ouvirem-se discursos
do Setor Pblico e
doutor em Economia argumentando a dificuldade de se conseguir eficincia dado o orde-
pela UnB; ps-doutor namento jurdico vigente. Fala-se que as leis engessam sobremaneira
pelo Departamento
de Cincia Poltica o administrador pblico. justamente nesse embate que est focado
da UFMG; Bachelor o presente texto.
of Science in Foreign
Legal Studies, AMBRA
Neste artigo, pretende-se discutir a interao (por vezes confli-
College/Florida-EUA; tuosa) entre a legalidade e a eficincia, bem como a possibilidade de
Consultor Legislativo harmoniz-las concretamente. Por fim, analisar-se-o casos prticos
do Senado Federal,
Consultor-Geral com que se tm deparado o Poder Judicirio e o Tribunal de Contas
Adjunto/Coordenador da Unio, apresentando-se as solues por eles alcanadas, na tentati-
do Ncleo de Estudos
e Pesquisas da
va de obteno de um melhor parmetro de eficincia nas atividades
Consultoria Legislativa. administrativas.

Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014 7

1. Legalidade e eficincia como
princpios constitucionais da
Administrao Pblica
Na essncia do contedo poltico de um Es-
tado de Direito, sobressai-se a legalidade como
um princpio basilar, norteador das relaes
estabelecidas pelas pessoas naturais e jurdicas.
No mbito do regime jurdico-administrativo,
a legalidade implica a submisso do Estado
lei, sujeitando os agentes pblicos (exercentes
do poder em concreto) a um encadeamento
normativo que embargue desvios de finalidades,
favoritismos, improbidades, abusos de poder
ou desmandos. Na mxima do Direito ingls, o
Estado de Direito pretende-se um governo das
leis, e no um governo dos homens, imperando
a rule of law, not for men.
A legalidade indispensvel para o alcance
de um parmetro objetivo e abstrato de atua-
o dos administradores e dos administrados,
orientando-os previamente acerca das condutas
admitidas ou vedadas, dos ritos procedimen-
tais a serem observados e das consequncias
aplicveis em face de cada modalidade do agir
administrativo. Normas extremamente com-
plexas e rgidas em relao ao trato com a coisa
pblica, como as Leis no 8.112/1990 (estatuto
jurdico dos servidores pblicos), no 8.429/1992
(improbidade administrativa), no 8.666/1993
(licitaes e contratos administrativos), no
8.987/1995 (concesso e permisso da prestao
de servios pblicos), no 9.636/1998 (regulari-
zao, administrao, aforamento e alienao
de bens imveis de domnio da Unio), n o
9.784/1999 (processo administrativo federal) e
no 11.079/2004 (parcerias pblico-privadas), en-
tre diversas outras, visam a garantir, simultanea-
mente, a lisura na gesto pblica e a observncia
dos direitos fundamentais dos administrados.
Ademais, ensejam a desejvel estabilidade das
relaes jurdicas, com a garantia de mnimas
8 Revista de Informao Legislativa
certeza e previsibilidade na regncia da vida
social, consubstanciando a necessria segurana
que pretendem os sujeitos para projetarem e
empreenderem, sem os riscos de surpresas ou de
abalos em suas atividades sociais, profissionais
e econmicas.
Nos termos do artigo 37 da Constituio
Federal, figuram como princpios constitu-
cionais da Administrao Pblica, ao lado da
legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a
publicidade e a eficincia. Tradicionalmente,
os administrativistas muito se debruaram
sobre os trs primeiros, pouco aprofundando
os estudos sobre as implicaes do princpio
da eficincia, acrescentado Constituio pela
Emenda no 19/1998.
A propsito, o professor Celso Antnio
Bandeira de Mello (2006, p. 118), ao tratar desse
princpio, afirma que se trata de conceito juri-
dicamente to fluido e de to difcil controle ao
lume do Direito, que mais parece um simples
adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento
de uma aspirao dos que buliram no texto. Por
sua vez, Jos dos Santos Carvalho Filho (2009,
p. 28) sustenta que a incluso do princpio, que
passou a ser expresso na Constituio, suscitou
numerosas e acerbas crticas por parte de alguns
estudiosos; uma delas consiste na impreciso
do termo.
Para o Professor Paulo Modesto (2007), o
princpio da eficincia pode ser percebido
como uma exigncia inerente a toda ativi-
dade pblica. Se entendermos a atividade
de gesto pblica como atividade necessa-
riamente racional e instrumental, voltada
a servir ao pblico, na justa proporo das
necessidades coletivas, temos de admitir
como inadmissvel juridicamente o compor-
tamento administrativo negligente, contra-
-produtivo, ineficiente.
A insero, na atuao estatal, de noes
de administrao gerencial uma decorrncia
clara da preocupao crescente dos agentes jurdico, bem como da lgica (racionalidade)
pblicos em imprimir eficincia ao agir admi- do prprio ordenamento jurdico (GICO
nistrativo. JUNIOR, 2012).
No entanto, a relao entre legalidade e A questo da eficincia assunto basilar
eficincia nem sempre se mostra despida de con- para a Economia. Sabe-se que a sociedade deve
flitos. Percebem-se corriqueiramente situaes fazer escolhas. Para tanto, realiza-se a anlise
em que o gestor pblico, ao perseguir o cumpri- da relao custo-benefcio para se comparar a
mento estrito de todas as regras legais, imputa diferena positiva entre os benefcios globais
ao Estado uma ineficincia no aproveitamento (econmicos e sociais) e os custos globais de
dos recursos e na prestao dos servios pbli- cada opo.
cos. Nesse ponto, evidenciam-se hipteses em Um conceito muito utilizado em Economia
que a escolha legislativa, sob a tica do caso o da eficincia de Pareto, que pode ser trans-
concreto, no apresenta a eficincia necessria posto para o Direito. Se uma nova norma buscar
para o xito da atuao administrativa. Em a eficincia de Pareto, ser exigida uma alocao
face desses casos, qual escolha deve realizar o para os recursos de tal forma que nenhuma re-
administrador? Qual a margem de interferncia ordenao diferente possa melhorar a situao
do Poder Judicirio, no mbito de seu controle de algum sem piorar a situao de qualquer
jurisdicional, em casos de conflito entre esses outra pessoa. Note que, por esse critrio, seria
princpios? Pretende-se debater essas perguntas muito difcil haver qualquer mudana aprovada,
nas sees seguintes. a menos que os ganhadores explicitamente com-
pensassem os perdedores. Se no houvesse essa
2. Conceito de eficincia: compensao explcita, os perdedores poderiam
contribuies da disciplina Law and vetar a alterao.
Economics Para superar essa dificuldade, quando se
discutem polticas pblicas, adota-se outro
Antes de adentrar a anlise da interao critrio de eficincia, o de Kaldor-Hicks, em
dos princpios constitucionais acima referidos, que se reconhece a existncia de ganhadores
convm apresentar contribuies para a formu- e perdedores nas modificaes, sendo apenas
lao de um conceito mais robusto de eficincia exigido que o ganho total seja maior que a perda
administrativa. total para que a alterao seja considerada efi-
Considerando que o Direito Administrati- ciente. Em essncia, essa a tcnica da anlise de
vo no se tem aprofundado sobre a questo, custo-benefcio, ou seja, vale empreender uma
indispensvel buscar em outras reas, sob uma mudana se os benefcios excederem os custos.
perspectiva interdisciplinar, as bases tericas Em suma, uma lei dita eficiente se os
necessrias. Nesse ponto, a disciplina Law and benefcios oriundos da norma compensam os
Economics, que no Brasil tem sido chamada custos impostos por ela, alm de esses custos
ora de Direito e Economia, ora de Anlise serem os menores possveis. Esse o conceito
Econmica do Direito, fornece instrumental que ser utilizado a seguir, focando no fato de
analtico e emprico da economia, em especial que a norma jurdica e as decises judiciais, ao
da microeconomia e da economia do bem-estar buscarem eficincia, devem procurar propiciar
social, para se tentar compreender, explicar e uma estrutura de incentivos adequada de forma
prever as implicaes fticas do ordenamento a no acarretar desperdcio de recursos.

Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014 9

 3. Interao e harmonizao dos princpios da legalidade e
da eficincia

a) Decises do Poder Judicirio

Estabelecidas as premissas conceituais, pretende-se analisar como a
Administrao e o Poder Judicirio tratam da relao entre a legalidade
e a eficincia.
Nesse ponto, impende ressaltar que, num cenrio ideal, legalidade e
eficincia devem estar justapostas. Assim, seja no momento de criao
da lei, seja no momento de aplicao da norma (quando se tratar de atos
discricionrios), as escolhas do legislador e do administrador, respecti-
vamente, devem recair sobre a opo mais eficiente, tanto num vis ob-
jetivo (anlise do contedo dos benefcios e dos custos, aprioristicamente
quais so os benefcios e os custos?), como num vis subjetivo (anlise
dos sujeitos sobre os quais recaem os custos e os benefcios, de modo que
afetem ou aliviem, equitativamente, tanto os administradores como os
administrados quem suporta os custos e quem se favorece dos benefcios?).
Trata-se da hiptese de interao tpica entre a legalidade e a eficincia.
No entanto, a praxe administrativa descortina situaes de interao
atpica entre os dois princpios, em que a opo administrativa no se
evidencia a mais eficiente para o alcance da finalidade de interesse pblico.
Em pesquisa de acrdos proferidos pelos Tribunais Regionais Fede-
rais, verificam-se duas hipteses: a) a situao supostamente ineficiente
tambm ilegal; e b) a situao ineficiente legal.
No primeiro caso, de tranquila soluo, no h dvidas quanto pos-
sibilidade de interveno do Poder Judicirio, para declarar a nulidade do
ato administrativo impugnado e determinar as providncias pertinentes
para o restabelecimento da situao de legalidade. Nessas hipteses, a
interao atpica no se resolve pela anlise do contedo da eficincia
administrativa, mas pela legalidade.
Um exemplo corriqueiro consiste na inobservncia, por parte da
Administrao Pblica, dos prazos legais para proferir decises em pro-
cessos administrativos. Multiplicam-se as aes judiciais com notcias de
pedidos administrativos no apreciados em tempo hbil, nas mais diversas
esferas (pedidos de desembarao aduaneiro Receita Federal do Brasil,
de registro de medicamentos genricos ou de autorizao de importao
e de comercializao de bens de consumo especiais Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria, de certificao de georreferenciamento de imveis
rurais ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria etc)1.

1
A ttulo de exemplo, confiram-se as seguintes ementas: CONSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. PROCESSO ADMINISTRATI-

10 Revista de Informao Legislativa

 Nesses casos, percebe-se que o parmetro
de eficincia se encontra intimamente ligado
ao parmetro de legalidade, de modo que a
violao da regra implica uma situao gravosa
ao administrado, supostamente ineficiente. No
entanto, mais controversa a segunda situao,
em que a obedincia regra legal se revela ine-
ficiente para a gesto pblica.
Em algumas dessas hipteses, o Poder
Judicirio tende, em carter excepcional, a
mitigar a obedincia estrita legalidade, em
prol de uma soluo que garanta resultados
com maximizao de benefcios e minorao
de custos, tanto para os administrados, quanto
para os administradores.
Nos autos da ap elao no 157-
90.2000.01.3400, julgada em 3/5/2013, o
Tribunal Regional Federal da 1a Regio (TRF
1a Regio) afastou a aplicao da Instruo
Normativa no 13/1999, da Secretaria de Defesa
Agropecuria (Ministrio de Agricultura e do
Abastecimento), que previa prazo de 60 dias
VO COM VISTAS EXPEDIO DE CERTIFICADO
DE GEORREFERENCIAMENTO PROTOCOLIZADO
JUNTO AO INCRA. APRECIAO ASSEGURADA.
OBSERVNCIA DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA EFICINCIA
E DA MORALIDADE. I - Formulado requerimento
administrativo objetivando a expedio de Certificado
de Georreferenciamento, tal pleito deve ser analisado
tempestivamente pela Administrao, assegurando-se
impetrante a observncia da garantia constitucional do
devido processo legal, devida a todos os litigantes, na esfera
judicial ou administrativa (Constituio Federal, art. 5o,
LIV e LV), afigurando-se passvel de correo, pela via do
mandado de segurana, a abusiva demora do Poder Pblico
em apreciar o pleito, por ofensa ao princpio da eficincia
e da moralidade inerentes aos atos administrativos. II -
Remessa oficial desprovida. Sentena confirmada. (TRF 1a
Regio, REOMS 2009.36.00.018093-3 / MT, Rel. Des. Souza
Prudente, Quinta Turma, e-DJF1 18/4/2013).
TRIBUTRIO. RETENO DE MERCADORIAS
COMO FORMA DE COBRAR TRIBUTO. IMPOSSIBI-
LIDADE. APLICAO ANALGICA DA SMULA 323,
DO STF. [...] 2. O despacho aduaneiro atividade fiscaliza-
tria que no pode prolongar-se indefinidamente no tempo,
causando prejuzo no patrimnio jurdico-financeiro das
empresas e obstando sua atividade comercial. [...] (TRF 1a
Regio, AMS 2002.33.00.022694-0 / BA, Rel. Juiz Federal
Wilson Alves de Souza, Quinta Turma Suplementar, e-
-DJF1 3/5/2013).
para licenciamento de importao de alho.
Entendeu-se que o estabelecimento de prazo
elstico violara o princpio da eficincia, es-
pecialmente considerando o carter perecvel
do produto importado, bem como os riscos de
perda do produto, caso cumprida a legislao
em seu rigor. Nesse sentido, o Estado-juiz deter-
minou que a Unio afastasse a regra impugnada,
para processar o pedido de licenciamento em
prazo exguo.
Na ocasio, ponderou o TRF da 1a Regio:
A Administrao Pblica deve pautar seus
atos dentro dos princpios constitucionais,
notadamente o da eficincia, que se con-
cretiza pela conduo racional e clere dos
procedimentos que lhe cabem. A funo
administrativa deve ser desempenhada,
no apenas com a observncia ao princpio
da legalidade, mas exigindo, outrossim,
resultados positivos para o servio pblico
e satisfatrio atendimento das necessidades
da comunidade e de seus membros2.
2
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E
TRIBUTRIO. MANDADO DE SEGURANA. IM-
PORTAO DE ALHO DA ARGENTINA. PEDIDO DE
ANUNCIA PRVIA PARA O LICENCIAMENTO DE
IMPORTAO.PRAZO DE 60 DIAS. OBSERVNCIA
DOS PRINCPIOS DA EFICINCIA E DA RAZOVEL
DURAO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.
1. A Instruo Normativa no 13, de 25 de junho de 1999, da
Secretaria de Defesa Agropecuria, dispe que o Departa-
mento de Defesa e Inspeo Vegetal processar os pedidos
de anuncia prvia para o licenciamento de importao
de alho no prazo de 60 dias, desde que firmado Termo de
Compromisso pela empresa, o qual deve conter informaes
sobre o porto de descarga, servios de atracao, a utilizao
do produto aps a autorizao do Ministrio da Agricultura
e do Abastecimento, alm da disponibilizao de toda a
carga para a fiscalizao. 2. A Administrao Pblica deve
pautar seus atos dentro dos princpios constitucionais,
notadamente o da eficincia, que se concretiza pela condu-
o racional e clere dos procedimentos que lhe cabem. A
funo administrativa deve ser desempenhada, no apenas
com a observncia ao princpio da legalidade, mas exigindo,
outrossim, resultados positivos para o servio pblico e
satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade
e de seus membros. 3. Ao fixar um prazo elstico de 60 dias
para processamento do pedido de anuncia prvia para
licenciamento de importao de alho, a Administrao
malferiu o princpio da eficincia, mormente tratando-se de
mercadoria perecvel. 4. Deve ser assegurado ao Apelado o
direito de obter a apreciao do requerimento administra-
Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014 11
 Em outros julgados recorrentes, tambm balizados no princpio da
eficincia, os Tribunais Regionais Federais tm permitido a posse de
aprovados em concurso pblico para cargo de nvel mdio, de natureza
tcnica, que disponham de titulao superior em rea compatvel com a
especialidade requerida. A ttulo de exemplo, confira-se o seguinte trecho
da ementa do acrdo da apelao no 2007.38.12.000664-8/MG, julgada
pelo TRF da 1a Regio:

irrazovel, e contrrio ao princpio da eficincia, o ato da Adminis-

trao que, tendo em vista uma interpretao literal, limita o acesso ao
cargo pblico por candidata que apresenta qualificao tcnica distinta,
mas superior exigida pelo edital. Isso porque h de se presumir que tal
qualificao lhe permite o exerccio das atribuies inerentes ao cargo,
com igual ou superior eficincia, no havendo a impetrada contrariado
tal fato.3

Outra controvrsia corriqueira nas Cortes Federais a acumulao de

cargos por agentes de sade. Com fulcro no artigo 37, inciso XVI, alnea
c, da Constituio Federal, permite-se excepcionalmente o acmulo de
dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, no mbito
do servio pblico. Atento ao princpio da eficincia, o Estado-juiz res-
tringe essa permisso constitucional, quando verificado concretamente

tivo de anuncia prvia formulado perante a autoridade coatora no menor prazo possvel,
em observncia ao princpio constitucional da razovel durao do processo. 5. Apelao
e remessa oficial desprovidas. (TRF 1a Regio, Apelao no 157-90.2000.4.01.3400, Rel.
Juiz Federal Wilson Alves de Souza, 5a Turma Suplementar, e-DJF1 3/5/2013).
3
TRF 1a Regio, AMS 2007.38.12.000664-8/MG, Rel. Des. Fed. Selene Maria de Almeida,
Quinta Turma, e-DJF1 21/11/2008. Outros precedentes: AGRAVO REGIMENTAL. MAN-
DADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO. CARGO DE
NVEL MDIO. TCNICO DE TECNOLOGIA DE INFORMAO. APRESENTAO
DE DIPLOMA DE NVEL SUPERIOR. POSSIBILIDADE DIREITO A NOMEAO. 1.
regular a apresentao de diploma de nvel superior por candidato que aprovado para
o cargo de nvel mdio, quando o cargo tem correlao com o curso superior. No caso, o
cargo de tcnico em tecnologia da informao possvel correlao com o curso de nvel
superior de cincia da computao. 2. Agravo regimental improvido. (TRF 1a Regio, AMS
0003397-43.2008.4.01.3809/MG, Rel. Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida,
Quinta Turma,e-DJF1 p.176 de 30/7/2010)
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. CONCURSO PBLICO.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLNDIA. TCNICO EM LABORATRIO.
CARGO DE NVEL MDIO. QUALIFICAO SUPERIOR DO CANDIDATO PORTA-
DOR DE DIPLOMA DE BACHAREL EM CINCIAS BIOLGICAS E DE MESTRE EM
AGRONOMIA. 1. Os diplomas de graduao em Cincias Biolgicas e de mestrado em
Agronomia suprem o requisito de habilitao previsto no edital do concurso pblico para
provimento de cargo de Tcnico em Laboratrio - na rea de especialidade em anlise de
qualidade ambiental do solo - que exigia comprovao de concluso de curso tcnico de
Tcnico Agropecurio, de Tcnico Agrcola ou Tcnico em Qumica. No caracterizada a
violao das regras editalcias. Sentena concessiva da segurana para reconhecer o direito
lquido e certo do candidato aprovado em primeiro lugar no certame nomeao e posse
no cargo pblico. 2. Apelao e remessa oficial s quais se nega provimento. Agravo retido
prejudicado. (TRF 1a Regio, AMS 2006.38.03.004725-3/MG, Rel. Desembargadora Federal
Maria Isabel Gallotti Rodrigues, Conv. Juiz Federal Rodrigo Navarro De Oliveira, Sexta
Turma, e-DJF1 p.56 de 20/7/2009)

12 Revista de Informao Legislativa

que, mesmo no havendo sobreposio de jornadas, o exerccio efetivo
das duas atividades gera risco qualidade da prestao do servio pblico
e prpria sade do servidor4.
A legalidade tambm foi mitigada em prol da eficincia para se
afastar a aplicao do artigo 9o da Lei no 8.745/1993, com as alteraes
introduzidas pela Lei no 11.748/2008, que impede a contratao, como
professor substituto temporrio, em instituio pblica federal de ensino
superior, de candidato j contratado em oportunidade pretrita, ainda
que aprovado em novo certame.
Alm do princpio da isonomia, que impede restries inoportunas
a cargos pblicos, o Tribunal Regional Federal da 5a Regio, nos autos
da apelao no 2009.81.00.013677-2, asseverou a ocorrncia de violao
do princpio da eficincia:

a vedao em debate, imposta exatamente contra quem j vinha prestan-

do o mesmo servio a que se visava atender com o novo concurso, ataca
o bom senso e colide com o princpio da eficincia, includo no referido
art. 37 pela EC no 19/1998. que enquanto a Carta Magna pugna pela
eficincia no servio pblico, aquele dispositivo legal veda que participem
de novos concursos para celebrao de contrato para professores tempo-
rrios exatamente aqueles que j adquiriram experincia nesse ensino5.

Em outro julgado, o Tribunal Regional Federal da 4a Regio reco-

nheceu a improcedncia de pedido de ao civil pblica ajuizada pelo
Ministrio Pblico Federal, que pleiteava a declarao parcial de nulidade
de contrato administrativo celebrado entre o Departamento Nacional de

4
A ttulo de exemplo, confira-se o seguinte trecho do acrdo da apelao no
2005.34.00.013994-3, do TRF 1a Regio: A questo aqui debatida diz respeito ao direito
do autor cumular o cargo pblico de auxiliar de enfermagem na Fundao Universidade
de Braslia FUB, com o de tcnico de enfermagem no Hospital das Foras Armadas
HFA, em que o requerente fora aprovado em concurso pblico [...]. Verifico que, no caso
em apreo, em verdade, a acumulao dos cargos resultaria em uma jornada de 70 horas
semanais, o que configura uma carga horria elevada, que evidencia a impossibilidade de
se cumprir todas essas horas com presteza, o que comprometeria a qualidade do trabalho,
sobretudo se considerados os limites da condio humana, haja vista a necessidade de
tempo para descanso, lazer, alimentao, deslocamento, etc, e implicaria em ofensa ao
princpio da eficincia. A exigncia de compatibilidade de horrios denota que no basta
a permisso legal e no se trata de uma mera questo aritmtica. Deve haver possibilidade
ftica, no sentido de que a acumulao no ir atrapalhar o bom andamento e a qualidade
do servio pblico. Autorizar a cumulao, nos termos presentes, significa compactuar para
uma pssima prestao de servio pblico pelo autor, em ambos os locais de prestao, com
incalculvel prejuzo para a Administrao Pblica, bem como para os administrados que
se beneficiam direta ou indiretamente das funes por ele desempenhadas, e para o prprio
servidor porque, de fato, no conseguir executar suas tarefas com padro de qualidade
aceitvel, nem tampouco preservar a higidez fsica e mental. [...] (TRF 1a Regio, Processo
no 2005.34.00.013994-3, Rel. Juiz Federal Adverci Rates Mendes de Abreu, Terceira Turma
Suplementar, e-DJF1 28/2/2013).
5
TRF 5a Regio, Processo no 2009.81.00.013677-2, Rel. Des. Francisco Wildo, DJ
21/7/2010.

Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014 13

 Infraestrutura de Transportes (DNIT) e empreiteira, tendo por objeto a
recuperao da BR-163. No entanto, a despeito de reconhecidas e com-
provadas diversas irregularidades apontadas, especialmente quanto
dispensabilidade da licitao, entendeu-se que a situao calamitosa em
que se encontrava a rodovia exigia uma atuao emergencial do gestor
pblico, sob pena de afetar a segurana dos cidados. Confira-se trecho
do acrdo:

Em que pese tal situao possa se mostrar irregular, entendo que no

houve prejuzo algum para os cofres pblicos nesse tpico, bem como
para toda a populao usuria da rodovia. Ao contrrio do que sustenta
a parte demandante, a celeridade no procedimento e incio das obras
de recuperao da malha rodoviria esto em fiel respeito ao princpio
da eficincia (art. 37, caput, da CF), que deve permear todos os atos da
Administrao Pblica6.

b) Decises do Tribunal de Contas da Unio

Ao fiscalizar a aplicao dos valores pblicos, o Tribunal de Contas da
Unio (TCU) j abordou o dilema eficincia versus legalidade em alguns
acrdos. O que se nota a possibilidade de flexibilizao do princpio
da legalidade quando o objetivo obter um maior retorno dos recursos
pblicos em prol da sociedade.
Um exemplo vem da determinao constante do art. 38, pargrafo
nico, da Lei no 8.666/1993, que estipula que as minutas de editais de
licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes
devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica
da Administrao. Apesar de entendimento anterior do TCU sobre a
necessidade de aprovao pela assessoria jurdica de todas as minutas de
editais de licitao, o Acrdo no 392, de 2006 (Plenrio/TCU), admitiu
a adoo da sistemtica de utilizao de minutas-padro de editais e de
contratos, sem que todos fossem analisados pela assessoria jurdica, em
prol de uma otimizao de recursos financeiros, materiais e humanos
desde o incio da fase interna, at a assinatura e posterior execuo do
contrato7.
Em outro caso, o inc. IV do art. 27, combinado com o inc. IV do art.
29 da Lei no 8.666/1993 estipula que, para a habilitao nas licitaes,
ser exigida dos interessados documentao relativa regularidade fiscal
e trabalhista, que consistir, entre outros, em prova de quitao com a

6
TRF 4a Regio, Processo no 4704-34.2006.404.7005/PR, Rel. Des. Carlos Eduardo
Thompson Flores Lenz, DJ 25/5/2010.
7
Plenrio/TCU, Acrdo 392/2006, Processo no 008.107/2005-4, Rel. Min. Walton
Alencar Rodrigues, DOU 31/3/2006.

14 Revista de Informao Legislativa

Seguridade Social e o Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS). O TCU entendeu,
por meio do Acrdo no 1105/2006 (Plenrio),
que, quando a competio for invivel, por
inexistirem outros prestadores de servios es-
senciais ao funcionamento da Administrao
Pblica, que no os inadimplentes, a nica
alternativa realizar a contratao da empresa
monopolista, estatal ou privada, ainda que ela
esteja em dbito com o INSS e o FGTS8.
4. Concluses
A incluso da eficincia no rol dos princpios
constitucionais da Administrao Pblica (EC
no 19/1998), muito alm de assumir um papel
meramente retrico, descortinou um novo
vis de anlise jurdica sobre a gesto pblica
administrativa. Sempre em busca da satisfao
do interesse pblico, a eficincia tem sido um
prisma diferenciado de soluo de conflitos.
O Poder Judicirio e o Tribunal de Contas
da Unio acenam para a possibilidade de afas-
tamento pontual de escolhas normativas que se
reputem ineficientes, desde que, harmonizado
com o interesse pblico, sejam asseguradas
(i) a inocorrncia de prejuzo ao errio; (ii) a
boa-f e a probidade dos agentes envolvidos;
(iii) a ausncia de violao ao ncleo essencial
dos demais direitos e garantias fundamentais
(a ttulo de exemplo, o contraditrio, a ampla
defesa, a durao razovel do processo, a isono-
mia etc.); e (iv) a obteno de resultado prtico
com preponderncia considervel de benefcios
sobre os custos, tanto para a Administrao,
como para os administrados. A mitigao da
obedincia estrita legalidade deve necessaria-
mente estar atenta a esses parmetros objetivos,
8
Plenrio/TCU, Acrdo 1105/2006, Processo n o
002.994/2004-8, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaa, DOU
10/7/2006.
no podendo aplicar-se a qualquer opo legal
que o gestor repute ineficiente, sob pena de se
adotar a indesejvel noo de que os fins de
interesse pblico convalidam quaisquer espcies
de violao da norma.
A anlise econmica do direito fornece
instrumental terico para o alcance do prprio
contedo da eficincia, em suas vertentes obje-
tiva (benefcios e custos) e subjetiva (sujeitos
prejudicados e beneficiados). Bruno Salama
(2010) argumenta que o ponto central da an-
lise econmica do direito no saber se a efici-
ncia pode ser igualada justia; ela no pode.
A questo pensar como a busca da justia
pode se beneficiar do exame de prs e contras,
dos custos e benefcios. Trata-se do resultado
esperado ao se considerar de forma mais ativa o
princpio da eficincia, garantindo, na aplicao
do ordenamento jurdico, um incremento no
bem-estar social.
Nesse ponto, ressalte-se que a anlise da
eficincia, nos moldes propostos neste texto,
transcende a anlise da razoabilidade e da
proporcionalidade dos atos estatais, no se res-
tringindo a esses parmetros, notadamente mais
casusticos. O alcance do agir eficiente perpassa
a incorporao de uma perspectiva de avaliao
necessariamente econmica e, portanto, com
contedo especfico.
As decises pblicas podem e devem
considerar critrios de eficincia, visando a
uma otimizao dos recursos pblicos e a um
incremento no bem-estar social. Para tanto,
no necessrio que a eficincia seja vista
como uma excludente da legalidade, bastando
que haja uma reinterpretao das normas de
forma favorvel ao princpio da eficincia. Nas
palavras de Paulo Modesto (2007), ao contrrio
de contrastar com o princpio da legalidade, ou
legitimar sua atenuao, [...] o princpio da efi-
cincia pode ser percebido como componente
Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014 15
 da prpria legalidade, percebida sob um ngulo material e no apenas
formal.
Salutar tambm seria que o ordenamento jurdico fosse produzido e
constantemente revisado j incorporando anlises de eficincia, de forma
que o gestor pblico no precisasse enfrentar essa aparente dicotomia.
Torna-se fundamental, na fase de discusso das proposies legislativas,
a confeco de uma avaliao cuidadosa, empreendida para analisar, pre-
viamente, eventuais impactos decorrentes da aplicao de uma nova lei.
Deve-se examinar se a legislao ser efetiva (o comportamento adotado
pelos destinatrios da norma contempla os objetivos de edio da nor-
ma?); eficaz (o texto legal conduz aos alcance dos objetivos desejados?);
e eficiente (os benefcios oriundos da lei compensam os custos impostos
por ela e esses custos so os menores possveis?).
O amadurecimento da sociedade democrtica torna o Estado cada
vez mais questionado acerca do desempenho e da efetividade de suas
aes. Nesse ponto, a eficincia ser certamente um dos grandes desa-
fios tericos e pragmticos com que os trs Poderes da Repblica se
depararo, no mister de criao, concretizao e controle das polticas
de aprimoramento da realidade socioeconmica do Pas.

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2009.
GICO JUNIOR, Ivo Teixeira. Introduo ao direito e economia. In: TIMM, L. B. Direito e
economia no Brasil. So Paulo: Atlas, 2012.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros,
2006.
MODESTO, Paulo. Notas para um Debate sobre o Princpio Constitucional da Eficincia.
Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador, n. 10, maio/jun./jul.
2007. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-10-MAIO-2007-
-PAULO%20MODESTO.pdf>. Acesso em: 11 jun. 2013.
SALAMA, Bruno M. De que forma a economia auxilia o profissional e o estudioso do
direito? Economic Analysis of Law Review, Braslia, v. 1, n. 1, p. 46, jan./jun. 2010. Dispo-
nvel em: <http://portalrevistas.ucb.br/index.php/EALR/article/viewArticle/1461>. Acesso
em: 11 jun. 2013.

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