UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Instituto de Relaes Internacionais

CAMPANHA PERMANENTE:
A CONSTRUO DO SUBSTRATO NORMATIVO
DA BUSCA DO BRASIL POR UMA REFORMA DO
CONSELHO DE SEGURANA DAS NAES
UNIDAS

Joo Augusto Costa Vargas

Braslia, 2008
 CAMPANHA PERMANENTE:
A CONSTRUO DO SUBSTRATO NORMATIVO DA BUSCA DO
BRASIL POR UMA REFORMA DO CONSELHO DE SEGURANA
DAS NAES UNIDAS

Joo Augusto Costa Vargas

Dissertao apresentada ao Instituto de

Relaes Internacionais da Universidade
de Braslia como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Mestre em
Relaes Internacionais.

Orientador: Prof. Dr. Antnio Carlos Lessa

Banca: Prof. Dr. Pio Penna Filho
Prof. Dr. Antonio Jorge Ramalho da Rocha

Braslia, 2008
 Dedicado ao meu pai,
com quem converso sobre poltica externa no caf da manh;
e minha me,
que me fez gostar de palavras.
 AGRADECIMENTOS

O principal mrito deste trabalho o de ter sido escrito. Em meio s demandas

profissionais, s turbulncias da vida pessoal e aos sacrifcios que a redao de qualquer texto
acadmico impe, muitas vezes pareceu impossvel escrever duas dissertaes de mestrado (para
a Universidade de Braslia e para o Instituto Rio Branco). Cheguei a resolver desistir deste
Mestrado, mesmo j tendo concludo todos os crditos. O apoio e encorajamento das pessoas
minha volta, no entanto, convenceram-me a mudar de idia, e a elas que devo meus
agradecimentos.
Em primeiro lugar, minha famlia. Sem o seu carinho constante e a sua disposio de
apoiar inquestionavelmente todas as minhas decises, no s teria sido impossvel escrever esta
dissertao, como eu talvez nem tivesse embarcado neste peculiar e maravilhoso caminho de vida
das relaes internacionais e da diplomacia. Foi minha famlia que me ensinou a me apaixonar
por tudo que fao e todos que me rodeiam. Rodeado por pessoas como eles, fica fcil.
Merece um especial agradecimento o meu orientador, o Professor Lessa. Seu
conhecimento mpar da histria da poltica exterior brasileira torna trabalhar com ele um
privilgio intelectual. O que mais o distingue, todavia, a sua generosidade aparentemente
infinda: ele sempre compreendeu todas minhas dificuldades, desde falta de tempo a crises
acadmicas. Foi conversando com ele que reverti minha deciso de desistir do Mestrado. Tendo
agora concludo este trabalho, vejo que ele estava certo como de costume.
No posso deixar de agradecer encarecidamente minha assistente de pesquisa, Brbara
Lima. Sem a sua labuta incansvel, entregar este trabalho no prazo teria sido literalmente
impossvel. Mistura de pesquisadora, revisora e torcedora, ela tem sido absolutamente
indispensvel. Se for verdade que todo mestrando tem ao menos uma idia brilhante, estou certo
de que a minha foi convid-la para me ajudar.
Muitos colegas de graduao, de Mestrado e de trabalho tm se interessado por meu
trabalho, me ajudado e me incentivado. So numerosos demais para mencionar todos aqui, de
modo que j peo desculpas queles que eu no citar. Agradeo, assim, a Carlos Augusto
Resende, Clara Slon, Julia Camargo, Larissa Calza, Leo Abrantes, Luiz Feldman, Matias
Spektor, Marina Guedes, Mauricio Candeloro e tantos, tantos outros. Meus colegas na Diviso
das Naes Unidas tiveram um papel especial em me sensibilizar para as sutilezas dos debates em
torno da reforma do Conselho de Segurana: devo a eles um reconhecimento especial,
particularmente Ministra Glivnia Maria de Oliveira.
No posso deixar, ainda, de agradecer aos professores que tive na UnB, na Graduao e
no Mestrado, que tanto contriburam para minha formao particularmente Antonio Jorge
Ramalho da Rocha e Cristina Yumie.
 RESUMO

Este trabalho busca entender as origens da campanha brasileira por um assento

permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Argumenta que essa iniciativa
diplomtica que teve incio em fins da dcada de 1980 e ganhou fora no comeo do sculo
XXI resultou de uma viso especfica dos formuladores da poltica externa do Brasil acerca da
ordem internacional e das relaes de poder embutidas na construo dessa ordem. Defende,
ainda, que essa viso da ordem internacional foi introduzida no pensamento diplomtico
brasileiro pelo Embaixador Joo Augusto de Araujo Castro, no perodo de 1963 a 1975, e que
mesmo aps as transformaes engendradas pelo fim da Guerra Fria, permaneceu como elemento
central na viso de mundo da diplomacia brasileira.
 ABSTRACT

This dissertation attempts to understand the origins of Brazils quest for a permanent seat
on the United Nations Security Council. It argues that this diplomatic initiative, which began in
st
the late 1980s and gained momentum in the early 21 century, came about as a result of the
particular views held by Brazilian foreign policymakers of the international order and of the
power relations embedded in the creation of that order. Moreover, it seeks to show that this view
of the international order was introduced into Brazilian diplomatic thought by Ambassador Joo
Augusto de Araujo Castro, from 1963 to 1975, and that even after the transformations triggered
by the end of the Cold War, it remained a central element in the Brazilian diplomatic
establishments worldview.
[Pedro Leo] Velloso said to me today that the
Brazilian Government obviously prefers and
considers that it is entitled to a permanent seat
on the Security Council but if it cannot be
arranged Brazil should receive one of the first
non-permanent seats. I believe that Brazil would
be satisfied with the latter.

-Donnelly, Encarregado de Negcios dos

Estados Unidos no Brasil, em telegrama de 27
de dezembro de 1944 ao Secretrio de Estado
 SUMRIO
Introduo 01
Captulo I: O Conselho de Segurana e a ordem internacional 06
1.1 Organizao internacional de 1812 a 1945 09
1.2 O desenho institucional do Conselho de Segurana 18
1.3 O Conselho de Segurana e a Guerra Fria 22
1.4 Gerenciando a Nova Ordem Mundial 26
1.5 Os desafios do sculo XXI 27
1.6 A organizao internacional e o Conselho de Segurana 31
Captulo II: Uma breve histria da reforma do Conselho de Segurana 32
2.1 A ampliao do Conselho de Segurana durante a Guerra Fria 34
2.2 A substituio das Chinas no Conselho de Segurana 37
2.3 A dissoluo da URSS e o ingresso da Rssia no Conselho de Segurana 39
2.4 As tentativas de reformar a composio do Conselho aps a Guerra Fria 41
2.5 A reforma do Conselho de Segurana no sculo XXI 44
Captulo III: A posio do Brasil sobre a reforma do Conselho de Segurana 53
3.1 A eficcia pela representatividade o argumento legitimador geral 55
3.2 A influncia nos rumos da ordem o argumento legitimador domstico 60
3.3 Sustentculos da candidatura o argumento credencial 63
3.4 Nao em prol do continente o argumento regional 66
3.5 A posio brasileira e a compreenso da ordem internacional 68
Captulo IV: Araujo Castro, o Brasil e a ordem internacional 71
4.1 O substrato normativo da poltica externa brasileira 71
4.2 Joo Augusto de Araujo Castro 74
4.3 O pensamento de Araujo Castro 77
4.4 Desigualdade de poder na poltica externa brasileira 83
4.5 A poltica externa brasileira e o desejo de influenciar a ordem 87
4.6 Poder, ordem e inovao em Araujo Castro 89
4.7 Araujo Castro e a reforma do Conselho de Segurana 92
Concluso: Campanha permanente 94
Bibliografia 98
 INTRODUO

O pleito do Brasil por um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes

Unidas tem sido dos aspectos mais debatidos da poltica exterior brasileira nos ltimos anos, no
s na academia, como tambm na imprensa e nos meios polticos. Todavia, apesar do interesse no
tpico, so poucas, ainda, as anlises do discurso diplomtico brasileiro acerca dessa questo. H
estudos comparando o pleito por um assento permanente no Conselho de Segurana com a
campanha brasileira por um assento permanente no Conselho da Liga das Naes, que levou
sada do Brasil da Liga em 1926 (vide, por exemplo, MELLO E SILVA, 1998). Todavia, tais
comparaes, embora possam suscitar revelaes interessantes, no explicam de forma
analiticamente robusta o anseio do Brasil a partir de fins da dcada de 1980 de ver o Conselho de
Segurana reformado.
Nos sessenta anos que separam esses dois momentos e nos oitenta anos que separam o
episdio da Liga dos atuais esforos do Brasil para assegurar um assento permanente houve
muitas transformaes. Os objetivos da poltica externa brasileira, o modo de sua formulao e o
perfil de seus executores mudaram substancialmente. A evoluo do multilateralismo tem feito
do Conselho de Segurana um rgo qualitativamente diferente do Conselho da Liga no que diz
respeito a seu papel na organizao do sistema internacional.
Por que, ento resolveu o Brasil empreender tantos esforos para conseguir um assento
permanente no Conselho de Segurana? Simplesmente responder prestgio evadir a questo.
Argumentar que a campanha brasileira motivada apenas por um desejo de prestgio exige
explicar uma srie de coisas: prestgio para qu? De quem? Junto a quem? Prestgio assim
como poder no auto-explicativo. Ademais, aps duas dcadas, cinco presidentes e vrios
chanceleres, o Brasil ainda no obteve o assento permanente mas continua tentando. Se o
objetivo da campanha fosse demonstrar para o povo brasileiro ou para o resto do mundo que o
Brasil pode entrar no Conselho, algum j deveria ter percebido que no est funcionando.
Com tantas formas de angariar prestgio nas relaes internacionais, a opo brasileira por uma
avenida onde uma vitria demanda tamanho esforo mais um problema a ser explicado pelo
pesquisador. A alternativa uma explicao que no se baseie exclusivamente na noo de
prestgio.

1
 Este trabalho prope que as origens do pleito brasileiro so mais profundas e mais antigas,
buscando-as em determinada viso da ordem internacional. Postula que o sistema ou a ordem
internacional , na verdade, um emaranhado de regras e normas que constrangem e constroem os
atores internacionais. Soberania, fronteiras, tratados, padres de comportamento, rituais
diplomticos: todos podem, no fundo, ser reduzidos a regras e normas. Frente a esse emaranhado,
os formuladores da poltica externa so orientados por outras normas que lhes indicam como
devem se portar diante das primeiras. A continuidade da poltica externa brasileira , nessa
viso, nada mais do que a construo de um conjunto razoavelmente permanente de normas sobre
como o Brasil deve agir frente ordem internacional. A esse conjunto, d-se o nome de
substrato normativo.
O termo substrato normativo deriva dos trabalhos de tericos como Nicholas Onuf, que
enxergam as relaes internacionais principalmente em termos da interao de agentes em
contextos definidos por regras e normas. Refere-se a um conjunto de normas de comportamento
do Brasil frente s realidades internacionais que informam as decises dos formuladores da
poltica exterior. O substrato normativo da poltica externa brasileira um produto de instituies
polticas, pensamento individual e cultura nacional, entre outros elementos. No possvel criar
uma frmula exata que demonstre suas origens e contedo: no mximo, pode-se esboar uma
genealogia incompleta. Esse processo revela que a evoluo do substrato normativo da poltica
exterior na segunda metade do sculo XX deve muito ao pensamento do Embaixador Joo
Augusto de Araujo Castro.
Araujo Castro foi dos mais influentes diplomatas brasileiros do ps-Segunda Guerra
Mundial. ltimo Chanceler do governo Joo Goulart, teve importante papel na consecuo da
chamada Poltica Externa Independente. Durante o regime militar, aps um breve perodo em
Atenas e Lima, voltaria a exercer importante influncia como Representante Permanente junto s
Naes Unidas nos governos Costa e Silva e Mdici e Embaixador em Washington nos governos
Mdici e Geisel. Ficou conhecido no s pela sua atuao diplomtica, como tambm pela sua
viso da poltica internacional, que representou uma importante inovao no pensamento
internacional brasileiro.
A complexidade do pensamento de Castro pode ser demonstrada com base nos trs Ds
em torno dos quais ele articulou seu famoso discurso na Assemblia Geral das Naes Unidas em
1963 desarmamento, desenvolvimento e descolonizao. Eles j so praticamente um lugar-

2
comum do estudo da histria da poltica exterior, uma citao inevitvel em explicaes acerca
da Poltica Externa Independente. Suscitam, todavia, uma srie que questes, ainda pouco
exploradas. Uma delas apenas uma diz respeito incluso do desarmamento como
prioridade da poltica externa.
Ora, qual o interesse brasileiro no desarmamento? O que justifica no s a incluso dele
como um dos trs Ds, como tambm o papel ativo desempenhado pelo Brasil em discusses
da matria em foros internacionais, como por exemplo, o antigo ENDC (Eighteen Nation
Disarmament Committee)? As negociaes internacionais sobre a matria tiveram, a rigor, pouca
relao com a dinmica de segurana regional, a despeito de momentos de contato, em especial a
partir do Tratado de Tlatelolco. Por que, ento, desarmamento?
O exame dos escritos de Araujo Castro esclarece que da perspectiva dele, pelo menos, a
participao brasileira nas negociaes internacionais sobre desarmamento no se devia
primariamente a um real interesse ou esperana do Brasil em assistir tomada de medidas
concretas na matria. Castro reconhecia que as negociaes sobre o desarmamento,
particularmente desarmamento nuclear, diziam respeito a muito mais do que a eliminao ou
reduo de armamentos: envolviam, na verdade, as regras que sustentavam a ordem
internacional. A igualdade soberana; o acesso a tecnologia; as obrigaes dos pases mais fortes
ou desenvolvidos em relao aos mais fracos ou menos desenvolvidos: todas essas questes
estavam no centro das discusses sobre desarmamento, e interessavam diretamente ao Brasil.
Para Castro, um pas como o Brasil no podia deixar de participar do gerenciamento da ordem
internacional sem correr o risco de ver seus interesses seriamente ameaados.
O congelamento do poder mundial outro termo muito citado de Castro, embora seja
menos analisado do que deveria ser. Mais uma vez, selecionando apenas um aspecto de interesse,
cabe notar que o poder citado por Castro no o poder conforme tradicionalmente definido
no estudo das relaes internacionais recursos ou armamentos. Poder para Castro tem muito
mais a ver com o direito de estabelecer regras e tomar decises normativas no plano internacional
do que com as capacidades materiais do Estado. Est, assim, intimamente ligado aos processos de
organizao e constituio do sistema internacional.
Defende-se aqui, portanto, que a campanha brasileira por um assento permanente no
Conselho de Segurana das Naes Unidas no uma teimosa busca por prestgio, e sim uma
tentativa de lograr um papel institucional mais forte e formal no gerenciamento da ordem

3
internacional. As estruturas sociolgicas que definem a formulao da poltica externa brasileira
fizeram com que a importncia atribuda por Araujo Castro a engajar-se na organizao do
sistema internacional fosse absorvida por geraes seguintes de diplomatas, que passaram a
entender que interessa ao Brasil ter um assento permanente no Conselho de Segurana.
No se pretende, neste trabalho, defender a posio do governo brasileiro acerca da
reforma do Conselho de Segurana. Assume-se em relao a ela uma atitude de neutralidade, pois
o julgamento de se ela acertada ou no normativo e transcende, portanto, as fronteiras da
pesquisa acadmica. Interessa aqui demonstrar que a campanha do Brasil no surge
espontaneamente no governo Sarney, nem era uma inevitabilidade: resultado do processo
histrico de formao da poltica externa brasileira.
Tampouco se argumenta que Araujo Castro foi exclusivamente responsvel por firmar na
tradio diplomtica brasileira a importncia de se participar do ordenamento normativo da
poltica internacional. A evoluo do pensamento diplomtico brasileiro um processo
extremamente complexo, e figuras como, por exemplo, Antonio Francisco Azeredo da Silveira,
Paulo Nogueira Batista, Celso Lafer, Gelson Fonseca e Celso Luiz Nunes Amorim tiveram,
tambm, papis de destaque em confirmar essa importncia. Todavia, defendo que Araujo Castro
fez uma contribuio clara e relevante nesse sentido. Ao explor-la, no se faz juzo sobre a
importncia relativa de outros fatores no processo, mas apenas se busca demonstrar que a
campanha brasileira tem origens nos debates sobre poltica externa travados pelo menos desde a
dcada de 1960, bem como realar a importncia do pensamento de Araujo Castro para a
construo desta posio brasileira.
No se prope, ainda, que o conceito de substrato normativo seja capaz de sozinho
explicar a poltica exterior do Brasil. O substrato normativo um elemento importante na
formulao da poltica exterior, mas apenas um fator entre muitos outros, como
constrangimentos econmicos, presses polticas internas ou a estrutura de poder internacional.
Todos esses elementos so importantes e sua influncia ir variar conforme o assunto sob anlise
e o perodo histrico em questo: no h frmula que calcule o peso exato de cada um na poltica
externa. Assim, este trabalho no faz juzo acerca da importncia do substrato normativo em
relao a outros condicionantes e determinantes da poltica externa. Busca apenas demonstrar que
aqueles que investigam os mpetos animadores da poltica exterior brasileira no devem ignorar o
papel desempenhado pelo substrato normativo na construo dessa poltica.

4
 O trabalho est dividido em quatro captulos. No primeiro, enfatiza-se que organizar o
sistema internacional estabelecer regras para definir os atores que participam do sistema e
como devem se portar cri-lo. No existe um sistema internacional desorganizado, de modo
que a realidade internacional fundamentalmente constituda por regras. O captulo passa, ento,
a examinar o papel que o Conselho de Segurana tem tido nesse processo de organizao
internacional desde 1945 e a sua crescente importncia aps o fim da Guerra Fria.
O segundo captulo dedicado a relatar as tentativas de se reformar a composio do
Conselho de Segurana desde sua constituio, focando em quatro momentos: a substituio da
Repblica da China pela China Popular como membro permanente; a criao de novos assentos
no-permanentes na dcada de 1960; a sucesso da Unio Sovitica pela Federao Russa; e as
tentativas de se reformar a composio do Conselho a partir do fim dos anos 1980. Em todos
esses casos, aqueles que apoiaram e aqueles que resistiram s reformas fizeram-no, em boa parte,
devido conscincia que tinham da centralidade do Conselho no ordenamento do sistema
internacional.
O captulo seguinte examina brevemente a posio brasileira com relao reforma do
Conselho, destacando alguns argumentos centrais dos quais o Brasil tem se valido ao longo dos
ltimos vinte anos. Sublinha que a posio brasileira tem, a despeito de variaes de nfase e
ttica, se mantido em larga medida consistente desde o governo Sarney at o governo Lula.
Finalmente, o quarto captulo avana a hiptese de que a campanha do Brasil por um
assento permanente tem suas origens no substrato normativo da poltica externa brasileira e que
essa, por sua vez, deve muito ao pensamento de Araujo Castro, particularmente s suas reflexes
acerca da desigualdade do poder e da ordem internacional.

5
 CAPTULO I:
O CONSELHO DE SEGURANA
E A ORDEM INTERNACIONAL

O Conselho de Segurana das Naes Unidas , hoje, uma das peas-chave da

organizao do sistema internacional. As Naes Unidas so o smbolo mais conhecido da ordem
internacional contempornea e o Conselho de Segurana ao menos no papel o mais
poderoso rgo da Organizao, dotado de uma capacidade executiva que o Secretariado, a
Assemblia Geral e os outros rgos das Naes Unidas no possuem 1. Assim sendo, no , em
princpio, controverso afirmar que o presente trabalho se insere no campo de estudo das Relaes
Internacionais denominado organizao internacional. Porm, o conceito de organizao
internacional mais complexo do que parece primeira vista.
Antes de tudo, importante distinguir entre dois sentidos do termo organizao
internacional. Segundo uma interpretao mais restritiva, refere-se a uma instituio formal,
quase sempre criada a partir de um estatuto ou uma constituio escrita, cujos integrantes so,
geralmente, Estados soberanos. Os exemplos so numerosos: as Naes Unidas, o Fundo
Monetrio Internacional, a Unio Europia, a Unio Postal Universal e a Associao Latino-
Americana de Integrao so organizaes internacionais nessa primeira acepo. Em um sentido
mais amplo, organizao internacional refere-se a todas as tentativas de se ordenar ou estruturar
as relaes internacionais, mesmo sem a constituio de organizaes formais. Essa organizao
do sistema internacional tem sido estudada sob diversas ticas, por exemplo: a criao de regimes
internacionais, visando coordenar as aes dos atores no sistema (ver, por exemplo, KRASNER,
1989); a manuteno da balana ou equilbrio de poder, como forma de evitar conflitos (ver
MORGENTHAU, 1993); ou mesmo a estruturao da economia global (ver WALLERSTEIN,
1974). Porm, enxergar a organizao internacional nesse sentido amplo leva a uma pergunta:
onde comea o processo de organizao? Qual o objeto desse processo? O sistema? Os
Estados?

1
Organizao, com O maisculo, ser usado ao longo do texto para referir-se s Naes Unidas. Esta utilizao
baseada na prpria Carta das Naes Unidas (por exemplo, em seu Artigo 1: The Organization is based on the
principle of the sovereign equality of all its Members).

6
 A chamada escola construtivista de relaes internacionais fornece valiosos elementos
para responder a essa indagao ao chamar ateno para a importncia dos processos
constitutivos nas relaes internacionais. Conforme apontam, por exemplo, Alexander Wendt
(1999) e John Ruggie (1986), teorias das relaes internacionais oriundas da microeconomia,
como o neorealismo de Kenneth Waltz (1979), partem da premissa de que o Estado no surge
de lugar algum ele simplesmente , perene, sem jamais se modificar. Suas origens no so
questionadas nem, portanto, explicadas. Segundo Ruggie:

The problem is that a dimension of change is missing from Waltzs model. It is

missing because he drops the second analytical component of political structure,
differentiation of units, when discussing international systems. () The modern
system is distinguished from the medieval not by sameness or differences
of units, but by the principles on the basis of which the constituent units are
separated from one another (RUGGIE, 1986, p. 142).

O processo de organizao internacional comea pela prpria definio dos atores

relevantes. Ao se utilizar a metfora das relaes internacionais como um jogo, a organizao
internacional seria a definio das regras do jogo. As primeiras regras a serem definidas no so
quantas cartas cada jogador deve comprar ou quanto vale um s: o nmero de jogadores, os
elementos do jogo (baralho ou tabuleiro, por exemplo) e a definio do sentido desses elementos
(que o dois vale como coringa). Dessa forma, o comeo do processo de organizao internacional
a estipulao de quem so os jogadores. Isso mais do que simplesmente identificar os
Estados, por exemplo definir o que conta como um Estado e os critrios de legitimidade
envolvidos. Na Europa medieval, ser cristo era o elemento essencial para participar como sujeito
do jogo das relaes internacionais. Os povos pagos no eram ignorados, mas eram tratados
como objetos, e no sujeitos: exrcitos a serem derrotados e territrios a serem conquistados, no
interlocutores em p de igualdade com os outros jogadores.
Os tericos construtivistas tm encontrado diversas formas de trazer essa dimenso
primordial da organizao internacional para o estudo das relaes internacionais. Alexander
Wendt distingue entre efeitos causais, em que an antecedent condition X generates an effect
Y e efeitos constitutivos, em que X is what it is in virtue of its relation to Y. X presupposes Y,
and as such there is no temporal disjunction; their relationship is necessary rather than
contingent (1999, p. 25). Ele reala, porm, que causal and constitutive effects are different but
not mutually exclusive (ibid.).
7
 O ponto fundamental dessa distino que organizar ou ordenar o sistema internacional
cri-lo: no existe um sistema desorganizado pr-existente que , em um segundo momento,
ordenado por regras. Nicholas Onuf outro terico construtivista, embora de linha distinta
daquela de Wendt explicita essa distino por meio de suas trs categorias de regras: instrutiva,
diretiva e compromissal (ONUF, 1989). As instrutivas informam sobre o sentido de elementos da
realidade, as diretivas so regras que indicam aos atores como devem se comportar e as
compromissais esto ligadas s promessas feitas por uns agentes a outros, repartindo direitos e
deveres entre eles.
Exemplos desses trs tipos de regras podem ser encontrados no sistema internacional.
Uma regra que estabelece o que conta como um Estado no sistema internacional instrutiva.
diretiva uma regra promulgada por um Estado que estabelea que todos os Estados devem adotar
determinada forma de organizao poltica ou econmica, ou sofrer as conseqncias.
Finalmente, um acordo comercial bilateral uma regra compromissal, desde que acordado pelas
duas partes. Tem-se, portanto, nas regras instrutivas, a mesma dimenso apontada pelas regras
constitutivas de Wendt e pela gramtica gerativa de Ruggie (1986).
Esse primeiro passo da organizao internacional o momento constitutivo
importantssimo, pois representa o maior exerccio de poder nas relaes internacionais. Decidir
quem joga muito mais importante do que decidir quantas cartas cada um compra. Definir qual
carta vale como coringa um exerccio de poder especialmente se voc j sabe quais cartas
voc ter no jogo e consegue, portanto, garantir que a regra estabelecida lhe beneficiar. Os
tericos crticos ou ps-modernos tm dado especial ateno a essa dimenso do exerccio do
poder, demonstrando que o discurso adotado pelos estudiosos e praticantes das relaes
internacionais j vem carregado com termos e definies cuja consolidao , por si s, um
exerccio de poder. Trata-se de uma definio de fronteiras, tanto literalmente quanto
metaforicamente, que estabelece quem est dentro do sistema ou do jogo, e quem est fora.
Uma vez que essas fronteiras estejam definidas, tende-se a trat-las como inevitveis,
inquestionveis, quase predestinadas. Esse o caso do Estado na teoria de Waltz: suas origens
no so examinadas, sua existncia tomada como dada e seu futuro considerado certo. Walker
afirma, sobre essa questo:

Almost all the hard questions of our time therefore converge on the status of
borders: of boundaries, distinctions, discriminations, inclusions, exclusions,

8
 beginnings, endings, limitations and exceptions, and on their authorization by
subjects who are always susceptible to inclusion or exclusion by the borders
they are persuaded to authorize. We may know that borders are always complex
places. We may know that the borders of any modern state are always more
complicated than the clean lines of cartographic representation tend to suggest.
Any sociological, or economic, or cultural analysis can tell us this. The image of
clean lines nevertheless prevails as a regulative ambition of modern political
life. We belong here. You belong there. They belong elsewhere. We may let you
in. They will be sent home. Everyone must know their place, not just in the
hierarchies of status, class and social order but literally in horizontal or
territorial space (WALKER, 2005, p. 1).

Tudo isso serve para demonstrar que, ao se falar em organizao internacional ou em gerir
a ordem internacional, se est referindo a um processo muito mais importante e profundo do que
simplesmente regular o comrcio internacional ou o uso da fora. Est em jogo no s o
comportamento dos agentes, mas a sua prpria natureza. As regras constitutivas mais profundas
por exemplo, o conceito de soberania so reforadas, enfraquecidas e transformadas a partir de
milhares de regras e decises mais superficiais e especficas, que criam novas idias, precedentes
e conceitos. Assim, ao examinar o papel do Conselho de Segurana na organizao ou
ordenamento do sistema internacional (os dois termos sero doravante utilizados sinonimamente),
deve-se sempre ter em conta no apenas suas atribuies explcitas com relao manuteno da
paz e da segurana internacional, como tambm seu papel em fortalecer uma viso especfica de
quem so os atores internacionais, qual a sua funo e qual o comportamento que lhes cabe.

1.1 Organizao internacional de 1812 a 1945

Ao se comentar a criao do Conselho de Segurana, praticamente inevitvel

caracteriz-lo como sucessor imediato do Conselho da Liga das Naes, como faz, por exemplo,
Kirgis: The plan was no pure invention. Instead, the major powers drafting the UN Charter built
on the practice of the League of Nations (1995, p. 506). A referncia justifica-se: o Conselho da
Liga foi efetivamente o nico rgo formal de Estados encarregado de zelar pela paz
internacional antes do Conselho de Segurana. Todavia, o prprio Conselho da Liga foi, de certa
forma, uma evoluo das tentativas surgidas no sculo XIX, aps as guerras napolenicas, de se
ordenar as relaes internacionais a partir de um diretrio de grandes potncias.

9
 A formao e a operao desse diretrio so descritas minuciosamente por Henry
Kissinger, em sua obra A World Restored (2000). Ainda que mais famosamente associada ao
Congresso de Viena (1815) e s conferncias que se seguiram, como a de Aix-la-Chapelle
(1818), Troppau (1820) e Laibach (1821), o Concerto Europeu, como veio a ser chamado, j
comeara a ser articulado pelo austraco Klemens von Metternich antes da derrota de Napoleo
Bonaparte.
O principal argumento de Kissinger que o Concerto Europeu que teria tido em
Metternich seu principal arquiteto fora construdo no como uma mera aliana militar ou como
um simples agrupamento de potncias perseguindo seus interesses a todo custo. O princpio
animador do Concerto, para Metternich, era a preservao da legitimidade do Antigo Regime,
frente s erupes nacionalistas e liberais que se deram na esteira da ascenso de Napoleo.
Metternich esforou-se para convencer seus aliados particularmente a Gr-Bretanha de que a
derrota de Napoleo deveria ser no apenas uma vitria militar, mas tambm uma vitria moral,
que consagrasse a legitimidade do equilbrio que se buscaria estabelecer aps a queda do
Imperador francs.

Britain had to be made to appreciate the problems of a Continental power, that

the fact of a coalition against Napoleon was no more important than the mode of
its accomplishment, that victories are won not only by battles but by the choice
of the battlefield. () The formation of the Coalition would depend on whether
Britain could be brought to understand the importance of the legitimization of
the equilibrium (Ibid., p. 52).

Qual o porqu dessa preocupao de Metternich com a legitimidade da vitria contra a

Frana napolenica? Alm da ameaa concreta que o fervor nacionalista representava para a
existncia do Imprio Austro-hngaro, Metternich entendia que uma eventual paz seria duradoura
apenas se fosse fundamentada em certos princpios reconhecidos como legtimos por todas as
potncias, que serviriam de base para a administrao de suas relaes. Ao longo de suas
negociaes com seus aliados, durante e depois do embate com a Frana, Metternich buscou
convenc-los dessa perspectiva. Como escreveu Kissinger:

To Castlereagh [da Gr-Bretanha] the fact of Napoleons predominance was a

sufficient impetus for the creation of the coalition and all that remained to be
settled was the essentially technical question of how best to restrain the
aggressor. To Metternich the nature of the peace was the primary issue and he

10
 was therefore concerned with the essentially moral question of how to legitimize
the settlement (p. 63).

Ao salientar a importncia de existir uma paz legtima isto , um ordenamento do

sistema que obedea a certos princpios reconhecidos pelos principais atores como sendo vlidos
Kissinger est, na verdade, realando a importncia de idias na organizao internacional. Um
arranjo baseado meramente em fora militar ou econmica, na busca desenfreada de todas as
potncias para satisfazer seus interesses, seria necessariamente precrio. O estabelecimento de
critrios de legitimidade diminui os custos polticos de se gerenciar a ordem, uma vez que os
atos administrativos necessrios intervenes polticas ou at militares podem ser
praticados em nome de um bem maior em vez de em nome do interesse individual de um Estado.
A dificuldade desse arranjo, ou de qualquer ordenamento que busca se legitimar com base
em princpios, que estes jamais so auto-interpretativos. Ainda que possa haver um consenso
em torno dos princpios, cada ator os interpretar de modo a defender seus prprios interesses.
Ademais, os atores mais poderosos tero maior capacidade de fazerem valer suas interpretaes:
como escreveu o Visconde de Abaet, a hermenutica da fora fecunda em achar na
interpretao mais que sutil dos tratados recursos, com que procura encobrir as suas violncias e
atentados (BRASIL, 1979, p. 273).
Ainda assim, porm, as potncias menores podero ter interesse em respaldar os
princpios avanados pelas grandes potncias como sustentculos da legitimidade internacional.
Mesmo a hermenutica da fora no infinita, e os princpios em cuja consagrao as grandes
potncias esperam encontrar maior liberdade de ao podero vir a tolher-lhes mais tarde. Como
um exemplo concreto, pode-se tomar a invaso americana do Iraque em 2003: o alto custo
poltico incorrido pelos Estados Unidos em decorrncia da invaso ter ocorrido margem do
Conselho de Segurana foi, de certa forma, resultado direto dos esforos americanos na primeira
metade do sculo de criar um sistema internacional de segurana coletiva, baseado, entre outros,
nos princpios de soberania nacional, autodeterminao e no-interveno.
A despeito dos esforos de Metternich, o Concerto Europeu ruiu ainda no sculo XIX. O
ano de 1871 marcou o enfraquecimento dos princpios que sustentavam o Concerto: a derrota da
Frana na Guerra Franco-Prussiana desequilibrou a balana de poder de forma a comprometer
definitivamente o Concerto. A nova predominncia germnica levou a um enfraquecimento do
consenso em torno de normas internacionais, levando ao enrijecimento de sistema de alianas e

11
ao fortalecimento do nacionalismo, das rivalidades intra-europias e da diplomacia secreta
(SARAIVA, 2001).
Foi, todavia, com a Primeira Guerra Mundial que o sistema internacional europeu do
sculo XIX conheceu seu ocaso definitivo. O estrago humano e econmico sem precedentes
causado pela Guerra serviu como mpeto para uma nova tentativa de se reordenar o sistema
internacional de modo a impedir a repetio da catstrofe. Defendia-se que aquela deveria ser
the War to end all wars.
Ao fim da Primeira Guerra Mundial, os Estados Unidos encontravam-se em uma posio
de poder relativa que jamais haviam conhecido. O poderio blico e econmico do pas, aliado ao
imenso prestgio pessoal de seu presidente, Thomas Woodrow Wilson, deram aos americanos
uma influncia preponderante nos arranjos do ps-guerra, que visariam reorganizar o sistema
internacional.
Descrever em detalhes a viso de Woodrow Wilson da poltica internacional ou precisar
exatamente quais eram suas intenes com a constituio da Liga das Naes so tarefas cuja
complexidade as coloca alm do escopo deste trabalho. Todavia, importante prevenir-se contra
a tentao de reduzir o pensamento de Woodrow Wilson a algo mais simples ou preto-e-branco
do que de fato era. O pensamento de Wilson , com grande freqncia, tachado de idealista ou
utpico, descartado como sendo produto de ingenuidade e at, em ltima anlise, responsvel
pelo fracasso do sistema de segurana coletiva do entre-guerras e a ecloso da Segunda Guerra
Mundial. Essa , grosso modo, a posio defendida por Edward Hallet Carr em sua obra The
Twenty Years Crisis (1964), que, ainda que no seja um obra propriamente realista (ver
WILSON, 2000), faz uma devastadora crtica ao idealismo. Por outro lado, alguns autores,
particularmente aqueles pertencentes academia norte-americana, tentam usar o pensamento de
Woodrow Wilson para legitimar as polticas externas adotadas por governantes recentes. Assim,
autores como Mead (2002) consideram que Wilson esposava um internacionalismo liberal que
teria ressurgido no Governo Clinton (1993-2001), com sua nfase em livre comrcio e a expanso
da OTAN, ao passo que outros, como Kagan (2003), consideram que a defesa wilsoniana de
democracia e valores liberais seria anloga poltica exterior explicitamente axiolgica do
governo George W. Bush, que identificou um Eixo do Mal no mundo ao mesmo tempo em que
estabeleceu a promoo da democracia como um de seus objetivos principais.

12
 Wilson no era nem tolo, nem profeta: se suas idias tivessem sido to tragicamente
descoladas das realidades da poltica quanto sugerem seus detratores, dificilmente estadistas
europeus experientes como Lloyd George e Clemenceau teriam confiado a elas a paz de seu
continente. Por outro lado, a defesa por parte de Wilson dos valores liberais deu-se em um
contexto especfico, no qual se contrapunham autocracia da Prssia Imperial. Esse liberalismo
era diferente daquele que se congratularia, nos anos 90, por ter vencido a Guerra Fria e chegado
ao fim da Histria, e daquele que se veria rudemente confrontado com a Histria novamente
aps os ataques de 11 de setembro de 2001.
O liberalismo de Wilson era, ainda assim, um liberalismo particularmente americano.
Devia muito experincia dos Estados Unidos no imediato ps-independncia, quando as treze
ex-colnias se depararam com um desafio: como garantir, ao mesmo tempo, a defesa contra
inimigos estrangeiros, a harmonia entre si e a preservao das liberdades democrticas? A
soluo foi a constituio daquilo que Daniel Deudney chama de o sistema de Filadlfia:

The United States of America between the establishment of the Union (1981-89)
and the War of Southern Secession (1861-1865), which I will refer to as the
Philadelphian system in contrast to the Westphalian system in Europe, has
been widely recognized as being exceptionalistic in several ways. Due to its
size and internal diversity, it has been characterized as what a United States of
Europe would be, an alternative the European Westphalian system rather than
an oddly constituted state within it. [] It combined familiar forms of popular
sovereignty, formal state equality, balance of power, and division of power to
create a negarchic political order novel in its overall configuration
(DEUDNEY, 2006, p. 161) 2.

Essa estrutura poltica inovadora, ainda que tenha deixado de organizar os Estados Unidos
aps o processo de centralizao decorrente da vitria da Unio na Guerra da Secesso,
continuaria a exercer poderosa influncia no pensamento poltico americano. Como lembra
Deudney:

Viewing the American Union as a structural alternative to the European State

system and a prototype for new Atlantic or global institutions was once
widespread but largely disappeared from international theory in the wake of the
postwar debate between Realism and Idealism (Ibid., p. 162).

2
Um dos diversos termos cunhados ao longo da obra de Deudney, a negarquia seria uma alternativa anarquia e
hierarquia, em que as unidades so organizadas por meio de restries e contrapesos que as ordenam, sem
hierarquiz-las.

13
 Dos famosos Quatorze Pontos de Wilson, oito tratavam de questes polticas
especficas, ao passo que os outros vislumbravam acordos internacionais para garantir a liberdade
dos mares, o desarmamento internacional e o comrcio internacional, alm do clebre ltimo
ponto que propunha uma organizao internacional de segurana, que se concretizaria na Liga
das Naes.
A possibilidade de cooperao por meio de acordos formais para garantir livre navegao,
desarmamento, comrcio e segurana coletiva, embora encontrasse alguns precedentes no sistema
westphaliano, era tambm reflexo da experincia filadelfiana. Ademais, o Pacto da Liga das
Naes um documento inspirado na tradio legal americana, no s pelos seus dispositivos
como pela sua prpria existncia como pacto formal e a da Liga como uma instituio formal. A
idia de um parlamento internacional foi uma tentativa de transposio de instituies
americanas para o plano internacional3.
A Liga das Naes foi, pela sua natureza formalizada, uma importante evoluo nas
tentativas de se organizar o sistema internacional. Que ela tenha falhado em preservar a paz
talvez deva-se menos ausncia dos Estados Unidos ou inexistncia de um veto das grandes
potncias em seu Conselho e mais ao problema que preocupara Metternich no sculo anterior:
the essentially moral question of how to legitimize the settlement (KISSINGER, 2000, p. 63).
No se trata simplesmente da percepo alem acerca da injustia do Tratado de Versailles, mas
da ausncia de um consenso entre as potncias sobre o tipo de paz que a Liga deveria manter.
No houve a construo de uma percepo conjunta das grandes potncias acerca de que tipo de
sistema se estaria construindo ou dos limites aceitveis para a perseguio de seus interesses
nacionais. De certa forma, pode-se dizer que a Liga das Naes foi uma organizao
internacional sem carter, um mero foro poltico que pouco pde modificar os termos do
discurso, do debate e, portanto, da organizao poltica internacional.
A criao das Naes Unidas ocorreu de forma distinta daquela da Liga das Naes.
Podem-se identificar trs principais diferenas que levariam a nova Organizao a ter
longevidade e eficcia superiores quelas de sua antecessora: a criao de um consenso mais

3
Podem-se encontrar outros antecedentes para a idia de um parlamento ou uma corte internacional, como as
conferncias de Haia ou os escritos de Kant. Porm, a criao de uma liga de Estados, ao contrrio de alguma
instituio com pretenses supranacionais, tambm reflete a desconfiana filadelfiana em estabelecer autoridade
suscetvel a mau-uso ou abuso.

14
profundo entre as potncias sobre a natureza da paz (ou a ordem) sendo construda; o surgimento
das armas nucleares; e o desenho institucional do novo Conselho de Segurana.
primeira vista, pode parecer estranho afirmar que as Naes Unidas foram criadas com
base em um consenso entre as potncias. A ecloso da Guerra Fria quase imediatamente aps a
criao da nova organizao (ou at antes, para aqueles que identificam na Conferncia de
Potsdam o marco inicial do conflito) parece contradizer a idia de que as Naes Unidas
incorporavam uma viso mais consensual da ordem internacional do que a Liga das Naes.
Todavia, possvel identificar pontos de comum acordo entre as potncias sobre a paz que se
estava criando.
As Naes Unidas tiveram sua origem na Carta do Atlntico, declarao conjunta
assinada pelo Primeiro Ministro Winston Churchill e o Presidente Franklin Delano Roosevelt em
agosto de 1941 (ver GADDIS, 1998). A Carta uma lista de oito princpios sobre os quais os
signatrios depositariam suas esperanas por um futuro melhor para o mundo. Dada sua
4
brevidade e relevncia, cabe transcrev-los todos abaixo :

First, their countries seek no aggrandizement, territorial or other;

Second, they desire to see no territorial changes that do not accord with the
freely expressed wishes of the peoples concerned;
Third, they respect the right of all peoples to choose the form of government
under which they will live; and they wish to see sovereign rights and self
government restored to those who have been forcibly deprived of them;
Fourth, they will endeavor, with due respect for their existing obligations, to
further the enjoyment by all States, great or small, victor or vanquished, of
access, on equal terms, to the trade and to the raw materials of the world which
are needed for their economic prosperity;
Fifth, they desire to bring about the fullest collaboration between all nations in
the economic field with the object of securing, for all, improved labor standards,
economic advancement and social security;
Sixth, after the final destruction of the Nazi tyranny, they hope to see established
a peace which will afford to all nations the means of dwelling in safety within
their own boundaries, and which will afford assurance that all the men in all the
lands may live out their lives in freedom from fear and want;
Seventh, such a peace should enable all men to traverse the high seas and
oceans without hindrance;
Eighth, they believe that all of the nations of the world, for realistic as well as
spiritual reasons must come to the abandonment of the use of force. Since no
future peace can be maintained if land, sea or air armaments continue to be
employed by nations which threaten, or may threaten, aggression outside of
their frontiers, they believe, pending the establishment of a wider and permanent

4
Disponvel em: http://www.yale.edu/lawweb/avalon/wwii/atlantic.htm . Acessado em 31/5/2008.

15
 system of general security, that the disarmament of such nations is essential.
They will likewise aid and encourage all other practicable measures which will
lighten for peace-loving peoples the crushing burden of armaments.

O fato de estes princpios parecerem vagos e at auto-evidentes sob um olhar

contemporneo um sinal de quo efetivamente foram disseminados na segunda metade do
sculo XX. No momento de sua enunciao, todavia, tinham um especial significado.
Em primeiro lugar, a Carta do Atlntico contm uma forte tnica anti-imperialista e anti-
colonialista, particularmente em seus primeiros trs pontos. Tratava-se de elemento da viso
americana da poltica internacional, cuja aceitao pela Gr-Bretanha, que ainda detinha um
imprio de propores considerveis, era, na melhor das hipteses, relutante. O quarto e o quinto
ponto representam o que viria a ser a base da nova ordem econmica internacional, sustentada
nas instituies de Bretton Woods. Em ambos vislumbra-se reao contra o protecionismo, que se
considerava a causa da Grande Depresso, e contra suas conseqncias sociais, erigindo, assim,
as bases daquilo que Ruggie viria a chamar de embedded liberalism (1989). Os outros pontos
demonstram, tambm, uma viso distintamente liberal da poltica internacional, com claros ecos
dos pontos apresentados por Woodrow Wilson durante a guerra anterior.
A Carta do Atlntico inspirou fortemente a Carta das Naes Unidas, cujo prembulo
ecoa a Declarao de Independncia dos Estados Unidos (We the peoples of the United
Nations... e We the people of the United States..., respectivamente). Se o prembulo j cita
vrios elementos que deveriam ser a base da paz a ser mantida pelas Naes Unidas, como
fundamental human rights, the equal rights of men and women and of nations large and
small, respect for the obligations arising from treaties and other sources of international law
e the economic and social advancement of all peoples, o Captulo I ainda mais explcito. Seu
Artigo 1 lista os quatro propsitos da Organizao: manter a paz e a segurana internacionais,
desenvolver relaes amigveis entre as naes com base no princpio da autodeterminao,
encorajar a cooperao internacional visando promover os direitos humanos e harmonizar a
conduta dos Estados para atingir esses fins. O Artigo 2 lista os princpios que orientaro a
conduta dos Estados Membros, incluindo a igualdade soberana dos Estados, a resoluo pacfica
das disputas e a no-interveno. O Pacto da Liga das Naes no continha linguagem
comparvel. Aps a Carta, outros documentos, em particular a Declarao Universal dos Direitos

16
Humanos (que universalizava uma idia filadelfiana de direitos individuais inalienveis),
cimentariam ainda mais o consenso moral que sustentava as Naes Unidas.
Poder-se-ia objetar que algumas potncias em particular a Unio Sovitica, ainda sob o
jugo de Stalin no partilhavam dos princpios enunciados na Carta das Naes Unidas ou na
Declarao Universal dos Direitos Humanos e at os violaram repetidamente. Todavia, as
violaes na prtica desse princpios no invalidam seu endosso formal: os soviticos valiam-se
desses princpios para defenderem seus interesses no plano internacional e dessa forma,
fortaleciam-nos. A existncia de princpios claramente definidos e explicitamente aceitos
obrigava mesmo aqueles Estados que os violavam a se justificarem politicamente com base em
tais princpios. Surgia, de certa forma, um idioma poltico comum que no s permitia que
soviticos, americanos, europeus, latino-americanos, africanos e asiticos se entendessem entre
si, mas acabava tambm por moldar a conduta destes.
O surgimento desse idioma poltico comum foi facilitado pela existncia de certas
semelhanas ideolgicas importantes entre as duas superpotncias. Sem ignorar o enorme golfo
entre o comunismo sovitico e o liberalismo americano, preciso ter em mente que ambos so
ideologias autenticamente modernas e ps-coloniais. Tratam-se de vises alternativas da
modernidade, como enfatiza Westad (2005, p. 4). Tanto o liberalismo americano quanto o
comunismo sovitico se apresentavam como sendo o triunfo da racionalidade, verdades
universais s quais todos os povos poderiam ter acesso pelo exerccio da razo, superando a
irracionalidade que representava o nacionalismo e o imperialismo europeu. Havia, portanto, uma
constante de ambos os lados: a necessidade de se transformar as estruturas antigas par alcanar o
novo mundo que se anunciava.
O segundo elemento citado acima pelo maior xito das Naes Unidas relativo Liga das
Naes foi o surgimento das armas nucleares. Deudney examina detalhadamente os diferentes
pontos de vista sobre as repercusses para a poltica internacional do aparecimento das armas
atmicas (2006). Todavia, h um aspecto bsico que praticamente consensual: as armas
nucleares aumentaram enormemente o custo relativo da guerra ao tornarem muito mais perigosa a
escalada de um confronto aps determinado limite. O caso mais claro disso foi a crise dos msseis
de Cuba, em 1962, que, mais do que um confronto entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos,
representou um esforo de seus respectivos lderes de frearem a marcha de suas dinmicas
polticas internas que os empurrava rumo ao conflito. As armas nucleares acabaram por criar

17
aquilo que claramente inexistiu no perodo do entre-guerras: uma percepo conjunta das grandes
potncias acerca dos limites aceitveis para a perseguio de seus interesses nacionais.
Finalmente, as Naes Unidas se distinguiriam da Liga das Naes pela sua arquitetura
institucional muito mais complexa. Embora dispusesse de seis rgos principais (Assemblia
Geral, Conselho de Segurana, Conselho Econmico e Social, Conselho de Tutela, Corte
Internacional de Justia e Secretariado), o Conselho de Segurana estava claramente no centro da
nova Organizao. Foi desenhado para ter uma capacidade de execuo que faltara a seu
antecessor, o Conselho da Liga. Com um processo de tomada de deciso por votao e no por
consenso, exigindo unanimidade das grandes potncias e com autoridade para gerar obrigaes
aos Estados Membros da Organizao, o Conselho de Segurana foi uma criao
verdadeiramente indita da poltica internacional.

1.2 O desenho institucional do Conselho de Segurana

O Conselho de Segurana foi criado, de certa forma, como uma fuso do Concerto
Europeu do sculo XIX e do Conselho da Liga das Naes. Se no aspecto formal a realizao
de votaes, reunies regulares e uma sede estabelecida, entre outros lembrava o Conselho da
Liga, seu esprito animador era muito mais semelhante quele do Concerto Europeu, medida
que as grandes potncias assumiriam um papel de predominncia explcita no gerenciamento da
ordem.
Para melhor compreender o Conselho de Segurana como instrumento inovador da
organizao internacional, cabe examinar trs pontos: a sua composio, o papel predominante
das grandes potncias e a sua capacidade executiva em um amplo escopo de atuao.
O Conselho de Segurana era originalmente integrado por onze membros, sendo cinco
deles permanentes: China, Unio Sovitica, Reino Unido, Frana e Estados Unidos. Os membros
no-permanentes teriam mandatos de dois anos, no-renovveis, e seriam eleitos pela Assemblia
Geral com base em suas contribuies para a Organizao e equitable geographical
distribution. Em 1965, entrou em vigor emenda Carta das Naes Unidas que aumentou o
nmero de membros no-permanentes de seis para dez.

18
 Existe enorme distncia entre membros permanentes e no-permanentes. A maior
distino entre as duas categorias de membros o chamado veto (termo que no aparece na
Carta), cuja operao descrita no pargrafo 3 do Artigo 27 da Carta:

1. Each member of the Security Council shall have one vote.

2. Decisions of the Security Council on procedural matters shall be made by an

affirmative vote of nine members.

3. Decisions of the Security Council on all other matters shall be made by an

affirmative vote of nine members including the concurring votes of the
permanent members; provided that, in decisions under Chapter VI, and under
paragraph 3 of Article 52, a party to a dispute shall abstain from voting.

Cabe realar que a expresso concurring votes tem sido interpretada no sentido de que
uma absteno de um membro permanente no impede a adoo de uma resoluo. Tal
interpretao foi inicialmente contestada, mas tem se solidificado com o tempo (ver BAILEY,
1974).
O veto tem sido enormemente fortalecido pelo fato de que jamais se explicitou de forma
definitiva a distino entre questes substantivas e procedimentais. Tem-se, assim, o veto
duplo:

In the statement of the Sponsoring Powers at San Francisco, it was declared

that the issue of whether or not a matter was procedural was itself subject to the
veto. This double veto constitutes a formidable barrier, but it is possible
under the Rules of Procedure for the President of the Security Council to rule
that a matter is procedural and if the ruling is supported by nine members the
issue is resolved (SHAW, 1997, p. 826).

O efeito do veto estende-se para muito alm das votaes, podendo-se falar, na verdade,
em dois tipos de veto. O primeiro, o veto concreto, seria a acepo mais comum: um voto
negativo por parte de um membro permanente, que leva no-adoo de uma resoluo. De outro
lado, tem-se o veto indireto, isto , o desestmulo discusso de certas questes no Conselho,
uma vez que se sabe que determinados membros permanentes podero impedir a tomada de
qualquer deciso referente quele tema.

19
 De certa forma, o efeito indireto do veto at mais importante do que sua utilizao
concreta, uma vez que define o equilbrio de poder que rege os trabalhos do Conselho e
estabelece, dessa forma, certas regras do jogo. Na prtica, o veto concreto s chega a ser usado
quando algum membro do Conselho dispe-se a incorrer nos custos polticos de levar votao
uma resoluo que sabe que ser vetada, com vistas a gerar um fato poltico a partir do veto. As
estatsticas sobre o uso do veto so, assim, ilusrias, uma vez que refletem apenas o uso do veto
concreto e no do conta dos projetos de resoluo que sequer foram submetidos votao, por
haver certeza de que seriam vetados, ou dos temas que sequer foram discutidos pelo Conselho
devido a essa mesma certeza.
A predominncia dos membros permanentes do Conselho de Segurana na ao das
Naes Unidas centra-se no poder de veto. Todavia, sustentado por alguns pilares
complementares, a saber: a proibio de que a Assemblia Geral considere assuntos sob anlise
pelo Conselho (Artigo 12, para. 1), a necessidade de ratificao por parte de todos os membros
permanentes para que se efetue qualquer emenda Carta (Artigo 108) e a natureza vinculante das
decises do Conselho (Artigo 25 e Artigo 40).
Esse ltimo ponto refere-se diretamente capacidade executiva do Conselho. facultado
ao Conselho tomar uma srie de medidas no exerccio de suas responsabilidades, indo desde
recommend appropriate procedures or methods of adjustment at take such action by air, sea,
or land forces as may be necessary to maintain or restore international peace and security,
incluindo operations by air, sea, or land forces of Members of the United Nations.
Com o passar das dcadas, a atuao do Conselho tem dado cada vez menos ateno aos
preceitos da Carta e ao estrito senso de suas disposies. Mais e mais, tem-se simplificado uma
srie de questes, como a distino entre situaes e disputas ou entre decises e
recomendaes, recorrendo-se a uma simples afirmao categrica da natureza vinculante das
decises do Conselho, que trabalha com um escopo de ao cada vez mais amplo, interpretando a
manuteno da paz e da segurana internacionais de forma abrangente e sem limites claros. A
prpria Carta, ao atribuir ao Conselho responsabilidades especiais no ingresso e na expulso de
Estados nas Naes Unidas e na escolha do Secretrio-Geral das Naes Unidas e dos juzes da
Corte Internacional de Justia, garante que o rgo (e, por extenso, particularmente os membros
permanentes) ter influncia desmedida mesmo no tratamento de temas que no sejam
diretamente afetos paz e segurana internacional.

20
 Mesmo na acepo mais restrita dos poderes do Conselho, obedecendo s disposies da
Carta ao p da letra, trata-se de um rgo com autoridade sem precedentes na histria das
relaes internacionais. O reconhecimento, por parte dos signatrios da Carta das Naes Unidas,
de que o Conselho acts on their behalf e o compromisso de accept and carry out the decisions
of the Security Council in accordance with the present Charter, configura uma situao mpar
na organizao internacional: a criao, no s de facto, mas de jure, de uma comisso
executiva da comunidade internacional.
Acima de tudo, porm, o Conselho um foro poltico. No um ator unitrio e no age
como tal: a ao do Conselho a resultante das interaes de seus membros, razo pela qual as
suas resolues, tomadas individualmente ou como um todo, no so perfeitamente consistentes.
possvel analisar a prtica do Conselho, mas no seu pensamento, pois mesmo quando adota
uma resoluo por unanimidade, ela interpretada de vrias formas diferentes como atestam os
quase inevitveis discursos aps a adoo, fazendo qualificaes, interpretaes e ressalvas em
relao ao texto acordado.
O Conselho jamais faz uso de um poderio militar prprio. Mesmo quando cria uma
operao de manuteno da paz, vale-se de tropas dos Estados Membros. Em outras ocasies,
como na Guerra da Coria, quando autorizou o envio de uma fora multinacional (Resoluo 84)
ou na Guerra da Iugoslvia, quando aprovou retroativamente bombardeios da OTAN, a ausncia
de uma capacidade coercitiva prpria do Conselho fica at mais ntida.
Pode-se dizer, assim, que o Conselho de Segurana no exerce poder exerce autoridade,
legitimando aes de poder que de outra maneira teriam um custo poltico muito mais elevado. A
autoridade atribuda ao Conselho pela Carta permite distinguir de forma muito mais ntida entre o
uso legtimo e ilegtimo da fora do que permitiam, por exemplo, escritos filosficos acerca da
justia da guerra. Uma resoluo do Conselho concreta; pode legitimar uma interveno de
forma muito mais convincente do que apelos mais abstratos justia ou responsabilidade
internacional. No est se argumentando que a existncia da Carta e do Conselho eliminou a
ambigidade acerca do uso da fora nas relaes internacionais a Carta, como todo texto,
sujeita interpretao, s vezes levando a leituras muito divergentes, como no caso da invaso do
Iraque em 2003. Porm, ao assumir o manto da autoridade internacional e ao tornar um pouco
mais ntida a fronteira entre a ao legtima e ilegtima dos Estados em relao aos seus pares, o
Conselho deu um enorme passo na organizao do sistema internacional.

21
1.3 O Conselho de Segurana e a Guerra Fria

Ao se diagnosticar o papel do Conselho de Segurana ao longo da Guerra Fria, parece

quase inevitvel o uso da palavra parlise ou alguma variante dela (vide, por exemplo,
KIRGIS, 1995, p. 512 e WEISS, 1997, p. 46). Segundo essa viso, a instituio do veto, somada
s diferenas aparentemente irreconciliveis entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos ao
longo desse perodo, impediram que o Conselho de Segurana desempenhasse o papel que lhe
havia sido imaginado como garantidor da paz e da segurana internacional. Essa viso adotada,
por exemplo, por Weiss, que assinala que:

The Soviet Unions establishment of a Communist bloc in Eastern Europe

quickly ended the big-power cooperation on which the postwar order had
been predicated. With its members polarized in two camps, The United
Nations was unable to maintain the peace and prevent conflict as was
originally intended (WEISS, 1997).

Outros estudiosos defendem que a simples ausncia de uma Terceira Guerra Mundial
uma Guerra Quente, em oposio Guerra Fria demonstra que o Conselho de Segurana
cumpriu seu objetivo maior, isto , impedir uma conflagrao global nos moldes da Segunda
Guerra:

How did the changes in the Council in the postCold War era come
about? The Council initially viewed its role as preventing a third world
war. As the Cold War came to define global politics, the Council moved
to tackle prevention of regional conflicts (often between client states or
proxies of the superpowers) from spilling into a global conflagration. In
this, the Council made a helpful contribution on several occasions
(MALONE, 2004).

Esse argumento , todavia, metodologicamente suspeito, medida que no h evidncias

convincentes de que, na ausncia do Conselho, uma Terceira Guerra teria necessariamente
ocorrido. Dificilmente pode-se confirmar que foi a ao do Conselho e no o surgimento das
reas atmicas, o equilbrio de poder, a construo de entendimentos intersubjetivos ou qualquer
outro fator especfico que impediu um novo cataclismo.

22
 Defende-se aqui um meio termo: ainda que seja impossvel afirmar com rigor
metodolgico que o Conselho impediu uma nova guerra mundial, tampouco uma leitura
cuidadosa da poltica internacional autoriza a interpretao de que o Conselho, paralisado, fora
incapaz de desempenhar papel relevante na manuteno da paz e da segurana internacional.
Ainda que a atuao do Conselho no perodo entre a sua criao e a derrocada da Unio Sovitica
no tenha seguido o caminho que para ele imaginaram seus idealizadores, ele teve importante
papel ao transformar a forma da poltica internacional e, assim, alterar a sua substncia.
Para fins de simplificao, pode-se dizer que o Conselho de Segurana desempenhou dois
grandes papis na manuteno da paz e da segurana internacionais ao longo da Guerra Fria:
serviu como palco de confrontao poltica entre as superpotncias e como instrumento para
gerenciar a ordem internacional. Ainda que essas categorias no sejam nem exaustivas nem
mutuamente excludentes, do conta de boa parte da influncia do Conselho da poltica
internacional durante o perodo do conflito bipolar.
O primeiro papel assinalado acima o de palco de confrontao poltica entre as
superpotncias. Nesse sentido, o Conselho serviu verdadeiramente como arena. Talvez o
exemplo clssico dessa funo foi a confrontao entre o Embaixador dos Estados Unidos, Adlai
Stevenson, e o Embaixador da Unio Sovitica, Valerian A. Zorin, durante a crise do msseis de
1963. Naquele episdio famosamente retratado no filme Thirteen Days (Treze Dias Que
Abalaram o Mundo), do diretor Roger Donaldson, o Conselho serviu como campo de batalha
verbal, onde a reiterada demanda de Stevenson ao Embaixador sovitico (Do you, Ambassador
Zorin, deny that the USSR has placed and is placing medium- and intermediate-range missiles in
5
sites in Cuba? Yes or no? ), frente imprensa mundial, ps a Unio Sovitica em posio
poltica defensiva e erodiu significativamente sua capacidade de angariar apoio de outros pases
s suas posies. Na ausncia de um loco institucional para o confronto, esse teria que ter
ocorrido em um foro ad hoc algum tipo de cpula emergencial, da qual a Unio Sovitica
poderia simplesmente ter recusado a participar ; na imprensa, onde a falta de contato direto entre
as partes teria diminudo o impacto do confronto; ou nos bastidores, onde a falta de repercusso
pblica teria dificultado o acuamento da Unio Sovitica. O Conselho no era o nico foro
possvel para um confronto dessa natureza, mas sua natureza sui generis a capacidade executiva

5
Texto completo disponvel em: http://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/adlai.htm . Acesso em: 31/5/2008.

23
e a dimenso de suas responsabilidades deram a ele uma visibilidade que, por exemplo, a
Assemblia Geral das Naes Unidas no teria tido.
A crise dos msseis de 1962 foi provavelmente o caso mais explcito no qual o Conselho,
ao servir de palco para embates, alterou o curso da poltica mesmo sem se valer de sua
capacidade executiva. No foi, todavia, o nico: por ser uma instituio em funcionamento
constante, conforme dispe o Artigo 28 da Carta, criou-se uma verdadeira nova dimenso na
6
interlocuo das superpotncias . O Conselho no era mero instrumento a ser acionado quando
fosse conveniente, mas uma preocupao onipresente, medida que outros pases ou mesmo o
Secretrio-Geral das Naes Unidas poderiam valer-se do Conselho para constranger
publicamente uma das superpotncias.
O segundo papel desempenhado pelo Conselho durante a Guerra Fria foi o de instrumento
para gerenciar a ordem internacional. Foi nessa dimenso que o Conselho mais se aproximou do
Concerto Europeu: em matrias onde os interesses das grandes potncias fossem convergentes
ou, ao menos, parcialmente coincidentes, o Conselho exercia relevante funo de solucionar
distrbios na ordem. Por um lado, o fato de o Conselho ser uma instituio em constante
funcionamento, com regras de procedimento e de ao previamente definidas, diminua os custos
de coordenao entre as potncias para resolver determinadas situaes. Deixava de ser
necessrio criar mecanismos e foros ad hoc, e reescrever as regras do jogo a cada crise que
aparecia, pois j existiam um foro e um arcabouo de regras prontos.
Por outro lado, por ser uma instituio que contava no s com grandes potncias, mas
tambm com potncias menores (os membros eleitos) e que, nos termos do Artigo 24 da Carta,
its Members [...] agree that in carrying out its duties under this responsibility the Security
Council acts on their behalf, o Conselho outorgava maior legitimidade s solues encontradas
para as crises em questo, e ajudava a distribuir os custos de manter a ordem notoriamente no
caso das contribuies de tropas de potncias mdias e pequenas para operaes de manuteno
da paz.
Uma vez que a efetiva ao executiva do Conselho para dirimir uma crise e manter a
ordem internacional exigia um mnimo de coincidncia entre as posies das superpotncias, ela

6
The Security Council shall be so organized as to be able to function continuously. Each member of the Security
Council shall for this purpose be represented at all times at the seat of the Organization.

24
 7
tendia a ser restrita a conflitos perifricos . Nesses casos, porm, o Conselho revelou-se capaz
de criar solues inovadoras e engenhosas (e frequentemente at bem-sucedidas) para amenizar
ou resolver os conflitos. A mais inovadora dessas solues foi a criao das operaes de
manuteno da paz.
As operaes de manuteno da paz tiveram suas origens na United Nations Truce
Supervision Organization (UNTSO), criada em 1948 pelo Conselho de Segurana para
supervisionar o cessar-fogo entre Israel e os pases rabes na questo palestina. Em 1956, a
Assemblia Geral criou a United Nations Emergency Force (UNEF I), para supervisionar o
cessar fogo entre Egito e Israel, acordado aps o ento presidente do Egito, Gamal Abdel Nasser,
ter fechado o canal de Suez. Esse molde de operao foi muito bem recebido pelo Conselho, que
ao longo das prximas dcadas, criou diversas operaes de manuteno da paz, dos mais
diferentes tamanhos e especificaes, espalhadas pelo mundo. Em termos de gerenciamento da
ordem internacional, as operaes de manuteno da paz representavam um meio de legitimar a
interveno para resolver ou congelar um conflito e de repartir os custos de faz-lo. O envio, para
tomar apenas um exemplo, de militares brasileiros ao Egito aps a Guerra de Suez seria
inconcebvel, pela falta de interesse brasileiro na regio, se no fosse pelo carter
universalizante das operaes de manuteno da paz. Aes para estabilizar conflitos
perifricos eram apresentadas no mais como intervenes das grandes potncias, mas como
esforos coletivos da sociedade internacional em prol da paz.
O que se pode extrair do que precede que, ainda que o Conselho de Segurana tenha
sido impedido pelo veto de agir em circunstncias em que os interesses das grandes potncias
eram francamente opostos, ele no deixou de influenciar em alguns momentos decisivos e mudar
a forma de se conduzir a poltica internacional. Em casos onde convergiam as posies das
grandes potncias, o Conselho, principalmente por meio das operaes de manuteno paz, foi
um instrumento eficaz de coordenao e repartio de custos para gerenciar a ordem
internacional. Em outros casos, onde as posies divergiam, impedindo o Conselho de tomar

7
O uso do termo periferia aqui tem suas origens nas anlises das relaes internacionais de cunho marxiano, que
distinguem entre o centro e periferia do sistema internacional, entendido este como sistema econmico
fundamentalmente integrado. importante salientar, todavia, que a idia de periferia aqui inteiramente poltica,
desprovida de clara relao com a geografia, de modo que o conflito no Chipre, no meio da Europa, fosse
perifrico, por no envolver diretamente interesses estratgicos das superpotncias, ao passo que a Guerra do
Vietn, nos rinces da sia, fosse um conflito absolutamente central para os Estados Unidos.

25
ao efetiva, a prpria parlise do rgo frente s ameaas paz e segurana internacionais
constitua um fato poltico, que poderia interferir no desfecho da situao em questo.

1.4 Gerenciando a Nova Ordem Mundial

A derrocada da Unio Sovitica e o conseqente fim do embate bipolar entre as

superpotncias foi uma importante transformao do sistema internacional, com repercusses de
monta para o lugar do Conselho de Segurana no gerenciamento da ordem. Talvez a mais
importante e profunda mudana advinda desse processo foi uma questo de percepo: a eroso
do conflito bipolar como narrativa estruturante da viso de mundo das grandes potncias permitiu
que situaes internacionais antigamente enxergadas como jogos de soma zero onde o ganho de
um era necessariamente a perda do outro passassem a ser consideradas de outra forma.
O caso da primeira Guerra do Golfo emblemtico. A ao do Conselho de Segurana
para repelir a invaso iraquiana do Kuwait foi vista como smbolo de uma nova era. O Presidente
dos Estados Unidos, George H. W. Bush, chegou a falar em uma nova ordem mundial:

We have before us the opportunity to forge for ourselves and for future
generations a new world order, a world where the rule of law, not the law of
jungle, governs the conduct of nations. When we are successful, and we will be,
we have a real chance at this new world order, an order in which a credible
United Nations can use its peacekeeping role to fulfill the promise and vision of
the U.N.'s founders (BUSH, 1991).

Todavia, em retrospecto, parece claro que o que permitiu a ao do Conselho nessa

instncia no foi uma transformao na essncia da poltica internacional, mas o fato de que a
Rssia no mais percebia a defesa feita pelos Estados Unidos dos interesses americanos no
Oriente Mdio como sendo necessariamente contrria aos interesses russos. Ainda poderia haver
conflitos de interesse, mas esses seriam especficos e conjunturais, no automticos e estruturais.
A hiptese de que a Guerra do Golfo representou no uma transformao na poltica e sim
uma coincidncia de interesses reforada ao se analisar o resto da dcada de 1990. Muitas novas
operaes de manuteno da paz foram criadas, mas o entusiasmo das grandes potncias por elas
arrefeceu medida que essas operaes se revelaram ineficazes para atingirem os objetivos das
grandes potncias.
26
 Esses objetivos no eram necessariamente definidos em termos de interesses materiais:
em casos como aqueles de Ruanda e Somlia, por exemplo, o interesse americano era
fundamentalmente imaterial, ligado repercusso interna nos Estados Unidos dos massacres
ocorridos naqueles pases. Todavia, do ponto de vista das superpotncias, as operaes de
manuteno da paz, nos moldes que foram criadas pelo Conselho, eram incapazes de assegurar os
resultados desejados a custos considerados aceitveis, o que desencadeou um processo de
gradativa desiluso com as mesmas.
Tentativas de se revigorar as operaes de manuteno da paz e a o arcabouo de
segurana coletiva das Naes Unidas de forma mais ampla, como os relatrios An Agenda for
Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping (1992) e o Report of the Panel
on United Nations Peacekeeping Operations (2000), tambm conhecido como Relatrio
Brahimi, agregaram importantes elementos para os trabalhos do Conselho. Todavia, pouco
afetaram o dilema central da ao do rgo: seus trabalhos so sempre condicionados pelo
interesse e o comprometimento de seus integrantes, particularmente dos membros permanentes.
Sem vontade poltica e coincidncia de posies, o Conselho incapaz de atuar.
Ainda assim, ao longo da dcada de 90, o Conselho de Segurana conservou sua posio
como instncia mxima da ordem internacional. Sua legitimidade era respaldada na Carta das
Naes Unidas e fortalecida por intervenes de sucesso, como a Guerra do Golfo e as operaes
em El Salvador e Moambique. Por outro lado, era minada naqueles casos onde o Conselho
revelava-se instrumento incompetente ou ineficaz na preservao da paz e da segurana, como na
Somlia e na Bsnia.

1.5 Os desafios do sculo XXI

O alvorecer do sculo XXI assistiu ao Conselho de Segurana deparar-se com dois

desafios: o combate ao terrorismo transnacional e a campanha dos Estados Unidos contra o
governo de Saddam Hussein, no Iraque. A forma pela qual o Conselho lidou com essas situaes
teve um impacto sensvel em como seu lugar na organizao internacional passou a ser
percebido.

27
 Os ataques desferidos pela al-Qaeda contra Nova York e Washington em 11 de setembro
de 2001 tiveram um efeito profundo na poltica externa norte-americana e, em conseqncia, na
poltica internacional. O sistema internacional que havia, ao longo do sculo XX, desenvolvido
mecanismos para lidar com o conflito interestatal e, nos anos 90, buscara meios para intervir em
guerras intraestatais deparava-se agora com o dilema de como combater atores extra-estatais,
isto , as redes de terrorismo.
A reao aos ataques foi, de certa forma, uma resposta de duas vias. Por um lado, o
Conselho de Segurana adotou uma srie de resolues referentes ao terrorismo lato sensu. Aps
uma resoluo inicial condenando os ataques e enfatizando que those responsible for aiding,
supporting or harbouring the perpetrators, organizers and sponsors of these acts will be held
accountable (Resoluo 1368, de 12 de setembro de 2001), o Conselho passou a agir de forma
mais direta. Em 28 de setembro, adotou a Resoluo 1373, sobre ameaas paz e segurana
internacional causadas por atos terroristas. Sob a gide do Captulo VII da Carta, a resoluo
insta os Estados a tomar uma srie de medidas para combater o terrorismo e criou um comit
especial para monitorar a implementao das medidas l contidas. Em 12 de novembro, reunio
do Conselho em nvel ministerial adotou, por meio da Resoluo 1377, uma declarao sobre o
esforo global de se combater o terrorismo.
A segunda via dizia respeito diretamente ao Afeganisto. Em 7 de outubro de 2001, os
Estados Unidos e seus aliados iniciaram ataques ao pas. Ainda que no houvesse respaldo
explcito do CSNU no caso, uma resoluo sob o Captulo VII autorizando a interveno as
objees da comunidade internacional foram mnimas. Entendeu-se, de modo geral, que os
Estados Unidos estavam agindo de acordo com o Artigo 51 da Carta, que prev the inherent
right of individual or collective self-defense if an armed attack occurs against a Member of the
United Nations. Ademais, certamente contribuiu para a aprovao tcita da ao americana o
fato de que o regime talib j se encontrava sob sanes do Conselho8 e que, j em 1999, na
Resoluo 1267, o Conselho reconhecera que:

the Taliban continues to provide safe haven to Usama bin Laden [sic] and to
allow him and others associated with him to operate a network of terrorist
training camps from Taliban-controlled territory and to use Afghanistan as a
base from which to sponsor international terrorist operations.

8
Vide Resolues 1267 (1999), 1333 (2000) e 1363 (2001).

28
 Aps a queda do regime talib, as Naes Unidas passaram a se envolver mais
diretamente no pas. Em dezembro de 2001, por meio da Resoluo 1386, o Conselho de
Segurana criou a International Security Assistance Force para assegurar a segurana do governo
transitrio, essencialmente legitimando a presena dos Estados Unidos e seus aliados no pas. Em
2002, a Resoluo 1401 instaurou a UNAMA (United Nations Assistance Mission in
Afghanistan) para garantir a segurana dos membros da Organizao em territrio afego.
Essas duas vias o combate ao terrorismo de forma ampla e a manuteno de uma
presena internacional no Afeganisto ambos se mantiveram presentes ao longo dos prximos
anos. Foi de especial relevo a aprovao da Resoluo 1540, em 2004, voltada para impedir a
aquisio de armas de destruio em massa por atores no-estatais. Nessa resoluo, o Conselho
mais uma vez valeu-se do Captulo VII para criar obrigaes vinculantes para os Estados no
sentido de adotar determinadas medidas inclusive internas para combater o terrorismo. A
resoluo foi controversa por representar, para alguns Estados, a usurpao pelo Conselho de
funes que no seriam suas e a utilizao do Captulo VII como pretexto para o Conselho de
Segurana adotar uma postura de legislador internacional, s custas da autonomia e da
soberania dos Estados Membros. Conforme exps o Representante Permanente do Brasil junto s
Naes Unidas em debate sobre o projeto que viria a se tornar a Resoluo 1540:

the draft resolution should not need to invoke Chapter VII of the Charter, since
Article 25 of the Charter provides that all decisions by the Security Council
shall be accepted and carried out by the Member States of the Organization. If,
however, a reference to Chapter VII is retained, we could accept that its scope
of application be limited to the drafts first three operative paragraphs.

Fifthly, better language should be sought as regards the obligation contained in

operative paragraph 2 to the effect that all States shall adopt specified laws. We
strongly recommend that the text take into account the independence of national
congresses in the exercise of their law-making power.9

Enfim, dois aspectos saltam aos olhos quanto reao do Conselho aos ataques de 11 de
setembro: a disposio de aceitar a ao militar americana contra o Afeganisto como um ato de
autodefesa e o senso, expresso em resolues como a 1273 e a 1540, de que a gravidade da
ameaa do terrorismo justificaria que o Conselho passasse a aumentar o escopo de sua ao,

9
Processo verbal do Conselho de Segurana das Naes Unidas, documento S/PV. 4950, p. 4.

29
usando seus poderes vinculantes para instar os Estados a tomarem as medidas consideradas
cabveis.
As circunstncias foram bastante diferentes quando da tentativa dos Estados Unidos de
assegurar patrocnio do Conselho das Naes Unidas para invadir o Iraque. Os detalhes do caso
so bem conhecidos e no so diretamente relevantes para este trabalho, de modo que no se far
uma exposio pormenorizada do caso aqui. No houve consenso entre os membros permanentes
no sentido de que o regime iraquiano fosse uma verdadeira ameaa paz e segurana
internacional. As tentativas dos Estados Unidos e do Reino Unido de lograrem a aprovao de
resoluo autorizando a utilizao da fora contra o Iraque encontraram feroz oposio da Frana
e da Rssia. A impossibilidade de se alcanar o consenso no impediu que os Estados Unidos e
seus aliados prosseguissem com a invaso.
O que se seguiu foi uma suposta crise de legitimidade do Conselho de Segurana. Os
partidrios da invaso acusavam o Conselho de ter sido incapaz de agir frente a uma ameaa
segurana internacional, tendo sido paralisado pelas aes irresponsveis de pases como a
Frana. Segundo Woodward, Bush teria afirmado, sobre a tentativa de resolver a questo
iraquiana no Conselho de Segurana: We came to the conclusion that it was impossible to do
because of the French (WOODWARD, 2004, p. 368). Aqueles contrrios ao americana
consideravam que o Conselho tinha sido incapaz de impedir a invaso, mostrando-se dbil frente
ao unilateralismo norte-americano. Essa aparente crise de legitimidade levou o ento-
Secretrio-Geral, Kofi Annan, a criar um Painel de Alto Nvel para rever o papel das Naes
Unidas na manuteno da paz e da segurana.
Todavia, se por um lado, houve uma crise gerada pelo desapontamento de vrios lados
de que o Conselho fora incapaz de garantir o desfecho por eles preferido, por outro, o episdio do
Iraque serviu para reforar a legitimidade das decises proferidas pelo Conselho. O fato de que os
Estados Unidos se sentiram na obrigao (ainda que fosse poltica e no jurdica) de levar a
questo ao Conselho, a expectativa de todos os lados de que o Conselho fizesse algo, a
demanda pelas partes de que o Conselho agisse frente ameaa, fosse essa as armas de
destruio em massa iraquianas ou o unilateralismo americano todos esses fatores apontam para
o papel central que o Conselho logrou conquistar na organizao internacional. O
reconhecimento, por todos os lados, de que o Conselho a autoridade internacional mxima
(ainda que no absoluta) em matria de paz e segurana d ao rgo imensa influncia na poltica

30
internacional. Tal autoridade nas relaes internacionais no vista desde a poca da res publica
christiana na Europa do sculo XII.

1.6 A organizao internacional e o Conselho de Segurana

Organizar o internacional uma tarefa secular. um processo de avassaladora amplitude,

indo desde a afirmao da soberania s especificaes mais tcnicas de regimes internacionais
sobre incontveis assuntos. O ordenamento ou a organizao do sistema internacional consiste,
basicamente, na afirmao de regras implcitas ou explcitas, formais ou informais, diretivas,
instrutivas ou compromissais.
A criao do Conselho de Segurana das Naes Unidas e a consolidao do rgo ao
longo dos seus mais de sessenta anos de funcionamento representaram um marco na histria da
organizao internacional. O Conselho, com autoridade universalmente reconhecida para
estabelecer obrigaes vinculantes para os Estados, uma instituio sui generis. Ainda que seus
erros, tanto de omisso quanto de comisso, tenham frustrado muitos entusiastas do rgo, o fato
que ele permanece no centro da vida internacional contempornea. Ainda que no disponha de
efetivo poder militar ou econmico, ele possui legitimidade e autoridade, que lhe permitem
desempenhar papel chave no estabelecimento das regras que condicionaro a evoluo da ordem
internacional.
O Conselho tem, nos ltimos anos, expandido aceleradamente seu escopo de atuao,
tanto ao assumir funes quase legislativas, como foi visto acima, no caso da Resoluo 1540,
quanto pela interpretao cada vez mais ampla das ameaas paz e segurana internacionais. A
discusso pelo Conselho de temas como AIDS, mulheres e mudana do clima representa uma
tendncia provavelmente incontornvel que ampliar cada vez mais a influncia do Conselho em
domnios tradicionalmente distintos daquele da segurana internacional.
Nesse contexto, fcil entender o crescente clamor por uma reforma do Conselho de
Segurana, que dar a outros pases maior voz no gerenciamento da ordem internacional na qual
esto inseridos. das tentativas de efetuar essa reforma que tratar o captulo seguinte.

31
 CAPTULO II:
UMA BREVE HISTRIA DA REFORMA
DO CONSELHO DE SEGURANA

A centralidade do Conselho de Segurana para a organizao do sistema internacional

contemporneo tem gerado um intenso interesse por parte dos membros da comunidade
internacional em influenciar nos trabalhos daquele rgo. Este captulo traar um breve histrico
das tentativas de se reformar o Conselho de Segurana, passando pelo aumento do nmero de
membros no-permanentes, que ocorreu em 1965, a substituio de membros permanentes (1971
e 1991) e as subseqentes tentativas de se reformar mais profundamente o Conselho.
Antes de tudo, preciso analisar brevemente o conceito de reforma das Naes Unidas. A
Organizao est sendo reformada praticamente desde a sua criao. A reforma entendida
como uma transformao substantiva nas relaes institucionais de poder ou no funcionamento
ou estrutura da Organizao um processo contnuo, que no tem comeo, meio ou fim
facilmente identificvel. Essa realidade j estava clara para a delegao brasileira na Conferncia
de So Francisco, que props, na ocasio, um mecanismo de reviso peridica da Carta
(PATRIOTA, 1998, p. 23). A iniciativa brasileira no prosperou possivelmente em virtude do
interesse das grandes potncias da poca em evitar que as Naes Unidas acompanhassem as
mudanas na estrutura de poder internacional de forma muito prxima.
Pode-se, a ttulo elucidativo, listar trs tipos de reforma que ocorrem no mbito das
Naes Unidas. As primeiras so reformas constitucionais propriamente ditas: isto , a criao
de novos rgos e a redistribuio de competncias. So aquelas reformas positivadas (com ou,
geralmente, sem emenda Carta) que alteram a estrutura da Organizao. Alguns exemplos
recentes foram a criao da Comisso de Construo da Paz e do Conselho de Direitos Humanos
em 2005 e 2006, respectivamente; instncias mais histricas seriam a criao e modificao das
Comisses da Assemblia Geral ou a expanso do nmero de membros do Conselho de
Segurana (1965) e do Conselho Econmico e Social (1965 e 1971).
O segundo tipo de reforma a reforma procedimental a evoluo nas regras de
procedimento e mtodos de trabalho das Naes Unidas. Uma leitura superficial do Repertrio da

32
 10
Prtica do Conselho de Segurana revelar como esse tipo de reforma constante e relevante .
Ao longo dos trabalhos do Conselho, torna-se necessrio a interpretao das disposies da Carta
e das regras de procedimento pelo Presidente. Essas interpretaes geram precedentes que, no
longo prazo, afetam o prprio funcionamento do Conselho. Esse ponto foi demonstrado de forma
contundente na opinio consultiva da Corte Internacional de Justia no caso Legal
Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West
11
Africa) notwithstanding Security Council 276 (1970) . O mesmo fenmeno se repete em
diversos outros rgos. Outros tipos de reforma procedimental so at menos explcitos, como os
acordos de cavalheiros sobre a distribuio de cargos entre grupos regionais ou os costumes de
tomarem-se decises em determinados foros por consenso ainda que, teoricamente, seria
possvel recorrer votao.
Finalmente, tm-se as reformas conceituais. Raramente formalizadas, essas reformas
representam a transformao das idias sobre o funcionamento das Naes Unidas, que acaba
transformando a prpria Organizao. Um exemplo claro desse tipo de reforma o surgimento do
conceito de operaes de manuteno da paz, que no esto previstas na Carta. Nesse caso, a
reforma conceitual ensejou reformas constitucionais posteriores, principalmente a criao do
Departamento de Operaes de Manuteno da Paz no mbito do Secretariado, em 1992. Outro
caso evidente de reforma conceitual seria a ampliao do escopo de ao do Conselho de
Segurana, detalhado no captulo anterior, com base na interpretao abrangente sobre no que
consistem a paz e a segurana internacionais.
Tudo isso para demonstrar que a reforma das Naes Unidas no um processo
facilmente identificvel, circunscrito a comits especiais e a emendas Carta. Trata-se de um
emaranhado de processos interligados e interdependentes, parcialmente positivados, parcialmente
consuetudinrios. No se pode perder de vista, portanto, que a transformao do papel do
Conselho de Segurana na organizao do sistema internacional detalhado no captulo anterior
, por si, um processo de reforma, que impulsionou, por sua vez, as tentativas de se reformar a
composio do Conselho.
At o comeo dos anos 90, o Conselho de Segurana passou por trs importantes reformas
constitucionais que alteraram sua composio, que sero detalhados abaixo: o aumento do

10
Disponvel em http://www.un.org/Depts/dpa/repertoire/. Acesso em: 24/5/2008.
11
A opinio da Corte est disponvel em: http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=4&code=nam&case-
53&k=a7. Acesso em: 24/5/2008.

33
nmero de membros no-permanentes e as substituies de dois membros permanentes (a
Repblica da China pela Repblica Popular da China e a Unio Sovitica pela Federao Russa).
Nos trs casos, o debate em torno das reformas propostas foi moldado pela conscincia de que o
papel central no Conselho no gerenciamento do sistema fazia de sua reforma um verdadeiro
ajuste na ordem internacional.

2.1 A ampliao do Conselho de Segurana durante a Guerra Fria

O sistema internacional passou por uma importante transformao nas dcadas de 1950 e
1960, a saber, o processo de descolonizao. A relevncia desse processo no decorreu apenas do
aumento do nmero de membros da comunidade internacional ou do enfraquecimento das antigas
potncias coloniais: deu-se, em grande parte, por ele ter levado a uma reavaliao dos critrios de
legitimidade internacional.
Os Estados recm-independentes da frica e da sia, considerando que o ordenamento do
sistema internacional teria, at aquele momento, sido obra essencialmente de seus antigos
colonizadores, reivindicaram uma transformao na ordem, de modo que ela reconhecesse seus
direitos e atendesse aos seus interesses. O grande nmero de novos Estados e o xito que tiveram
em coordenarem-se uns com os outros permitiram a eles introduzir de forma contundente na
agenda internacional temas como descolonizao e justia econmica. Desse modo, a partir da
dcada de 1960, foros polticos tradicionalmente dominados pelas superpotncias ou pelo bloco
ocidental viam-se forados a debruarem-se sobre os interesses do Terceiro Mundo. Quando o
Chanceler brasileiro Joo Augusto de Araujo Castro afirmou, em seu famoso discurso dos trs
Ds, que nem tudo Este ou Oeste nas Naes Unidas de 1963. O mundo possui outros pontos
cardeais (SEIXAS CORRA, 2007, p. 172), ele apontava para essa nova realidade. A
legitimidade internacional, sobre a qual se sustentava a ordem, passava a depender tambm dos
novos Estados afro-asiticos.
Um aspecto importante dessa transformao foi a reivindicao de uma maior
representao da frica e da sia no Conselho de Segurana. O tema entrou em pauta pela
primeira vez em 1955, quando, seguindo o primeiro grande aumento no nmero de membros na
Organizao, alguns pases latino-americanos, em conjunto com a Espanha, propuseram que a

34
Assemblia Geral discutisse a expanso do nmero de membros no-permanentes do Conselho.
Todavia, a Unio Sovitica insistiu que, antes que fosse aprovada qualquer emenda Carta
referente expanso do Conselho, fosse resolvida a questo da representao da Repblica
Popular da China na Organizao, o que efetivamente inviabilizou a reforma.
Todavia, na 15 Assemblia Geral, os pases afro-asiticos buscaram valer-se de sua fora
na Assemblia Geral, onde a regra de que o voto de todos os Estados tem o mesmo peso dava a
eles a capacidade de ditar, em larga medida, os termos do debate. Para esquivar a resistncia
sovitica, propuseram que

immediate steps should be taken for the redistribution of the existing seats in the
two Councils, to be effective at the present session [1960] session, so as to
ensure equitable geographical distribution and, in particular, to reflect
increased membership of the United Nations (SCHWELB, 1965, p. 838).

Pela primeira vez, uma proposta de reforma do Conselho foi levada votao. Entretanto,
o projeto foi rejeitado principalmente pelos pases europeus e latino-americanos, que seriam
prejudicados em eventual redistribuio.
Em 1963, um grande nmero de pases africanos e asiticos props a incluso na agenda
do tema Question of Equitable Representation on the Security Council and the Economic and
Social Council. Um acordo entre pases africanos, asiticos e latino-americanos permitiu que se
apresentasse uma proposta de reforma pela qual o Conselho de Segurana seria expandido de
modo que passasse a contar com dez membros no-permanentes.
Os membros permanentes no viam com simpatia a reforma, defendendo que eventual
expanso do Conselho fosse mais modesta. O representante do Reino Unido, ao justificar a
absteno do pas, afirmou que:

His delegation approached the debate in full sympathy with the overwhelming
majority in their wish to enlarge the two Councils. The effect of the revised draft
resolutions, however, went further than the position that had been before the
Committee at an earlier stage, and his delegation would need more time for
study than was available at the session (SCHWELB, 1965, P. 841).

Os Estados Unidos tambm se abstiveram na votao, ao passo que a Unio Sovitica e a

Frana votaram contra. A negativa sovitica foi justificada com base na questo da representao
da Repblica Popular da China, ao passo que a delegao francesa afirmou que teria votado

35
contra because it felt that a thorough study of the complex issues involved had not been possible
in the short time available (SCHWELB, 1965, p. 841).
Todavia, o peso do bloco afro-asitico na Assemblia permitiu que aprovassem a proposta
de emenda Carta: em 17 de dezembro de 1963, a Assemblia Geral aprovou a Resoluo 1991
(XVIII), criando quatro novos assentos no-permanentes no Conselho (e, consequentemente,
aumentando o nmero de votos necessrios para aprovar moes de sete para nove). A resoluo
teve 97 votos a favor, 11 contra e 4 abstenes.
Dos membros permanentes, apenas a China votou a favor de emenda. Como foi dito
acima, a Frana e a Unio Sovitica se opuseram ampliao, enquanto os Estados Unidos e o
Reino Unido se abstiveram. Todavia, uma emenda Carta, segundo o Artigo 108 da mesma,
exige para sua aprovao no s o voto de dois teros da Assemblia Geral, como tambm sua
ratificao por todos os membros permanentes do Conselho de Segurana. O quadro era,
portanto, de uma vitria prrica: ainda que aprovada a emenda pela Assemblia Geral, a oposio
dos membros permanentes indicava que a reforma poderia ser efetivamente natimorta.
Todavia, os membros permanentes logo se deram conta do alto custo poltico de impedir a
entrada em vigor de uma emenda que havia sido aprovada pela maioria dos Estados Membros das
Naes Unidas e que se destinava a aumentar a legitimidade do principal rgo da Organizao
aos olhos de uma imensa maioria dos seus membros:

In this context, and given their competition for influence in what was then known
as the Third World, neither Washington nor Moscow wanted to be the first to
oppose openly the growing campaign for enlargement, whatever their actual
misgivings (LUCK, 2003, p. 8).

Assim, acabaram os cinco por ratificar a emenda em 1965: a Unio Sovitica em

fevereiro; o Reino Unido em junho; e a China, a Frana e os Estados Unidos em agosto. A
emenda entrou em vigor a partir da ratificao norte-americana em 31 de agosto de 1965.
Ampliava-se o acesso dos novos Estados ao processo de gerenciamento da ordem internacional.

36
2.2 A substituio das Chinas no Conselho de Segurana

Desde a fundao das Naes Unidas, o assento da China em todos os seus rgos havia
sido ocupado pela Repblica da China, representada pelo governo Nacionalista de Jiang Jieshi12.
Mesmo aps a tomada do poder pelos Comunistas, liderados por Mao Zedong, a proclamao da
Repblica Popular da China e a fuga de Jiang Jieshi para Taiwan, em 1949, o governo
Nacionalista continuou sendo representado nas Naes Unidas. Os motivos disso so claros: a
China havia sido includa como membro permanente do Conselho de Segurana em grande
medida para manter outro aliado americano no rgo (ver MEISLER, 1997). A substituio do
Governo Nacionalista pelo Governo Popular seria um rearranjo drstico no equilbrio de foras
do Conselho, privilegiando o bloco comunista em detrimento dos Estados Unidos e seus aliados.
Assim, o Conselho permaneceu, por muitos anos, em situao francamente anacrnica, levando
inclusive a Unio Sovitica a boicotar o rgo entre janeiro e agosto de 1950.
Na dcada de 60, alguns Estados aliados China Popular, liderados pela Albnia,
passaram a tabular anualmente projeto de resoluo na Assemblia Geral visando reconhecer o
governo Comunista como representante legtimo da China nas Naes Unidas. Os Estados
Unidos, porm, demonstraram-se capazes de consistentemente arregimentar os votos necessrios
para impedir a adoo de resoluo dessa natureza.
O tempo, todavia, estava a favor do governo de Mao Zedong. medida que os novos
Estados surgidos a partir do processo de descolonizao ingressavam nas Naes Unidas, o
equilbrio de foras na Assemblia Geral foi se alterando, conforme foi descrito na seo anterior.
Os Estados recm-independentes eram, em sua maioria, simpticos ao regime de Mao,
particularmente luz de sua retrica anti-imperialista e do fato de ser a China um pas em
desenvolvimento. Tornava-se, portanto, cada vez mais desafiador para os Estados Unidos
assegurarem os votos necessrios para manter o governo Nacionalista representado nas Naes
Unidas.
Dentro dos Estados Unidos houve, tambm, uma mudana de percepo, particularmente
aps a eleio de Richard Milhous Nixon Presidncia, em 1968. Nixon havia construdo sua
carreira poltica primeiro como deputado e senador ferozmente anticomunista (1946-1952) e
ento como Vice-Presidente de Dwight Eisenhower (1953-1961). Ainda que nutrisse enorme

12
Chiang Kai-shek, na transliterao antiga.

37
antipatia pessoal pelo comunismo, Nixon era um entusiasta pela poltica internacional e, junto
com Henry Kissinger, implementou uma poltica que denominava de triangulao, buscando
aproximar-se da China para jog-la contra a Unio Sovitica.
A conjugao das transformaes do sistema internacional e daquelas da poltica externa
norte-americana criaram um ambiente significativamente mais favorvel para o tratamento da
questo da representao da China nas Naes Unidas. Assim, no fim da 25 Assemblia Geral,
17 Estados solicitaram que o item Restoration of the Lawful Rights of the People's Republic of
China in the United Nations fosse includo na agenda da prxima Assemblia. Dois meses mais
tarde, j no incio da 26 sesso da Assemblia, foi apresentado um projeto de resoluo sobre o
tema com um nico pargrafo operativo:

Decides to restore all its rights to the People's Republic of China and to
recognize the representatives of its Government as the only legitimate
representatives of China to the United Nations, and to expel forthwith the
representatives of Chiang Kai-shek from the place which they unlawfully occupy
at the United Nations and in all the organizations related to it 13.

Os Estados Unidos buscaram aprovar resoluo alternativa, que permitisse o

reconhecimento de duas Chinas como membros das Naes Unidas, mas no obtiveram xito.
Em 25 de outubro de 1971, o projeto foi aprovado e recebeu o nome de Resoluo 2758 (XXVI).
Votaram 76 delegaes a favor e 35 contra, com 17 abstenes. Todos os membros permanentes
votaram a favor, com a exceo bvia da China Nacionalista. Em 23 de novembro de 1971, os
delegados da Repblica Popular da China participaram pela primeira vez das sesses das Naes
Unidas.
Essa transformao foi, efetivamente, uma reforma do Conselho de Segurana, medida
que um Estado, que ocupava um assento permanente, foi efetivamente substitudo por outro. No
um caso anlogo simples troca de governo de um Estado Membro, pois o que ocorreu em
outubro de 1971 no foi um fato interno China; foi a aprovao de resoluo da Assemblia
Geral que alterou um entendimento previamente existente acerca da composio das Naes
Unidas. Se a Resoluo 2758 (XXVI) tivesse sido aprovada logo aps a tomada de poder pelos
comunistas, poder-se-ia argumentar que ela representava o simples reconhecimento de um fato

13
Projeto de resoluo da Assemblia Geral sobre o item Restoration of the Lawful Rights of the People's Republic
of China in the United Nations, documento A/L. 630.

38
poltico interno. Todavia, em 1971, o fato poltico interno j estava consolidado h longa data. A
Assemblia Geral realizou, naquele momento, ajuste concreto na ordem internacional, permitido
em grande parte pelo fato de que os Estados Unidos passavam a considerar que a incluso do
governo de fato da China nos processos de organizao internacional era essencial para gerenciar
o sistema. A Carta, todavia, no foi emendada, e reconhece, at hoje, a Repblica da China
como membro permanente do Conselho de Segurana.

2.3 A dissoluo da Unio Sovitica e o ingresso da Rssia no Conselho de Segurana

De 1945 at o fim da Guerra Fria, a Unio Sovitica, por fora de acordo firmado com os
Estados Unidos e o Reino Unido na Conferncia de Ialta, tinha trs assentos nas Naes Unidas:
a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas era membro da Organizao, mas duas de suas
repblicas Bielorssia (futura Belarus) e Ucrnia tambm eram membros plenos. A situao
s se alteraria com a dissoluo da Unio Sovitica, em 1991.
Em agosto de 1991, as trs repblicas blticas Estnia, Letnia e Litunia tornaram-se
independentes, ingressando nas Naes Unidas no ms seguinte. Em dezembro daquele ano, as
outras ex-repblicas soviticas que tiveram sua independncia reconhecida reuniram-se em
Alma-Ata (ento capital do Cazaquisto) para declarar o fim da existncia da Unio Sovitica
como sujeito de Direito Internacional e para constituir a Comunidade dos Estados Independentes.
Na Declarao de Alma-Ata, as repblicas concordaram que deveriam apoiar a ocupao do
assento da antiga Unio Sovitica nas Naes Unidas pela Federao Russa:

Member states of the commonwealth support Russia in taking over the U.S.S.R.
membership in the U.N., including permanent membership in the Security
Council and other international organizations14.

Em 24 de dezembro de 1991, o Presidente da Rssia, Boris Yeltsin, fez chegar uma carta
ao Secretrio-Geral das Naes Unidas, Javier Perez de Cullar, pedindo que todas as atribuies
da Unio Sovitica nas Naes Unidas fossem repassadas para a Federao Russa:

14
Declarao de Alma-Ata, 1991. Disponvel em:
http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9D0CE4DD143EF930A15751C1A967958260&sec=&spon=&page
wanted=all. Acesso em: 31/05/2008.

39
 the membership of the Union of Soviet Socialist Republics in the United Nations,
including the Security Council and all other organs and organizations of the
United Nations system, is being continued by the Russian Federation [] The
Russian Federation maintains full responsibility for all the rights and
obligations of the USSR under the Charter of the United Nations, including the
financial obligations. I request that you consider this letter as confirmation of
the credentials to represent the Russian Federation in United Nations organs for
all the persons currently holding the credentials of representatives of the USSR
to the United Nations (apud BLUM, 1992, p. 356; grifo meu).

Conforme apontam Blavowkos e Bourantonis, havia um interesse direto dos membros

permanentes do Conselho em fazer da sucesso russa Unio Sovitica um fait accompli, que
no abrisse discusses mais amplas sobre a composio do rgo:

Russias claim to the Security Council permanent seat was an extremely delicate
issue, threatening to open a Pandoras box of SC permanent membership, a
prospect far from welcome especially for Britain and France. A discussion in
the General Assembly of the Russian claim for SC membership might have
prompted a broader debate and called into question the composition of the
Security Council, which explains why the British needed the question of the
permanent five sewn up quickly (as did the French for the matter). The
Americans seemed to concur, also favoring [a] quick and uncontested transfer
of representation, while the Chinese remained somewhat aloofbut stopped
short of being destructive. In general, the permanent five worried that leaving
the Soviet seat vacant would be seen as an open invitation to other members to
push their proposals for expanding or altering the composition and the powers
of the permanent five (BLAVOWKOS; BOURANTONIS, 2005, p. 8).

Para garantir uma sucesso rpida, o Reino Unido, ento presidindo o Conselho,
convocou uma reunio de Chefes de Estado e de Governo, realizada no dia 31 de janeiro de 1992.
O real motivo da conferncia legitimar a ocupao de um assento permanente no Conselho de
Segurana pela Federao Russa permaneceu oculto at o momento da reunio, para evitar que
surgissem previamente novos debates a respeito da reforma do rgo.
A sucesso Unio Sovitica foi, de certa forma, uma no-reforma, medida que seu
objetivo principal era deixar intocado os processos de gerenciamento da ordem de internacional.
Todavia, por isso mesmo revelador: as artimanhas polticas utilizadas para garantir a
transio de forma clere e com pouco debate indicam que os operadores do processo isto ,
os membros permanentes compreendiam bem a importncia da presena russa no Conselho, e
os potenciais anseios de outros membros da Organizao de dele participarem.

40
2.4 As tentativas de reformar a composio do Conselho aps a Guerra Fria

O fim da Guerra Fria transformou as discusses a respeito de possveis mudanas na

estrutura do Conselho de Segurana. medida que o sistema internacional deixava de ser
percebido pelas principais potncias como um jogo de soma zero, passou a se vislumbrar a
possibilidade de se reformar o Conselho de Segurana sem incorrer na oposio automtica de
algum dos membros permanentes. O crescente dinamismo do Conselho nesse perodo tambm
aguou o interesse em sua reforma por parte de outros Estados Membros. Recorda-se que entre
1990 e 2003, o veto foi utilizado somente 12 vezes, enquanto nos 45 anos anteriores havia sido
utilizado 193 vezes (WEISS, 2003, p. 150) 15. Participar dos trabalhos do Conselho passava a ser
mais interessante, medida que ele se revelava capaz de efetivamente tomar decises.
Dois principais grupos reivindicavam uma maior participao no Conselho de Segurana.
O primeiro era o dos pases em desenvolvimento, que consideravam sua reduzida representao
no rgo uma distoro, medida que a maior parte dos Estados das Naes Unidas e, assinala-
se, da populao do planeta enquadrava-se na categoria em desenvolvimento. O segundo
grupo era composto pelo Japo e pela Alemanha. Potncias cujas derrotas na Segunda Guerra
Mundial haviam criado um descompasso histrico, medida que sua influncia poltica manteve-
se, nas dcadas seguintes, muito inferior ao seu poder econmico, esses pases buscavam agora
corrigir esse desequilibro. Em 1992, estes eram respectivamente o segundo e o terceiro maiores
contribuintes ao oramento regular das Naes Unidas, e tinham arcado com boa parte dos custos
da Guerra do Golfo uma guerra, lembra-se, autorizada pelo Conselho de Segurana.
Em setembro de 1992, a ndia e 35 outros pases do Movimento No-Alinhado
apresentaram um projeto de resoluo na Assemblia Geral, que pedia a incluso na agenda da
48 sesso da Assemblia um item intitulado Question of equitable representation on and
increase in the membership of the Security Council e que solicitava ao Secretrio-Geral que
preparasse um relatrio contendo as sugestes dos Estados Membros sobre a reforma da
composio do Conselho de Segurana. A ndia e seus aliados j haviam includo o tema na
agenda da 34 Assemblia Geral, mas no encontraram, na ocasio, condies polticas de levar

15
Informaes disponveis em: http://www.globalpolicy.org/security/membship/veto/vetosubj.htm. Acesso em:
28/5/2008.

41
adiante o pleito. Em 1992, todavia, lograram aprovar por consenso o projeto, que se tornou a
Resoluo A/RES/47/62.
O relatrio do Secretrio-Geral solicitado pela Resoluo A/RES/47/62 foi divulgado em
20 de julho de 1993, com a designao A/48/264. O documento revelou que embora a maioria
dos Estados declarava-se a favor de eventual expanso do Conselho, no havia consenso sobre o
nmero de assentos que deveriam ser criados, sobre se deveriam ser permanentes ou no
permanentes ou sobre dentre quais pases ou grupos regionais deveriam ser alocados.
O relatrio e as subseqentes discusses levaram adoo pela Assemblia Geral, em 3
de dezembro de 1993, da Resoluo A/RES/48/26, que criou o Open-Ended Working Group on
the Question of Equitable Representation and Increase in the Membership of the Security Council
and Other Matters Related to the Security Council. O OEWG, como veio a ser conhecido, foi
um dos cinco grupos de trabalho lanados pela Assemblia em resposta s propostas de reforma
levantadas pelo ento Secretrio-Geral Boutros Boutros-Ghali em seus documentos Agenda for
Peace (1992) e Agenda for Development (1994). O mandato atribudo ao grupo pela resoluo
foi simples: consider all aspects of the question of increase in the membership of the Security
Council, and other matters related to the Security Council. Na prtica, o grupo discutiria duas
questes: uma seria a composio do Conselho, enquanto a outra envolveria seus mtodos de
trabalho e processos de tomada de deciso.
A reforma dos mtodos de trabalho do Conselho de Segurana, embora importante, no
configuraria uma mudana to drstica na organizao do sistema internacional quanto a criao
de novos assentos no rgo. Havia, assim, maior flexibilidade na matria, e lograram-se alguns
16
progressos, como a promoo de maior transparncia das atividades dos comits de sanes ; a
realizao peridica de reunies entre o Conselho e os pases contribuintes de tropas para as
operaes de manuteno da paz 17 e a realizao de reunies com especialistas de fora ou
representantes da sociedade civil 18. Ademais, reconheceu-se que a redao dos projetos de
resoluo e das declaraes do Presidente do Conselho deveria ser feita de modo a permitir que
todos os membros do Conselho de Segurana pudessem participar adequadamente19
(S/1999/165).

16
Vide os documentos S/1995/234, S/1995/438 e S/1996/54.
17
Vide a declarao do Presidente do Conselho de Segurana S/PRST/1994/22.
18
Sobre essas reunies abertas, ver http://www.globalpolicy.org/security/mtgsetc/arria.htm. Acesso em: 28/5/2008.
19
Vide o documento S/1999/165.

42
 As atividades referentes reforma da composio do Conselho de Segurana foram mais
problemticas. Ironicamente, ao longo da dcada de 90, quando o uso do veto no Conselho
diminuiu drasticamente, passaram a ganhar fora os questionamentos acerca da legitimidade do
poder de veto (LUCK, 2003). Defendia-se que a capacidade dos membros permanentes de
bloquear qualquer deciso do Conselho, mesmo que por um nico voto isolado, minava o carter
democrtico do rgo.
A controvrsia em torno do veto serviu e, em algumas arenas, ainda serve para
dificultar progressos na reforma da composio do Conselho de Segurana. Aqueles pases que
avaliavam que eventual reforma no avanaria seus interesses usavam a questo do veto para
bloquear o consenso. Isso poderia ser feito de duas formas. A primeira seria insistindo que a
reforma do Conselho necessariamente envolvesse a extino ou restrio do veto incorrendo,
assim, na oposio ferrenha dos membros permanentes, cuja anuncia seria necessria para
qualquer emenda Carta, conforme o Artigo 108 da mesma. A segunda forma seria exigindo, em
nome da equidade, que eventuais novos membros permanentes tambm tivessem o poder de veto,
inflamando tanto os crticos desse poder, que desejariam v-lo abolido, quanto os atuais membros
permanentes, que no querem v-lo estendido a outros.
A 51 Assemblia Geral foi presidida pelo Embaixador Ismail Razali, da Malsia, que
tinha especial interesse na reforma do Conselho de Segurana. Em maro de 1997, Razali, que
tambm presidia o OEWG, apresentou ao grupo de trabalho proposta para a reforma do
Conselho, buscando valer-se dos trabalhos realizados pelo grupo at ento para costurar um
20
pacote que seria aceitvel para a maior parte dos Estados Membros . A mais completa e
detalhada proposta de reforma do Conselho apresentada at ento, merece ser examinada mais a
fundo.
A proposta Razali previa a criao de mais cinco assentos permanentes (a serem ocupados
por dois pases desenvolvidos e trs pases em desenvolvimento da frica, da sia e da Amrica
Latina) e quatro no-permanentes (para frica, sia, Amrica Latina e Europa do Leste). Os
novos membros permanentes seriam eleitos pela Assemblia Geral, por maioria de dois-teros.
O documento de Razali reconhecia que a maioria dos Estados Membros considerava o
poder de veto anachronistic and undemocratic e, assim, no o estendia aos novos membros

20
Vide o Anexo II do Relatrio de 1997 do Grupo de Trabalho Aberto sobre a Reforma do Conselho de Segurana,
documento A/51/47.

43
permanentes. A proposta instava, ainda, os membros permanentes a restringirem o uso do veto a
questes no mbito do Captulo VII da Carta (embora esse dispositivo no fosse vinculante).
Como forma de amenizar resistncias reforma, Razali incluiu, em sua proposta,
pargrafo que decidia que dez anos aps a aprovao das emendas que ampliassem o Conselho,
teria lugar uma conferncia de reviso, no mbito do Artigo 109 da Carta, para apreciar a
situao criada pelas emendas. Finalmente, em seu penltimo pargrafo, o documento instava o
Conselho de Segurana a adotar reformas aos seus mtodos de trabalho que tornassem seus
procedimentos mais transparentes, listando dezoito sugestes nesse sentido.
Ainda que vrios pases, incluindo Japo, Alemanha e Reino Unido, tivessem
demonstrado apoio ao projeto, diversos outros tinham restries. Aps um perodo de consultas,
ficou claro que o projeto no contava com o nmero de apoios necessrios para ser aprovado.
No chegou, portanto, a ser levado votao.
O movimento em torno da proposta Razali mobilizou aqueles pases mais relutantes em
prosseguir com a reforma, que lograram aprovar, em 23 de novembro de 1998, a Resoluo
A/RES/53/30:

The General Assembly,

Mindful of Chapter XVIII of the Charter of the United Nations and of the
importance of reaching general agreement as referred to in resolution 48/26 of
3 December 1993, determines not to adopt any resolution or decision on the
question of equitable representation on and increase in the membership of the
Security Council and related matters, without the affirmative vote of at least two
thirds of the Members of the General Assembly.

Garantiu-se, assim, que a reforma do Conselho de Segurana, caso fosse levada votao
na Assemblia Geral, seria considerado uma questo importante, nos termos do pargrafo 2 do
Artigo 18 da Carta, no podendo, dessa forma, ser decidido por maioria simples.

2.5 A reforma do Conselho de Segurana no sculo XXI

Conforme foi apontado no captulo anterior, a invaso do Iraque em 2003 sem autorizao
explcita pelo Conselho de Segurana pela coalizo liderada pelos Estados Unidos revelou as
percepes divergentes dos Membros das Naes Unidas acerca da segurana internacional. O

44
Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, considerou ser o momento propcio para uma
reavaliao aprofundada do sistema de segurana coletiva da Organizao. Para isso, em
setembro de 2003, convocou um Painel de Alto Nvel Sobre Ameaas, Desafios e Mudana,
composto por quinze personalidades eminentes na rea de poltica internacional, inclusive o
Embaixador brasileiro Joo Clemente Baena Soares, que havia sido Secretrio-Geral da
Organizao dos Estados Americanos e Secretrio-Geral das Relaes Exteriores do Brasil.
Conforme assinalaram os termos de referncia do Painel:

The past year has shaken the foundations of collective security and undermined
confidence in the possibility of collective responses to our common problems
and challenges. It has also brought to the fore deep divergences of opinion on
the range and nature of the challenges we face and are likely to face in the
future. The aim of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change is to
recommend clear and practical measures for ensuring effective collective
action, based upon a rigorous analysis of future threats to peace and security,
an appraisal of the contribution collective action can make and a thorough
assessment of existing approaches, instruments and mechanisms, including the
principal organs of the United Nations. (UNITED NATIONS, 2004, p. 119,
grifo meu).

A questo da reforma do Conselho de Segurana certamente estava no mbito das

competncias do Painel, conforme revela a citao acima. Todavia, o amplo escopo de
responsabilidades outorgadas ao Painel e as controvrsias em torno da reforma faziam com que
no ficasse absolutamente claro para os observadores ou mesmo para os prprios membros do
Painel a dimenso que a reforma do Conselho teria em seus trabalhos, relativamente a outras
questes:

The all-important issue, at least to outsiders, was not unexpectedly Security

Council reform. The Secretary-General had himself emphasized that it is
generally agreed that the Security Council today does not reflect the realities of
the 21st Century and more or less reflects the power structure of 1945, and that
the world has changed. Thus, he would argue, reform of the Council was
arguably one of the most critical issues on the reform agenda. On this issue
there is disagreement among respondents, not only about the subject matter, but
about how the panel came to discuss it. Some have argued it would seem with
sound basis in the fork-in-the-road speech that the panel was always
expected to say something on Security Council reform, but that there was a
conscious decision to discuss it at the end. () Other respondents claim that the
panellists would have preferred not to deal with the issue at all, but that
Member-State expectations, particularly from those states pushing for Council
membership, made it clear by the third meeting in Ethiopia in AprilMay 2004

45
 that it could not be avoided. Although the issue was a potential show-stopper, it
would have to be dealt with if this process were to be seen as modern and
relevant (KASPERSEN; LEIRA, 2007, p. 17-18).

Aproximadamente um ano depois de o Painel ter comeado os seus trabalhos, a reforma

do Conselho de Segurana ganhou novo mpeto. s margens da 59 Assemblia Geral, em
setembro de 2004, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva; o Ministro dos Negcios Estrangeiros
alemo, Joschka Fischer; o Primeiro-Ministro do Japo, Junichiro Koizumi; e o Primeiro-
Ministro indiano, Manmohan Singh, lanaram o Grupo dos Quatro, ou G-4, dedicado a
promover uma reforma do Conselho de Segurana que assegurasse assentos permanentes para
seus quatro pases. No comunicado conjunto emitido na ocasio, os quatro pases anunciaram:

O Conselho de Segurana precisa refletir as realidades da comunidade

internacional no sculo XXI. Ele precisa ser representativo, legtimo e eficaz.
essencial que o Conselho inclua, de forma permanente, pases que tenham a
vontade e a capacidade de assumir responsabilidades mais significativas em
relao manuteno da paz e segurana internacionais (MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES, 2007a, p. 21-22).

A criao do G-4 engendrou uma importante alterao na dinmica poltica envolvendo a

reforma do Conselho de Segurana. Os dois pases desenvolvidos que buscavam ingressar no
Conselho para equiparar sua estatura poltica nas Naes Unidas ao seu peso econmico aliaram-
se a dois dos maiores pases em desenvolvimento cujo ingresso no Conselho era reivindicado,
inter alia, com base na necessidade de dar ao mundo em desenvolvimento maior voz no
ordenamento internacional.
Desde a formao do G-4, foi aparente uma lacuna: a frica. Embora os pases do G-4
defendam a criao de assentos permanentes para a frica no Conselho, nenhum pas africano foi
convidado a integrar o grupo. Isso derivou, em boa medida, do fato de no haver candidatos
bvios na frica como havia na Amrica do Sul ou na sia: numerosos pases africanos eram
considerados ou se diziam candidatos a assentos permanentes, incluindo frica do Sul, Nigria,
Qunia, Egito, Senegal e at Lbia (OKUMU, 2005). Convidar um ou dois para o G-4 seria
alienar todos os outros, de modo que o Grupo optou por simplesmente apoiar a presena africana
permanente no Conselho e esperar que surgisse um consenso regional sobre quais seriam os
candidatos.

46
 O prximo momento crucial no processo de reforma do Conselho de Segurana veio com
a divulgao do relatrio do Painel de Alto Nvel, intitulado A More Secure World: Our Shared
Responsibility (dezembro de 2004) e do subseqente relatrio do Secretrio-Geral, In Larger
Freedom: towards development, security and human rights for all (maro de 2005).
O relatrio do Painel de Alto Nvel props dois modelos de reforma para o Conselho. O
Modelo A previa a criao de seis assentos permanentes e trs assentos no-permanentes. O
Modelo B baseava-se na criao de um assento no-permanente e oito assentos de uma terceira
categoria, com mandato de quatro anos, passvel de reeleio. Em ambos os modelos, o poder de
veto continuaria restrito aos atuais cinco membros permanentes. O relatrio do Secretrio-Geral
endossou ambos os modelos, sem expressar preferncia por qualquer um.
Kaspersen e Leira indicam que a apresentao de dois modelos pelo Painel de Alto Nvel
no resultou da falta de consenso em torno de um nico modelo pelos membros do Painel, mas da
percepo de que a apresentao de uma alternativa seria politicamente arriscado:

Much to everyones surprise, consensus among the panelists seemed within

reach. However, in contrast to all other issues, consensus was not seen as
advantageous on this particular issue. Agreeing on one specific solution would
set the panel up for massive critique from any state that felt slighted, and would
put the Secretary-General in the impossible situation of having to accept or
reject such a recommendation. Thus, at the request of the research team, Annan
himself came to the meeting, where he said that it would be acceptable for there
to be more than one recommendation on Security Council reform
(KASPERSEN; LEIRA, 2007, p. 18).

Ainda em maro de 2005, finalmente foi acordada uma posio comum africana acerca da
reforma do Conselho. O chamado Consenso de Ezulwini, embora convergisse em boa parte com as
posies do G-4, reivindicando dois assentos permanentes e cinco no-permanentes (inclusive os j
existentes) no Conselho para a frica, tinha um elemento problemtico21 . Para a frica, os novos
membros permanentes deveriam ter todas as prerrogativas e privilgios dos atuais membros
permanentes inclusive o veto. Segundo o Consenso de Ezulwini: even though Africa is opposed in
principle to the veto, it is of the view that so long as it exists, and as a matter of common justice, it
should be made available to all permanent members of the Security Council.

21
Disponvel em http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php?module=uploads&func=download&fileId=8 .
Acessado em 28/5/2008.

47
 Foi contra esse pano de fundo que, em 6 de julho de 2005, o G-4 apresentou Assemblia
Geral o projeto de resoluo A/59/L.64, sobre a reforma do Conselho. Assim como a proposta
Razali, o projeto previa a ampliao do nmero de membros do Conselho em ambas as categorias
(permanentes e no-permanentes). O projeto do G-4 propunha a criao de seis assentos
permanentes (dois para a frica, dois para a sia, um para a Amrica Latina e o Caribe e outro
para a Europa Ocidental e Outros22) e de quatro no-permanentes (um para a frica, um para a
sia, um para a Amrica Latina e o Caribe e um para a Europa Oriental).
A questo do veto era tratada de forma cautelosa no projeto do G-4: ao mesmo tempo em
que se estabelecia que os novos membros permanentes teriam as mesmas obrigaes e
responsabilidades que os originais, decidia-se que the new permanent members shall not
exercise the right of veto until the question of the extension of the right of veto to new permanent
members has been decided upon por uma conferncia de reviso a ser convocada quinze anos
aps a entrada em vigor da reforma. A proposta do G-4 incluiu ainda medidas referentes aos
mtodos de trabalho do Conselho de Segurana, em boa parte inspiradas naquelas da proposta
Razali.
O projeto do G-4 contava com nmero expressivo de apoios, tendo sido co-patrocinado
por Afeganisto, Blgica, Buto, Repblica Tcheca, Dinamarca, Fiji, Frana, Gergia, Grcia,
Haiti, Honduras, Islndia, Kiribati, Letnia, Maldivas, Nauru, Palau, Paraguai, Polnia, Portugal,
Ilhas Salomo, Tuvalu e Ucrnia, alm dos prprios membros do grupo. Maioria significativa dos
membros das Naes Unidas havia sinalizado seu apoio ao Modelo A de reforma proposto pelo
Painel de Alto Nvel (cerca de 120, segundo TRAUB, 2006, p. 314), e os membros permanentes,
ainda que no apoiassem explicitamente uma reforma nos moldes daquela proposta pelo G-4,
tampouco se manifestaram diretamente contra ele (a exceo a essa posio foi a Frana, que co-
patrocinou o projeto do G-4). A posio comum africana essencialmente diferia daquela do G-4
apenas ao reivindicar um assento no-permanente a mais para a frica e ao insistir na extenso
do veto aos novos membros permanentes.
Em torno do projeto do G-4, havia uma delicada questo poltica: uma vez apresentado,
seria necessrio lev-lo votao. Uma derrota do projeto seria catastrfica para o Grupo: seria

22
No mbito das Naes Unidas, o grupo regional Western European and Others Group contempla vinte e nove
Estados, principalmente da Europa Ocidental mas incluindo, tambm, pases de outras regies que so afinados
politicamente com a Europa, como a Austrlia e o Canad.

48
percebido como uma derrota de toda a idia de aumentar o nmero de membros em ambas as
categorias, e provavelmente adiaria qualquer reforma substantiva em muitos anos.
Tornava-se, portanto, crucial a questo da frica. Detendo mais de cinqenta votos na
Assemblia Geral, o apoio do continente africano ao projeto do G-4 quase certamente garantiria o
seu xito. Na prtica, vinte ou trinta pases africanos j seriam capazes de virar a mar. Todavia, a
atuao do Grupo Africano nas Naes Unidas tradicionalmente se pautara pela coeso, de modo
que dificilmente algum pas africano se dissociaria do Consenso de Ezulwini. Seria necessrio
efetivamente criar um novo consenso na frica algo praticamente impossvel de se fazer frente
determinao de alguns pases de postergar uma reforma que consideravam que beneficiariam
seus rivais regionais em detrimento deles.
O projeto de resoluo do G-4 no foi, portanto, posto em votao. Tinha-se esperanas,
no entanto, de que a Cpula Mundial, a realizar-se em setembro de 2005, dos dias 14 ao 16,
poderia representar oportunidade de se realizar a reforma.
A Cpula Mundial foi idealizada como momento para se implementar a maior parte das
reformas propostas pelo Painel de Alto Nvel e pelo Secretrio-Geral em seus respectivos
relatrios. Uma imensa reunio de Chefes de Estado, ela teria ainda o valor simblico de realizar-
se no ano em que as Naes Unidas completavam 60 anos. Esperava-se que o Documento Final
da Cpula fosse abrangente e impactante, um marco que atualizaria as Naes Unidas para
enfrentar os desafios do sculo XXI. Todavia, o processo de negociao do Documento Final foi
mais complicado do que se imaginava.
Antes de tudo, preciso ter em conta o imenso nmero de temas contemplados. Incluam
questes conceituais (o reconhecimento da responsabilidade de proteger, por exemplo),
questes administrativas (a reforma do Secretariado das Naes Unidas), delicados problemas
polticos (a definio de terrorismo), a criao de novos rgos (como a Comisso de
Construo da Paz e o Conselho de Direitos Humanos) e a reforma de rgos j existentes, como
o Conselho de Segurana. Cada um dos quase duzentos Estados Membros das Naes Unidas
possua uma viso prpria de cada um desses temas, considerando alguns vitais, outros
importantes, outros sem grande relevncia e facilmente negociveis. O processo de redao havia
comeado no mbito do Secretariado, mas rapidamente passou como no poderia deixar de ser
para os Estados Membros. Quem se encarregou de coordenar o processo foi o Presidente da

49
Assemblia Geral, o gabons Jean Ping. A negociao foi, como aponta Traub, marcada pela
costumeira influncia dos pases em desenvolvimento (G-77) nos trabalhos da Assemblia:

Over the previous several months, Jean Ping and his staff had been drafting and
redrafting the various reform proposals that had originated with the High Level
Panel and the Sachs report on development. These drafts were produced within
a General Assembly culture far more attuned to the wishes of the majority of
members than was the Secretariat. Ping 3, the working draft during much of the
summer, was a thirty-five page document that reproduced virtually every
proposal contained in the Sachs document and proposed repositioning the UN
as the coordinating body for international development policy; in the human
rights and security agenda, the draft soft-pedaled several issues distasteful to
the G-77 and added others obviously unacceptable to the United States
(TRAUB, 2006, p. 368).

Todavia, o processo conheceu uma importante mudana com a chegada em Nova York do
novo Representante Permanente dos Estados Unidos, o Embaixador John Bolton. Bolton figura
controversa e conhecidamente ctica com relao s Naes Unidas indicou que queria
recomear o processo de redao do documento, uma vez que considerava absolutamente
inaceitvel o esboo mais recente:

On 17 August he presented a list of around 750 amendments to the current draft

outcome document, and refused to continue with facilitation [processo pelo qual
Jean Ping estava redigindo o documento]. The process thus moved to line-by-
line negotiations, in successively smaller groups of countries, known as the
group of 30, the group of 15 and so on. [] [T]hose supportive of the
facilitators work generally [felt] that Boltons initiative wrecked the chances of
a better outcome. The skeptics argued that the criticism of Bolton was unfair: he
did not throw the negotiations into disarray, since there were no real
negotiations going on. However, by doing it line-by-line, all the spoilers were
admitted into the process (KASPERSEN; LEIRA, 2007, p. 32).

A partir do momento em que o documento passou a ser negociado linha por linha por
todos os Estados Membros, em vez de ser redigido pelo Presidente da Assemblia Geral com
base nas consultas realizadas pelos seus facilitadores, tornou-se muito mais difcil alcanar um
resultado final. Assistiu-se, assim, a um progressivo enfraquecimento do documento final, ao
ponto que, pouco tempo antes da Cpula Final, no havia qualquer acordo a vista. Foi preciso, na
ltima hora, produzir um texto preparado secretamente por Jean Ping com os membros do
Secretariado, que buscava atender aos principais interesses de todos os principais grupos e

50
Estados que estavam participando da negociao. A apresentao desse texto no agradou a
Bolton, conforme ele deixa claro em suas memrias do episdio (BOLTON, 2007, p. 213-215).
A dificuldade de se alcanar qualquer consenso e o progressivo enfraquecimento do texto
do Documento Final tornaram claro que a Cpula Mundial no seria capaz de reformar o
Conselho de Segurana. Traub aponta uma reunio do G-4 com o Secretrio-Geral Kofi Annan,
em 10 de agosto, como o momento em que se enterraram as esperanas de que o Documento
Final resolveria a questo da reforma (TRAUB, 2006, p. 371-372). No fim das contas, o
23
Documento Final apenas acordou, sobre o assunto, que:

We support early reform of the Security Council - an essential element of our

overall effort to reform the United Nations - in order to make it more broadly
representative, efficient and transparent and thus to further enhance its
effectiveness and the legitimacy and implementation of its decisions. We commit
ourselves to continuing our efforts to achieve a decision to this end and request
the General Assembly to review progress on the reform set out above by the end
of 2005.

As tentativas de se reformar o Conselho de Segurana tm prosseguido desde ento.

Todavia, ao aproximar do terceiro aniversrio da Cpula Mundial, ainda no houve nenhum
momento em que o mpeto poltico para uma reforma tenha ficado to evidente para o pblico
quanto ficou naquela ocasio. significativo o fato de que os Membros das Naes Unidas tm
tido xito em realizar tantas outras reformas, mesmo em reas com limitada convergncia de
interesses, como a arquitetura internacional de proteo e promoo dos direitos humanos, mas
ainda no tm progredido com relao reforma do Conselho. Os poderes e as responsabilidades
do Conselho so os mais amplos de qualquer rgo intergovernamental de abrangncia global, e
nos ltimos anos, a tendncia tem sido de ampliao desses poderes e responsabilidades para
reas apenas tangencialmente ligadas segurana internacional. A centralidade do Conselho na
organizao do sistema internacional tem se consolidado progressivamente, de modo que a
reforma de sua composio torna-se uma questo cada vez mais crtica. Para aqueles pases que
desejam ingressar de modo permanente no Conselho, esse objetivo torna-se um prmio cada vez
mais importante. Aqueles Estados que no se interessam por ingressar no Conselho desse modo
ou no consideram ter condies polticas de faz-lo vem eventual reforma de forma cada vez

23
World Summit Outcome, documento A/60/1, disponvel em http://www.un.org/summit2005/documents.html.
Acesso em: 28/5/2008.

51
mais cautelosa, por entenderem que as implicaes de uma reforma podem ser ainda maiores do
que imaginam em funo da evoluo do papel do Conselho.
Mesmo luz do arrefecimento do mpeto poltico pblico por uma reforma do Conselho,
o Brasil tem mantido, junto com o G-4, sua campanha por um assento permanente, com pouca ou
nenhuma alterao em sua posio. essa posio e o substrato normativo que a sustenta que
sero examinados nos captulos seguintes.

52
 CAPTULO III:
A POSIO DO BRASIL SOBRE A
REFORMA DO CONSELHO DE SEGURANA

No perodo em que se negociava a criao do Conselho de Segurana, em fins da Segunda

Guerra Mundial, os Estados Unidos aventaram a possibilidade de o Brasil integrar o Conselho
como membro permanente. Na ocasio, a sugesto foi rejeitada pela Unio Sovitica e pelo
Reino Unido, e o Brasil recebeu, como prmio de consolao, um dos primeiros assentos no-
permanentes no rgo24 . Todavia, entre 1945 e 2008, o Brasil integrou o Conselho de Segurana
como membro no-permanente em nove ocasies, nos binios 1946-1947, 1951-1952, 1954-
1955, 1963-1964, 1967-1968, 1988-1989, 1993-1994, 1998-1999 e 2004-2005. Foi o Brasil,
assim como o Japo, o pas que teve mais mandatos eletivos no Conselho nesse perodo.
interessante notar que entre 1968 e 1988, houve um hiato de vinte anos em que o Brasil
esteve ausente do Conselho. Ainda que no caiba aqui fazer um exame mais pormenorizado das
razes por trs dessa ausncia prolongada, torna-se importante apontar os elementos que
contriburam para ela.
Em primeiro lugar, pode-se argumentar o debate em torno das disposies desiguais do
Tratado de No-Proliferao Nuclear e a presso internacional sobre o Brasil decorrente do
agravamento da represso poltica no Pas levaram a diplomacia brasileira a adotar uma postura
internacional cada vez mais defensiva. Assim a campanha por um assento no-permanente no
Conselho e os dois anos de mandato poderiam expor o Brasil de forma indesejada pelos
formuladores da poltica externa.
Ademais, sintomtico que o ltimo mandato do Brasil no Conselho na dcada de 1960
tenha sido marcado por uma srie de eventos que revelaram a impotncia do rgo frente s
grandes questes internacionais da poca, como a crise no Oriente Mdio e a invaso da
Tchecoslovquia. O ano de 1968 foi, nas palavras do Embaixador Araujo Castro, Representante
Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, em um de seus discursos no Conselho, a

24
Os documentos americanos referentes negociao infrutfera fo ram traduzidos e publicados no Brasil pela
Revista Brasileira de Poltica Internacional; vide Oliveira Filho, 1970. As verses originais esto disponveis em:
http://digicoll.library.wisc.edu/FRUS/. Acesso em: 31/5/2008.

53
 25
disturbed year a year of aggression and a year of power . Tornava-se claro que o Conselho
de Segurana teria margem de ao progressivamente reduzida medida que se aprofundava o
processo de dtente entre as superpotncias. Essa impotncia do Conselho pode muito bem ter
diminudo o interesse do Brasil em dele participar.
Havia tambm o fato de que a questo da descolonizao portuguesa foi, at o Governo
Geisel, fonte de profundo desconforto para a poltica exterior brasileira, gerando atritos ora com
Portugal, ora com os pases africanos. Esse desconforto seria apenas agravado caso o Brasil se
visse forado a se pronunciar ou votar sobre a matria enquanto membro no-permanente do
Conselho de Segurana. Conforme escreveu em suas memrias o Chanceler Ramiro Saraiva
Guerreiro:

Quando secretrio-geral adjunto para organismos internacionais opus-me que o

Brasil se candidatasse ao Conselho, contra o desejo de Araujo Castro, ento
chefe da misso. [...] a questo das colnias portuguesas poderia ser levada ao
Conselho, e eu muito receava que tomssemos uma posio de defesa e especial
compreenso do colonialismo portugus, profundamente desgastante e contrrio
a nossos interesses, nesse foro reduzido em que as posies individuais so mais
visveis e alcanam maior repercusso; achava, por exemplo, que nossas atitudes
na questo palestina poderiam, igualmente, criar-nos dificuldades (SARAIVA
GUERREIRO, 1992, p. 44-45).

O Brasil apenas reavaliaria essa postura com relao ao Conselho a partir das
transformaes da dcada de 1980. A partir desse momento, passou a ser vivel no s integrar o
Conselho novamente, mas tambm pensar em reform-lo.
A defesa por parte do Brasil de uma reforma do Conselho de Segurana das Naes
Unidas tem se mantido relativamente constante desde o fim da Guerra Fria. Ainda que tenha
havido variaes de nfase e de tticas, a busca por um assento permanente no Conselho de
Segurana parece ter se tornado patrimnio, ainda que no inconteste, da poltica exterior
brasileira, a despeito das mudanas de governo e de chanceler por quais tem passado o Pas.
Este captulo buscar analisar os argumentos do Brasil em defesa de uma reforma do
Conselho. Baseando-se exclusivamente em fontes pblicas, uma vez que os arquivos do perodo
em questo ainda no esto disponveis para consulta, buscar demonstrar a linha pela qual o
Brasil tem advogado a reforma. No fundo, possvel identificar quatro importantes dimenses da
posio brasileira.
25
Processo verbal do Conselho de Segurana das Naes Unidas, documento S/PV. 1462, p. 3.

54
 A primeira dimenso diz respeito ao imperativo da reforma para a comunidade
internacional, isto , o argumento de que a reforma do Conselho de Segurana importante para
o mundo inteiro. Esse argumento apresentado principalmente com referncia eficcia que o
Conselho ganharia ao dispor de maior legitimidade, esta advinda da maior participao de pases
em desenvolvimento em seus trabalhos. Essa dimenso ser denominada aqui de o argumento
legitimador geral.
A segunda dimenso o argumento legitimador domstico, que busca demonstrar
porque do interesse do Brasil que haja uma reforma do Conselho que contemple o Brasil com
um assento permanente. Esse argumento serve para justificar para o pblico domstico (que
inclui, entre outros, eleitores, parlamentares e outros Ministrios) a campanha brasileira e os
custos dela advindos.
O argumento credencial a terceira dimenso, cujo propsito demonstrar o motivo
pelo qual, numa eventual reforma do Conselho de Segurana em que fossem criados novos
assentos permanentes, deveria ser o Brasil a ocupar um deles e no outro pas.
Finalmente, tem-se o argumento regional, que mistura elementos da segunda e terceira
dimenso. Esse argumento tem por fim convencer os vizinhos do Brasil de que a candidatura
brasileira ao Conselho de Segurana no uma ameaa a eles; eventual elevao do Brasil
categoria de membro permanente do Conselho representaria, antes, um ganho para a regio como
um todo.
No final do captulo, ir se buscar demonstrar que os argumentos brasileiros por uma
reforma do Conselho de Segurana esto predicados em uma viso particular da ordem
internacional e do papel do poder na constituio dessa ordem.

3.1 A eficcia pela representatividade o argumento legitimador geral

uma verdade inescapvel da poltica parlamentar e por extenso, da diplomacia

multilateral que, para lograr obter apoio alheio, os interesses individuais devem ser
apresentados como interesses da coletividade. Isso no significa que interesses diretos individuais
devam ser negados, mas que a simpatia dos outros ser conquistada apenas medida que os
objetivos perseguidos sejam associados, tambm, ao auto-interesse deles.

55
 Um exemplo claro desse tipo de argumentao a tradio norte-americana de
internacionalismo liberal. Existente pelo menos desde Woodrow Wilson (MEAD, 2002 e CARR,
1964) e talvez at desde antes (KAGAN, 2006), a idia de que a promoo de valores universais
como a democracia seria convergente com a consecuo dos interesses comerciais e de segurana
americanos representa um caso claro de se articular um interesse particular em termos de
interesse coletivo. O uso corrente em foros multilaterais de termos como liberdade, justia ou
bem comum so sintomticos dessa tendncia.
No surpreende, portanto, que a diplomacia brasileira tenha buscado articular a
candidatura do Pas a um assento permanente no Conselho de Segurana, tambm, em termos de
interesse coletivo da comunidade internacional. O caminho geralmente seguido apresentar a
reforma como sendo, acima de tudo, benfica para o Conselho (e apenas implicitamente boa para
o Brasil). Aquilo que benfico para o Conselho tenderia a ser, por extenso, positivo para os
membros das Naes Unidas como um todo. A primeira articulao clara de um desejo brasileiro
pela reforma do Conselho de Segurana na nova era que se anunciava, feita pelo Presidente Jos
Sarney perante a Assemblia Geral em 1989, seguiu claramente esse molde, sequer mencionando
o interesse nacional em ser contemplado com um assento permanente:

Para que a Organizao das Naes Unidas, atravs do Conselho de Segurana,

possa desempenhar o papel de relevo que dela se espera no campo da paz e da
segurana internacional, impem-se algumas alteraes na estrutura e nos
procedimentos do prprio Conselho. Como dar soluo a questes importantes
relacionadas, por exemplo, com a instituio de operaes de paz e com seu
financiamento, sem um reexame da adequao da prpria composio do
Conselho? () chegado o tempo de uma reavaliao destinada a permitir que
a multipolaridade atual se veja refletida no Conselho de Segurana, a fim de
habilit-lo a melhor exercer suas responsabilidades (SEIXAS CORRA, 2007,
p. 513-514).

particularmente digna de nota a referncia multipolaridade, tema que seria retomado

por outros formuladores da poltica exterior, particularmente pelo Chanceler Celso Amorim. A
rigor, o fato (discutvel) de o sistema internacional ter passado com o fim da Guerra Fria de uma
situao de bipolaridade para multipolaridade no implicaria necessariamente em mudanas na
composio do Conselho, ao menos que os novos plos fossem Estados que no detivessem,
ainda, assento permanente no Conselho. Todavia, como lembra Gelson Fonseca, a identificao
dos novos plos no uma tarefa fcil:

56
 Os plos existem, mas como no operam com a nitidez de outras situaes
histricas (vitria em uma guerra, por exemplo), estabelece-se a contradio
entre a necessidade de ampliar a legitimidade do Conselho com o aumento do
nmero de membros e, conseqentemente, de representatividade daquela
instituio, e o argumento da "igualdade jurdica" que repele qualquer critrio
que diga finalmente que existem diferentes, que preciso reconhecer quais os
que tm algum tipo de poder que os autorizaria a ser membros permanentes. A
complexidade da definio do que poder dos plos, em conseqncia
parece reforar politicamente o argumento jurdico da igualdade. E, ao mesmo
tempo, a prpria complexidade de poder, o fato de que se difunde em
modalidades diferentes, que se regionalize, que faz com que as instituies
internacionais caream de legitimidade e precisem do reforo de
representatividade, que decorreria do aumento dos membros permanentes
(FONSECA, 1998, p. 6-7).

Fonseca levanta, portanto, outra questo importante: como pode o argumento de que
necessrio expandir o nmero de assentos permanentes no Conselho coadunar-se com a idia de
igualdade jurdica dos Estados e com a necessidade de tornar mais justo aquele rgo?
A resposta a esse dilema parte de uma constatao acerca dos limites da ao poltica, isto
, do que ou no realista. Escreveu o Ministro Celso Amorim, acerca do poder de veto, que
seria irrealista pensar que os membros permanentes atuais venham a abrir mo desse poder
(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2007b, p. 292). Para quem parte dessa
convico, tampouco crvel acreditar que os membros permanentes estariam dispostos a ceder
os assentos cativos que tm no Conselho. Assim sendo, impossvel que o Conselho seja
transformado em um rgo que atenda integralmente aos imperativos da igualdade jurdica dos
Estados ser, nesse quesito, eternamente imperfeito.
Diante desse fato, apresentam-se duas alternativas para a reforma do Conselho. Por um
lado, pode-se tentar tornar mais representativo o rgo buscando impedir o enfraquecimento
ainda maior da igualdade jurdica (no se criando, portanto, novos assentos permanentes). Por
outro, pode-se reconhecer que, uma vez que a igualdade jurdica est irrecuperavelmente
comprometida, a criao de novos assentos permanentes para pases em desenvolvimento o
caminho mais eficaz para democratizar o Conselho de forma tal que no se agrave o
desequilbrio entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, no processo decisrio das
Naes Unidas, nas palavras do Ministro Celso Amorim (SEIXAS CORRA, 2007, p. 574).
Assim, ainda que a criao de novos assentos permanentes possa ir de encontro ao princpio da
igualdade jurdica, no criar-los aceitar a perpetuao de desequilbrios contrrios ao esprito

57
do multilateralismo (SEIXAS CORRA, 2007, p. 753). Com a reforma, ser menos
desequilibrado do que hoje. As chances de as decises serem, digamos, hostis aos interesses dos
pases em desenvolvimento sero menores (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES,
2007b, p. 328).
O Brasil tem claramente optado pela segunda posio: se a igualdade jurdica for ser
necessariamente imperfeita, sua preservao no deve ser desculpa para permitir aos membros
permanentes j existentes influncia poltica desproporcional na gesto da ordem internacional.
Por isso, afirmou o Ministro Lampreia em 1997 que no devemos criar uma terceira ou uma
quarta categoria de membros, porque isso enfraqueceria ou desvalorizaria a participao do
mundo em desenvolvimento [...] no futuro Conselho ampliado (SEIXAS CORRA, 2007, p.
632).
Nesse sentido, particularmente ilustrativo o relatrio de um workshop promovido em
dezembro de 2003 para pases recm-eleitos para o Conselho de Segurana26. Nesse texto, fica
evidente que o desequilbrio entre membros permanentes e no-permanentes vai muito alm da
questo do poder de veto. Os membros permanentes dispem de uma memria institucional do
Conselho muito mais abrangente do que aquela dos membros no-permanentes, bem como
desenvolveram, pela familiaridade construda com base em anos de convivncia, o hbito de
trabalharem constantemente em conjunto. Esse tipo de desequilbrio s poderia ser corrigido a
partir da criao de novos assentos permanentes com ou sem poder de veto.
Voltando questo da multipolaridade, importante perceber que com o passar do tempo,
ela passou a figurar de forma diferente dos argumentos sobre a reforma do Conselho. Se para
Sarney, a reforma do Conselho consistiria em reconhecer a emergente multipolaridade, Amorim
reala que a multipolaridade por si s fortalece o multilateralismo, ao dificultar o
enfraquecimento do Conselho que pode derivar de uma situao de unipolaridade:

No desejamos nem um multipolarismo sem lastro no direito internacional, nem

o multilateralismo colocado a servio da unipolaridade. A rigor, o que se almeja
uma crescente multipolaridade com o sustentculo jurdico-parlamentar do
multilateralismo (AMORIM, 1999, p. 6).

26
Carta do Representante Permanente da Finlndia junto s Naes Unidas ao Presidente do Conselho de Segurana,
contendo o relatrio do evento Hitting the ground running: workshop for newly elected members of the Security
Council, documento S/2004/135.

58
 O aspecto mais importante da defesa brasileira de uma reforma do Conselho de Segurana
a articulao entre os conceitos, por um lado, de justia e representatividade e, por outro, de
eficcia e eficincia. Essa articulao faz-se necessria particularmente luz da posio de pases
como os Estados Unidos, que tm argumentado que o aumento do nmero de membros do
Conselho poderia ter um efeito deletrio sobre a eficcia do rgo:

The Security Council has been an effective body, and is more relevant today
than ever. One of the first principles of reform should be to do no harm. Once
we have reached consensus on new permanent members, we should consider
some expansion of non-permanent membership that maintains
representativeness, but without making the Council so large that it becomes
ineffective (TAHIR-KHELI, 2005).

A ligao entre representatividade e eficcia feita principalmente por meio do

argumento de que as decises do Conselho, ao contarem com a maior legitimidade decorrente da
presena de membros permanentes de pases em desenvolvimento, sero cumpridas de forma
mais diligente por parte dos Membros das Naes Unidas. Ademais, argumenta-se que os pases
em desenvolvimento possuem conhecimentos e percepes que faltam aos atuais membros
permanentes, que podem levar a uma atuao por parte do Conselho. Esses dois argumentos tm
sido esgrimidos de forma constante pelo Brasil ao longo dos anos, como se v pelas citaes a
seguir:

[...] precisamos de mais estabilidade e equilbrio no processo de tomada de

decises do Conselho. Nisto que talvez se encontre a mais grave fragilidade da
estrutura atual do Conselho, por uma excessiva rotatividade de membros no-
permanentes, o que reduz sua representatividade e sua legitimidade para agir em
nome da ONU como um todo. No seria hora de se considerar a reavaliao da
composio do Conselho (NOGUEIRA BATISTA, 1992, p. 98-99)?

Entendemos que crescente atuao do rgo [o Conselho de Segurana] em

assuntos que afetam os interesses fundamentais dos Estados-membros
corresponde a necessidade de garantir sua maior representatividade e, com isso,
sua legitimidade e sua eficcia. (SEIXAS CORRA, 2007, p. 574 discurso do
Ministro Celso Amorim).

Um aumento qualitativo do nmero de membros permanentes do Conselho de

Segurana, juntamente com uma ampliao do nmero de membros no-
permanentes, corresponderia necessidade de conferir-lhe maior autoridade e
eficincia no exerccio de suas responsabilidades acrescidas na era ps-Guerra
Fria. (SEIXAS CORRA, 2007, p. 603 discurso do Ministro Luis Felipe
Lampreia).

59
 Com base no princpio da no discriminao, defendemos uma reforma que, ao
incluir pases em desenvolvimento na categoria de membros permanentes,
contribua para incorporar uma amostragem mais representativa de pontos de
vista ao ncleo decisrio do Conselho de Segurana (AMORIM, 1998, p. 7).

O Conselho de Segurana precisa ser reformado de modo a aumentar sua

legitimidade e criar bases mais slidas para a cooperao internacional na
construo de uma ordem internacional justa e estvel. Deve ser parte essencial
da reforma a expanso do nmero de membros, tanto na categoria de
permanentes quanto de no-permanentes (SEIXAS CORRA, 2007, p. 697
discurso do Presidente Lula).

indispensvel que as decises deste Conselho gozem de legitimidade junto

Comunidade de Naes como um todo. Para isso, sua em especial no que se
refere aos membros permanentes composio no pode ser a mesma de
quando a ONU foi criada h quase sessenta anos. (SEIXAS CORRA, 2007, p.
705 discurso do Presidente Lula)

Desde o fim da Guerra Fria, o Brasil tem argumentado que a representao permanente de
pases em desenvolvimento no Conselho de Segurana no s atender a critrios de justia e ao
reconhecimento das novas realidades internacionais, como tambm permitir que o Conselho
desempenhe melhor suas atribuies. Defende o Brasil, portanto, que a criao de novos assentos
permanentes interessa no apenas queles que ocuparo os referidos assentos, mas tambm
comunidade internacional como um todo.

3.2 A influncia nos rumos da ordem o argumento legitimador domstico

A campanha do Brasil por um assento permanente no Conselho de Segurana envolve

incorrer em diversos custos. Por um lado, tm-se os custos financeiros, tanto diretos (por
exemplo, passagens e dirias para emissrios especiais encarregados de realizar gestes sobre a
matria) quanto indiretos (aumento de contribuies a organizaes internacionais e da
cooperao bilateral visando fortalecer as credenciais brasileiras para ocupar um assento
permanente). Por outro lado, existem os custos polticos, muito mais difceis de serem
contabilizados: tenses geradas com pases oponentes da reforma e omisses causadas pelo
desejo de no agravar nimos de sustentadores da candidatura brasileira, por exemplo. Caso se
aceite a viso de autores como Soares de Lima (2006), que atribuem a participao brasileira na

60
Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH) ao desejo de fortalecer as
credenciais do Pas para ocupar um assento permanente, a contabilizao de custos financeiros e
polticos ser muito mais alta e incluir, tambm, os custos humanos.
Este trabalho no busca avaliar a razo custo-benefcio da campanha brasileira a um
assento permanente no Conselho do Segurana, tanto pelo fato dessa avaliao envolver um juzo
normativo que foge ao escopo da investigao cientfica, quanto pela dificuldade de mensurao
dos intangveis custos e ganhos polticos envolvidos. Todavia, a questo dos custos da campanha
vem tona medida que a poltica exterior conduzida sob regime democrtico sujeita
aprovao dos eleitores, como vem demonstrando a crescente salincia dos programas de poltica
externa nas eleies presidenciais nacionais (vide ALMEIDA, 2004, p. 255-308). Ademais, a
influncia de rgos alm do Ministrio das Relaes Exteriores nessa campanha, como o
Ministrio do Planejamento (de quem depende o oramento da poltica externa) e o Senado
Federal (cujas atribuies em poltica externa incluem a aprovao de tratados inclusive de
eventual emenda Carta das Naes Unidas), torna imperativo que se possa defender a campanha
brasileira com base em ganhos para o Brasil.
essa, portanto, a segunda dimenso do argumento: que tornar o Brasil membro
permanente do Conselho de Segurana trar para o Brasil benefcios que justifiquem os custos da
campanha pela reforma. Esse argumento dificultado pelo fato de que a agenda do Conselho de
Segurana no costuma incluir assuntos de preocupao direta para o Brasil em termos de
segurana. Os interesses brasileiros com relao aos assuntos debatidos pelo Conselho tm
historicamente sido indiretos e difusos (mas nem por isso pouco importantes) e no imediatos e
bvios. Ao contrrio da ndia, por exemplo, que tem estado na agenda do Conselho de Segurana
desde a dcada de 1940, o Brasil jamais foi objeto das atenes do Conselho. Ao contrrio de
potenciais candidatos africanos a assentos permanentes, o Brasil no pode apontar para um
envolvimento histrico e controverso do Conselho em sua regio para justificar a necessidade de
estar nele representado.
Os argumentos sobre o interesse do Brasil em ser membro do Conselho tm derivado
principalmente da necessidade de ter um papel importante na gesto da ordem internacional. O
Embaixador Samuel Pinheiro Guimares quem tem feito de forma mais explcita esse
argumento, que aponta a progressiva apropriao, por parte do Conselho, de competncias no
diretamente ligadas segurana:

61
 Essas novas competncias poderiam ocorrer em domnios de especial interesse
para os Estados sul-americanos, em especial para o Brasil, tais como a ecologia,
os direitos humanos e as comunidades indgenas. Caso as polticas de Estados
sul-americanos viessem a ser consideradas eventualmente pelo Conselho como
violadoras das normas que resultassem das novas competncias, os Estados
seriam considerados como violadores ou ameaadores da paz e poderiam sofrer
sanes de diversos tipos, inclusive de natureza econmica. [...] Assim, a
eventual no-incluso do Brasil como membro permanente no Conselho de
Segurana das Naes Unidas representa a principal e extraordinria ameaa
potencial [para o Pas], ainda que hoje no seja assim percebida com clareza
pelas elites civis e pelas prprias elites militares, na medida em que o processo
de ampliao de competncia se faz de forma gradual, informal e discreta, sem
modificao e sem um debate maior sobre os artigos da Carta das Naes
Unidas (PINHEIRO GUIMARES, 2006, p. 328-329).

Anlise cuidadosa das afirmativas de Pinheiro Guimares revela que sua preocupao
com as ameaas apresentadas pelo Conselho de Segurana , no fim das contas, elaborao de
um argumento mais simples: o Brasil deve participar da gesto da ordem, para impedir que ela
seja organizada de forma atentatria aos interesses nacionais. Converge, assim, com as
afirmaes do Presidente Fernando Henrique Cardoso acerca da democratizao das relaes
internacionais face incapacidade dos processos de globalizao de prover os benefcios
esperados para os pases em desenvolvimento:

H um mal-estar indisfarvel no processo de globalizao. [...] a globalizao

tem ficado aqum de suas promessas. [...] Como todos aqueles que pregam a
democratizao das relaes internacionais, o Brasil reclama a ampliao do
Conselho de Segurana e considera ato de bom senso a incluso, na categoria de
membros permanentes, daqueles pases em desenvolvimento com credenciais
para exercer as responsabilidades que a eles impe o mundo de hoje. Como
considera inerente lgica das atuais transformaes internacionais a expanso
do G-7 ou G-8. J no faz sentido circunscrever a um grupo to restrito de pases
a discusso dos temas que tm a ver com a globalizao e que incidem
forosamente na vida poltica e econmica dos pases emergentes (SEIXAS
CORRA, 2007, p. 683).

A idia de que o Brasil deve buscar influenciar na forma da ordem internacional no

uma inovao. J na dcada de 1960, com a Poltica Externa Independente, passou a existir uma
conscincia de que o Brasil tinha interesse em participar do gerenciamento da ordem
internacional para impedir que ela fosse gerida contra ele, por assim dizer. Este ponto ser
retomado mais adiante.

62
3.3 Sustentculos da candidatura - o argumento credencial

Defender a reforma do Conselho de Segurana e a incluso de pases em desenvolvimento

como membros permanentes do rgo a primeira parte da posio brasileira; indicar o porqu
disso ser interesse do Brasil a segunda. A terceira parte argumentar por que deve o Brasil e
no outro pas integrar o Conselho como membro permanente. Para isso, o Brasil tem
reiteradamente e em diversos fruns listado suas credenciais para ocupar o assento pretendido. A
lista arrolada por Celso Amorim na revista Poltica Externa, em 1995, a despeito de serem alguns
dados j ultrapassados, permanece como um registro razoavelmente completo dessas credenciais
quinze anos depois:

somos signatrios originais da Carta das Naes Unidas;

desenvolvemos uma poltica externa ativa e construtiva, com histria impecvel

de apoio cooperao internacional e soluo pacfica de controvrsias;

contribumos tradicionalmente para as atividades de manuteno da paz e da

segurana, tanto mediante participao em operao de manuteno da paz,
quanto promovendo e apoiando esforos de mediao poltica para os conflitos,
no mbito das Naes Unidas e no mbito regional;

somos o quinto maior pas do mundo em populao, o quinto maior territrio e a

nona maior economia;

demos contribuio histrica e universalmente reconhecida definio de

princpios, acolhidos na Carta, que norteiam as Naes Unidas, e trabalhamos
ativamente para a consecuo dos propsitos da Organizao, desenvolvendo
uma participao ativa e construtiva em todos os foros relevantes. Tal foi o caso,
por exemplo, da ao brasileira nos rgos da ONU voltados para o
desenvolvimento, como a UNCTAD e a UNIDO. Nossa tradio na diplomacia
multilateral confere ao pas elevado conceito regional e global;

somos o dcimo-primeiro maior contribuinte para o oramento regular da

Organizao e o primeiro entre os pases em desenvolvimento. A contribuio
brasileira supera a da China e as da Argentina e Mxico somadas;

em nosso relacionamento regional, mantemos, h mais de 120 anos, relaes de

paz ininterrupta com todos os nossos dez vizinhos, ao longo de mais de 16 mil
quilmetros de fronteiras (as quais foram, de resto, definidas por negociao
diplomtica). No h no mundo outro pas com desempenho semelhante;

somos um pas-chave na consolidao da Amrica do Sul como a regio menos

armada do planeta, livre de tenses ou ameaas, que se afirma como plo de
irradiao de estabilidade poltica, paz e progresso;

63
 construmos uma moldura de cooperao produtiva com os vizinhos mais
prximos, o que se evidencia no Tratado da Bacia do Prata, no Tratado de
Cooperao Amaznica, no Mercosul, na ALCSA, entre outros;

projetamos nossa atividade diplomtica em outros continentes, notadamente a

frica, sempre em favor da paz e da no-proliferao, como no caso da Zona de
Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZPCAS), bem como da expresso cultural,
caso da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP);

temos trnsito fluido, com capacidade de articular consensos junto a todos os

grupos de pases, dentro e fora da Organizao, conforme patenteou a nossa
atuao na Rio-92, na Conveno de Viena sobre Direitos Humanos, nas
negociaes da Rodada Uruguai;
a formao do pas exemplo da convivncia harmoniosa multitnica,
multicultural e multiconfessional;

em termos militares, o Brasil um dos pases que menos gasta com defesa em
todo o mundo: alocamos menos de 1% do PIB a gastos militares;

temos atuao destacada, e apreciada internacionalmente, em favor da

eliminao e da no-proliferao das armas de destruio em massa em todas as
suas formas;

a sociedade brasileira constitui um sistema de governo plenamente democrtico

e uma economia de mercado de pujana incontestvel;

por todas essas razes, o Brasil constitui um pas cuja contribuio no pode ser
menosprezada na construo de uma ordem internacional mais pacfica e
equilibrada (AMORIM, 1995, p. 11-12).

Alguns dos elementos dessa lista merecem exame mais detido. Talvez o primeiro que
salte aos olha seja o dcimo-terceiro ponto. Ao pleitear ser includo em uma categoria da qual
todos os atuais membros so potncias nucleares e, tambm, potncias de grande envergadura
militar, o argumento de que o Brasil um dos pases que menos gasta com defesa parece um
contra-senso. Aparenta, tambm, ir contramo da afirmao de que a capacidade de contribuir
para operaes de manuteno da paz constitui credencial para a candidatura brasileira.
No entanto, essa afirmativa de Amorim traz consigo um sentido mais profundo: se a
reforma do Conselho pretende-se realmente transformadora, e se ela deve sustentar-se com base
em um incremento de legitimidade, ento inexiste necessidade de que seus membros permanentes
sejam potncias militares. Ao contrrio, busca-se garantir que a imposio da ordem
internacional pelo Conselho de Segurana seja fundada na justia e no apenas no poder
(AMORIM, 1999, p. 7). Exigir que os membros permanentes do principal rgo gestor da ordem
internacional sejam potncias blicas de porte tacitamente subscrever a mxima segundo a qual

64
a fora faz o direito. Arrolar o desinteresse em ser potncia blica como credencial para integrar
permanentemente o Conselho de Segurana , ao contrrio, afirmar que no s da fora faz-se o
direito salientando a verdadeira dimenso qualitativa da reforma defendida pelo Brasil 27.
interessante realar, tambm, como tem o Brasil enfatizado a abrangncia e
proatividade de sua atividade diplomtica. O Pas dispe de uma rede de representaes
diplomticas rivalizada por poucas entre os pases em desenvolvimento e tem na diplomacia das
mais institucionalizadas de suas carreiras de Estado (ver CHEIBUB, 1985). O argumento de ter
tanto capacidade de atuao quanto presena efetiva em escala global, avanado pelo Ministro
Lus Felipe Lampreia (SEIXAS CORRA, 2007, p. 603), serve para distinguir o Brasil de outros
pases em desenvolvimento cuja esfera de atuao mais limitada por exemplo, ao plano
regional ou continental. nesse sentido que devem se entender referncias como aquela do
Presidente Lula nossa atuao na promoo dos interesses dos pases em desenvolvimento
(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2007c, p. 196; grifo meu) ou aquela do
Ministro Celso Amorim afirmando que

h no mundo em desenvolvimento pases de slida reputao diplomtica e que,

por seu peso poltico, econmico e demogrfico estariam igualmente
qualificados a integrar o CSNU como membros permanentes. Na realidade, em
funo de muitos fatores, esses pases tm mesmo um perfil de maior
independncia e esto habilitados a atuar, por vezes, com mais influncia no
processo de decises do Conselho de Segurana (AMORIM, 1998, p. 7; grifos
meus).

interessante, tambm, perceber que a lista de credenciais apresentada por Amorim tem
um forte vis histrico. Faz-se referncia, entre outras coisas, ao Brasil ser signatrio original da
Carta, ter histria de apoio cooperao internacional e soluo pacfica de controvrsias,
contribuir tradicionalmente para as atividades de manuteno da paz e da segurana, ter dado
contribuio histrica definio dos princpios das Naes Unidas, ter uma tradio na
diplomacia multilateral e manter h mais de 120 anos, relaes de paz ininterrupta com os
vizinhos. Essa nfase no acidental: busca indicar que as credenciais brasileiras so estveis,

27
Importa perceber que a argumento trazido tona por Amorim representa diz respeito no apenas viso do Brasil
sobre a natureza de um sistema internacional ideal (regido pelo Direito e no pela fora), mas tambm prpria
possibilidade de se construir esse tipo de sistema. A poltica de poder seria, nessa viso, no um dado da realidade,
mas uma construo social que poderia, eventualmente, ser substituda por outra. Postulando que as relaes de
fora no sejam essenciais ao sistema, mas contingentes, abre-se o caminho para outra viso de fortalecimento do
Estado Nacional, desvinculada do poderio militar a constituio de uma potncia civil, por assim dizer.

65
talvez at perenes, predicadas na continuidade da poltica exterior do pas fator de orgulho para
o Itamaraty (vide LAFER, 2004). Sugere que a importncia do Brasil no ir se esvair com o
tempo, mas se manter. com esse mesmo propsito que lembrou o Presidente Lula que o
Brasil j era para estar [no Conselho de Segurana da ONU] desde 1945, quando foi criada a
ONU (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2007c).

3.4 Nao em prol do continente o argumento regional

Os argumentos brasileiros em prol de sua candidatura tm se beneficiado da tradio das

Naes Unidas como um todo e do Conselho de Segurana em particular de repartir vagas com
base em grupos geogrficos. Assim, a questo no chega a contrapor, por exemplo, a candidatura
brasileira candidatura indiana. Uma possvel disputa do Brasil por uma vaga em um futuro
Conselho ampliado seria com outros pases da Amrica Latina particularmente com a Argentina
e o Mxico. Assim, a poltica externa brasileira tem dado especial ateno para argumentar que
eventual assento permanente brasileiro no viria s custas do equilbrio regional, mas em
benefcio de toda a Amrica Latina.
Em primeiro lugar, ao mesmo tempo em que afugenta a possibilidade de um assento
permanente regional, o Brasil tem buscado indicar que daria voz aos anseios da regio, caso
fosse contemplado com assento permanente do Conselho. A distino entre estar presente no
Conselho em sua capacidade nacional e agir nele em nome da regio fica claro na escolha de
palavras do Ministro Luiz Felipe Lampreia em seu discurso no Debate Geral da 52 Assemblia
Geral:

O Brasil [...] j se manifestou pronto a aceitar as responsabilidades decorrentes

da condio de membro permanente do Conselho de Segurana, se a isso for
chamado pela comunidade internacional. Nesse caso, o Brasil est determinado
a desempenhar a funo de membro permanente em representao da Amrica
Latina e do Caribe. Queremos que a nossa regio no apenas esteja presente no
Conselho de Segurana em carter permanente, mas que, por meio de uma
ampla coordenao e consulta, sua voz tenha ainda maior amplitude (SEIXAS
CORRA, 2007, p. 632-633).

O Presidente Lula afirmou, em sentido semelhante, que

66
 O Brasil est pronto a dar a sua contribuio. No para defender uma concepo
exclusivista da segurana internacional. Mas para refletir as percepes e os
anseios de um continente que hoje se distingue pela convivncia harmoniosa e
constitui um fator de estabilidade mundial (SEIXAS CORRA, 2007, p. 705).

A citao do Presidente Lula traz tona outra dimenso do argumento regionalista, a

saber, que o Brasil representar a Amrica Latina por ser portador de uma tradio regional de
pacifismo e respeito ao Direito Internacional. Amorim enfatizou esse ponto em seu discurso
Assemblia Geral nove anos antes, quando citou declarao do Grupo do Rio de 1994, que
enunciava que por sua tradio jurdica e contribuio causa da paz, a regio da Amrica
Latina e do Caribe deve estar contemplada em qualquer ampliao do Conselho. Importa dizer
que a nfase no compartilhamento de uma tradio pacfica e de respeito ao Direito Internacional
relevante no apenas por indicar proximidade entre o Brasil e o resto do continente, como
tambm para realar a viso brasileira de que as relaes entre os pases do hemisfrio se do
com base na concrdia e no dilogo, e no no poder. Diminui-se, dessa forma, a percepo de
eventual assento permanente brasileiro constituir um desequilbrio de poder.
Outro importante elemento do argumento regional a indicao de ameaas
compartilhadas. medida que o Brasil e outros pases de regio esto sujeitos a ameaas
semelhantes, segue que a ao brasileira no Conselho contra essas ameaas beneficiaria no
apenas a si prprio, mas a toda a regio. O Embaixador Samuel Pinheiro Guimares faz esse
argumento de forma contundente com nfase na regio do Mercosul e, portanto, na Argentina
entre os mais relutantes pases da regio com relao candidatura brasileira:

A competncia do Conselho de Segurana ser expandida, de maneira gradual e

informal, para incluir tpicos de grande interesse para o Brasil, a Argentina e o
Mercosul, como meio ambiente, drogas, terrorismo, regimes polticos, pobreza.
O Conselho se tornar o centro da governana global, qualquer que seja o nome
a ser dado a essa estrutura mundial de poder informal. A reforma do Conselho
ser uma oportunidade nica de consolidar o papel poltico do Mercosul e de
permitir uma defesa efetiva de seus interesses. Brasil e Argentina tm de
coordenar ativamente suas polticas para esse fim. A capacidade, o poder e a
influncia da regio para atuar em todas as questes internacionais dependero
da participao permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Essa
participao permitir regio e ao Mercosul melhor defender e promover seus
interesses em todos os mecanismos internacionais importantes de coordenao
do sistema mundial. Esse esforo no pode ser visto como uma estratgia
competitiva entre Brasil e Argentina, pois essa atitude poltica e psquica

67
 somente enfraquecer ambos os pases dentro de cada sistema poltico nacional,
no mbito regional e mundial e estimular os Estados que, no desejando a
unio da Amrica do Sul, atiaro rivalidades (PINHEIRO GUIMARES,
2006, p. 429).

A idia por trs do argumento regional no de que ser capaz, por si s, de persuadir os
outros pases de regio a apoiarem o pleito brasileiro. O argumento do Brasil visa demonstrar
conscincia das dificuldades polticas, inclusive domsticas, que seus vizinhos podero ter em ver
o predomnio regional do Brasil reconhecido internacionalmente e, de certa forma, fortalecido.
Indica, dessa forma, uma disposio ao dilogo e concertao que poder servir para
tranqilizar alguns dos outros Estados da regio embora dificilmente ser capaz de eliminar
todas as resistncias e temores em relao sua candidatura. Em termos do quadro parlamentar
necessrio para aprovar a reforma, preciso lembrar que a candidatura brasileira no depende de
um apoio unnime da Amrica Latina. Ainda que uma oposio vocal e constante da maior parte
do continente sua candidatura configuraria uma dificuldade poltica de monta, a oposio
ainda que acirrada de alguns poucos pases da regio candidatura brasileira ou reforma do
Conselho de Segurana como um todo no ser capaz de impedir o andamento do processo, uma
vez que sejam equacionadas as outras questes (entre as quais a principal continua sendo a
posio da frica).

3.5 A posio brasileira e a compreenso da ordem internacional

A deciso brasileira de pleitear um assento permanente no Conselho de Segurana das

Naes Unidas no foi nem uma inevitabilidade, nem mero fruto do acaso. Por um lado, h
outros pases de porte e/ou presena diplomtica comparveis s do Brasil que no
empreenderam campanha semelhante, como o Canad ou o Mxico, por exemplo. Por outro, a
consistncia do discurso diplomtico brasileiro acerca desse tema nas ltimas duas dcadas
desautoriza a hiptese de que a busca pelo assento permanente tenha sido mera deciso
inconseqente de determinado governo; tem sido, de modo geral, respaldada por todos os
governos brasileiros nesse perodo. Fica a pergunta, ento: por que o Brasil tomou a deciso de
empreender tantos esforos pela conquista de um assento permanente no Conselho de Segurana?

68
 Por um lado, os argumentos descritos anteriormente neste captulo j respondem a essa
pergunta para tornar o Conselho mais representativo e eficaz, para prevenir o pas contra
futuras ameaas, para poder moldar uma ordem internacional mais favorvel aos interesses
nacionais e regionais. Todavia, h um fator mais profundo sustentando esses argumentos: a viso
brasileira da organizao do sistema internacional.
De certa forma, a campanha por um assento permanente de um pas como a ndia, que
uma potncia nuclear, parece ser mais compreensvel do que aquela de um pas como o Brasil. A
poltica externa indiana pode ser descrita como uma busca por poder, no qual o desenvolvimento
do poderio nuclear, o incentivo pesquisa e desenvolvimento tecnolgico e a busca por um lugar
fixo no Conselho de Segurana todos so caminhos para alcanar esse objetivo. O que chama
ateno no caso do Brasil que uma campanha rdua, determinada, empreendida por um Pas
que parece, primeira vista, muito menos afeito do que a ndia pela busca do poder. Os gastos do
Estado brasileiro com as Foras Armadas, o tamanho de seu efetivo e o estado de seu
aparelhamento no so aqueles de um pas que almeja o poder, conforme tradicionalmente
entendido. Tampouco tem o Brasil demonstrado desejo de se tornar um dos principais
contribuintes de tropas para operaes de manuteno da paz das Naes Unidas que seria uma
viso diferenciada, mas ainda militar, de poder. Atualmente, o Brasil o dcimo-oitavo maior
contribuinte de tropas para as Naes Unidas, com 1.279 efetivos em campo 28. S a ttulo de
comparao, o Paquisto o maior contribuinte (10.597 efetivos em campo), o Nepal o quinto
(3.669 efetivos em campo) e o Uruguai o dcimo (2.605 efetivos em campo).
O que explica, ento, o descompasso entre a busca brasileira por poder no sentido
jurdico-institucional de um assento permanente no Conselho de Segurana e o aparente
desinteresse em aumentar seu poderio material ou militar? Novamente, a resposta est na viso
brasileira da ordem internacional.
A poltica externa brasileira tem sido, ao longo de sua histria, fortemente influenciada
pela existncia de tradies de pensamento diplomtico. Essas so, resumidamente, construes
ideolgicas que buscam inserir idias soltas sobre a ao internacional do Brasil em correntes de
pensamento mais amplas, legitimando-as com base na aparente coerncia com os princpios e a
histria da poltica exterior. Seus principais arquitetos so os diplomatas, principalmente em

28
Esses nmeros so de 30/4/2008 e incluem observadores militares e policiais. Disponvel em:
http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/2008/apr08_2.pdf.

69
virtude do papel preponderante que tm tido na formulao da poltica exterior brasileira pelo
menos desde a Repblica Velha. Essas tradies so repassadas de gerao para gerao,
informando a viso do mundo dos diplomatas, que buscam adapt-las s circunstncias
cambiantes que encontram.
No final da dcada de 1980, quando se encerrava a Guerra Fria e se iniciava um perodo
de fluidez relativamente maior na ordem internacional, o pensamento diplomtico brasileiro
passou por importantes transformaes. Tradies j estabelecidas eram revistas luz das
mudanas pelas quais passava o sistema internacional, e buscava-se desenvolver um instrumental
conceitual adequado para encarar a terra incognita que se anunciava a partir de eventos como a
queda do Muro de Berlim e a Guerra do Golfo.
Todavia, os formuladores da poltica exterior brasileira no se viam obrigados a partir do
zero na tentativa de compreender a nova ordem e nela encontrar um lugar para o Brasil. O
pensamento diplomtico do perodo da Guerra Fria legara alguns conceitos principalmente
sobre o funcionamento profundo do sistema internacional que o fim do conflito bipolar no
tornara obsoleto e aos quais os diplomatas agora recorriam. No captulo seguinte, examinar-se- a
origem desses conceitos e como vieram a informar a viso brasileira da ordem internacional no
ps-Guerra Fria, principalmente por meio da obra de seu principal formulador o Embaixador
Joo Augusto de Araujo Castro.

70
 CAPTULO IV:
ARAUJO CASTRO, O BRASIL
E A ORDEM INTERNACIONAL

A campanha brasileira por um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes

Unidas decorreu de uma percepo por parte dos formuladores da poltica externa de que o Brasil
deveria buscar ativamente uma voz no gerenciamento da ordem internacional. Essa percepo
no surgiu ao acaso e tampouco se reduz a um posicionamento poltico de alguns indivduos.
Mais do que uma mera percepo ela , na verdade, elemento integral do substrato normativo
da poltica exterior do Brasil. Esse substrato, construdo ao longo de dcadas, tem dado contorno
poltica externa, ao mesmo tempo em que vem evoluindo em decorrncia da ao de indivduos
e das transformaes no Brasil e no mundo.
Este captulo buscar inserir o pleito brasileiro por um assento permanente no contexto
mais amplo da poltica exterior por meio de trs passos. Primeiro, ser explorado brevemente o
conceito de substrato normativo da poltica externa. Em segundo lugar, examinar-se- o
pensamento do Embaixador Joo Augusto de Araujo Castro, que teve um papel fundamental em
consolidar a percepo de que o Brasil deveria buscar influir na organizao do sistema
internacional. Finalmente, ir se apontar como que o pensamento de Castro foi efetivamente
integrado no substrato normativo da poltica externa brasileira e l permaneceu mesmo aps o
fim da Guerra Fria, quando as transformaes no sistema internacional levaram o Brasil a
enxergar uma oportunidade de participar do gerenciamento da ordem por meio de um assento
permanente no Conselho de Segurana.

4.1 O substrato normativo da poltica externa brasileira

O termo substrato normativo ser utilizado aqui para referir-se a um conjunto de normas
no-escritas que orientam os formuladores da poltica externa brasileira acerca de como se portar

71
 29
em relao s normas de conduta internacional, isto , s regras da ordem internacional . ,
assim, uma coleo de normas (no mbito da formulao da poltica externa) que versa sobre
outras normas (no mbito do sistema de Estados).
O substrato normativo distingue-se dos valores e princpios da poltica externa de duas
formas. Em primeiro lugar, princpios e valores podem ser positivados, tais como aqueles
inscritos no Artigo 4 da Constituio Federal de 1988. O substrato normativo , por definio,
no-escrito. Ele no pode ser reduzido a normas distintas positivadas, pois composto de
precedentes, memria institucional, tradies, enfim, de experincia e conhecimento
compartilhado.
A outra diferena entre princpios e o substrato normativo que, enquanto os primeiros
podem pertencer a uma cultura mais ampla, o substrato normativo, por ser mais difuso, exige
estruturas de transmisso e reforo mais institucionalizadas. Explica-se: poder-se-ia argumentar
que o pacifismo, por exemplo, seja um valor do Brasil, com seu lcus na cultura brasileira de
forma mais ampla, elaborado e transmitido por meio do pensamento social, da cultura literria e
das tradies sociais e religiosas, entre outros. J o substrato normativo, como surge a partir de
uma srie de experincias mais especficas que devem ser compartilhadas entre os formuladores
da poltica externa, exige estruturas que transmitam esse conhecimento de forma mais gil, direta
e constante do que a cultura de modo geral. Pode-se afirmar que, no Brasil, o Ministrio das
Relaes Exteriores tem construdo e aperfeioado estruturas desse tipo ao longo do sculo XX,
permitindo o surgimento de um substrato normativo da poltica externa.
Essas estruturas incluem, entre outros, o processo de recrutamento e treinamento de
diplomatas; o insulamento do corpo diplomtico produzido pela reserva da maior parte dos
cargos substantivos no Ministrio e nos postos no exterior a diplomatas de carreira; o
desenvolvimento de uma linguagem prpria utilizada dentro do Ministrio30; as referncias ao

29
A idia de que o sistema internacional fundamentalmente um arranjo de normas baseada principalmente em
Onuf (1989) e Kratochwil (1989), embora possa se argumentar que mesmo Bull (2002) j avanava viso
semelhante. A proposio de que uma poltica externa pode ser descrita com base nas idias que a orientam foi
avanada por Goldstein e Keohane (1993) e sofisticada em Kubalkova (2001).
30
Ainda no h, infelizmente, estudo sobre a linguagem prpria utilizada pelo Itamaraty. Esta inclui: ortogrficos
pouco convencionais (por exemplo, o uso de palavras como Embaixada, Governo, Posto inevitavelmente com
letra maiscula); siglas e abreviaes tcnicas; formalismos arcaicos (Muito agradeceria a Vossa Excelncia...);
fices jurdicas (todo telegrama da capital escrito como se fosse o Chanceler redigindo na primeira pessoa,
enquanto os que chegam do exterior vm como se do punho do Chefe do Posto); e frases feitas, quase rituais. O
efeito agregado dessas inovaes criar uma linguagem que padroniza, despersonaliza e encoraja a consistncia.
Estudo mais aprofundado desse tema poderia tornar mais claro como que a linguagem da diplomacia afeta a
substncia da poltica externa.

72
Itamaraty como a Casa e a hierarquia da carreira, que acabam por conferir uma autoridade
quase patriarcal aos mais altos funcionrios; e a nfase na continuidade da poltica exterior e a
valorizao dos antecedentes. Ainda est muito incipiente e muito teria a contribuir para o
estudo da poltica externa a anlise dessas estruturas, uma verdadeira antropologia social do
Itamaraty (algumas das principais obras nesse sentido so PATRIOTA MOURA, 2006 e 2007;
GES FILHO, 2003; CHEIBUB, 1985; e TOMASS, 2000).
Para os fins deste trabalho, todavia, importa saber apenas que o Ministrio das Relaes
Exteriores possui estruturas sociais que encorajam no s um esprito de corpo entre os
31
diplomatas brasileiros, como tambm um pensamento de corpo ou pensamento diplomtico .
Esse pensamento no unvoco, esttico ou perfeitamente coerente. Possui vrias correntes,
evolui com o tempo e pode ter contradies internas. Sustenta-se, todavia, sobre o substrato
normativo da poltica externa, que serve como referencial comum de seus formuladores.
O substrato normativo algo intangvel, pertencente ao plano das idias: impossvel
demonstrar inequivocamente sua existncia. Podem-se enxergar apenas suas manifestaes, como
as sombras na parede da caverna de Plato, e no ele sem si. Sendo assim, qual a serventia
analtica do conceito de substrato normativo?
Como se ver abaixo, h consistncias importantes entre o pensamento de diplomatas
brasileiros do perodo da Guerra Fria e a poltica externa do Pas no ps-Guerra Fria. Descartando
a possibilidade de que essas consistncias se reduzem a coincidncias, preciso propor uma
hiptese que as explique no caso, o substrato normativo da poltica externa. No fim das contas,
no se pode afirmar terminantemente que o substrato normativo exista; apenas que a poltica
externa evoluiu (ao menos neste caso) como se ele existisse. O substrato normativo , assim, um
conceito terico que visa explicar a continuidade na poltica exterior do Brasil.
Embora o substrato normativo seja um produto coletivo, isto , fruto do pensamento, das
aes e das interaes de centenas de indivduos, esses no contribuem na mesma medida para a
constituio do substrato. Certos indivduos podem ter um impacto maior nele, medida que suas
idias sejam, por alguma razo intrnseca ou extrnseca, mais bem-difundidas ou mais aceitas do
que as dos demais. Um dos diplomatas que legou uma das contribuies mais importantes para o
substrato normativo da poltica externa foi Araujo Castro.

31
Herz adota abordagem semelhante ao falar da cultura internacional dos tomadores de deciso (1994), ao passo
que Hurrell se debrua diretamente sobre o conceito de cultura diplomtica do Brasil (2004).

73
4.2 Joo Augusto de Araujo Castro

O pensamento de Araujo Castro, assim como qualquer pensamento, situado

historicamente, produto de determinada conjuntura social, poltica e cultural. Dessa forma,
relevante, para melhor compreender seu pensamento, repassar brevemente sua biografia, que
tangencia com vrios dos momentos mais importantes da poltica exterior brasileira do sculo
32
XX .
Nascido em 1919, Castro ingressou no Itamaraty em 1940, aos 21 anos. Em 1943, partiu
para seu primeiro posto, o Consulado em Porto Rico, onde permaneceu menos de dois anos, para
ser ento removido para o Consulado em Nova York.
A carreira de Castro comeou a tomar novos rumos em 1948, quando voltou ao Rio de
Janeiro. Depois de um breve perodo no Departamento de Administrao do Ministrio das
Relaes Exteriores, foi designado para trabalhar na Secretaria-Geral, onde participou de sua
primeira Assemblia Geral das Naes Unidas (1949; participou, tambm, da Assemblia do ano
seguinte). Em 1951, foi removido para a Delegao brasileira em Nova York, onde pde, pela
primeira vez em sua carreira, dedicar-se exclusivamente aos temas multilaterais. O contato com o
multilateralismo seria a caracterstica mais marcante de sua carreira e influenciaria seu
pensamento de forma decisiva.
A misso de Castro em Nova York durou at 1953, quando foi removido para Roma. Em
1957, retornou ao Brasil e j no ano seguinte foi encarregado da chefia do Departamento Poltico
e Cultural. No cargo, Castro pde participar da formulao da Operao Pan-Americana, que
marcou a poltica externa do Governo Juscelino Kubitschek, alm, claro, de estar encarregado
de todos os temas polticos tratados no mbito das Naes Unidas. Nesse perodo, importa
lembrar, o processo de descolonizao comeava a deslanchar, e o Brasil encontrava-se de certa
forma preso na contradio entre sua condio de pas em desenvolvimento e de aliado de
Portugal. Essa tenso, que permaneceria por muito anos, seria de grande interesse para Castro: ele
enxergava, no processo de descolonizao, uma reorganizao do sistema internacional, e temia

32
Este esboo foi feito com base nas seguintes fontes: o currculo de Araujo Castro, disponvel em Amado (1982); a
breve biografia disponvel no site do CPDOC
(http://www.cpdoc.fgv.br/nav_jgoulart/htm/biografias/Araujo_Castro.asp. Acesso em: 31/5/2008); a nota biogrfica
em Barreto (2001, p. 330-331) e a breve biografia no volume de Abreu e Lamaro (2007, p. 79-84).

74
que as posies pr-portuguesas defendidas pelo Brasil poderiam azedar as relaes com os
jovens Estados africanos, dificultando o trnsito brasileiro na nova ordem.
Em 1959, Castro foi indicado para o cargo de Ministro-Conselheiro na Embaixada
brasileira no Japo. Exercia a funo h dois anos quando foi escolhido para participar de misso
comercial liderada pelo ento Vice-Presidente Joo Goulart Repblica Popular da China. Essa
participao foi importante, pois lhe trouxe ateno de Goulart que, como se sabe, seria
alado Presidncia do Brasil aps a renncia de Jnio Quadros, que ocorreu enquanto a misso
comercial ainda se encontrava na China.
Ainda naquele ano, Castro foi chamado de volta ao Brasil para chefiar a Secretaria-Geral
Adjunta para Organizaes Internacionais. J na poca da chamada Poltica Externa
Independente, participou da formulao do programa de poltica externa do Chanceler San
Tiago Dantas (vide COSTA FRANCO, 2007). Foi promovido a Embaixador em 1962, aos 43
anos.
1963 foi, de certa forma, o ano-chave da carreira de Castro. Evandro Lins e Silva, que o
conhecia da misso comercial China Popular, foi designado Chanceler, e escolheu Castro para
ser seu Secretrio-Geral. Na poca, quando era raro um diplomata de carreira ser escolhido para
comandar o Ministrio, ser Secretrio-Geral era o pice da carreira de um diplomata, o posto
mais alto a ser galgado. Todavia, menos de dois meses mais tarde, Castro rompia a barreira da
tradio: com a indicao de Evandro Lins para o Supremo Tribunal Federal, foi efetivado como
Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, o primeiro diplomata de carreira a assumir o cargo no
ps-Segunda Guerra (vide BARRETO, 2001).
Apesar de seu curto perodo como Chanceler, Castro deixou um legado importante,
marcado principalmente pelo seu discurso dos trs Ds discurso de abertura do Brasil no
Debate Geral da 18 Assemblia Geral e pela participao brasileira na primeira UNCTAD, que
levaria formao do Grupo dos 77 (G-77), agremiao poltica de pases em desenvolvimento
que exerce importante influncia nas Naes Unidas at hoje. Conforme destaca Brito Cruz
(1999), Castro operou uma importante mudana na Poltica Externa Independente, afastando-a da
idia de neutralismo poltico e enfatizando os temas relativos estrutura das relaes
econmicas internacionais.
Ao longo desse perodo, ficou clara a viso de Castro de que os foros multilaterais em
particular as Naes Unidas representavam, devido ao princpio da igualdade soberana dos

75
Estados, uma arena onde os pases em desenvolvimento poderiam fazer valer seus interesses,
particularmente ao agirem em conjunto. Essa idia seria retomada e refinada por ele ao longo de
sua carreira.
O golpe militar de 1964 ps fim ao ministrio de Araujo Castro. Embora o Itamaraty
tenha sido, em grande parte, preservado de uma inquisio pelo novo regime, em boa parte
devido aos esforos do Embaixador Vasco Leito da Cunha (2003) e percepo da diplomacia
como carreira de Estado. Todavia, Castro fora exilado a um posto de pouco relevncia, sendo
designado Embaixador junto Grcia. L permaneceu por menos de trs anos, pois no comeo de
1967, foi removido para Lima.
J em 1968, todavia, Castro foi reintroduzido ao centro da diplomacia brasileira,
escolhido para chefiar a Misso do Pas junto s Naes Unidas. No perodo em que ocupou o
cargo (de 1968 a 1971), teve atuao enrgica no s na Assemblia Geral, como tambm no
Conselho de Segurana, que presidiu durante agosto de 1968, e nos demais rgos da
Organizao. Durante seu tempo em Nova York, sem divergir da poltica externa do regime
militar, seus discursos e aes refletiram vrias das mesmas preocupaes que haviam marcado
seu perodo como Chanceler, sobretudo a valorizao do multilateralismo e das Naes Unidas
como meios privilegiados para a atuao dos pases em desenvolvimento. A negociao do
Tratado de No-Proliferao Nuclear, que se deu durante sua estadia em Nova York, confirmou
essa viso de Castro, ao apresentar de forma ntida o ponto de encontro entre a construo de
normas internacionais e as realidades de poder.
Em 1971, Castro foi removido para seu ltimo posto, a Embaixada do Brasil em
Washington. L, embora estivesse distante do palco multilateral que era sua paixo, pde
desenvolver seu pensamento ainda mais, observando de perto a poltica externa americana
conduzida por Richard Nixon e Henry Kissinger e as suas implicaes para a relao entre o
poder e a ordem internacional tema que informou boa parte de seus escritos. Castro permaneceu
nos Estados Unidos at 9 de dezembro de 1975, dia em que faleceu na sua sala na Embaixada.

76
4.3 O pensamento de Araujo Castro

preciso prefaciar a considerao do pensamento de Castro com algumas observaes

metodolgicas. Em primeiro lugar, importante salientar que Castro no era um acadmico. Ele
publicou alguns poucos artigos e nenhum livro, de modo que as fontes primrias que permitem
conhecer seu pensamento resumem-se basicamente em seus artigos; seus discursos em foros
multilaterais, que porventura tenham sido registrados; palestras por ele ministradas em
instituies acadmicas e polticas e os textos dos expedientes oficiais que redigiu. Esses ltimos
sero, em sua maior parte, deixados de lado neste trabalho, uma vez que aqueles expedientes no
Arquivo Histrico do Ministrio das Relaes Exteriores aos quais se pde ter acesso, ainda que
sejam interessantes, pouco acrescentam para a compreenso do pensamento global de Castro. De
modo geral, apenas realam alguns detalhes, sem prover grandes revelaes. Ademais, recorda-se
que este estudo no se prope a recuperar a documentao diplomtica produzida por Castro para
ter uma viso absolutamente completa de seu pensamento; quer apenas recuperar as grandes
linhas de seu pensamento de modo a demonstrar que foram absorvidos pela poltica externa
brasileira por meio de seu substrato normativo.
Quanto aos outros textos, os mais relevantes podem ser encontrados na coletnea Araujo
Castro, publicado como parte da Coleo Itinerrios da Editora Universidade de Braslia em
1982. Os documentos mais importantes que no se encontram naquele volume so os artigos
Environment and Development: The Case of the Developing Countries, publicado no peridico
International Organization em 1972; Fundamentos da paz internacional: Balana de Poder ou
Segurana Coletiva, publicado na Revista Brasileira de Poltica Internacional em 1970; e o
relatrio feito por Castro aps sua participao como observador na Conferncia de Cairo de
1961, disponvel no volume Documentos da Poltica Externa Independente (COSTA
FRANCO, 2007). Quanto aos discursos, so de especial interesse aqueles pronunciados por
Castro em reunies abertas no Conselho de Segurana (que eram, na poca, maioria vide
KIRGIS, 1995) todos os quais esto registrados no sistema documental das Naes Unidas.
Essa breve explicao sobre fontes leva s consideraes acerca da consistncia do
pensamento de Castro. Conforme lembra Skinner, nenhum pensador perfeitamente consistente
ao longo de todas as suas obras (2002). Presumir que tal consistncia existe que todos os
conceitos so sempre definidos e aplicados de forma homognea, que vieses e tendncias

77
presentes em um momento necessariamente esto presentes em todos impor uma viso de fora
no trabalho e criar uma verso distorcida do objeto sob estudo. No caso de Araujo Castro, essa
cautela particularmente importante, luz da escassez de fontes, da ausncia de rigor
metodolgico e do fato de que seus textos foram produzidos antes com um fim poltico (avanar
determinada viso da poltica externa brasileira frente ao pblico internacional ou domstico) do
que com um fim acadmico. Assim, ao analisar os textos de Castro, em vez de se buscar
apreender uma teoria homognea da poltica internacional por ele proposta, pode ser mais
proveitoso tentar compreender o fim do texto em termos polticos, isto , a posio que ele estava
tentando avanar ou defender; tal metodologia proposta por Skinner (2002).
Desde o primeiro texto que se tem disponvel de Castro sobre poltica externa, de 1958,
ele j evidenciava a preocupao que levaria ao longo da sua carreira acerca do lugar do Brasil na
comunidade das naes:

Dentro de alguns anos, o Brasil se ter transformado num pas exportador de

produtos industriais e esse fortalecimento do poder econmico no poder
deixar de traduzir-se em um sensvel fortalecimento de nosso Poder Nacional.
necessrio, entretanto, que a nossa mentalidade ou psicologia internacional se
ajuste nova posio relativa do Brasil e no se vincule a concepes e atitudes
de tipo semicolonial ou paracolonial. Uma vez superadas as limitaes e
vulnerabilidades no campo interno, as limitaes e vulnerabilidades no campo
externo sofrero uma correspondente atenuao e podero mesmo desaparecer
(AMADO, 1981, p. 22).

Castro considerava, assim, ser necessria certa mudana de mentalidade na poltica

externa brasileira. No relatrio que fez de sua participao como observador do Brasil na Reunio
Preliminar da Conferncia de Chefes de Estado e Governo de Pases No-Alinhados, em Cairo,
em 1961, escreveu:

Num certo sentido, podemos dizer que o Brasil nunca desenvolveu uma ao
poltica na Assemblia Geral da ONU. [...] Tenho o entendimento de que a
inteno do governo brasileiro seguir a poltica mais independente possvel,
dentro do quadro de nossos compromissos e obrigaes internacionais. Esse
deveria ser o roteiro de nossa atuao no ONU. Sem problemas internacionais
de carter poltico, o Brasil possui, como nenhum outro pas, uma perfeita
mobilidade e uma potencialidade ilimitada de expanso diplomtica. Dentro de
uma linha de independncia, poderemos aproximar-nos de todos os pases do
mundo, procurando novos campos de ao e de presena (sia e frica), sem
desprezar os amigos (Amrica Latina e Europa). Nada, porm, ser atingido sem
planejamento poltico e sem flexibilidade diplomtica e, sobretudo, sem o mais

78
 perfeito entrosamento entre os setores de formulao e definio e os setores de
execuo, porque estamos diante de um trabalho de pacincia e de preciso, de
nuances e de nfase, num momento extremamente delicado da crise
internacional e num momento em que, pela primeira vez, tentamos situar o
Brasil no mundo e definir uma linha de poltica brasileira em funo e dentro do
contexto da poltica das naes. Estamos diante de um problema novo. Pela
primeira vez se coloca, entre ns, o problema da poltica exterior e a colocao
do problema no poderia ser feita sem divergncias e controvrsias (COSTA
FRANCO, 2007, p. 112-113).

Como se percebe pelas duas citaes acima, Castro enxergava, a partir do fim da dcada
de 1950, um momento de transio da poltica externa brasileira. Mais tarde, reforaria a
importncia dessa transio a partir da distino que fez entre poltica externa e poltica
internacional:

A manuteno do status quo no Prata, a constncia de nossas relaes amistosas

com os Estados Unidos da Amrica, nossa posio e contribuio nas duas
guerras mundiais, nossa defesa ativa do princpio da igualdade soberana das
naes, nossa fidelidade s normas de soluo pacfica de controvrsias
internacionais todos esses so elementos histricos positivos que caracterizam
uma poltica externa, atuante e consistente, a servio do Brasil. Cumpre notar,
entretanto, que insensivelmente estamos sendo levados definio de uma
poltica internacional ou, em outras palavras, uma norma de conduta brasileira
no mbito da comunidade das naes. (...) A poltica externa e a poltica
internacional se ajustam e se completam, tal como, no campo especfico da
segurana, a ttica e a estratgia (AMADO, 1982, p. 197-198, grifos no
original).

Nessa e outras ocasies em que distinguia os dois conceitos, transparece que a principal
distino entre poltica externa e poltica internacional seria, acima de tudo, temporal: poltica
externa seria aquilo que vinha de antes, o passado da poltica exterior, enquanto poltica
internacional referia-se s transformaes na poltica brasileira que Castro j defendia no final
dos anos 1950, isto , contemporaneidade. Trata-se, de certa forma, de um meio de legitimar
propostas inovadoras em um meio diplomtico extremamente reverente da continuidade e das
tradies.
A transio na poltica externa defendida por Castro era marcada por quatro grandes
elementos: as transformaes econmicas pelas quais passava o Brasil; a valorizao do
multilateralismo como foro privilegiado para a atuao brasileira; a independncia do Brasil em
relao s superpotncias e o processo de descolonizao.

79
 Todos esses elementos esto presentes no relatrio feito por Castro da Conferncia de
Cairo. L, ele afirma que embora o Brasil seja ideologicamente parte do Ocidente, repetir que
pertencemos ao bloco ocidental [...] poder dificultar nossos contatos com o mundo do
subdesenvolvimento, onde poderemos encontrar excelente campo de ao para a dinamizao da
poltica exterior do Brasil (COSTA FRANCO, 2007, p. 95-96). Ao longo do relatrio, todavia, o
entusiasmo de Castro por uma maior interao do Brasil com os novos Estados afro-asiticos
no associado, de forma explcita, a qualquer objetivo especfico como, por exemplo, o
aumento das exportaes brasileiras. Suas referncias na concluso do relatrio Assemblia
Geral das Naes Unidas como foro ideal para a interao do Brasil com o mundo do
subdesenvolvimento deixam entrever, todavia, que sua viso desse ponto dava-se
essencialmente em termos de articulao multilateral.
Em 19 de setembro de 1963, j como Chanceler, Castro abriu o Debate Geral da 18
Assemblia Geral com seu comemorado discurso dos trs Ds, que sintetiza bem sua viso
para a poltica externa brasileira (SEIXAS CORRA, 2007, p. 171-188). Castro considerava que
a bipolaridade estava em declnio (nem tudo Este ou Oeste nas Naes Unidas de 1963, Ibid.,
p. 172) ao passo que o neutralismo e o no-alinhamento tendem a perder sua solidez e sua
consistncia medida que se tornam menos rgidos os plos que os sustentavam (Ibid., p. 172).
Nesse cenrio, emergia

uma articulao parlamentar de pequenas e mdias potncias que se unem, fora

ou margem das ideologias e das polarizaes militares, numa luta continuada
em torno de trs temas fundamentais: Desarmamento, Desenvolvimento
Econmico e Descolonizao. [...] Esta articulao parlamentar ainda no
perfeitamente caracterizada, transcende os termos da antiga diviso do mundo
em Ocidente, Oriente e Mundo no-alinhado. Esse movimento, iniciado sob o
signo dos trs Ds mencionados, Desarmamento, Desenvolvimento Econmico e
Descolonizao, no faz seno exigir o cumprimento das promessas j contidas
na Carta de So Francisco (Ibid., p. 173).

Se, por um lado, o interesse brasileiro no desenvolvimento econmico era imediato e

aparente, no o era com relao descolonizao e ao desarmamento. Cuidadosa leitura do
discurso (e de outros textos de Castro) revela, no entanto, que a importncia desses temas para o
Brasil no estaria em suas dimenses intrnsecas, mas em suas implicaes para a organizao do
sistema internacional. No caso da descolonizao, por exemplo, afirmou Castro:

80
 Para o Brasil, a luta pela descolonizao abrange todos os aspectos da luta
secular pela liberdade e pelos direitos humanos. O Brasil contra toda forma de
colonialismo: poltico, econmico ou policial. Por esse motivo, o Brasil v com
extremo cuidado a emergncia de formas sucedneas do colonialismo poltico,
formas j consagradas sob a expresso de neocolonialismo. Ser assim de
desejar que os mesmos rgos das Naes Unidas que ora cuidam da
descolonizao dentro das Naes Unidas principiem a voltar as suas vistas para
esse novo fenmeno do mundo moderno cuja periculosidade me dispenso de
ressaltar (Ibid., p. 184).

A descolonizao, assim, abrangia muito mais do que a retirada das metrpoles

europias dos territrios que ainda controlavam na frica e na sia: envolvia a emergncia de
formas sucedneas do colonialismo poltico, que poderiam englobar desde o processo de
satelitizao do Leste Europeu s tentativas de concentrao de poder poltico internacional nas
mos das grandes potncias.
O desarmamento, tambm, servia de ponto de partida para Castro dirigir-se a questes
mais profundas e abrangentes. Falando do tema no discurso dos trs Ds, defende, em um
dado momento, que a paz e a segurana mundial no podem mais ser objeto de negociaes
exclusivas de um Diretrio de Grandes Potncias [...]. A um perigo comum de morte e
destruio h de corresponder uma responsabilidade comum (Ibid., p. 176-177). Castro queria
que os pases em desenvolvimento em especial, o Brasil fossem includos na tomada de
decises sobre os grandes temas internacionais. Anos mais tarde, j como Representante
Permanente junto s Naes Unidas, voltaria a essa temtica ao debater o projeto de Tratado de
No-Proliferao Nuclear (TNP). Naquele contexto, afirmou:

Esto sendo estabelecidas agora categorias de naes, como foram estabelecidas

pelo Tratado de No-Proliferao, com o poder como nica e suficiente medida,
no entendimento tcito de que os poderosos se tornaro mais poderosos, e os
indefesos se tornaro mais indefesos. Este um fenmeno paralelo ao que est
acontecendo no campo econmico, pois as naes ricas se tornam mais ricas e as
naes pobres mais pobres. A combinao dos dois fenmenos contribui para a
estabilizao e perpetuao do status quo. As Naes Unidas tero repudiado
seus Propsitos e Princpios se se tornarem parte e parcela deste processo de
congelamento da Histria (AMADO, 1982, p. 86).

As referncias de Castro ao desarmamento inevitavelmente apontavam para o fato de que

nas discusses sobre a matria estava em questo muito mais do que a limitao de armamentos:

81
 O desarmamento basicamente um problema de poder e historicamente todos os
problemas de poder foram, at agora, resolvidos atravs de mera operao do
prprio poder. A Conferncia do Comit de Desarmamento enfrenta o difcil
desafio de decidir este problema por meio da negociao e usando de meios
pacficos. O desarmamento um problema central e todos os demais problemas
mundiais esto, por assim dizer, nele refletidos. Com isso, o desarmamento
torna-se um problema espectral. [...] um passo em falso em matria de
desarmamento pode ser irreversvel, j que toca as prprias razes do poder. Por
todas essas razes, este problema muito mais do que um item numa agenda de
um comit de uma Organizao Internacional (Ibid., p. 62).

Poder, aqui, era mais do que capacidades materiais: era capacidade de ditar os termos da
ordem, de criar regras que controlassem, por exemplo, o acesso dos pases subdesenvolvidos a
tecnologias que poderiam impulsionar o seu desenvolvimento.
Vem da o famoso conceito de Castro de congelamento do poder mundial, isto , uma
tentativa de solidificar, institucionalmente, a posio privilegiada de certas potncias no
gerenciamento da ordem internacional. Ele identificava como momentos-chave desse processo a
outorga do poder de veto aos membros permanentes do Conselho de Segurana e a assinatura do
TNP. Em uma ordem mundial caracterizada pelas tentativas das grandes potncias de
congelarem sua posio privilegiada, Castro acreditava que caberia ao Brasil combater o
congelamento para abrir caminhos ao seu futuro desenvolvimento. Discorrendo, mais uma vez,
sobre a poltica externa e a poltica internacional do Brasil, afirmou que essa segunda
(correspondente, como foi visto, contemporaneidade) visa remover ou, na medida do possvel,
neutralizar, quaisquer obstculos e limitaes externas ao crescimento e fortalecimento de nosso
poder nacional (Ibid., p. 224). Seria, assim, um esforo ativo do Brasil de interferir na forma da
ordem internacional, de modo a impedir que ela apresentasse dificuldades ao Pas. O
congelamento, dessa forma, nas suas palavras,

prejudica sobretudo os interesses de pases mdios (ou supermdios) como o

Brasil, a ndia, o Mxico, a Argentina, a Iugoslvia, pases que tm perspectivas
enormes de si, mas ainda no atingiram o estgio da irreversibilidade em
matria de progresso e desenvolvimento econmico e social. Para os pases
industrializados ou para os pases menores, sem viabilidade para maiores vos e
sem possibilidade de maiores aventuras, essa Poltica de Congelamento
determina, na realidade, poucas preocupaes (Ibid., p. 286).

Pode-se argumentar, portanto, que o pensamento de Castro se sustentava em dois pilares

centrais. O primeiro era que o Brasil teria que olhar alm dos seus interesses diretos e imediatos e

82
se interessar pelas questes mais amplas de organizao internacional, de modo a impedir que o
sistema fosse ordenado de modo desfavorvel a ele. O segundo pilar era que o gerenciamento da
ordem deveria ser, acima de tudo, baseado no princpio da igualdade soberana, e to insulada
quanto possvel do peso do poder relativo dos Estados. Para o Brasil, conviria uma organizao
do sistema internacional que minimizasse as diferenas de influncia entre as superpotncias e
outros Estados. Essa percepo ficou clara em agosto de 1968, quando, durante a presidncia de
Castro do Conselho de Segurana, a Unio Sovitica invadiu a Tchecoslovquia, suscitando do
bloco ocidental apenas um protesto perfunctrio, como apontou Castro na ocasio:

Atravessando as fronteiras da Tchecoslovquia, um dos membros permanentes

do Conselho de Segurana rasgou, numa s noite, vrios artigos da Carta de So
Francisco e, o que mais grave, justificou essa violao com uma estranha
teoria de soberania limitada que, se aceita, determinaria o estabelecimento e o
reconhecimento de uma doutrina de esfera de influncia e, mesmo de esferas
de dominao (...) Conquanto as potncias ocidentais hajam claramente
denunciado a invaso e ocupao da Tchecoslovquia, no denunciaram
suficientemente a perigosssima doutrina em que ela se apoiou. Segundo a
opinio de vrias delegaes, a teoria da interveno mais perigosa do que a
sua prtica (Ibid., p. 148).

4.4 Desigualdade de poder na poltica externa brasileira

Cabe examinar, aqui, exatamente qual foi a inovao que Araujo Castro trouxe para a
poltica externa, uma vez que duas das principais temticas de seu pensamento as desigualdades
de poder no sistema internacional e a possibilidade do Brasil interferir na ordem internacional
j haviam se manifestado em diversos momentos na histria poltica exterior.
A questo da desigualdade de poder surgira j no perodo imperial. Naquele momento, o
Brasil j percebia as relaes de poder em dois planos diferentes o eixo simtrico, com seus
vizinhos regionais, e o eixo assimtrico, com as potncias europias da poca, principalmente a
Gr-Bretanha (RICUPERO, 1996, p. 37). A simetria e assimetria em questo davam-se em
termos de poder.
Todavia, importante perceber que situar as relaes do Brasil nesses dois eixos no
significa considerar o Brasil uma potncia mdia, mais poderosa do que uns e mais fraca do
que outros. A assimetria de poder existente entre o Brasil e as grandes potncias apontada por
Ricupero no se repetiria entre os outros Estados sul-americanos e o Brasil. Nesta segunda
83
relao, as diferenas de poder no eram de tal monta a configurar uma assimetria. Eram, assim,
marcadas por um diferencial quantitativo, ao passo que as diferenas entre o Brasil e a Gr-
Bretanha eram de ordem qualitativa.
Dessa forma, por mais que no sculo XIX o Brasil fosse mais poderoso, em termos
militares, do que os seus vizinhos, a idia de desigualdade de poder era pensada principalmente
com relao s grandes potncias. Nesse diapaso, talvez a principal vazo do debate no Estado
imperial sobre o relacionamento do Brasil com aqueles pases cujo poderio era percebido como
maior do que o seu se tenha dado nas discusses no Conselho de Estado sobre tratados
(FELDMAN, 2006, p. 88-89). Sob a rubrica de tratados, inclui-se a discusso de temas como a
renovao dos privilgios comerciais da Gr-Bretanha no Brasil e a abertura navegao do rio
Amazonas. O Conselho de Estado enfrentava o dilema da fragilidade do direito frente fora. Por
um lado, ao se assinar um tratado com uma grande potncia, mesmo que suas disposies fossem
aparentemente eqitativas e recprocas, o Estado mais forte em comrcio e navegao gozar
seno exclusivamente ao menos mais largamente do favor concedido; a reciprocidade ser
ilusria ou incompleta, e nunca a justa compensao ser obtida (BRASIL, 1979b, p. 428-429).
Na mesma linha, lembrava o Visconde de Abaet que a hermenutica da fora fecunda em
achar na interpretao mais que sutil dos tratados recursos, com que procura encobrir suas
violncias e atentados. Cumpre priv-la de um meio, de que ela abusa to escandalosamente
(BRASIL, 1979a, p. 262).
Por outro lado, caso o Brasil se recusasse a firmar tratados com as grandes potncias,
poderia se ver reduzido a um estado de isolamento, e se privaria da (reconhecidamente tnue)
proteo estendida pelos acordos internacionais. Ambas as alternativas so claramente
defensivas: a grande preocupao do Brasil com relao ao poder proteger-se dele ou minimizar
os efeitos das assimetrias; no havia, efetivamente, perspectiva de diminuir essas assimetrias.
As consideraes de poder tambm estiveram claramente presentes em outros momentos,
como durante o ministrio do Baro do Rio Branco, ou durante a barganha nacionalista de
Getlio Vargas. Todavia, o poder era sempre percebido como um dado da realidade, uma
distribuio de capacidades materiais, no dizer de Waltz (1979), que constitua uma assimetria
insupervel e indiscutvel entre o Brasil e as grandes potncias (que passavam a ser encabeadas
pelos Estados Unidos). No plano regional, havia predominncia simtrica do Brasil; no plano

84
global, havia fraqueza assimtrica. Tanto o Baro do Rio Branco quanto Getlio Vargas foram
hbeis em sua administrao poltica dessa assimetria.
O Baro do Rio Branco buscou construir uma proximidade com a ascendente potncia
norte-americana a chamada aliana no-escrita que cumprisse duas funes. Em primeiro
lugar, essa proximidade deveria servir para desencorajar os Estados Unidos de interferirem no
jogo de foras sub-regional sul-americano particularmente de um lado que no o do Brasil.
Ademais, essa aproximao serviria para lastrear e incentivar o uso do poderio americano para
defender a chamada Doutrina Monroe, isto , para repelir eventuais tentativas das potncias
europias de interferirem na sub-regio. Esses pontos so explorados em Burns (2003) e Lins
(1996), e no merecem maior elaborao aqui. Todavia, cumpre notar que o Baro jamais
questionava a distribuio de poder; antes buscava valer-se do eixo assimtrico apontado por
Ricupero para preservar a predominncia brasileira no eixo simtrico.
Getlio Vargas, por sua vez, realizou operao poltica ainda mais complexa,
identificando uma oportunidade de realizar ganhos para o Pas na iminente querela entre dois
Estados cuja potncia era simtrica entre eles, mas assimtrica em relao ao Brasil.
Reconhecendo que o Brasil aumentava seu valor estratgico relativo medida que cresciam as
tenses entre a Alemanha hitleriana e os Estados Unidos, partiu para o que a historiografia
convencionou chamar de eqidistncia pragmtica (vide MOURA, 1991 e BUENO; CERVO,
2002). Tratou-se, em poucas palavras, de simular uma espcie de leilo pelo apoio brasileiro,
entre os alemes e americanos, de modo a extrair progressivas concesses de ambos os lados.
No vm ao caso as verdadeiras possibilidades de o Brasil ter se aliado Alemanha nazista: o que
relevante o fato de Vargas ter demonstrado que as assimetrias, ainda que permanecessem
efetivamente insuperveis, no eram imunes manipulao de baixo para cima, por assim
dizer. Incorporava-se mais uma ferramenta ao instrumental brasileiro para lidar com as
desigualdades de poder sem, todavia, questionar sua existncia ou at mesmo, sua perenidade.
Com Vargas, inicia-se um processo importantssimo para o entendimento brasileiro do
poder, a saber, a industrializao. As transformaes que a industrializao traria para o Pas em
muito transcenderiam o simples crescimento econmico. A acelerada evoluo das estruturas
polticas, sociais e econmicas do Pas a partir desse momento ps em curso uma profunda
alterao na percepo do presente e do futuro do Brasil. A ambiciosa exuberncia poltica dos
anos Kubitschek foi resultado direto desse processo e trouxe, na esteira da civilizao do

85
automvel, a idia de que o Brasil poderia modificar qualitativamente o seu lugar no concerto
das naes.
As implicaes do alvorecer da modernidade industrial no Brasil para as relaes
internacionais de poder foram levadas em duas direes pelos pensadores brasileiros. De um
lado, surgiu a chamada escola da geopoltica, intimamente ligada s Foras Armadas, Escola
Superior de Guerra e a pensadores como o General Golbery do Couto e Silva (vide
MIYAMOTO; GONALVES, 1993). A geopoltica, de modo geral, no questionava as
assimetrias de poder global. Ao organizar sua viso de mundo em torno da contenda bipolar entre
os Estados Unidos e a Unio Sovitica, alinhando-se firmemente do lado do primeiro,
considerava, de certa forma, equacionado o problema das assimetrias. luz do conflito
ideolgico, a relao com os Estados Unidos passava a ser entendida com base nas coincidncias
polticas, sendo minimizados os impactos da diferena de poder.
Para a escola geopoltica, o lugar do poder era no plano regional. Ao enfatizar a
construo do poder nacional, ostensivamente com base na ameaa comunista, vislumbrava-se
a possibilidade do Brasil consolidar uma hegemonia regional, qui passando a desfrutar,
tambm, de relao assimtrica com relao a seus vizinhos. Todavia, cabe realar que:

Os policy-makers responsveis pela conduta externa do Brasil ignoravam os

estudos geopolticos e suas motivaes eram fundamentalmente diversas
daquelas existentes nesses mesmos estudos. As obras de Golbery do Couto e
Silva e Meira Mattos tiveram impacto maior e foram mais debatidas no exterior
do que no Brasil, sobretudo nos pases vizinhos, em virtude das referncias
explcitas que eram feitas a projees de poder no plano regional e ao
destino do Brasil como grande potncia mundial (VARGAS GARCIA,
1997, p. 25).

A outra direo na qual o pensamento sobre o poder foi levado sob a influncia da
industrializao foi justamente aquela desbravada por Araujo Castro. Antes de voltar a esse
ponto, todavia, cabe examinar como que a idia de influir na ordem internacional havia se
desenvolvido na poltica externa brasileira at aquele momento.

86
4.5 A poltica externa brasileira e o desejo de influenciar a ordem

Se, por um lado, a temtica da desigualdade de poder esteve presente na poltica exterior
brasileira praticamente desde seus primrdios, a idia de que o Brasil poderia ou deveria exercer
alguma influncia na organizao e no gerenciamento da ordem internacional apareceu de forma
muito mais inconsistente e espordica. Isso decorreu, em parte, da conjuno da prpria
percepo da desigualdade de poder com a forma dos mecanismos de gerenciamento da ordem
internacional at meados do sculo XX. Antes das conferncias de So Francisco e Bretton
Woods, que inauguraram uma verdadeira nova fase, a possibilidade de se discutir as bases do
ordenamento internacional esteve em larga medida restrita s cpulas das Grandes Potncias. s
potncias menores, era dado participar apenas em grandes conferncias pontuais, como aquelas
de Haia (1899 e 1907) e de Paris (1919), por exemplo. Mesmo nessas conferncias, a
participao das grandes potncias e das potncias menores costumava dar-se em termos
distintos.
Ao longo do sculo XIX, portanto, e durante a primeira parte do sculo XX, o Brasil
considerava que as assimetrias de poder no nvel internacional lhe reduziam a um papel muito
mais de objeto do que de sujeito da organizao internacional. Houve, no entanto, alguns
episdios no qual oportunidade e disposio convergiram de modo a permitir que o Brasil
buscasse influenciar na forma da ordem internacional.
O primeiro desses episdios foi a Conferncia de Haia de 1907, a qual teve como uma de
suas mais importantes tarefas a criao de uma corte internacional de justia. A Alemanha, os
Estados Unidos e a Gr-Bretanha propuseram a criao de uma corte de dezessete membros,
sendo que nove pases no caso, as grandes potncias deteriam assento permanente. Esta idia
implicava a rotatividade dos assentos restantes entre os outros Estados, por um perodo
especificado pela categoria em que os pases fossem classificados (vide BURNS, 2003).
Rui Barbosa, representante do Brasil na Conferncia, posicionou-se contra a proposta
diante da inferioridade atribuda ao Brasil no rodzio, que estava classificado na terceira
categoria, abaixo de Estados europeus menores. Frente a essa tentativa de hierarquizar os
Estados, Rui Barbosa empreendeu rdua defesa da proposta de que a nova corte tivesse por base
o princpio da igualdade soberana dos Estados. Em um de seus discursos, enfatizou:

87
 Sem dvida existe entre os Estados diversidade de cultura, de probidade, de
riqueza e de fora, mas segue-se que desse fato resultem diferenas no tocante
aos seus direitos essenciais? Os direitos civis so os mesmos para todos os
homens como os direitos polticos so os mesmos para todos os cidados. [...] A
soberania por excelncia o direito elementar dos Estados constitudos,
independentes, e significa igualdade em teoria e na prtica. A soberania
absoluta, ela no sofre classificaes [...]. Logo, se preciso haver entre os
Estados um rgo comum de justia, necessariamente todos os Estados devem
ter nele representao equivalente (BARBOSA apud BURNS, 2003, p. 156).

Poucos anos depois, oportunidade para semelhante defesa de uma ordem internacional
fundada na igualdade dos Estados veio na Conferncia de Paris, que elaborou o Tratado de
Versalhes. L, a ativa participao brasileira concentrou-se principalmente na distino que havia
sido estabelecida entre as potncias de interesses gerais e aquelas de interesses limitados. A
terminologia reveladora: ao passo que as grandes potncias teriam interesses gerais, isto , na
ordem como um todo, as menores teriam (por esse raciocnio) interesses limitados a questes
especficas no caso do Brasil, o pagamento pela Alemanha de depsitos relativos a venda de
caf do Estado de So Paulo na incio da guerra e a questo da propriedade dos navios ex-
alemes, apreendidos em portos brasileiros (VARGAS GARCIA, 2000, p. 34-35).
Ao longo da Conferncia, o Brasil ensaiou uma srie de argumentos visando desfazer essa
distino. Reivindicou a participao das potncias menores em todas as comisses e sesses, e
no apenas aquelas em que seus interesses diretos estivessem em questo; pressionou para que
potncias menores pudessem ter maior participao na comisso que elaboraria o Pacto da Liga
das Naes e buscou garantir que todos os integrantes da Liga tivessem assento permanente em
seu Conselho (Ibid., p. 31-37). Em alguns desses momentos, obteve xito; em vrios outros, no.
O que esses dois momentos Haia e Paris tm em comum que em ambos, o Brasil
viu-se em um foro onde teve oportunidade de pronunciar-se sobre a natureza da ordem
internacional e o fez no sentido de defender uma ordem caracterizada pelo reconhecimento da
igualdade jurdica dos Estados e no das desigualdades de poder entre eles. Todavia, em nenhum
dos dois casos imaginou-se que haveria uma possibilidade concreta de o Brasil encontrar um
lcus que lhe permitiria opinar e influenciar de forma constante sobre a forma da ordem e seu
gerenciamento.
Mesmo quando surgiu, na dcada de 1920, a idia de o Brasil pleitear um assento
permanente no Conselho da Liga das Naes, no parece ter-se firmado de forma clara no
imaginrio dos formuladores da poltica externa a idia de que o Pas poderia, por meio desse

88
assento, exercer algum tipo de efeito transformador sobre a ordem. Conforme aponta Vargas
Garcia, a campanha brasileira por um assento permanente no Conselho da Liga visava garantir a
conservao do Brasil no rgo de cpula da Liga em uma situao de igualdade em relao s
grandes potncias [...] e explorar politicamente essa conquista para angariar apoio interno (Ibid.,
p. 138-139). Mesmo a situao de igualdade com as grandes potncias era enxergada em
termos da dignidade nacional e do prestgio relativo do Brasil no continente americano, e no
da oportunidade de se participar de decises que efetivamente teriam algum impacto nas fortunas
do Pas.
Em So Francisco e Bretton Woods, o Brasil pde se imiscuir, mais uma vez, na
reconstruo da ordem internacional aps um cataclismo blico. Foi, todavia, apenas em fins da
dcada de 1950, quando o surgimento do Movimento No-Alinhado anunciava o fim da era da
bipolaridade rgida e o conseqente surgimento de um importante espao para criao nas
relaes internacionais, que se modificou sensivelmente a percepo brasileira acerca de suas
possibilidades de participao no gerenciamento da ordem internacional.

4.6 Poder, ordem e inovao em Araujo Castro

Aps essa pequena digresso sobre desigualdades de poder e influncia na ordem

internacional da poltica exterior do Brasil, pode-se ter uma percepo melhor das inovaes
presentes no pensamento de Araujo Castro. Chegando aos altos escales da carreira diplomtica
no momento em que a industrializao brasileira e o enfraquecimento da bipolaridade rgida
abriam novas frentes para o tratamento daquelas duas questes (poder e ordem) pelo Brasil, ele
ligou os dois conceitos de uma forma absolutamente inovadora no repertrio da poltica externa
do Brasil.
O momento de Castro foi um momento de ascenso brasileira da que o tema da
inescapvel grandeza do Brasil recorrente em seus textos:

Nenhum pas escapa a seu destino e, feliz ou infelizmente, o Brasil est

condenado grandeza. [...] O nacionalismo no para ns, uma atitude de
isolamento, de preveno ou de hostilidade. , ao contrrio uma grande vontade
de participao internacional. um esforo para colocar o Brasil no mundo,
mediante a utilizao de todos os meios e com o concurso de todos os pases que

89
 queiram colaborar conosco no equacionamento e soluo dos problemas
mundiais (AMADO, 1982, p. 212).

No entanto, Castro no via a ascenso como oportunidade para garantir a superioridade

regional do Brasil (os temas regionais estando de modo geral ausentes da sua obra). O
desenvolvimento econmico era, para ele, um fim em si, mas cuja consecuo dependeria das
circunstncias internacionais favorveis. O problema, para Castro, no era as desigualdades de
poder em termos de capacidade material, mas as desigualdades de poder em termos de influncia
na ordem, pois aqueles que ditavam as regras poderiam ditar-las de modo a cercear o
desenvolvimento econmico dos menos poderosos e, na viso de Castro, de fato o faziam.
Assim, ao contrrio de geraes anteriores de formuladores de poltica externa, Castro no
considerava que o hiato separando o Brasil das grandes potncias fosse instransponvel ou perene
por definio. Todavia, enxergava um esforo consciente dessas potncias de preservarem esse
hiato por meio do seu gerenciamento da ordem internacional o processo de congelamento do
poder mundial.
No momento em que Castro trabalhava, escrevia e pensava, os loci institucionais onde se
organizava o sistema internacional eram muito mais aparentes do que haviam sido nas eras do
Visconde de Abaet ou de Getlio Vargas. Nos foros multilaterais, como a Assemblia Geral, o
Conselho de Segurana e outros rgos das Naes Unidas, debatiam-se diariamente as normas e
os critrios de legitimidade da ordem internacional. Castro advogava, portanto, que o Brasil no
deveria se deixar impressionar pelas desigualdades de poder material entre ele e as grandes
potncias: deveria participar da forma mais ativa possvel dos debates sobre a ordem
internacional, pois o verdadeiro poder estaria em moldar as regras para que fossem conducivas ao
desenvolvimento nacional e, portanto, ampliao das capacidades materiais do Pas. Castro no
negava que as capacidades materiais das grandes potncias lhes conferiam especial facilidade
para moldar a ordem: sugeria, porm, que relao entre o poder material e o poder sobre a ordem
fosse uma via de duas mos. Poderia, assim, o Brasil buscar garantir seus interesses materiais por
meio da influncia na ordem internacional.
A aparente simplicidade desse argumento oculta sua importncia. Antigamente, o Brasil
se via como pas sujeitado s realidades da desigualdade do poder. A escassez de poder implicava
a incapacidade relativa de influir na ordem internacional. Castro apresenta outra perspectiva: a
capacidade de influenciar a ordem que depende, antes de tudo, de nossa mentalidade ou

90
psicologia internacional que estabelecer a possibilidade de minorar as desigualdades
materiais entre os Estados. O Brasil deveria, portanto, passar a buscar o poder no mbito das
instituies multilaterais onde se constri a ordem, como a Assemblia Geral e o Conselho de
Segurana.
Castro no foi o nico diplomata a salientar a importncia de que o Brasil se valesse dos
foros multilaterais para construir normas internacionais benficas para si. Diversos outros
personagens tiveram papis importantes na introduo no substrato normativo da poltica externa
da noo de que o poder poderia vir pela palavra. Todavia, a contribuio de Castro teve uma
dimenso prpria, por vrias razes.
Em primeiro lugar, Castro ocupou postos importantes na diplomacia brasileira em dois
momentos distintos e marcantes: a Poltica Externa Independente e o pice do regime militar
brasileiro. Teve, assim, duas oportunidades de deixar sua marca na poltica externa, por meio das
decises que tomou, da influncia que exerceu em seus colegas (particularmente os mais jovens,
que passariam a chefiar o Itamaraty no futuro) e dos textos que escreveu.
No se pode ignorar, tambm, o fato de que Castro ocupa um lugar simblico no
imaginrio coletivo no Itamaraty. Foi o primeiro diplomata de carreira moderno a ocupar o cargo
de Chanceler; ocupou tambm dois dos trs principais postos no exterior (Washington e Nova
York) e foi exilado e reabilitado. Faleceu jovem, ainda no auge de sua carreira, literalmente
em meio ao seu trabalho. Ademais, seu agudo senso de ironia e constante bom humor produziram
dezenas de anedotas em que a figura principal, e que tm lugar em uma tradio oral que faz
circular histrias de diplomatas em geral, que j faleceram ou no, do cotidiano ou do trabalho
diplomtico. So causos verdicos ou no, romanceados ou pitorescos que constituem a
memria da instituio (TOMASS, 2000, p. 108n). No se deve descartar a importncia dessa
tradio em manter viva na instituio a memria de Castro e presente, assim, a conscincia de
seu pensamento.
De todos os diplomatas brasileiros de destaque da poca da Guerra Fria, nenhum se
compara a Castro no que diz respeito ao esforo de articular suas idias sobre o lugar do Brasil no
mundo em termos gerais e conceituais. Da leitura de seus textos e seus telegramas, depreende-se
o enorme prazer que tinha Castro em realizar anlises da conjuntura internacional que no diziam
diretamente respeito poltica externa brasileira. Eram-lhe caras as reflexes sobre o poder e
sobre a organizao do sistema internacional que no se restringiam considerao dos dilemas

91
concretos do cotidiano diplomtico. O resultado intencional ou no dessa abordagem foi o de
tornar seu pensamento facilmente aplicvel a questes concretas que ele jamais imaginara.
Finalmente, descontente com meramente converter em ao suas idias sobre a realidade
internacional, ele as convertia em palestras, artigos e telegramas, que acabaram por deixar um
registro considervel de seu pensamento para geraes futuras. Se o volume dos seus escritos no
se compara, por exemplo, quele dos do Embaixador Roberto Campos, ou se a documentao que
deixou no se aproxima quela legada pelo Embaixador Azeredo da Silveira, , ainda assim, uma
fonte considervel.
Portanto, embora Castro no tenha sido o nico responsvel pela construo de uma nova
viso do poder para a poltica externa brasileira, ele foi, por todas as razes listadas acima, o
diplomata que mais teve condies de firma-la no substrato normativo da poltica externa. Com o
passar dos anos, essa viso de poder passou a ser, portanto, lugar-comum no Itamaraty,
socializado em seus quadros a partir de seu ingresso na instituio.

4.7 Araujo Castro e a reforma do Conselho de Segurana

Com a queda do muro de Berlim e o fim da Guerra Fria, abria-se assim como nos anos
1950 um novo espao de criao nas relaes internacionais, isto , uma flexibilidade poltica
que poderia ser aproveitada para fazer ajustes intencionais ou no, positivados ou no na
organizao do sistema internacional. O Brasil no reagiu de forma perfeitamente consistente e
consciente a essa nova realidade. Emergindo, ele tambm, de um processo de transformao,
aps vinte anos de regime militar, os primeiros passos do Brasil na terra incognita que se abria
sua frente foram incertos e at, em alguns momentos, claudicantes.
Todavia, sob todas as decises que se tomavam sobre questes especficas, algumas
concepes bsicas sobre o funcionamento da poltica internacional persistiam no imaginrio
coletivo dos formuladores da poltica externa brasileira. Nem sempre fceis de interpretar ou de
aplicar, e nem sempre aceitas como sendo relevantes aps tantas transformaes, elas ainda assim
se fizeram sentir, particularmente aps um perodo inicial de transio poltica (at, talvez, o
incio do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso). Uma dessas concepes ou normas

92
de orientao da ao brasileira era a idia de que para garantir os seus interesses concretos, o
Brasil teria que se empenhar para moldar uma ordem internacional que no lhe prejudicasse.
Durante a Guerra Fria, essa norma havia sido expressa principalmente por meio da
participao ativa do Pas em debates sobre questes que, embora no fossem de grande
importncia na superfcie, eram relevantes para a organizao do sistema internacional de forma
mais abrangente. Todavia, no novo ambiente internacional, desprovido dos efeitos polticos da
bipolaridade, vislumbrava-se uma possibilidade muito mais ambiciosa: a reforma do Conselho de
Segurana das Naes Unidas, de modo a assegurar para o Brasil um assento permanente no
rgo. Essa perspectiva tornava-se muito mais atraente e muito mais urgente medida que o
novo ambiente internacional permitiu ao Conselho ir progressivamente consolidando seus
poderes e ampliando as suas competncias, permitindo a ele influir cada vez mais em reas de
interesse direto para o Brasil, como a proteo do meio ambiente.
Por isso, desde 1989, o Brasil tem, com variados graus de empenho, empreendido uma
campanha para angariar um assento permanente no Conselho de Segurana. Nesse perodo, cada
governo tem emprestado sua viso e suas preferncias prprias ao processo. Todavia, o exame do
discurso brasileiro ao longo desse perodo revela importantes consistncias, resultantes do fato de
que a campanha menos uma iniciativa poltica isolada e mais a manifestao de uma norma
profundamente internalizada pela diplomacia brasileira acerca de como deve o Pas se portar
frente aos processos de organizao internacional. , nas palavras de Araujo Castro, uma grande
vontade de participao internacional. um esforo para colocar o Brasil no mundo, mediante a
utilizao de todos os meios e com o concurso de todos os pases que queiram colaborar conosco
no equacionamento e soluo dos problemas mundiais (AMADO, 1982, p. 212).

93
 CONCLUSO :
CAMPANHA PERMANENTE

Este trabalho buscou demonstrar que a campanha do Brasil por um assento permanente no
Conselho de Segurana uma manifestao de um mpeto mais profundo da poltica externa
brasileira. A partir desse caso especfico, esboou uma hiptese acerca da poltica externa
brasileira, aventando que ela no formulada apenas no presente, visando atingir objetivos
concretos e aparentes: ela resulta, na verdade, de um processo complexo, em que experincias e
vises do mundo e do Brasil so transmitidos de gerao a gerao de diplomatas, criando uma
continuidade na ao internacional do Pas.
Essas concluses foram sustentadas em determinada viso da realidade internacional.
Partiu-se de pressuposto de que as relaes internacionais e at mesmo a prpria noo do
internacional so construdas com base em normas e regras. Que Israel um Estado, mas o
Curdisto no o ; que uma interveno militar ordenada pelo Conselho de Segurana das Naes
Unidas possui legitimidade internacional, enquanto uma ordenada pelo Conselho de Segurana
Nacional dos Estados Unidos no a possui; que um tratado assinado pelo governo Geisel
vinculante para o governo Lula: essas fronteiras e certezas so estabelecidas em normas
internacionais, algumas to profundas e arraigadas que os atores as confundem com a natureza
essencial da realidade. Alm de definirem o que pode e o que no pode, essas normas
definem o que e o que no : constituem dessa forma o sistema, a ordem ou a organizao
internacional.
Com o passar do tempo, solidificaram-se determinadas instncias e processos que gozam
de maior legitimidade para estabelecer e interpretar as regras internacionais, isto gerenciar (ou
continuar a construo) da ordem internacional. Este trabalho buscou esclarecer o processo pelo
qual, durante a segunda metade do sculo XX, o Conselho de Segurana das Naes Unidas
adquiriu um papel central do gerenciamento do sistema internacional, papel esse que tem sido
fortalecido no alvorecer do sculo XXI.
A partir desse cenrio, explorou-se o modo pelo qual os formuladores da poltica externa
do Brasil, principalmente a partir da dcada de 1960, passaram a tomar um interesse mais ativo
em participar da organizao do sistema internacional. Principalmente a partir do pensamento de

94
indivduos como Araujo Castro, construiu-se uma percepo de que se o Brasil se engajasse de
forma mais ativa para tentar influenciar no gerenciamento da ordem, poderia tornar o sistema
internacional mais favorvel consecuo dos objetivos nacionais brasileiros. Alargou-se, dessa
forma, a percepo de quais eram os interesses do Brasil: no s imediatos e concretos, passavam
a ser vistos como sendo estruturais.
As instituies sociolgicas que envolviam e envolvem a formulao da poltica externa
brasileira acabaram levando essa percepo dos interesses do Brasil a perpetuar-se, constituindo,
assim, um novo aspecto do substrato normativo da poltica externa. O Brasil iniciava, dessa
forma, uma campanha permanente para transformar a ordem internacional, que transcendia a
governos e a indivduos especficos.
No trabalho argumentou-se que no fim da dcada de 1980 a ordem internacional passou
por uma grande transformao. O colapso da Unio Sovitica e o conseqente fim do conflito
bipolar levaram abertura de amplos espaos para a reforma e modificao da ordem. O
Conselho de Segurana das Naes Unidas, em particular, estava no centro de dois importantes
movimentos polticos. Por um lado, ganhava renovado dinamismo e nova importncia dos
processos de organizao internacional. Por outro, esse fortalecimento e a percebida nova fluidez
na ordem internacional levavam a um clamor cada vez maior pela sua reforma, por meio da
ampliao e da democratizao.
Frente a essas circunstncias, o pleito brasileiro por um assento permanente no Conselho
de Segurana foi uma afluente natural de sua campanha permanente por uma maior voz na
construo da ordem. Importa perceber que segundo essa interpretao, a reforma do Conselho
no , para o Brasil, um fim absoluto e sim um passo no processo mais longo de influir na
organizao da poltica internacional.
Essa colocao tem algumas implicaes que merecem ser examinadas. Em primeiro
lugar, decises de poltica externa como a participao na MINUSTAH no seriam, nessa viso,
operaes subordinadas ao pleito por um assento permanente, mas coordenadas com ele, visando
um objetivo maior. A campanha pela reforma do Conselho pode ser entendida, assim, como uma
de vrias avenidas trilhadas pela poltica exterior do Brasil rumo a um fim maior a capacidade
de influir na ordem. Outras iniciativas, como a tentativa de se ampliar o G-8, o adensamento das
relaes Sul-Sul, o maior protagonismo nas negociaes comerciais internacionais e at, em

95
parte, os projetos de integrao regional, se encaixam na mesma categoria que o pleito pelo
assento permanente ainda que nem sempre sejam to visveis (ou controversos) quanto ele.
Duas ressalvas importantes devem ser feitas. Em primeiro lugar, a campanha permanente
do Brasil no se dirige a uma viso especfica da ordem, at mesmo porque os horizontes de
possibilidade de transformao da ordem internacional so constantemente cambiantes. No h,
no substrato normativo da poltica externa brasileira, uma viso detalhada da ordem ideal. A
campanha brasileira por um papel maior na definio da ordem: como o Brasil exercer esse
papel e as decises especficas que tomar em momentos quando pode efetivamente influir na
ordem so e sero frutos da conjuntura internacional e domstica. Certamente, h algumas
grandes linhas cuja defesa pelo Brasil est incorporada no substrato normativo todavia, essas
no do respostas aos dilemas especficos encontrados nos processos de gerir a ordem
internacional.
A outra ressalva que cumpre notar que o substrato normativo da poltica externa
brasileira no se resume campanha permanente por uma busca de um papel maior na
organizao internacional. Nela encontram-se, tambm, outras normas que orientam os
formuladores da poltica externa brasileira na lida com as questes internacionais. Mesmo
questes menores como a escolha da lngua a ser usada em pronunciamentos em foros
internacionais podem ter suas origens no substrato normativo da poltica externa brasileira.
Ser exitoso o pleito por um assento permanente no Conselho de Segurana? No
possvel responder a essa questo de forma absoluta, at porque os processos de negociao
internacional podero levar a uma reforma que no seja aquela reivindicada publicamente pelo
Brasil, mas que atenda em grandes linhas aos seus interesses. Ressalta-se, no entanto, que vrios
dos supostos obstculos intransponveis que impediriam o processo de avanar foram superados
com sucesso na ampliao anterior do tamanho do Conselho de Segurana, como a prpria
oposio dos membros permanentes. Deve-se levar em conta, tambm, que, embora sejam muito
ativos os opositores de uma reforma nos moldes pretendidos pelo Brasil, eles so uma minoria.
Na ltima instncia, uma coalizo de rivais regionais dos potenciais membros permanentes (como
Argentina, Itlia e Paquisto) no ser capaz de impedir que a reforma acontea. Mais do que
esses rivais ou do que os membros permanentes, a principal dificuldade encontrada at agora na
consecuo dos planos do G-4 tem sido a posio comum adotada pelo continente africano.
Todavia, eventual evoluo nessa postura o que parece provvel poder levar a novo

96
dinamismo no processo, viabilizando uma reforma que atenda aos interesses fundamentais do
Brasil.
Caso esse cenrio se concretizasse e o Brasil passasse a ocupar um assento permanente no
Conselho de Segurana, seria o incio de uma nova fase na poltica externa brasileira? Ainda que
o governo que lograr a reforma provavelmente teria interesse em avanar essa viso, a realidade
que a conquista do assento permanente no alteraria as diretrizes bsicas da poltica externa
brasileira. O Conselho de Segurana, por maior que seja sua influncia, incapaz de reger todo o
sistema internacional por atos de vontade. Ademais, ter um assento permanente no Conselho no
implica de forma alguma conseguir ditar as suas decises como tm descoberto todos os atuais
membros permanentes ao longo dos ltimos sessenta anos. Mesmo tendo assegurado um lugar
cativo no Conselho, prosseguiria a busca brasileira por maior voz na ordem internacional,
procurando novos foros, palcos e caminhos onde poder garantir que a organizao do sistema
no ocorra sua revelia. At que haja profunda mudana no substrato normativo da poltica
externa ou at que transformao radical no modo por qual essa poltica formulada diminua a
importncia desse substrato, o Brasil prosseguir em sua campanha permanente, logrando ou no
um assento permanente no Conselho de Segurana.

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