EL ESTADO DE LA SEGURIDAD

EN AMRICA LATINA*

Alejandro E. LVAREZ**

SUMARIO: I. Introduccin. II. La situacin de la violencia y

el delito. III. El estado de las instituciones del sector de se-
guridad pblica. IV. Cmo revertir la situacin? Las polti-
cas de seguridad ciudadana. V. Conclusin.

I. INTRODUCCIN

La seguridad est hoy en la agenda de todos los debates en Amrica

Latina. Varias encuestas de opinin muestran que la falta de seguridad
es una de las preocupaciones mayores de los habitantes de la regin,
en cerrada competencia con el desempleo y la educacin. En todas las
elecciones presidenciales que han tenido lugar recientemente, la seguri-
dad fue tema de campaa electoral y buena parte de su desenlace se
ha jugado en ese terreno. En efecto, aunque no tan rpido como la sen-
sacin de inseguridad, el aumento objetivo de los ndices de ciertos cr-
menes violentos (tales como el homicidio) es de notar, especialmente en
el ltimo decenio.
Este aumento, fenmeno relativamente reciente en la regin, tiene ya
confirmados efectos negativos en el desarrollo humano y se presenta
tambin como un elemento distorsionador para la dinmica democrtica.
La enorme importancia porcentual de los gastos asociados a la violen-
cia1 que, en consecuencia, no son destinados a la inversin productiva o
a la inversin social son una prueba de ello, as como la progresiva ero-
* Reproducido con autorizacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de
Justicia de las Amricas, CEJA. Artculo aparecido en Revista Sistemas Judiciales, nm.
12, publicada en mayo de 2007.
** Asesor en Reforma del Sector de Justicia y Seguridad para Amrica Latina y el Cari-
be del PNUD. alejandro.alvarez@undp.org.
1 Vase Cuadernos de Desarrollo Humano, PNUD El Salvador, 2005.

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ALEJANDRO E. LVAREZ

sin de la credibilidad en las instituciones democrticas, que se ven su-

peradas por un fenmeno para el que no parecen tener respuesta.
En efecto, la violencia y la inseguridad son en el estado actual de co-
sas, un condicionante para el desarrollo y para las estrategias de reduc-
cin de la pobreza. Los pases y las personas ms pobres son quienes
estn ms expuestos a los hechos de violencia (quizs con la excepcin
de los secuestros). Los pobres ven la inseguridad como un obstculo
para superar su situacin de desventaja y los pases pobres tienen ms
dificultades para resolver los problemas de violencia e inseguridad que
aquellos que presentan mejores ndices de desarrollo humano. Por cier-
to, ciertos estudios realizados en Latinoamrica intentan mostrar el im-
pacto negativo de la violencia y el delito en el crecimiento del producto
interno bruto. La violencia es, en consecuencia, un obstculo para al-
canzar los objetivos de desarrollo del milenio (MDGs, por sus siglas en
ingls). La prevencin de la violencia y la reforma del sector de seguri-
dad se convierten en consecuencia en una parte esencial de la lucha
contra la pobreza y de la promocin del desarrollo humano.
La violencia y la inseguridad son, adems, un obstculo para la con-
solidacin de la gobernabilidad democrtica en la regin. Las dificulta-
des del sector de seguridad de reducir los niveles del delito invitan a al-
gunos a adoptar polticas o prcticas por fuera del Estado de derecho,
tales como las acciones de limpieza social o las campaas antipandi-
llas. Asimismo, las dificultades del poder civil para ejercer control sobre
las fuerzas de seguridad pueden generar retos futuros para la estabili-
dad democrtica de la regin. En fin, la ausencia de transparencia y de
cultura de rendicin de cuentas, tradicionales en las fuerzas de seguri-
dad latinoamericanas, afecta la confianza de los ciudadanos en las insti-
tuciones.
A los efectos de este texto, entendemos seguridad ciudadana como la
situacin institucional y social en la cual las personas pueden gozar ple-
namente y ejercer integralmente sus libertades y derechos. La seguridad
ciudadana comprende el conjunto de las acciones institucionales y so-
ciales tendientes a resguardar y garantizar plena y efectivamente las li-
bertades y derechos de las personas a travs de la prevencin, conjura-
cin e investigacin de los delitos, las infracciones y los hechos vulne-
ratorios del orden pblico.2
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en-
tiende, conforme lo sostenido hasta aqu, que la seguridad ciudadana es
una de las reas que debe atenderse para la promocin de un mayor

2 Vase, San, Marcelo, Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en Am-
rica Latina, Fondo de Cultura Econmica, 2002.

278
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

desarrollo humano. La seguridad ciudadana es hoy un rea de trabajo

creciente para el PNUD.3
Con el objeto de apoyar una reflexin informada sobre la situacin de
la seguridad ciudadana en Amrica Latina, el PNUD se encuentra desa-
rrollando un informe sobre la seguridad en la regin, en asociacin con el
Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED).4 Este tra-
bajo presenta un adelanto de los principales hallazgos de ese informe.
La evaluacin de la seguridad en la regin tiene dos grandes dimen-
siones: la evaluacin de la situacin de la violencia y el delito compara-
da entre los pases de la regin5 y la evaluacin institucional, es decir,
una fotografa de los principales aspectos del funcionamiento y organi-
zacin de las instituciones del sector de seguridad pblica.

Evaluacin situacional Evaluacin institucional

La dimensin objetiva Gobierno de la seguridad
de la seguridad
La dimensin subjetiva Sistema de prevencin social
de la seguridad de la violencia y el delito

Sistema policial

Sistema de persecucin penal

Sistema de seguridad privada

Se abordar en consecuencia, en primer lugar, la evaluacin de la si-

tuacin de la violencia y el delito, es decir, la comparacin de informa-
cin sobre ocurrencias en los delitos ms importantes, lo que deber
permitir tener una aproximacin cuantitativa sobre la actividad criminal

3 Cabe sealar que la seguridad ciudadana (o seguridad pblica) es slo uno de los
componentes del sector de seguridad (Vase para mayor detalle, la definicin de Security
System Reform de la OCDE, DAC Guidelines and Reference Series, Security System Re-
form and Governance, 2005, http://www.oecd.org/dataoecd/8/39/31785288.pdf Este traba-
jo se concentrar en la seguridad ciudadana aunque, cabe sealar, que un diagnstico
completo del sector requiere poner en relacin los problemas y las instituciones de seguri-
dad ciudadana con las del resto del sector de seguridad, tal como lo propone el documento
PNUD, Gua para la Evaluacin de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina, 2005.
4 El equipo de investigacin del ILSED fue dirigido por Marcelo San, coordinado por
Daro Kosovsky y compuesto por Carola Cncaro, Alan Iud, Sidonie Porterie, Santiago Fer-
nndez, Ariel Cagnola, Nuria Becu, Hermann Ruiz Salgado. Mariano Ciafardini, Hernn
Olaeta y Carina Mler asesoran al equipo de investigacin; Vase www.ilsed.org.
5 No se presentan datos de Ecuador por no estar disponibles.

279
ALEJANDRO E. LVAREZ

en el continente. En segundo lugar, la evaluacin recaer sobre las insti-

tuciones del sector, es decir, una mirada sobre cmo los pases del con-
tinente organizan su respuesta institucional al fenmeno de la violencia
y el delito.

II. LA SITUACIN DE LA VIOLENCIA Y EL DELITO

Para evaluar la situacin de la violencia y el delito en la regin se ha

credo necesario trabajar tanto en aquello que daremos en llamar la si-
tuacin objetiva del delito como tambin sobre la situacin subjetiva. En
efecto, para el diseo de polticas pblicas creemos de particular impor-
tancia tener una visin comparada de los ndices ms importantes en
materia de delitos pero tambin resulta necesario conocer lo que la po-
blacin en Amrica Latina piensa de sus instituciones del sector de se-
guridad.

1. La situacin objetiva de la violencia y el delito

Respecto de la situacin objetiva del delito hemos elegido los ndices

que pueden reflejar mejor la violencia en la regin, esto es, los homicidios,
ya que en general el subregistro en estos casos es menor que en otros de-
litos y las denuncias por robos de automviles. La razn por la cual hemos
elegido estos dos ndices es porque son aquellos que creemos puede dar
una primera aproximacin sobre actividad criminal comn y tambin so-
bre la actividad criminal organizada, ya que en el caso de los robos de au-
tomotores, para que el acto sea redituable, se necesita del concierto de va-
rias personas y de cierta complejidad y distribucin de roles.
Por ltimo, hemos cruzado estos datos con el ndice de Desarrollo
Humano (IDH) que ha elaborado el PNUD desde hace ya varios aos y
que es la expresin, a su vez, de varios indicadores6 que miden el grado
de desarrollo humano de los pases, regiones, etctera.
Cabe sealar que los datos que se presentan aqu son extrados de
fuentes oficiales. El nmero de habitantes que se ha retenido a los efec-
tos del informe son los estimados por el Fondo de Poblacin de las Na-
ciones Unidas (UNFPA), tambin para 2003.
En cuanto a los homicidios, las tasas por cien mil habitantes, es de-
cir, la cantidad de homicidios registrados por ao por cien mil habitan-
tes es la siguiente:

6 El ndice de Desarrollo Humano es un compuesto de datos que miden la esperanza

de vida, la escolarizacin y el ingreso per cpita ajustado en cada pas.

280
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

GRFICO 1. TASA DE HOMICIDIOS DOLOSOS

CADA 100,000 HAB. POR PAS 2003

Fuentes oficiales, elaboracin ILSED PNUD.

En datos absolutos, los homicidios se presentan de la siguiente

manera:

Cantidad de homicidios Tasa

Pas dolosos registrados de Homicidios dolosos Fuente
(absolutos) cada 100,000 hab.

Ministerio del Inte-

rior.
Chile 281 1.84
Divisin de Seguri-
dad Ciudadana

Instituto Nacional de
Per 1,316 5.12
Estadsticas

Ministerio del Interior

Departamento de
Uruguay 197 5.90
Datos, Estadsticas
y Anlisis

281
ALEJANDRO E. LVAREZ

Continuacin

Cantidad Tasa
de homicidios de Homicidios
Pas Fuente
dolosos registrados dolosos cada
(absolutos) 100,000 hab.
Poder Judicial
Costa Departamento de Planifica-
300 7.45
Rica cin, Seccin de Estadstica.
Anuario Judicial 2003
Ministerio de Justicia, Segu-
ridad y Derechos Humanos
Argentina 2,876 7.76
Direccin Nacional de Pol-
tica Criminal
Ministerio de Gobierno y
Panam 338 11.83 Justicia
CONADEC
Nicaragua 621 12.24 Polica Nacional
Instituto Nacional de Esta-
Bolivia 1,521 18.1
dsticas
Direccin General de
Paraguay* 1,054 19.17 Estadsticas, Encuestas y
Censos
Procuradura General de
la Repblica
Rep. Dom. 1,648 19.68
Departamento de Estads-
ticas
Secretara Nacional de Se-
Brasil 40,630 23.84
guridad Pblica
Secretara de Seguridad
Mxico 28,330 28.65
Pblica
Observatorio de la Vio -
Honduras** 2,155 33.55
lencia
Guatemala 4,237 35.8 Polica Nacional
Ministerio del Interior y Jus-
Venezuela 11,342 46.92
ticia

* Datos de 2002.
** Datos de 2004.

282
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

Continuacin

Cantidad de
Tasa
homicidios
de Homicidios
Pas dolosos Fuente
dolosos cada
registrados
100,000 hab.
(absolutos)
Fiscala General de la Rep-
El Salvador 3,162 50.36
blica
Polica Nacional de Colombia
Colombia 23,523 55.86
Revista de Criminalidad

Como puede observarse, los pases del tringulo norte de Centroa-

mrica (El Salvador, Guatemala y Honduras), junto con Colombia y Ve-
nezuela se encuentran entre los ms violentos de la regin, lo que tam-
bin quiere decir entre los ms violentos del mundo puesto que, segn
datos de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Latinoamrica es
la regin ms violenta en trminos de violencia homicida. En el otro ex-
tremo, Chile, Per, Uruguay y Costa Rica se encuentran entre los me-
nos violentos.
Vale aclarar, no obstante, que en la medida en que estas cifras co-
rresponden al pas todo, se produce necesariamente una homogeneiza-
cin que no siempre hace justicia a los pases observados. Por ejemplo,
Brasil, que se encuentra en el promedio para la regin, tiene regiones o
estados con un alto ndice de homicidios por cien mil habitantes, tales
como el Estado de Espirito Santo (57 x 100 mil), mientras que otras re-
giones registran ndices muy por debajo del promedio, como es el caso
de Santa Catarina (9.7 x 100 mil).7 A pesar de que los ndices nacionali-
zados no permiten siempre ver las particularidades y las variantes regio-
nales dentro del mismo pas, siempre permite apreciar tendencias.
La situacin del tringulo norte de Centroamrica es particularmente
crtica porque los ndices no han cesado de aumentar y los nmeros que
aqu se presentan son de una extrema gravedad. Segn los datos preli-
minares que han podido observarse, todo indica que en 2004 y 2005 los
homicidios han aumentado en los tres pases en cuestin. Es interesan-

7 Datos para 2003. Fuente: Ministrio da Justia do Brasil-MJ/ Secretaria Nacional de

Segurana Pblica-SENASP/ Secretarias Estaduais de Segurana Pblica/ Departamento
de Pesquisa, Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pbli-
ca-Coordenao Geral de Pesquisa/ Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica-IBGE.

283
ALEJANDRO E. LVAREZ

te ver que Nicaragua registra ndices muy por debajo de sus vecinos
centroamericanos. No es fcil adelantar conclusiones sobre las razones
de esta marcada diferencia en las estadsticas, ya que, en particular Ni-
caragua, comparte con sus vecinos el hecho de haber sido un pas trau-
matizado por la guerra y con fuertes similitudes culturales. Es muy posi-
ble que la explicacin a tal diferencia sea que la respuesta institucional
al fenmeno de la violencia y el delito en Nicaragua ha sido, desde la
dcada de los ochenta a la fecha, muy distinta a la de sus vecinos: en
efecto, la polica nicaragense ha tenido una mejor poltica de acerca-
miento a la comunidad y una cultura cercana al policiamiento por resolu-
cin de problemas, que ha permitido prevenir la proliferacin de bandas
juveniles y mostrar una mayor eficacia en la investigacin criminal.
Colombia, a pesar de sus altos ndices de homicidios, presenta el
caso inverso al del tringulo norte de Centroamrica, ya que en los lti-
mos aos se han producido un constante descenso de los ndices de
homicidios (en 2004 ya estaba descendiendo a 45), por lo que este pas
ha dejado de tener el mayor ndice de la regin. Mxico y Venezuela, en
cambio, presentan altos ndices y la tendencia no parece cambiar. El
caso de Mxico, en particular, el vnculo de estos homicidios con el cri-
men organizado parece ser la razn ms plausible para explicar el fen-
meno.
En el otro extremo de la tabla, Chile es el nico pas de la regin que
presenta ndices comparables a los de Europa Occidental. Tambin con
bajos ndices comparativos de homicidios se encuentran Per y Uru-
guay, ndices que, segn datos ms recientes, muestran cierto grado de
estabilidad.
Si combinamos los ndices de homicidios con los ndices de Desarro-
llo Humano (IDH) por pas, algunas conclusiones adicionales pueden ser
elaboradas. Como se mencion, el IDH es un ndice compuesto por los
indicadores de esperanza de vida, alfabetismo e ingreso per cpita
(ajustado). Sobre un mximo de 1, los pases de Amrica Latina presen-
tan los siguientes ndices, segn datos de 2002:

IDH IDH
Pas Pas
2002 2002
Guatemala 0,649 Colombia 0,773
Nicaragua 0,667 Brasil 0,775
Honduras 0,672 Venezuela 0,778

284
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

Continuacin

IDH IDH
Pas Pas
2002 2002
Bolivia 0,681 Panam 0,791
El Salvador 0,72 Mxico 0,802
Ecuador 0,735 Uruguay 0,833
Repblica
0,738 Costa Rica 0,834
Dominicana
Paraguay 0,751 Chile 0,839
Per 0,752 Argentina 0,853

Los datos cruzados de IDH con ndices de homicidios se presentan

de la siguiente manera:

GRFICO 2.
PASES EN FUNCIN AL IDH (2002) Y SU TASA
DE HOMICIDIOS DOLOSOS CADA 100,000 HAB. (2003)

285
ALEJANDRO E. LVAREZ

Como puede observase, habra una relacin inversa entre el ndice

de desarrollo humano y los ndices de homicidios. Mientras que Costa
Rica, Chile, Uruguay y Argentina, que se encuentran entre los pases
con mejores ndices de desarrollo humano de la regin tienen a su vez
menores ndices de homicidio; pases como Guatemala, Honduras o El
Salvador, con comparativamente bajos ndices de desarrollo humano,
tienen altos ndices de homicidios. Asimismo, pases como Brasil, Rep-
blica Dominicana, Paraguay o Panam, se encuentran, por su parte, en
el medio de la pirmide respecto de ambos ndices.
Las razones que explican los ndices de homicidios por pas no son
homogneas y responden a razones histricas, sociales e incluso cultu-
rales. Por esa razn sera ms que imprudente concluir que un mayor o
menor ndice de desarrollo humano pudiera por s slo explicar el ndice
de homicidios. No obstante, en la medida en que el IDH tambin refleja
un conjunto de situaciones que permiten una mayor o menor capacidad
de eleccin de modelos de vida, no resultara completamente extrao
concluir que, salvo la intervencin de factores excepcionales (tanto posi-
tivos como negativos), los pases con menores ndices de desarrollo hu-
mano podran ser ms vulnerables a comportamientos de violencia ex-
trema (como el homicidio) en razn de la menor capacidad de eleccin
de modelos de vida por parte de la poblacin de ese pas.
Esta conclusin, no obstante, no debe hacer perder de vista que los
comportamientos violentos estn tambin influenciados por el tipo de ur-
banizacin, de socializacin, la disponibilidad de armas de fuego, as
como otros elementos que no estn necesariamente reflejados en el
IDH. A pesar de ello, es posible avanzar dos ideas: en primer lugar, que
una mejora sustantiva en el IDH en cualquier pas podra estar acompa-
ada por una mejora en los ndices de este tipo de violencia y, en se-
gundo lugar, es muy probable que en la medida en que el IDH refleja
tambin una inversin acumulada en polticas sociales ms dbil, es po-
sible que la capacidad institucional de responder a la violencia y el delito
sea, en consecuencia, menor.
Una fotografa completa de la situacin de la criminalidad, adems de
mostrar los delitos de corte interpersonal, como es el caso de los homici-
dios, debe tambin incluir alguna referencia a la delincuencia con un
mayor grado de complejidad, que requiera de una mayor organizacin
para ser cometida. La razn de esta bsqueda es que una poltica de
seguridad, es decir, una poltica pblica que prevenga y pueda respon-
der efectivamente a los comportamientos delictivos debe contemplar,
necesariamente, una tcnica diferenciada segn se trate de delincuen-
cia comn o delincuencia organizada. En efecto, las operaciones poli-

286
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

ciales y de otras autoridades requieren de informacin distinta para uno

y otro caso, de necesidades logstica diferentes, de entrenamiento y
organizacin que no puede ser la misma.
Por estas razones, para la elaboracin de una poltica pblica en se-
guridad se revela necesario tener informacin que permita aproximarse
a la actividad del crimen organizado en el pas. El informe, en conse-
cuencia, adems de presentar datos comparados sobre los delitos co-
munes ms representativos (de los cuales en este texto slo hacemos
referencia a los homicidios), tambin ha compilado informacin sobre
delitos que, por sus caractersticas, deberan ser demostrativos de cierta
actividad criminal organizada. Para ello, se ha elegido las denuncias por
robo de vehculos, puesto que, para aprovechar econmicamente de tal
actividad se requiere de cierta organizacin para falsificar ttulos,
desarmar los automotores y venderlos por piezas e, incluso, traspasar
fronteras internacionales.

GRFICO 3.
TASA DE ROBO DE VEHCULOS
POR 100 MIL HABITANTES POR PAS 2003

Fuentes oficiales, elaboracin ILSED PNUD.

287
ALEJANDRO E. LVAREZ

Otro dato particular que puede permitir completar los datos de activi-
dad criminal organizada son los decomisos o capturas de sustancias
prohibidas, tales como la cocana. Al respecto, una informacin intere-
sante se presenta a continuacin de incautaciones de cocana por pas,
en cifras absolutas:

GRFICO 4. INCAUTACIONES DE COCANA POR PAS 2003

Fuente: Observatorio Interamericano sobre Drogas.

Es preciso sealar que, en este ltimo caso (incautaciones de coca-

na), la muestra no slo permitira apreciar la actividad criminal organi-
zada ligada al trfico de drogas ilegales, sino que tambin las cifras
pueden estar en muchos casos ligadas a la eficiencia de las fuerzas
policiales en el control de estos fenmenos.
El robo de vehculos se presenta como un ndice bastante interesante
para observar la criminalidad organizada, ya que tiene la ventaja de pre-
sentar una relativamente baja tasa de subregistro puesto que, en casi
todos los pases de la reunin, es preciso presentar una denuncia ante
la polica o la justicia para poder reclamar el cobro de los seguros contra
robos. Como con las tasas de homicidios, hemos procedido a cruzar las
tasas de robos de vehculos con el ndice de Desarrollo Humano, lo que
se presenta de la siguiente forma:

288
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

GRFICO 5.
PASES EN FUNCIN DEL IDH (2002) Y SU TASA
DE ROBO DE VEHCULOS CADA 100.000 HAB. (2003)

Fuentes oficiales, elaboracin ILSED PNUD.

En trminos absolutos estos datos se presentan de la siguiente manera:

Tasa de Robo de Tasa de Robo de

IDH IDH
Pas Vehculos cada Pas Vehculos cada
2002 2002
100.000 hab. 100,000 hab.
Guatemala 79,69 0,649 Colombia 65,44 0,773
Nicaragua 4,25 0,667 Venezuela 170,19 0,778
Honduras 36,34 0,672 Panam 6,09 0,791
Bolivia 58,48 0,681 Uruguay 134,07 0,833

El Salvador 25,34 0,72 Costa Rica 126,24 0,834

Paraguay 48,19 0,751 Argentina 126,6 0,853

Per 33,98 0,752

289
ALEJANDRO E. LVAREZ

Puede observarse, en los datos mencionados, que stos tienen una

relacin inversa respecto del caso de los homicidios.
En efecto, mientras en los homicidios la mayor tasa corresponda pre-
ferentemente a los pases con menores IDH, en los robos de vehculos
los mayores ndices se presentan en los pases con mayores IDH.
Argentina, Costa Rica y Uruguay presentan, en este caso, los mayores
ndices de robos de vehculos por cien mil habitantes.
Es interesante, en consecuencia, advertir esta relacin inversa res-
pecto de dos de los ndices ms importantes que reflejan la delincuencia
comn y la organizada.
Conforme estos datos, pareciera entonces que a medida que aumen-
ta el IDH (y muy posiblemente la capacidad de respuesta institucional a
la violencia y el delito), la actividad criminal tiende a mutar y hacerse
ms compleja, adoptando una mayor organizacin y, posiblemente,
mayor rentabilidad.

2. La situacin subjetiva de la seguridad

Para tener un panorama completo de la situacin de seguridad, los

datos objetivos sobre violencia y delito no son suficientes. Es preciso
tambin medir las percepciones de las personas respecto del problema
y tambin el grado de confianza de stas en las instituciones del sector
de seguridad o respecto de los responsables polticos del rea. La per-
cepcin de los ciudadanos es un dato de la mayor relevancia para el
diseo de polticas pblicas.
En efecto, es posible que, en un pas determinado, la situacin de la
violencia y el delito se mantenga estable mientras la percepcin de po-
blacin sobre el fenmeno se deteriore, por lo que acciones concretas a
este respecto deben ser contempladas en cualquier diseo de poltica
pblica de seguridad.
Se presenta a continuacin (grfico 6) una encuesta de opinin, reali-
zada en mayo del ao 2005, sobre la confianza de la poblacin en la po-
lica de sus pases, institucin ms visible en los temas de delito y vio-
lencia.

290
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

GRFICO 6. PORCENTAJE DE INDIVIDUOS QUE CONFAN

EN LA POLICA POR PAS MAYO DE 2005

Fuente: Barmetro Iberoamericano.

La primera reaccin de la lectura de este grfico es que, al parecer, la

confianza de los latinoamericanos en sus policas es marcadamente
bajo. Excepto para el caso de Chile, en todos los dems pases de la re-
gin ms de la mitad de la poblacin no confa en su polica, llegando en
algunos casos, como en Paraguay, que nueve de cada diez ciudadanos
no confa en su polica. Estos datos son alarmantes y requieren de
acciones urgentes.
La urgencia proviene del hecho de que las sociedades modernas son
altamente dependientes de la funcin policial, encargadas en definitiva
de mantener el orden pblico y del control de comportamientos violen-
tos, lo que genera gran preocupacin en la ciudadana. No obstante, las
fuerzas policiales no han sido prcticamente objeto de procesos de re-
forma y continan ejerciendo la funcin de forma reactiva, con una orga-
nizacin que no responde al tipo de operacin policial ms compleja que
requieren los tiempos actuales. A lo sumo, las fuerzas policiales han vi-
vido procesos de cambio ligados al proceso de reclutamiento y forma-
cin (en el mejor de los casos) y a veces una modernizacin del equipa-
miento, incluyendo los sistemas de informacin. No obstante, estos
esfuerzos, con la excepcin de Chile y, en menor medida (y en un
contexto diferente al del resto de la regin en cuanto al conflicto armado
interno se refiere), Colombia.

291
ALEJANDRO E. LVAREZ

No obstante, no slo la polica sufre de falta de confianza de la pobla-

cin. Los Poderes Ejecutivos de la regin, encarnados por los presiden-
tes de los pases, tambin son objeto de malas calificaciones por parte
de la poblacin ante la pregunta sobre cmo manejan los asuntos de se-
guridad. A continuacin se presentan los resultados de la encuesta de
opinin (abril-mayo de 2005) realizada por el Barmetro Iberoamericano
sobre el desempeo de los presidentes en temas de seguridad.

GRFICO 7.
PORCENTAJE DE OPININ POSITIVA (MUY BUENA O BUENA) SOBRE LA
ACTUACIN PRESIDENCIAL EN MATERIA DE SEGURIDAD 2005

Fuente: Barmetro Iberoamericano.

De nuevo, es muy llamativo el hecho de que en la gran mayora de

los pases, la opinin buena o muy buena sobre la actuacin presiden-
cial en materia de seguridad es menor al 30%. En el caso de Uruguay,
debe subrayarse el hecho de que al momento de realizarse la encuesta
el presidente Vsquez acababa de asumir su cargo, lo que puede expli-
car la opinin altamente positiva reflejada en la encuesta. Por lo dems,
an en los casos de presidentes que en el mismo periodo presentan al-
tos ndices de apoyo popular a su gestin, la opinin sobre el manejo de
los asuntos de seguridad se mantiene bajo.

292
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

La insatisfaccin sobre el desempeo del Poder Ejecutivo es, de algu-

na manera, una clara consecuencia de la ausencia de liderazgo civil en
la regin en cuanto a las polticas pblicas para el sector. En efecto, la
poblacin no ve que los poderes ejecutivos sean hoy por hoy una fuente
de respuesta a los problemas de seguridad que les afecta. El efecto de
tal hecho es el aumento del descrdito de las autoridades pblicas para
resolver el problema de la seguridad y, ante tal falta de confianza, un
ambiente ms propicio para respuestas demaggicas que prometen
acabar con la delincuencia en poco tiempo o planes de tolerancia cero o
mano dura cuyos resultados son, en general, decepcionantes.

III. EL ESTADO DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR

DE SEGURIDAD PBLICA

Fue analizada hasta aqu la situacin de la violencia y el delito en la

regin, tomando como referencia el ndice ms representativo de la vio-
lencia delictiva (homicidios), tasas indicativas de lo que pudiera ser acti-
vidad criminal organizada (robo de vehculos) y dos ndices ligados a la
percepcin de los ciudadanos sobre la respuesta institucional a este
fenmeno (confianza en la polica y desempeo presidencial).
No obstante, los datos sobre la situacin de la violencia y el delito no
nos permitiran, por s solos, tener una clara idea de cmo un Estado na-
cional o provincial/estatal podra elaborar una poltica clara de preven-
cin y control del fenmeno. Es preciso para ello tener una idea precisa
sobre el estado de las instituciones que componen el sector de seguri-
dad, puesto que cualquier poltica pblica debe tener en cuenta las posi-
bilidades reales de implementacin de dichas polticas por las institucio-
nes existentes, as como la identificacin de necesidades de reforma o
modernizacin del sector.
Para obtener, por su parte, una correcta dimensin de las institucio-
nes del sector, se sigue en este texto la Gua de evaluacin del estado
de la seguridad ciudadana en Amrica Latina elaborada por el PNUD.8
Segn la Gua, una revisin completa de instituciones del sector debera
cubrir los siguientes aspectos:

8 PNUD, Gua de evaluacin del estado de la seguridad ciudadana en Amrica Latina,

2005; Marcelo San fue consultor principal para la elaboracin de este texto. La Gua des-
cribe cada uno de los m bitos que deben ser evaluados y sugiere metodologas para su ob-
servacin.

293
ALEJANDRO E. LVAREZ

Contexto normativo
e institucional del Bases normativas generales
sistema de Contexto institucional general
seguridad pblica
Gobierno administrativo
Gobierno
Legislatura
de la seguridad
Gobierno local
Prevencin situacional
Fomento de la convivencia comunitaria
Sistema Reduccin de factores de riesgo y de situaciones de
de prevencin social violencia
de la violencia
el delito Mecanismos de resolucin pacficas de conflictos
Modalidades de vigilancia preventiva
Intervencin en zonas vulnerables de alto riesgo
Estructura del mando policia
Estructura del personal policial
Sistema policial de seguridad preventiva
Sistema policial
Sistema policial de seguridad compleja
Rgimen de profesin policial
Sistema de control policial
Asignacin presupuestaria y recursos disponibles
Equipos tcnicos y policiales disponibles
Sistema Desempeo de la investigacin y resultados proce-
de persecucin penal sales
Control externo e interno
Coordinacin interinstitucional
Foros y juntas de participacin comunitaria
Participacin Defensora de la seguridad pblica
comunitaria Movimientos sociales y grupos de inters
Opinin pblica
Entidades y empresas de seguridad privada
Sistema de seguridad
Agencia estatales de control de la seguridad privada
privada
Interaccin con el sistema policial

294
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

Mientras que el informe que el PNUD prepara desarrolla indicadores

para cada unos de estas dimensiones, el presente texto slo avanzar
informacin sobre las dos primeras, esto es, el marco normativo de la
seguridad ciudadana y el gobierno de la seguridad. Para esta seccin
slo se trabajar con informacin de Sudamrica.

1. Marco normativo de la seguridad ciudadana

Para que la maquinaria institucional del sistema de seguridad ciuda-

dana tenga capacidades reales de responder al fenmeno, es impres-
cindible observar la situacin de las normas que regulan el sector, su je-
rarqua, su completitud y tambin su calidad democrtica.
En primer lugar, es imprescindible ver si existe o no, en el pas/esta-
do/provincia en observacin, una ley marco general que regule el siste-
ma de seguridad ciudadana. En otras palabras, puede pensarse que un
sistema de seguridad ciudadana est mejor integrado y tiene mayores
posibilidades de funcionar correcta y eficazmente, si tiene un marco nor-
mativo que defina funciones de cada instancia de gobierno, tales como
los roles del presidente, del Ministerio del Interior, de la Polica, del
Parlamento, as como la participacin ciudadana y el rol de los munici-
pios.
En algunos casos, no obstante, no existe ley marco especial para re-
gular el sistema de seguridad ciudadana. En estos casos es interesante
ver si existe una ley que regula el sistema de seguridad junto con otros
sistemas (como defensa o como la orgnica policial) o si, en cambio, la
regulacin del sistema de seguridad reposa solamente sobre decretos o
normas administrativas dictadas por el Poder Ejecutivo. ste es el se-
gundo indicador que se utilizar para medir la calidad del marco normati-
vo de la seguridad.
Como tercer indicador, se observa la existencia y amplitud de los sis-
temas de control tanto externos como internos del sistema de seguridad:
control parlamentario, controles administrativos por parte del rea ejecu-
tiva encargada, controles comunitarios y control interno previsto en la
misma norma regulatoria. La calidad democrtica de un marco normati-
vo est ntimamente ligada a la claridad que la norma regulatoria otor-
gue a los distintos sistemas de control, tanto externos como internos.
Por ltimo, es preciso saber si el sistema de seguridad ciudadana, en
el pas que se est observando, est claramente separado, conceptual y
orgnicamente, del sistema de defensa nacional e inteligencia de Esta-

295
ALEJANDRO E. LVAREZ

do. Esto es particularmente importante no slo por razones histricas

sino tambin porque es un paso necesario y de suma importancia para
la profesionalizacin tanto del sector militar como del policial.
Conforme estos criterios, podemos sintetizar la informacin recogida
de la siguiente forma:

Calidad democrtica del Estatuto normativo del Sistema

de Seguridad Pblica en los pases de la regin

Grado de
Diferenciacin entre
institucionalizacin y
Tipo de norma defensa nacional
Pases Existencia alcance de los
predominante y seguridad
de una dispositivos de
en el estatuto ciudadana previsto
ley marco control institucional
normativo en el estatuto
previstos en el
normativo
estatuto normativo

Argentina s ley medio fuerte

Bolivia s ley medio dbil

acto adm. del

Brasil no no previsto no previsto
PE

Chile no ley medio no previsto

acto adm. del

Colombia no medio dbil
PE

Ecuador no ley no previsto no previsto

acto adm. del

Mxico s medio fuerte
PE

Paraguay no ley no previsto fuerte

Per s ley medio dbil

Uruguay s ley dbil no previsto

acto adm. del

Venezuela s dbil no previsto
PE

296
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

Para destacar, de esta informacin, es que el marco normativo regu-

latorio de la seguridad ciudadana en los pases de Amrica Latina que
se observan en este texto muestran serias debilidades. En primer lugar,
slo la mitad de los pases de la regin presentan normas marco que es-
tablezcan las competencias y funciones de cada institucin del sector, lo
que de por s es una muestra de la poca reflexin y atencin que el sec-
tor ha recibido por parte de los poderes legislativos de la regin. En se-
gundo lugar, las normas que regulan, total o parcialmente, al sector no
siempre tienen la jerarqua de leyes, a veces la norma es simplemente
regulada por decretos del Poder Ejecutivo (como el caso de Mxico), lo
que sin dudas es un nuevo indicio de ausencia de poltica pblica al res-
pecto.
En tercer lugar, es clara la ausencia de tradicin de control sobre el
sistema de seguridad ciudadana. En ninguno de los pases observados
la norma marco regulatoria prev un control fuerte del sistema, lo que
sera, segn los conceptos utilizados hasta aqu, la existencia de los
cuatro controles mencionados. La norma regulatoria es clasificada como
medio cuando algunos de los cuatro controles son prescritos en la o las
normas regulatorias cuando, a pesar de la presencia de alguna forma de
control, sta se encuentra regulada laxamente o con poca precisin. El
tipo de control ser clasificado como no previsto cuando la norma marco
regulatoria del sistema de seguridad no establece ningn sistema de
control de los mencionados arriba.
Por ltimo, es particularmente importante saber si el marco normativo
hace una clara distincin entre el sistema de seguridad ciudadana y el
sistema de defensa nacional. Como se mencion, la ausencia de previ-
sin legal permitira que fuerzas de defensa fuesen desplegadas para
tareas de seguridad interna, con el riesgo que esto implica debido a la
ausencia de formacin al respecto y el equipamiento inadecuado para
hacer frente a estas tareas. Slo Argentina, Paraguay y Mxico presen-
tan una separacin fuerte entre estas dos reas del sistema de seguri-
dad de un pas, mientras que Chile, Brasil, Ecuador, Uruguay y Vene-
zuela no tienen norma explcita que separen defensa de seguridad
ciudadana.

2. El gobierno de la seguridad ciudadana

Otra de las reas que han retenido la atencin del informe cuyos
avances estamos presentando es el gobierno de la seguridad ciudada-
na, esto es, analizar las capacidades reales que tiene un gobierno na-
297
ALEJANDRO E. LVAREZ

cional o estatal/provincial para disear, implementar y evaluar polticas

integrales de seguridad ciudadana. La presencia o, por el contrario, la
ausencia de capacidades institucionales para gobernar el sistema de se-
guridad ciudadana tiene una directa vinculacin con las posibilidades
reales que ese pas o estado/provincia tendr para controlar y revertir el
fenmeno de la violencia y del delito.
En efecto, la seguridad en la regin latinoamericana ha sufrido de un
histrico desgobierno. La seguridad ciudadana es un rea de poltica p-
blica que no ha gozado de planificacin estratgica ni ha contado con la
preocupacin de los sectores polticos de los pases de la regin. En
consecuencia, el rea fue dejada histricamente a la jurisdiccin exclusi-
va de las fuerzas policiales. Los gobiernos han delegado en la polica su
responsabilidad como autoridad de toda poltica pblica, lo que provoc
que las fuerzas policiales definan la intervencin de las fuerzas de segu-
ridad conforme a sus propias prioridades corporativas y su tipo de enfo-
que del problema. Sumado a esto, a pesar de las importantes reformas
institucionales realizadas en la regin en varios de sus componentes
(administracin pblica, justicia) son pocas las experiencias de reformas
de las fuerzas policiales. Las fuerzas de seguridad mantienen, en su
gran mayora, una organizacin antigua e inapropiada para afrontar el
fenmeno criminal de estos tiempos.
Como consecuencia de este desgobierno histrico y de la reduccin
de las polticas de seguridad a un tema estrictamente policial, se exclu-
y, en consecuencia, toda participacin de la comunidad, de los gobier-
nos locales y, en general, la seguridad fue encajonada a tcnicas polici-
vas reactivas de comportamientos ilegales, sin capacidad de desarrollar
polticas preventivas sociales ni situacionales que, en el largo plazo, no
han dado los resultados esperados, como lo muestran los altos ndices
de criminalidad en la regin.
El gobierno de la seguridad, entendido aqu como la capacidad insti-
tucional por parte del Poder Ejecutivo de disear, implementar y evaluar
polticas de seguridad, es imprescindible para que un pas o provin-
cia/estado se d una poltica de seguridad que tenga como resultado un
control y disminucin de la violencia y el delito. Con el objeto de identifi-
car el estado del gobierno de la seguridad en la regin, se adelantan al-
gunos indicadores, cuya presencia o ausencia deberan permitir obser-
var si en el pas en anlisis, existen las condiciones para que un plan de
seguridad pueda ser llevado adelante con xito. En otras palabras, a
mayor gobierno democrtico e integral de la seguridad, mejores sern
las condiciones para que un plan de seguridad pueda logar contener y
disminuir la violencia, y viceversa.

298
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

Entre los indicadores escogidos, se encuentran los siguientes:

En primer lugar, se trata de saber si existe y cul es la ubicacin insti-
tucional dentro del Poder Ejecutivo, de un rgano, en manos de
funcionarios civiles, con capacidad de gestin de la seguridad. La
capacidad de gestin ser alta cuando el rgano encargado de la
seguridad tenga un alto rango dentro de la jerarqua de gobierno
(por ejemplo, cuando sea un Ministerio de Seguridad o equivalen-
te); ser intermedio cuando la conduccin de la seguridad se en-
cuentre a cargo de una instancia jerrquicamente relevante pero
dentro de una estructura que tambin tiene otras competencias po-
lticas (por ejemplo, dentro de un Ministerio del Interior que tambin
se encarga de relaciones con el Parlamento o con otros poderes
del Estado); dbil cuando se trate de una instancia con grado me-
nor dentro de la autoridades ejecutiva e inexistente cuando la con-
duccin de la seguridad se encuentre directamente en manos de
las fuerzas policiales.
En segundo lugar, el informe del cual se presentan avances se preo-
cupa por averiguar si, en el pas bajo anlisis existe y con qu ca-
rcter, un rea tcnica de carcter civil encargada de la elabora-
cin y actualizacin del cuadro de situacin de la violencia y el
delito (tales como observatorios del delito, direcciones de informa-
cin, etctera). En efecto, para poder elaborar cualquier plan de
seguridad ciudadana y para poder medir los progresos que de ste
resulten, es imprescindible contar con informacin georeferenciada
sobre la violencia y el delito. Sin informacin, cualquier actividad
policiva o de cualquier otro tipo es actividad a ciegas, con muchas
dificultades para obtener xito. Una instancia de gobierno de la se-
guridad que no cuente con un mapa de delito y violencia actualiza-
do difcilmente podr controlar y hacer ceder los ndices ms repre-
sentativos de la actividad criminal.
En tercer lugar, adems de la jerarqua que dentro del Poder Ejecuti-
vo tenga la autoridad que gobierna la seguridad ciudadana en su
conjunto (incluida las polticas preventivas y la coordinacin con
otras agencias de seguridad no policiales), es importante saber
si dentro de la autoridad civil de gobierno hay un rgano especial
de direccin estratgica de las fuerzas de seguridad, entendiendo
por direccin estratgica que la instancia civil controle la doctrina y
los preceptos bsicos de actuacin, las lneas generales de aplica-
cin de la carrera profesional, la coordinacin con las dems agen-

299
ALEJANDRO E. LVAREZ

cias ejecutivas que implementan polticas ligadas a la seguridad,

entre otros asuntos.
En cuarto lugar, se releva tambin informacin sobre la existencia o
no de una instancia de asesoramiento a la autoridad ejecutiva o que
incluso pueda presentar las caractersticas de rgano de consulta o
cogestin. Se trata de organismos tales como Consejos Nacionales
de Seguridad u otros de esta ndole, abiertos a la participacin de
buena parte de las agencias de seguridad, de otras autoridades del
Poder Ejecutivo ligadas al tema de seguridad e, incluso en algunos
casos, a representantes del Parlamento o de la sociedad civil.
En quinto lugar, se toma en cuenta para medir el carcter democrti-
co del gobierno de la seguridad en los pases en observacin el
tipo y grado de intervencin de la poblacin en los asuntos de se-
guridad. La participacin ser alta, segn los trminos utilizados en
este texto, cuando sta sea prevista para todo el territorio nacional,
la participacin no sea cerrada y tenga cierto grado de continuidad;
ser media cuando la participacin no alcance el nivel nacional,
cuando la participacin est intermediada o se encuentre limitada a
ciertas organizaciones; ser finalmente baja en los dems casos.
Por ltimo, se releva la existencia y competencias de comisiones par-
lamentarias especializadas en temas de seguridad ciudadana,
cuya importancia reside en que el Parlamento es una pieza clave
para el control democrtico de la seguridad y tiene una funcin
muy positiva, cuando sta funciona correctamente, para evaluar
los resultados de los planes de seguridad que el Poder Ejecutivo
haya diseado y se encuentre implementando. Segn los trminos
utilizados en este texto, el control parlamentario ser fuerte cuando
exista una comisin parlamentaria permanente en materia de se-
guridad que contemple dentro de sus facultades, un seguimiento
activo y continuo de los planes de seguridad y del desempeo de
las autoridades competentes en el gobierno de la seguridad pbli-
ca, esto es, la inspeccin, fiscalizacin, control y evaluacin del de-
sempeo de autoridades y agencias de seguridad pblica. Ser en
cambio dbil cuando la comisin parlamentaria no tenga carcter
permanente o cuando sus facultades sean limitadas a un segui-
miento presupuestario y no tenga competencias de control activo.
Ser inexistente en los dems casos.

300
 Carcter civil e integral del gobierno institucional del Sistema de Seguridad Pblica
en los pases de la regin

rgano Existencia de un rea/s Existencia y ubicacin Instancias de Existencia y

Pases de conduccin tcnica/s encargada/s del rgano encargado asesoramiento, facultades de
Participacin
del gobierno del cuadro de situacin de la direccin poltico consulta y/o comisiones
Comunitaria
de la de la violencia institucional superior de cogestin de la parlamentarias
seguridad y el delito la polica seguridad pblica especializadas

reas a cargo de con- rea a cargo de una

ducciones civiles y po- conduccin civil cen-
Argentina Intermedio liciales, dispersas en tralizada en el rgano Si Medio* Fuerte
agencias de diferente de gobierno de la segu-
conduccin ejecutiva ridad

Bolivia Intermedio Inexistencia** Inexistencia Si Bajo*** Fuerte

* Si bien no existe un plan especfico de participacin ciudadana en asuntos de seguridad pblica, se analizaron las referencias a
instancias de participacin ciudadana en el marco del Plan Nacional De Prevencin del Delito, el cul se gestiona en base a un modelo parti-
cipativo.
** Existe una Direccin de Seguimiento y Evaluacin al interior de la Direccin Nacional de Seguridad, rea a cargo de la Secretara
Tcnica. No se pudo acceder a informacin sobre el responsable a cargo ni sobre las funciones de la Direccin, por lo cual, no se la ha tomado
en cuenta como dato.
*** Si bien no existe un plan especfico de participacin ciudadana en asuntos de seguridad pblica, se analizaron las referencias a ins-
tancias de participacin ciudadana en el marco del Plan Nacional Integral de Seguridad Ciudadana y Orden Pblico.

301
 Continuacin

Carcter civil e integral del gobierno institucional del Sistema de Seguridad Pblica
en los pases de la regin
rgano Existencia de un rea/s Existencia y ubicacin Instancias de Existencia y
Pases de conduccin tcnica/s encargada/s del rgano encargado asesoramiento, facultades de
Participacin
del gobierno del cuadro de situacin de la direccin poltico consulta y/o comisiones
Comunitaria
de la de la violencia institucional superior cogestin de la parlamentarias
seguridad y el delito de la polica seguridad pblica especializadas
rea a cargo de una
conduccin civil cen-
Brasil Intermedio tralizada en el rgano Inexistencia Si Bajo Fuerte
de gobierno de la se-
guridad
rea a cargo de una rea a cargo de una
conduccin civil cen- conduccin civil ubica-
Chile Intermedio tralizada en el rgano da en una agencia de Si Medio Dbil
de gobierno de la se- diferente conduccin eje-
guridad cutiva
reas a cargo de con-
ducciones civiles y po-
Colombia Dbil liciales, dispersas en Inexistencia Si Bajo Inexistente
agencias de diferente
conduccin ejecutiva

302
 Continuacin

Carcter civil e integral del gobierno institucional del Sistema de Seguridad Pblica
en los pases de la regin
Existencia de un rea/s Existencia y ubicacin Instancias Existencia
Pases rgano
tcnica/s encargada/s del rgano encargado de asesoramiento, y facultades
de conduccin Participacin
del cuadro de situacin de la direccin poltico consulta y/o de comisiones
del gobierno Comunitaria
de la violencia institucional superior cogestin de la parlamentarias
de la seguridad
y el delito de la polica seguridad pblica especializadas
rea a cargo de una
conduccin policial cen-
Ecuador Dbil Inexistencia tralizada en el rgano No Bajo Inexistente
de gobierno de la se-
guridad
rea a cargo de una rea a cargo de una
conduccin civil cen- conduccin civil cen-
Mxico Fuerte tralizada en el rgano tralizada en el rgano Si Bajo Dbil
de gobierno de la se- de gobierno de la se-
guridad guridad
rea a cargo de una
conduccin policial cen-
Paraguay Dbil* Inexistencia tralizada en el rgano Si Medio Dbil
de gobierno de la se-
guridad

* El anlisis se basa en la lectura del estatuto normativo identificado como regulatorio de los asuntos de seguridad pblica. Fue imposible el acceso a la
pgina web del Ministerio del Interior para profundizar en la evaluacin.

303
 Continuacin

Carcter civil e integral del gobierno institucional del Sistema de Seguridad Pblica
en los pases de la regin
Instancias de
rgano de Existencia y ubicacin Existencia y
Pases Existencia de un rea/s asesoramiento,
conduccin del rgano encargado facultades de
tcnica/s encargada/s consulta y/o Participacin
del gobierno de la direccin poltico comisiones
del cuadro de situacin cogestin Comunitaria
de la institucional superior parlamentarias
de la violencia y el delito de la seguridad
seguridad de la polica especializadas
pblica
rea a cargo de una con-
duccin civil centralizada
Per Intermedio Inexistencia* Si Medio Fuerte
en el rgano de gobierno
de la seguridad
rea a cargo de una con- rea a cargo de una con-
duccin policial civil cen- duccin civil centralizada
Uruguay Intermedio Si Medio Inexistente
tralizada en el rgano de en el rgano de gobierno
gobierno de la seguridad de la seguridad
rea a cargo de una con- rea a cargo de una con-
duccin policial centrali- duccin policial centrali-
Venezuela Dbil Si Medio Fuerte
zada en el rgano de go- zada en el rgano de go-
bierno de la seguridad bierno de la seguridad

* El Ministerio del Interior maneja estadsticas que solamente renen nmeros de las dependencias del sector. No presenta, sin embar-
go, indicios de una elaboracin de un cuadro de situacin de la violencia y el delito. Existe una Oficina Sectorial de Planificacin, sobre la cual
no se cuenta con informacin, y que, por lo tanto, no se ha tomado como dato.

304
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

Como puede observarse de la informacin reseada, el gobierno de

la seguridad muestra serias debilidades en la regin. En primer lugar, la
jerarqua institucional de las instancias de gobierno de la seguridad son
raramente fuertes y consolidadas, lo que se confirma por el hecho de
que son pocos los poderes ejecutivos que cuentan con informacin ac-
tualizada sobre violencia y delito. Esto confirma que la seguridad ciuda-
dana fue por largo tiempo descuidada como poltica pblica y que los
esfuerzos por disear polticas para el sector se enfrentan con una debi-
lidad sistmica de los organismos ejecutivos responsables del rea. En
efecto, es bastante visible en la regin que los ministerios del Interior o
de Gobierno no cuentan todava con el personal civil necesario y con su-
ficientes conocimientos tcnicos como para gerenciar el sistema de se-
guridad ciudadana.
En segundo lugar, sumado a lo anterior, la conduccin civil de las
fuerzas policiales es, como norma en toda la regin, muy pobre, lo que
provoca que la operacin policial estar generalmente desvinculada del
resto de la actividad de prevencin y control de la violencia y el delito.
En aquellos pases que cuentan con ms de una agencia policial, la au-
sencia de una conduccin civil de las fuerzas de seguridad generalmen-
te contribuye a una descoordinacin estratgica y operativa de tales
fuerzas.
La complejidad es an mayor para el caso de los pases federales:
Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela. La informacin que se presenta
en este texto se refiere slo al mbito federal y no incluye el mbito pro-
vincial o estatal. Cada provincia o estado, en estos pases federales, en
la medida en que la seguridad ciudadana es parte de sus competencias,
tiene su propio sistema de gobierno de la seguridad ciudadana. El pano-
rama en todos estos pases es bastante irregular, variando de estado a
estado. No obstante, puede avanzarse que si a nivel federal ya existen
debilidades de gobierno de la seguridad, en las distintas instancias fede-
radas las complicaciones, en general, aumentan. Distinto es el caso de
Colombia, donde los alcaldes municipales tienen competencias amplias
que le permiten incluso tener comando sobre las fuerzas policiales. Esta
circunstancia ha permitido que en Colombia haya habido un mayor de-
sarrollo del gobierno de la seguridad en el mbito municipal (en especial
en las grandes ciudades como Bogot y, ms recientemente, Medelln).
Puede observarse asimismo que los mecanismos de control externo
de la seguridad ciudadana son particularmente dbiles, tanto en aquello
que se refiere a la participacin ciudadana como al control parlamenta-
rio. En cuanto a la participacin, las experiencias en la regin son bas-
tante heterogneas y, en general, poco sistemticas. La experiencia

305
ALEJANDRO E. LVAREZ

ms extendida es aquella que han liderado las fuerzas policiales. Slo

muy recientemente se han desarrollado programas que favorecen una
participacin fundada en organizaciones sociales ya existentes.
Respecto del control parlamentario de la seguridad ciudadana, los re-
sultados de la informacin relevada son mixtos. En efecto, en pases
como Argentina, Bolivia, Brasil, Per o Venezuela, existen comisiones
parlamentarias permanentes dedicadas al tema de seguridad, lo que re-
vela un ambiente institucional ms propicio para desarrollar el control
parlamentario. En los dems casos la situacin se presenta distinta,
donde el Parlamento no parece tener un rol mayor en las discusiones
sobre seguridad ciudadana, ms all de su tradicional rol en el proceso
de elaboracin del presupuesto del Estado.
En sntesis, la informacin recogida y sistematizada en este texto
muestra que la regin tiene todava que hacer serios esfuerzos para for-
talecer su gobierno de la seguridad, tanto en sus aspectos estratgi-
co-polticos (rgano de conduccin de la seguridad), como en sus as-
pectos operativos (direccin de las fuerzas de seguridad), en sus
aspectos tcnicos (sistema de informacin) y tambin en los aspectos
relacionados al control externo del sistema de seguridad (control social y
parlamentario).
La idea que aqu se defiende es que, en la medida en que la regin
latinoamericana no se dote de instituciones capaces de disear, imple-
mentar y evaluar polticas de seguridad, ser por dems difcil que la re-
gin consiga reducir los actuales ndices de violencia y delito. La foto-
grafa actual del estado del gobierno de la seguridad muestra, en
definitiva, que esta dbil capacidad de gestin de la seguridad no permi-
te ser optimista en el futuro cercano.

IV. CMO REVERTIR LA SITUACIN?

LAS POLTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA

Como se desprende de lo sostenido hasta aqu, Amrica Latina sufre,

por una parte, de altos ndices de criminalidad violenta y de una activi-
dad creciente de criminalidad organizada, a lo que se suma una baja
confianza por parte de la poblacin en las instancias ejecutivas del sec-
tor de seguridad ciudadana; por otra parte, el anlisis del marco normati-
vo y del gobierno de la seguridad ciudadana demuestra una debilidad
marcada que hace pensar que, en las actuales circunstancias, los go-
biernos de la regin tienen pocos instrumentos a su alcance para lograr
controlar y revertir la situacin.

306
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

Por las razones sealadas, no cabe ms que concluir que una poltica
exitosa de seguridad ciudadana debe tener dos componentes funda-
mentales: en primer lugar, un conjunto de polticas dirigidas a prevenir y
controlar la violencia y el delito en sus distintas manifestaciones (polti-
cas sustantivas) y, en segundo lugar, un conjunto de polticas dirigidas a
modernizar y reformar el sistema institucional de seguridad ciudadana
(polticas instrumentales).
Sobre estas dos reas, imprescindibles para una poltica exitosa,
puede decirse que rara vez una ha acompaado la otra y que, adems,
rara vez ambas reas de poltica hayan sido concurrentes. En efecto,
respecto de las polticas sustantivas, es decir, aquellas cuyo objetivo di-
recto es la prevencin de la violencia y el delito, la experiencia ha de-
mostrado que no existen frmulas mgicas, respuestas rpidas ni, me-
nos an, que los anuncios populistas de mano dura tengan algn efecto
en la reduccin del delito. Las polticas de seguridad ciudadana deben
ser multidimensionales y pluridisciplinarias. Deben ser, adems, ejecuta-
das desde distintos niveles de responsabilidad y ejecucin.
Lejos de la tradicin latinoamericana, que ha credo que las polticas de
seguridad son esencialmente reactivas a comportamientos delictivos y li-
deradas casi exclusivamente por el sistema policial, es hoy casi una ob-
viedad sostener que no slo la mera accin policial no es suficiente para
abordar problemas socialmente complejos, sino que incluso el modo de
intervencin policial reactivo es desaconsejado para enfrentar ciertos
comportamientos. Las polticas de seguridad ciudadana requieren, en
consecuencia, un abordaje multidimensional, desde distintas disciplinas,
esto es, una aproximacin desde polticas preventivas de carcter social y
tambin polticas institucionales de prevencin y de control de la violencia
y el delito, incluyendo las respuestas del sistema de justicia. A modo de
ejemplo, puede researse los siguientes programas:

Favorecer la insercin laboral de los jvenes

y facilitar las condiciones para un mejor uso
del tiempo libre.
Fomentar el autocumplimiento de normas.
Polticas sociales de preven-
Reducir manifestaciones de violencia de g-
cin de la violencia y el delito
nero y contra los nios y nias.
Neutralizar factores de riesgo (alcohol estu-
pefacientes).
Mejorar los contextos urbanos.

307
ALEJANDRO E. LVAREZ

Estrategia de policiamiento en seguridad

Polticas institucionales de pre-
vencin y control de la violencia y
el delito
preventiva.
Estrategia de policiamiento en seguridad
compleja.
(para ambos, identificacin de problemti-
cas delictivas, diseo de estrategias ope-
racionales policiales, diseo e implemen-
tacin de necesidades logsticas).

Estrategia para mejorar la eficiencia de la

Polticas para mejorar la respues-
ta del sistema de justicia al delito
investigacin criminal.
Fomentar y maximizar las alternativas al
proceso penal y a la pena.
Mejorar el acceso a la justicia y fomentar
el uso de sistemas restaurativos.

Es evidente, por otra parte, que las competencias para la implementa-

cin de este conjunto de iniciativas recae en ms de una autoridad. En
efecto, las alcaldas o municipalidades, por ejemplo, tienen a su cargo
generalmente (por ejemplo) el mejoramiento de los contextos urbanos;
los ministerios del rea social tendrn responsabilidad en cuanto a facili-
tar la insercin laboral de jvenes; la polica, por su parte, la implemen-
tacin de una estrategia de seguridad preventiva; la polica, nuevamen-
te, junto con otras agencias de seguridad (aduanas, migraciones, por
ejemplos) tendrn tambin que coordinar acciones para responder al cri-
men organizado; por fin la justicia tendr su rol en cuanto a un incre-
mento de la eficiencia en la respuesta al delito.
Por estas razones, una poltica de seguridad ciudadana que tenga
posibilidades de xito debe contemplar los distintos niveles de imple-
mentacin (nacional, intermedio, local), as como los distintos niveles
de responsabilidad de las autoridades del sector de seguridad y de las
reas sociales de gobierno. Esta complejidad en la implementacin
pone de manifiesto la necesidad de la conduccin poltica y estratgica
de los planes de seguridad, tarea que recae en la mxima autoridad ci-
vil del rea, normalmente el Ministerio del Interior o de Gobierno.
A pesar de lo sealado, como surge de la evaluacin de las institucio-
nes del sistema de seguridad ciudadana de la regin, los mejores pro-
gramas de prevencin y control del delito y la violencia tendrn muchas
dificultades para ser implementados adecuadamente en el actual estado
de cosas. En efecto, las instituciones del sistema de seguridad ciudada-

308
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

na de Amrica Latina requieren de modernizacin que es hoy inevitable

para poder implementar polticas exitosas. Por esta razn aqu se sos-
tiene que, en nuestra regin, para obtener una mejora sostenida de los
ndices de violencia y delito, no alcanza con el diseo e implementacin
de polticas dirigidas a la prevencin y control de estas manifestaciones,
sino que tambin es necesaria la implementacin simultnea de progra-
mas de reforma y modernizacin del sector.
Estas polticas incluyen:

Fortalecimiento del gobierno de la seguridad.

Modernizacin y reforma del sistema policial.

Estrategia de descentralizacin y fortalecimien-

Polticas de reforma y moder- to de los gobiernos locales en materia de segu-
nizacin del sistema de segu- ridad.
ridad ciudadana
Fortalecimiento del control de la seguridad pri-
vada.

Modernizacin de la investigacin criminal y de

la persecucin penal pblica.

En efecto, la reforma y modernizacin del sistema de seguridad ciu-

dadana requiere una serie de acciones que incluyen, en primer lugar, un
fortalecimiento del gobierno de la seguridad, esto es, un mejor encua-
dramiento normativo del sistema de seguridad, un fortalecimiento de los
sistemas de informacin (cuadro del delito), una mejora en la formacin
del personal, una mejor direccin estratgica civil de las fuerzas policia-
les, un fortalecimiento del control parlamentario, entre otras acciones.
En cuanto a la modernizacin policial, la mayora de las policas de
nuestra regin muestran serios desequilibrios en la estructura de mando
(cpulas policiales sobredimensionadas), deficiencias en la estructura
operacional (demasiada centralizacin), serios problemas ligados a la
profesin y formacin policial e incluso la debilidad de los mecanismos
de control interno y externo de desempeo y disciplina.
La seguridad tambin es un bien comn que debe ser administrado
desde las polticas locales, cuyos buenos resultados han sido demostra-
dos en varios municipios de la regin latinoamericana. Es preciso en

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ALEJANDRO E. LVAREZ

consecuencia fomentar que los gobiernos locales, que se encuentran en

buena posicin para identificar problemas y soluciones en materia de
seguridad, desarrollen capacidades para disear e implementar accio-
nes en materia de seguridad ciudadana. Los gobiernos provinciales/es-
tatales y nacionales deben desarrollar, a este respecto, capacidades
para asistir a los gobiernos locales a desarrollar estas acciones de pre-
vencin de la violencia.
En los pases latinoamericanos, las empresas de seguridad privada
han tenido un desarrollo de gran importancia en los ltimos tiempos, al
punto que el nmero de agentes de seguridad privada llegan, en algu-
nos pases, a doblar en nmero a los agentes policiales. Por la impor-
tancia de la tarea que estas empresas desarrollan y por la necesidad de
asegurar una buena complementariedad con la fuerza pblica, es preci-
so fortalecer el sistema de control de las empresas de seguridad privada
y de sus socios, asegurar un adecuado registro de su equipamiento y
una adecuada formacin del personal.
Asimismo, es preciso que la respuesta del sistema de justicia sea efi-
caz, esto es, que la promesa de pena contenida en la ley para aquellas
personas que la infrinjan, se cumpla. La credibilidad del sistema de justi-
cia se ve afectado sobremanera por los altos ndices de impunidad que
se encuentra en alguno de nuestros pases, en especial en aquellos
delitos con cierta complejidad. Mientras los sistemas de enjuiciamiento
penal han sido modernizados en la regin (reformas a los cdigos pro-
cesales penales), la polica de investigacin, las fiscalas y las dems
agencias ligadas a la inteligencia y respuesta a delitos especficos (sis-
tema financiero, drogas, aduanas) continan con serias debilidades para
construir investigaciones crebles, recolectar pruebas de manera ade-
cuada que permita obtener una condena al final de un juicio penal. Por
otra parte, si bien las respuestas alternativas al juicio y a la pena han
sido incrementadas en los ltimos diez aos, la cultura del sistema penal
todava resiste estos mecanismos, que siguen relegados a sistemas re-
siduales.
Las polticas de seguridad ciudadana requieren, para finalizar, un
abordaje comprensivo, que incluye polticas sustantivas de prevencin y
control de la violencia y el delito; de polticas de reforma de las institucio-
nes del sector para que sean capaces de implementar estas polticas en
el marco de la ley y, por ltimo, de un Poder Ejecutivo (en sus distintos
niveles de gobierno) que est en condiciones de dotar de un sentido co-
mn a estas distintas acciones, de implementar, en definitiva, una estra-
tegia eficaz.

310
 EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMRICA LATINA

V. CONCLUSIN

El presente texto, como se dijo, es un avance de algunos de los resul-

tados incluidos en el informe sobre el estado de la seguridad en Amrica
Latina que se presentar en breve. El informe, a diferencia de este texto,
incluye una ms amplia informacin sobre la situacin de la violencia y
el delito, as como tambin ms indicadores sobre el estado de las insti-
tuciones del sistema de seguridad ciudadana.
En materia de estado de la violencia y el delito, slo se hizo referen-
cia aqu a los ndices de homicidios (violencia delictiva), robo de auto-
motores (como ndice de criminalidad organizada) y a la percepcin de
los ciudadanos sobre el desempeo de los presidentes y de las fuerzas
policiales (situacin subjetiva de la seguridad). Sobre el estado de las
instituciones del sector, el presente texto slo analiz la calidad de los
marcos normativos de la seguridad ciudadana y el estado de los rga-
nos de gobierno de la seguridad ciudadana. No se analizaron aqu ni el
grado de modernizacin de las fuerzas policiales, ni el estado del con-
trol de la seguridad privada, as como tampoco la amplitud y compren-
sin de los planes de prevencin del delito ni la eficacia de la persecu-
cin penal, que s, en cambio, tendrn su lugar en el informe en prepa-
racin.
Aun cuando la informacin aqu presentada es parcial, dos conclusio-
nes principales se pueden ser desprendidas:
La primera de ellas es que los niveles de violencia delictiva en la re-
gin son muy altos, lo que compromete seriamente el desarrollo huma-
no y, eventualmente, la gobernabilidad democrtica de la regin. Como
se ha podido observar, los problemas de violencia delictiva se agravan
en aquellos pases con menores ndices de desarrollo humano (IDH),
mientras que en los pases donde el desarrollo humanos se encuentra
ms avanzado, el delito tiende a volverse ms complejo y, por lo tanto,
potencialmente de grave impacto. La poblacin, por su parte, tiene una
baja credibilidad sobre el sistema de seguridad ciudadana, al punto que
la credibilidad de las fuerzas policiales se encuentra actualmente al ex-
tremo comprometida.
La segunda conclusin da cuenta de que las instituciones del sistema
de seguridad, en Amrica Latina, presentan debilidades estructurales
que requieren de acciones decididas al respecto. En efecto, todo parece
indicar que, salvo algunas excepciones de pases que han logrado man-
tener los ndices de violencia y delito a niveles aceptables, las institucio-
nes encargadas de la seguridad ciudadana requieren ser modernizadas
y que es necesario que las autoridades civiles desarrollen o fortalezcan

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ALEJANDRO E. LVAREZ

sus capacidades para disear, implementar y evaluar polticas pblicas

de seguridad ciudadana de carcter comprensivo e integral.
La situacin crtica de la violencia y el delito, y el grado de deterioro
de las instituciones del sector hacen pensar, en consecuencia, que las
polticas de seguridad ciudadana para la regin deben estar dirigidas
tanto a prevenir la violencia y el delito como a modernizar el marco insti-
tucional que implemente estas polticas. En la medida en que la regin
no ponga en marcha polticas multidimensionales de prevencin y con-
trol que sean acompaados de estos esfuerzos de modernizacin, no
existen motivos para creer que el estado de la seguridad en la regin
tenga avances positivos en los prximos aos.

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