Artculo 79 Principios de interpretacin

Para apreciar la validez constitucional de las normas el

Tribunal Constitucional considerar, adems de las normas
constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional,
se hayan dictado para determinar la competencia o las atribu-
ciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos
fundamentales de la persona.

CONCORDANCIAS:
C.: 4 DF; C.P.Ct.: art. V; C.A.D.H.: art. 29; P.I.D.C.P.: art. 5.

Juan Manuel Sosa Sacio

El objeto del proceso de inconstitucionalidad y podramos afirmar que del control
de constitucionalidad, en general es contrastar si una disposicin o norma es compatible
o no con otra de rango constitucional.

En el caso del proceso de inconstitucional, por una parte, la norma controlada es siem-
pre una ley o normas de rango legal. Por otra parte, el parmetro que debe tenerse en cuen-
ta para saber si una ley o norma con rango de ley es constitucional o no est constituido
bsicamente por las disposiciones contenidas en la Constitucin y por las interpretacio-
nes que vlidamente puedan hacerse de ellas. Adicionalmente, deben entenderse como
incorporadas a este parmetro aquellas normas que detentan rango constitucional, pero
no forman parte del articulado original de la Constitucin, como son las leyes de refor-
ma constitucional (artculo 206 de la Constitucin) y los tratados que afectan disposicio-
nes constitucionales que hayan sido debidamente aprobados (conforme a lo dispuesto en
el artculo 57 de la Constitucin).

Sin embargo, en la doctrina, jurisprudencia y legislacin comparadas se ha precisado

que resulta insuficiente considerar que las normas de jerarqua constitucional son el ni-
co parmetro para el control de constitucionalidad, por lo que este se ha extendido a otro
tipo de normas, en especial, a aquellas que podran calificarse como normas de desarro-
llo constitucional. De este modo, se ha entendido que la constitucionalidad de una ley o
norma con rango legal depende de que su compatibilidad formal o material con la Consti-
tucin, pero tambin con sus leyes de desarrollo, por igual, considerndosele muchas ve-
ces como un solo bloque normativo.

La doctrina nacional, nuestra jurisprudencia y nuestra legislacin procesal constitu-

cional parten de similar entendimiento. En este sentido, el artculo 79 del Cdigo Proce-
sal Constitucional dispone que, como parmetro de constitucionalidad, adems de las nor-
mas constitucionales, deban incorporarse las leyes que, dentro del marco constitucional,
se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Es-
tado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.

125
ART. 79 CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO

Lo dispuesto en esta disposicin merece varios comentarios y algunas observaciones,

y lo mismo puede decirse de lo desarrollado jurisprudencialmente al respecto por el Tri-
bunal Constitucional. Con los matices que oportunamente se harn, la legislacin(1) y la
jurisprudencia vienen afirmando la llamada doctrina del bloque de constitucionalidad,
conforme la cual suele entenderse que existe un bloque normativo de rango o valor cons-
titucional, en el cual se incluyen a las leyes de desarrollo constitucional (generalmente le-
yes orgnicas), y que sirven como determinar la validez (la conformidad constitucional)
de las normas legales.

Con la finalidad de realizar este anlisis crtico, vamos dividir este trabajo en tres par-
tes: en la primera nos referiremos a la nocin bloque de constitucionalidad, mostrando
la inconveniencia de la denominacin en atencin a las confusiones que podran generarse;
en la siguiente explicamos que esta concepcin puede completarse o corregirse si se
asume ms bien la tesis de las normas interpuestas. Finalmente, haremos algunas preci-
siones finales, teniendo en cuenta lo dispuesto por el Cdigo Procesal Constitucional, en
especial sobre si todo desarrollo legislativo de la Constitucin merece ser considerado o no
como parte del parmetro de control de constitucionalidad. Empecemos, entonces, con-
forme a lo ofrecido.

I. La doctrina del bloque de constitucionalidad

Como es de conocimiento general, en nuestro medio y en los pases hispanohablan-
tes en general ha tenido buena acogida la doctrina del bloque de la constitucionalidad.
En primer lugar, a partir de ella se afirma la existencia de un grupo de normas que, debi-
do a que desarrollan tpicos constitucionales, forman un todo con la Constitucin al mo-
mento de analizar la conformidad de una ley respecto a la propia Norma Suprema. Ade-
ms, se suele echar mano de ella para indicar que los tratados sobre derechos humanos
y la jurisprudencia supranacional forman parte del parmetro de validez constitucio-
nal de las leyes (e incluso se seala que estas normas cuentan con rango constitucional).

Ahora bien, la expresin bloque de constitucionalidad llega a nosotros, en primer

lugar, por influjo de la doctrina y jurisprudencia espaola, que utiliz este trmino para
explicar que las leyes o normas con rango legal pueden ser declaradas inconstituciona-
les si trasgreden las competencias o atribuciones del Estado o de las comunidades aut-
nomas (equivalentes a nuestras regiones o departamentos), fijadas en la Constitucin y en
las leyes que se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las dife-
rentes Comunidades Autnomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competen-
cias de estas (artculo 28 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional espaol, Ley
Orgnica 2/1979).

(1) Esta era ms claro en la legislacin procesal anterior al Cdigo Procesal Constitucional; por ejemplo, en el
artculo 105 de la Ley Orgnica del Tribunal de Garantas Constitucionales (Ley N 23385) o en el artculo
22 de la anterior Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (Ley N 26435).

126
DISPS. GRALES. / ACCIN POPULAR E INCONSTITUCIONALIDAD ART. 79

Sin embargo, el, origen de esta expresin se encuentra en Francia, dnde fue uti-
lizada para hacer referencia a una cuestin vinculada con la que venimos haciendo
referencia, pero que presenta importantes diferencias con esta. En efecto, en el mencio-
nado pas, el Conseil Constitutionnel estableci, hacia el ao 1971, la idea de bloc de
constitutionnalit, indicando que en adelante incluir, como parte de su parmetro de
control de constitucionalidad, al prembulo su Constitucin (1958), el cual remite a di-
versos textos clsicos del constitucionalismo francs, como son la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), el Prembulo de la Constitucin de la IV
Repblica (Constitucin de 1946) y, ms recientemente, la Carta del Medio Ambiente
(2004). El Conseil, asimismo, considera como parte de este bloque a los principios fun-
damentales de la Repblica, conformados bsicamente por a algunas libertades pbli-
cas y garantas institucionales.

Como puede apreciarse, en Francia, el bloc est integrado por normas de rango cons-
titucional, algunas mencionadas de modo expreso, otras no, por la propia Constitucin.
El aporte del Consejo Constitucional ha sido, entonces, explicitar la jerarqua constitu-
cional de estas normas, con la finalidad de tomarlas en cuenta en adelante, conjuntamen-
te con el cuerpo de la Constitucin, como parmetro o canon de control constitucional. Al
tratarse de un conjunto de normas del mismo rango que pretenden cierta unidad (cuando
menos con ocasin de realizar en control constitucional de las normas), tiene sentido uti-
lizar la expresin de bloque de constitucionalidad, pues recoge de manera adecuada lo
que se quiere expresar.

Sin embargo, no podemos decir lo mismo cuando, sobre la base de esta nomenclatu-
ra, los ordenamientos hacen referencia a la inclusin de otras normas, de rango infracons-
titucional, como parte del mencionado parmetro de control, que es lo que ocurre en el
caso peruano (o en el espaol, segn indicamos brevemente). Al respecto, en nuestro me-
dio suele considerarse que este bloque se encuentra conformado por, adems de la Cons-
titucin, un conjunto de normas de jerarqua legal (y principalmente leyes orgnicas) que,
junto con la propia Carta Fundamental, conforman una unidad que sirve de canon para en-
juiciar la constitucionalidad de otra ley o norma de rango legal.

Ahora bien, pese a esto ltimo, en la jurisprudencia del Tribunal se encuentran ideas
muy diferentes (y algunas difcilmente compatibles entre s) con respecto a qu contiene
este bloque. As, por ejemplo, existe copiosa jurisprudencia en la que se seala que las
normas que integran este bloque no son solo las leyes orgnicas, sino, de manera general,
se ha sealado lo siguiente:

Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por de-
sarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estruc-
tura, organizacin y funcionamiento de los rganos y organismos constitucionales,
amn de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titu-
lares de estos, as como los derechos, deberes, cargas pblicas y garantas bsicas de
los ciudadanos (RTC Exp. N 00013-2003-CC/TC, f. j. 10.5).

127
ART. 79 CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO

Incluso ms, se encuentra alguna jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la que

este seala cules seran las caractersticas que deben tener las normas legales para que
formen parte de este parmetro o bloque(2). As, ha sealado (cfr. SSTC Exps. Ns 00023-
2007-AI/TC, f. j. 32, y 00020-2005-PI/TC y otro, f. j. 28) que estas, para ser considera-
das como parte de este canon:

Deben regular algn requisito esencial del procedimiento de produccin

normativa. Por ejemplo, ha sostenido que las ordenanzas distritales tienen
como requisito de validez su ratificacin por las municipalidades provincia-
les, como lo dispone la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972 (ar-
tculo 40).

Deben regular algn contenido materialmente constitucional. El Alto Tribu-

nal ha explicado que este sera el caso, por ejemplo, de las leyes que, por man-
dato de la propia Constitucin, se encuentran encargadas de configurar determi-
nados derechos fundamentales.

Deben determinar las competencias o lmites de las competencias de los dis-

tintos rganos constitucionales. El Tribunal en este punto ha hecho referen-
cia, como ejemplo, a la Ley de Bases de la Descentralizacin, que sirve de pa-
rmetro para evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de ordenanzas
regionales.

Visto as, si una norma con rango legal se encuentra en alguno de estos tres supues-
tos, se entiende que forma parte del mencionado canon o bloque de constitucionalidad. El
Tribunal ha precisado que ello es as, siempre que estas normas sean plenamente com-
patibles con la Constitucin; asimismo, que el hecho de que ellas formen parte del de-
nominado bloque de constitucionalidad no significa que tengan la misma jerarqua que
la Carta Fundamental.

No obstante lo precisado por el Tribunal Constitucional, lo cierto que es hacer re-

ferencia a un supuesto bloque de constitucionalidad, a partir de la experiencia fran-
cesa, que es de dnde surge el trmino, podra llevar a pensar inicialmente como de
hecho varios han considerado que todo lo contenido all tiene rango o valor constitu-
cional. Felizmente, pese a algunas idas y venidas, el Tribunal ha rechazado, de mane-
ra clara, esa interpretacin(3).

En vez de ello, lo que el Tribunal ha sealado es que diversas normas con rango le-
gal pueden formar parte de este parmetro, sobre la base de criterios muy abiertos, por
ejemplo al hacer referencia a que deben tenerse en cuenta las normas legales que regulen

(2) Aunque el Tribunal utiliza aqu la denominacin normas interpuestas. La doctrina de las normas
interpuestas, como veremos luego, se refiereen realidad a una tesis diferente a la del bloque de
constitucionalidad en relacin con el parmetro de control constitucional.
(3) Se ha referido expresamente a que en nuestro ordenamiento no tiene cabida la doctrina francesa del bloc
de la constituionnalit y sus alcances (STC Exp. N 00023-2007-PI/TC, f. j. 27).

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DISPS. GRALES. / ACCIN POPULAR E INCONSTITUCIONALIDAD ART. 79

materia constitucional(4). Al respecto, es claro que muchas normas de rango legal pueden
regular asuntos que pueden considerarse como de materia constitucional, con lo cual el
parmetro de control tendera a ampliarse mucho.

Esto ltimo genera no poca perplejidad: cmo puede ser posible que muchas normas
con rango legal sirvan para controlar la constitucionalidad de otras normas del mismo ran-
go? Asimismo, si una norma modifica a una de desarrollo constitucional, no estamos en-
tonces ante una nueva norma que regula materia constitucional, y que debera reemplazar
a la anterior como parte del bloque?

Llegado a este punto, se hace evidente que la doctrina del bloque parte de una equi-
vocada comprensin del sistema de fuentes del Derecho. Efectivamente: la constitucio-
nalidad de cualquier ley no depende del contenido de otra norma con rango legal, aunque
sea de desarrollo constitucional, pues lo cierto es que ambas se encuentran igualmente su-
bordinadas a la Constitucin.

De esta forma, si alguna norma con rango de ley se opone a una ley de desarrollo, no
corresponder declarar, sin ms, la inconstitucionalidad de la primera. Lo que debera ha-
cerse es evaluar si la ley cuestionada invadi o no una competencia asignada constitu-
cionalmente a la otra ley, la cual hara las veces de norma interpuesta. Siendo as, sera
a consecuencia de contravenir lo previsto en la Constitucin que deber determinarse si
una ley es o no inconstitucional, con lo cual el verdadero parmetro de control constitu-
cional habra sido siempre la misma Norma Fundamental y no la ley de desarrollo. En el
siguiente acpite vamos a explicar y desarrollar mejor esta idea.

II. La doctrina de las normas interpuestas

La legislacin procesal constitucional (artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucio-
nal) refiere que las infracciones a la Constitucin pueden ser directas o indirectas, totales
o parciales y por la forma o por el fondo.

Sobre la primera clase de infracciones constitucionales (directas o indirectas), el Tri-

bunal Constitucional ha explicado que existe una infraccin directa cuando se verifica la
inconstitucionalidad de una norma teniendo como parmetro exclusivo de control de cons-
titucionalidad a la Constitucin, sin necesidad de apreciar adems su incompatibilidad con
otras normas (STC Exps. Ns 00020-2005-PI/TC y otro, f. j. 26).

Con respecto a la infraccin indirecta, por otra parte, el calificado intrprete de la

constitucionalidad ha explicado que ella requiere que se incorpore en el canon del juicio

(4) Sobre la leyes dictadas para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado, cfr.
CARPIO. Edgar. Normas interpuestas en la accin de inconstitucionalidad (El caso peruano). En: VEGA
GMEZ, Juan y CORZO SOSA, Edgar (coordinadores) Instrumentos de tutela y justicia constitucional.
Memoria del VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, Mxico D.F., 2002, p. 104 y ss.

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ART. 79 CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO

de constitucionalidad a determinadas normas adems de la propia Constitucin. Pre-

cisamente por ello se le considera como una infraccin indirecta de la Constitucin:
la invalidez constitucional de la norma impugnada no se establece solo confrontndo-
la con la Constitucin, sino que se requiere, adems, que se verifique su conformidad
con una norma legal que debe tenerse en cuenta como parmetro de constitucionali-
dad, y ello es as por mandato de la Carta Fundamental (STC Exp. N 00020-2005-
PI/TC y otro, f. j. 27).

De esta manera, es por afectar un mandato de la propia Constitucin, que reenvi la

regulacin de determinado asunto a una norma con rango de ley, y no solo por oponerse a
lo dispuesto por esta ltima, que una ley puede declararse inconstitucional.

Siguiendo en parte un esquema planteado por el Tribunal Constitucional(5), este tipo

infraccin constitucional indirecta puede graficarse ms o menos de la siguiente forma:

Constitucin

(La norma impugnada viola directamente la norma

PARMETRO que la limit)

Norma interpuesta

(La norma impugnada viola indirectamente la Consti-

tucin, pues no observ los lmites que ella encomend
establecer a la norma interpuesta)

OBJETO DE CONTROL Norma impugnada

Siendo as, el vicio en el que incurrira una ley cuando se opone a una norma in-
terpuesta sera, bsicamente, uno de competencia, y no uno de jerarqua (en el que ge-
neralmente incurren las normas consideradas inconstitucionales). Esto es as porque
las normas interpuestas, al igual que la normas cuestionadas, tienen rango legal, por lo
que es imposible establecer entre ellas una relacin de superioridad jerrquica a favor
de alguna de ellas.

(5) Con diferencias de forma y redaccin, este cuadro aparece en la STC Exp. N 00020-2005-PI/TC y otro,
f. j. 27.

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DISPS. GRALES. / ACCIN POPULAR E INCONSTITUCIONALIDAD ART. 79

Al respecto, ocurre que, en algunos supuestos especficos, la Norma Fundamental ha

encargado a determinadas fuentes de rango legal el desarrollo de algunos contenidos de
carcter material o formal, no obstante lo cual es posible que otras normas legales no res-
peten esa reserva constitucional, ocurriendo una invasin de las competencias que fue-
ron dispuestas constitucionalmente (a favor de una determinada entidad o de determina-
do tipo de norma).

En este contexto, se entiende mejor por qu se les llama normas interpuestas a aque-
llas que, por mandato de la propia Constitucin, imponen lmites formales (forma o for-
malidades que debe guardar una norma) o materiales (contenido reservado para un tipo de
fuente o norma) al resto de normas legales. As, si las normas interpuestas son contradi-
chas, ello implicara una inconstitucionalidad (indirecta), pues se estara trasgrediendoel
esquema competencial fijado enla Carta Fundamental.

En este mismo sentido, sobre las normas interpuestas el profesor Edgar Capio ha en-
seado que:

Se llaman as porque su presencia determina una alteracin del parmetro de control,

haciendo que el juicio a la ley no se practique en el esquema binario que Kelsen pre-
vi: esto es, entre la ley, como objeto de control, y la Constitucin, como parmetro;
sino en un esquema trilateral, donde la funcin de las normas paramtricas la cum-
plen la Constitucin y la norma interpuesta, mientras que, como objeto de control, la
ley o las normas con rango de ley.

Desde esta perspectiva, la declaracin de inconstitucionalidad deja de ser consecuen-

cia de que la ley afecte directamente a la Constitucin, para ser resultado de su falta de
respeto a los lmites (materiales o formales) impuestos a travs de la norma interpuesta,
tratndose por tanto de una violacin indirecta de la Constitucin. Se trata de un proble-
ma de inconstitucionalidad, y no de mera ilegalidad, no solo porque la Constitucin en-
carga que las normas interpuestas determinen los lmites de la ley, sino, adems, porque
tras de ello subyace la eficacia de ciertos principios constitucionales (como es el caso del
carcter unitario del Estado peruano, la eficacia del principio democrtico o la proteccin
de los derechos humanos)(6).

Por su parte, el Tribunal en varias ocasiones ha acogido la doctrina de las nor-

mas interpuestas, aunque sin abandonar del todo el nombre de bloque de constitu-
cionalidad (seguramente por encontrarse sumamente arraigado en nuestro medio).
En todo caso, con respecto al canon o parmetro de constitucionalidad, el Alto Tri-
bunal ha indicado:

[E]n determinadas ocasiones, ese parmetro puede comprender a otras fuentes distin-
tas de la Constitucin y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre
que esa condicin sea reclamada directamente por una disposicin constitucional

(6) CARPIO, Edgar. Ob. cit., pp. 106 y 107.

131
ART. 79 CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO

(...). En tales casos, estas fuentes asumen la condicin de normas sobre la produc-
cin jurdica, en un doble sentido; por un lado, como normas sobre la forma de la
produccin jurdica, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el
procedimiento de elaboracin de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro,
como normas sobre el contenido de la normacin, es decir, cuando por encargo de
la Constitucin pueden limitar su contenido (STC Exp. N 00041-2004-AI/TC, f. j.
129, el resaltado es agregado)

Es decir, solo por disposicin de la propia Constitucin es que una norma de ran-
go legal puede incorporarse al canon de constitucionalidad, y en lo que esta conten-
ga tanto un lmite material como un lmite formal encargado directamente por la Carta
Fundamental. No se trata, entonces, de incluir a estas normas en una especie de bloque
con valor constitucional, ni de considerar que ellas in toto deben ser tenidas en cuen-
ta como parmetro, sino nicamente en tanto y en cuanto desarrollen lo encomendado
por la Constitucin (y es que solo una contravencin a ese contenido puede considerar-
se como inconstitucional).

Sealado esto, es necesario explicar aun en qu casos y por qu una norma legal pue-
de considerarse como norma interpuesta. A ello dedicaremos el siguiente y ltimo acpite.

III. Qu normas legales pueden ser parte del parmetro de Consti-

tucionalidad (o normas interpuestas)?
Conforme lo ha precisado calificada doctrina(7), a partir de lo dispuesto en la Consti-
tucin, consideramos que existen, bsicamente, cuatro tipos de normas interpuestas:

1. Las leyes orgnicas

Las leyes orgnicas son normas de desarrollo constitucional, que tienen algunas pecu-
liaridades materiales y formales. Efectivamente, a ellas la Constitucin (artculo 106) les
ha encomendado expresamente regular algunas materias especficas (que no pueden ser

(7) Aqu seguimos, con matices, lo sealado en CARPIO. Edgar. Ob. cit., p. 108 y ss. Nuestra principal diferencia
se refiere al papel que juegan las leyes que desarrollan los derechos fundamentales y las leyes orgnicas:
Carpio considera que las leyes orgnicas no sirven debidamente como parmetro de constitucionalidad,
en la medida en que son simplemente leyes que pueden ser derogadas por otras de igual naturaleza;
nosotros consideramos que, por lo mismo, deben descartarse del parmetro las leyes que desarrollan
derechos fundamentales, e incluimos a las leyes orgnicas en la medida que la Constitucin ha dispuesto
un mecanismo formal para su aprobacin y una reserva material a su favor, siendo su contravencin un
claro caso de inconstitucionalidad indirecta (tal como lo prev el Cdigo Procesal Constitucional en su
artculo 75, segundo prrafo).
En todo caso, coincidimos con Carpio en que la redaccin del Cdigo Procesal Constitucional favorece
utilizar la doctrina de las normas interpuestas y abandonar la nocin equvoca y problemtica de bloque de
constitucionalidad. Cfr. CARPIO, Edgar. Bloque de constitucionalidad y proceso de inconstitucionalidad
de las leyes. En: Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional. N 4, Mxico D.F., 2005,
pp. 113 y 114.

132
DISPS. GRALES. / ACCIN POPULAR E INCONSTITUCIONALIDAD ART. 79

reguladas por leyes ordinarias) y ha sealado algunas formalidades que las distinguen de
las otras leyes del Congreso (deben ser aprobadas con votacin calificada).

De este modo, la Carta Fundamental seala:

Artculo 106.- Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funciona-

miento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tam-
bin las otras materias cuya regulacin por ley orgnica est establecida en la
Constitucin.

Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aproba-
cin o modificacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de
miembros del Congreso.

As visto, por mandato explcito de la Constitucin, deben (y nicamente pueden)

ser reguladas a travs de ley orgnica la estructura y el funcionamiento de los rga-
nos constitucionales y, de manera excepcional, aquello que haya sido previsto as por
el constituyente.

Conforme ha sido expresado el Tribunal Constitucional, no cualquier rgano mencio-

nado por la Constitucin merece ser regulado por ley orgnica, sino solo los poderes del
Estado y los llamados rganos constitucionales autnomos(8). Estos seran (STC Exp.
N 00047-2004-AI/TC, f. j. 16):

- Poder Judicial.

- Poder Ejecutivo (Captulos IV y V del Ttulo IV de la Constitucin: Presidencia

de la Repblica y Consejo de Ministros. Los ministerios deben ser regulados por
ley ordinaria: artculo 121 de la Constitucin)

- Jurado Nacional de Elecciones.

- Oficina Nacional de Procesos Electorales.

- Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil.

- Tribunal Constitucional.

- Defensora del Pueblo.

- Ministerio Pblico.

- Consejo Nacional de la Magistratura.

(8) Hemos tratado este tema con algo ms de espacio, aunque tambin de manera introductoria, en: SOSA,
Juan Manuel. Gua terico-prctica para utilizar los criterios interpretativos del Tribunal Constitucional.
Gaceta Jurdica, Lima, 2011, pp. 87-91. No estamos incluyendo al Congreso de la Repblica en el listado;
nos referiremos a ello en el siguiente apartado.

133
ART. 79 CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO

- Los gobiernos regionales.

- Las municipalidades.

- Superintendencia de Banca y Seguros.

- Contralora General de la Repblica.

- Banco Central de Reserva.

En lo que concierne a las otras materias que requieren regulacin a travs de ley or-
gnica, la Constitucin se ha referido expresamente algunas (cfr. STC Exp. N 00022-
2004-AI/TC, f. j. 18):

Derechos fundamentales: el derecho de ser elegido y de elegir libremente a sus

representantes (artculo 31 de la Constitucin), y el ejercicio de las garantas
constitucionales, es decir, la regulacin de los procesos constitucionales (artcu-
lo 200 de la Constitucin).

Recursos naturales: las condiciones de utilizacin y otorgamiento a particulares

de los recursos naturales (artculo 66 de la Constitucin).

Descentralizacin: El rgimen municipal (artculo 198 de la Constitucin).

Adems, aunque no ha sido previsto de modo expreso, el Tribunal Constitucional ha

entendido legtimamente con respeto a la descentralizacin, lo siguiente:

[C]onforme al criterio de unidad y descentralizacin del Estado Peruano y con-

siderando el mandato constitucional recogido en el artculo 188 de la Constitu-
cin, que establece que la descentralizacin es una forma de organizacin demo-
crtica y constituye una poltica permanente del Estado, de carcter obligatorio,
la estructura y funcionamiento general de los gobiernos regionales se regu-
lar por ley orgnica (STC Exp. N 00022-2004-AI/TC, f. j. 27, el resaltado es
agregado).

Asimismo, en lo que se refiere al nmero de votos requeridos para contar con una ley
orgnica conforme a la composicin del Congreso tras la reforma constitucional de se-
tiembre de 2009, este es de sesenta y seis congresistas, de un total de ciento treinta (ma-
yora absoluta del nmero legal de congresistas).

Con lo anotado, una ley ordinaria contraviene indirectamente la Constitucin si re-

gula algo que solo puede hacerse mediante ley orgnica. Si bien prima facie se tratara de
una contravencin al contenido de la ley orgnica (y, por lo tanto, estaramos prima fa-
cie ante una antinomia entre normas de jerarqua legal), adicionalmente a ello se produ-
ce una infraccin indirecta a la Constitucin, puesse estara trasgrediendo la reserva im-
puesta por Norma Fundamental. En este mismo sentido el artculo 75 del Cdigo Procesal
Constitucional indica:

134
DISPS. GRALES. / ACCIN POPULAR E INCONSTITUCIONALIDAD ART. 79

Artculo 75.- Finalidad: () Por contravenir el artculo 106 de la Constitucin, se

puede demandar la inconstitucionalidad, total o parcial, de un decreto legislativo, de-
creto de urgencia o ley que no haya sido aprobada como orgnica, si dichas disposi-
ciones hubieren regulado materias reservadas a ley orgnica o impliquen modifica-
cin o derogacin de una ley aprobada como tal.

Finalmente, es necesario mencionar que el Tribunal Constitucional ha sealado que

no es tan importante que una ley orgnica se denomine de ese modo, pues lo fundamental
es que se cumplan con los requisitos materiales y formales. As, si una norma fue apro-
bada como ley ordinaria, pero se refiere a una competencia con reserva de ley orgnica
y tuvo con la votacin que estas requieren, no se incurre en ninguna infraccin, sino que
nos encontramos diramos ante una ley materialmente orgnica(9); en sentido contra-
rio, si una ley lleva el nombre del ley orgnica, pero no cumple con los requisitos forma-
les y sustantivos del artculo 106 de la Constitucin, no sera tal (cfr. STC Exp. N 00022-
2004-AI/TC, f. j. 38).

2. El Reglamento del Congreso

El Reglamento del Congreso tiene rango legal y, bien visto, hace las veces de ley
orgnica y de estatuto del fuero parlamentario. Al respecto, la Constitucin solo sea-
la escuetamente:

Artculo 94.- El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley
().

Ahora bien, en la prctica en este Reglamento se regula casi la totalidad de asuntos

contenidos en el Captulo I (Poder Legislativo) del Ttulo IV (De la estructura del Esta-
do) de la Constitucin. Siendo as, en lo que interesa a este apartado, el Reglamento del
Congreso debe considerarse norma interpuesta en la medida que regula cul es el me-
canismo formal a travs del cual se deben estudiar, discutir y aprobar las leyes (y normas
de rango legal) que emite el Congreso.

En este sentido, contravenir lo all regulado implica incurrir en el supuesto de incons-

titucionalidad previsto en el artculo 200, inciso 4, de la Constitucin, donde se dispone
que [l]a Accin de Inconstitucionalidad () procede contra las normas que tienen ran-
go de ley () que contravengan la Constitucinen la forma o en el fondo. Ello es as
porque la forma en la que deben ser aprobadas las leyes (del Parlamento) est contenida
en el Reglamento del Congreso.

Igualmente, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artculo 105 de la Constitucin,

que contiene un supuesto de inconstitucionalidad formal:

(9) En alguna ocasin el Tribunal indic que es necesario que el legislador exprese su intencin de modificar
una ley orgnica (STC Exp. N 00023-2008-PI/TC, f. j. 9), aunque termin resolviendo el caso sin considerar
la falta de esta intencin como un elemento determinante en la reserva de dicha ley.

135
ART. 79 CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO

Artculo 105.- Ningn proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamen-
te aprobado por la respectiva Comisin dictaminadora, salvo excepcin sealada en
el Reglamento del Congreso. Tienen preferencia del Congreso los proyectos envia-
dos por el Poder Ejecutivo con carcter de urgencia.

Al respecto, para saber cundo un proyecto de ley cuenta con aprobacin de la co-
misin respectiva, cmo se establece a qu comisin (o comisiones) corresponda emitir
dictamen, cmo se componen y funcionan estas comisiones, o cules son las excepciones
para que un proyecto pase por comisin, son asuntos que se encuentran a cargo del Re-
glamento del Congreso.

En este sentido, es claro que se incurre en un supuesto de inconstitucionalidad indi-

recta si se ha trasgredido la forma en que deben ser aprobadas leyes, formalidades que
no se encuentran desarrolladas por la propia Norma Fundamental, sino en el Reglamen-
to del Congreso.

3. Los tratados sobre derechos humanos

Al respecto, la Constitucin prescribe en su cuarta disposicin final y transitoria lo
siguiente:

Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin
reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos
Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ra-
tificados por el Per.

Ello quiere decir que, conforme ordena la Ley de leyes, es necesario acudir a los tra-
tados sobre derechos humanos para interpretar cada uno de los derechos fundamentales
garantizados expresa o implcitamente por la Constitucin.

Siendo as, no solamente se incurrir en un vicio de inconstitucionalidad (o en la afec-

tacin de un derecho fundamental) por actuar en contra de lo dispuesto expresamente por
una norma constitucional que reconoce un derecho, sino tambin por trasgredir lo dispues-
to en los tratados de derechos humanos(10).

Por ello, los tratados sobre derechos humanos deben ser considerados como normas
interpuestas e incluirse, cuando sea necesario, como parte del parmetro para realizar el
examen o juicio de validez constitucional de una norma con jerarqua de ley.

(10) As como en la jurisprudencia supranacional que desarrollan el alcance de estos derechos. Nos hemos referido
antes a esto en SOSA SACIO, Juan Manuel. La interpretacin de los derechos fundamentales conforme
al Derecho internacional de los derechos humanos (artculo V del Cdigo Procesal Constitucional) En:
Actualidad Jurdica. Tomo 135, Gaceta Jurdica, Lima, febrero de 2005.

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DISPS. GRALES. / ACCIN POPULAR E INCONSTITUCIONALIDAD ART. 79

4. Las leyes de delegacin de facultades

Como cuarto y ltimo supuesto de normas interpuestas tenemos a las leyes a travs
de las cules se delegan facultades normativas al Poder Ejecutivo. Al respecto, es sabi-
do que la Constitucin dispone que, de manera excepcional y acotada, el Congreso pue-
da delegar al Poder Ejecutivo la posibilidad de emitir normas con rango legal, llamadas
decretos legislativos:

Artculo 104.- El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de le-

gislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia especfica y por el plazo de-
terminado establecidos en la ley autoritativa.

No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisin Permanente.

Los decretos legislativos estn sometidos, en cuanto a su promulgacin, publica-

cin, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley () (el resal-
tado es agregado).

Como puede apreciarse, la disposicin constitucional citada prev distintos lmites que
deben estar previstos en la norma que autoriza a al Ejecutivo a emitir legislacin delega-
da. Un primer lmite est referido a la materia que puede ser regulada: si el Poder Ejecu-
tivo trasgrede este lmite y regula sobre otros asuntos, no solo contraviene a la ley autori-
tativa, sino tambin indirectamente el artculo 104 de la Constitucin.

Asimismo, otro lmite est referido al plazo: si el Gobierno intenta continuar regulan-
do ms all del plazo que le otorg la ley autoritativa, tal normativa no solo sera contra-
ria a esta ltima norma, sino tambin a la Constitucin, por haber defraudado los lmites
que esta estableci en su artculo 104.

Ahora bien, la Constitucin tambin establece algunos lmites al contenido de las le-
yes autoritativas, pues seala que existen algunas materias que no pueden ser delegadas.
En este sentido, ya que la norma interpuesta es siempre una norma de rango legal, y el he-
cho que sirva se norma-parmetro para realizar el juicio de compatibilidad con la Constitu-
cin no modifica su jerarqua (ni la coloca dentro de un supuesto bloque de valor consti-
tucional), la ley autoritativa puede tambin devenir en inconstitucional si pretende delegar
al Ejecutivo alguna materia proscrita por la Carta Fundamental.

Sobre estas materias que no puede delegar el Congreso, el artculo 104 se ha referi-
do a que no se puede encargar al Gobierno la regulacin de aquellas materias que tampo-
co pueden delegarse a la Comisin Permanente (que es el rgano parlamentario que sigue
en funciones cuando el Pleno entra receso). Segn la Carta Fundamental, estas materias
indelegables son las siguientes:

Artculo 101.- () No pueden delegarse a la Comisin Permanente materias relati-

vas a reforma constitucional, ni a la aprobacin de tratados internacionales, le-
yes orgnicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la Repblica.

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ART. 79 CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO

Ahora bien, pese a que de la redaccin del artculo 104 de la Constitucin (supra)
pareciera indicar que nicamente son indelegables las materias cuya regulacin tampo-
co puede encomendarse a la Comisin Permanente, lo cierto es que como lo ha explica-
do el Tribunal Constitucional tampoco es posible habilitar al Ejecutivo para que legisle
sobre aquellas materias para las que existe una reserva de ley del Congreso (aunque estas
no estn indicadas taxativamente en el artculo 101 de la Constitucin).

Tal es el caso, por ejemplo, de las leyes que requieren de votacin calificada, como
las leyes orgnicas (cfr. STC Exp. N 00022-2004-AI/TC, f. j. 33 y ss.), conforme a lo
dispuesto en el artculo 106 de la Norma Fundamental; o las leyes que contienen un tra-
to tributario preferente para una zona del pas (STC Exp. N 00016-2007-PI/TC, f. j. 22),
de acuerdo a lo prescrito en el artculo 79 de la Constitucin(11). As, si una ley autorita-
tiva delega abiertamente estas materias, dicha norma sera inconstitucional; de la misma
forma que seran inconstitucionales aquellos decretos legislativos en cuyo contenido se
desarrolle esta temtica.

(11) Artculo 79.- () Solo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse
selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del pas.

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