CIVISMO Y GOBIERNO DE LA CIUDAD

Perspectivas en torno a la Ordenanza de fomento

de la convivencia ciudadana de Logroño
PRÓLOGO:

El martes 11 de mayo de 2010 tiene lugar en la Sala de grados del edificio Quintiliano de la
Universidad de La Rioja una jornada crítica, organizada por el grupo de Filosofía La sala de
máquinas, que, bajo el título «Civismo y gobierno de la ciudad», trata de dar voz a personas y
colectivos del ámbito académico, político y social movilizados ante el proyecto de Ordenanza
municipal de fomento de la convivencia ciudadana para Logroño.
Esta jornada supone para La sala de máquinas una ocasión de presentarse ante el público de
Logroño, puesto que se trata del primer evento organizado por este grupo de filosofía que nace a
partir de una serie de alegres e imprevistos encuentros en los que se gesta una suerte de núcleo
filosófico. La sala de máquinas tiene como objetivo fundamental la inmersión de la filosofía en lo social,
por lo que se dedica muy especialmente a la Filosofía Política y, sobre todo, a la que piensa el
mundo actual, este mundo que se abre, en parte, después de la II guerra mundial y que fija
definitivamente ciertos caracteres definitorios a lo largo de los años 70, caracteres en los que
profundiza sin pausa, cada vez más rápidamente, desde la caída del bloque del Este: la globalización
y la deslocalización económica, la desestructuración de numerosos lazos sociales y la atomización
de los modos de vida, la preeminencia del capitalismo financiero, la fuerte tecnologización y
tecnocratización de la información y la comunicación, la subsunción del conjunto de la vida dentro
del ciclo productivo, la imposición del consumismo, la intensificación de los dispositivos de control,
etc.
Dentro de estas líneas temáticas y, en especial, dentro de la cuestión del progresivo borramiento de
la demarcación entre espacio público y espacio privado, tiene sentido esta jornada crítica acerca de
la última moda jurídica en las localidades del estado español: las ordenanzas cívicas. Cada vez resulta
más difícil entender qué significa espacio humano, privado o público. En numerosas ocasiones se
ha definido este par en relación a la propiedad de dicho espacio, pero dado el intenso entreverado
entre la propiedad estatal y la propiedad privada, a partir de un conjunto de operaciones de cesión,
subvención, cooperación, etc., tal criterio ha acabado por arrojar más obscuridad que luz sobre el
asunto. Otras veces se ha relacionado este par con una cuestión más subjetiva relacionada con
cierto concepto de intimidad. Tampoco de este modo se vislumbran soluciones clarividentes, puesto
que esa intimidad parece servir tanto al discurso de la reivindicación de derechos -de tal manera que
habría de ser respetado también en los espacios públicos, a no ser que quisiera hacerse valer como
privilegio de propietario más que como derecho de ciudadano- como al discurso del control y de la
estética social, a partir del cual la intimidad aparece como una especie de obscenidad que debe ser
borrada y eliminada del espacio público, reduciendo ese espacio de encuentro, de imprevisión, de
expresión o de libertad, a un espacio casi victoriano, de recato y absoluta codificación.
La sala de máquinas trata de hacer que la filosofía salga de los confines del espacio académico para así
evitar el aislamiento y velar por el primer sentido de la filosofía, el sentido con el que los griegos la
concebían y la hicieron nacer: la filosofía como práctica social y política, como experimentación e,
incluso, como vínculo humano y modo de vida. Por esta razón, nuestras actividades tratan de llevar
la Academia (lo aprendido y lo disfrutado en ella) a lo social; y lo social (sus preocupaciones, sus
problemáticas, su pensamiento...) a la Academia. Bajo esta idea se organiza un pequeño grupo de
lectura -que se ha ido reuniendo en espacios cedidos por la Universidad-, un ciclo de cine que tiene
lugar en el local de la Fundación Obrera de Investigación y Cultura, un ciclo de filosofía divulgativa
en el Ateneo riojano... En este mismo marco se organiza la jornada «Civismo y gobierno de la
ciudad»:

LA CIUDAD NORMADA

La jornada se inicia con una introducción temática que trata de ofrecer una aproximación
conceptual a la función que, en la sociedad postfordista, ha adquirido la ciudad. Función relatada en
eso que Negri llama el paso de la fábrica a la metrópolis, en ese derrumbe de los muros fabriles que
contenían de modo definido la producción de riqueza durante los años de acumulación capitalista,
generando la consiguiente dispersión de esos centros de producción por todo el entramado
metropolitano. La producción ya no se sustancia en localizaciones concretas para la producción y
acumulación de mercancías. La producción actual se basa en una reinvención constante de la
mercancía, de modo que la clave del negocio se traslada de la acumulación a la innovación. La
metrópolis debe ser entendida, por tanto, como el escenario idóneo en el que discurren las
complejidades de la producción y reproducción del nuevo capitalismo. Ese espacio en el que las
personas pueden acceder a la intercomunicación en todo momento, en el que se consumen
servicios onerosos en todo momento, en el que se inventan centros de ocio aun sin demanda visible
y en el que se procura una interacción constante encarrilada hacia el consumo… La ciudad se
configura como ese espacio reticular por el que fluyen los factores de la producción a través de las
vidas, más allá del trabajo abstraído clásico. Pero, además, la ciudad, en sí misma, es información, es
mercancía y, como tal, mediante ciertos comportamientos fantasmagóricos, la ciudad trata de
incorporar valor constantemente, performando al consumidor, adaptándose al mismo, practicando el
escaparatismo.
En este panorama la ordenanza cívica se proyecta en un doble nivel: (1) Tomando la ciudad como
intercambio en sí, la ordenanza refina el producto en venta, saca lustre a la mercancía, añade valor al
producto final a través del trabajo inmaterial del jurista y de la ejecución algo más manufacturera del
policía; (2) Tomando la ciudad como contenedora de intercambios, la ordenanza aplaca las
potencialidades antagonistas que se generan en este nuevo proceder económico, tapona las grietas
por donde se escapan las tensiones, porque las tensiones no resueltas se manifiestan, precisamente,
a través de comportamientos que, desde cierta óptica, pueden considerarse incívicos.
La ordenanza, por tanto, no supone tan sólo una mera y fenoménica inhabilitación de libertades o
derechos formales, sino que, a través de esta intervención estética, opera efectivamente en el

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proceder real de la nueva economía. Por tanto, oponerse a esta ordenanza, no es una cuestión
exclusivamente moral, sino plenamente política. Oponerse a la ordenanza es un modo de oponerse
al modo político de procedimentar ese crecimiento económico que hace ya mucho tiempo se viene
demostrando –frente a las tesis del liberalismo utilitarista clásico- poco útil para la mayoría (aunque
la utilidad siga enmascarada en esta idea del beneficio de la clase media de occidente). Impostura del
beneficio común que se presenta como una cuestión de derecho inmediatamente vinculada a un
pretendido consenso social de hecho.
En este sentido, cabe destacar la comunicación presentada por la Concejala de medioambiente e
igualdad del Ayuntamiento de Logroño (impulsora de la medida) que gira en torno a un único eje: la
defensa de la ordenanza como demanda social y como representación o cristalización final de cierta
representación unitaria de los deseos de los logroñeses. Ser cívico aparece entonces como derecho y
deber incuestionable, dentro de una supuesta comunidad moral universal frente a la que sólo cabría
hablar de barbarie. Ya Adorno prevenía, en sus Problemas de filosofía moral, contra este tipo de
mistificaciones: «Nada muestra mayor degradación que el tipo de ética o moral que sobrevive en la
forma de ideas colectivas aun después de que el Espíritu del Mundo (...) ha dejado de habitarlas».
Queda definido, por tanto, el nuevo espacio público como espacio para el tránsito de mercancías y,
a su vez, como devenir que pretende ser codificado mercancía en sí mismo. Ésta es la premisa que
propone la apertura a un nuevo modo de política para el espacio público y que pasa por una
implementación infraestructural, tectónica, urbanística y jurídica en busca de nuevos objetivos.
Varias de las comunicaciones leídas en la jornada hacen hincapié en el modo en que las nuevas
políticas adecuadas a esta concepción de la ciudad son un modo de limpieza. Limpieza epidérmica,
intervención estética que, en todo caso, queda muy lejos de analizar o interactuar con la raíz de los
problemas que trata de ocultar.
Las ordenanzas cívicas son el dispositivo jurídico que, en esta lógica, y sobre todo en España, viene
incorporándose a troquel en todas las ciudades que se marcan el objetivo prioritario de refinar la
propia marca, sin reparar en daños colaterales. Y es que, lógicamente, el tratamiento tópico de los
problemas inhibe de afectar sus causas: invisibilizar el síntoma interrumpe el análisis, el regreso hacia
el origen; lo cual, dados los precedentes y las aportaciones académicas al respecto, no puede
considerarse negligencia política, sino dolo.
Las ordenanzas –insisten varias de las comunicaciones– se configuran, precisamente, como el
artefacto jurídico que invisibiliza tensiones propias de la nueva economía procedimentada en el
espacio público. Porque la nueva economía –la frugalidad de los mercados, la inmaterialidad en los
nódulos productivos, la volatilidad de los capitales, la precariedad de los empleos– recupera el
fantasma de la exclusión, de la marginalidad y, por tanto, de las vías alternativas hacia la
supervivencia. Ésta es la paradoja congénita que late en la ordenanza: la ciudad genera lo que luego
prohíbe.
Resulta especialmente ilustrativa la comunicación referida al modelo Barcelona como patrón de
desarrollo urbano en España. Tras casi cinco años de aplicación de la Ordenanza Cívica en aquella

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ciudad, puede concluirse que, dada la aspiración de universalidad que supone (caricaturización
extrema de las carencias propias del positivismo), su aplicación sólo ha podido ejecutarse de modo
parcial, arbitrario y sospechosamente interesado: De facto es inviable multar sistemáticamente a los
mendigos (si acaso, las actuaciones policiales acaban por derivarles a los servicios sociales), a las
prostitutas, a quien escupe, a quien levanta polvo, a quien genera malos olores, a quien bebe en la
calle, a quien reparte octavillas, a quien pone carteles, etc. Si la ordenanza tiene pretensión de ser
cumplida sin discriminaciones inconstitucionales, sólo puede optar, en un ejercicio de honradez,
por su capitulación. Si la ordenanza tiene pretensión de ser cumplida en función del arbitrio
selectivo del agente municipal (cuando molesta al comercio o al turismo –por tratar de fijar
referencias jurisprudenciales de lo que el agente municipal ha venido considerando molesto–), sólo puede
comprenderse como normativa fraudulenta y manifiestamente contraria a la legalidad vigente.
Y es que, continúa advirtiendo la comunicación, con este tipo de ordenanzas se filtra en la sociedad
una construcción semántica propia de una determinada comunidad: el civismo. Como si la sociedad
–seno de comunidades cruzadas en constitución/desintegración incesante– fuera un ente de
creación de sentidos unívocos, hasta el punto de fijar el civismo como guardagujas resolutivo de la
dicotomía jurídica legal/ilegal.
De este modo, la impostura del civismo como comportamiento determinado en la metrópolis
cristaliza en la imposición de barreras discriminatorias con base real en otros criterios menos
asumibles jurídicamente: se prohíbe la prostitución o la mendicidad si, siendo visibles, dan cuenta
de un submundo tétrico; el botellón cuando interrumpe las líneas del negocio del ocio; las bicicletas si
son el vehículo de una vivencia alternativa de la ciudad, más allá de itinerarios prefabricados; las
pintadas si no son atractivas para el fotógrafo turista, etc.
Sin embargo, se apunta en otra de las comunicaciones, la crítica fundamental sobre este dispositivo
no debe entenderse como una crítica general a la regulación normativa, porque ni ésta ni la anomia
evitan necesariamente la privatización del espacio público. La crítica debe recaer sobre este
dispositivo jurídico concreto que, en cierto modo, se presenta como solución virtuosa entre la
hiperregulación administrativista y la inaplicabilidad de los códigos decimonónicos. El resultado
inevitable es una mala comedia jurídica (se advierte por parte de uno de los comunicantes que,
siendo de obligado cumplimiento la autorización previa para repartir panfletos, no merece la pena
ningún esfuerzo intelectual, activista o interpretativo por parte del ciudadano; esa lucha se libró
hace demasiadas décadas. Fin de la comedia).
Pero, más allá de una lectura en clave de derechos políticos, varios comunicantes coinciden en que,
desde un punto de vista sociológico, los verdaderos damnificados por la aplicación interesada de la
ordenanza en liza serán los menos preparados para encauzar una vida circunscribible en el
imaginario del buen ciudadano, es decir, los individuos no previstos, los miserables y,
próximamente, los aún más invisibles.
El artículo 21 aborda el asunto de la mendicidad, incluyendo una casuística que, figurativamente,
compondría una suerte de basurero social prohibido por decreto. En este sentido, la ordenanza

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rememora otras regulaciones vinculadas al mercantilismo en ciernes del siglo XVI; entre una
concepción del mendigo como santificación de Cristo y una taxonomía más elaborada que trata de
adecuar la figura clásica del mendicante a las nuevas rentabilidades del incipiente sistema
económico. La ordenanza actual se encarrila en esta deriva, de modo que no resulta impensable un
perfeccionamiento futuro que, examen de pobres mediante, diferencie con la conveniente medalla al
cuello a los pobres auténticos de los pobres fingidos, a los buenos de los malos pobres. Son éstas
las funciones latentes de una ordenanza aparentemente pacificadora, una ordenanza enraizada en la
ética de la comunidad protestante, ésa que trata de obviar lo incómodo, lo feo, lo extraño, lo
monstruoso... como revolver entre la basura con la esperanza de encontrar un desperdicio aún
intercambiable por unas pocas monedas. Valga una regulación social para estos casos –apuntan
varios intervinientes en la jornada– pero nunca una resolución sancionadora. Nada más monstruoso
que esa manera de resolver.
Porque, tal y como señalan los comunicantes, la cuestión central es que obviar, volver la cabeza,
desear o sancionar comportamientos no extirpa las contradicciones originarias que causan esas
actitudes tildadas a posteriori de incívicas. El método parece claro: molestan los mendigos, las
prostitutas, sectores no integrados de la inmigración, jóvenes conflictivos, jóvenes comprometidos
y activos, vendedores de kleenex, de rosas, de mecheros, de latas, etc. Compónganse, por tanto,
supuestos de hecho para el sujeto abstracto impersonal del liberalismo en cuyo formato encaje sin
problema la casuística precedente. A veces la Justicia vislumbra ciertos contornos, a pesar de la
venda en sus ojos.
Así, en una de las comunicaciones, se rescata el valor de la bicicleta como vehículo que invita a
interpretar la ciudad en clave inversa a como la propone el civismo por decreto; Como vehículo
que, superando su funcionalidad inmediata, transita de forma diversa el espacio urbano y, por tanto,
produce un espacio urbano alternativo. Sobreponiéndose al relato jurídico, el uso de la ciudad en
bicicleta compone un campo de interacciones autónomas pero palpables, libres pero conscientes y
responsables, más allá de automóviles aislantes que impiden el contacto con la realidad de la
metrópolis, que impiden cualquier tipo de diálogo provechoso con la ciudad.
Un diálogo que también quiere ser asumido por la juventud como potencia constituyente de un
concepto dinámico de civismo. Una juventud que –apunta otra de las comunicaciones– no se
resigna a ser objeto de un modo de legislar desde arriba, de tal modo que, en función de intereses
económicos, pueda quedar prohibido que se escuche música en un parque, o que se orine sin
opción de uso de urinarios públicos gratuitos, o que se juegue a fútbol o se haga footing (generando
polvo y malos olores), etc. Una juventud, en definitiva, que se considera depositaria de las
necesidades de los nuevos tiempos, una juventud activa y reivindicativa que no se contenta con ser
una masa informe maleable por la política de despacho.

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EL CIVISMO COMO LÓGICA DE GOBIERNO

La voluntad política que se manifiesta detrás de un proyecto de regulación jurídica suele ser un
elemento insuficiente para comprender el carácter del dispositivo en cuestión y de su incidencia en
la realidad que trata de normar. Toda práctica de poder se inscribe en un haz de mentalidades de
gobierno, de técnicas de objetivación y disposición de lo real, que atraviesan el espacio social a
modo de vectores con recorridos particulares, actualizándose en cada nuevo dispositivo que se
anuda a ellos. Ninguna intervención política sobre la realidad es inconsciente, pero la consciencia de
los agentes de poder que la adoptan no es totalmente libre o espontánea; se conforma a partir de las
racionalidades de gobierno disponibles en su presente histórico e inevitablemente se adhiere a ellas
de formas particulares, incluso, en ocasiones, de formas no plenamente conscientes.
A lo largo de la jornada se aborda esta cuestión en relación al proyecto de ordenanza de civismo de
Logroño, considerándola en dos sentidos: cuál es la corriente normativa y las técnicas de poder a las
que responde objetivamente este tipo de regulación; y cuál es la voluntad de poder manifiesta de sus
promotores políticos según la práctica discursiva que envuelve el instrumento normativo. Podría
considerarse que esta tensión entre dinámicas objetivas y voluntades político-normativas revive la
tradicional cuestión de las funciones manifiestas y latentes que toda regulación jurídica despliega en
su proceder.
Atendiendo a la primera cuestión, en la jornada se traza una genealogía de lo que podría
denominarse la «práctica político-jurídica del civismo» que se ha difundido por el Estado español, a
nivel municipal, en los últimos años. Dicha genealogía puso de manifiesto su vertiente securitaria y
policial como un ingrediente objetivo de este tipo de intervenciones, y ello más allá de eventuales
voluntarismos políticos. Según se concluye en la jornada, la filosofía de las ordenanzas de civismo
sólo puede explicarse en el contexto de la subjetivización de la idea de seguridad en marcha desde
los años ochenta –en conexión con la propia dinámica subjetivizadora a la que juega hoy el sistema
productivo–. Este proceso ha culminado el declive de la idea de orden público frente a la emergente
seguridad ciudadana, que permite a las instancias de poder público legitimar su actuación a partir de
(hipotéticas) necesidades personales y subjetivas de la ciudadanía y no ya esgrimiendo estáticas
necesidades de orden reconducibles, en última instancia, al propio Estado. La seguridad se
construye ahora, al menos idealmente, como si se tratase de un auténtico derecho subjetivo. Esta
subjetivización de la seguridad arroja sin embargo el interrogante de su determinación concreta, y
avoca a una tendencia expansiva de lo securitario (que gira ahora en torno a meras sensaciones –
molestias, intranquilidades, suspicacias, ansiedades...–) más acentuada incluso que la tradicional
cláusula de orden público. Bajo este paraguas, lo más nimio e insignificante es susceptible de
convertirse en un problema de orden, en una intolerable disrupción de la paz de espíritu del
ciudadano.
La primera gran síntesis teórica de este nuevo paisaje securitario fue obra de dos criminólogos
norteamericanos, James Q. Wilson y George L. Kelling, vinculados a los ambientes conservadores

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de la academia y la política de Estados Unidos. Existe un hilo subterráneo entre su propuesta
criminológica y prácticas de gestión urbana como el civismo: la recurrente hipótesis de la tolerancia
cero. En 1982 Wilson y Kelling plantearon su célebre principio de las «ventanas rotas» (broken
windows), construido a partir de la siguiente metáfora: si en un edificio abandonado no se reparan las
primeras ventanas rotas, todo el edificio se desplomará en poco tiempo. Aquella comunidad que
tolera el desorden está abocada en primera instancia a un incremento drástico de la sensación de
inseguridad. Existen pequeñas disrupciones del orden cotidiano que, poco a poco, debilitan la
capacidad intracomunitaria de regulación y, en consecuencia, abonan el terreno de la anomia y a la
postre de la delincuencia grave. Bajo este engañoso lenguaje de la comunidad cohesiva y la
degeneración social emerge una consigna terminante: toda depredación o anomalía urbana debe ser
combatida, por pequeña que sea. La función policial se ve inmediatamente renovada, adquiriendo
un significado comunitario, casi antropológico. Su sentido profundo no es ya la mera represión de
la delincuencia, sino erigirse en intérprete y ejecutor del deseo de orden latente en la ciudadanía,
dando realización a los valores comunitarios de decoro, civilidad, pulcritud, rigor moral, etc.,
sustento de toda vida comunitaria.
En el contexto de la sociedad estadounidense, compleja, heterogénea y fuertemente segregada, este
principio de gobierno ha sido funcional para vehicular expresiones sociales de estigmatización de la
diversidad y la marginalidad, tras un anhelo de saneamiento del territorio urbano. Esta utilidad se hizo
patente en la primera aplicación a gran escala de la hipótesis de las ventanas rotas en la ciudad de
Nueva York, bajo la alcaldía del republicano Rudolph Giuliani a partir de 1994, y su práctica
explícita de tolerancia cero. Bajo la misma retórica comunitarista y cívica, lo que Giuliani instrumentó
en la práctica fue una reorganización del aparto policial neoyorquino, de la mano del nuevo jefe de
policía James Bratton quien, al mando de la policía de transportes, durante los años anteriores había
venido aplicando por su cuenta los principios de las broken windows: eliminación total de los graffitis
en el metro, alejamiento de los sin techo del área metropolitana, prohibición de la mendicidad en el
entorno de los transportes públicos, intransigencia con los viajeros sin billete, etc. Giuliani propuso
la expansión de esta política a toda la ciudad de Nueva York, bajo la idea de que la persecución de
ciertas incivilidades no punibles penalmente permiten sin embargo evitar la delincuencia, salvaguardar
la convivencia comunitaria en el espacio urbano y en definitiva garantizar un cierto sentido del orden.
En la práctica, la tolerancia cero habilitó un incremento de la arbitrariedad policial, una gestión de la
seguridad urbana altamente selectiva en perjuicio de las minorías étnicas y culturales y un crecimiento
apabullante de las denuncias por abusos policiales.
Tales planteamientos florecieron en Europa a través, principalmente, de Gran Bretaña y Francia.
En el caso francés, la cuestión de las incivilités ha resultado funcional para la construcción de un
hábil discurso político y una descarnada práctica policial en la gestión de las banlieues, barrios sensibles
que desde los años ochenta dibujan una versión autóctona –a la francesa– de los tópicos del
desorden urbano y la degeneración social. Entrelazándose con la muy aséptica ideología del
republicanismo francés ha podido construirse todo un discurso experto sobre la inseguridad urbana

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y la violencia de aquellas poblaciones salvajes que, como tales, son inasimilables en el orden cívico
de la République. Se ha logrado, de este modo, una despolitización del problema de la segregación,
desviándolo hacia cuestiones de multiculturalidad y asimilación cultural. Bajo esta hipótesis, la
explicación de los recurrentes estallidos de violencia urbana en Francia estaría en la insistencia de
ciertos comportamientos cotidianos socialmente molestos, en ciertas apropiaciones incívicas del
espacio público que provocan el repliegue de cada cual en su esfera privada y destruyen los vínculos
de solidaridad comunitaria. Tras el avance del Frente Nacional en el panorama político francés, y el
consiguiente viraje de todo el espectro político hacia hipótesis populistas con el fin de mantener las
respectivas cuotas electorales, el lenguaje de las incivilidades y de la inseguridad urbana pasó a ser
uno de los argumentos de los sectores socialdemócratas.
Este recorrido genealógico evidencia las condiciones de posibilidad de la proliferación del civismo
como práctica de gestión urbana en España. Mientras que, en el caso de Barcelona, el
Ayuntamiento socialista evidenció una toma de conciencia sobre las raíces criminológicas de este
tipo de regulaciones, basculando la responsabilidad de la ordenanza de civismo desde el Área de
acción social y ciudadanía hacia la de prevención y seguridad, en Logroño sus responsables insisten
en la vocación esencialmente pedagógica del proyecto de ordenanza, atribuyendo su elaboración a
la Concejalía de medio ambiente e igualdad. Como advertimos antes, tal voluntarismo es
indiferente. La ordenanza se inscribe objetivamente en una corriente regulativa específica, que
posibilita fundamentalmente una gestión policial eficiente y flexible del espacio público. Si las
nociones subjetivas de incivility e incivilité han permitido, en Estados Unidos y en Europa, difundir
una nueva filosofía policial, en España las ordenanzas de civismo conducen al mismo resultado
gracias a una técnica jurídica sustentada en la indeterminación, la ambigüedad y la saturación de
conceptos morales. La legitimación del arbitrio policial y la génesis de un control social flexible y
proactivo configuran genéticamente esta clase de dispositivo.
En cualquier caso, la vocación pedagógica que el gobierno municipal atribuye discursivamente a su
proyecto de ordenanza expresa por otro lado una noción ilusoria del fenómeno jurídico, y
especialmente del Derecho sancionador. El anhelo de transformar, no ya las conductas, sino la
subjetividad e incluso la personalidad de los individuos, como emana de la retórica bondadosa de
los responsables municipales, expresa una traslación absolutamente naif de consideraciones
pedagógicas y morales hacia el Derecho. Se trata éste de un planteamiento más propio de regímenes
interesados en confundir lo moral y lo jurídico que de un positivismo ilustrado como el que la clase
política esgrime habitualmente bajo la fórmula del Estado de Derecho. El objetivo de la rehabilitación de
los individuos –que el proyecto de ordenanza entiende como la asunción positiva de unos
indefinidos valores cívicos– a través del Derecho administrativo sancionador provoca
estupefacción, al recordar que nos encontramos ante una escueta norma con rango reglamentario.
Si bien el civismo constituye una mera práctica discursiva que posibilita una específica fórmula de
gestión del espacio urbano, el propio discurso revela una concepción del Derecho que es en sí
misma insostenible.

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ARGUMENTOS JURÍDICOS:

Las consideraciones sociales y políticas apuntadas en la gran mayoría de las intervenciones

encuentran su correlato correspondiente en el campo estrictamente jurídico. Las contradicciones
relatadas hasta ahora afectan también al Derecho como ámbito estanco de interpretación de la
realidad, suscitando una serie de dudas y desajustes que, según una narrativa estrictamente jurídica –
en base a sus propios elementos de validez– reproduce todo el itinerario de discordancias hasta
ahora relatado. Se trata, por tanto, de dar cuenta de la labor de funambulismo jurídico que ha dado
como resultado una ordenanza que, de pura ambición política, titubea sobre el mismo límite de la
legalidad.

La primera cuestión que debe abordarse es la habilitación competencial que, en la exposición de

motivos, la ordenanza localiza en el articulo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases del
Régimen Local en materia de conservación y tutela de los bienes públicos, de protección de la
seguridad de lugares públicos de policía urbanística y de protección del medio ambiente. En
concreto, continúa la exposición de motivos, la ordenanza queda habilitada en la medida en que la
Ley 57/2003, de medidas de modernización del Gobierno Local, recoge la línea jurisprudencial
marcada en la STC 132/2001, habilitando en su artículo 139 a los municipios para ordenar las
relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras,
instalaciones y espacios públicos.
Sucede, sin embargo, que, conforme a la propia Ley 57/2003 (art. 139), los entes municipales dejan
de estar habilitados para regular sobre temas para los que ya exista una normativa sectorial
específica (vid. Ordenanza de limpieza -2001-, de tenencia de animales -2002-, de zonas verdes -
2003-, de publicidad -2006-, de ruidos -2006-), en aras de salvaguardar la economía jurídica y
tratando de evitar lo que parte de la doctrina llama la verdadera granizada de leyes, reglamentos,
instrucciones, circulares que atribulan y desconciertan al ciudadano. “El legislador debe perseguir la
claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisla
sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse (…) y no provocar juegos y
relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se produzcan perplejidades” (STCs
46/1990 y 146/1993). Valga, de este modo, el propio texto legal en el que la ordenanza basa su
habilitación competencial para dar cuenta de su improcedencia.
Pero aun agarrándose a la habilitación apuntada en la Ley 57/2003, debe recordarse que la
atribución por ley de competencias a los municipios -conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL-
no contiene en sí la autorización para que cada municipio tipifique por completo y según su propio
criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su
competencia. Son varias las condiciones para el desarrollo normativo en este ámbito, algunas tan
obvias como el respeto al principio de legalidad.

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El artículo 9 de la C.E. garantiza el principio de legalidad, por el que todo ejercicio de poder público
debe estar sometido al ordenamiento jurídico, evitando, en la medida de lo posible, el arbitrio
personal. Este mandato constitucional puede ser comprendido en su vertiente de vinculación
positiva o negativa. La mayor parte de la doctrina aboga porque en un Estado de Derecho
administrativamente desarrollado la acción administrativa deba responder a una previsión
normativa clara que la haga predecible (vinculación positiva), tratando de desterrar progresivamente la
arbitrariedad habilitada por una interpretación negativa de la vinculación, es decir, la demarcación de
límites legales en cuyo interior la Administración actúa conforme a criterios circunstanciales. En
este sentido, el art. 25 de la ordenanza, sobre disposiciones generales, establece que “corresponde a
los Agentes de la Policía Local la vigilancia del cumplimiento de lo dispuesto en la presente
ordenanza”, lo cual, teniendo en cuenta la descripción absolutamente valorativa de la gran parte de
supuestos de hecho relatados, supone una reducción del principio de legalidad a una mera vinculación
negativa habilitadora de arbitrios, afectando la seguridad jurídica.
Y esta vinculación negativa al principio de legalidad que propone la ordenanza cívica podría ser objeto de
debate doctrinal si no fuera porque, en atención a buena parte de su articulado, la práctica totalidad
de la doctrina considera que, respecto de materias que puedan implicar actuaciones de eficacia
ablatoria, debe exigirse un previo apoderamiento legal en positivo. Es decir, si del articulado se
desprende la posibilidad de que se incida en la limitación o extinción de cualquier situación jurídica
de los ciudadanos, aun sin afectar a derechos fundamentales, la Administración sólo puede actuar
autorizada previamente por una norma con rango de Ley (rango que no alcanza la ordenanza).
Queda, por tanto, limitada la vinculación negativa al principio de legalidad para aquellas actuaciones en el
marco de la administración prestacional, en diferenciación a la administración interventora; y sin duda que,
en atención a esta dicotomía, la ordenanza cívica aquí cuestionada es una muestra de regulación
interventora, para la que resulta necesario título competencial desglosado por materias afectadas.
Y es que los desajustes jurídicos narrados hasta el momento tienen un origen común: la propia
técnica legislativa utilizada en la confección de la ordenanza que, pretendiendo la agilización de la
actuación administrativa sobre el orden de la ciudad, contraviene tanto la exigencia de evitar el
solapamiento con el resto de normativa como la necesidad de título competencial en determinadas
materias en las que sólo podría intervenirse mediante Ley. Procede, por tanto, una crítica concreta
sobre el método narrativo del supuesto de hecho del que se sirve la ordenanza:
El principio de tipicidad, en el marco del derecho administrativo sancionador, se asocia a la necesidad
de garantía material (STS de 29 de noviembre de 1989 –RJ 9640-) y exige la precisa definición de la
conducta que la ley considere constitutiva de infracción (lex previa, lex certa) (STC 2005/242; STC
2004/24). Según las SSTC 1994/120 y 2005/297 se admiten “conceptos jurídicos indeterminados,
siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de
experiencia, pero sólo cuando sean indispensables”. Queda, por tanto, trasladada la carga de la
prueba sobre la indispensabilidad de este relato jurídico impreciso (precisable remitiendo al incierto
concepto de civismo) hacia el lado del órgano creador de Derecho. Procedería, así, una descripción

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más prolija de los supuestos de hecho que evite que la conducta de los poderes públicos sea
“sorpresiva y no esperada ni ajustada a las condiciones vigentes” (STS de 24 de mayo de 1988 -Ar.
4203-) ya que, si no, es exigible la reparación del perjuicio económico injustificado que pueda
producirse (STC 197/1992 y STC 205/1992).
De este modo, la adecuación del hecho a la descripción que de ese hecho se hace en la ordenanza,
coloca al agente municipal en una posición interpretativa del derecho para la que no está facultado.
A la luz de la narración de los supuestos de hecho, es de difícil aplicación la exigencia que sobre las
actas de inspección elabora el Tribunal Supremo (STS de 3 de abril de 1990 –RJ 2818-), y es que no
deben incluirse juicios de valor en el relato de los hechos. Visto que una gran parte de los supuestos
de hecho previstos por la ordenanza se definen en clave del elemento molestia, -piedra angular de la
construcción municipal del concepto civismo- resulta imposible que el agente municipal encaje el
hecho inspeccionado en el supuesto previsto sin servirse de un juicio de valor determinante. No se
trata, por tanto, del juicio de valor del agente inspector como recurso de urgencia sometible a
proceso contradictorio posterior (SSTS de 18 de enero y 18 de marzo 1991), sino de una remisión
tácita al mismo promovida por el creador de derecho.
Si bien la jurisprudencia no determina unas pautas concretas de elaboración del supuesto de hecho
(el grado de concreción del tipo legal puede ser variado), la doctrina comparte la preocupación por
el uso de términos elásticos o indeterminados que pueden dar lugar a aplicaciones “subjetivas o en
conciencia”. La objetivización de estos términos puede conseguirse mediante su “conversión en
tipos jurídicos perfectamente tecnificados”, objetivo asumible por la administración municipal,
como ha quedado demostrado en otras ordenanzas mucho más técnicas que se ocupan de las
mismas materias. En este sentido, si bien puede discutirse el grado de concreción con el que se
abordan los supuestos de hecho en la ordenanza referida, lo incuestionable es que esta ordenanza
propone un grado de abstracción mucho mayor que las otras normas y ordenanzas sobre las que se
solapa, de modo que no sólo no existe ese espíritu objetivizador que parece exigir la doctrina en aras de
la seguridad jurídica, sino que, más aún, parece subyacer cierto espíritu relajador de toda la objetividad
construida hasta ahora por las ordenanzas anteriores. Esta circunstancia se constata mediante la
polémica disposición derogatoria, que establece que “se entenderán derogadas cuantas
determinaciones se establezcan en otras Ordenanzas Municipales, que resulten disconformes con la
presente Ordenanza”.
La disposición derogatoria parece querer evitar la transgresión abierta del principio non bis in idem,
que prohíbe la doble inculpación por un mismo hecho. Sin embargo, lo que no tiene en cuenta la
disposición derogatoria es que buena parte de la doctrina hace extensivo el principio non bis in idem
no sólo del ámbito penal al administrativo, sino también desde el ámbito subjetivo del aplicador del
derecho al ámbito subjetivo del creador del derecho, de modo que, concretando para el caso, resulta
contrario a este principio la creación de reglamentos y ordenanzas que prevén supuestos para los
que ya existe consecuencia jurídica prevista y que no supongan una especialización sectorial (al
contrario, esta ordenanza supone una des-especialización).

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Y si bien queda simulada la vulneración de aquel principio mediante una derogación genérica, la
ordenanza colisiona frontalmente con la recomendación comunitaria de simplificación legislativa (en
sentido amplio) consagrado en el Tratado de Lisboa, exigiendo una rigurosa aplicación de los
principios de necesidad y proporcionalidad, refundiendo y consolidando los textos legislativos.
Dada la ausencia de motivación jurídica y social de esta ordenanza, nos encontramos ante un texto
legal absolutamente innecesario que desoye, igualmente, el principio de necesidad.
Una última duda jurídica concreta que ofrece la ordenanza es la que propone en su artículo 37, ya
que no queda claro, por ninguna de las fuentes válidas de derecho, que la reinserción social sea una
finalidad del derecho administrativo. Es sabido que la sanción tiene, en el derecho administrativo,
finalidad de castigo por una conducta ilícita ya consumada o, si acaso, tratándose de multas
coercitivas, cesación de la acción prohibida, finalidades de las que puede deducirse que la acción de
la administración sobre el individuo infractor pueda redundar en una función de segundo grado que
afecte comportamientos futuros; no existe, sin embargo, habilitación expresa que faculte a una
ordenanza administrativa para procurar la rehabilitación social de los ciudadanos conforme a
procedimientos propios, función para la que, una vez más, debe exigirse título legal habilitador.

En definitiva, y como ha podido constatarse, el borrador de la ordenanza municipal de fomento de la

convivencia ciudadana se está convirtiendo en un artefacto jurídico con pretensión de universalidad
que, en muchos de sus puntos, cohabita con la ilegalidad, la contrariedad y la ausencia de
habilitación competencial. En caso de aprobación, será cuestión de tiempo que se manifieste el
atasco social, político y jurídico al que invita.

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