UNIVERSIDAD CATLICA ANDRS BELLO

VICERRECTORADO ACADMICO
DIRECCIN GENERAL DE LOS ESTUDIOS DE POSTGRADO
REA DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y DE GESTIN
POSTGRADO EN GERENCIA DE PROYECTOS

TRABAJO ESPECIAL DE GRADO

EVALUACIN DE LOS PROCESOS DE INICIO Y DE PLANIFICACIN DE LA

FASE I DE LA IMPLEMENTACIN DE LA TCNICA DEL PRESUPUESTO POR
PROYECTOS PARA LA PRESUPUESTACIN PBLICA.

Presentado por:

SANDRA PAOLA RODRGUEZ DAZIANO

Para optar al Ttulo de

ESPECIALISTA EN GERENCIA DE PROYECTOS

Asesor: Estrella Bascarn Castanedo

Caracas, Marzo 2006

A MIS HIJOS, PEDRO ALEJANDRO Y EDUARDO
ANDRS, LUZ DE MI VIDA.

A MI ESPOSO, JESS ANTONIO, MI LOCO, MI

COMPAERO EN ESTA AVENTURA DE SER
FAMILIA.

A MIS PADRES, NELSON Y ANA, APOYO

INCONDICIONAL Y EJEMPLO DE LUCHA.

AL RESTO DE MI FAMILIA, DE SANGRE Y

POLTICA, POR ESTAR AH CUANDO NECESITO
DE SU AYUDA, EN PEQUEAS Y GRANDES
COSAS.

i
 AGRADECIMIENTOS

Al equipo de trabajo en la Oficina, Jos Galavis, Dora Bravo, Yosaira Yepez,

Daniel Hurtado y Marvin Ortiz, por apoyarme, contribuir con sus crticas y
soportarme, cuando necesit de su tiempo y mi tiempo para dedicarlo al
desarrollo de esta investigacin.

A la Profesora Estrella Bascarn, por permitirme tener mi propio ritmo de

trabajo y sus oportunas observaciones que posibilitaron la culminacin de
este trabajo en tiempo previsto.

Al Profesor Emmanuel Lpez, por haber aceptado ser mi lector tan

avanzado el tiempo y por los conocimientos aprendidos en su materia,
impulso inicial para la formulacin y desarrollo de este proyecto.

Al Profesor Carlos Viso, en su ctedra aprend realmente el uso de una

metodologa para la formulacin de proyectos sociales, conocida pero no
entendida.

ii
 NDICE

RESUMEN .....................................................................................................vi
INTRODUCCIN........................................................................................... 1
CAPTULO I . PROPUESTA DE TRABAJO..................................................... 3
I.1 Planteamiento del Problema ..............................................................3
I.2 Objetivos .........................................................................................8
I.3 Justificacin e Importancia ................................................................9
I.4 Marco Metodolgico..........................................................................9
CAPTULO II : MARCO TERICO CONCEPTUAL ....................................... 13
II.1 La Gerencia de Proyectos bajo el enfoque del Project Management
Institute (PMI)................................................................................13
II.2 Gerencia de Proyectos bajo el enfoque del Marco Lgico....................17
II.3 Del Presupuesto por Programas al Presupuesto por Proyectos. ...........26
CAPTULO III . MARCO ORGANIZACIONAL. ............................................. 36
CAPTULO IV . DESARROLLO Y ANLISIS DEL PROYECTO DE
INVESTIGACIN. ....................................................................................... 41
IV.1 Evaluacin del Proyecto Estatal bajo el Enfoque del PMI en el
PMBOOK........................................................................................41
IV.2 Evaluacin del Proyecto Estatal bajo el Enfoque de la Metodologa
del Marco Lgico. ...........................................................................52
IV.3 Comparacin de los resultados obtenidos en los Anlisis del
Proyecto Estatal, bajo el enfoque del PMI en el PMBOOK y la
Metodologa del Marco Lgico..........................................................59
IV.4 Evaluacin del Proyecto de Investigacin..........................................59
CAPTULO V . CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. .......................... 61
BIBLIOGRAFA ........................................................................................... 64
ANEXOS ...................................................................................................... 66
Anexo A. Procesos Centrales de la Gestin de Planificacin. .....................67
Anexo B. Procesos Centrales de la Gestin de Planificacin. .....................78

iii
 LISTA DE ILUSTRACIONES

Ilustracin 1. Ciclo de Vida Genrico de un Proyecto..........................................14

Ilustracin 2. Relaciones entre los Procesos de Planificacin...............................16
Ilustracin 3. Fases del Proyecto, segn metodologa del Marco Lgico...............19
Ilustracin 4. Matriz de Planificacin del Proyecto, segn Marco Lgico...............25
Ilustracin 5. Estructura Organizativa de la Oficina Nacional de Presupuesto......37

iv
 LISTA DE TABLAS

Tabla N 1. Instrumento de Verificacin...........................................................42

Tabla N 2. Gestin del Alcance Planificacin del Proyecto .............................43
Tabla N 3. Gestin del Tiempo Planificacin del Proyecto..............................44
TablaN 4. Gestin de Costos Planificacin del Proyecto..................................46
Tabla N 5. Gestin de Riesgos Planificacin del Proyecto ...............................47
Tabla N 6. Gestin de la Integracin Planificacin del Proyecto .....................47
Tabla N 7. Gestin de la Calidad Planificacin del Proyecto ............................48
Tabla N 8. Gestin de los Recursos Humanos Planificacin del Proyecto .........49
TablaN 9 Gestin de las Comunicaciones Planificacin del Proyecto ................50
Tabla N 10 Gestin de Riesgos Planificacin del Proyecto ..............................51
Tabla N 11. Anlisis de los Involucrados ..........................................................58

v
 RESUMEN

El presente trabajo presenta los resultados sobre el anlisis de la evaluacin

realizada a los procesos de iniciacin y planificacin de la Fase I del Proyecto
Estatal de implantacin de la tcnica del Presupuesto por Proyectos para la
Presupuestacin Pblica. Los objetivos planteados en el estudio versaron en la
evaluacin en trminos sobre el nivel de apego a las mejores prcticas en la
Gerencia de Proyectos, segn lo establecido por el PMI en el PMBOOK y bajo la
ptica de la Metodologa del Marco Lgico, para finalmente decantar en un listado
de recomendaciones al equipo de proyecto que gerenci esta primera fase, en
miras de corregir las insuficiencias detectadas para la consecucin de las siguientes
fases y posteriores ejercicios fiscales. La realizacin del presente trabajo se realiz
por fases, a saber: a) diagnstico de la situacin actual; b) evaluacin de los
procesos mencionados segn las precisiones metodolgicas establecidas
y c) elaboracin de las recomendaciones al equipo del proyecto. En trminos
generales, se observ como resultado de las evaluaciones realizadas, que el
Proyecto Estatal no alcanz a cumplir los parmetros establecidos como ptimos
para la medicin del apego a las mejores prcticas, y en cuanto a la comparacin
de los elementos que debieron ser considerados, segn la Metodologa del Marco
Lgico, se observ que desde su inicio, la poblacin objetivo que sirvi de enfoque
para el desarrollo del proyecto, no fue la adecuada. Con este estudio se ha
procurado ofrecer una gua al equipo gerente de dicho proyecto, que permita
mejorar los resultados futuros, en las siguientes fases del mismo, o futuros
rediseos.

vi
 INTRODUCCIN.

Durante el ejercicio fiscal 2005, producto de una percepcin de burocratizacin e

ineficiencia presupuestaria motivado a una mala tcnica, surge como una
instruccin del alto ejecutivo nacional el proyecto de cambio de tcnica
presupuestaria al Presupuesto por Proyectos.

Esta tcnica para la presupuestacin pblica, por dems indita, tuvo que ser
creada desde sus preceptos conceptuales bsicos, por el equipo tcnico de la
Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), en conjunto con personal del
Ministerio de Planificacin y Desarrollo y otras dependencias del Ministerio de
Finanzas.

Una vez culminada la primera fase de dicho proyecto, se ha observado la

existencia de mltiples fallas y omisiones, que a priori se estim derivaban de una
deficiente planificacin e iniciacin del Proyecto Estatal.

El presente estudio se centrar entonces en la realizacin de una evaluacin de los

procesos de iniciacin y anlisis del proyecto objeto de estudio, a la luz de las
mejores prcticas en la Gerencia de Proyectos, establecidas por el PMI en el
PMBOOK, mediante listas de verificacin ponderadas, as como un anlisis
cualitativo de evaluacin bajo la Metodologa del Marco Lgico.

La estructuracin del presente trabajo es por captulos, en el primero se desarrolla

una resea histrica del problema que dio origen al Proyecto Estatal, destaca la
importancia del estudio y objetivos del mismo, as como la metodologa a seguir.

El segundo ofrece los fundamentos tericos que sustentan el estudio, haciendo

una breve explicacin de los principios establecidos en el PMBOOK y la
Metodologa del Marco Lgico; expone tambin las principales concepciones que se
han manejado en la tcnica del Presupuesto por Programas y el Presupuesto por
Proyectos.

EL captulo tercero ofrece una breve resea histrica de la organizacin que lider
el proyecto de cambio de tcnica presupuestaria, la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE).
1
El cuarto captulo constituye el cuerpo del estudio en si, es donde se muestran y
analizan los resultados obtenidos de las evaluaciones efectuadas a los procesos de
inicio y planificacin del Proyecto Estatal, segn lo establecido en las precisiones
metodolgicas.

Finalmente, el ltimo captulo sintetiza las conclusiones y recomendaciones que se

ofrecern como gua de trabajo al equipo del proyecto.

Vale destacar, como se mencion anteriormente, que el anlisis efectuado al

Proyecto Estatal se limit a los procesos de inicio y planificacin de la fase I, an
cuando la ejecucin de dicha fase ya culmin y se encuentra en desarrollo la fase
II; con este estudio se busca poner a disposicin del equipo gerente del proyecto
una serie de elementos que sirvan de base para realizar los ajustes pertinentes y
necesarios, en la consecucin del proceso de implantacin del Presupuesto por
Proyectos; as como sugerencias generales para la gerenciacin de otros
proyectos.

2
 CAPTULO I.
PROPUESTA DE TRABAJO.

I.1 Planteamiento del Problema

En 1958 se inici en Venezuela un proceso de Reforma en la Administracin

Pblica, el principal objetivo era adecuarla a las exigencias del Estado Moderno;
mediante la implantacin de normativas y tcnicas para la gestin presupuestaria
de uso general para todos los rganos de la Repblica y sus Entes Adscritos;
incluso en los Gobiernos regionales. Se crea entonces el "Sistema de Planificacin"
(Decreto 492 del 30 de Diciembre de 1958) y la Comisin de la Administracin
Pblica Nacional (Decreto 287, del 27 de Junio de 1958).

En los aos 70, inmersos en dicho proceso de reforma y por tres aos
consecutivos, junto al Presupuesto Tradicional, se hizo entrega al rgano
Legislativo del Presupuesto por Programas; el objeto fue dar el tiempo necesario
para la asimilacin y dominio de la nueva tcnica en forma paulatina, tanto al
Cuerpo Legislativo, as como a los rganos y Entes Pblicos.

Este proceso de modernizacin se concret con la promulgacin de la Ley

Orgnica de Rgimen Presupuestario (LORP 1976), mediante la cual se crea la
Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) como rgano rector del Sistema
Presupuestario, encargado de dictar normas sobre la materia y establecer la
tcnica a ser utilizada en la Presupuestacin Pblica: el Presupuesto por
Programas, obligando su aplicacin a todos los niveles de la Administracin Pblica
Nacional.

Esta tcnica, aplicada en prcticamente todos los pases de Amrica Latina con
pocas variantes, fue concebida como un medio para prever y decidir la produccin
que se va a realizar en un perodo fiscal y asignar formalmente los recursos que
esa produccin requiere.

A pesar de la forma paulatina con la que fue aplicada la tcnica en Venezuela, el

hecho es que al momento de su implementacin plena se permiti en algunos

3
rganos, la creacin de programas que no cumplan con los basamentos tericos
establecidos, bajo la premisa de ajustarlos en ejercicios futuros, mientras se
continuaba el proceso de aprendizaje.

No obstante, dicho ajuste no solo no se dio, sino que analizando los documentos
de Leyes de Presupuesto y en conversaciones con funcionarios y ex funcionarios
de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) 1, propulsores algunos de la
implementacin de dicha tcnica, se constat que tal situacin permitida como
momentnea se convirti en prctica habitual de algunas instituciones.

Ello origin la percepcin, en los Altos Niveles del Ejecutivo Nacional, de que la
mencionada tcnica generaba Presupuestos Pblicos burocratizados (y no en el
sentido Weberiano) y prcticas corruptas que no se correspondan con las nuevas
necesidades Gubernamentales y exigencias del Estado Moderno, cuya tendencia en
la creacin de misiones y planes que se ajustan ms al concepto de proyectos; la
tcnica del Presupuesto por Programas definida e implementada como estaba, no
permita ver en una relacin uno a uno cuales eran los productos (bienes o
servicios) que se entregaban a la comunidad con el desarrollo de tales misiones y
planes, que si eran reflejados en el Plan Operativo Anual Nacional.

Es as que en febrero 2005 en los Ministerios de Planificacin y Desarrollo y

Finanzas, se da la instruccin a los cuerpos tcnicos de implementar la tcnica del
Presupuesto por Proyectos como tcnica Presupuestaria Nacional, a implantarse
para la formulacin del Proyecto y Ley de Presupuesto 2006.

Dicha instruccin es el inicio del proyecto de implantacin de la nueva tcnica

presupuestaria; siendo que la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del

1
El 05 de Septiembre de 2000 se promulga la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector
Pblico, publicada en Gaceta Oficial N 37.029; crendose la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE) como oficina rectora del Sistema Presupuestario, y derogndose la LORP, y con ella la
otrora Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE).

4
Sector Pblico (LOAFSP) 2 en su artculo 14, potesta a la ONAPRE para seleccionar
la tcnica presupuestaria que ms convenga; la definicin de la tcnica se
especifica en el Reglamento N 1: Sobre el Sistema Presupuestario, por lo que este
ltimo tuvo que ser reformando.

La tcnica del Presupuesto por Proyectos, como tcnica de Gestin Pblica

Nacional, es indita. Existen experiencias de presupuestos por proyectos en
algunas instituciones pblicas y niveles regionales de gobierno, en pases como
Mxico, Per, Guatemala, Nicaragua, entre otros, as como tambin en el mbito
privado; sin embargo, se observ que muchas de estas propuestas concurran
finalmente en la definicin de Programas Presupuestarios en los que se
agrupaban o consolidaban proyectos, destinados principalmente a la inversin en
capital fijo; en otros casos se trataba de presupuestos mixtos, donde se tena un
presupuesto por proyectos para el desarrollo de nuevas lneas de productos,
incursiones en nuevos mercados, desarrollos de mejoras o creacin de normas y
procesos, etc., paralelo a la existencia de un presupuesto operativo, en el que se
contabilizaba la funcin del da a da de la institucin lo cotidiano, su razn de
ser, el negocio, etc.; en otros casos son los denominados proyectos de gestin
comunitaria, son los programas conjuntos entre los niveles de gobierno regionales
y las comunidades para atender o atacar en bsqueda de soluciones, problemas
especficos que las aquejan, sean de ndole social problemas de salud,
educacionales, ambientales, de seguridad, etc. o de infraestructuras.

Sobre la base de estas mltiples experiencias y tomando como base la

metodologa del Marco Lgico, tcnica actualmente utilizada en la elaboracin y
seguimiento del Plan Operativo Anual Nacional (POAN), se esquematiz y dio
origen al Presupuesto por Proyectos como tcnica presupuestaria nacional. Se tuvo
que partir de la definicin de las bases tericas de la misma, a la vez de realizar
ajustes en las normas legales, sub legales, instructivos y dems normativas

2
Los presupuestos pblicos de gastos contendrn los gastos corrientes y de capital, y utilizarn las
tcnicas ms adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las polticas, planes de accin y la
produccin de bienes y servicio de los entes y rganos del sector pblico.... (LOAFSP, 2000)

5
presupuestarias emanadas por la ONAPRE, as como de los sistemas informticos
involucrados.

Implic tambin en la reeducacin en primera instancia de los propios

funcionarios de la Oficina, a los fines de que estos fuesen los multiplicadores del
conocimiento a los funcionarios de las Direcciones de Planificacin y Presupuesto
de los rganos de los Poderes Centrales y sus Entes Descentralizados, buscando la
mayor difusin de esta nueva tcnica.

En su planteamiento terico, el Presupuesto por Proyectos persigue que el mayor

monto de los crditos presupuestarios se asigne a Proyectos; no obstante, en el
entendido de que no todo el presupuesto de un rgano o Ente puede ser
formulado en proyectos, se estipul la creacin de una Estructura Presupuestaria
como categora equivalente a la de los Proyectos, denominada Accin Centralizada.

Vale destacar que el proceso de definicin terica e implantacin de la tcnica se

realiz a la carrera; dada la premura de cumplir con los plazos establecidos por los
promotores del proyecto, la ONAPRE se vio obligada a adoptar una metodologa de
gerenciacin muy tropical, tal como la describi el personaje de ficcin Eudomar
Santos en la novela Por estas calles, transmitida en los aos 90: como vaya
viniendo, vamos viendo.

Consecuencia directa de este atropellado proceso es la observancia de continuos

ajustes y fe de erratas, as como la existencia de grandes vacos y errores
conceptuales que se encuentran plasmados en la Ley de Presupuesto 2006, y que
se pretenden subsanar durante la ejecucin del mismo.

Como factores que contribuyeron traumar ms el complicado proceso de cambio

de tcnica, es de mencionarse el rediseo del Sistema SIGECOF, herramienta
informtica mediante la cual se lleva la ejecucin financiera y se realizan los
movimientos presupuestarios y contables del la ejecucin del presupuesto de un
ejercicio fiscal dado.

6
Este proyecto de rediseo tiene como base la interrelacin entre los sistemas de
clasificacin de cuentas presupuestarias, contables y econmicas, a travs de la
denominada matriz de conversin y el registro nico de datos; esta interrelacin
de sistemas de clasificacin de cuentas significaba la derogacin del Plan nico de
Cuentas (PUC), y la creacin del Sistema de Clasificadores Presupuestarios de
Recursos y Egresos, Sistema de Clasificacin Institucional y el Plan de Cuentas
Patrimoniales, los dos primeros dictados por la ONAPRE y el ltimo por ONCOP,
combinados ellos en la matriz de conversin.

A pesar de la propuesta elevada por la ONAPRE de implantar el Rediseo del

SIGECOF para el ejercicio presupuestario 2007, las dems Oficinas Nacionales y
Dependencias involucradas insistieron en la necesidad y cuasi mandato de
implementarlo para el ejercicio fiscal 2006; ello contribuy al desconcierto y
confusin de parte de los analistas no solo de los Ministerios y Organismos de
Autonoma Funcional, sino del mismo personal de la Oficina, quienes deban lidiar
con una nueva tcnica y adems con un nuevo Sistema de Codificacin de Cuentas
Presupuestarias, Econmicas y Contables (los que an culminado el proceso de
formulacin estn siendo ajustados) y un nuevo sistema informtico.

Se observa que entre los principales problemas con que se top el desarrollo de
este proyecto, culminado en su primera fase con la entrega del Proyecto de Ley de
Presupuesto 2006 a la Asamblea Nacional; fue la deficiente planificacin del
mismo, y de no aplicarse los planes de contingencia del caso, continuarn
presentndose los errores detectados y podran redundar en un fracaso de la
nueva tcnica.

Es importante resaltar que este proyecto Estatal se plante por fases:

3 La primera, como ya se mencion, culmin con la entrega del Proyecto de

Ley de Presupuesto a la Asamblea Nacional para su aprobacin.

7
 3 La segunda fase fueron las discusiones tcnicas con la Comisin Tcnica de
Finanzas de la Asamblea Nacional, para la aprobacin del mismo en sala
plena.

3 La ltima fase inici con el proceso de ejecucin presupuestaria 2006,

control y cierre; y reinicia con los subsiguientes ejercicios fiscales.

Ante esos elementos, cabe preguntarse: el proyecto se encontraba claramente

definido al momento de dar inicio al mismo?, estaban claros los objetivos los
mismos eran comprendidos por los involucrados?, fueron incorporados dentro del
plan maestro de ejecucin del proyecto Estatal, todos los elementos necesarios
para llevar a cabo con xito?, se realiz un efectivo seguimiento al plan y aplic a
tiempo las contingencias necesarias?.

I.2 Objetivos

Esta investigacin busca dar respuesta a las interrogantes antes planteadas,

definiendo los siguientes objetivos.

Objetivo General

Evaluar la aplicacin de los principios establecidos en la Gerencia de Proyectos

para los procesos de inicio y planificacin de la Fase I del Proyecto Estatal
Implementacin de la Tcnica del Presupuesto por Proyectos como Tcnica para
la Presupuestacin Pblica.

Objetivos Especficos

1. Evaluar los procesos de inicio y planificacin del proyecto Estatal durante su

primera fase, bajo el enfoque del PMBOK.

2. Analizar los procesos de inicio y planificacin del proyecto Estatal durante su

primera fase, bajo la Metodologa del Marco Lgico.

8
3. Realizar un anlisis comparativo de los resultados arrojados con el uso de
ambas herramientas de evaluacin; con la finalidad de contrastar los mismos y
determinar los puntos crticos y de xito.

4. Determinar los posibles planes de contingencia para la consecucin de las

siguientes fases del proyecto Estatal; a saber: ejecucin, modificaciones y
cierre presupuestario 2006 y la gestin de futuros ejercicios fiscales.

I.3 Justificacin e Importancia

La presente investigacin toma como punto de anlisis el desarrollo integral de

esta primera fase y busca, mediante la verificacin de los principios y normas
establecidas por el PMI en el PMBOK y bajo la Metodologa de la Gerencia de
Proyectos bajo el enfoque del Marco Lgico, analizar el uso de las mejores
prcticas y estndares internacionales en la iniciacin y planificacin del Proyecto
de estudio.

Ofrecer al equipo tcnico de la Oficina Nacional de Presupuesto algunos

elementos que le ayuden a mejorar la implementacin de esta nueva tcnica
presupuestaria, con miras a la ejecucin del ejercicio fiscal 2006 y gestiones
fiscales futuras.

I.4 Marco Metodolgico

Una investigacin debe ser desarrollada bajo un plan que siga un orden lgico y
sistemtico, a los fines de obtener el conocimiento lo ms real y organizado
posible. Segn el nivel de conocimiento cientfico (observacin, descripcin,
explicacin) al que espera llegar el investigador, se debe formular el tipo de
estudio (Mndez, 2001, pg. 134).

Esta investigacin consiste en evaluar los procesos de inicio y planificacin durante

la Fase I del Proyecto Implementacin de la Tcnica del Presupuesto por
Proyectos para la Presupuestacin Pblica.

9
Segn lo que se establece tpicamente, las investigaciones pueden ser de tipo
exploratoria, descriptivas, correlacionales o explicativas; analizando los propsitos
y pautas que caracterizan a cada uno de ellos, se infiere que sta investigacin es
de tipo descriptiva porque buscan especificar las propiedades, las caractersticas,
y los perfiles importantes de personas, grupos, comunidades o cualquier otro
fenmeno que se someta a un anlisis 3

El diseo de la misma es de tipo no experimental porque fundamentalmente lo que

se pretende es observar fenmenos tal y como se dan en su contexto natural,
para despus analizarlos 4; a la vez una combinacin de documental y de campo
pues se bas en la obtencin de datos provenientes de materiales impresos o de
5
otro tipo y a la vez en la recoleccin de datos directamente de la realidad
donde ocurren los hechos, sin manipular o controlar variable alguna 6.

Este trabajo busca explicar situaciones generales a travs de un marco terico

general y aplicarlas en una realidad concreta, es por ello que es tambin una
investigacin de tipo deductiva.

Las fuentes de informacin para el desarrollo de esta investigacin son de tipo

primaria (informacin oral y escrita es recopilada a travs de relatos o escritos
transmitidos por los participantes del proyecto) basadas principalmente en:

3 La observacin participante, pues uno de los miembros del equipo

investigador pertenece al equipo del proyecto

3 Entrevistas no estructuradas al personal del equipo del proyecto

3 Revisin directa de la documentacin emanada del equipo del proyecto,

para lo cual se disear una lista de verificacin que permitir evaluar el

3
Hernndez Sampieri, Roberto; Fernndez C., Carlos; Baptista L., Pilar.(2003). Metodologa de la
Investigacin (3ra ed.) Mxico, Mc Graw Hill.
4
dem 3
5
Arias, Fidias G.(1999). El Proyecto de Investigacin: Gua para su Elaboracin. (3ra ed.).
Venezuela, Editorial Episteme Orial Ediciones.
6
dem 4

10
 grado de aplicacin de las mejores prcticas en la gerencia de proyectos,
segn lo establecido por el PMI, en el objeto de estudio.

Siendo un estudio evaluativo, se parti analizando la situacin o problema que dio

origen al Proyecto Estatal, para posteriormente, definido un marco de referencia,
evaluar dicho proyecto mediante los siguientes instrumentos:

7
3 Lista de Verificacin Ponderada , tomando como base los elementos
establecidos como mejores prcticas por el PMI en el PMBOOK, para los
procesos de iniciacin y planificacin; se clasific el grado de aplicacin de
las mismas segn cinco (5) categoras (N/A: no aplica; N/E: no elaborada;
B: bajo apego; M: apego medio; T: apego total).

Se procedi a determinar el mximo posible de puntos que poda obtenerse

en cada proceso, descartando del universo de computo de mximo puntaje
posible para un determinado proceso, aquellos elementos de la lista de
verificacin que provenan de las salidas de otros procesos o que no
aplicaban; se les otorg una puntuacin consecutiva del cero (0) al tres (3)
a las categoras N/E, B, M y T respectivamente. La mxima puntuacin se
consigui al multiplicar por tres (3) el nmero de elementos vlidos a
evaluar para ese proceso, y la puntuacin obtenida en el mismo al
multiplicar la frecuencia de cada elemento vlido por su puntuacin, con
ambos datos se obtuvo el porcentaje de apego a las mejores prcticas
establecidas por el PMI.

Se establece un nivel del 80% como mnimo para considerar ptimo el

grado de cumplimiento o apego a las mejores prcticas en la gerencia de
proyectos, establecidas por el PMI en el PMBOOK, dada la envergadura e
impacto del Proyecto Estatal.

7
Se seleccionan los criterios o cualidades que se desea evaluar, en el caso de la presente
investigacin con los elementos establecidos como mejores prcticas por el PMI, a los fines de que
el evaluador le otorgue una calificacin en funcin a la presencia o ausencia de esa cualidad. A
estas caractersticas se les otorga un peso o valor relativo. Es mtodo es frecuentemente aplicado
en los sistemas de evaluacin de los recursos humanos de una institucin.

11
 3 Desarrollo de la fase de diseo segn la metodologa del Marco Lgico para
el Proyecto Estatal, bajo la premisa de estar en el punto cero; es decir, al
inicio del proyecto; para luego comparar lo obtenido con lo efectivamente
realizado.

Posteriormente se compararon los resultados obtenidos en ambos tipos de anlisis

para finalmente plasmar las conclusiones y recomendaciones a ser elevadas al
equipo del proyecto y la directiva de la ONAPRE; as como una valoracin general
del cumplimiento del proyecto segn lo esperado al inicio del mismo.

Es importante resaltar que al momento de realizar la evaluacin del desarrollo del

Proyecto Estatal en su Fase I mediante los instrumentos planteados, se cont con
la opinin del dos participantes del grupo del proyecto que conocan ambos
basamentos tericos, a los fines de obtener una opinin ms objetiva sobre la
valoracin de los mismos.

Con el desarrollo de la presente investigacin se pretende obtener un informe de

anlisis crtico sobre el proceso recin concluido de dicho proyecto; as como la
entrega de una serie de herramientas e informaciones organizadas, que permitan
al equipo del proyecto reorientar el proyecto y gerenciarlo con instrumentos que
les permitan observar rpidamente el grado de cumplimiento, posibles
desviaciones, omisiones, etc., a objeto de tomar los correctivos necesarios a
tiempo.

La informacin presentada es reflejo de la situacin real que llev a cabo la Oficina

Nacional de Presupuesto (ONAPRE), las entrevistas son de carcter annimo y
confidencial; los datos sern utilizados con fines acadmicos, a objeto de cumplir
con el requisito de Trabajo de Grado, exigido por la Universidad.

12
 CAPTULO II:
MARCO TERICO CONCEPTUAL

II.1 La Gerencia de Proyectos bajo el enfoque del Project Management

Institute (PMI).

Se entiende como proyecto a un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear
un producto, servicio o resultado nico (PMBOK, 2004, pg. 5), son estos
generados bsicamente por dos razones base: para mejorar un proceso dentro de
una organizacin o para incursionar en nuevos productos o servicios que cumplan
con los requisitos del cliente.

Los proyectos, todos ellos, son realizados por personas muy frecuentemente de
distintas reas, donde existe un lder el gerente del proyecto y un equipo que
lo apoya y coadyuva esfuerzos para el logro de la meta trazada; no obstante, dado
que los proyectos son empresas que se realizan por una nica vez an cuando
puedan existir proyectos similares, cada proyecto es nico ello puede generar
una gran incertidumbre entre los involucrados; ante este lo mejor es dividir el
proyecto en fases que permitan a posterior y durante el transcurso del mismo,
realizar el seguimiento y verificacin del cumplimiento de los objetivos planteados.

No existe, sin embargo, ningn punto o separacin de la continuidad del proyecto

entre una fase y otra; la principal fortaleza de establecer fases al proyecto es la
definicin de una serie de entregables que al culminar una fase, son los insumos
iniciales para el arranque de la siguiente. Esta especie de alcabala se establece
como uno del mecanismo que permita el seguimiento y evaluacin del
cumplimiento de resultados esperados.

A este respecto, las fases o ciclo de vida de un proyecto suelen agregarse en tres
maxi tems: inicio, intermedias y final. En la fase de inicio debe definirse el objetivo
del proyecto, en las intermedias se desarrolla el mismo, y la final corresponde al
cierre y entrega del entregable que dio origen al proyecto.

13
 Ilustracin 1.
Ciclo de Vida Genrico de un Proyecto

Fase Inicial Fases Intermedias Fase Final

Nivel de Costos y
Personal

Desarrollo

Planificacin

Fuente: Adaptacin de la Ilustracin contenida en el documento Una Gua a los Fundamentos de la

Direccin de Proyectos. Project Management Institute (2000). Pg. 13

Dentro de cada una de estas fases deben llevarse a cabo procesos de inicio,
planificacin, ejecucin, control y cierre, cuya secuencia de acciones busca en
definitiva el logro del producto esperado; es decir, el entregable que la fase en
desarrollo debe conseguir para la consecucin de la siguiente, y por tanto del
proyecto.

Cada uno de estos procesos, dependiendo la fase en la que se encuentren, se

asocian a una o varias de las variables centrales con las que se gerencia un
proyecto; a saber: alcance, tiempo, costo y calidad; de las cuales tres son
independientes y la otra es dependiente, ello significa que al momento de realizar
ajustes en relacin a lo originalmente planificado, alguna de estas variables se ver
sacrificada (e incluso pueden ser todas afectadas) en pro de las dems; o algunas
de las variables de apoyo, que forman parte integral del proyecto, y son aspectos
fundamentales que debe manejar el Gerente, como lo son las gestiones de
Recursos Humanos, Comunicaciones, Procura (adquisiciones), Riesgos e
Integracin.

Mejor conocidas como las nueve (9) reas del conocimiento en relacin a las
mejores prcticas establecidas por el PMI, que todo Gerente de Proyecto debe

14
conocer y manejar; segn lo establecido en el PMBOK, se busca en cada una de
ellas lo siguiente8:

3 Gestin del Alcance: establecer los procesos requeridos para asegurar que se
incluya todo y solo aquel trabajo requerido para el xito del proyecto

3 Gestin del Tiempo: consiste en la definicin de las actividades, otorgamiento

de duraciones y secuenciamiento de las mismas, a los fines de asegurar que
el proyecto que lleve a cabo en el tiempo estipulado.

3 Gestin de los Costos: consiste en la planificacin de los recursos necesarios y

sus estimados financieros, para garantizar la ejecucin del proyecto dentro del
presupuesto planificado

3 Gestin de la Calidad: comprende los procesos necesarios para garantizar que

el producto final a ser entregado, cumpla con las expectativas y satisfaga las
necesidades que le dieron origen.

3 Gestin de los RRHH: refiere a los procesos de captacin del personal que
formar parte del equipo del proyecto, organizacin de los mismos y team
building.

3 Gestin de las Comunicaciones: refiere a la organizacin de todos los canales,

formales o informales, por los que se comunicar bidireccionalmente las
informaciones, informes de rendimiento y dems.

3 Gestin de la Procura (Adquisiciones): consiste en la definicin de los

adquiribles que sern necesarios, as como la bsqueda y seleccin de los
proveedores y administracin de contratos.

3 Gestin de la Integracin: como su nombre lo indica, son los procesos que

debe establecer el Gerente de Proyecto para coordinar y controlar todos los
aspectos del proyecto, y poder ver el rbol sin perder de vista el bosque.

8
Project Management Institute, Una Gua a los Fundamentos de la Direccin de Proyectos
(PMBOOK). (2000), Pg. 7
15
En la fase de iniciacin, el nico proceso que interviene es el inicio, autorizacin o
directriz de ejectese del proyecto; el entregable que define a esta fase es el
denominado Project Charter o Acta del Proyecto, donde se nombra al Gerente del
mismo. Esta fase constituye el inicio formal del proyecto, e involucra nicamente a
la Gerencia del Alcance.

En la fase de planificacin se interviene en las nueve (9) reas del conocimiento, el

principal entregable de esta fase es el Plan Maestro o Plan de Gestin del Alcance,
donde se definen con costos, tiempos y recursos asociados, todas las tareas que
han de llevarse a cabo y en que secuencia, a los fines que alcanzar el objetivo
trazado en el tiempo, con la calidad y bajo los costos estimados.

Ilustracin 2.
Relaciones entre los Procesos de Planificacin

Fuente: Adaptacin de la Ilustracin contenida en el documento Una Gua a los Fundamentos de la

Direccin de Proyectos. Project Management Institute (2000). Pg. 33

16
II.2 Gerencia de Proyectos bajo el enfoque del Marco Lgico

Todo proyecto debe tener un inicio, un origen; lo ms comn es que sean ideas
nuevas que busquen satisfacer necesidades no cubiertas o ideas que busquen la
solucin de problemas o deficiencias identificadas. Con la idea propuesta, se
identifica un proyecto, donde se realizan previos anlisis sobre su pertinencia y
factibilidad para aprobacin del mismo; posteriormente se realizan una serie de
anlisis que permitan ver la viabilidad y coherencia de la mismas: se formula un
proyecto; para as llevarlo a cabo y verifica su cumplimiento segn lo establecido
en los planes y parmetros elaborados durante la formulacin

Ahora bien, un proyecto de intervencin social no disiente para nada en lo antes

expuesto, solo que adiciona algunos elementos que puedan resultar obvios; este
tipo de proyectos tiene un objetivo definido, que es la mejora de una situacin
dada reconocida como no deseable, para un grupo de personas determinados en
condiciones de desventaja en relacin al resto de la poblacin (denominados
beneficiarios), de una especfica zona geogrfica.

A este respecto, la metodologa del Marco Lgico se inserta como un mtodo de

gestin; es decir, ofrece una serie herramienta que permitir al grupo del proyecto
la toma de decisiones basadas en anlisis estructurados en torno a la situacin que
se padece, la poblacin ms expuesta a la misma y las posibles soluciones que
puedan plantearse.

Una de las reconocidas ventajas de este mtodo es que se plantea como un

mtodo participativo, sencillo en cuanto a la presentacin esquemtica y
secuencial de su aplicabilidad; su premisa principal es el involucrar a la comunidad
en el desarrollo del proyecto la gestin basada en las discusiones grupales
organizadas bajo una agenda preestablecida desde su identificacin hasta la
evaluacin de su seguimiento. Supone que de dicha forma el xito del mismo y el
impacto de sus resultados podrn mantenerse en el tiempo, pues en la comunidad
misma quien ser vigilante de ello al sentirse participes.

17
No obstante, hay que cuidarse de dos elementos considerados como factores
negativos de esta tcnica; como primero, la mal interpretacin de su sencillez
puede redundar en una mala aplicacin del mismo, hay que comprender que si
bien el mtodo en s en de sencilla aplicacin, no significa que sea sencillo
trabajarlo con grupos; numerosos son los casos en que la aplicacin de esta
metodologa se limita al llenado de los formularios, bajo la creencia de que un
anlisis realizado en laboratorio es suficiente para cumplir con los trazados de la
teora.

La sencillez del mtodo lo que busca es que sea entendible y manejable por
Gerentes o Coordinadores de Proyectos que deben lidiar o trabajar con la
comunidad, que puede poseer un muy bajo grado de instruccin, pero que es la
que a ciencia cierta conoce sus padecimientos; busca entonces que esa comunidad
sea la que entienda lo que pretende aplicarse.

Segundo, dado que es exigencia de muchas instituciones la aplicabilidad de esta

metodologa para la presentacin de proyectos y solicitud de recursos, se ha
constituido en si como una garanta de calidad en la formulacin de proyectos de
intervencin (lo cual puede no ser realmente cierto), adoptndose la manera de
presentacin como aval de aprobacin.

Las fases propuestas para la gestin de los proyectos bajo esta ptica son las
mismas que las comnmente establecidas para cualquier tipo de proyecto, solo
que complementadas con las particularidades de la metodologa:

18
 Ilustracin 3.
Fases del Proyecto, segn metodologa del Marco Lgico

Fuente: El Enfoque del Marco Lgico: 10 casos prcticos. Cuaderno para la

identificacin y diseo de proyectos de desarrollo. Pg. 16

3 Fase de Identificacin:

3 Anlisis de Participacin (los involucrados)

Al momento de conceptualizar un proyecto para atender un problema social

dado, es un error muy comn el no considerar a todos stakeholders del
mismo y/o no enfocar correctamente el asunto medular del (o los) problema
(s); lo que conlleva al fracaso del proyecto.

Pero, Qu entiende por analizar a los stakeholders o involucrados del

proyecto?, ello no es ms que la identificacin y completa caracterizacin de
los diversos grupos que conviven y hacen vida en el espacio geogrfico
donde se pretende implantar un proyecto de intervencin social, pasa por

19
un anlisis del grupo objetivo, los afectados positivamente y
negativamente con el desarrollo del mismo y los excluidos.

Cmo grupo objetivo debern considerarse a los beneficiaros directos del

proyecto; es decir, al grupo al cual se pretende mejorar directamente la
situacin en la que se encuentran, considerada como no deseada; no refiere
a toda la comunidad que viva en la zona sino a la fraccin de dicha
poblacin que ser atendida. Existen tambin los beneficiarios indirectos,
que es un grupo de la comunidad que si bien no recibir directamente la
atencin originada con el proyecto, encontrar beneficios colaterales.

Ahora bien, el desarrollo de todo proyecto acarrea consigo no solo aspectos

positivos, sino que en innumerables ocasiones tambin llegan a afectar
negativamente a otros, con los que hay que sentarse a negociar; los
perjudicados son aquel grupo de la poblacin que ver desmejorada su
situacin al desarrollarse el proyecto. La identificacin de estos grupos es
tan importante como la identificacin de los beneficiarios, pues dentro del
campo de a poltica, estos pueden hacer peso o lobby en contra del
proyecto, llevndolo en el mejor de los casos a su replanificacin o a su
fracaso.

No menos importante son los excluidos, aquella porcin de la poblacin a

quienes el desarrollo del proyecto no afecta en principio ni positiva ni
negativamente; se podra decir que son neutrales ante la ejecucin del
mismo o no, an cuando podran ser un factor de peso para el no desarrollo
del mismo, no porque los afecte negativamente, sino porque procuren la
implantacin de otro proyecto que atienda algn problema que si los
afecten.

Debe hacerse especial nfasis en que el anlisis de los participantes antes

descritos debe realizarse a la poblacin que hace vida en la comunidad
donde se presentan los problemas que desean corregirse y libre de
prejuicios establecidos por quienes realizarn el anlisis; la realidad de una

20
 poblacin es diferente entre un pas y otro, incluso, entre un municipio y
otro del mismo estado, y ms all, entre un poblado y el poblado vecino de
una misma municipalidad. Este anlisis debe incorporar una descripcin
breve pero detallada del entorno situacional dentro del cual va a ser
desarrollado el proyecto.

3 Anlisis de Problemas

An cuando se opina que difcilmente puede tenerse una poblacin objetivo

sino se tienen claro los problemas que aquejan a la comunidad, la
medularidad de los mismos y a cual se ellos se pretende dar solucin; en la
practica ms bien la identificacin de los participantes y el anlisis de los
problemas van de la mano.

El anlisis de los problemas consiste en la identificacin de todos los

problemas que aquejan a la comunidad sobre y con la que se pretende
trabajar en pro de la solucin de alguno de ellos; la definicin de los
problemas debe ser sencilla y concreta, procurando no explicar en ella las
causas que la provocan. La ausencia de soluciones no debe ser considera
un problema pues el simple hecho de implementarlo eliminara el problema,
y ello no siempre es cierto; problema es lo que existe y que afecta
negativamente a la comunidad de estudio, no aquello que no existe y que
podra mejorar la situacin.

Una vez identificados los problemas que aquejan a la comunidad deben

priorizarse los mismos, a objeto de seleccionar un problema principal o de
mayor importancia o medular, sobre el cual se enfocar el desarrollo del
proyecto en procura de su solucin; asociados a dicho problema principal,
se ir abriendo el rbol de problemas, que consiste en la vinculacin de los
problemas identificados en relacin al problema considerado como principal.

Deben acotarse varios aspectos en este punto: en primer lugar, la definicin

de los problemas debe ser concreta y precisa, la definicin de problemas de
amplia gama como pobreza en la zona o mala calidad de vida, son

21
 definiciones muy amplias y ambiguas que harn perder de vista en objetivo
principal, al derivarse de los mismos mltiples causas y mbitos o campos
de accin; es por ello que deben definirse los problemas de la forma ms
concreta posible, por ejemplo, botaderos no controlados de desperdicios.

En segundo lugar, no todos los problemas identificados deben

necesariamente formar parte del rbol de problemas, y no por ello sern
menos importante que los dems, sino que no pertenece a la lnea de
problemas con la que se est trabajando, es decir, es una realidad que
aqueja a la comunidad, pero no forma parte de las relaciones causa
efecto que se derivan del problema principal seleccionado, ese problema
puede permanecer en la carpeta de trabajo para otro rbol de problemas.

Finalmente, en tercer lugar, la relacin causa efecto antes mencionada, la

misma no es necesariamente lineal, no suele ser lineal puesto a que los
problemas no tienen una nica causa, as que una vez identificado el
problema principal, este puede abrirse en ms de una causa y as
sucesivamente, construyendo un rbol de problemas que puede tener una
base amplia.

El rbol de problemas que resulte de este anlisis ser la base para la

definicin de las soluciones (objetivos) y estrategias a seguir, pilares del
proyecto social (de intervencin para la solucin de problemas) que se
emprender, es por ello que la definicin del mismo debe ser operativa.

3 Anlisis de Objetivos

Para el anlisis de los objetivos se parte del rbol de problemas desarrollado

y se transforma el mismo en un rbol de objetivos, mediante una conexin
medios fines (en vez de causa efecto).

Se pretende visualizar en un enfoque de realidad futura en positivo (es decir

problema resuelto) que se desea alcanzar con el desarrollo del proyecto;
esta visualizacin debe realizarse con enfoque de durabilidad de los
resultados a obtenerse.

22
 Esta transformacin parte desde la definicin del problema central y va
aguas abajo por la cadena de problemas

3 Anlisis de Alternativas (las estrategias)

El logro de un objetivo en ocasiones no depende de un solo

emprendimiento aislado, en otras pueden existir diversos caminos para
lograrlo; sea cual fuere el caso, siempre debe tenerse en cuenta que los
recursos disponibles son escasos y por tanto no pueden adoptarse todos los
caminos posibles; deben seleccionarse.

El anlisis de alternativas busca comparar las distintas opciones disponibles,

a los fines de escoger la ms ventajosa; en muchas ocasiones estos criterios
no suelen ser 100% tcnicos, siendo el factor poltico (en el buen sentido de
la palabra) el de mayor peso en la decisin; los riesgos e impactos que
puedan asumirse entre las diversas alternativas son factores que tambin
deben tenerse en consideracin.

3 Fase de Formulacin

El diseo

Una vez finalizada la fase de identificacin, se procede al diseo del

proyecto; que bajo el enfoque de la teora del Marco Lgico, es el proceso
de elaboracin de la Matriz de Planificacin del Proyecto. Como toda matriz,
la que resulta de la aplicacin de la metodologa del marco lgico tiene dos
vertientes de lectura; la lgica vertical define la estrategia de intervencin,
puntualizando lo siguiente

o Objetivo General: lo que se desea lograr con el desarrollo del

proyecto a largo plazo; debe ser definido en forma precisa y
concreta, as como no ser retrico, sino alcanzable. Se define un y
solo un objetivo general por matriz, y ello da origen a un proyecto.
La definicin del objetivo general debe estar en lnea con las
directrices que impongan los sponsors del proyecto. Pueden definirse

23
 varios proyectos para alcanzar un mismo fin; el lugar comn que los
agrupa se denomina programa.

o Objetivo especfico: son los efectos esperados directos del proyecto

para los beneficiarios del mismo; suele ser, al igual que en el caso
anterior, ser nico y resulta ser el proyecto que en s se va a
desarrollar.

o Resultados: son los entregables (bienes y servicios) que se pretenden

dar a la comunidad beneficiaria con la ejecucin del proyecto de
intervencin.

o Actividades: son aquellas operaciones concretas, suficientes,

medibles y cuantificables, necesarias para lograr el resultado
esperado

o Recursos: son los materiales, medios e insumos, fsicos y financieros,

necesarios para llevar a cabo las actividades.

Y en su lgica horizontal se encuentran:

o Anlisis de Factores Externos: Son condiciones que deben existir si se

previamente o darse en el transcurso de, para que el proyecto tenga
xito; pero que escapan al control directo del Gerente del proyecto y
su grupo. Debe analizarse si los mismos son importantes (poseen
alto grado de impacto) y si son probables; todos los niveles de un
proyecto en su lgica vertical pueden poseer factores externos que
habr que analizar para determinar la estrategia para enfrentarlos
(obviarlos, por no ser de alto impacto o poco probables; aceptarlos si
no comprometen el xito del proyecto y los recursos requeridos para
actuar sobre ellos no se justifican; evitarlos, si comprometen
seriamente el proyecto; o mitigarlos, si no pueden evitarse, pero
pueden tomarse acciones para minimizar el impacto).

24
 o Anlisis de Indicadores: Se constituyen en una medida para
determinar el alcance de los objetivos y los resultados; estos pueden
ser cualitativos, cuantitativos o de comportamiento y pueden ser
aplicados de forma directa o indirecta objetivo o resultado a medir.

o Matriz de Planificacin del Proyecto: Todo lo anterior alimenta el

formato de la matriz, tal y como se muestra a continuacin:

Ilustracin 4.
Matriz de Planificacin del Proyecto, segn Marco Lgico
Lgica de la Indicadores Fuente/Medios Hiptesis/
Intervencin Verificables de Verificacin Supuestos/
Resumen Objetivamente Factores
Descriptivo Externos
Objetivo
General
Objetivo
Especfico
Resultados
Recursos/Medios/ Costo/Presupuesto
Actividades
Insumos

Condiciones
Previas
Fuente: Guas Temticas Coordinadora de ONGD de C- LM. Enfoque de Marco Lgico

o Revisin final

Culminada la elaboracin de la matriz, se sugiere la realizacin de

una revisin final a ser llevada a cabo por alguien no contaminado
con el desarrollo de la misma; es decir, alguien externo al grupo del
proyecto pero con conocimientos sobre la material; puede
establecerse una lista de verificacin para garantizar que no se haya
omitido nada y que todo se encuentre definido correctamente.

El Detalle de la Planificacin

Una vez definido y diseado el proyecto mediante la Matriz de Planificacin

del Proyecto, segn en enfoque del marco lgico, se procede a detallar la
planificacin para construir el Project Charter; se procede a identificar los

25
 recursos financieros y no financieros con detalle, que sern requeridos para
el desarrollo de cada una de las actividades, se desglosarn an ms
aquellas actividades que as lo requieran, en tareas especficas, otorgar
tiempo de ejecucin a cada una de ellas y realizarn las vinculaciones
necesarias que deben existir.

En definitiva, como herramientas para el gerente del proyecto, se elaborar

el cronograma de ejecucin con su presupuesto base, definiendo recursos,
procuras y responsables.

II.3 Del Presupuesto por Programas al Presupuesto por Proyectos.

II.3.1 Presupuesto por programas:

Segn el Manual de Elaboracin del Presupuesto por Programas, se entiende por

Presupuesto al sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la
ejecucin, controla y evala la produccin pblica (Bien o Servicio) de una
institucin, sector o regin, en funcin de las Polticas de Desarrollo del Gobierno,
plasmadas en los Planes de la Nacin.

El enunciado de esta tcnica indica que debe incorporarse adems los elementos
de la programacin (objetivos, metas, volmenes de trabajo, recursos reales y
financieros) que justifiquen y garanticen el logro de los objetivos previstos.

El presupuesto es un medio para prever y decidir la produccin que se va a realizar

en un perodo determinado; por lo que debe considerrsele como un sistema
administrativo que se materializa por etapas: formulacin, discusin y sancin,
ejecucin, control y evaluacin.

Entre los principios que bsicos que deben estar presentes en el Presupuesto por
Programas, destacan:

3 Estar desagregado a nivel de centros de produccin, siendo el bien o servicio

ofrecido nico por cada centro y ofertado solo por un centro, dentro del
contexto.

26
3 Presentar los productos finales (bienes y servicios ofertados a la comunidad) y
los intermedios (otros bienes y servicios que se elaboran en apoyo a la
produccin de los finales); respondiendo los primeros a razones de poltica y
los segundos a requisitos para el cumplimiento de los primeros.

3 Proporcionar una red de produccin donde cada bien o servicio ofrecido,

terminal o intermedio, condicione y sea condicionado por otros productos en
la red.

3 Ser integral, en cuanto a su papel como: a) instrumento de planificacin; b)

poltica presupuestaria nica; c) ser proceso vertebrado y d) presentar todos
los elementos de programacin.

3 Ser universal, entendiendo por ello a la incorporacin dentro del Presupuesto

de todo aquello que sea presupuestable.

3 Ser exclusivo: complementando el principio anterior, refiere a la no

incorporacin de elementos no presupuestarios en la Ley Anual de
Presupuestos.

3 nico; refiere al uso obligatorio de esta tcnica en la presupuestacin pblica,

desde la formulacin, hasta la evaluacin y seguimiento del presupuesto, a
todos los niveles regionales y en todas las institucin pblica que dependa de
alguno de los niveles anteriores.

3 Ser claros, a objeto de cumplir con la funcionalidad de ser instrumentos de

gobierno, administracin y ejecucin de los planes de desarrollo socio-
econmicos.

3 Ser Especficos, al sealar con detalle las fuentes que los avalan y los gastos
que han de realizarse, precisando las caractersticas de los bienes y servicios
que deben adquirirse.

3 Ser flexible, como su nombre lo indica es un pre supuesto, es decir, son las
estimaciones que se proyectan efectuar para un perodo determinado, en

27
 ningn momento constituye una camisa de fuerza que le impidan constituirse
en un eficaz instrumento de: Administracin, Gobierno y Planificacin.

3 Estar equilibrado, refiere a la igualdad que debe existir en todo momento del
proceso presupuestario, entre recursos y egresos, en trminos financieros

Entre los conceptos de mayor importancia que deben manejarse, dentro del
mbito del Presupuesto por Programa, se tienen9:

3 Insumo: recurso humano, material, equipo o servicio que se requiere para el

logro de un producto, expresado en unidades fsicas o en su valoracin
financiera.

3 Producto: bien o servicio que surge como un resultado, cualitativamente

diferente, de la combinacin de insumos que requiera su produccin.

3 Relacin Insumo Producto: relacin tcnica que expresa la combinacin de

diversos insumos en cantidades y calidades adecuadas y precisas para
obtener un producto.

3 Relacin de Condicionamiento: relacin tcnica por la cual determinados

productos condicionan y a la vez, son condicionados por la produccin y
caracterstica de otros.

3 Red de Produccin: una de las formas en que se establecen las relaciones de

condicionamiento entre todos los productos dentro de un determinado mbito
presupuestario.

3 Poltica: desde el punto de vista presupuestario, queda reservado para

aquellos aspectos que trasciende la esfera interna de la institucin y se refiere
a cuestiones bsicas de la sociedad.

3 Accin Operacional: micro proceso de produccin que culmina en un producto

primario e indivisible.

9
Extrado del libro Aspectos Conceptuales y Metodolgicos del Presupuesto Pblico Venezolano.
3ra.Ed. (1995).Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico. Venezuela.
28
3 Accin de Regulacin: es una norma cuyo propsito o resultado es regular los
comportamientos externos a la institucin y tiene como condicionante una o
varias acciones operacionales.

3 Accin Presupuestaria: tipo especial agregado o combinado de acciones

operacionales cuyos insumos y productos son definibles y perfectamente
diferenciables de otros recursos y productos pertenecientes a otras relaciones
de insumo producto.

3 Centro de Gestin Productiva: es el centro de planificacin, combinacin y

asignacin formal de recursos en funcin de una produccin previsible.

3 Centro de Gestin Productiva Diversificado: es aquel que por razones de

economas de escala de produccin, tiene bajo una misma organizacin
formalmente indivisible o de mnimo nivel, varios procesos productivos
diferenciados y, en consecuencia produce diversos tipos de bienes o servicios.

3 Centro de Gestin Productiva Especializado: es aquel donde slo se lleva a

cabo un proceso productivo homogneo, en razn de que as lo permitan las
economas de escala.

3 Unidad Ejecutora: unidad administrativa responsable en forma total o parcial

de la gestin a nivel de una accin presupuestaria.

3 Unidad Coordinadora: es una unidad administrativa que adems de reunir los

requisitos de una unidad ejecutora, es responsable de planificar, en forma
integral, la gestin productiva que se lleva a cabo en una accin
presupuestaria.

3 Responsable de Accin Presupuestaria: es el funcionario designado por

autoridad competente para gerenciar en forma integral una accin
presupuestaria.

3 Red de Acciones Presupuestaria: es una de las formas en que se establece el

condicionamiento entre los productos de todas las acciones presupuestarias
dentro de un determinado mbito presupuestario.

29
3 Tecnologa Institucional de Produccin: est conformada por la relacin de
condicionamiento que se establece entre las diversas acciones
presupuestarias.

3 Tecnologa del Centro de Gestin Productiva: este tipo de tecnologa viene

dada por la combinacin en cantidad, calidad y naturaleza de los insumos que
se requieren para lograr la produccin.

3 Categoras Programticas: de acuerdo al tipo de produccin (terminal o

Intermedia), de las acciones presupuestarias y del tipo y mbito de la red de
dichas acciones existen diversas categoras programticas.

Programa: es aquella donde la produccin es terminal de la red de

acciones presupuestarias de una institucin, sector o regin.

Subprograma: es aquella cuyas relaciones de condicionamiento son

excluidas de un programa. Por s solo, cada subprograma resulta en
produccin terminal.

Actividad: es aquella cuya produccin es intermedia, es condicin de uno

o varios productos terminales o intermedios.

Las actividades pueden ser especficas, centrales o comunes.

o Actividad Especfica: categora programtica cuya produccin es

exclusiva de una produccin terminal y forma parte integral del
programa, subprograma o proyecto que la expresa.

o Actividad Central: categora programtica cuya produccin condiciona

a todos los productos de la red de acciones presupuestarias de una
institucin o sector y no es parte integrante de ningn programa o
subprograma.

o Actividad Comn: tiene todas las caractersticas de una actividad

central, salvo que condiciona dos o ms programas, pero no a todos
los programas de la institucin o sector.

30
II.3.2 Presupuesto por Proyectos:

La tcnica del Presupuesto por Proyecto est concibiendo al mismo como Ser un
instrumento para asignar y distribuir los recursos pblicos a travs de proyectos, a
los entes u organismos nacionales, estadales y municipales en funcin de las
polticas y objetivos estratgicos de la Nacin, expresados en los respectivos
Planes Anuales; adems coordinar, controlar y evaluar su ejecucin.

Su mbito de aplicacin inmediata son los rganos de la repblica y sus Entes

Descentralizados, entendiendo por los primeros a los Ordenadores de Pago de los
Poderes Centrales (Presidencia de la Repblica, Vicepresidencia de la Repblica,
Superintendencia Nacional de Auditoria Interna, Ministerios, Poder Ejecutivo y
Organismos de Autonoma Funcional rganos del Resto de los Poderes
Centrales) y por los segundos a todas aquellas Instituciones del Estado con
carcter empresarial o no empresarial, que poseen personalidad jurdica y
patrimonio propio y se encuentran adscrita a alguno de los rganos de la
Repblica.

Algunos de los aspectos que se vislumbran como ventajas son:

3 Una mejor y mayor vinculacin Plan Presupuesto.

3 Una estructura presupuestaria simplificada, al tener solo dos niveles de

agregacin de los recursos fsicos y financieros del proyecto.

3 Visualizar y analizar las variables requeridas para la toma de decisin en todas

las etapas del proceso presupuestario, pues permite ver hacia donde se van
los recursos y para hacer qu, lo cual otorga a la alta directiva de Gobierno
los elementos tcnicos suficientes para decisin.

3 Concebir al proyecto como el punto focal del proceso presupuestario a fin de

satisfacer las necesidades de la colectividad.

En este mbito, se entender por Proyecto Presupuestario como la expresin

sistematizada de un conjunto delimitado de acciones y recursos que permiten, en
un tiempo determinado, el logro de un resultado especfico para el cual fue

31
concebido el Proyecto. Este resultado puede estar dirigido a satisfacer las
necesidades y demandas de la poblacin o mejorar los procesos y sistemas de
trabajo de la Institucin o del Sector Pblico en su conjunto. El Proyecto
representa la categora presupuestaria de mayor nivel en la asignacin de los
recursos financieros pblicos.

Algunos de los elementos que identifican a un Proyecto se han definido como

sigue:

3 Objetivo Especfico del Proyecto: Es la situacin objetivo a alcanzar como

consecuencia de su ejecucin (creacin, transformacin o mejora de la
situacin inicial).

3 Resultados del Proyecto: Es el producto, bien o servicio que se materializa con

su ejecucin.

3 Metas del Proyecto: Es la determinacin cualitativa y cuantitativa del bien,

servicio o indicador que se espera obtener.

La nueva tcnica persigue que el mayor monto de los crditos presupuestarios se

asigne a Proyectos; no obstante, en el entendido de que no todo el presupuesto de
un rgano o Ente puede ser formulado en proyectos, se estipul la creacin de
una Estructura presupuestaria al mismo nivel de los Proyectos, denominada Accin
Centralizada; siendo definida como aquellas que no es posible definir en trminos
de proyectos, pero necesarias para garantizar el funcionamiento de las
Instituciones Pblicas, as como el cumplimiento de otros compromisos del Estado.

Los Proyectos y Acciones Centralizadas se subdividen en Acciones Especficas, las

cuales de definen como:

3 En el Proyecto, son aquellas operaciones concretas, suficientes, medibles y

cuantificables anualmente, necesarias para lograr el resultado esperado.

3 En la Accin Centralizada, detallan las actividades que realiza la Institucin en

pro de su funcionamiento, as como el cumplimiento de otros compromisos
del Estado.

32
La ONAPRE ha establecido de momento una categorizacin predeterminada de las
Acciones Centralizadas, como se muestra a continuacin:

3 Direccin y Coordinacin de los gastos de los trabajadores: Son aquellas que

permiten la administracin de los recursos asignados a los gastos de los
trabajadores, de conformidad con el ordenamiento jurdico vigente y las
convenciones colectivas de trabajo.

Accin Especfica: Asignacin y control de los recursos para gastos de los

trabajadores: Ejecucin de los crditos presupuestarios para sufragar los
gastos de los trabajadores, adscritos a los rganos o entes de la
administracin pblica.

3 Accin Centralizada: Gestin Administrativa: Son aquellas relacionadas con el

funcionamiento institucional, excepto las que corresponden a la Direccin y
Coordinacin de los gastos de los trabajadores. Estas incluyen acciones, entre
otras, las transferencias a entes pblicos no relacionadas con los proyectos, a
instituciones y personas naturales privadas y a organismos internacionales en
cumplimiento de los acuerdos suscritos.

Accin Especfica: Apoyo institucional a las acciones especficas de los

proyectos del organismo: Ejecucin de los crditos presupuestarios para
sufragar los gastos de funcionamiento conformados, entre otros, por la
adquisicin de bienes y servicios, apoyo jurdico, informtico, organizacin
y sistema, reclutamiento y seleccin de personal, registro y auditoria
interna.

Accin Especfica: Apoyo institucional al sector privado y al sector externo:

transferencias de recursos presupuestarios a personas jurdicas y
naturales como asistencia econmicas para sufragar sus gastos. As como,
las necesarias para cumplir con las obligaciones contradas con
organismos internacionales.

Accin Especfica: Apoyo institucional al sector pblico: transferencias de

recursos presupuestarios a los entes descentralizados de la administracin

33
 pblica, para sufragar sus gastos de funcionamiento no vinculados a los
proyectos del rgano de la Repblica de adscripcin.

3 Accin Centralizada: Previsin y Proteccin Social: Son aquellas que permiten

la administracin de los recursos asignados a los gastos de los pensionados y
jubilados, de conformidad con el ordenamiento jurdico vigente y las
convenciones colectivas de trabajo.

Accin Especfica: Asignacin y control de los recursos para gastos de los

pensionados y jubilados: Ejecucin de los crditos presupuestarios para
sufragar los gastos de los pensionados y jubilados, adscritos a los rgano
de la Repblica o Ente Descentralizado de la administracin pblica.

3 Acciones Centralizadas: Asignaciones Predeterminadas: Son aquellas que

implican transferencia que debe realizar la Administracin Central, de
conformidad con la Constitucin y el ordenamiento jurdico vigente.

Accin Especfica: Asignacin y control de los aportes Constitucionales y

legales: Ejecucin de los crditos presupuestarios para transferir los
aportes constitucionales y legales. En el caso del aporte al Sistema de
Justicia, debe considerarse que la inclusin y el financiamiento de las
acciones de los organismos involucrados, se discriminarn en cada una de
las Acciones Centralizadas y Especficas sealadas en el presente
documento, segn corresponda.

3 Accin Centralizada: Direccin y Coordinacin del servicio de la deuda pblica

nacional: Son aquellas que permiten la administracin de los recursos
asignados a la cancelacin de la deuda pblica, adquirida de acuerdo con la
Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico; as como, lo
correspondiente a la disminucin de otros pasivos de conformidad con el
ordenamiento jurdico vigente.

Accin Especfica: Asignacin y control de los recursos para el servicio de

la deuda pblica nacional: Ejecucin de los crditos presupuestarios para
cancelar la deuda pblica.

34
3 Acciones Centralizadas: Otras: Accin Centralizada en la cual se registrarn
todos aquellos gastos centralizados no incorporables en las definidas
anteriormente, para el registro de todas aquellas acciones que responden al
cumplimiento de la misin y funciones asignadas en la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Nacional y otras disposiciones legales. As como,
aquellas para apoyar las acciones especficas de los proyectos asignados por
la autoridad con competencia para ello; tambin incluye las relacionadas con
las de defensa y seguridad del Estado, cuyos gastos los tipifica la Ley
Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de
Control Fiscal.

Acciones Especficas: Las determinadas segn el propsito que considere

el rgano de la Repblica de la Repblica o Ente Descentralizado.

35
 CAPTULO III.
MARCO ORGANIZACIONAL.
10
La Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) , data del ao 1976, cuando es
creada mediante la promulgacin de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario,
transformando la otrora Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en la
Oficina rectora en materia presupuestaria, siendo adscrita a dicho ministerio pero
autnoma en el cumplimiento de sus funciones.

Para el ao 2001, con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Administracin

Financiera del Sector Pblico (LOAFSP) publicada originalmente en Gaceta Oficial
N 37.029, del 5 de septiembre de 2000, dicha Oficina se da paso a la actual
Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)

An cuando sus funciones fundamentales permanecen, siendo que contina siendo

la Oficina rectora en materia presupuestaria, la LOAFSP faculta a la ONAPRE con
una serie de funciones no contempladas previamente, como lo son la elaboracin
del Marco Plurianual de Presupuesto (MPP), la elaboracin conjunta con el Banco
Central de Venezuela (BCV) del acuerdo anual de polticas; el reporte directo a la
Vicepresidencia de la Repblica respecto al cumplimiento de las metas establecidas
en la Ley Anual de Presupuesto, a pesar de su adscripcin formal al Ministerio de
Finanzas (MF), entre otras.
11
Segn lo establecido , la misin de la ONAPRE es evaluar la ejecucin del
presupuesto y asesorar a la Presidencia de la Repblica y a los Organismos sujetos
LOAFSP, en el sistema presupuestario, en su formulacin, seguimiento, liquidacin
y en la evaluacin de su ejecucin fsica y financiera, as como en su consolidacin
anual. Las atribuciones de la ONAPRE estn conferidas en el artculo 21 de la
LOAFSP.

Desde sus orgenes, esta Oficina se ha caracterizado por ser una institucin pblica
reconocida por su profesionalismo y compromiso con las funciones delegadas por

10
Ver nota al pie de pgina 1
11
Extrado de la URL: www.onapre.gob.ve

36
Ley; como toda institucin pblica, su clima organizacional suele ser muy estable,
su estructura es poco cambiante, al igual sus procesos, normas y procedimientos.

Este status quo se ve enfrentado a un proceso de reformas legales y cambios

institucionales en su entorno que obligan a la adaptacin; por tal motivo se hizo
necesaria la adecuacin funcional de una de las dependencias internas, la Unidad
de Estudios Especiales (UEE), hacia el enfoque de la administracin de proyectos
que motorizaran dichos cambios, sin menoscabo de las funciones operativas y de
apoyo a tales proyectos que las dems dependencias realizan.

La estructura organizativa de la ONAPRE es la siguiente 12:

Ilustracin 5.
Estructura Organizativa de la Oficina Nacional de Presupuesto

Fuente: pgina Web de la Oficina Nacional de Presupuesto. www.onapre.gob.ve.

La UEE, es una dependencia staff, que reporta directamente a la Jefatura de la

Oficina, durante los ltimos seis (6) aos ha perfilado su desempeo a la
generacin y gerenciacin de proyectos que contribuyan a la actualizacin de las
12
dem 11

37
normas, procesos, procedimientos y sistemas de la Oficina, permitiendo su
adaptacin a los nuevos y cambiantes requerimientos del contexto. Sus funciones
formales son:

3 Realizar anlisis de incidencias financieras y de procesos que nuevas

disposiciones y regulaciones, o cambios en las existentes, puedan tener
sobre el proceso presupuestario.

3 Realizar estudios e investigaciones especiales en materia y asuntos

vinculados al mbito fiscal y presupuestario.

3 Propiciar el diseo y desarrollo de modelo y metodologas de proyeccin que

hagan ms expeditos los procesos presupuestarios.

3 Coordinar proyectos especiales asignados por la Jefatura de la Oficina.

3 Apoyar a la Jefatura de la oficina y dems dependencias en la coordinacin

de actividades crticas que involucran la participacin de actores internos y
externos de la Oficina.

3 Atender las solicitudes de asesora presupuestaria y econmica que

requieran las diferentes dependencias de la Oficina.

3 Establecer sistemas de evaluacin de los Indicadores de Gestin, que

permitan evaluar la gestin Presupuestaria

3 Otras que le sean asignadas por la Jefatura de la Oficina

Esta dependencia est actualmente compuesta por seis integrantes, tres de rea
funcional y tres del rea informtica, dado que la mayor parte de los proyectos que
gerencian refieren al desarrollo de sistemas; vale destacar que de los tres
miembros funcionales, solo uno posee conocimientos formales sobre Gerencia de
Proyectos, an cuando todos poseen una experiencia mnima de cuatro (4) aos
en el desarrollo de proyectos.

Actualmente la Oficina se encuentra en un proceso de reestructuracin pronto a

ser aprobado en su totalidad por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (MPD),
transformando a la UEE en la Direccin de Planificacin y Organizacin, adscrita a

38
la Direccin General de Planificacin, Programacin y Evaluacin de la Ejecucin,
cuyas principales funciones son:

3 En el rea de Planificacin:

Velar por la consecucin de la misin de la Oficina Nacional de

Presupuesto (ONAPRE).

Coordinar la elaboracin y seguimiento de los planes que permitan al Jefe

de la Oficina y Directores Generales, dirigir la actuacin de la organizacin
hacia el cumplimiento de la misin y para implementar en la organizacin
las leyes, reglamentos, normas, sistemas y procedimientos aprobados por
los rganos rectores de los sistemas administrativos y de control interno y
externo del sector pblico.

Disear y analizar los indicadores de gestin de la Oficina Nacional de

Presupuesto (ONAPRE). As como, implementar los indicadores de
desempeo prescrito por los rganos competentes.

Elaboracin y evaluacin del Plan Operativo Anual Institucional de la

Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), en el marco del Plan
Operativo Anual Institucional del Ministerio de Finanzas.

3 En el rea de Proyectos

Elaborar estudios y desarrollar proyectos en coordinacin con las

dependencias de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), para el
ptimo desempeo de esta institucin como ente rector del sistema
presupuestario.

Asesorar a las Unidades de Organizacin y sistemas de los rganos y

Entes de la Administracin Pblica, en la estandarizacin de los Procesos
administrativos internos relacionados con el sistema presupuestario; as
como en la conformacin de los comits presupuestarios.

39

Brindar apoyo a los grupos de trabajo de la Unidad de Informtica en el
diseo de formas y reportes necesarios en cada uno de los sistemas en
desarrollo, con los cuales interactan los usuarios.

3 En el rea de Organizacin y Mtodos.

Coordinar o elaborar los diagnsticos que permitan informar al jefe de la

Oficina y Directores Generales, las restricciones para implementar en la
organizacin los manuales e instructivos aprobados por los rganos
rectores de los sistemas administrativos y de control interno y externo del
sector pblico.

Monitorear peridicamente los requerimientos exigidos por el marco legal,

que implique la adecuacin de los manuales e instructivos emitidos por la
Oficina Nacional de Presupuesto.

Elaborar y actualizar peridicamente, los manuales de Organizacin y

Sistemas de las diferentes dependencias de la Oficina Nacional de
Presupuesto.

Analizar, disear y elevar propuestas de cambios en las normativas

internas de la organizacin (Reglamentos, Instructivos, Plan de Cuentas,
Etc.).

Analizar, crear y modificar, en accin coordinada, los diversos sistemas

funcionales y modelos de anlisis que se utilicen en la Oficina Nacional de
Presupuesto, a fin de mantenerlos actualizados a las normativas vigentes
y requerimientos de usuarios, directos e indirectos de los mismos.

Se observa una ampliacin de las funciones que formalmente tena establecidas la

UEE; no obstante en gran medida en una sinceracin y adecuacin de las mismas
a las tareas que efectivamente se llevan a cabo.

40
 CAPTULO IV.
DESARROLLO Y ANLISIS DEL PROYECTO DE INVESTIGACIN.

En el presente captulo se plasman y analizan los resultados de la evaluacin

realizada al Proyecto Estatal, basada en los instrumentos y metodologa explicada
en el Captulo II.

Se comenzar con la aplicacin de las Listas de Verificacin Ponderadas para los

procesos de inicio y planificacin establecidos por el PMI en el PMBOOK, a manera
de ejemplo se mostrar solo la Lista referida al proceso de iniciacin, las restantes
se constituirn en parte de los anexos de este trabajo.

A los fines de abordar el segundo objetivo de la presente investigacin, se

elaborar el anlisis del Proyecto Estatal, bajo la metodologa del Marco Lgico, en
su fase de diseo y contrastarn los resultados con lo efectivamente realizado
durante el mismo lapso en el proyecto objeto de estudio.

Se realizar, en la parte final del presente captulo, un anlisis comparativo de los

resultados obtenidos en los dos (2) puntos previos; a objeto de realizar una
valuacin general sobre el apego a las mejores prcticas y cumplimiento
metodolgico seguido por el Grupo del Proyecto durante la Planificacin del
Proyecto Estatal.

IV.1 Evaluacin del Proyecto Estatal bajo el Enfoque del PMI en el

PMBOOK

Cmo se estableci previamente en los objetivos de la investigacin, se realizar

una evaluacin del apego que tuvo el desarrollo de la Fase I del Proyecto Estatal,
en su inicio y planificacin.

En este sentido, el inicio del proyecto se enmarca en la Gestin del Alcance, y

segn les elementos considerados en el PMBOOK por el PMI como mejores
prcticas se tiene:

41
 Tabla N 1.
Instrumento de Verificacin
Gestin del Alcance - Inicio del Proyecto
N/A N/E B M T Observacin
Entradas:
Se recibi la instruccin del alto nivel del ejecutivo
Descripcin del
X nacional para implantar un cambio de tcnica
Producto
presupuestaria.
No se haba planteado ni contemplado un cambio de
Plan Estratgico X tcnica presupuestaria dentro del rgano rector en
la materia.
Criterio de Seleccin
X No hubo opciones a seleccionar.
de Proyectos
No existen registros escritos sobre los mtodos,
procesos o procedimientos aplicados para el cambio
Informacin Histrica X de tcnica presupuestaria dada en los 70', solo se
cuenta con la historia viva d algunos funcionarios
activos en la ONAPRE que participaron en el mismo.
Herramientas y Tcnicas:
Mtodo de Seleccin
X No hubo opciones a seleccionar.
de Proyectos
No se encontraron experiencias en pases de la
regin respecto al Presupuesto por Proyectos en el
mbito Pblico Nacional; solo se cont con la
Juicio de Expertos X
experiencia viva de los funcionarios del anterior
proceso de cambio de metodologa, para que
otorgaran elementos de gua en la implantacin
Salidas:
Punto de cuenta firmado por el Presidente donde se
Acta del Proyecto X instruye el cambio de tcnica y el objeto que con
ello se busca.
Se designo a la Ministerio de Planificacin y
Desarrollo (Direccin de Corto Plazo) y al Ministerio
Director del Proyecto
X de Finanzas (Oficina Nacional de Presupuesto), como
Identificado/Asignado
encargados del desarrollo e implantacin de la
naciente tcnica.
Deba ser implantado para la formulacin del
ejercicio fiscal 2006, a ser entregada antes del 15 de
Restricciones X octubre de 2005; se exiga simplificacin en los
niveles de aperturas presupuestarias y la mayor
asignacin del presupuesto a proyectos
Se parti de la premisa de que TODO el Gasto de
Gobierno poda ser expresado en proyectos, y que
Hiptesis X
todos los cambios legales, sub legales y tecnolgicos
podran realizarse a tiempo
Leyenda = N/A: No Aplica, N/E: No Existe; B: Baja; M: Media; T: Total
Puntuacin Mxima Puntuacin % de Apego a las Mejores
Posible: 30 pts Obtenida: 15 pts. Prcticas del PMI: 50,0%
Fuente: Elaboracin Propia

42
Analizando los resultados obtenidos, se observa que an cuando se tenan
deficiencias en algunas entradas al proceso y el uso de las herramientas o tcnicas
fue limitado, se logr obtener al menos un apego del 50% a los parmetros; al
contrastar este resultado con los niveles establecidos como ptimos para continuar
con las restantes fases del proyecto, establecido en el Captulo II, se observa un
resultado pobre y poco fiable como base para el inicio de posteriores procesos.

Para el anlisis de la Planificacin del Proyecto Estatal, se dividirn los elementos

segn lo establecido por el PMI en el PMBOOK como procesos centrales y procesos
de apoyo. Se mostrar una tabla resumen de los valores posibles, obtenidos y
relativos para cada uno de los restantes procesos, centrales y de apoyo,
establecidos para la fase de planificacin del proyecto.

En la Gestin del Alcance, los procesos centrales de la planificacin son

precisamente la Planificacin y la Definicin del Alcance, siendo los resultados
obtenidos para cada caso los siguientes:
Tabla N 2.
Gestin del Alcance Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Planificacin del Alcance 24 9 42,86%
Definicin del Alcance 18 14 22,22%
Total en Procesos
42 23 54,76%
Centrales
Fuente: Elaboracin Propia

A este respecto merece comentarse lo siguiente:

3 En referencia a la Planificacin del Alcance, an cuando se contaba con

medianamente buenos elementos de entrada, el uso de las posibles
herramientas o tcnicas fue muy deficiente, lo que afect las salidas de
dicho proceso; menos de un 50%.

3 En cuanto a la Definicin del Alcance, el anlisis de los resultados obtenidos

resultan ms crticos que el anterior, por cuanto el nivel de apego a penas
alcanza un 22,22%.

43
 3 En conjunto los procesos antes descritos describen un porcentaje de apego
del 54,76%, se llega a la misma conclusin comparativa obtenida en el
proceso de inicio: el resultado no cumple con el parmetro establecido
como ptimo.

An cuando de antemano se puede inferir los posibles resultados obtenidos para el

resto de los procesos, dado los resultados analizados para los procesos base del
resto de la Gestin de la Planificacin, se continuar plasmando y analizando los
resultados obtenidos, a los fines de llegar a la observancia y anlisis del resultado
general.

Dando paso al anlisis del resto de los procesos centrales, se plasman los
elementos considerados para la Gestin del Tiempo, referidos a la Definicin,
Secuenciamiento y Estimacin de la Duracin de las Actividades, para finalmente
realizar el Desarrollo del Cronograma. Para cada uno de estos procesos se obtuvo
lo siguiente:
Tabla N 3.
Gestin del Tiempo Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Definicin de las
21 13 61,90%
Actividades
Secuenciamiento de las
30 26 86,67%
Actividades
Estimacin de la
Duracin de las 24 5 20,83%
Actividades
Desarrollo del
42 16 38,10%
Cronograma
Total en Procesos
117 60 51,28%
Centrales
Fuente: Elaboracin Propia

Analizando los listados de verificacin se observa que:

3 Definicin de las Actividades: las entradas, as como herramientas y tcnicas

utilizadas se apegaron en relacin media a alta a las mejores prcticas
establecidas por el PMI, arrojando salidas consideradas de estndar medio
(61,90%).

44
 3 Secuenciamiento de las Actividades: con entradas consideradas de medio
apego a las mejores prcticas y el uso de un sistema informtico como
principal herramienta o tcnica para las diagramaciones contempladas en el
PMBOOK, se obtuvieron salidas de buen estndar para procesos posteriores,
alrededor de un 86,67%. Este se constituye en el primero de los procesos
en el cual se puede observar un nivel de apego a considerarse ptimo.

3 Estimacin de la Duracin de las Actividades: en general este proceso de

considera de bajo apego a lo establecido en el PMBOOK, an cuando
contaba con buenas entradas provenientes de otros procesos, pues fue
desarrollado sobre la marcha y como parte del Desarrollo del Cronograma,
forzando incluso la duracin de algunas actividades a elementos de carcter
ms poltico o de cumplimiento de fechas preestablecidas que a criterios
tcnicos razonados, de all el bajo resultado obtenido (20,83%).

3 Desarrollo del Cronograma: muchas de las entradas provenientes de

procesos anteriores se consideran de estndar medio; las entradas propias
del proceso resultaron inexistentes o de baja cualificacin, comprometiendo
producto final obtenido; en adicin a lo anterior, la premura con la que era
solicitado un cronograma para presentacin y aprobacin por parte de los
interesados externos a la Organizacin (adems de la poca pericia del
equipo del proyecto en el uso de las herramientas establecidas), redund en
la omisin plena o sub utilizacin del uso de las Herramientas y Tcnicas
propuestas. El resultado obtenido se considera pobre, porque si bien se
present un cronograma completo en trminos generales, no se cont con
mayores respaldos del porque y el principal producto que se podra obtener
de este proceso, el Plan de Gestin del Alcance, nunca fue desarrollado.

3 A nivel general, los procesos centrales de la Gestin del tiempo en conjunto,

tampoco llegaron a establecerse en los niveles ptimos.

En el caso especfico de la Gestin de Costos, no es prctica habitual de la

organizacin la realizacin de anlisis a este respecto en los equipos de proyecto,

45
esta funcin se delega en la Direccin de Administracin Departamento de
Servicios Generales o Departamento de Recursos Humanos, segn sea el caso del
requerimiento a solicitar. Por ello, solo se desarroll y comentarn los resultados
obtenidos en el proceso de Planificacin de los Recursos, por ser el nico que es
efectivamente llevado a cabo por el equipo del proyecto; los resultados que de all
se obtienen son elevados a la Direccin de Administracin para que suministre lo
necesario, en caso de ser aprobado por la mxima autoridad de la ONAPRE.
TablaN 4.
Gestin de Costos Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Planificacin de los
21 8 38,10%
Recursos
Fuente: Elaboracin Propia

En el aparte especfico de la planificacin de los recursos, si bien se contaba con la

instruccin de brindar apoyo al proyecto, emanada por parte de la Directiva de la
misma para todo el personal; se cometi el error de omisin al no tomar la
previsin con algunos requerimientos, por ejemplo los tecnolgicos, como ancho
de banda, capacidad de los servidores, capacitadores, entre otros, al asumir que se
contaba con todos los recursos necesarios o que la adquisicin de los posibles
faltantes sera expedita; el desarrollo del proyecto, fase no tratada en esta
investigacin, corrobora esta apreciacin de falta de previsin en este sentido.

En cuanto a la Gestin de Riesgos, es de resaltar que no es prctica habitual en la

organizacin el anlisis de los riesgos asociados a proyectos, principalmente por la
inexistencia misma prctica institucional, en la cual no existen polticas con relacin
al manejo de riesgos, se tiene el sesgo de que todo riesgo es negativo, obviando
as de plano cualquier posibilidad de aprovechamiento de riesgos positivos, y la
tendencia de solo considerar a aquellos riesgos negativos que ponen en riesgo de
paralizacin o fracaso al proyecto. Por lo antes expuesto, se explica el puntaje de
cumplimiento de apenas el 27,78%.

46
 Tabla N 5.
Gestin de Riesgos Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Planificacin de los
18 5 27,78%
Riesgos
Fuente: Elaboracin Propia

En el caso especfico de la Gestin de la Integracin, ltimo de los elementos de

los procesos centrales, se busca sintetizar en un solo documento el plan maestro
de ejecucin de un proyecto. En el proyecto objeto de estudio, al observar el
desarrollo de los anteriores elementos centrales, se puede de antemano inferir la
deficiencia del mismo; tal percepcin se confirma al analizar los componentes del
mismo y el apego a los principios establecidos como mejores normas; con apenas
un 29,17% de acatamiento se observ un pobre desempeo en la obtencin de los
elementos de entradas propios del proceso, una vaga aplicacin de las
herramientas y tcnicas propuestas, y como resultado una baja calidad en sus
salidas.
Tabla N 6.
Gestin de la Integracin Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Planificacin de la
24 7 29,17%
Integracin
Fuente: Elaboracin Propia

A continuacin se proceder con el anlisis de los denominados procesos de apoyo

que sustentan los dems elementos de las reas de la Gerencia de Proyectos para
la planificacin de los mismos; a saber: Gestin de la Calidad, elementos de la
Gestin del Riesgos, Gestin de las Comunicaciones; Gestin de Recursos
Humanos y Gestin de Adquisiciones.

Con relacin al ltimo de estos puntos, no es prctica de la organizacin que la

Gerencia de proyectos administre y controle los procesos de adquisiciones, ello
se realiza en el Departamento de Servicios Generales de la Direccin de
Administracin; as que aparte de realizar el levantamiento de posibles
requerimientos, identificados en la Gestin de Costos Planificacin de Recursos,

47
el equipo de proyecto no interviene en los aspectos relacionados con las
adquisiciones necesarias para la consecucin del mismo.

Ahora bien, analizando los procesos de apoyo que s aplicaran para el proyecto en
estudio, para la Gestin de la Calidad (Planificacin de), en este caso especfico, se
obtuvo la puntuacin de 15,15% de cumplimiento, en donde las deficiencias se
observan transversalmente en todo el proceso; prcticamente se obvi de la
planificacin este elemento, que debi ser considerado de suma importancia, dada
la trascendencia y objetivo que se persegua con el cambio de tcnica.

A manera de comentario, se enuncian algunos elementos que durante la fase de

ejecucin evidenciaron y continan evidenciando la total falta de incorporacin de
polticas o lineamientos de calidad durante la planificacin del Proyecto Estatal:
revisin y publicacin en tres oportunidades, con las fe de erratas
correspondientes, de los instructivos sobre el sistema presupuestario emanados
por la Oficina; publicacin en dos oportunidades del Clasificador Presupuestario;
pruebas en caliente, correcciones de los sistemas sobre la marcha y tomas de
decisiones a ltimo minuto de desincorporar elementos histricamente presentados
en los Proyectos de Ley de Presupuesto, por fallas sistmicas en su captura o
procesamiento; prdida de material de soporte informtico por contenidos de
informacin errneas (CD contentivos del Proyecto de Ley), entre otras.
Tabla N 7.
Gestin de la Calidad Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Planificacin de la
33 5 15,15%
Calidad
Fuente: Elaboracin Propia

En cuanto a la Gestin de los Recursos Humanos, este proceso an cuando

tambin es centralizada su ejecucin dentro de la Organizacin, cuenta con un
poco ms de intervencin por parte del equipo del Proyecto, al ser dicha Direccin
la encargada de definir los requerimientos del personal que se desee incorporar a
los fines de llevar a cabo un proyecto dado.

48
No obstante, en el caso de este proyecto Estatal en especfico, no hubo mayor
tiempo para la incorporacin de personal externo a la Organizacin; es decir, no se
contempl la adquisicin de nuevos miembros para el equipo del proyecto que
proviniesen del mercado laboral, dado que por una parte, las prcticas y
procedimientos necesarias para la contratacin de personal en la Administracin
Pblica, requiere unos lapsos que hicieron inviable considerar esta posibilidad y por
la otra, el perfil que deban poseer los aspirantes era muy difcil de definir, por
cuanto no existen profesionales entenados en elaboracin de presupuesto por
proyectos para el mbito pblico.

Se recurri entonces a solicitar personal de apoyo entre las distintas Direcciones

funcionales de la Organizacin, con el aval del Jefe de la misma con la instruccin
de Proyecto Prioritario al cambio de tcnica. Sin embargo, tal designacin de
personal siempre fue en condicin de apoyo, es decir, nunca se incorporaron
plenamente a tiempo completo al equipo del proyecto, sino que brindaban apoyo
al mismo en las reas especficas en que eran requeridos.

En cuanto a la organizacin del equipo del proyecto, siendo que el mismo es una
preasignacin, pues se compone del personal activo con el que cuenta la Unidad
que lider el proyecto (la Unidad de Estudios Especiales), y siendo que este equipo
ha laborado junto por ms de tres (3) aos en la ejecucin de proyectos, no se
hicieron explcitos los factores que detallan a la planificacin de la organizacin
para este Proyecto Estatal en especfico, sino que se respet la cadena de mando
institucional y asignaron las responsabilidades segn las funciones comnmente
desempeadas por cada uno de ellos (los miembros del equipo), sin plantearlos
por escrito.
Tabla N 8.
Gestin de los Recursos Humanos Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Planificacin de la
33 15 45,45%
Organizacin
Adquisicin de Personal 21 10 47,62%
Total en Procesos de
54 25 46,29%
Apoyo
Fuente: Elaboracin Propia

49
De los procesos de apoyo, la Gestin de las Comunicaciones fue el nico que
estuvo presente durante la planificacin del Proyecto Estatal de forma expresa y
definida, siendo uno de los pocos en los que se obtuvo una puntuacin superior al
70%, incluyendo a los procesos centrales.

Sin embargo, es necesario mencionar que tales elementos considerados e

incorporados durante la fase de Planificacin del Proyecto, surgieron por exigencia
de los sponsors del mismo, an cuando es prctica habitual del equipo del
proyecto los reportes de desempeo; para este caso particular, las formas y
peridiocidad implementadas surgieron como exigencia de los Viceministros del
Ministerio de Planificacin y Desarrollo y Ministerio de Finanzas, rganos
designados por la mxima autoridad del Ejecutivo Nacional para llevar a cabo el
proyecto de cambio de tcnica presupuestaria.

TablaN 9
Gestin de las Comunicaciones Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Planificacin de las
15 11 73,33%
Comunicaciones
Fuente: Elaboracin Propia

Finalmente, la Gestin de Riesgos cuenta con cuatro (4) procesos de apoyo, en los
cuales, analizando los resultados obtenidos en el proceso central de esta Gestin,
se infiere de antemano que no fueron tomados mayormente en consideracin.

Cmo se dijo con anterioridad, no es la norma analizar los posibles riesgos

(positivos o negativos) de un proyecto, a menos que los mismos signifiquen la
paralizacin o el fracaso del mismo; siendo la prctica habitual la evitacin de su
ocurrencia como tcnica de respuesta. Por ello, no extraa los resultados
obtenidos en este aparte.

50
 Tabla N 10
Gestin de Riesgos Planificacin del Proyecto
Puntuacin Puntuacin % de Apego a las Mejores
Mxima Posible Obtenida Prcticas del PMI
Identificacin de los
30 5 16,67%
Riesgos
Anlisis Cualitativo de los
36 1 2,78%
Riesgos
Anlisis Cuantitativo de
27 0 0%
los Riesgos
Plan de Respuesta a los
42 8 19,05%
Riesgos
Total en Procesos de
135 14 10,37%
Apoyo
Fuente: Elaboracin Propia

Escasamente se identificaron los riesgos del Proyecto Estatal, el anlisis de los

mismos fue nulo y se procur la evitacin de ocurrencia como nica respuesta a
los mnimamente identificados.

En General, consolidando los procesos analizados en las pginas anteriores, se

concluye que desde su inicio del proyecto objeto de estudio fue deficiente, al no
estar claramente definido que se quera, no contar con informacin histrica (ni
mayor tiempo para buscarla en otras experiencias comparables), no estar inmerso
el mismo dentro de la Planificacin de la Organizacin y no permitirse (por parte
de los sponsors) el planteamiento de alternativas. La obtencin de apenas un 50%
de cumplimiento en esta rea, considerando el impacto que dentro de la
Administracin Pblica tiene un cambio de tal magnitud dentro del Sistema
Presupuestario, no es siquiera aceptable.

La consolidacin de los resultados obtenidos en la Fase de Planificacin arroja un

resultado global de apenas un 32,46%; en retrospectiva, dicho proyecto nunca
debi haber pasado a la fase de ejecucin sin antes haber corregido las mltiples
deficiencias identificadas anteriormente; pues con esta base de partida se haca
muy cuesta arriba la correccin sobre la marcha y el cumplimiento de los lapsos
establecidos, nica variable inamovible del Proyecto Estatal.

51
IV.2 Evaluacin del Proyecto Estatal bajo el Enfoque de la Metodologa
del Marco Lgico.

La definicin de proyectos bajo el enfoque el marco lgico no contradice la que

maneja el PMI, sino que la detalla an mas al incorporar elementos como la
ubicacin geogrfica y el grupo de beneficiarios de forma expresa, en pro de la
bsqueda de la solucin de un problema especfico.

Segn este planteamiento metodolgico, el inicio de un proyecto debe comenzar,

una vez detectada la existencia de un problema, con el anlisis de los involucrados
y un detallado anlisis de los problemas, procesos que se realizan casi
simultneamente.

3 Anlisis de los involucrados:

Para el proyecto objeto de estudio, el espacio geogrfico que se ve afectado

traspasa incluso las fronteras nacionales, pues siendo que la tcnica de
presupuestaria deben adoptarla todos los rganos y Entes del Sector
Pblico, las dependencias externas del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Petrleos de Venezuela s.a. (PDVSA) por ejemplo, debieron tambin
adoptar la metodologa, a los fines de presentar sus proyectos de
presupuesto para la consolidacin de dicho documento en las respectivas
instituciones; sin embargo, se delimitar al mbito y espacio territorial
nacional como espacio geogrfico.

Listando al universo de grupos de actores que componen el espectro de los

participantes del Proyecto Estatal, se tiene:

Alta Directiva del Ejecutivo Nacional.

rganos de la Repblica y sus Entes Descentralizados

Funcionalmente.

Asamblea Nacional.

Contralora General de la Repblica.

Estados y Municipios.

52

Entes Estadales y Municipales.

Instancias legislativa Estatales y Municipales

Instancias contraloras Estatales y Municipales

ONAPRE cuerpo tcnico

ONCOP cuerpo tcnico

Comunidad organizada para ejercer la Contralora Social.

Comunidad en General

Cuerpos gremiados y profesionales del rea fuera del mbito pblico.

Siendo que el origen del objeto de estudio fue la no alineacin de la anterior

tcnica con las necesidades Gubernamentales y exigencias del Estado
Moderno, que exiga ver en una relacin uno a uno cuales eran los
productos (bienes o servicios) que se entregaban a la comunidad con el
desarrollo de tales misiones y planes, tal y como se encontraban relejados
en el POAN, a los fines de poder ejercer un mayor y mejor seguimiento a los
emprendimientos del Gobierno y permitir a la comunidad organizada contar
con un documento pblico (el Presupuesto Nacional), donde vieran
reflejadas las acciones del Estado en pro de mejorar las problemticas que
los afectan.

Analizando el papel que deberan haber tomado cada uno de los grupos
antes mencionados; a continuacin se explica el papel que cada uno ejerci
o pudo ejercer en el marco del Proyecto Estatal, as como el anlisis de la
consideracin de los mismos durante el real desarrollo de dicho proyecto:

Alta Directiva del Ejecutivo Nacional: grupo sponsors, promotor y

principal impulsor de la aplicacin del cambio de tcnica, son los
tomadores de decisiones en cuanto al que hacer del Gobierno, quienes
aprueban a nivel del Poder Ejecutivo en que se invierten los recursos con
que se cuenta para un determinado perodo fiscal; y por Ley,
responsables de la Gestin Gubernamental, por lo tanto, principales

53
 interesados e imprimir mayor transparencia al Sistema de Administracin
Financiera y Gestin.

rganos de la Repblica y sus Entes Descentralizados: comprende a los

rganos Centrales de los cinco (5) poderes nacionales que componen el
Ttulo II del Proyecto y la Ley de Presupuesto, y sus respectivos Entes
Adscritos; son quienes debieron adoptar la tcnica para solicitar los
recursos necesarios emprender los planes propuestos para el ejercicio
fiscal formulado. Se perfilaron en un principio como opositores al
proyecto, en su gran mayora, argumentando razones de tiempo para la
asimilacin de los cambios presentados, no solo a nivel metodolgico,
sino tambin sistmico, porque en el caso particular de los Entes
Descentralizados, posee en su mayora, sistemas integrados de gestin
presupuestaria administrativo financiera contable, y los cambios
implantados dejaban prcticamente en la obsolescencia dichos sistemas,
y no contaban con el tiempo necesario para la adaptacin de los
mismos.

Estados y Municipios: la LOAFSP establece que deben apegarse a los

lineamientos que dicte la ONAPRE, en lo que les sea aplicable y que no
contradiga o entre en conflicto con sus respectivos marcos jurdicos; y el
reglamento de la mencionada Ley establece que la tcnica de
presentacin de presupuestos, desde su formulacin hasta su cierre,
debe ser realizado con una nica tcnica. No obstante lo anterior, por
razones de conflictos legales solo uno de los Estados ha promulgado
su propia LOAFSP, los dems se rigen por las respectivas LORP, en las
cuales establecen la tcnica del Presupuesto por programas como
tcnica para la presupuestacin de sus respectivas regiones; y para los
13
Municipios, se promulg la Ley Orgnica del Poder Municipal , donde
establecen como tcnica presupuestaria al Presupuesto por Programas
que implican la derogacin y promulgacin o reforma de Leyes estadales

13
Publicada en G.O. N 38.204, de fecha 08 de junio de 2005.

54
 y nacionales. Por estos motivos se excluy a las regiones de la
aplicabilidad de la tcnica para el ejercicio 2006, contraviniendo incluso
la instruccin expresa de los sponsors.

Entes Estadales y Municipales: en el caso de estos, an cuando sus

respectivos niveles de Gobierno de Adscripcin fueron exceptuados de
implantar la tcnica para el ejercicio fiscal 2006, tuvieron que asumir el
cambio de tcnica, por regirse en el mbito presupuestario, bajo el
mismo marco legal de los Entes Descentralizados de la Repblica; la
posicin adoptada por stos entes fue similar a la adoptada por los
anteriores, con el agravante que por razones de un error de
consideracin se asumi que si Estados y Municipios no deban
adoptar la tcnica, sus adscritos tampoco, lo que result no ser cierto
y capacidades tcnicas, no se les convoc ni incorpor a las mesas de
trabajo e inducciones en las que se dio a conocer la nueva tcnica, y
elementos de ajustes relacionados.

Estos entes tuvieron que presentar sus proyectos de presupuestos

adoptando una tcnica que desconocan totalmente.

Asamblea Nacional: este poder pblico es el que aprueba el Proyecto de

Ley de Presupuesto elevado por el Ejecutivo Nacional para su
consideracin, y debe ejercer por Ley el papel de rgano vigilante de la
Gestin de Gobierno. Sin embargo, no se consult opinin, ni realizaron
mesas de trabajo que involucraran a los tcnicos de este rgano, en su
papel contralor, en el desarrollo de la tcnica. No fue sino despus de
presentado el Proyecto de Ley de Presupuesto que este Poder, en su
carcter de vigilante, conoci formalmente los por menores de la
tcnica.

Instancias legislativa Estatales y Municipales: siendo que los niveles

respectivos de Gobierno no adoptaron, por las razones antes expuestas,
la nueva Tcnica Presupuestaria, ni si quiera se pens en convocarlos

55
 para hacer de su conocimiento la mismo, despus de la entrega del
Proyecto de Ley de Presupuesto.

Contralora General de la Repblica: este rgano, cuya funcin es la de

ejercer la contralora externa, de toda Gestin realizada por los rganos
de los dems poderes nacionales, no fue convocado en su carcter de
contralor, para que conociera y opinara de la tcnica en sus aspectos
funcionales, a objeto de ejercer con propiedad del rol que por marco
jurdico se le otorga.

Instancias contraloras Estatales y Municipales: su situacin fue la misma

a la explicada para las instancias legislativas regionales.

Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE): siendo el rgano rector en

materia presupuestaria, fue el encargado de crear e implantar el
Presupuesto por Proyectos, con todas las implicaciones que ello supuso.
Tal y como se mencion al inicio de esta investigacin, la opinin del
cuerpo tcnico de dicha Oficina, fue contraria a la aplicacin del cambio
para la formulacin del ejercicio fiscal 2006; se elevaron propuestas de
implantacin paulatina que de plano fueron rechazadas, desoyendo la
opinin de quienes manejan y conocen en negocio, se continu con el
proyecto.

Oficina Nacional de Contabilidad Pblica (ONCOP): este rgano rector en

materia contable, es el responsable administrador del sistema que
integra la Gestin de las Finanzas Pblicas, en lo que respecta a la
ejecucin presupuestaria, financiera y contable de los rganos de la
Repblica, mediante el Sistema SIGECOF, y si bien su directiva particip
activamente durante todos los procesos del Proyecto Estatal, sus
tcnicos se vieron poco involucrados, por lo que no se analiz a
profundidad el impacto de los cambios realizados en el Sistema
SIGECOF, necesarios para garantizar el objetivo principal del cambio de

56
 tcnica: una mayor transparencia, eficacia y eficiencia del uso de los
recursos pblicos.

Comunidad organizada para ejercer la Contralora Social: an cuando

existen algunos grupos de la sociedad civil interesados en ejercer la
funcin de ser contralores de la Gestin Gubernamental, formalmente no
se encuentran organizados para tal fin, por lo que no han conocido
formalmente de la tcnica. En adicin a lo anterior, no se formularon los
mecanismos mediante los cuales estos grupos pudiesen ejercer su
funcin; entonces, an cuando pudiesen conocer los aspectos
funcionales relevantes de la Nueva Tcnica, no poseen mecanismos para
poder ser instancias contraloras sociales.

Cuerpos gremiados y profesionales del rea fuera del mbito pblico:

con una voz poco escuchada y sin mayor posibilidad de ejercer presin
para impedir la implantacin de la nueva tcnica, algunos de estos
grupos elevaron su descontento y oposicin no al cambio de tcnica en
si, sino a lo atropellado que se pretenda (y finalmente se realiz) dicha
implantacin.

Comunidad en General: an cuando decir que la poblacin de toda

Venezuela en general, sera un beneficiario indirecto del Proyecto Estatal
suena retrico, no es falso, pues si se logra una mayor transparencia,
eficacia y eficiencia en el uso de los recursos pblicos, mejores y
mayores paulatinamente, sern los beneficios que podrn ofrecerse a la
comunidad.

Resumiendo, del universo de actores considerados relevantes, en miras de

hacer viable el objetivo principal por el cual se origin el proyecto, fueron
consideraros los siguientes:

57
 Tabla N 11.
Anlisis de los Involucrados
No
Actores Relevantes Considerados
Considerados
Grupo Objetivo (Beneficiarios Directos).
Comunidad organizada para ejercer la Contralora Social. X
Beneficiarios Indirectos.
Alta Directiva del Ejecutivo Nacional. X
Asamblea Nacional. X
Contralora General de la Repblica. X
Instancias legislativa Estatales y Municipales X
Instancias contraloras Estatales y Municipales X
Comunidad en General X
Opositores (al menos en una primera instancia)
ONAPRE cuerpo tcnico X
ONCOP cuerpo tcnico X
rganos de la Repblica y sus Entes Descentralizados
X
Funcionalmente.
Estados y Municipios. X
Entes Estadales y Municipales. X
Cuerpos gremiados y profesionales del rea fuera del
X
mbito pblico.
Fuente: Elaboracin Propia

Se observa que a penas uno de los actores fue tomado en cuenta y

considerado como el grupo focal por el cual se emprendi el Proyecto
Estatal; ya de partida con un mal enfoque de los reales beneficiarios, a la
vez desestimando o negando la posibilidad de or opinin e incorporar
sugerencias de otros actores (beneficiarios u opositores), se concluye que el
proyecto en estudio se desarroll con un sesgo y como una imposicin, por
lo que a muy corto plazo deber ser drsticamente reformulado, o terminar
por convertirse en una solucin ms problemtica que el detonante del
proyecto.

Dado los resultados obtenidos en el proceso que segn la metodologa del Marco
Lgico, es el punto de partida de un proyecto, se considera estril continuar el
anlisis de este segundo objetivo planteado en el desarrollo del proyecto de
investigacin, pues de antemano se sabe que el anlisis de los problemas, el rbol
de objetivos y las alterativas propuestas que debieron ser incorporadas, al ser
contrastadas con lo efectivamente realizado evidenciarn su no consideracin,

58
pues el proyecto fue enfocado a satisfacer las necesidades del grupo sponsors y no
de los reales beneficiarios de la poltica.

IV.3 Comparacin de los resultados obtenidos en los Anlisis del

Proyecto Estatal, bajo el enfoque del PMI en el PMBOOK y la
Metodologa del Marco Lgico.

Resumiendo lo observado en el desarrollo de los puntos previos, bajo el enfoque

metodolgico del PMI, como gua de mejores practicas para la Gerencia de
Proyectos, observamos que la definicin del proyecto objeto de estudio, desde su
inicio fue pobre, al no haberse apegado a un no mas del 50% en los factores que
impulsan el inicio de un proyecto.

Durante la Planificacin del mismo, se observ un fuerte sesgo limitante al

cumplimiento de los parmetros de lapsos establecidos por los principales
sponsors, desestimando opiniones tcnicas que recomendaban la no implantacin
para el ejercicio fiscal 2006.

Ello se corrobora al momento de analizar el inicio del proyecto segn la

metodologa del Marco Lgico, en la cual se concluy que desde base: la
identificacin de los actores o involucrados, el enfoque fue errado, porque se
perdi de vista al grupo focal por el cual se argument la necesidad del cambio de
tcnica, dejando de lado incluso la opinin de mltiples beneficiarios indirectos,
enfocando al proyecto a la atencin de solo uno de ellos.

IV.4 Evaluacin del Proyecto de Investigacin.

Es de resaltar que an cuando la disponibilidad de la informacin no represent

una limitante al proyecto de investigacin, no pudo completarse el segundo
objetivo especfico planteado, dado que en anlisis que se procuraba buscar
resulta ser un ejercicio terico inerte para el desarrollo del presente estudio, por
cuanto de antemano se observa que el enfoque dado al proyecto no contempl
mnimamente, a los beneficiarios directos del mismo.

59
Lo anterior redunda por tanto, en un cumplimiento mnimo del tercer objetivo
especfico, pues la comparacin de los anlisis basados en las metodologas
utilizadas pudo realizarse someramente.

Esto sin embargo no desmerece el esfuerzo realizado, pues las anticipadas

conclusiones obtenidas forman parte de las recomendaciones a realizar al equipo
del proyecto, cuarto objetivo planteado y plasmado en el captulo de conclusiones
y recomendaciones.

60
 CAPTULO V.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

3 Como conclusin general, al observar los resultados obtenidos en procura de

abordar los dos primeros objetivos del estudio, que el Proyecto Estatal no
debi haber pasado a la fase de ejecucin sin antes haber resuelto los
problemas identificados en su inicio y planificacin.

3 De los elementos analizados bajo las premisas establecidas como mejores

prcticas por el PMI en el PMBOOK, se observa que tan solo en la
secuenciacin de las actividades se obtuvo un porcentaje de apego superior al
lmite mnimo ptimo establecido; siendo que este proceso no es uno de los
medulares entre los procesos centrales, no influy significativamente en la
obtencin del resultado global.

3 Bajo este misma metodologa de evaluacin, se observ que desde su inicio,

el proyecto denotaba grandes deficiencias en su alcance; se constat en
conversaciones con el personal del equipo del proyecto que razones polticas
privaron por sobre las decisiones y sugerencias tcnicas de aplicabilidad
paulatina, respecto a la continuidad de la ejecucin de dicho proyecto.

3 Al anlisis bajo la Metodologa del Marco Lgico no pudo realizarse hasta el

ltimo de los elementos establecidos en la etapa de diseo; ello en razn a
que la desviacin observada tan solo con el anlisis de los participantes o
involucrados, en relacin al hacia quien se enfoc el proyecto fue tan alta,
que haca estril continuar con el anlisis.

3 El desarrollo del proyecto busc satisfacer los requerimientos de los sponsors

del mismo, elemento que a priori no sera errado; no obstante para este
proyecto especfico, la opinin o requerimientos de sus promotores resultaba
ser la de menor peso tcnicamente, siendo si quiera consideradas las
opiniones de otros beneficiarios indirectos y menos an la de los posibles
beneficiarios directos.

61
3 El desarrollo del tercer objetivo planteado, el anlisis comparativo de los
resultados obtenidos en el desarrollo de los dos primeros objetivos, no pudo
llevarse a cabo segn lo esperado, ello en virtud de lo expuesto en el punto
anterior.

3 Se observa que an cuando la opinin generalizada tanto de los tcnicos que

implantaron el proyecto como de los sponsors del mismo, es que se logro el
objetivo final impuesto, en cuanto al cumplimiento de los tiempos establecidos
para efectuar e implementar el cambio de tcnica, resumido dicho proceso en
la remisin a la Asamblea Nacional del Proyecto de Ley de Presupuesto 2006,
bajo la tcnica del Presupuesto por Proyectos, en fechas previstas en Ley.
No obstante, durante el mismo proceso de consolidacin de los proyectos de
presupuestos de los rganos y Entes, y ahora durante la ejecucin de dicho
presupuesto, se ha constatado lo siguiente:

o El desarrollo de las bases tericas de la tcnica, y su decantacin

hacia los niveles operativos, es an muy pobre.

o Se ha detectado la existencia de mltiples vacos normativos, lo que

an se estn corrigiendo sobre la marcha.

o El nivel de comprensin de la nueva tcnica por parte de los

funcionarios encargados de implantarla en sus respectivos
organismos, e inclusive dentro de la misma Organizacin, presenta
elevadas deficiencias.

o La adaptacin de los sistemas informticos a la nueva tcnica

generaron innumerables problemas de fondo durante el proceso de
formulacin; se ha observado tambin que la ejecucin
presupuestaria se ha visto comprometida por razones sistmicas, lo
que est atentando contra el desarrollo de la nueva tcnica
presupuestaria, al reforzar la resistencia al cambio que an persiste
en los niveles funcionales.

62
3 Se recomienda al grupo del proyecto, en miras de elevar los estndares de la
Gerencia de dicho Proyecto Estatal lo siguiente:

Reorientar el enfoque del proyecto a los verdaderos beneficiarios

directos del mismo, y sus principales beneficiarios indirectos.

Incorporar las metodologas utilizadas en el presente estudio, en la

gerenciacin formal de los proyectos emprendidos por dicho equipo; en
especfico para la continuidad del proyecto objeto de estudio.

Sensibilizar al resto de la Organizacin, especialmente a los tomadores

de decisin, sobre la necesidad, a los fines de establecer estndares en
cuanto a la Gerencia de Proyectos de la Institucin, as como la
generacin de normas y procedimientos formales en reas como la
gestin de comunicaciones, adquisiciones, recursos humanos, calidad y
riesgo, entre otros.

Considerar la incorporacin de personal tcnico fuera de los actualmente

consultados, como por ejemplo del resto de las oficinas rectoras del
Sistema Financiero, miembros de la sociedad organizada, y rganos
contralores, a los fines de obtener un background de necesidades y
requerimientos especficos por parte de cada una de estas instituciones.

Revisar y ampliar las bases tericas del Presupuesto por Proyectos, a

objeto de hacerlas ms entendibles, manejables, prcticas y operativas
para el comn usuario.

Propender al fortalecimiento de las necesarias relaciones

interinstitucionales con los altos mandos del Ejecutivo Nacional, con el
fin de informar y monitorear el avance y alcance de los objetivos
logrados en principio con el cambio de tcnica.

63
 BIBLIOGRAFA

3 Arias, Fidias G.(1999). El Proyecto de Investigacin: Gua para su Elaboracin.

(3ra ed.). Venezuela, Editorial Episteme Orial Ediciones.

3 Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico (1995). Aspectos Conceptuales

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Impresos Lobo.

3 Camacho, Hugo; Cmara, Lus; Cascante, Rafael; Sainz, Hctor Sainz. (2001).
El Enfoque del marco lgico: 10 casos prcticos. Cuaderno para la
identificacin y diseo de proyectos de desarrollo. Fundacin CIDEAL y
Acciones de Desarrollo y Cooperacin.

3 Centro Profesional de Capacitacin ABC (2004). El Sistema Presupuestario del

Sector Pblico Nacional. Venezuela. Editorial CEPROCAPABC.

3 Hernndez Sampieri, Roberto; Fernndez C., Lucio; Baptista L., Pilar. (2003)
Metodologa de la Investigacin. (3ra Ed.). Mxico. McGraw-Hill

3 Mndez A., Carlos E. (2001). Metodologa. Diseo y desarrollo del proceso de

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Direccin de Proyectos (PMBOK). (3ra ed). EUA. Project Management Institute.

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Notas Metodolgicas. (8va Ed. ampliada) S-PlaniG Kilian ZD. Venezuela

64
Leyes y Normativas

3 Repblica Bolivariana de Venezuela, Asamblea Nacional. Ley Orgnica de

Administracin Financiera del Sector Pblico. Gaceta Oficial N 37.029 de
fecha 05 de septiembre de 2000.

3 Repblica Bolivariana de Venezuela, Asamblea Nacional. Ley de Reforma

Parcial de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico.
Gaceta Oficial N 38.198, 31 de Mayo de 2005.

3 Repblica Bolivariana de Venezuela, Ministerio de Finanzas, Oficina Nacional

de Presupuesto. Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de Administracin
Financiera del Sector Pblico: Sobre el Sistema Presupuestario. Gaceta
Extraordinaria N 5.781. del 12 de agosto de 2005.

Fuentes de Internet

3 Oficina Nacional de Presupuesto: visin, misin y estructura organizativa;

disponible URL: www.onapre.gob.ve.

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http://forteza.sis.ucm.es/profes/jmartin/pstrabajo/rendi2.pdf.

3 Snchez Flores, Maria Anglica. Diseo de un proceso de decisin para la

apertura de barras de caf oma. (2003). Tesis de grado presentada ante la
Pontificia Universidad Javeriana, facultad de ingeniera, carrera industrial,
Bogot Colombia. Localizada en la direccin URL:
http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/ingenieria/tesis170.pdf

3 Enfoques Estratgicos de la Administracin de Personal. Ubicado en la URL:

http://gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/rrhh/enfoestraadmindep
ers.htm. Aportado al portal por UCh RR.HH. portal de estudiantes de RR.HH.
www.uch.edu.ar/rrhh.

65
ANEXOS

66
 Anexo A.
Procesos Centrales de la Gestin de Planificacin.

67
 Anexo B.
Procesos Centrales de la Gestin de Planificacin.

78