Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos

Diplomado Estudios en Seguridad y Defensa

Desafos sociales de la Defensa

Participacin ciudadana en defensa:

Pertinencia, proyecciones y eventuales mbitos de aplicacin

Catalina Gaete Salgado1

Introduccin

La construccin de un rgimen democrtico es un proceso constante y cotidiano, que no

se agota en hitos histricos ni legislativos. Por ello, adaptar las instituciones del Estado para
dar cuenta de nuevas y ms complejas demandas de la sociedad, contribuir a fortalecer
mecanismos de representacin y ampliar la participacin, son todos objetivos permanentes en
un sistema democrtico que se perfecciona y consolida2.

Este esfuerzo, que compromete a la nacin en su conjunto, exige la implementacin de una

profunda transformacin al aparato estatal, en sus diferentes funciones y procedimientos. Entre
ellos, el sector defensa, que se erige como un engranaje perentorio en la configuracin de una
gobernabilidad democrtica. Este carcter de la defensa, comn a todas las naciones, cobra
especial sentido en Amrica Latina, que es depositaria de una historia compartida de
influencias polticas externas, crisis institucionales y regresiones autoritarias.

No obstante, la atencin sobre la defensa parece decaer en tiempos de normalidad, cuando

se han considerado concluidos los procesos de transicin3. En este escenario, y asumiendo a
la gobernabilidad democrtica como un proceso inextinguible, este documento se propone
relevar a la defensa como un indicador permanente de gobernabilidad, avanzando desde un
control civil efectivo hacia mecanismos capaces de ensanchar los tradicionales mrgenes de la
institucionalidad democrtica.

Siguiendo estos preceptos, se analizar la pertinencia de implementar mecanismos de

participacin ciudadana en defensa, contextualizando los procesos le permitirn al sector

1
Periodista. catalina.gaete@gmail.com
2
CHILE. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Auditora a la Democracia. Ms y mejor democracia
para un Chile inclusivo, PNUD, 2014. 3p.
3
FLISFISH, ngel y ROBLEDO, Marcos. Gobernabilidad democrtica de la defensa en Chile. Un ndice para el
periodo 1990-2010. Santiago, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2012. 10p.
avanzar desde una plena madurez4 institucional, hacia una gobernabilidad con altos
estndares de calidad democrtica.

Defensa y democracia

La literatura especializada en gobernabilidad ha asignado un importante lugar a las

relaciones cvico-militares y a la defensa, por tratarse de una funcin intransferible del Estado.
El anlisis de este sector se considera fundamental para evaluar el nivel de gobernabilidad, ya
que descansa en un supuesto bsico de que las fuerzas armadas y policiales estn
subordinadas a los gobernantes democrticamente electos5. Entendido as, el control civil es un
indicador que mide la calidad de los cimientos del Estado democrtico, a partir de la existencia
o ausencia de prerrogativas militares institucionalizadas6.

A la defensa se le atribuye la capacidad de materializar un correcto balance entre el consenso y

la coercin: pilares fundamentales del poder cohesionador del Estado7. Sin embargo, la
entronizacin de nuevos desafos sociales aade sinuosas complejidades al proceso de
consolidacin y perfeccionamiento de la democracia.

El PNUD ha caracterizado a la gobernabilidad en defensa como un proceso que se desarrolla

entre dos extremos: entre el control poltico de los militares, que permite al menos un mnimo
de libertad polirquica; y una gobernabilidad de calidad en la defensa, que incluye un control
poltico efectivo, pero que adems exige el ejercicio de un gobierno del sector de la defensa
eficaz y eficiente y una conduccin activa del gobierno democrtico sobre todo el espectro de la
poltica pblica de seguridad y defensa del pas8.

En este contexto, Chile manifiesta un proceso relativamente exitoso dentro del marco
latinoamericano9, logrando un gradual fortalecimiento poltico e institucional de la defensa,
desde 1990 en adelante. Aunque con evidentes deficiencias10, la defensa nacional ha recorrido
una ntida trayectoria de configuracin de gobernabilidad.

4
SOTO, Julio. La conduccin de la defensa en Chile 1960 al 2010: un problema de los militares o de todos los
chilenos? En: CONDUCCIN de la defensa nacional: historia, presente y futuro por Carlos Molina Johnson et al.
Santiago, ANEPE, 2012. 114p.
5
VARGAS, Alejo. Adecuacin de la Defensa a la gobernabilidad democrtica en Amrica del Sur. Ciencia Poltica, s.l.
(14):61-93, julio-diciembre 2012. 63p.
6
FLISFISH, Op. cit. p.24
7
VARGAS, Op. cit. p.86
8
FLISFISH, Op. cit. p.10-11
9
FLISFISH, Op. cit. p.11
10
ngel Flisfish y Marcos Robledo detallaron las deficiencias en el proceso chileno: la institucionalidad en el
sector ha sido dbil durante tiempos prolongados, la reforma del sector ha sido lenta y que esa reforma ha sido
tambin incompleta. A partir de este diagnstico, los autores proponen un anlisis de la trayectoria de la
En este proceso, resulta imposible rehuir las particularidades del caso chileno, en donde se
recobr la conduccin democrtica por medio de un histrico plebiscito, que posteriormente no
margin a las Fuerzas Armadas, comprendiendo la necesidad de incluirlas ms que excluirlas
o relegarlas a los cuarteles11.

En Chile, los militares son parte constituyente en el proceso de configuracin de una

gobernabilidad democrtica de defensa, lo que ha promovido autnticos esfuerzos de
colaboracin cvico-militar.

Reformas y gobernabilidad

Salvo los primeros aos de transicin, la gobernabilidad de la defensa no ha cesado su

construccin. Peridicamente se han introducido reformas que afectan la dimensin objetiva de
la institucionalidad, adaptndola gradualmente a los estndares de gobernabilidad democrtica.
Un proceso que inici con las reformas constitucionales del ao 2005, al suprimir importantes
prerrogativas militares de carcter autoritario.

Sin embargo, estas reformas hallan su origen en 1994, con la formulacin de una poltica de
defensa que decantara en 1997, con el primer Libro de la Defensa Nacional. Este documento
reuni a civiles y militares para consensuar y sentar los elementos, fundamentos y principios
bsicos de la defensa como una funcin del Estado12, aunando e interpretando una compleja
legislacin que se encontraba atomizada en diferentes normativas y decretos. Todo un hito en
el restablecimiento de confianzas cvico-militares que se extendi a dos nuevas ediciones en
2002 y 2010.

El corolario de este proceso de reformas a la defensa, con claro propsito de elevar los niveles
de gobernabilidad, es la Ley N20.424, que reforma la estructura administrativa de la defensa y
establece con claridad, en las diferentes funciones y relaciones del sistema, la subordinacin
militar al control civil.

gobernabilidad en el sector de la defensa entre 1990 y 2010. A estas deficiencias se suman algunas prerrogativas
militares que persisten a nivel institucional. Es el caso de la asignacin presupuestaria, deudas en materia de
transparencia y justicia militar, asuntos que figuran en la Auditora a la Democracia 2014 del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo.
11
IZURIETA, scar. Comentarios a Gobernabilidad democrtica de la defensa en Chile. Un ndice para el periodo
1990-2010. Santiago, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2012. 138p.
12
SOTO, Op. cit. p.106
De esta forma, las continuas reformas al sector culminan con una poltica de defensa explcita y
con positivos estndares de gobernabilidad, que a la vez, intentan revertir cierto desinters
general por conocer asuntos que se crean exclusivos de los militares13.

Ahora, la defensa se define como una poltica de Estado, de carcter nacional, que compete
por igual a civiles y uniformados. Pero este principio de inclusin, que se advierte en la premisa
de una defensa de todos, exige despertar el inters de la ciudadana e institucionalizar su
participacin en la conceptualizacin, gestin y administracin de la defensa.

Participacin ciudadana

Desde hace algunos aos, el proceso de consolidacin democrtica viene manifestando

sus urgencias y complejidades. La ciudadana, dotada de mayor informacin y herramientas de
alta convocatoria, retoma el espacio pblico exigiendo importantes cuotas de incidencia en la
administracin estatal, reclamando para s espacios donde sus opiniones y demandas sean
acogidas. Un escenario que, lejos de ser lesivo para el Estado, es un objetivo poltica y
socialmente deseable, pues da cuenta de una sociedad civil fuerte y provista de legitimidad14.

El concepto de participacin ciudadana emerge en el centro de grandes transformaciones que

alteran las bases del funcionamiento de la democracia representativa15, generando problemas
de orientacin poltica y gobernabilidad. Una crisis que, segn esta propuesta, se resuelve
ampliando la democracia -en vez de sustituirla16- abriendo las puertas del Estado y derribando
las barreras que lo posicionaban por sobre la ciudadana.

En su ms bsica definicin, el concepto de participacin ciudadana se refiere a la relacin que

se establece entre el Estado y la sociedad civil17. Acuando los trminos de Jrgen Habermas,
se trata de personas privadas organizadas colectivamente, que intentan configurarse
polticamente de un modo directo18. Una relacin de constante tensin, que conmina al Estado

13
SOTO, Op. cit. p.99
14
HISTORIA de la Ley N20.500 sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica. Biblioteca del
Congreso Nacional, Santiago. 16 de febrero de 2011. 6p.
15
Nociones de una Ciudadana que crece es un trabajo coordinado y editado por Enrique Correa y Marcela No, en
FLACSO 1998, donde Rodrigo Bao detalla las transformaciones sociales que estaran desafiando a los estados a
renovadas formas de participacin ciudadana. Estas transformaciones estaran al nivel de la estructura social,
reorganizando los intereses y multiplicando los posicionamientos sociales significativos. Sealan tambin a la
modernizacin de las sociedades como un factor que incidira en crecientes grados de dificultad para participar en
las decisiones pblicas, debido al aumento en la complejidad de las materias que se deciden y el requerimiento de
conocimientos.
16
CORREA, Enrique y NO, Marcela. Nociones de una ciudadana que crece. Santiago, FLACSO-Chile, 1998. 30p.
17
Ibd. P.15-16.
18
HABERMAS, Jrgen. Historia y Crtica de la Opinin Pblica. La transformacin estructural de la vida pblica.
Mxico y Barcelona. Editorial Gustavo Gili, 1986. 204p.
a la creacin y consolidacin de nuevas formas e instancias de articulacin y agregacin de
intereses19.

Tales intereses se expresan mediante la libertad de asociacin, concebida como un fenmeno

sociolgico y poltico del Estado que refleja una tendencia natural de las personas a reunirse
en torno a un objetivo comn, y constituye, en esas circunstancias, un instrumento de
participacin ciudadana de innegable importancia en la preservacin de un rgimen poltico-
democrtico.

La participacin ciudadana aparece as como el eje central de un rgimen democrtico

moderno, describiendo la relacin entre el Estado y el individuo como una cooperacin entre
ambos y no como una relacin vertical de sumisin de los sujetos a la autoridad20.

Participacin ciudadana en Chile

Con este marco conceptual, el 4 de febrero de 2011 se promulga la Ley N20.500,

Sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Aqu el Estado reconoce
a las personas el derecho de participar en sus polticas, planes, programas y acciones pblicas,
obligando a cada rgano de la administracin del Estado a establecer mecanismos
permanentes de participacin.

Este eje programtico ha definido que la incorporacin de la ciudadana a la gestin pblica

dar mayor legitimidad a las instituciones, al incorporar la ms diversa representacin de los
intereses nacionales. As, el quehacer gubernamental se nutre del aporte de los ciudadanos,
fomentando la transparencia, la eficacia y la eficiencia de los servicios y las polticas pblicas.
De esta manera, el Estado instala vasos comunicantes institucionales; influjos de informacin
social, poltica y cultural, nutriendo la configuracin de planes, programas, procesos y
conceptos.

En este infinito flujo de informacin, se reconoce y aprovecha la amplia y variada diversidad de

comunidades religiosas, extranjeras, culturales, tnicas, laborales, artsticas, intelectuales y
sexuales, entre otras, capaces de dotar de un contundente soporte social a la administracin
del Estado.

19
CHILE. Ministerio de Planificacin. Participacin de la comunidad en el desarrollo social: logros y proyecciones,
Ministerio de Planificacin, Gobierno de Chile, 1992. 18p.
20
HISTORIA, Op. cit. p5
Por qu instalar a la participacin ciudadana como un eje central?

En la literatura que aborda tericamente la participacin ciudadana se han reconocido

variadas motivaciones para su promocin, implementacin y fortalecimiento en regmenes
democrticos21. No obstante, el valor de la participacin ciudadana en s mismo y la eficiencia y
eficacia administrativa destacan como los principales propulsores de la Ley N20.500.

Participacin como un fin en s mismo: La participacin ciudadana profundiza la democracia,

dota de legitimidad al quehacer del Estado y fortalece a la sociedad civil. Estos elementos
constituyen por s mismos gobernabilidad, ya que sta se concibe como la capacidad que
desarrollan los gobiernos para tener relaciones ms fluidas con los ciudadanos22.

Eficiencia y eficacia administrativa: Se reconoce la capacidad de la participacin ciudadana

para activar las demandas e intereses sociales de vocacin pblica, que se materializan en
acciones orientadas a su satisfaccin. De ello desprende que la participacin de los
interesados en la gestin de tales polticas tendra la pretensin de obtener una accin ms
eficaz y eficiente, rompiendo el formalismo burocrtico desinteresado con el impulso haca la
mejor y ms directa solucin, promovida por los mismos interesados para beneficio propio y
colectivo.

Pero la participacin ciudadana no se restringe a la formulacin de polticas pblicas, sino que

en general respecto de toda la administracin, donde interesados directos podran involucrarse
en el mejoramiento de la gestin a travs de sugerencias, audiencias pblicas, difusin de
comunicaciones y evaluaciones23.

Participacin ciudadana en defensa

Esta profunda transformacin en los mecanismos de administracin del Estado, que

propuso la Ley N20.500, se ha ido incorporando de manera paulatina, adaptndose a las
particularidades de cada organismo. La Defensa Nacional, sector que vive importantes
transformaciones en su estructura administrativa, se integra con mayor gradualidad a este
nuevo paradigma, atendiendo las especificidades de la funcin militar.

Evidencia de este proceso es la pronta constitucin del Consejo de la Sociedad Civil del
Ministerio de Defensa, rgano consultivo de la autoridad poltica contemplado en la Ley

21
CORREA, Op. cit. p27.
22
bid. p5
23
bid. p33
N20.500. Junto con ello, en el actual periodo presidencial se han realizado dos Cuentas
Pblicas Participativas.

En esta ruta hacia la consolidacin democrtica, es menester de todos los organismos del
Estado contribuir a la correcta implementacin de la Ley N20.500, as como a la generacin de
espacios que convoquen a la ciudadana para incidir en la gestin gubernamental.

Y es que, adems de los mecanismos definidos en la mencionada ley, toda unidad

administrativa del Estado puede innovar con dilogos participativos, jornadas de debate o
cualquier otro mtodo complementario que se ajuste a su quehacer.

Para materializar estos lineamientos, a continuacin se proponen eventuales mbitos de

aplicacin para la participacin ciudadana en el sector de la defensa:

1. Objetivos nacionales permanentes o supuestos constitucionales de la defensa

Durante la elaboracin de los Libros de Defensa, se cont con la participacin y el aporte

de destacados acadmicos, intelectuales, autoridades y militares, quienes definieron conceptos
elementales para la defensa y la nacin. Entre ellos, los objetivos nacionales permanentes, que
posteriormente se denominaron supuestos constitucionales de la defensa.

Antes de enumerarlos, se presenta un prembulo en donde se asegura que Chile ha definido

ciertas metas que su experiencia histrica, su acervo cultural, la idiosincrasia de su pueblo, su
nivel de desarrollo y sus potencialidades, permiten suponer fundadamente que constituyen
aspiraciones de las grandes mayoras nacionales24. No obstante, en un contexto vido por
legitimidad poltica, esta suposicin tendr que ser refrendada, cuestionada o complementada a
travs de mecanismos de participacin ciudadana.

La suposicin de un acuerdo nacional en torno a las nociones de soberana, nacin, identidad,

patrimonio cultural e integridad territorial, entre tantos otros conceptos susceptibles de ser
mencionados entre los objetivos de la nacin, resulta inexacto25. Para prximas ediciones, la
definicin de los objetivos permanentes de la nacin no puede hacerse sino con la permanente
participacin de la sociedad civil organizada. Pero no solo convocando a centros de estudios o
partidos polticos, que responden a las formas ms tradicionales de representacin: asuntos tan
cotidianos y propios de la identidad nacional deben proponerse para la deliberacin de

24
CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa, Santiago, 1997. 22p.
25
No obstante, al respecto es importante sealar que, dado el contexto de transicin, la sola convocatoria a
centros de estudios, universidades y partidos de diferentes compromisos ideolgicos signific un hito en la
realizacin de los Libros de la Defensa.
organizaciones comunitarias de base, ONG, fundaciones, asociaciones gremiales, juntas
vecinales y clubes deportivos comunales, entre otros26.

2. Sistema Nacional de Emergencia y Proteccin Civil

La indicacin sustitutiva para la nueva ley que establece el Sistema Nacional de Emergencia y
Proteccin Civil considera entre sus disposiciones la incorporacin de la comunidad en las
diferentes fases del ciclo de la emergencia. Asegura que el involucramiento comunitario es un
elemento central para el establecimiento de una accin integrada y colaborativa, que permita
construir comunidades ms resistentes y resilientes27.

Al respecto, se sugiere que al momento de elaborar los procedimientos y reglamentos

especficos, se expliciten los mecanismos por los cuales participarn las organizaciones civiles.
Es deseable que su incorporacin a los comit provinciales y regionales sea permanente, con
amplia representacin territorial, tnica y cultural. El vasto conocimiento de las comunidades en
torno a sus propios territorios, as como la historia de sus familias y vecinos, sern un valioso
insumo para la elaboracin de los planes de riesgos y emergencias, especialmente en sus
niveles comunales, provinciales y regionales. Junto con ello, la comunidad podr asumir la
corresponsabilidad en la fase preventiva, desarrollando estrategias de construccin de
conocimientos y socializacin de una cultura de auto aseguramiento.

3. Planificacin primaria

La identificacin de amenazas a la seguridad y la defensa no debe ser un mbito donde la

ciudadana est ausente. Con mayores competencias y preparacin especializada, los centros
de estudio y universidades deben estar institucionalmente convocados a la apreciacin de
riesgos y amenazas, aprovechando el trabajo de docencia, extensin e investigacin que
desarrollan en los ms diversos mbitos de la vida nacional. De esta manera tambin podrn
diversificarse los tradicionales criterios para definir e identificar las amenazas, que a pesar de
ser conducidos polticamente por la Subsecretara de Defensa, mantienen un fuerte
componente militar.

Conclusiones

La participacin ciudadana es un mecanismo que mejora la eficiencia y eficacia de la

administracin del Estado, elevando los estndares de gobernabilidad. Por este motivo, es

26
Los importantes flujos migratorios de los ltimos aos, el capital cultural indgena usualmente excluido de estas
definiciones y las complejidades de un mundo globalizado conforman un importante insumo para estos fines.
27
INDICACIN sustitutiva al proyecto de ley que establece el Sistema Nacional de Emergencia y Proteccin Civil y
crea la Agencia Nacional de Proteccin Civil. Santiago, 2014. 4p.
pertinente, y altamente recomendable, promover su implementacin institucional en el sector de
la defensa, que es y seguir siendo un indicador que mide la calidad de la democracia.

Lo anterior se funda en que la conceptualizacin ms bsica de la defensa hace del territorio, la

soberana, el patriotismo y la identidad nacional sus elementos constitutivos. Pero trabajar con
estos imaginarios requiere de importantes cuotas de retroalimentacin colectiva. En este
sentido, la participacin ciudadana podr contribuir a que se alcance la representacin de los
ms diversos intereses nacionales, permitiendo a la defensa configurar fundamentos para su
quehacer que sean sostenibles, legtimos y socialmente responsables.