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RULES Research Unit Law and Economics Studies

Paper No. 2014-3

La riqualificazione energetica degli edifici: sfide e prospettive



By
Lorenzo Cuocolo

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INDICE

PARTE I
LA RIQUALIFICAZIONE ENERGETICA, CON PARTICOLARE RIFERIMENTO
AGLI EDIFICI PUBBLICI: IL QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO
di Lorenzo Cuocolo

PARTE II
GLI INTERVENTI DI RIQUALIFICAZIONE ENERGETICA NEGLI ENTI
LOCALI ED I VINCOLI DI STABILIT
di Angelo Frigo
1. La riqualificazione energetica del patrimonio immobiliare pubblico 2. Le
specifiche competenze necessarie alla riqualificazione energetica. Un diverso
approccio culturale 3. Il punto di partenza: la diagnosi energetica. Il coinvolgimento
delloperatore economico 4. Un aspetto di particolare rilevanza: lallocazione dei
rischi 5. L'esperienza del Comune di Arzignano 5.1. Il contesto di riferimento
5.2. Laudit energetico 5.3. Dallanalisi al progetto 5.4. Dalla valutazione della
proposta alla sottoscrizione della convenzione.

PARTE III
IL RUOLO DELLA P.A. NELLAMBITO
DELLA CERTIFICAZIONE ENERGETICA DEGLI EDIFICI
di Costanza Oliva
1. Principi ispiratori della disciplina comunitaria in tema di rendimento energetico in
edilizia e ruolo attribuito alle pubbliche amministrazioni nellambito del
miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici 2. Principi ispiratori della
normativa in tema di certificazione delle prestazioni energetiche degli immobili nel
diritto comunitario e obblighi conformativi degli Stati Membri, a partire dalla
Direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nelledilizia alla Direttiva
2010/31/UE sulla prestazione energetica nelledilizia 3. Prima fase di recepimento
delle direttive comunitarie sul rendimento energetico in edilizia nel diritto interno: il
ruolo delle pubbliche amministrazioni secondo il D.Lgs. 19 agosto 2005 n. 192 4.
Seconda fase di recepimento e piena attuazione della Direttiva 2010/31/UE da parte
del Decreto Legge 4 giugno 2013, n. 63: introduzione della nozione di edificio a
energia quasi zero e primi strumenti di pianificazione per la definizione di obiettivi
finalizzati a incentivare il raggiungimento dei requisiti di energia quasi zero 5. Ruolo
esemplare degli edifici pubblici e standard di prestazione energetica nellambito della
Direttiva 2012/27/UE sullefficienza energetica 6. Il recepimento della Direttiva
2012/27/UE sullefficienza energetica: in vigore a partire dal 19 luglio 2014 il decreto

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legislativo 4 luglio 2014, n. 102 , recante Attuazione della direttiva 2012/27/UE
sull'efficienza energetica 6.1. Obblighi di riqualificazione energetica degli immobili
delle pubbliche amministrazioni e raccordo con la disciplina sulla prestazione
energetica in edilizia 6.2. Risorse economico finanziarie stanziate per lattuazione
delle misure di riqualificazione energetica.

PARTE IV
LE ESCO: EFFICIENZA ENERGETICA A COSTO ZERO
di Francesco Gallarati
1. La definizione di ESCO 2. Le formule contrattuali utilizzate 3. Le modalit di
finanziamento 4. Le ESCO e la pubblica amministrazione 5. Profili problematici
e prospettive di riforma.

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PARTE I

La riqualificazione energetica, con particolare riferimento


agli edifici pubblici: il quadro normativo di riferimento
di Lorenzo Cuocolo

Il tema della efficienza energetica alla specifica attenzione del diritto comunitario e del
diritto internazionale gi da molti anni. In questa sede interessa circoscrivere loggetto
dellanalisi alla riqualificazione energetica degli edifici pubblici, profilo che solo
recentemente ha assunto rilievo specifico. Su di esso, negli ultimi anni, si sono susseguite
innovazioni di carattere normativo e si sono diffuse modalit di intervento di grande
interesse.
Con riferimento alla normativa europea, il primo documento di rilievo la direttiva
93/76/CEE del Consiglio, del 13 settembre 1993. Si tratta della cd. Direttiva SAVE,
finalizzata a ridurre le emissioni di biossido di carbonio e a migliorare l'efficienza
energetica. Con tale atto viene imposta agli Stati membri ladozione di programmi per il
rendimento energetico in edilizia.
Di rilievo ancora maggiore la successiva Direttiva 2002/91/CE, specificamente
focalizzata sul rendimento energetico nelledilizia. La direttiva, come espressamente
affermato nei considerando, mira anche a soddisfare gli obiettivi posti dal Protocollo di
Kyoto, e dunque da una fonte di livello internazionale, in materia di efficientamento
energetico. Il ventaglio delle azioni immaginate dal legislatore comunitario molto
ampio e riguarda tutti i settori delledilizia. Viene precisato che lenergia impiegata per gli
edifici destinati al settore residenziale e terziario oltre il 40% del totale. Ma qui interessa
sottolineare lattenzione specifica dedicata agli edifici pubblici, correttamente considerati
come possibili protagonisti nel perseguimento di politiche di miglioramento dei
rendimenti.
Il considerando n. 16 afferma chiaramente che gli edifici occupati dalle pubbliche
autorit o aperti al pubblico dovrebbero assumere un approccio esemplare nelle
tematiche energetiche, assoggettandosi regolarmente alla certificazione energetica. Non
solo: i dati sulle prestazioni energetiche di ogni singolo edificio dovrebbero essere resi
pubblici e dovrebbero essere adottate misure volte a scoraggiare luso scorretto degli
impianti di riscaldamento, condizionamento e ventilazione.
Tali considerazioni vengono riprese, anche se con un contorno pi circoscritto,
nellarticolato della Direttiva: lart. 7, comma 3, infatti, dispone che negli edifici pubblici
o di uso pubblico di superficie superiore a 1000 m2, gli Stati membri debbano adottare
misure volte a garantire laffissione, in luogo chiaramente visibile per il pubblico, di un
attestato di certificazione energetica risalente a non pi di dieci anni prima. Per tali edifici
si deve esporre la gamma delle temperature raccomandate e reali per gli ambienti interni.

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Il tema dellefficienza energetica ripreso e sviluppato dalla Direttiva 2006/32/CE,
dedicata all'efficienza degli usi finali dell'energia e ai servizi energetici. Anche in questo
caso lintervento del legislatore comunitario motivato dalla difficolt di raggiungere gli
obiettivi fissati in sede internazionale con il Protocollo di Kyoto e dallesigenza di
migliorare lefficienza degli usi finali dellenergia1.
Loggetto della direttiva molto ampio e comprende i profili energetici di tutti gli edifici.
Qui, per, interessa soffermarsi sulla particolare attenzione dedicata al comparto
pubblico. Il settimo Considerando si sbilancia ad affermare che il settore pubblico
dovrebbe quindi dare il buon esempio per quanto riguarda gli investimenti, la
manutenzione ed altre spese riguardanti attrezzature che consumano energia, i servizi
energetici nonch altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica. Fra le diverse
misure indicate rileva il richiamo ad applicare i criteri di efficienza energetica nelle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, come previsto dalla Direttiva
2004/17/CE e dalla Direttiva 2004/18/CE.
anche importante ricordare il richiamo della direttiva alla differenziazione e alla
sussidiariet: Tenuto conto della grande diversit delle strutture amministrative negli
Stati membri, i vari tipi di misure che il settore pubblico pu adottare dovrebbero essere
prese al livello appropriato nazionale, regionale e/o locale2.
La Direttiva 2006/32/CE contiene significative novit e delinea un quadro di sistema
ancora oggi valido. In particolare vengono introdotti e disciplinati i soggetti e gli istituti
di maggior rilievo nelle operazioni di riqualificazione energetica. E, infatti, lart. 1, lett. i),
definisce le Societ di Servizi Energetici (ESCO), come le persone fisiche o giuridiche
che forniscono servizi energetici e/o altre misure di miglioramento dell'efficienza
energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ci facendo, accettano un certo
margine di rischio finanziario. Si precisa, poi, che il pagamento dei servizi forniti si basa
(totalmente o parzialmente) sul miglioramento dell'efficienza energetica conseguito e sul
raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti.
La lett. j) del medesimo articolo definisce il contratto di rendimento energetico come
accordo contrattuale tra il beneficiario e il fornitore (di norma una ESCO) riguardante
una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, in cui i pagamenti a fronte degli
investimenti in siffatta misura sono effettuati in funzione del livello di miglioramento
dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente.
Infine la lett. k) definisce il finanziamento tramite terzi (FTT) come accordo contrattuale
che comprende un terzo (sia esso una ESCO o meno) oltre al fornitore di energia e al
beneficiario della misura di miglioramento dell'efficienza energetica che fornisce i
capitali per tale misura e addebita al beneficiario un canone pari a una parte del risparmio
energetico conseguito avvalendosi della misura stessa. Sempre con riferimento al FTT
opportuno richiamare anche il Considerando n. 22, che precisa come il ricorso a tale
modalit consenta al beneficiario di non sostenere i costi di investimento e di utilizzare
una parte del valore finanziario del risparmio energetico risultante da investimenti
effettuati da terzi per rimborsare tali investimenti e coprire le spese per interessi.

1 Cfr. Considerando n. 1.
2 Cos la chiusura del Considerando n. 7.

5
Con riferimento alle misure pi specifiche, la Direttiva 2006/32/CE fissa per gli Stati
membri un obiettivo nazionale indicativo globale di risparmio energetico pari al 9 % per
il nono anno di applicazione della Direttiva, da conseguire tramite servizi energetici e ad
altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica. evidente che, nel
perseguimento dellobiettivo, gli interventi sul patrimonio edilizio pubblico possono
rappresentare una parte molto significativa del totale.
La Direttiva, infatti, dedica allefficienza degli usi finali dell'energia nel settore pubblico
lart. 5, ove si ribadisce il ruolo esemplare che il settore pubblico chiamato a svolgere e
si chiede agli Stati membri ladozione di misure di efficientamento energetico nel settore
pubblico. La norma comunitaria, superando il tradizionale self-restraint in riferimento
alla suddivisione del potere fra i diversi organi territoriali degli Stati membri, specifica che
le misure descritte sono adottate al livello nazionale, regionale e/o locale. Resta,
comunque, lobbligo per gli Stati di agevolare il processo di efficientamento pubblicando
orientamenti in materia di efficienza energetica e risparmio energetico, e favorendo lo
scambio delle migliori prassi tra gli enti del settore pubblico.
Resta da fare un cenno allAllegato VI alla Direttiva, che contiene in dettaglio le misure
ammissibili di efficienza energetica per gli appalti pubblici. Fra queste si segnala la lettera
f), che prevede lobbligo di acquistare o di dare in affitto edifici o parti di edifici a basso
consumo energetico o obbligo di sostituire o adeguare edifici o parti di edifici acquistati
o presi in affitto, allo scopo di renderli pi efficaci sotto il profilo energetico.
Il passo successivo costituito dalla Direttiva 2010/31/UE, dedicata alle prestazioni
energetiche nelledilizia, che rappresenta una rifusione della Direttiva 2002/91/CE, di cui
si detto in precedenza. Fra le motivazioni che hanno portato alla rifusione, si legge, c
quella di conformarsi al Protocollo di Kyoto, tenendo presente che gli edifici sono
responsabili del 40% del consumo globale di energia dellUnione europea. E, pertanto,
necessario predisporre interventi pi concreti al fine di realizzare il grande potenziale di
risparmio energetico nell'edilizia, tuttora inattuato, e di ridurre l'ampio divario tra i
risultati dei diversi Stati membri in questo settore3. Tutto ci tenendo presente che di
esclusiva competenza degli Stati membri fissare requisiti minimi di prestazione energetica
degli edifici4.
Anche questa Direttiva dedica particolare (anzi, accresciuta) attenzione agli edifici
pubblici. Viene infatti confermato il ruolo di esempio che essi devono rivestire, tanto che
i piani nazionali dovrebbero pertanto fissare obiettivi pi ambiziosi per gli edifici
occupati da enti pubblici5.
Con riferimento alle prescrizioni pi precise, lart. 9 della Direttiva prescrive che entro il
31 dicembre 2020 tutti gli edifici di nuova costruzione siano edifici a energia quasi zero.
Proprio nellottica del buon esempio, tuttavia, tale termine anticipato al 31 dicembre
2018 per gli edifici di nuova costruzione di propriet di enti pubblici e dai medesimi
occupati (la regola non vale, ad esempio, per immobili dati in locazione a terzi).
La particolare severit per gli edifici pubblici si ritrova anche allart. 12, a tenore del quale

3 Considerando n. 7.
4 Considerando n. 10.
5 Considerando n. 21.

6
dovr essere rilasciato un attestato di prestazione energetica per gli edifici in cui una
metratura utile totale di oltre 500 m2 occupata da enti pubblici e abitualmente
frequentata dal pubblico, con lulteriore previsione che il 9 luglio 2015 la soglia di 500
m2sar abbassata a 250 m2. A norma dellart. 13, tale certificato energetico dovr essere
affisso in un luogo chiaramente visibile per il pubblico. Infine previsto, dal
precedente art. 11, che le raccomandazioni riportate nell'attestato di prestazione
energetica rilasciato per gli edifici di cui sono proprietari debbano essere attuate dagli
enti pubblici entro il periodo di validit del certificato. Ci conferma quanto gi espresso
nei Considerando n. 23 e 24, ed in particolare nella riassuntiva espressione secondo la
quale gli Stati membri, con riferimento agli edifici pubblici, devono dimostrare che gli
aspetti riguardanti l'ambiente e l'energia sono presi in considerazione.
Il pi recente atto europeo la Direttiva 2012/27/UE, recante il quadro generale
sullefficientamento energetico. Anche questultimo intervento in parte innova e in parte
riprende le Direttive precedenti. Con riferimento al tema che qui interessa, bene
precisare che abroga la Direttiva 2006/32/CE, di cui si detto in precedenza.
La nuova Direttiva mira ad essere tendenzialmente onnicomprensiva, dal momento che il
tema dellenergia una sfida senza precedenti e che l'efficienza energetica costituisce
un valido strumento per affrontare tali sfide, come si legge nel primo Considerando.
L'obiettivo di efficienza energetica rientra fra gli obiettivi prioritari della nuova strategia
dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva (strategia Europa
2020). Tuttavia, come si legge nella Direttiva, lUnione non sulla buona strada6 e
devono pertanto essere adottate nuove misure volte al raggiungimento degli obiettivi
posti.
Anche in questultimo atto non manca il riferimento specifico al ruolo esemplare che
sono chiamati a svolgere gli edifici pubblici, che rappresentano una quota considerevole
del parco immobiliare e godono di notevole visibilit nella vita pubblica.7 Per quelli di
propriet dei governi centrali, viene previsto un tasso di ristrutturazione annuo, al fine di
migliorare le prestazioni energetiche. interessante notare come la Direttiva sottolinei il
diverso ruolo giocato dalle amministrazioni centrali e dagli enti territoriali. A questi ultimi,
infatti, vengono riconosciute iniziative e programmi (es. il patto dei sindaci) che hanno
gi prodotto buoni risultati e che dimostrano come, spesso, le iniziative assunte a livello
locale abbiano pi facilit di ottenere impatti misurabili, rispetto a quelle assunte dai
governi centrali.
Con riferimento agli edifici pubblici ed al ruolo che essi sono chiamati a giocare,
centrale lart. 5 della Direttiva.
Dal 1 gennaio 2014 il 3 % allanno della superficie coperta utile totale degli edifici
riscaldati e/o raffreddati di propriet ed occupati dalle amministrazioni nazionali dovr
essere ristrutturata per incrementare le prestazioni energetiche. Tale previsione si applica
alle superfici superiori a 500 m2, ma a partire dal 9 luglio 2015 tale misura si
dimezzer a 250 m2.
Gli interventi di efficientamento energetico devono riguardare prioritariamente gli edifici

6 Considerando n. 8.
7 Considerando n. 17.

7
del governo centrale con la pi bassa prestazione energetica, ove ci sia efficiente in
termini di costi e sia tecnicamente possibile.
Alcune tipologie di edifici sono escluse da tali obblighi. Si tratta degli edifici ufficialmente
protetti; degli edifici di propriet delle forze armate o del governo centrale e destinati a
scopi di difesa nazionale; degli edifici adibiti a luoghi di culto e allo svolgimento di
attivit religiose. Tre categorie che, con riferimento al tessuto italiano, rischiano di
limitare in modo non trascurabile la concreta applicabilit della Direttiva.
Il primo passaggio per realizzare il programma di efficienza energetica consiste nella
predisposizione obbligatoria, entro il 31 dicembre 2013, di un inventario degli edifici
riscaldati e/o raffreddati del governo centrale con una superficie coperta utile totale
superiore a 500 m2 (a partire dal 9 luglio 2015, superiore a 250 m2). L'inventario deve
indicare la superficie coperta e la prestazione energetica di ciascun edificio.
La Direttiva, tuttavia, consente agli Stati anche di optare per un approccio alternativo,
che consiste nelladottare altre misure efficaci in termini di costi, comprese
ristrutturazioni profonde e misure intese a modificare il comportamento degli occupanti,
al fine di conseguire entro il 2020 un volume di risparmio energetico negli edifici
ammissibili di propriet del loro governo centrale o da esso occupati almeno equivalente
a quello richiesto al paragrafo 1, su cui riferiscono su base annua.
Molto importante, nella prospettiva specifica che qui interessa, il comma 7 dellart. 5,
che impone agli Stati membri di incoraggiare gli enti territoriali (regionali e locali) ad
adottare un piano di efficienza energetica, che contenga obiettivi e azioni specifiche di
risparmio energetico e di efficienza energetica, nonch ad instaurare, per lattuazione del
piano, un sistema di gestione dell'energia. Per raggiungere gli obiettivi di piano, gli enti
potranno ricorrere, se del caso, alle societ di servizi energetici e ai contratti di
rendimento energetico per finanziare le ristrutturazioni e attuare piani volti a mantenere
o migliorare l'efficienza energetica a lungo termine.
Un cenno, infine, merita lart. 6, che prevede regole rigide per gli acquisti da parte di enti
pubblici. Viene infatti previsto che il governo centrale acquisti esclusivamente prodotti,
servizi ed edifici ad alta efficienza energetica. Tale vincolo espressamente esteso, dal
terzo comma, agli enti territoriali regionali e locali. In tale contesto viene ulteriormente
precisato che gli enti pubblici, in caso di bandi di gara per appalti di servizi con un
contenuto energetico significativo, dovranno valutare la possibilit di concludere
contratti di rendimento energetico a lungo termine che consentano risparmi energetici a
lungo termine.
Gli elementi minimi dei contratti di rendimento energetico sono poi dettagliati
nellAllegato 13 alla Direttiva. Essi comprendono un elenco chiaro e trasparente delle
misure di efficienza da applicare o dei risultati da ottenere in termini di efficienza; i
risparmi garantiti da conseguire applicando le misure previste dal contratto; la durata e gli
aspetti fondamentali del contratto, le modalit e i termini previsti; un elenco chiaro e
trasparente degli obblighi che incombono a ciascuna parte contrattuale; data o date di
riferimento per la determinazione dei risparmi realizzati; un elenco chiaro e trasparente
delle fasi di attuazione di una misura o di un pacchetto di misure e, ove pertinente, dei
relativi costi; l'obbligo di dare piena attuazione alle misure previste dal contratto e la

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documentazione di tutti i cambiamenti effettuati nel corso del progetto; disposizioni che
disciplinino l'inclusione di requisiti equivalenti in eventuali concessioni in appalto a terze
parti; unindicazione chiara e trasparente delle implicazioni finanziarie del progetto e la
quota di partecipazione delle due parti ai risparmi pecuniari realizzati (ad esempio,
remunerazione dei prestatori di servizi); disposizioni chiare e trasparenti per la
quantificazione e la verifica dei risparmi garantiti conseguiti, controlli della qualit e
garanzie; disposizioni che chiariscano la procedura per gestire modifiche delle condizioni
quadro che incidono sul contenuto e i risultati del contratto (ad esempio, modifica dei
prezzi dell'energia, intensit d'uso di un impianto); e, infine, informazioni dettagliate sugli
obblighi di ciascuna delle parti contraenti e sulle sanzioni in caso di inadempienza.
Spostando lattenzione alla normativa interna, il primo riferimento di rilievo il decreto
legislativo n. 115 del 2008, che recepisce la Direttiva 2006/32/CE, di cui si detto in
precedenza. Il decreto, adottato sul doppio presupposto di contribuire al miglioramento
della sicurezza dell'approvvigionamento energetico e alla tutela dell'ambiente attraverso
la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, contiene diverse misure volte al
miglioramento dell'efficienza energetica.
Limitando lanalisi ai profili specifici che qui interessano, importante notare che
prima volta nellordinamento italiano viene data una definizione di ESCO. Si tratta di
una persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di
miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ci
facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si
basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell'efficienza energetica conseguito e
sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti (cfr. art. 2, c. 1, lett. d).
Vengono, inoltre, definiti il contratto di rendimento energetico ed il finanziamento
tramite terzi (FTT). Il primo un accordo contrattuale tra il beneficiario e il fornitore
riguardante una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, in cui i pagamenti a
fronte degli investimenti in siffatta misura sono effettuati in funzione del livello di
miglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente (cfr. art. 2, c. 1, lett. l).
Il secondo, invece, definito come accordo contrattuale che comprende un terzo, oltre
al fornitore di energia e al beneficiario della misura di miglioramento dell'efficienza
energetica, che fornisce i capitali per tale misura e addebita al beneficiario un canone pari
a una parte del risparmio energetico conseguito avvalendosi della misura stessa. Il terzo
pu essere una ESCO.
Il Capo IV del decreto dedicato al settore pubblico. Lart. 13, in particolare, precisa che
la pubblica amministrazione di norma obbligata a ricorrere, anche in caso di
esternalizzazione delle competenze, agli strumenti finanziari per il risparmio energetico
per la realizzazione degli interventi di riqualificazione, compresi i contratti di rendimento
energetico, che prevedono una riduzione dei consumi di energia misurabile e
predeterminata. Viene poi precisato dallart. 15 che agli appalti pubblici aventi ad
oggetto l'affidamento della gestione dei servizi energetici e che prevedono la
realizzazione degli interventi attraverso lo strumento del finanziamento tramite terzi, si
applica il criterio dell'offerta economicamente pi vantaggiosa all'articolo 83 del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163, anche in mancanza di progetto preliminare redatto a

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cura dell'Amministrazione. Allindividuazione degli operatori che possono presentare
offerte, inoltre, si provvede secondo le procedure previste dall'articolo 55 del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ossia secondo le procedure, aperte o ristrette, che il
Codice dei Contratti Pubblici pone a presidio della concorrenza e della par condicio tra gli
operatori.
Un ultimo punto che merita di essere segnalato riguarda la previsione dellart. 16 di
introdurre con decreto del Ministro dello sviluppo economico una procedura di
certificazione volontaria per le ESCO, allo scopo di promuovere un processo di
incremento del livello di qualit e competenza tecnica per i fornitori di servizi energetici.
Lultima norma che deve essere richiamata lart. 14 del decreto-legge n. 52 del 2012 (di
razionalizzazione della spesa pubblica). Viene infatti previsto che le amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
adottino, entro 24 mesi, misure finalizzate al contenimento dei consumi di energia e
all'efficientamento degli usi finali della stessa, anche attraverso il ricorso ai contratti di
servizio energia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1993, n. 412,
e al decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115 , e anche nelle forme dei contratti di
partenariato pubblico privato di cui all'art. 3, comma 15-ter, del codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163. Ovviamente viene specificato che laffidamento della gestione dei servizi energetici
debba avvenire con gara a evidenza pubblica, con le modalit di cui all'articolo 15 del
decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115. In altre parole, deve essere seguita la stessa
procedura che il Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. n. 163 del 2006) prescrive in
relazione agli appalti.

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PARTE II

Gli interventi di riqualificazione energetica negli Enti Locali ed i


vincoli di stabilit
di Angelo Frigo

SOMMARIO: 1. La riqualificazione energetica del patrimonio immobiliare pubblico 2.


Le specifiche competenze necessarie alla riqualificazione energetica. Un diverso
approccio culturale 3. Il punto di partenza: la diagnosi energetica. Il coinvolgimento
delloperatore economico 4. Un aspetto di particolare rilevanza: lallocazione dei rischi
5. L'esperienza del Comune di Arzignano 5.1. Il contesto di riferimento 5.2. Laudit
energetico 5.3. Dallanalisi al progetto 5.4. Dalla valutazione della proposta alla
sottoscrizione della convenzione.

1. La riqualificazione energetica del patrimonio immobiliare pubblico.

Un recente studio8 ha stimato in 12 milioni gli immobili abitativi esistenti in Italia, 2,6
milioni dei quali necessitano di riqualificazione, anche energetica, essendo in uno stato di
pessima conservazione.
Scendendo, poi, nel dettaglio della quota parte di immobili di propriet delle pubbliche
amministrazioni, emerge come la consistenza della stessa si aggiri sul milione di unit,
corrispondente a 420 milioni di mq, buona parte dei quali in mano dei comuni (oltre il 60%
del valore del patrimonio complessivo).
I pochi numeri citati evidenziano la concreta rilevanza che pu assumere un deciso
intervento di riqualificazione del patrimonio immobiliare pubblico, declinato, in
particolare, in funzione di un miglioramento della prestazione energetica, ed il ruolo
fondamentale che gli enti locali possono assumere, diventando motore di una crescita
orientata alla salvaguardia dellambiente.
Non solo. L'attivazione di un simile pacchetto di interventi pu assumere rilievo anche in
termini di rilancio del mercato delle costruzioni, stimolando una nuova domanda per
obiettivi collettivi, quali il risparmio energetico, la tutela dell'ambiente, la manutenzione
degli immobili e la valorizzazione dei patrimoni urbani9.

8 Nomisma, Traiettorie per lo sviluppo di una Grey Economy nella Pubblica Amministrazione, settembre 2012,
disponibile in www.manutencoopfm.it.
9 Il citato studio evidenzia che, qualora si procedesse all'efficientamento energetico di circa 85 milioni di

mq di edifici pubblici scuole ed uffici con una spesa di 17 miliardi di euro di investimenti, si otterrebbe
un risparmio annuo pari a circa 750 milioni di euro in termini di minori costi energetici (quasi il 50%
rispetto alla spesa attuale), una crescita del PIL annuo dell' 1,4%, la creazione di circa 400.000 nuovi posti

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L'Italia, come emerge nella prima parte di questo lavoro, chiamata a contribuire,
assieme agli altri Stati Europei, al raggiungimento dell'obiettivo di riduzione del 20% del
consumo energetico dell'UE.
Gli edifici in generale sono responsabili per un'ampia quota del consumo di energia e
delle conseguenti emissioni di CO2 (circa il 40%): intervenire sul patrimonio immobiliare
pubblico diventa, quindi, un modo concreto per contribuire al raggiungimento
dellobiettivo comunitario, oltre ad una occasione per veicolare al cittadino un messaggio
positivo, che dovrebbe fungere da stimolo per lavvio di azioni di riqualificazione anche
nel settore privato10.
Al di l, poi, delle considerazioni di carattere strettamente ambientale, si pu osservare
come un corretta ed efficiente gestione del patrimonio immobiliare pubblico porta al
soddisfacimento di ulteriori obiettivi, con un diretto beneficio per l'ente proprietario:
1. un miglioramento qualitativo del confort abitativo degli immobili a vantaggio degli
utenti;
2. una riduzione dei costi di gestione;
3. la possibilit per lente proprietario di beneficiare della retrocessione dei risparmi
prodotti dallintervento in termini di minori consumi e minori spese di gestione;
4. la possibilit di incrementare il valore dell'immobile.

2. Le specifiche competenze necessarie alla riqualificazione energetica. Un


diverso approccio culturale.

Se il miglioramento della prestazione energetica del patrimonio immobiliare pubblico


rappresenta un impegno importante per lazione presente e futura dellamministrazione,
appare opportuno riflettere sul percorso, sia in termini di competenze, sia di strumenti
necessari, per raggiungere lobiettivo.
Quella che viene genericamente indicata come riqualificazione energetica un obiettivo
che, attraverso l'uso razionale e controllato delle fonti energetiche e un minor consumo
di energia primaria, punta ad un duplice risultato: ridurre i fattori di pressione
sull'ambiente (meno spreco di energia, minori emissioni di gas ad effetto serra), creando
nel contempo valore aggiunto sul patrimonio oggetto di riqualificazione.
La riqualificazione energetica un'operazione complessa, nella quale non si interviene
solamente ad abbattere la dispersione termica ed energetica per raggiungere una
determinata classe energetica, ma si attiva un processo globale di riqualificazione
dell'immobile che include interventi integrati sugli spazi, sullinvolucro e sugli impianti.
Il nodo cruciale del percorso da attuare non risiede, tuttavia, nellindividuazione delle

di lavoro in quattro anni, un risparmio potenziale annuo pari a 0,77 tonnellate equivalenti di petrolio ed
una riduzione di emissioni di gas serra pari a circa 1,66 milioni di tonnellate di CO2 (pari alle emissioni di
un anno di CO2 per il riscaldamento dell'intera citt di Roma).
10 La direttiva 2012/27/UE del 25 ottobre 2012 sull'efficienza energetica, evidenzia nei consideranda come,

nel pi ampio contesto degli interventi di riqualificazione del patrimonio immobiliare, sia necessario
sollecitare un deciso impegno pubblico per la riqualificazione del proprio patrimonio, in considerazione
della notevole visibilit nella vita pubblica che tale edifici hanno e, quindi, della effettiva possibilit di
fungere da stimolo per il cittadino.

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tecnologie da applicare, oggi sufficientemente sviluppate e facilmente disponibili sul
mercato, quanto nellapproccio organizzativo e funzionale da tenere, nella capacit di
individuare una massa critica di interventi che permettano di raggiungere livelli minimi di
redditivit 11 che garantiscano una convenienza economica all'avvio del processo di
efficientamento.
A tale proposito, si richiama l'attenzione sul fatto che un corretto modo di intendere la
riqualificazione energetica passa attraverso una visione complessiva del sistema edificio,
la quale non considera solo i risparmi di energia primaria derivanti da un miglior
isolamento dell'involucro, ma lo integra con interventi sul sistema degli impianti per la
climatizzazione invernale ed estiva, oltre che sullimpianto di illuminazione, associati ad
un uso efficiente degli spazi in ragione delle esigenze di interesse pubblico, nell'ottica di
un diverso modo di gestire il patrimonio immobiliare.
Ci si traduce in un differente approccio culturale alla gestione del patrimonio
immobiliare proprietario: il patrimonio non pi un insieme di edifici, ma un sistema
complesso, che va visto come un tutto capace di attivare una massa critica di
investimenti diretti all'efficientamento energetico, in chiave di una pi complessiva
riqualificazione, i quali generano, poi, una serie di vantaggi gestionali per lente
proprietario.
Tale approccio non semplice. Il patrimonio dellente, spesso frutto di acquisti o
costruzioni molto stratificati nel tempo, si rivela eterogeneo, con problematiche e
necessit differenti ed articolate: in alcuni casi si potranno ottenere risparmi anche pari al
50% dei consumi interagendo sia sugli impianti che sull'involucro, mentre in altri casi ci
si dovr accontentare di risparmi pi modesti data l'impossibilit di modificare la
struttura dell'edificio, a causa dell'et o dei vincoli architettonici. Conseguentemente, gli
interventi vanno pianificati fissando un determinato obiettivo di risparmio dinsieme
(ecco perch non si pu agire su di un solo edificio, ma sul patrimonio), da articolare poi
su ciascun edificio nei limiti di ci che tecnicamente possibile ed economicamente
conveniente.
In conclusione, fondamentale superare il modo di operare che vede l'efficientamento
come una prestazione accessoria ai tradizionali contratti di servizio e gestione calore, per
impostare un rapporto contrattuale che, a parit di servizio offerto, riconosca al
concessionario la responsabit del governo tecnico economico dell'edifico, attraverso i
servizi di facility, conduzione e gestione calore, traendo vantaggio dalla riduzione dei
consumi energetici e dal controllo dei comportamenti energivori del sistema edifico.
Risulta, evidentemente, di fondamentale importanza coinvolgere loperatore economico
in questo processo. Non solo per mobilitare i capitali privati necessari a superare le forti
difficolt pubbliche ad investire causate dai vincoli normativi del Patto di Stabilit, ma
anche per garantire il risultato, allocando correttamente i rischi dell'investimento su chi
ha la struttura e le competenze necessarie a gestirli, come si vedr meglio in seguito.
11 Osservando il patrimonio potenzialmente riqualificabile degli enti locali, Nomisma, cit., evidenzia che
l'aspetto dimensionale degli enti locali 8.092 Comuni, dei quali solo 737 supera la soglia dei 15 mila
abitanti potrebbe compromettere il raggiungimento di significativi risultati, qualora non venissero
favorite forme di coordinamento degli interventi di efficientamento tra piccoli comuni, tali da permettere il
raggiungimento di una adeguata massa critica.

13
Lo specifico know how e la capacit di project management propri dei soggetti privati, unita
alla carenza di risorse pubbliche, favoriscono il ricorso a forme di partenariato pubblico
privato, con il coinvolgimento di operatori industriali e finanziari.
Nellultima parte di questo lavoro sar analizzato il modello di intervento fondato sulle
ESCO, soggetto specializzato nell'effettuare interventi nel settore dell'efficienza
energetica. Nei paragrafi successivi si cercher di sviluppare un altro modello, fondato
sull'uso degli specifici strumenti di partenariato pubblico privato.

3. Il punto di partenza: la diagnosi energetica. Il coinvolgimento delloperatore


economico

La necessit di aprirsi al privato non esclude certo il ruolo dellente pubblico proprietario.
Lavvio di un processo di riqualificazione energetica deve coincidere con una chiara
volont politico amministrativa e deve essere associato ad una attenta lettura dello stato
di fatto sul quale vanno innestate le successive valutazioni in termini di azioni.
Si tratta, cio, di effettuare la diagnosi energetica (o audit energetico) su ciascuno degli
immobili pubblici, funzionale alla conoscenza degli usi finali dell'energia e
all'individuazione ed analisi di eventuali inefficienze e criticit energetiche dell'edificio e
degli impianti presenti12.
E un procedimento articolato in una serie di operazioni, consistenti nel rilievo ed analisi
di dati relativi al sistema edificio impianto in condizioni standard di esercizio (dati
geometrico dimensionali, termo fisici dei componenti l'involucro edilizio, prestazioni
del sistema impiantistico, ecc), nell'analisi e nella valutazione economica dei consumi
energetici dell'edificio.
La diagnosi permette di:
definire il bilancio energetico del patrimonio immobiliare dellente e di individuare
possibili spazi per il recupero di energie disperse,
valutare le condizioni di confort necessarie,
individuare appropriate tecnologie energy saving,
valutare le opportunit tecnico economiche,
ottimizzare le modalit di gestione del sistema edificio impianto (contratti di
fornitura di energia, modalit di conduzione, ecc), ai fini della riduzione dei costi di
gestione.
Attraverso, quindi, il sopralluogo ed il reperimento dei dati, la rielaborazione delle
informazioni per la stesura di un quadro completo sull'energia utilizzata e
l'individuazione dei possibili interventi per il risparmio energetico ed economico,
possibile arrivare alla redazione di un piano d'azione, punto di partenza per una decisione
razionale e cosciente circa le scelte da effettuare per avere concretamente

12Sul punto la direttiva 2012/27/UE, cit., definisce, all'articolo 2, punto 25, l'audit energetico come una
procedura sistematica finalizzata a ottenere un'adeguata conoscenza del profilo di consumo energetico di
un edificio o gruppo di edifici, di una attivit o impianto industriale o commerciale o di servizi pubblici o
privati, a individuare e quantificare le opportunit di risparmio energetico sotto il profilo dei costi -
benefici e a riferire in merito ai risultati.

14
lefficientamento energetico.
Il piano, in particolare, deve:
1. identificare le azioni di risparmio energetico con la quantificazione dei raparmi
ottenibili in alcune situazioni tipo;
2. indicare una valutazione del potenziale risparmio attraverso possibili interventi di
carattere strutturale ed impiantistico;
3. identificare le priorit di intervento;
4. identificare le economie degli interventi previsti con il dettaglio delle voci di costo per
tipologia di soluzione scelta ed i relativi tempi di ritorno;
5. analizzare la potenziale riduzione di CO2.
Sul piano dell'attuazione degli interventi programmati, si osserva come sia opportuno gi
in fase iniziale indagare altri strumenti di implementazione rispetto al pi consolidato
appalto di lavori e di servizi: considerando da subito i vincoli che gravano sullente, sia in
termini di struttura organica, sia in termini di capacit di indebitamento, il percorso da
intraprendere appare circoscritto a poche opzioni, tutte, comunque, collegate al
coinvolgimento delloperatore economico, impiegando gli strumenti tipicamente
riconducibili alla categoria del partenariato pubblico privato, i cui vantaggi sono massimi
proprio per progetti complessi, nei quali, da un'appropriata allocazione dei rischi,
possono derivare significativi benefici per lente pubblico.
L'articolo 3, comma 15 ter, del d. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, Codice dei Contratti
Pubblici, definisce i contratti di partenariato pubblico privato13 come quelli aventi per
oggetto una o pi prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la
manutenzione di unopera pubblica o di pubblica utilit, oppure la fornitura di un
servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati,
anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle
prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti.
Gli strumenti di partenariato valorizzano la capacit dell'operatore economico di fornire,
attraverso una diretta assunzione di rischio, una soluzione completa all'amministrazione
pubblica nel perseguimento di un determinato interesse pubblico14.
Tra gli strumenti di partenariato rileva, nell'economia del presente lavoro, il project
financing 15 , disciplinato dagli articoli 153 e seguenti del Codice: come si avr modo di

13 Si evidenzia come il partenariato possa svilupparsi in forma contrattuale, dove la collaborazione tra

settore pubblico e settore privato si fonda esclusivamente su legami contrattuali (tipicamente attraverso lo
strumento della concessione di costruzione e gestione), e in forma istituzionalizzata, dove la collaborazione
avviene attraverso la creazione di un'entit distinta detenuta congiuntamente dal partner pubblico e da
quello privato (ad esempio le societ miste create per la gestione di un servizio pubblico locale). In questo
senso, cfr. Commissione Europea, Libro Verde sulla modernizzazione della politica dellUE in materia di appalti
pubblici, 27 gennaio 2011. Il presente lavoro analizza unicamente lipotesi di un partenariato di tipo
contrattuale.
14 Caratteristiche comuni alle operazioni di partenariato sono: la durata medio lunga della collaborazione, il

finanziamento prevalentemente privato del progetto ed il coinvolgimento di differenti soggetti (sebbene


talvolta il settore pubblico possa fornire un contributo, non pu in ogni caso coprire una parte sostanziale
dei rischi dell'operazione), un'allocazione dei rischi tra il settore pubblico e quello privato informata al
principio di ridistribuzione tra i diversi attori a seconda della capacit di controllarli e neutralizzarli.
15 Sinteticamente, si evidenzia come il project financing nasca nellambito delle attivit private come

strumento per finanziare un determinato progetto di investimento, alternativo alla tradizionale finanza

15
chiarire meglio in seguito, il project financing lo strumento che meglio ha permesso di
coniugare le specifiche necessit di riqualificazione energetica volute dallEnte locale con
i vincoli di bilancio e lopportunit di mobilitare lo specifico know how delloperatore
privato.
Non ci si soffermer a tracciare una ricostruzione della disciplina giuridica dellistituto,
limitandosi a ricordare che l'operazione di project financing si caratterizza per l'affidamento
ad un soggetto privato (spesso una societ costituita ad hoc, la cd. societ di progetto16)
della progettazione, della costruzione e gestione di un'opera pubblica, funzionale al
soddisfacimento di un determinato bisogno della collettivit, gestione dalla quale
loperatore ricava quanto necessario a remunerare il capitale investito e ripagare il debito
contratto: tale schema genera efficienza economica tutte le volte in cui la qualit
dell'infrastruttura da realizzare consente di ridurre i costi di gestione e manutenzione,
ovvero presente un'esternalit positiva tra la fase di costruzione e quella di gestione e
manutenzione17.
Aspetto centrale dell'operazione di project financing proprio questa capacit di
autofinanziamento dell'opera: la decisione relativa alla possibilit di avviare un
determinato progetto ricorrendo al project viene assunta tenendo conto della capacit
dello stesso di autofinanziarsi, cio della possibilit, una volta realizzato, che si
producano flussi di cassa positivi in grado di compensare i flussi negativi derivanti dai
prestiti ottenuti, dai costi della gestione, garantendo anche lordinario utile dimpresa.
Conseguentemente, l'uso dello strumento strettamente legato alla realizzazione di opere
pubbliche che posseggano la capacit di produrre reddito da s (opere, cio, self
liquidating).

dimpresa, le cui caratteristica principale risiede nella separazione tra il progetto ed i suoi sponsor
attraverso la costituzione di una societ ad hoc, chiamata societ di progetto, capace di isolare l'iniziativa, i
suoi cash flow e i suoi rischi da un punto di vista giuridico, economico, patrimoniale e tecnico, dalle attivit
di impresa dei singoli promotori. Conseguentemente, i finanziatori valutano il merito di credito
dell'operazione in base alla consistenza dei flussi di cassa previsionali destinati unicamente al servizio di
debito, prima, e, poi, alla remunerazione del capitale investito. Il successo del progetto si fonda inoltre su
di un sistema di garanzie di tipo contrattuale che permette di allocare la responsabilit derivante dai rischi
connessi di progetto ai numerosi soggetti coinvolti nell'operazione: i rischi vengono trasferiti a coloro che
hanno le maggiori competenze per gestirli efficientemente e per renderli accettabili, minimizzando, cos, i
rischi in capo alla societ di progetto, ottenendo significative economie di specializzazione, accompagnate
anche da possibili economie di scala legate alla dimensione dell'investimento. La trasposizione di tale
strumento nellambito del sistema pubblico ha determinato alcune modifiche alla struttura di fondo. In
particolare, il focus si spostato dallessere esclusivamente strumento per il finanziamento di un progetto,
allessere strumento per realizzare uninfrastruttura destinata a soddisfare determinati bisogni pubblici,
trasferendo il rischio di progettazione, costruzione e gestione alloperatore privato in funzione di una
risposta in tempi pi rapidi e con standard di qualit maggiori al bisogno pubblico. La disciplina
dell'istituto, sviluppatasi a partire dalla legge Merloni e proseguita con il Codice dei Contratti Pubblici, non
appare in grado di cogliere in pieno lessenza dello strumento, soprattutto per quanto riguarda la corretta
allocazione dei rischi delloperazione.
16 Ai sensi dellarticolo 156 del Codice dei Contratti Pubblici, laggiudicatario della concessione ha la

facolt di costituire (ovvero obbligato, a seconda della previsione del bando di gara) una societ di
progetto in forma di societ per azioni o a responsabilit limitata. Tale societ diventa concessionaria a
titolo originario, subentrando nel rapporto di concessione all'aggiudicatario senza necessit di
approvazione o autorizzazione. Tale subentro non costituisce cessione di contratto.
17 In questo senso R. Cori, C. Giorgiantonio, I. Paradisi, Allocazione dei rischi e incentivi per il contraente privato:

un'analisi delle convenzioni di project financing in Italia, Banca d'Italia, 2010.

16
A tale proposito si evidenzia come, in talune circostanze, rilevi lintervento della
amministrazione pubblica con una integrazione in conto capitale ovvero in conto
gestione (il cd. prezzo 18 ): ci si verifica tutte le volte in cui sia necessario mantenere
l'equilibrio economico finanziario 19 dell'investimento e della connessa gestione,
soprattutto qualora venga imposto al concessionario di praticare determinate tariffe al di
sotto del livello di mercato.
In relazione alla capacit dellopera di generare un reddito sufficiente, possiamo
distinguere tra20:
1. opere a tariffazione sull'utenza, a sua volta differenziabili a seconda che la tariffazione
pagata dagli utenti sia remunerativa e in grado di coprire i costi di gestione, i costi di
investimento, gli oneri finanziari e la remunerazione del capitale investito (cd. opere
calde, ad es. realizzazione di parcheggi, impianti sportivi, ecc); non sia in grado di
coprire i costi sostenuti dall'operatore privato, poich l'erogazione del servizio
avviene a prezzi politici o a tariffe interiori al livello di mercato (cd. opere tiepide, ad
es. le autostrade a pedaggio, le strutture ricreative e culturali, ecc);
2. opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione (cd. opere fredde), quando
quest'ultima acquista dal privato la disponibilit di un determinato servizio a supporto
della propria attivit principale, la gestione della quale non viene delegata. L'operatore
viene remunerato da un canone di gestione (ad es. la realizzazione di ospedali, scuole,
carceri, impianti di illuminazione pubblica, ecc)21.
Nelle opere tiepide, cos come in quelle fredde, il coinvolgimento finanziario
dellamministrazione pubblica diventa indispensabile per garantire lequilibrio economico
finanziario e, quindi, lavvio delloperazione.
Naturalmente, di fondamentale importanza un'attenta valutazione del valore e della

18 Larticolo 143, comma 4, del Codice, in materia di concessioni, precisa che il concedente pu
riconoscere un prezzo qualora al concessionario venga imposto di praticare nei confronti degli utenti
prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla remunerazione degli investimenti e alla somma del costo del
servizio e dell'ordinario utile di impresa, ovvero qualora sia necessario assicurare al concessionario il
perseguimento dell'equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in
relazione alla qualit del servizio da prestare.
19 Con l'espressione equilibrio economico finanziario ci si riferisce al soddisfacimento di determinati

indici di redditivit e bancabilit, di cui si dir meglio pi avanti.


20 Cfr. V. Vecchi, Investimenti pubblici: project finance o finanza tradizionale?, Economia & Management, 5, 2005.
21 Circa la possibilit di ricorrere al project financing per la realizzazione di un'opera fredda, appare opportuno

sottolineare come la Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, parere 19 gennaio 2012,
n. 1017, abbia espresso un orientamento apparentemente limitativo, sottolineando come il project financing
operi in presenza delle sole opere calde, quelle, cio, che in ragione del carattere self liquidating hanno
l'attitudine ad autofinanziarsi, potendo essere applicato un prezzo per il servizio erogato attraverso le stesse,
come controprestazione alla quale tenuto l'utente, controprestazione capace di generare un flusso di
cassa in grado di consentire il rimborso dei finanziamenti ottenuti. Si evidenzia come gi la Corte dei Conti,
sez. riunite in sede di controllo, 16 settembre 2011, n. 49, aveva precisato che per le opere destinate ad
essere utilizzate direttamente dall'amministrazione pubblica, cd. opere fredde, pu costituire
un'alternativa allo strumento della concessione di lavori pubblici un'altro strumento di partenariato, il
leasing in costruendo, soprattutto laddove risulti essere marginale o assente l'aspetto gestionale o per quelle
opere per le quali sia pi complesso prevedere l'erogazione dei servizi a carico del privato. Nel caso
oggetto del presente studio si ritiene che, pur essendo l'intervento attuato dall'amministrazione pubblica
caratterizzato dall'assenza di una tariffazione a carico dell'utenza, lo strumento del project financing meglio si
presti all'implementazione dell'operazione, in ragione della particolare pregnanza dell'aspetto gestionale nel
raggiungimento degli obiettivi desiderati.

17
tipologia della contribuzione pubblica, poich, in ogni caso, non si pu sterilizzare il
rischio per l'operatore privato e garantire una curva di rendimento troppo elevata.
Gli interventi di efficientamento energetico rientrano nella categoria delle opere a
tariffazione sulla pubblica amministrazione. Attraverso un canone che lente riconosce
per la gestione del servizio energia, loperatore economico ricava il necessario per
ripagare linvestimento funzionale a conseguire i risparmi in termini di minori consumi.
Si evidenzia, infine, che larticolo 153 del Codice riconosce una pluralit di moduli
procedimentali volti alla scelta della migliore proposta dintervento ed allaffidamento
della concessione22.
Condizione di partenza l'inserimento dellintervento, per il quale si intende ricorrere al
finanziamento mediante project, nella programmazione triennale e nellelenco annuale23,
ovvero negli strumenti di programmazione approvati dallamministrazione aggiudicatrice
sulla base della normativa vigente.
L'amministrazione pu, quindi, indire una procedura ad evidenza pubblica per
l'individuazione del promotore mettendo a base di gara uno studio di fattibilit: le offerte
devono contenere un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano
economico finanziario asseverato da un istituto di credito, nonch la specificazione
delle caratteristiche del servizio e della gestione. Espletata la procedura di gara,
l'amministrazione nomina promotore il soggetto che ha presentato la migliore offerta,
ponendo il progetto preliminare in approvazione e chiedendo allo stesso di apportare
eventuali modifiche necessarie ai fini dell'approvazione. Una volta approvato il progetto,
l'amministrazione stipula la concessione con il promotore.
Il Codice disciplina una procedura alternativa, articolata in due successive procedure ad
evidenza pubblica. La prima diretta ad individuare il promotore, al quale, tuttavia, non
verr aggiudicato il contratto, bens il progetto preliminare offerto; una volta approvato,
unitamente alle condizioni economiche offerte, verr messo nuovamente in gara per
verificare l'esistenza di un operatore disposto ad offrire condizioni migliorative.
L'articolo 153, comma 19, disciplina, infine, una particolare procedura nel caso in cui
l'operatore economico intenda proporre all'amministrazione la realizzazione di un lavoro
non inserito negli atti programmatori delle amministrazioni: in questo caso l'operatore,
che assume la veste di proponente, pu indirizzare all'ente una proposta corredata da un
progetto preliminare, una bozza di convenzione, il piano economico finanziario

22 IlCodice dei Contratti Pubblici disciplina il project financing nell'ambito del Capo dedicato alle concessioni
di lavori pubblici. In un certo senso tale strumento presuppone che l'amministrazione pubblica commetta
la concessione della costruzione e gestione di un'opera pubblica, esattamente come accade attraverso lo
strumento della concessione di lavori pubblici. Connotazione peculiare del project, tuttavia, il crearsi di
rapporti di varia natura tra una serie di soggetti finanziatori (banche, imprese commerciali, singoli
investitori, ecc) e l'affidatario (promotore o societ di progetto), i quali possono consistere in mere
anticipazioni di disponibilit o in concessione di mutui pi o meno agevolati, ovvero assumere la
caratteristica di sottoscrizione di obbligazioni mediante offerte di vendita, ovvero ancora di partecipazione
diretta al capitale di rischio della societ titolare.
23 Ai sensi dell'articolo 128 del Codice dei Contratti Pubblici, l'attivit di realizzazione dei lavori di singolo

importo superiore a 100.000 euro, si svolge sulla base di un programma triennale e di suoi aggiornamenti
annuali, che le amministrazioni aggiudicatrici predispongono e approvano, nel rispetto dei documenti
programmatori, gi previsti dalla normativa vigente, e della normativa urbanistica, unitamente all'elenco dei
lavori da realizzare nell'anno stesso.

18
asseverato e le specifiche caratteristiche del servizio e della gestione, con lobbligo per
lamministrazione di pronunciarsi dichiarando o meno il pubblico interesse della
proposta ed indicendo, in caso positivo, la successiva gara per l'affidamento della
concessione.

4. Un aspetto di particolare rilevanza: lallocazione dei rischi

Uno degli aspetti cruciali delle operazioni di partenariato pubblico privato, sul quale
l'amministrazione deve effettuare un'attenta analisi, la corretta allocazione dei rischi,
condizione essenziale per garantire la tenuta del modello contrattuale ed ottenere uno
degli effetti al giorno d'oggi pi importanti, quello, cio, di giustificare un trattamento
contabile parzialmente differente rispetto all'ordinaria gestione di un contratto d'appalto24.
Se, invero, al partenariato si fa ricorso per acquisire i positivi benefici che il
coinvolgimento dell'operatore privato comporta in termini di migliore rispondenza ai
bisogni dei cittadini, altrettanto vero che i vantaggi per l'amministrazione investono
anche il piano finanziario.
I vincoli imposti dal Patto di Stabilit interno incidono significativamente la capacit di
investimento dell'ente, riducendo le effettive possibilit di indebitamento per finanziare
gli investimenti necessari ai bisogni della collettivit: tali vincoli agiscono limitando il
ricorso ai tradizionali canali di finanziamento il ricorso, cio, a mutui, emissioni di
obbligazioni, ecc. lasciando uno spazio aperto per strumenti contrattuali che vedono il
deciso coinvolgimento dei capitali privati, come accade nel caso del project financing.
Come stato pi sopra evidenziato, il ricorso al partenariato va attentamente valutato in
ragione del tipo di opera che si intende realizzare, alle caratteristiche della stessa e alla
effettiva possibilit di un positivo coinvolgimento del privato. La Corte dei Conti ha
evidenziato come l'utilizzo del project financing cos come, pi in generale, degli altri
strumenti tipici del partenariato pubblico privato legittimo in termini di finanza
pubblica in tanto quanto sia diretto al coinvolgimento del capitale privato e non,
viceversa, ad eludere i vincoli in materia di indebitamento o altre discipline normative
vincolistiche di finanza pubblica, mascherando l'intervento attraverso il coinvolgimento
degli operatori privati25.
In questo senso, infatti, sussiste una profonda differenza tra le forme contrattuali che
richiedono l'impegno del privato alla realizzazione di un opera pubblica o di interesse
pubblico e l'appalto. Caratteristica peculiare delle prime l'assunzione del rischio
connesso alla gestione dei servizi cui strumentale l'intervento realizzato: lo specifico
know how imprenditoriale permette alloperatore economico di controllare meglio i
rischi tipici connessi alla realizzazione e gestione dellinfrastruttura minimizzandoli,
massimizzando i flussi di cassa remunerativi dellinvestimento.
Viceversa, laddove manchi l'alea correlata alla gestione, la forma contrattuale propria
quella dell'appalto, nel quale vi unicamente il rischio imprenditoriale derivante dalla
errata valutazione dei costi di costruzione rispetto al corrispettivo percepito a seguito

24 In questo senso Corte dei Conti, sez. reg. per il controllo della Lombardia, parere 24 giugno 2013, n. 248.
25 Cfr. Corte dei Conti, sez. reg. di controllo per la Lombardia, 30 novembre 2010, n. 1017.

19
dell'esecuzione dell'opera.
Un primo indice per rilevare il carattere elusivo dell'operazione di partenariato
rappresentato dalla quantit di capitale pubblico impiegato rispetto a quello privato.
Come stato osservato pi sopra, in talune situazioni il concedente amministrazione
pubblica interviene parzialmente nel rischio economico, sostenendo, cio, parte del costo
di costruzione o di gestione: ci potrebbe essere collegato, ad esempio, alla necessit di
contenere il corrispettivo delle prestazioni a carico dell'utente finale26.
Lintervento pu seguire diverse modalit nella fase di costruzione con pagamenti
prestabiliti in corso di esecuzione; in fase di gestione con pagamenti in forma forfetaria
garantita, o in funzione del numero di utenti.
L'apporto pubblico non conduce di per s alla modifica della natura del contratto di
partenariato. E l'entit di tali finanziamenti che potrebbe essere indice di un uso distorto
dello strumento, come accade quando lapporto pubblico sia prevalente rispetto a quello
privato27.
In questo senso il giudice contabile ha ritenuto un contratto non riconducibili alla
fattispecie del partenariato, nel caso di un apporto pubblico superiore alla met del valore
dell'opera28.
Similmente, nell'ipotesi in cui l'ente pubblico si renda garante presso il soggetto
finanziatore del capitale concesso in credito al promotore, l'operazione intrapresa
potrebbe uscire dal recinto del partenariato laddove emerga che il rischio dell'operazione
si trasferisce, proprio per l'assunzione di tale garanzia, sull'ente stesso: ha osservato,
infatti, la Corte dei Conti che il project financing non pu ridursi ad una tecnica di
finanziamento dell'opera pubblica, ma deve anche consentire il trasferimento in capo al
privato, in quota parte, dei rischi relativi al buon esito del progetto29.
Al di l di forme di coinvolgimento diretto dell'amministrazione concedente, possiamo
osservare come il punto di riferimento fondamentale per verificare se da un'operazione
di partenariato pubblico privato possa derivare un indebitamento per la pubblica
amministrazione e, quindi, se debbano o meno trovare applicazione le regole di finanza
pubblica che limitano tale facolt, lo studio dell'allocazione dei rischi.
Il documento di riferimento su cui poggia lanalisi la decisione EUROSTAT del 2004,
richiamata dallarticolo 3, comma 15-ter, del Codice dei Contratti Pubblici, secondo il
quale alle operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti delle

26 Ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del Codice dei Contratti Pubblici, qualora al concessionario venga
imposto di praticare nei confronti degli utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla remunerazione
degli investimenti e alla somma del costo del servizio e dell'ordinario utile di impresa, ovvero qualora sia
necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell'equilibrio economico finanziario degli
investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualit del servizio da prestare, il concedente pu
stabilire un prezzo da riconoscere al concessionario.
27 Cfr. Corte dei Conti, sez. reg. di controllo per la Lombardia, 30 novembre 2010, n. 1017, la quale ha

ritenuto sussistere forti dubbi in ordine alla effettiva riconducibilit di una operazione intrapresa da un ente
pubblico allo schema del project financing, poich, in base a quanto deliberato dallente, la pi parte del costo
dell'operazione (sul totale di 4.600.000 euro di investimento, l'ente avrebbe dovuto erogare un contributo
pari ad euro 3.100.000, mentre a carico del privato sarebbe rimasta la somma di euro 1.619.231) sarebbe
stata a carico dello stesso.
28 Cfr. Corte dei Conti, sez. reg. di controllo per l'Emilia Romagna, 19 gennaio 2012, n. 5.
29 Cfr. nota 19.

20
decisioni Eurostat.
Il Codice si riferisce alla decisione EUROSTAT 11 febbraio 200430, con la quale sono
state individuate tre categorie di rischi rilevanti in merito alle operazioni di partenariato
pubblico privato:
il rischio di costruzione: riguarda i rischi connessi al verificarsi di eventi legati alla fase
progettuale e di realizzazione dellinfrastruttura, quali, a titolo di esempio, il rispetto
dei tempi, dei costi, della qualit costruttiva pattuita, le deficienze tecniche, le
esternalit negative, compreso il rischio ambientale;
il rischio di domanda: per tale intendendosi il rischio riferito allutilizzo dellopera (o
del servizio concesso) da parte dellutenza finale, non dipendente dalla qualit del
servizio prestato. Normalmente viene indicato come il rischio economico assunto
dallazienda in uneconomia di mercato;
il rischio di disponibilit: attinente alla fase operativa, connesso ad una scadente o
insufficiente gestione dellopera, a seguito della quale la qualit/ quantit del servizio
reso inferiore ai livelli previsti nellaccordo contrattuale.
Secondo la decisione EUROSTAT, lintervento realizzato riconducibile ad una
operazione di partenariato, con la conseguenza che la spesa inerente la costruzione
dell'opera non grava sul bilancio dell'ente, qualora il rischio di costruzione ed almeno
uno degli altri due normalmente il rischio di domanda vengano sostanzialmente
addossati al soggetto realizzatore.
In caso contrario, loperazione non ha realmente natura di partenariato con utilizzo di
risorse private, ma di fatto rientra nella piena disponibilit e rischio dellente pubblico,
dovendo, quindi, essere qualificata come operazione di indebitamento dello stesso31.
Quanto detto evidenzia la fondamentale importanza della preliminare valutazione circa
l'opportunit di ricorrere al project financing alla luce dei rischi che l'operazione comporta e
della distribuzione degli stessi: l'esistenza del modello non ne giustifica di per s l'utilizzo
da parte dell'ente in ogni occasione, poich la scelta in concreto deve tenere conto della
natura dell'opera che si intende costruire, dei vincoli di finanza pubblica che gravano
sull'ente nel momento in cui viene assunta la decisione e dei principi di economicit,
efficienza ed efficacia che devono presiedere l'azione amministrativa.
L'ente, quindi, che intenda prendere in considerazione la possibilit di avvalersi di questa
modalit contrattuale, deve valutare, si ripete in concreto, la fattibilit giuridica
dell'intervento e la convenienza finanziaria ed economica, anche in relazione alle diverse
possibilit di finanziamento previste dall'ordinamento (risorse proprie e indebitamento
ordinario per il tramite di mutuo, apertura di credito o altre modalit), nonch verificare
la corretta allocazione dei rischi. Si tratta di valutazioni preliminari di particolare
complessit e rilevanza, che costituiscono un passaggio di fondamentale importanza per
garantire l'effettiva tenuta dell'operazione e delle quali si dovr trovare traccia nelle
clausole della convenzione, come si vedr meglio analizzando il caso concreto.

5. L'esperienza del Comune di Arzignano


30 New decision of Eurostat on deficit and debt, Treatment of public private partnership, 11 febbraio 2004.
31 Cfr. Corte dei Conti, Sezioni Riunite in sede di controllo, 16 settembre 2011, n. 49.

21
Richiamati i principali aspetti da considerare quando si intraprende un'operazione di
riqualificazione energetica ricorrendo allo strumento del project financing, passiamo ora a
verificarne la declinazione in un caso concreto, quello del Comune di Arzignano
(Vicenza 25.863 abitanti).
L'analisi che segue non ha la pretesa di esaurire ogni aspetto di un percorso articolato ed
influenzato dalla specifica realt di fatto sulla quale si interviene, quanto piuttosto
l'obiettivo di descrivere un approccio per avviare un processo di riqualificazione
energetica del patrimonio immobiliare che si ritiene possa essere replicato nella maggior
parte degli enti pubblici.

5.1. Il contesto di riferimento.

Il Comune di Arzignano, situato in Provincia di Vicenza, nel nord est d'Italia,


proprietario di 63 edifici, destinati a soddisfare le differenti necessit di interesse
pubblico, alcuni gestiti direttamente, altri affidati a terzi.
Alcuni di tali edifici hanno un'epoca di costruzione molto risalente nel tempo e sono stati
oggetto di interventi di ristrutturazione di varia entit in modo non organico, ma in
ragione di specifiche necessit e contingenze.
Per la parte di patrimonio gestito direttamente dallEnte le forniture energetiche, sia per
la parte del calore, sia per la parte elettrica, sono garantite mediante la sottoscrizione di
appositi contratti di fornitura.
LAmministrazione, ricevuta segnalazione di alcune criticit nella componente
impiantistica di parte degli immobili, ha ritenuto opportuno dare avvio ad uno studio per
attuare un programma articolato di interventi di riqualificazione del patrimonio
immobiliare, funzionale a:
1. rinnovare gli impianti di riscaldamento, risolvendo alcune criticit emerse nel tempo
in modo sempre pi pesante, destinate, nel breve periodo, a determinare situazioni di
emergenza di complessa gestione sul piano operativo, con il rischio di interruzione
del servizio;
2. migliorare l'efficienza complessiva della gestione, in funzione di un maggiore confort
abitativo e di un minore costo gravante sui bilanci;
3. ridurre le emissioni inquinanti sia in generale, per effetto, cio, di minori consumi di
energia primaria, sia in ambito locale, per effetto di minori emissioni di sostanze
inquinanti in conseguenza del rinnovamento degli impianti (in particolare di polveri
sottili).
Sul piano operativo, emersa da subito la difficolt a coniugare le azioni necessarie al
perseguimento dellobiettivo con i stringenti limiti imposti dal Patto di Stabilit alle
effettive possibilit di ricorrere all'indebitamento.
Tale criticit ha ristretto i margini dazione dellente, aprendo lo spazio per valutare altri
strumenti di intervento rispetto al tradizionale contratto di appalto di lavori e di servizi,
dando rilievo al coinvolgimento diretto del mercato ed unendo le valutazioni circa le
esigenze tecniche di rinnovamento e riqualificazione degli impianti con quelle sul canale

22
di finanziamento adeguato e compatibile con le effettive possibilit dellente.

5.2. Laudit energetico.

Il punto di partenza per l'implementazione dellazione di riqualificazione stata un'analisi


dello stato di fatto: analisi che stata compiuta a partire dalla raccolta dei dati sul
consumo energetico del patrimonio immobiliare e sui relativi impatti economici di
bilancio (bollette dei combustibili e dellelettricit).
In particolare, per ciascun edificio interessato dal progetto sono stati rilevati:
- la superficie utile (mq);
- il volume lordo riscaldato (mc);
- il consumo di energia elettrica medio (kWh/anno, nel biennio 2009 2011);
- il consumo di gas metano medio (mc/anno, nel triennio 2009 2011).
Lindagine economica ha rilevato che, assumendo come valore un dato medio calcolato
sui consumi degli ultimi tre anni, la spesa per le forniture energetiche ed i relativi
interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria ammonta ad euro 634.500, cos
suddivisi:
- forniture elettriche euro 185.000;
- gestione calore euro 230.000;
- ulteriore fornitura di gas euro 84.500;
- manutenzione degli impianti (elettrici e meccanici) euro 85.000;
- manutenzione straordinaria euro 50.000.
Riscontrati i valori economici in gioco e le caratteristiche dei consumi, si passati, quindi,
coinvolgendo loperatore economico gestore del servizio calore, ad una puntuale analisi
degli impianti termici ed elettrici, dello stato dellimmobile, delle necessit in termini di
utilizzo degli stessi.
In esito ai riscontri ottenuti, lEnte ha effettuato una prima rielaborazione delle
informazioni, identificando un pacchetto di interventi sulla componente edilizia
qualora necessario ed impiantistica di ciascun edificio, funzionali alla riduzione dei
consumi energetici, quantificando i potenziali benefici in termini di minori consumi e
risparmi di spesa, mantenendo inalterate le condizioni di confort e sicurezza, nonch i
tempi necessari per lammortamento di ciascun intervento.
Questa prima valutazione ha evidenziato un fabbisogno in termini finanziari di 2.600.000
euro, a fronte di una riduzione di spesa di circa 138.000 euro ed un tempo di
ammortamento dellinvestimento di circa 15 anni senza alcun contributo pubblico.
I vincoli imposti dal patto di stabilit interno non avrebbero permesso di affrontare una
simile spesa, confermando, quindi, lopportunit di ricorrere ad altri strumenti di
intervento.
Il maggiore coinvolgimento delloperatore economico specializzato non avrebbe
permesso unicamente di reperire i capitali necessari ad avviare la riqualificazione
energetica, ma anche di valutare in concreto quale sia il mix migliore di interventi da
attuare in funzione di massimizzare i benefici, limitando limpiego di risorse.

23
La scelta, per ovvie ragioni di opportunit, caduta sulloperatore titolare del contratto di
fornitura energetica in essere: la conoscenza delle caratteristiche degli impianti, dello
stato degli stessi e dei bisogni dellente, ha permesso di accorciare i tempi necessari ad
individuare un piano operativo di interventi.
Lintervento delloperatore economico ha focalizzato lattenzione sul project financing quale
strumento per implementare gli interventi, potendo contare su flussi di cassa sufficienti a
garantire le somme necessarie ad ammortizzare linvestimento effettuato.

5.3. Dall'analisi al progetto.

In agosto 2012, l'operatore economico titolare del servizio di fornitura energetica per gli
impianti di riscaldamento e condizionamento in propriet e disponibilit
dellAmministrazione, ha protocollato una proposta per la realizzazione di opere
impiantistiche che consentano un risparmio sullenergia primaria necessaria al
funzionamento degli impianti, una riduzione significativa delle emissioni in atmosfera,
pur garantendo una gestione ottimale del servizio.
La proposta stata formulata ricorrendo al modello del project financing di cui all'articolo
153, comma 19, del Codice dei Contratti Pubblici, non essendo gli interventi proposti
inseriti nei documenti di programmazione dell'Amministrazione: loperatore economico
ha indirizzato allAmministrazione una proposta incentrata sullidea di realizzare in
concessione una serie coordinata di lavori sugli immobili pubblici e sui relativi impianti
termici ed elettrici, funzionale al miglioramento della prestazione energetica, il cui costo
viene ripagato unicamente attraverso i risparmi ottenuti sulla spesa per la fornitura di
combustibile ed energia elettrica e per la manutenzione.
In altre parole, attraverso la proposta sviluppata dal proponente, lAmministrazione
avrebbe perseguito lefficientamento energetico del patrimonio immobiliare a costo
zero, conseguendo gli obiettivi di riduzione del fabbisogno energetico degli edifici e
delle emissioni inquinanti.
La proposta stata accompagnata dal progetto preliminare (relazione di inquadramento
territoriale, relazione tecnica opere proposte, planimetrie e schemi), da una bozza di
convenzione, dal capitolato prestazionale, dal piano economico finanziario asseverato da
un istituto di credito e dalle cauzioni di legge.
A partire dai dati danalisi raccolti dallente e declinati in un insieme articolato di lavori
sulla parte edilizia degli immobili e su quella impiantistica, il proponente ha sviluppato un
proprio piano dazione (riassunto nel progetto preliminare), scegliendo un mix di
soluzioni che, compatibilmente con la capacit di indebitamento dello stesso e la
redditivit dellinvestimento, fosse in grado di garantire il maggior rinnovamento degli
edifici e degli impianti in relazione agli standard di confort tipici, in un arco temporale
determinato.
Ciascuno degli interventi identificati stato, infatti, valutato in termini di efficienza,
calcolata rapportando linvestimento necessario al risparmio conseguito e selezionando
solo gli interventi ad alto potenziale di efficienza, nel limite della capacit di
indebitamento delloperatore proponente.

24
La proposta si concentrata su 27 edifici: il Palazzo Municipale, i magazzini comunali,
un edifico storico destinato ad ospitare attivit culturali, 13 edifici scolastici e relative
palestre, la biblioteca civica, 7 edifici dedicati ad attivit sportive.
Per ciascuno di questi, sulla base dell'analisi dello stato degli impianti, sono stati valutati,
in termini di miglioramento del rendimento, gli interventi necessari al conseguimento
dellobiettivo ed il tempo di ritorno dellinvestimento.
Complessivamente la proposta ha previsto:
linstallazione di 6 impianti fotovoltaici per un totale di 68 kW;
la realizzazione di 3 impianti solari termici per la produzione di acqua calda sanitaria;
limplementazione di 7 interventi di miglioramento dellisolamento per la riduzione
della dispersione termica negli edifici;
la sostituzione di 14 caldaie con nuovi generatori di calore a condensazione per il
risparmio energetico;
la sostituzione dei corpi illuminanti con nuove lampade a basso consumo per il
risparmio energetico in 5 plessi scolastici.
Sul piano economico, linvestimento proposto stato di 1.688.000 euro, mentre la durata
della concessione stata fissata in 20 anni.
Gli interventi ipotizzati possono essere raggruppati in due distinti blocchi, ciascuno dei
quali, quindi, stato valutato in termini di riduzione dei consumi e delle emissioni
inquinanti.
Un primo blocco si articola nella sostituzione dei generatori di calore, in interventi sugli
impianti (termici ed elettrici) e, in alcuni casi, nella realizzazione di interventi edilizi
(coibentazioni e controsoffittature). In termini di benefici, la proposta comporta una
riduzione dei consumi rispettivamente:
- di energia termica del 18% (passando da 4.018.298 di KwT a 3.302.404);
- di energia elettrica del 13% (passando da 940.723 KwE a 821.246).
Un secondo blocco consiste nellinstallazione di impianti fotovoltaici e impianti solari
termici: anche in questo caso lattuazione comporta un beneficio in termini di riduzione
dei fabbisogni energetici, valutabile in unulteriore diminuzione dell1% sul piano
dellenergia termica e dell8% sul piano dellenergia elettrica.
Sul piano dei benefici ambientali, limplementazione degli interventi programmati
avrebbero determinato una riduzione di 140 tonnellate di CO2 su base annua32.
La proposta stata fatta oggetto di unaccurata istruttoria da parte dellUfficio Tecnico
del Comune, sfociata in alcune preliminari richieste di modifica della stessa. Circa 6 mesi
dopo33, la Giunta Comunale ha dichiarato la proposta di pubblico interesse, su parere
conforme dell'Ufficio Lavori Pubblici.
Con successiva deliberazione del maggio 2013, la Giunta ha fissato le linee guida per lo
sviluppo della procedura di affidamento della concessione di lavori pubblici, con le quali

32 Nella relazione di sintesi allegata alla proposta stata valutata la riduzione anche di altre sostanze

inquinanti: lanidride solforosa, le polveri e gli ossidi di azoto.


33 Larticolo 153, comma 19, del Codice dei Contratti Pubblici, fissa un termine di 3 mesi entro il quale

lamministrazione pubblica dichiara la proposta di pubblico interesse. Nel caso specifico, considerata la
complessit delle valutazioni necessarie, tale fase ha richiesto una quantit di tempo maggiore.

25
sono state fornite alcune indicazioni funzionali alla determinazione dei criteri in base ai
quali operare la valutazione comparativa delle diverse offerte, nonch degli elementi
tecnici, economici e di servizio, minimi della concessione.
In particolare, stata fissata in anni 20 la durata massima della concessione, stata
esclusa ogni possibile forma di intervento pubblico a favore del concessionario, stata
fissata la tempistica massima di realizzazione dellintervento, stato chiesto limpegno
del concessionario a realizzare un intervento funzionale alla totale autonomia energetica
di un edificio a scelta tra quelli contenuti in un elenco e a predisporre adeguate forme di
comunicazione degli obiettivi di risparmio raggiunti.
In esito alla procedura di gara della durata di tre mesi, la concessione stata affidata al
promotore.
L'offerta formulata dallo stesso in sede di gara si mostrata sensibilmente differente
rispetto alla proposta. Limporto complessivo passato ad 1.315.190,00 euro ed alcuni
interventi proposti sono stati eliminati.
Tali modifiche si sono rese necessarie soprattutto a seguito dei cambiamenti intervenuti
nel contesto degli incentivi statali in materia energetica.

5.4. Dalla valutazione della proposta alla sottoscrizione della convenzione.

La proposta formulata dalloperatore economico e, successivamente, le offerte presentate


in sede di gara, si reggono sullindividuazione del mix di soluzioni tecniche da
implementare per raggiungere lobiettivo di riqualificazione (riassunte nel progetto
preliminare) e sulla declinazione delle stesse in termini economico finanziario (piano
economico finanziario asseverato da un istituto di credito)34.
Pi sopra stato individuato il percorso logico attraverso il quale si arrivati ad
individuare il piano d'azione da implementare. Formuliamo, ora, alcune considerazione
sulla dimensione economico finanziaria delliniziativa, la quale va attentamente
presidiata dallamministrazione, non solo prima della concessione per valutare la
convenienza della proposta e dellofferta, ma anche successivamente, in funzione di una
eventuale rinegoziazione del contratto in fase di costruzione ovvero di gestione. La
dimensione economico finanziaria dell'iniziativa va indagata attraverso l'individuazione:
1. dei livello dei ricavi stimati dall'operatore, affinch non siano sottostimati;
2. dei costi di investimento e di gestione, affinch non siano sovrastimati;
3. del rendimento atteso sul capitale investito e del costo del finanziamento, affinch
non siano sovrastimati rispetto ai valori di mercato per operazioni con analogo
profilo di rischiosit.
La tenuta dell'equilibrio economico finanziario dell'operazione normalmente legata
alla verifica di una delle seguenti condizioni:

34Si ritiene opportuno inserire nel disciplinare di gara precise indicazioni circa i contenuti che il piano
economico finanziario deve recare.

26
1. il VAN 35 di progetto uguale a zero e il TIR 36 di progetto uguale al costo medio
ponderato del capitale37 (WACC);
2. il VAN dell'azionista38 uguale a zero e il TIR dell'azionista uguale al valore di mercato
del capitale investito.
Il calcolo degli indici economici 39 identifica la capacit del progetto di generare o
distruggere valore, indagando il rapporto tra risorse assorbite e risorse liberate. L'analisi
finanziaria riguarda la fattibilit finanziaria e, quindi, la compatibilit dei flussi di cassa del
progetto con le risorse aziendali o con le dinamiche del finanziamento.
Naturalmente, l'investimento potr dirsi vantaggioso se la somma delle risorse liberate
eccede quelle assorbite, cio se il VAN positivo e se il TIR sia superiore al costo del
capitale.
Lanalisi economico finanziaria del progetto di riqualificazione proposto ha evidenziato
valori di equilibrio.
Di tale analisi stato dato riscontro anche nella convenzione, laddove il concessionario
dichiara di avere considerato, nello sviluppo del piano economico finanziario i
principali presupposti e le condizioni fondamentali dell'equilibrio economico
finanziario.
Il rendimento stato, inoltre, valutato sotto il profilo dinamico, mediante l'inserimento
di una clausola che riconosce all'ente la possibilit di operare una revisione degli accordi
in funzione del ripristino dellequilibrio economico finanziario, qualora dovessero
intervenire fatti straordinari che determinano unalterazione dellequilibrio economico
finanziario.
Non solo. La convenzione prevede anche la possibilit di una revisione a vantaggio
dellente: qualora la gestione determini valori di equilibrio economico finanziario
superiori a quelli di aggiudicazione, verificati su base triennale con esclusivo riferimento
agli indici TIR di progetto e TIR dellazionista rispetto a quelli riportati nel piano
economico finanziario, l'Ente pu chiedere una revisione al ribasso dellentit del

35 Il VAN valore attuale netto esprime la ricchezza incrementale prodotta dal progetto, se positivo,

ovvero assorbita, se negativo. Il VAN la somma algebrica di tutti i flussi di cassa attualizzati generati dal
progetto: un VAN positivo testimonia la capacit del progetto di liberare flussi di dimensione sufficiente
per ripagare l'esborso iniziale, remunerare i capitali impiegati nell'operazione, lasciare risorse residue per
ulteriori destinazioni.
36 Il TIR tasso interno di rendimento esprime il tasso di sconto che rende il VAN nullo ed indica il

costo massimo del capitale che il progetto pu sopportare affinch permanga la sua convenienza
economica. Il costo del capitale assume il ruolo di termine di confronto: laddove il TIR superiore al costo
del capitale, il rendimento del progetto superiore al costo del finanziamento e si genera ricchezza
incrementale; laddove il TIR sia inferiore, la realizzazione del progetto imporrebbe il sostenimento di costi
di finanziamento che non sarebbero compensati dai flussi liberati dalla gestione, distruggendo, quindi,
ricchezza.
37 Il costo medio ponderato del capitale un indice che considera il costo di tutte le risorse finanziarie

necessarie alla realizzazione dellinvestimento, il capitale di debito apportato dai finanziatori e il capitale di
rischio apportato dagli investitori.
38 Il VAN dellazionista misura i flussi di cassa dellazionista, le risorse, cio, che gli azionisti investono nel

progetto e le risorse che questultimo libera per gli azionisti stessi.


39 Si evidenzia che i flussi di cassa si manifestano in periodi di tempo differenti e una loro corretta

valutazione implica che essi debbano essere omogeneizzati, ovvero valutati con riferimento ad un unico
periodo. Questo significa che agli indicatori di valutazione debbano essere applicati flussi attualizzati,
riportati, cio, all'anno zero (attualizzazione dei flussi di cassa).

27
corrispettivo, ovvero la realizzazione di nuovi interventi.
Nella convenzione trova specificazione un ulteriore aspetto molto importante, quello
dell'allocazione dei rischi. Un corretto uso del project financing, anche in termini di benefici
finanziari per l'ente, passa attraverso l'allocazione dei rischi in capo al soggetto che
possiede adeguate competenze per la loro gestione. Allocazione che, secondo la
decisione EUROSTAT 2004, vuole il rischio di costruzione a totale carico del
concessionario, oltre all'assunzione dell'ulteriore rischio di domanda, ovvero del rischio
di disponibilit.
Nel caso specifico, poich l'iniziativa si concretizzata per impulso dell'operatore
economico, tale analisi stata condotta dall'amministrazione a partire da un attento
studio del progetto preliminare e successivamente delle clausole della concessione.
Un primo dato rilevante la totale assenza di prezzi in conto capitale a carico del
concedente: il finanziamento degli interventi a totale carico del concessionario.
Il concessionario si impegna ad eseguire la progettazione (definitiva ed esecutiva) entro i
termini stabiliti nel cronoprogramma allegato all'offerta: l'eventuale ritardo sanzionato
dall'applicazione di una penale (pari allo 0,1% per ogni giorno di ritardo dell'importo di
progettazione).
La convenzione, infine, prevede che la opere vengano ultimata e collaudate entro 273
giorni dalla sottoscrizione del contratto: anche in questo caso, il ritardo sanzionato
dall'applicazione di una penale (pari allo 0,1 permille per ogni giorno di ritardo
dell'importo dei lavori).
Le clausole richiamate evidenziano il trasferimento del rischio di costruzione a carico del
concessionario, sul quale grava l'onere di implementare nel minor tempo possibile e,
comunque, entro tempi determinati, le opere previste in convenzione, anche per ottenere
i benefici collegati alla riduzione dei consumi energetici.
Le azioni implementate vengono remunerate attraverso i risparmi ottenuti sul canone
che l'Ente riconosce per le forniture e per le manutenzioni ordinarie, programmate e
straordinarie.
Tale canone determinato da un importo annuo forfetario per la fornitura di energia
elettrica da rete e da fonte fotovoltaica, pari ad euro 234.840,00, nonch per lesecuzione
di eventuali prestazioni accessorie (manutenzione ordinaria), e da un importo forfetario
per il servizio di gestione calore e climatizzazione estiva, pari ad euro 303.430,555.
Relativamente alla componente elettrica, limporto annuo viene riconosciuto a copertura
del fabbisogno energetico per il funzionamento degli apparecchi illuminanti e delle
apparecchiature di servizio identificati in apposito allegato contrattuale, entro un monte
kWh/anno.
Circa la determinazione di tale monte kWh/annuo, la convenzione ha definito un
meccanismo articolato in due fasi:
1. in una prima fase, coincidente con il biennio decorrente dalla sottoscrizione, il
canone pattuito servir a coprire tutta lenergia elettrica fornita dal concessionario;
2. a partire dal terzo anno il canone pattuito coprir la fornitura energetica entro il tetto
massimo del monte kWh/annuo rilevato al termine del secondo anno di convenzione.

28
Secondo le previsioni progettuali, infatti, al termine del secondo anno 40 il
concessionario dovr conseguire un risparmio nel consumo di energia pari ad almeno
il 2,85% rispetto al consumo rilevato nellanno di avvio della convenzione41: nel caso
tale soglia minima di riduzione non venga raggiunta, a rischio, quindi, del
concessionario che deve attuare gli interventi per il risparmio, alcun tetto ai consumi
verr applicato (conseguentemente limporto pattuito continuer a coprire tutti i
consumi) fino allanno di effettivo conseguimento del risparmio minimo.
Relativamente alla componente calore e climatizzazione estiva, la convenzione ha
previsto un prezzo forfetario a copertura di un monte ore stagionale determinato per
ciascun edificio, soggetto a conguaglio annuale in ragione dei giorni di effettivo utilizzo42.
Alleventuale decremento delle ore di impiego non corrisponder una revisione in
decremento del prezzo pattuito, mentre ad un eventuale aumento delle ore di impiego,
aumento eccedente il 10% del monte ore totale, conseguir la revisione del prezzo annuo:
tale revisione sar, comunque, collegata alla necessit di mantenere lequilibrio
economico finanziario del piano e verr valorizzata secondo i prezzi unitari offerti dal
concessionario in gara.
Il meccanismo proposto per la determinazione del canone non neutralizza i rischi relativi
alla performance gestionale e alle innovazioni tecnologie: i benefici per l'operatore, infatti,
sono legati all'implementazione di un pacchetto di interventi ai quali conseguono
determinati risparmi in termini di consumi, tali da garantire l'equilibrio economico
finanziario dell'iniziativa.
In conclusione, quindi, dall'analisi della convenzione possibile ricavare come i rischi
derivanti dall'avvio del progetto di riqualificazione energetica siano stati valutati e allocati,
attraverso una serie di garanzie contrattuali, tra le parti. In particolare, al concessionario
sono stati trasferiti i rischi di costruzione e di domanda, per i quali lo stesso possiede
adeguate competenze e conoscenze per una corretta gestione e mitigazione.

40 Il termine biennale va letto con riferimento ai termini di esecuzione dei lavori previsti in convenzione:

poich i lavori devono essere completamente eseguiti entro 273 giorni dalla sottoscrizione della stessa
(circa un anno), il secondo anno dovrebbe evidenziare leffetto, in termini di minori consumi,
dellimplementazione dei medesimi.
41 La convenzione precisa che gli interventi energivori effettuati dallAmministrazione, i quali

determinino un aggravio in termini di consumi, dovranno essere concordati con il concessionario e


daranno titolo al riconoscimento a favore dello stesso di un corrispondente adeguamento del prezzo
annuo, mentre il maggiore consumo non potr essere considerato in occasione e ai fini della verifica del
raggiungimento dellobiettivo minimo di risparmio.
42 Relativamente alla componente calore la determinazione del monte ore annuo si regge su di un maggiore

grado di certezza, considerato che l'operatore economico era gi titolare del contratto di fornitura,
conoscendo, quindi, gli effettivi consumi dell'Ente. In questo caso, considerato che le ore pattuite
corrispondono al consumo medio annuo, il rischio consiste nel conseguimento di un effettivo risparmio in
termini di consumi a seguito degli interventi implementati, in modo tale da garantire il flusso di cassa
necessario alla copertura dell'investimento.

29
PARTE III

Il ruolo della P.A. nellambito


della certificazione energetica degli edifici

Evoluzione della normativa nazionale, dal recepimento delle Direttive


2002/91/CE e 2010/31/UE, allo schema di decreto legislativo di attuazione della
Direttiva 2012/27/UE sullefficienza energetica

di Costanza Oliva

SOMMARIO: 1. Principi ispiratori della disciplina comunitaria in tema di


rendimento energetico in edilizia e ruolo attribuito alle pubbliche amministrazioni
nellambito del miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici 2.
Principi ispiratori della normativa in tema di certificazione delle prestazioni
energetiche degli immobili nel diritto comunitario e obblighi conformativi degli
Stati Membri, a partire dalla Direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico
nelledilizia alla Direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nelledilizia 3.
Prima fase di recepimento delle direttive comunitarie sul rendimento energetico in
edilizia nel diritto interno: il ruolo delle pubbliche amministrazioni secondo il
D.Lgs. 19 agosto 2005 n. 192 4. Seconda fase di recepimento e piena attuazione
della Direttiva 2010/31/UE da parte del Decreto Legge 4 giugno 2013, n. 63:
introduzione della nozione di edificio a energia quasi zero e primi strumenti di
pianificazione per la definizione di obiettivi finalizzati a incentivare il
raggiungimento dei requisiti di energia quasi zero 5. Ruolo esemplare degli edifici
pubblici e standard di prestazione energetica nellambito della Direttiva
2012/27/UE sullefficienza energetica 6. Il recepimento della Direttiva
2012/27/UE sullefficienza energetica: in vigore a partire dal 19 luglio 2014 il
decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102 , recante Attuazione della direttiva
2012/27/UE sull'efficienza energetica 6.1. Obblighi di riqualificazione
energetica degli immobili delle pubbliche amministrazioni e raccordo con la
disciplina sulla prestazione energetica in edilizia 6.2. Risorse economico
finanziarie stanziate per lattuazione delle misure di riqualificazione energetica.

30
1. Principi ispiratori della disciplina comunitaria in tema di rendimento
energetico in edilizia e ruolo attribuito alle pubbliche amministrazioni
nellambito del miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici.

Con lemanazione delle Direttive 2002/91/CE e 2010/31/UE 43 , incentrate sulla


disciplina del rendimento energetico nelledilizia, il legislatore comunitario ha
espressamente dichiarato che raggiungimento di un livello di risparmio energetico
adeguato a ottemperare agli impegni assunti con ladesione al protocollo di Kyoto,
implica lutilizzo razionale delle fonti di produzione di energia.
Tale obiettivo, si legge, non pu prescindere dalla gestione e dal controllo del fabbisogno
energetico dellUnione soprattutto nei settori, quali ledilizia, in cui si registra una
considerevole quota di consumi, ma anche un elevato potenziale di risparmio energetico
in termini di costi benefici.
Infatti il settore edilizio, per via della naturale attitudine allespansione che notoriamente
lo caratterizza, rappresenta una cospicua porzione dellimpiego globale di energia
primaria degli Stati membri e, pertanto, necessita unurgente elaborazione di programmi
e misure atti a valorizzarne, in maniera uniforme sul territorio dellUnione, quel
potenziale di risparmio energetico rimasto ancora inespresso.
A questo riguardo, dallanalisi degli atti di diritto derivato sopra richiamati, destinati a
incidere con efficacia cogente sulla disciplina energetica degli Stati membri, si evince che
il legislatore comunitario muove da due postulati fondamentali.
Il primo di tali postulati concerne la capacit del settore pubblico di orientare il mercato
verso la realizzazione di edifici dotati di elevati livelli di efficienza energetica. Alle
amministrazioni si riconosce infatti una particolare attitudine a sensibilizzare i singoli
cittadini e gli operatori economici ad apportare rilevanti cambiamenti nei propri consumi
energetici, sia nellambito degli usi civili, che dello sfruttamento delle risorse finalizzate
allattivit produttiva.
Il secondo riguarda invece la circostanza per cui il miglioramento delle prestazioni
energetiche degli edifici implica la preventiva diffusione dei dati e delle informazioni
inerenti al rendimento energetico degli immobili, e richiede altres la divulgazione di
raccomandazioni in ordine agli interventi necessari al fine di renderne pi efficiente la
prestazione energetica.
Pi in particolare, con riguardo al primo postulato, la peculiare considerazione riservata
al settore pubblico giustifica la spinta promossa a livello europeo affinch, a loro volta, le
normative nazionali di recepimento attribuiscano agli enti pubblici, proprietari o gestori
di edifici, da essi utilizzati o comunque frequentati dal pubblico, un ruolo esemplare nel
diffondere le buone pratiche di efficienza energetica prescritte a livello generale.
Daltra parte, il secondo presupposto dal quale muove la legislazione europea in materia
43 Direttiva 2002/91/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2002, sul rendimento

energetico nell'edilizia e Direttiva 2010/31/Ue del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 maggio
2010 sulla prestazione energetica nelledilizia.

31
costituisce un corollario del primo, giacch la ratio sottesa alla creazione di un sistema di
certificazione delle prestazioni energetiche concerne anche il ruolo delle amministrazioni
nella diffusione della consapevolezza in ordine al rendimento energetico del comparto
immobiliare di un Paese.

2. Principi ispiratori della normativa in tema di certificazione delle prestazioni


energetiche degli immobili nel diritto comunitario e obblighi conformativi degli
Stati Membri, a partire dalla Direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico
nelledilizia alla Direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nelledilizia.

Alla luce di quanto precede, a partire dallentrata in vigore della Direttiva 2002/91/CE,
sono stati impartiti precisi obblighi conformativi a carico degli Stati membri, aventi ad
oggetto, in particolare, lelaborazione di un sistema efficace di certificazione delle
prestazioni energetiche degli edifici che compongono i rispettivi patrimoni immobiliari,
nonch la fissazione di requisiti minimi di efficienza.
In conformit ai criteri sopra menzionati, con riferimento agli edifici che ospitano
autorit pubbliche ed enti che forniscono servizi pubblici44, la normativa comunitaria ha
altres previsto tempistiche pi stringenti per la concreta attuazione delle misure di
riqualificazione e un maggior grado di qualit delle prestazioni cos richieste.
Ci posto, prima di addentrarsi nellanalisi delle funzioni concretamente attribuite alle
pubbliche amministrazioni nel settore della certificazione energetica in edilizia,
opportuno esplicitare quali sono i principi fondamentali che il legislatore comunitario ha
dettato sotto il profilo della generale rilevanza della certificazione delle prestazioni
energetiche degli edifici.
Al riguardo, sufficiente rilevare che, secondo lo spirito delle richiamate direttive, i dati
inerenti alle prestazioni energetiche di un edificio dovrebbero essere accessibili dagli
attuali e futuri fruitori dello stesso, ed esprimersi attraverso un parametro oggettivo
rappresentato da un indice calcolato in base a una metodologia che consideri diversi
fattori che svolgono un ruolo di crescente importanza, come il tipo di impianto di
riscaldamento e condizionamento, limpiego di fonti di energia rinnovabili e le
caratteristiche architettoniche delledificio45.
Lindice di cui sopra, dovendo dimostrare la reale situazione delledificio, dovrebbe
essere attestato da parte di figure professionali non solo qualificate e accreditate, ma la
cui indipendenza deve essere garantita in base a criteri obiettivi46, le quali certifichino
altres il rispetto delle prescrizioni minime di rendimento energetico cui tutti gli edifici
nuovi, ovvero oggetto di importanti ristrutturazioni47, dovrebbero essere assoggettati.

44 Cfr Art. 7, par. 3, Direttiva 2002/91/CE, cit.


45 Cfr Considerando 10, Direttiva 2002/91/CE del Parlamento e del Consiglio, del 16 dicembre 2002
relativa al rendimento energetico nelledilizia.
46 Cfr Considerando 10, Direttiva 2002/91/CE del Parlamento e del Consiglio, del 16 dicembre 2002

relativa al rendimento energetico nelledilizia.


47 Ristrutturazioni importanti si hanno quando il costo totale della ristrutturazione connesso con le

murature esterne e/o gli impianti energetici quali il riscaldamento, la produzione di acqua calda, il
condizionamento d'aria, la ventilazione e l'illuminazione superiore al 25 % del valore dell'edificio, escluso

32
A tal fine, in occasione dellemanazione della Direttiva 2002/91/CE sul rendimento
energetico nelledilizia, successivamente riformulata e integrata da parte della Direttiva
2010/31/UE sulla prestazione energetica nelledilizia, il legislatore comunitario ha
sancito lobbligo, a carico dei soggetti pubblici e privati, di dotare determinate classi di
immobili di un attestato di certificazione energetica o attestato del rendimento
energetico di un edificio, definito come il documento riconosciuto dallo Stato membro
o da una persona giuridica da esso designata, in cui figura il valore risultante dal calcolo
del rendimento energetico di un edificio effettuato seguendo una metodologia 48 da
elaborare a livello di normativa tecnica di dettaglio.
Tale documento, soggetto ad aggiornamento periodico, considerato uno strumento di
promozione della trasparenza del settore immobiliare, in quanto svolge la primaria
funzione di mantenere il pubblico informato riguardo alle prestazioni energetiche di una
vasta categoria di immobili, soprattutto a fronte dei trasferimenti dei relativi di diritti di
propriet o di godimento, fornendo informazioni quali i valori vigenti a norma di legge
e i valori riferimento, che consentano ai consumatori di valutare e raffrontare il
rendimento energetico dell'edificio e raccomandazioni per il miglioramento del
rendimento energetico in termini di costi-benefici49.

3. Prima fase di recepimento delle direttive comunitarie sul rendimento


energetico in edilizia nel diritto interno: il ruolo delle pubbliche amministrazioni
secondo il D.Lgs. 19 agosto 2005 n. 192.

Visto il ruolo fondamentale che il diritto comunitario attribuisce alle pubbliche


amministrazioni nellattuazione delle misure di promozione dellefficienza energetica in
edilizia, al fine di valutare il rilievo attribuito dal parte del nostro ordinamento al soggetto
pubblico nellambito della certificazione energetica degli edifici, devono prendersi ora in
considerazione le soluzioni normative attraverso le quali il legislatore nazionale ha
interpretato e attuato i suesposti principi.
In sede di primo recepimento della normativa comunitaria sullefficienza energetica
nelledilizia, gli obiettivi che hanno guidato il legislatore del 2002 sono stati trasposti nella
normativa interna con lemanazione del decreto legislativo 19 agosto 2005 n. 192,
rubricato Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico
nell'edilizia 50 . Questultimo, si segnala sin da subito, stato recentemente oggetto di
unestesa riforma, attuata con decreto legge del 4 giugno 2013, n. 63 convertito, con
modificazioni, da parte della legge 3 agosto 2013, n. 90, allo scopo di dare compimento al
processo di adeguamento dellordinamento nazionale alle prescrizioni impartite in sede
comunitaria, inizialmente recepite solo in parte.
A livello programmatico, loriginario decreto legislativo del 2005 replicava, nellambito

il valore del terreno sul quale questo situato, o quando una quota superiore al 25 % delle murature
esterne dell'edificio viene ristrutturata; cfr Direttiva 2002/91/CE cit.
48 Cfr Art. 2, n. 3 Direttiva 2002/91/CE cit.
49 Cfr Art. 7, par. 2 Direttiva 2002/91/CE cit.
50 D.Lgs. 19 agosto 2005 n. 192, rubricato Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento

energetico nell'edilizia, pubblicato nella Gazz. Uff. 23 settembre 2005, n. 222, S.O. n. 192/2005.

33
delle proprie finalit esposte allart. 1, i principi ispiratori della normativa sovranazionale,
disponendo la fissazione di criteri, condizioni e modalit diretti a migliorare le
prestazioni energetiche degli edifici, favorire lo sviluppo, la valorizzazione e
l'integrazione delle fonti rinnovabili e la diversificazione energetica, nonch a
contribuire nel conseguimento degli obiettivi nazionali di limitazione delle emissioni di
gas a effetto serra posti dal protocollo di Kyoto, promuovendo la competitivit dei
comparti pi avanzati attraverso lo sviluppo tecnologico.
In occasione dellulteriore e pi recente intervento di recepimento di cui al citato decreto
legge 4 giugno 2013, n. 63, le predette finalit sono state ulteriormente integrate
attribuendo maggior rilievo a misure volte alla reale attuazione delle prescrizioni
riguardanti la certificazione energetica degli edifici. In particolare, sono state valorizzate
le attivit ispettive e di vigilanza sul rispetto dei requisiti energetici non soltanto degli
edifici, ma anche dei relativi impianti di riscaldamento e raffrescamento, nonch si dato
maggior rilievo alla predisposizione di misure di sensibilizzazione e informazione degli
utenti finali.
Dallanalisi dellart. 1 in commento si ha quindi modo di comprendere come anche la
normativa interna riconosca la logica di matrice comunitaria che considera la
certificazione e, dunque, la conoscibilit delle prestazioni attuali e potenziali del
rendimento energetico degli edifici, alla stregua di una condizione necessaria per
realizzare gli obiettivi di miglioramento delle relative prestazioni.
Venendo alla trasposizione in ambito nazionale delle norme riguardanti gli edifici che
ospitano le pubbliche amministrazioni, il decreto di attuazione ha delimitato lambito di
applicazione della nozione di edifici pubblici, fornendone una precisa definizione.
In particolare, il suo Allegato A, commi 8 e 9, stabilisce che per edificio adibito ad uso
pubblico debba intendersi un edificio nel quale si svolge, in tutto o in parte, l'attivit
istituzionale di enti pubblici, mentre per edificio di propriet pubblica si intende un
edificio di propriet dello Stato, delle regioni o degli enti locali, nonch di altri enti
pubblici, anche economici, destinato sia allo svolgimento delle attivit dell'ente, sia ad
altre attivit o usi, compreso quello di abitazione privata.
Quanto allobbligo, discendente dalla Direttiva 2002/91/CE 51 , di assoggettamento
periodico degli edifici pubblici alla certificazione energetica e al conseguente vincolo alla
pubblicazione dei dati sulle prestazioni di ciascun edificio, mediante laffissione in luoghi
pubblici del relativo attestato, la relativa trasposizione si rinviene allinterno dellart. 6
comma 7 del decreto legislativo n. 192/2005.
Al riguardo, tale disposizione ha stabilito, senza discostarsi dal dettato della direttiva, che
negli edifici di propriet pubblica o adibiti ad uso pubblico, la cui metratura utile totale
supera i 1000 metri quadrati, l'attestato di certificazione energetica affisso nello stesso

51 Gli Stati membri adottano le misure necessarie a garantire che negli edifici la cui metratura utile totale
supera i 1 000 m2 occupati da autorit pubbliche e da enti che forniscono servizi pubblici a un ampio
numero di persone e sono pertanto frequentati spesso da tali persone sia affisso in luogo chiaramente
visibile per il pubblico un attestato di certificazione energetica risalente a non pi di dieci anni prima. Per i
suddetti edifici pu essere chiaramente esposta la gamma delle temperature raccomandate e reali per gli
ambienti interni ed eventualmente le altre grandezze meteorologiche pertinenti; cfr Considerando 16 e Art.
7, par. 3 Direttiva 2002/91/CE, cit.

34
edificio a cui si riferisce in luogo facilmente visibile per il pubblico.
Alla luce della regolamentazione descritta, sembra dunque che il principio di attribuzione
di un ruolo di guida alle pubbliche amministrazioni e di previsione di pi stringenti oneri
a carico dei relativi edifici, abbia trovato attuazione nella previsione nazionale di una
precisa distinzione tra gli obblighi che gravano sugli edifici pubblici rispetto a quelli
previsti in relazione agli edifici privati.
Infatti, ci che differenzia le due discipline lambito di applicazione dellobbligo di
acquisizione dellattestato di certificazione energetica: infatti se, da un lato, tutti gli edifici
pubblici che superano la soglia di metratura utile sopra richiamata vi soggiacciono, a
prescindere dal loro trasferimento a terzi, per quanto riguarda gli edifici privati, tale
obbligo stato previsto solo in caso di nuova costruzione ovvero di trasferimento a
titolo oneroso.
La sopra descritta prima fase di recepimento si poi chiusa con un successivo intervento
normativo, di cui al decreto legislativo del 29 dicembre 2006, n. 31152, che ha introdotto
il nuovo comma 1-quater allinterno del precedente art. 6 citato, estendendo lambito
oggettivo di applicazione dellobbligo di certificazione anche ai contratti, nuovi o
rinnovati, relativi alla gestione degli impianti termici o di climatizzazione degli edifici
pubblici, o nei quali figura comunque come committente un soggetto pubblico, entro i
primi sei mesi di vigenza contrattuale ed entro il 1 luglio 2007, con predisposizione ed
esposizione al pubblico della targa energetica.
In ogni caso, le ricordate statuizioni del legislatore comunitario lasciavano chiaramente
intendere che una corretta e completa trasposizione dei principi relativi al ruolo previsto
per le pubbliche amministrazioni, non avrebbe dovuto limitarsi alla previsione di una
soggezione passiva delle stesse a controlli di efficienza del proprio comparto immobiliare.
Lapproccio esemplare richiesto avrebbe invece dovuto comportare lassunzione di
compiti di attiva e concreta promozione dellutilizzo efficiente delle fonti energetiche
nelle rispettive comunit di riferimento quali, ad esempio, la divulgazione di informative
riguardanti i corretti livelli di riscaldamento e raffreddamento dei propri ambienti interni,
al fine di orientare i comportamenti dei cittadini ad un uso corretto degli impianti di
riscaldamento, raffreddamento e ventilazione anche degli edifici privati.

4. Seconda fase di recepimento e piena attuazione della Direttiva 2010/31/UE


da parte del Decreto Legge 4 giugno 2013, n. 63: introduzione della nozione di
edificio a energia quasi zero e primi strumenti di pianificazione per la
definizione di obiettivi finalizzati a incentivare il raggiungimento dei requisiti di
energia quasi zero

La piena attuazione degli obblighi imposti in sede comunitaria si registrata solo in sede
di recepimento della Direttiva 2010/31/UE, con lemanazione del citato decreto legge 4
giugno 2013, n. 63, successivamente convertito con modificazioni da parte della legge del
3 agosto 2013, n. 90, adottato, invero, anche al preciso scopo di ottemperare al disposto

52 D.Lgs. del 29 dicembre 2006, n. 311, recante disposizioni correttive ed integrative al dlgs 19 agosto 2005
n. 192 recante attuazione della direttiva 2002/91/CE, relativa al rendimento energetico nelledilizia.

35
della sentenza n. 345 del 13 giugno 2013, con cui la Corte di Giustizia ha avuto modo di
accertare il parziale e non corretto recepimento della Direttiva 2002/91/CE, oltre che la
violazione del relativo termine di recepimento fissato al 4 gennaio 200653.
Rispetto al precedente intervento normativo del 2005, il decreto di recepimento della
direttiva europea sulla prestazione energetica degli edifici ha importato rilevanti
innovazioni nella generale disciplina della certificazione energetica.
Sulla scorta delle indicazioni a tal proposito fornite da parte della Direttiva 2010/31/UE,
lo stesso ha posto nuove basi per un rinnovato sistema di certificazione, incentrato sulla
nozione di edificio a energia quasi zero e soprattutto sullobbligo di dotazione di un
attestato di prestazione energetica54 .
Lefficacia cogente dellobbligo cos imposto stata poi assicurata attraverso uno
stringente meccanismo di controllo, il quale contempla sanzioni sia di carattere afflittivo
a natura pecuniaria, che di carattere contrattuale, applicabili in caso di violazioni delle
prescrizioni inerenti allobbligo di allegazione dellattestato in sede di trasferimento degli
immobili55.
In tale contesto, il novellato art. 6 ha stabilito, nei confronti delle pubbliche
amministrazioni, in conformit al dettato della Direttiva 2010/31/UE, unulteriore

53 Cfr Art. 15 Direttiva 2002/91/CE.


54 nello specifico, lattestato di prestazione energetica documento, contemplato dallart. 2, comma 1, lett. l-
bis) del novellato D.Lgs. n. 192/2005 consiste in un documento redatto nel rispetto delle norme
contenute nel presente decreto e rilasciato da esperti qualificati e indipendenti che attesta la prestazione
energetica di un edificio attraverso l'utilizzo di specifici descrittori e fornisce raccomandazioni per il
miglioramento dell'efficienza energetica. Tale documento sostituisce il precedente attestato di
certificazione energetica di cui alla Direttiva 2002/91/CE e allart. 2, comma 1, lett. d) il quale era
circoscritto alla attestazione in ordine alla prestazione energetica ed eventualmente alcuni parametri
energetici caratteristici dell'edificio, senza prevedere le raccomandazioni per il miglioramento
dell'efficienza energetica le quali, a livello comunitario, integravano un requisito essenziale anche
dellattestato di certificazione contemplato dalla precedente Direttiva del 2002.
55 A tale riguardo, nello specifico, il DL n. 63/2013 ha rivoluzionato il dettato del precedente art. 6 del

D.Lgs. n. 192/2005 prescrivendo che: (i) l'attestato di prestazione energetica degli edifici rilasciato per gli
edifici o le unit immobiliari costruiti, venduti o locati ad un nuovo locatario; (ii) gli edifici di nuova
costruzione e quelli sottoposti a ristrutturazioni importanti, sono dotati di un attestato di prestazione
energetica prima del rilascio del certificato di agibilit, mentre, nel caso di nuovo edificio, l'attestato
prodotto a cura del costruttore, sia esso committente della costruzione o societ di costruzione che opera
direttamente e, ancora, nel caso di attestazione della prestazione degli edifici esistenti, ove previsto dal
presente decreto, l'attestato prodotto a cura del proprietario dell'immobile; (iii) nel caso di vendita, di
trasferimento di immobili a titolo gratuito o di nuova locazione di edifici o unit immobiliari, ove l'edificio
o l'unit non ne sia gi dotato, il proprietario tenuto a produrre l'attestato di prestazione energetica,
rendendolo disponibile al potenziale acquirente o al nuovo locatario all'avvio delle rispettive trattative e
consegnarlo alla fine delle medesime mentre, in caso di vendita o locazione di un edificio prima della sua
costruzione, il venditore o locatario fornisce evidenza della futura prestazione energetica dell'edificio e
produce l'attestato di prestazione energetica entro quindici giorni dalla richiesta di rilascio del certificato di
agibilit; (iv) nei contratti di compravendita immobiliare, negli atti di trasferimento di immobili a titolo
oneroso e nei nuovi contratti di locazione di edifici o di singole unit immobiliari soggetti a registrazione
inserita apposita clausola con la quale l'acquirente o il conduttore dichiarano di aver ricevuto le
informazioni e la documentazione, comprensiva dell'attestato, in ordine alla attestazione della prestazione
energetica degli edifici; copia dell'attestato di prestazione energetica deve essere altres allegata al contratto,
tranne che nei casi di locazione di singole unit immobiliari; (v) in caso di violazione degli obblighi di cui al
punto (iv) le parti sono soggette al pagamento, in solido e in parti uguali, della sanzione amministrativa
pecuniaria da euro 3.000 a euro 18.000, ovvero della sanzione da euro 1.000 a euro 4.000 per i contratti di
locazione di singole unit immobiliari e, se la durata della locazione non eccede i tre anni, essa ridotta alla
met.

36
estensione dellacquisizione e affissione dellattestato, assoggettandovi tutti gli edifici
pubblici dotati di una superficie totale superiore a 500 mq, ridotta a 250 mq a partire dal
9 luglio 2015. Il termine per conformarsi stato fissato, ai sensi del comma 6, in 180
giorni a partire dallentrata in vigore della legge di conversione del decreto e il soggetto
incaricato di provvedervi stato identificato dalla norma in discorso con il soggetto
responsabile della gestione ovvero con il proprietario delledificio considerato.
Quanto al concetto di edificio a energia quasi zero 56 , lordinamento nazionale ne ha
conosciuto la definizione, per la prima volta, in occasione della riformulazione dellart. 2,
comma 1 del decreto del 2005 e, in particolare, con laggiunta della lett. l-octies) al citato
art. 2, comma 1, da parte del decreto legge n. 63/2013.
Secondo la nuova disposizione, che ricalca la definizione di energia quasi zero presente
nel testo dellart. 2, n. 2 della Direttiva 2010/31/UE, gli edifici di nuova costruzione ivi
considerati dovranno esprimere unaltissima prestazione energetica, da quantificarsi in
conformit alle disposizioni del decreto stesso e delle relative disposizioni attuative, e
dovranno distinguersi in termini di fabbisogno energetico molto basso o quasi nullo,
coperto in misura significativa da energie rinnovabili.
Ai sensi dellart. 4-bis, anchesso di recente introduzione da parte del medesimo decreto
legge n. 63/2013, come convertito e modificato da parte della legge n. 90/2013, il
correlativo obbligo di conformare i nuovi edifici a tale standard energetico, si applica,
come peraltro gi previsto da parte dellart. 9 della direttiva, agli edifici di nuova
costruzione occupati ovvero di propriet di enti pubblici, ivi incluse espressamente
anche le strutture scolastiche.
Pi in dettaglio, lart. 4-bis citato anticipa al 31 dicembre 2018 il termine di adeguamento
ai requisiti di energia quasi zero per i soggetti responsabili di edifici pubblici, rispetto al
termine ordinario fissato all1 gennaio 2021 per tutti gli altri edifici di nuova costruzione.
In recepimento della seconda parte dellart. 9 della direttiva, il quale prescrive che sulla
scorta dellesempio del settore pubblico, gli Stati membri procedono alla definizione di
politiche e alladozione di misure, quali la fissazione di obiettivi, finalizzate a incentivare
la trasformazione degli edifici ristrutturati in edifici a energia quasi zero dedicato agli
edifici a energia quasi zero, il decreto legge ha previsto 57 lemanazione, entro il 30
giugno 2014, di un decreto interministeriale volto alla definizione di un Piano dAzione,
diretto a incrementare e diffondere gli edifici ad energia quasi zero, da sottoporre alla
Commissione Europea per lapprovazione.
Il legislatore interno ha tuttavia preferito elaborare i contenuti essenziali di tale Piano
dAzione gi a livello di disposizione programmatica, attraverso la predisposizione di un
elenco di massima che funga da limite esterno e da indicatore del livello minimo di
dettaglio per lattivit regolamentare che i Ministeri interessati sono chiamati a svolgere
nel dettare la normativa di attuazione.
In particolare, il Piano dAzione dovr, in ossequio a quanto indicato da parte della
richiamata direttiva, formulare una definizione a livello tecnico di energia quasi zero da
applicare alle diverse tipologie di edifici, e agli indicatori numerici che individuano il

56 Ovvero, nel linguaggio del legislatore europeo, nearly zero energy builings ovvero, ancora, nZEB.
57 Cfr art. 4-bis, comma 3.

37
consumo annuo di energia primaria espressi in kWh/mq; stendere una strategia per
lincremento degli edifici a energia quasi zero tramite lattuazione di misure che
prevedano lindicazione dettagliata delle modalit di applicazione della nozione di
edificio a energia quasi zero a tutte le categorie di edifici; individuare gli obiettivi
intermedi di miglioramento della prestazione energetica degli edifici di nuova costruzione
da raggiungere entro il 2015, nonch stabilire sistemi incentivanti anche a carattere
finanziario, finalizzati alla promozione dei pi evoluti strumenti di innovazione e
miglioramento delle prestazioni energetiche nelledilizia privata.
Il quadro normativo cos delineato ha subito ulteriori modifiche, seguite allemanazione
del decreto legge 23 dicembre 2013, n. 145 e della legge di stabilit per il 2014, n. 147 del
27 dicembre 201358 e, in ultimo, del decreto legge 30 dicembre 2013, n. 151, recante
Disposizioni di carattere finanziario indifferibili finalizzate a garantire la funzionalit di
enti locali, la realizzazione di misure in tema di infrastrutture, trasporti ed opere
pubbliche nonch a consentire interventi in favore di popolazioni colpite da calamit
naturali59, anche se solo questultimo lintervento sul quale in questa sede vale la pena
soffermarsi.
La norma in parola ha infatti previsto lesenzione degli gli edifici occupati dalle pubbliche
autorit, o comunque aperti al pubblico, dalla tassativa acquisizione dellattestato di
prestazione energetica prima del trasferimento degli immobili e li ha altres sottratti dalla
sanzione della nullit dei relativi contratti di vendita e locazione che, in base alla generale
disciplina sanzionatoria di cui al novellato art. 6 del decreto legislativo n. 192/2006,
colpisce i contratti ai quali non sia allegato il relativo attestato.
Tale previsione, presumibilmente giustificata da preminenti esigenze di contenimento
della spesa erariale e di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, seppure non
entrata in vigore per via della mancata conversione del relativo decreto legge, di sicuro
interesse per il fatto di prevedere una significativa deroga ai suesposti principi che
governano la disciplina degli edifici pubblici e coinvolgono il ruolo delle pubbliche
amministrazioni.

5. Ruolo esemplare degli edifici pubblici e standard di prestazione energetica


nellambito della Direttiva 2012/27/UE sullefficienza energetica.

Nonostante il rilevante intervento del legislatore del 2013, il processo di adeguamento ai


criteri e principi di efficienza energetica nelledilizia non avrebbe potuto considerarsi
58 Legge n. 147 del 27 dicembre 2013 n. 147, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato, pubblicata in GU Serie Generale n. 302 del 27 dicembre 2013 - Suppl. Ordinario
n. 87.
59 Decreto legge 30 dicembre 2013, n. 151, recante Disposizioni di carattere finanziario indifferibili

finalizzate a garantire la funzionalit di enti locali, la realizzazione di misure in tema di infrastrutture,


trasporti ed opere pubbliche nonch a consentire interventi in favore di popolazioni colpite da calamit
naturali, pubblicato in G.U. 30 dicembre 2013, n. 304. Tale decreto non tuttavia stato convertito in legge,
come disposto nel Comunicato dell1 marzo 2014, recante Mancata conversione del decreto-legge 30
dicembre 2013, n. 151, recante: Disposizioni di carattere finanziario indifferibili finalizzate a garantire la
funzionalit di enti locali, la realizzazione di misure in tema di infrastrutture, trasporti ed opere pubbliche
nonch a consentire interventi in favore di popolazioni colpite da calamit naturali..

38
definitivo, in assenza di un ulteriore sforzo normativo, invocato in sede europea da parte
della Direttiva 2012/27/UE del 25 ottobre 201260 sullefficienza energetica, il cui termine
di recepimento negli ordinamenti interni degli Stati membri stato fissato al 5 giugno
2014.
Questultima direttiva ha infatti dettato, nel pi generale intento di stabilire un quadro
comune per la promozione dellefficienza energetica allinterno dellUnione, ulteriori
ambiziosi obiettivi che coinvolgono in maniera significativa il ruolo esemplare degli
edifici pubblici, ed ha correlativamente imposto nuovi obblighi in capo alle
amministrazioni centrali degli Stati membri aventi ad oggetto, principalmente: (i)
lattuazione di una quota minima di ristrutturazione dei relativi edifici e (ii) la
divulgazione, entro il 31 dicembre 2013, di un inventario degli edifici governativi, con
indicazione della superficie coperta, espressa in metri quadri, e della relativa prestazione
energetica.
A tale proposito, in questa sede sufficiente rilevare che la portata innovativa della citata
disciplina-quadro consistita nel fornire uno strumento di interpretazione e integrazione
della precedente direttiva sulla prestazione energetica nelledilizia.
In altri termini, la Direttiva 2012/27/UE ha chiarito che, a partire dall1 gennaio 2014, il
rispetto dei requisiti minimi di prestazione energetica di cui allart. 4 della Direttiva
2010/31/UE, deve essere garantito tramite la ristrutturazione obbligatoria, su base
annuale, di almeno il 3% della superficie utile totale coperta dagli edifici pubblici del
governo centrale in ciascuno Stato Membro.
In virt della predetta funzione integratrice, da quanto precede deriva dunque che il tasso
di ristrutturazione obbligatorio contemplato dalla direttiva del 2012, dovrebbe consentire
di fare salve le prescrizioni di cui allart. 4 della Direttiva 2010/31/UE, laddove queste
impongono di garantire che la prestazione energetica degli edifici destinati a subire
ristrutturazioni di grande portata sia migliorata per soddisfare i requisiti minimi di
prestazione energetica61.

6. Il recepimento della Direttiva 2012/27/UE sullefficienza energetica: in


vigore a partire dal 19 luglio 2014 il decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102 ,

60 Direttiva 2012/27/Ue del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2012 sull'efficienza

energetica, che modifica le precedenti direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive


2004/8/CE e 2006/32/CE.
61 A questa stregua, la quota citata prende in considerazione solo gli edifici con superficie utile coperta

superiore a 500mq che, all1gennaio di ciascun anno, non risultino ancora conformi ai requisiti minimi di
prestazione energetica interni (anche ai fini del calcolo della quota minima di ristrutturazione, la soglia
dimensionale degli edifici ridotta, a partire dal 9 luglio 2015, a 250 mq). Per quanto riguarda invece le
amministrazioni locali, esse sono coinvolte nel raggiungimento degli standard minimi, in via solo eventuale,
tramite provvedimenti emanati dai rispettivi Stati di appartenenza ed, in tal caso, la quota di
ristrutturazione viene calcolata in base alla somma delle superfici nella titolarit delle amministrazioni
centrali sommate a quelle nella titolarit delle amministrazioni locali coinvolte. prevista, inoltre, la
possibilit di contabilizzare le ristrutturazioni eccedenti il 3% nel corso di uno dei tre anni precedenti o
seguenti la ristrutturazione. Contabilizzabile nel tasso annuo, poi, non solo la quota di edifici ristrutturati
ma anche quella relativa agli edifici nuovi ad alta efficienza realizzati in sostituzione di edifici non efficienti
venduti, demoliti o messi in disuso nel corso di uno dei due anni precedenti.

39
recante Attuazione della direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica

Quanto alla trasposizione in ambito nazionale delle suesposte prescrizioni, deve


segnalarsi che il 19 luglio 2014 entrato in vigore decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102,
di recepimento della suddetta Direttiva 2012/27/UE sullefficienza energetica62.
Con lemanazione di tale decreto, il legislatore nazionale ha avuto di mira il dichiarato
obiettivo di stabilire un quadro di misure per la promozione e il miglioramento
dellefficienza energetica che concorrono al conseguimento dellobiettivo nazionale di
risparmio energetico dettando altres norme finalizzate a rimuovere gli ostacoli sul
mercato dellenergia e a superare le carenze del mercato che frenano lefficienza nella
fornitura e negli usi finali dellenergia63.
Rispetto al previgente quadro nazionale di disposizioni in tema di certificazione e,
soprattutto, di riqualificazione energetica del comparto immobiliare pubblico, lentrata in
vigore del decreto legislativo n. 102/2014 registra una maggiore sistematicit normativa,
organicit e coordinamento, in particolare tra le attivit di programmazione, indirizzo e
monitoraggio attribuite alle diverse amministrazioni e autorit amministrative coinvolte
nel processo di attuazione degli interventi ivi previsti.
Tali caratteri di organicit e sistematicit si riscontrano, in particolare, grazie alla
fissazione, di cui allart. 1, di una serie di definizioni le quali consentono di circoscrivere
con maggiore certezza lambito oggettivo di applicazione delle diverse disposizioni di cui
allarticolato del decreto: in specie, sotto il profilo della riqualificazione degli immobili
delle pubbliche amministrazioni, la lett. aa) del detto art. 1, comma 1 adotta finalmente
una nozione di immobili pubblica amministrazione centrale coerente con il dettato
delle precedenti direttive64, mentre la successiva lett. ff) precisa che per la definizione di
pubblica amministrazione centrale deve farsi riferimento a quella adottata ai sensi
dellallegato IV al Codice Appalti.
Nellambito delle predette misure, per quanto di interesse, il decreto di recepimento
introduce nellordinamento nazionale una serie di rilevanti interventi finalizzati, tra laltro,
a promuovere lefficienza e la riqualificazione energetica della dotazione immobiliare
delle amministrazioni centrali, predisponendo a tal fine un ingente bacino di risorse
economiche, nonch riconfermando anche in tale contesto il ruolo propulsivo ed
esemplare ad esse gi attribuito a livello comunitario.

6.1. Obblighi di riqualificazione energetica degli immobili delle pubbliche


amministrazioni e raccordo con la disciplina sulla prestazione energetica in
edilizia.

62 decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102, pubblicato sulle Gazzette Ufficiali n. 165 del 18 luglio 2014 e n.

170 del 24 luglio 2014, recante Attuazione della direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica, che
modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE.
63 Cfr art. 1.
64 Cfr art. 1, comma 1, lett. aa): immobili della pubblica amministrazione centrale: edifici o parti di edifici

di propriet della pubblica amministrazione centrale, e da essa occupati.

40
Con riguardo alle specifiche previsioni ivi stabilite in tema di riqualificazione energetica
degli immobili e, in particolare, del comparto immobiliare, di propriet ovvero dedicato
ad ospitare, le pubbliche amministrazioni, deve farsi riferimento al Titolo II del decreto
legislativo, il quale dedicato agli usi efficienti dellenergia e, in particolare, ai suoi artt. 4
e 5 rubricati, rispettivamente, Promozione dellefficienza energetica negli edifici e
Miglioramento della prestazione energetica degli immobili della Pubblica
Amministrazione.
Da un punto di vista generale, lart. 4 citato prevede unattivit di programmazione
prodromica allattuazione delle misure di miglioramento delle prestazioni energetiche
degli edifici sia pubblici che privati, articolata su pi livelli, rielaborando e coordinando le
discipline, comunitaria e nazionale, relative ai ruoli di pianificazione e programmazione
gi attribuiti a diversi enti dalle precedenti normative.
Inoltre, a tal fine, come auspicato in sede di approvazione del testo definitivo del decreto,
questultimo istituisce un nuovo organo, denominato cabina di regia, dotato della precisa
funzione di garantire un coordinamento ottimale degli interventi e delle misure per
lefficienza energetica anche degli edifici della pubblica amministrazione (comma 4) e
assicurare la coerenza dei predetti interventi con i relativi limiti di spesa65. In proposito,
previsto che lattivit istituzionale di tale organo, presieduto dal Ministero dello sviluppo
economico e composto da questultimo e dal Ministero dellambiente, sia svolta
attraverso lavvalimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie dei suoi
componenti, senza comportare maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato e,
pertanto, senza che ai suoi membri spetti alcuna forma di compenso economico.
In tale contesto, allEnea, ente pubblico per le nuove tecnologie, l'energia e lambiente,
alle dipendenze del Ministro dello sviluppo economico, affidata la generale definizione
delle strategie per la riqualificazione energetica degli immobili residenziali, pubblici e
privati, e alla promozione degli edifici a energia quasi zero cos come gi definiti dal
ricordato decreto legge n. 63/2013 in sede di recepimento della direttiva 2010/31/UE
sulla prestazione energetica in edilizia. A tale ente spetta dunque lelaborazione della
proposta di interventi di medio e lungo termine per la riqualificazione energetica degli
immobili 66 gi prevista da parte della Direttiva 2010/31/UE, da sottoporre
all'approvazione del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro dell'ambiente,
sentiti il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministro dell'istruzione,
dell'universit e della ricerca, d'intesa con la Conferenza Unificata.
Tale proposta finalizzata alla stesura dei contenuti programmatici di ampio respiro
destinati a confluire nel Piano d'azione nazionale per l'efficienza energetica, PAEE,
istituzionalizzato ai sensi dellart. 17 del decreto legislativo, sulla scorta del Piano
dAzione di cui al citato decreto legge n. 63/2013 relativo alla diffusione degli edifici a
energia quasi zero, che ogni triennio a partire dal 2014, il Ministero dello sviluppo
economico dovr trasmettere alla Commissione Europea per la relativa approvazione.

65 Cfr art. 4, comma 4, secondo periodo: La cabina di regia assicura in particolare il coordinamento delle

politiche e degli interventi attivati attraverso il Fondo di cui all'articolo 15 e attraverso il Fondo di cui
all'articolo 1, comma 1110, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
66 Cfr art. 4, comma 1.

41
Il PAEE si concentrer, infine, sulla descrizione e programmazione di una serie di
misure considerate significative per il miglioramento dell'efficienza energetica e, a tal fine,
come accennato, si prevede che lo stesso tenga espressamente conto proprio del
predetto Piano di Azione di cui allart. 4-bis, comma 2, del decreto legislativo n.
192/2005.67
Quanto al ruolo delle pubbliche amministrazioni nellattuazione delle previsioni
comunitarie di efficienza energetica, lart. 5 del decreto legislativo attribuisce un ruolo
decisamente propulsivo ed esemplare alle amministrazioni centrali sotto un triplice
profilo, concernente: (i) la diretta attuazione di interventi di riqualificazione del proprio
comparto immobiliare; (ii) linformazione e il monitoraggio in ordine alle modalit e
tempistiche di raggiungimento degli obiettivi prefissati; (iii) la formulazione di pi ampie
misure e programmi di efficienza da divulgare tra il pubblico.
Venendo alle misure di immediata attuazione, deve primariamente segnalarsi lobbligo di
realizzazione nellambito della cabina di regia non appena istituita, a partire dall'anno
2014 e fino al 2020, di interventi sugli immobili della pubblica amministrazione centrale,
inclusi gli immobili periferici che siano in grado di conseguire il livello di
riqualificazione energetica gi fissato da parte della direttiva in attuazione, ossia almeno
pari al 3 per cento annuo della superficie coperta utile climatizzata ovvero, in alternativa,
sufficienti a raggiungere un risparmio energetico cumulato nel periodo 2014-2020 di
almeno 0,04 Mtep.
Gli interventi di ristrutturazione prescritti dovranno essere organizzati allinterno di un
atto di programmazione di importanza centrale per lorganizzazione di un sistema
integrato di interventi di riqualificazione e ristrutturazione. In particolare, a tale riguardo,
lart. 5, comma 2 prevede la predisposizione entro il 30 novembre di ogni anno a
decorrere dal 2014, da parte del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministero dellambiente, sentito il Ministero delle infrastrutture e trasporti, e lAgenzia
del demanio, di un programma di interventi per il miglioramento della prestazione
energetica degli immobili della pubblica amministrazione centrale coerente con la
percentuale indicata al comma 1, per la realizzazione dei quali le amministrazioni
interessate sono invitate a favorire il ricorso allo strumento del finanziamento tramite
terzi e ai contratti di rendimento energetico anche tramite l'intervento di una o pi
ESCO.
Per una descrizione delle dettagliate modalit per lesecuzione del predetto programma,
la norma prevede poi lemanazione, entro 30 giorni dallentrata in vigore del decreto, di
un ulteriore decreto interministeriale, mentre i criteri generali che dovranno guidarne
lelaborazione sono predefiniti dallart. 5, comma 7 del decreto legislativo, e impongono
di privilegiare, in sostanza, interventi in grado di coniugare tempistiche di realizzazione
coerenti con il relativo investimento da attuarsi prioritariamente nei confronti di edifici

67introdotto da parte del decreto legge n. 63/2013 in attuazione dellart. 9 della Direttiva 2010/31/UE,
secondo cui, gi a partire dal 30 giugno 2014, un decreto interministeriale avrebbe dovuto provvedere alla
definizione del suddetto Piano dAzione, diretto a incrementare e diffondere gli edifici ad energia quasi
zero, da sottoporre alla Commissione Europea.

42
dotati di indici di prestazione energetica di minor livello68. In particolare, si prescrive di
favorire misure la cui realizzazione possa beneficiare di agevolazioni di carattere
finanziario e si richiede di privilegiare, a tal fine, lutilizzo degli strumenti del
finanziamento tramite terzi e del contratto di rendimento energetico, nonch di
provvedere alla relativa realizzazione tramite societ che prestano professionalmente
servizi energetici.
Ai fini della redazione di tale programma, inoltre prevista la necessaria partecipazione
delle amministrazioni centrali coinvolte dallobbligo di ristrutturazione, le quali sono
tenute a trasmettere, entro il 30 settembre per il 2014 ed entro il 30 giugno per ciascuno
degli anni successivi, proposte di intervento che dovranno essere formulate sulla base di
appropriate diagnosi energetiche ovvero a partire dagli interventi suggeriti dal relativo
Attestato di Prestazione Energetica di cui allarticolo 6 del decreto legislativo 19 agosto
2005, n. 19269 di recente introduzione, come sopra esposto, ad opera del decreto legge n.
63/2013, nonch tenendo conto delle peculiarit del comparto immobiliare pubblico,
cos come censito attraverso linventario di cui all 5, paragrafo 5, della direttiva
2012/27/UE, contenente informazioni sulle superfici e sui consumi energetici degli
immobili della pubblica amministrazione centrale. Le amministrazioni coinvolte sono poi
tenute, ai sensi del comma 4, a individuare al loro interno un referente unico nei
confronti dei predetti Ministeri, in qualit di responsabile del procedimento.
Al fine di ulteriormente valorizzare il ruolo esemplare del soggetto pubblico, ai sensi
dellart. 5, comma 9 espressamente stabilito che le amministrazioni centrali che
occupano edifici pubblici dovranno concorrere al raggiungimento degli obiettivi posti dal
decreto non soltanto attraverso ladempimento delle suddette prescrizioni, ma anche
attraverso ladozione e promozione di misure organizzative e comportamentali
preordinate alla riduzione dei consumi energetici70.
I risultati cos conseguiti dovranno inoltre essere sottoposti al Ministero dellambiente e
della tutela del territorio e del mare, al Ministero delle infrastrutture e trasporti,
allAgenzia del demanio e al Ministero dello sviluppo economico nellambito di un
rapporto che le Pubbliche Amministrazioni sono chiamate a predisporre, eventualmente
con il supporto dellEnea, e comunicare entro il 31 dicembre di ogni anno a decorrere
dal 201571.
Infine, ci essendo consentito dalla Direttiva in attuazione, il medesimo art. 5, comma 6,
esclude dalle predette misure e dal programma obbligatorio di riqualificazione energetica

68In particolare, la scelta degli interventi dovr privilegiare una maggiore ottimizzazione dei tempi di
recupero dell'investimento, anche con riferimento agli edifici con peggiore indice di prestazione energetica;
minori tempi previsti per l'avvio e il completamento dell'intervento; entit di eventuali forme di
cofinanziamento anche mediante ricorso a finanziamenti tramite terzi.
69 Cfr art. 5, comma 3.
70 Cfr art. 5, comma 9: Concorrono altres al raggiungimento dell'obiettivo annuo di cui al comma 1, le
misure organizzative e comportamentali degli occupanti volte a ridurre il consumo energetico, che le
pubbliche amministrazioni centrali sono chiamate a promuovere ed applicare con le modalit di cui
all'articolo 14 del decreto-legge 9 maggio 2012, n. 52.
71 Cfr art. 5, comma 14.

43
alcune tipologie di immobili gi previste a livello comunitario72.
A fini di completezza espositiva, si segnala, in conclusione, che anche la disciplina degli
acquisti delle pubbliche amministrazioni centrali incisa dai principi comunitari di
efficienza energetica, con espresso riferimento alle procedure di acquisto e locazione dei
relativi immobili.
A tal proposito, lart. 7 del decreto legislativo di recepimento sembra dettare disposizioni
finanche integrative della disciplina dei contratti pubblici di cui al relativo Codice. La
citata disposizione prevede infatti, in relazione alle procedure ad evidenza pubblica
finalizzate alla stipulazione di contratti di acquisto o di nuova locazione di immobili,
indipendentemente dal relativo importo, ovvero di acquisto di prodotti e servizi di
importo pari o superiore alle soglie di cui all'articolo 28 del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163 avviate a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto, lapplicazione
obbligatoria di criteri di valutazione delle offerte e di redazione dei bandi di gara, cui le
Amministrazioni centrali e, in particolare Consip, dovranno conformarsi.
Queste ultime saranno infatti tenute ad inserire i requisiti minimi di efficienza
energetica previsti dallAllegato 1 del decreto tra i criteri di valutazione delle offerte,
nonch a prevedere allinterno della lex specialis di ciascuna gara la precisazione secondo
cui i fornitori del servizio sono tenuti ad utilizzare prodotti conformi ai requisiti minimi
e individuare le modalit con le quali gli offerenti dimostrano di avere soddisfatto i
requisiti stessi.
Quanto, infine, al ruolo delle Regioni e degli enti locali in tale contesto, lart. 5, comma
16 ne contempla il concorso nella realizzazione degli obiettivi di efficienza energetica
posti in relazione al comparto immobiliare pubblico prevedendo che questi ultimi
conformino i propri strumenti di programmazione energetica al ruolo esemplare
attribuito agli immobili di propriet dello Stato, attraverso lapprovazione di obiettivi e
azioni specifici di risparmio energetico e di efficienza energetica, nonch di
provvedimenti volti a favorire l'introduzione di un sistema di gestione dell'energia,
comprese le diagnosi energetiche, il ricorso alle ESCO e ai contratti di rendimento
energetico per finanziare le riqualificazioni energetiche degli immobili di propriet
pubblica e migliorare l'efficienza energetica a lungo termine. Le Regioni, le Province
Autonome di Trento e Bolzano e gli altri enti locali, nell'ambito della competenza
concorrente, dovranno inoltre adeguare i propri ordinamenti ai principi posti in tema
di acquisti tramite procedure ad evidenza pubblica.

6.2. Risorse economico finanziarie stanziate per lattuazione delle misure di


riqualificazione energetica

72 Cfr art. 4, comma 1; sono invece esclusi dallobbligo di riqualificazione, ai sensi dellart. 4, comma 6: (i)

gli immobili con superficie coperta utile totale inferiore a 500 m che a partire dal 9 luglio 2015 ridotta a
250 m; (ii) gli immobili vincolati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nella misura in cui
gli interventi modificherebbero in maniera inaccettabile il loro carattere o aspetto; (iii) gli immobili destinati
a scopi di difesa nazionale, ad eccezione di alloggi e uffici; (iv) gli immobili adibiti a luoghi di culto e attivit
religiose.

44
Quanto alle risorse economico finanziarie da destinarsi alla realizzazione degli obiettivi
posti in tema di certificazione e riqualificazione degli edifici pubblici, deve segnalarsi che
lart. 6-bis del novellato decreto legislativo n. 192/2005 aveva gi previsto la possibilit di
attingere al fondo di garanzia di cui allart. 22 comma 4 del D.Lgs. n. 28/2011, istituito
presso la Cassa conguaglio per il settore elettrico e destinato al sostegno della
realizzazione di reti di teleriscaldamento e correntemente alimentato da un corrispettivo
applicato al consumo di gas metano, pari a 0,05 ceuro/Sm3, posto a carico dei clienti
finali.
La precedente decisione del Governo di allocare parte del fondo di garanzia gi
accantonato per la realizzazione delle reti di teleriscadamento e teleraffrescamento a
favore dellefficienza degli edifici pubblici aveva suscitato preoccupazioni e critiche tra le
aziende del settore termico, rappresentate dalla cd CARTE (Coordinamento
Associazioni Rinnovabili Termiche ed Efficienza energetica), derivanti principalmente
dal consistente ritardo nellemanazione della disciplina che regolasse laccesso al fondo e
il suo concreto utilizzo.
Il ricorso al predetto fondo di garanzia appare invece confermato dal dettato dellart. 5,
comma 12 del decreto legislativo, il quale stabilisce che le relative risorse sono versate
all'entrata del bilancio dello Stato, e ne quantifica l'importo in 5 milioni di euro per il
2014 e in 25 milioni di euro per il 2015, di modo che le stesse possano essere riassegnate
ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico nei
medesimi esercizi per l'attuazione del programma di interventi.
Quanto ai termini per il versamento delle predette somme, tale operazione affidata alla
Cassa conguaglio per il settore elettrico, la quale incaricata di provvedervi a valere sulle
disponibilit giacenti sul conto corrente bancario intestato al predetto Fondo, entro 30
giorni dalla futura entrata in vigore del decreto per quanto riguarda l'importo relativo al
2014, ed entro il 31 marzo dellanno successivo per gli importi stanziati per il 2015.
Nelleventualit in cui le risorse cos determinate non dovessero rivelarsi sufficienti
rispetto agli obiettivi prefissati, il legislatore ha inoltre previsto che lo stesso
stanziamento possa essere integrato :
a) fino a 25 milioni di euro annui per il periodo 2015-2020, a valere sulle risorse
annualmente confluite nel fondo di cui all'articolo 22, comma 4, del decreto legislativo 3
marzo 2011, n. 28, previa determinazione dell'importo da versare con apposito decreto
interministeriale;
b) fino a 20 milioni di euro per l'anno 2014 e fino a 30 milioni di euro annui per il
periodo 2015-2020, a valere sulla quota dei proventi annui delle aste delle quote di
emissione di CO2 di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 13 marzo 2013, n. 30,
destinata ai progetti energetico ambientali, previa verifica dell'entit dei proventi
disponibili annualmente. Il 50 per cento di tali importi si prevede, in ultimo, che resti a
carico del Ministero dello sviluppo economico, mentre il restante 50 per cento, a carico
del Ministero dell'ambiente.
Le medesime risorse saranno inoltre destinate a coprire la spesa relativa alla redazione
delle diagnosi energetiche di cui al comma 3 dellart. 5, sulle quali, come sopra precisato,
dovranno basarsi le proposte di miglioramento energetico provenienti dalle

45
amministrazioni centrali incaricate di provvedere alla riqualificazione degli immobili da
esse occupati.
altres istituito presso il Ministero dello sviluppo economico, ai sensi dellart. 15 del
decreto, un ulteriore fondo, denominato Fondo nazionale per lefficienza energetica, di
natura rotativa, destinato a sostenere il finanziamento degli interventi di efficienza
energetica previsti, in generale, dal decreto73. In particolare, questultimo ed destinato a
sostenere il finanziamento di interventi di efficienza energetica, realizzati anche
attraverso le ESCO, il ricorso a forme di partenariato pubblico - privato, societ di
progetto o di scopo appositamente costituite ed il suo funzionamento suddiviso
mediante due sezioni destinate, rispettivamente, alla concessione di garanzie in relazione
a singole operazioni o su portafogli di operazioni finanziarie, nonch allerogazione di
finanziamenti, direttamente o attraverso banche e intermediari finanziari, inclusa la
Banca Europea degli Investimenti. Quanto alle relative risorse, si prevede uno
stanziamento di 5 milioni di euro nell'anno 2014 e di 25 milioni di euro nell'anno 2015,
per essere riassegnate nei medesimi esercizi al Fondo medesimo. La dotazione del fondo
inoltre potenzialmente beneficiaria di unintegrazione fino a 15 milioni di euro annui a
carico del Ministero dello sviluppo economico e fino a 35 milioni di euro a carico del
Ministero dellambiente, oltre a eventuali ulteriori versamenti da parte delle regioni e
organismi pubblici.

73 Cfr art. 15, comma 3: Il Fondo destinato a favorire, sulla base di obiettivi e priorit periodicamente
stabiliti e nel rispetto dei vincoli previsti dalla vigente normativa comunitaria in materia di aiuti di stato, il
finanziamento di interventi coerenti con il raggiungimento degli obiettivi nazionali di efficienza energetica,
promuovendo il coinvolgimento di istituti finanziari, nazionali e comunitari, e investitori privati sulla base
di un'adeguata condivisione dei rischi, con particolare riguardo alle seguenti finalit: a) interventi di
miglioramento dell'efficienza energetica degli edifici di propriet della Pubblica Amministrazione;
b)realizzazione di reti per il teleriscaldamento e per il teleraffrescamento; c) efficienza energetica dei servizi
e infrastrutture pubbliche, compresa l'illuminazione pubblica; d) efficientamento energetico di interi edifici
destinati ad uso residenziale, compresa l'edilizia popolare; e) efficienza energetica e riduzione dei consumi
di energia nei settori dell'industria e dei servizi.

46
PARTE IV

Le ESCO: efficienza energetica a costo zero


di Francesco Gallarati

SOMMARIO: 1. La definizione di ESCO 2. Le formule contrattuali utilizzate


3. Le modalit di finanziamento 4. Le ESCO e la pubblica amministrazione 5.
Profili problematici e prospettive di riforma.

1. La definizione di ESCO.

Una ESCO (Energy Saving Company) un soggetto specializzato nelleffettuare


interventi nel settore dellefficienza energetica. Secondo la definizione fornita dal d.lgs.
115/2008, la ESCO una persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici
ovvero altre misure di miglioramento dellefficienza energetica nelle installazioni o nei
locali dellutente e ci facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il
pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento
dellefficienza energetica conseguito e sul raggiungimento di altri criteri di rendimento
stabiliti74.
Si quindi in presenza di una ESCO ogniqualvolta un soggetto soddisfi congiuntamente
le tre condizioni indicate dalla legge:
(a) il miglioramento dellefficienza energetica: le ESCO si pongono come obiettivo la
riduzione del consumo energetico e luso efficiente dellenergia. Non si quindi in
presenza di una ESCO quando un soggetto si limiti a gestire il rifornimento
energetico senza perseguire obiettivi di efficientamento;
(b) lassunzione del rischio finanziario: almeno una parte delle risorse finanziarie
necessarie alla realizzazione del progetto sono fornite dalla ESCO stessa o da un
soggetto terzo75.
(c) una remunerazione basata, totalmente o parzialmente, sul risparmio energetico
conseguito: maggiore sar il risparmio, maggiore sar il profitto.
Queste sono le caratteristiche che permettono di distinguere le ESCO dagli altri
operatori energetici. In particolare, non si devono confondere le ESCO con le ESPCo

74 Art. 2, comma 1, lett. i, d.lgs. 115/2008, il quale ha recepito nel diritto italiano lart. 3, c. 1, lett. i, della
Direttiva 2006/32/CE, relativa agli usi finali dellenergia ed i servizi energetici, il quale definisce le ESCO
come persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici e/o altre misure di miglioramento
dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ci facendo, accetta un certo margine
di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa (totalmente o parzialmente) sul miglioramento
dell'efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti.
75 Perlopi da un istituto di credito, attraverso lo strumento del Finanziamento Tramite Terzi (FTT). V.,

infra, par. 3.

47
(Energy Service Provider Companies), anchesse disciplinate dal d.lgs. 115/2008. 76
Queste ultime sono dei soggetti che forniscono servizi energetici di varia natura, con
lobiettivo di migliorare lefficienza energetica. Esse condividono quindi solo la prima
delle tre caratteristiche suelencate. A differenza delle ESCO, infatti, esse non assumono
su di s alcun rischio, n tecnico n finanziario, e sono remunerate sulla base dellattivit
svolta, non dei risultati conseguiti.
Lattivit delle ESCO si caratterizza per le formule contrattuali utilizzate e per le modalit
di finanziamento.

2. Le formule contrattuali utilizzate.

La formula contrattuale maggiormente utilizzata dalle ESCO il contratto di rendimento


energetico (o di prestazione energetica; in inglese Energy Performance Contract, o EPC),
ossia il contratto con il quale un soggetto fornitore (normalmente una ESCO) si obbliga
al compimento con propri mezzi finanziari o con mezzi finanziari di terzi soggetti di
diversi servizi ed interventi volti alla riqualificazione e al miglioramento dellefficienza di
un sistema energetico (un impianto o un edificio) di propriet di altro soggetto
(beneficiario), verso un corrispettivo correlato allentit dei risparmi energetici ottenuti in
esito allefficientamento del sistema77.
Il vantaggio di un EPC rispetto ad altri contratti, come ad esempio quello di gestione
calore, consiste nellassunzione di responsabilit da parte della ESCO e nella possibilit
di ripagare lintervento grazie ai risparmi conseguiti.
Il legislatore italiano, nel definire gli EPC, si limitato a descriverne i caratteri
fondamentali, lasciando cos la possibilit agli operatori di modularne i contenuti a
seconda delle esigenze. La fase della contrattazione tra ESCO e beneficiario quindi una
fase centrale, in quanto devono essere definiti con precisione aspetti importanti quali la
ripartizione dei rischi, la copertura del finanziamento e la remunerazione della ESCO.
Nella prassi si sono per affermati alcuni modelli contrattuali particolarmente diffusi. Il
pi diffuso in Europa il modello Shared Savings (risparmio condiviso): in questo schema
contrattuale la ESCO, oltre al rischio tecnico, si assume anche il rischio finanziario, nel

76 Lart. 2, comma 1, lett. aa, d.lgs. 115/2008, definisce la ESPCo soggetto fisico o giuridico, ivi incluse le

imprese artigiane e le loro forme consortili, che ha come scopo l'offerta di servizi energetici atti al
miglioramento dell'efficienza nell'uso dell'energia.
77 Cfr. P. Piselli, S. Mazzantini, a. Stirpe, voce Il contratto di rendimento energetico, in Enc. Treccani, disponibile

sul sito:
http://www.treccani.it/magazine/diritto/approfondimenti/diritto_amministrativo/1_Piselli_rendimento_
energetico.html.
La definizione normativa dellistituto data dall art. 2, comma 2, lett. n, d.lgs. 102/2014, il quale definisce
il contratto di rendimento energetico come accordo contrattuale tra il beneficiario o chi per esso esercita il
potere negoziale e il fornitore di una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, verificata e
monitorata durante l'intera durata del contratto, dove gli investimenti (lavori, forniture o servizi) realizzati
sono pagati in funzione del livello di miglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente o
di altri criteri di prestazione energetica concordati, quali i risparmi finanziari. interessante confrontare
questa definizione con quella che in precedenza era stata dettata dallart. 2, c. 1, lett. l, d.lgs. 115/2008:
accordo contrattuale tra il beneficiario e il fornitore riguardante una misura di miglioramento
dellefficienza energetica, in cui i pagamenti a fronte degli investimenti in siffatta misura sono effettuati in
funzione del livello di miglioramento dellefficienza energetica stabilito contrattualmente.

48
senso che essa fornisce il capitale con fonti proprie o ricorrendo a finanziatori terzi. Essa
quindi viene remunerata con una percentuale predefinita del risparmio energetico
conseguito grazie agli interventi effettuati. Il contratto ha una durata (predefinita) tale da
consentire alla ESCO di recuperare linvestimento effettuato e di realizzare un profitto.
La conseguenza che la ESCO non ammortizza linvestimento iniziale se realizza un
risparmio di energia inferiore a quello stimato inizialmente. Generalmente la propriet
delle opere e degli impianti rimane alla ESCO fino alla scadenza del contratto, per poi
trasferirsi al beneficiario. Alla fine del periodo di rimborso, quindi, il beneficiario diventa
titolare dellintervento e usufruisce in pieno del risparmio derivante dallabbattimento dei
consumi.

Modello Shared Savings

Il modello contrattuale first out (cessione globale limitata) una variante del modello
Shared Savings, nella quale il risparmio energetico conseguito, per un periodo di tempo
limitato, viene interamente utilizzato per ripagare il finanziamento dellintervento e
remunerare lattivit della ESCO. La durata del contratto di conseguenza inferiore
rispetto al modello Shared Savings.
Infine, particolarmente diffuso negli Stati Uniti il modello Guaranteed Savings (risparmio
garantito). La differenza fondamentale che, in questo caso, il rischio finanziario viene
assunto dal beneficiario. La ESCO invece garantisce il risultato, ossia unicamente
tenuta ad assicurare che i risparmi non siano inferiori ad un minimo concordato.
Se questi sono i modelli pi diffusi nella prassi, il legislatore ha per lasciato libere le
parti di adottare altre soluzioni contrattuali, a seconda delle esigenze che di volta in volta
si presentino. In ogni caso, come detto, perch si possa parlare di ESCO, una parte del
rischio finanziario deve essere assunta dal fornitore.

3. Le modalit di finanziamento.

Nella realizzazione degli interventi le ESCO ricorrono spesso a modalit di

49
finanziamento di varia natura legati a investimenti di soggetti terzi o a soluzioni di project
financing, in cui una pluralit di soggetti, comprese ESCO ed istituti di credito, si
strutturano al fine di favorire la ripartizione dei benefici economici.
Le ESCO operano prevalentemente combinando un contratto EPC con un meccanismo
di Finanziamento Tramite Terzi (FTT). Il d.lgs. n. 115 del 2008 definisce il FTT come
accordo contrattuale che comprende un terzo, oltre al fornitore di energia e al
beneficiario della misura di miglioramento dellefficienza energetica, che fornisce i
capitali per tale misura e addebita al beneficiario un canone pari a una parte del risparmio
energetico conseguito avvalendosi della misura stessa. Il terzo pu essere una ESCO78.
Nella quasi totalit dei casi, quindi, loperazione di efficientamento energetico non
realizzata con i fondi propri del beneficiario, ma con i fondi della ESCO oppure con i
fondi che questa abbia preso in prestito dal sistema bancario. Questo aspetto ci che
rende loperazione particolarmente appetibile per la PA.

4. Le ESCO e la Pubblica Amministrazione.

Come detto, il ricorso agli EPC potrebbe essere particolarmente vantaggioso per la
Pubblica Amministrazione. La scarsit di mezzi che caratterizza la PA rende sempre pi
frequente il ricorso a formule contrattuali di Partenariato Pubblico Privato (PPP),79 al
fine di realizzare opere pubbliche mediante capitale privato. Lo schema contrattuale
tipico delle ESCO comprensivo di EPC e FTT pu essere sicuramente ricondotto
nella categoria dei PPP.
Sotto il profilo procedimentale, la norma di riferimento lart. 15 del d.lgs. 115/2008.
Lindividuazione della ESCO con la quale concludere un contratto di EPC avviene
tramite gara: in primo luogo la PA provvede ad un censimento degli impianti sui quali
effettuare interventi di efficientamento energetico; successivamente vengono invitate le
ESCO, tramite gara, a presentare offerte per lintervento di riqualificazione ritenuto pi
adeguato e tale da comportare una risparmio rispetto ai consumi storici.80
Lofferta viene valutata sulla base del criterio dellofferta economicamente pi

78 Art. 2, comma 1, lett. m, d.lgs. 115/2008.


79 Ai sensi dellart. 3, comma 15-ter, d.lgs. 163/2006, i contratti di partenariato pubblico privato sono
contratti aventi per oggetto una o pi prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la
manutenzione di un'opera pubblica o di pubblica utilit, oppure la fornitura di un servizio, compreso in
ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni,
con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo
esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di
servizi, la locazione finanziaria ,il contratto di disponibilit, l'affidamento di lavori mediante finanza di
progetto, le societ miste. Possono rientrare altres tra le operazioni di partenariato pubblico privato
l'affidamento a contraente generale ove il corrispettivo per la realizzazione dell'opera sia in tutto o in parte
posticipato e collegato alla disponibilit dell'opera per il committente o per utenti terzi.
80 Le procedure di gara in materia di efficienza energetica nel settore pubblico sono disciplinate dallart. 15

del d.lgs. 15/2008, ai sensi del quale Agli appalti pubblici aventi ad oggetto laffidamento della gestione
dei servizi energetici e che prevedono unitamente alleffettuazione di una diagnosi energetica, la
presentazione di progetto in conformit ai livelli di progettazione specificati dallart. 93 del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonch la realizzazione degli interventi attraverso lo strumento del
finanziamento tramite terzi, si applica il criterio dellofferta economicamente pi vantaggiosa [], anche in
mancanza di progetto preliminare redatto a cura dellAmministrazione.

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vantaggiosa. Laggiudicatario, infine, con la stipulazione del contratto si obbliga ad
eseguire il progetto e viene remunerato in base al risparmio di spesa conseguito.
Uno degli aspetti critici della disciplina delle ESCO, su cui si appuntata lattenzione
della Commissione Europea e dellAutorit per la Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP)
lo schema giuridico appalto o concessione che laffidamento ad una ESCO realizza,
da ci dipendendo lindividuazione delle norme disciplinanti le modalit di affidamento.
In effetti, loperazione presenta alcune caratteristiche che la accomunano alla
concessione (di lavori o di servizi), quali lattribuzione del rischio del mancato
conseguimento del risparmio e la durata significativa del contratto.
Ci nonostante, lAVCP, nella deliberazione n. 37 del 2012, ha qualificato tale contratto
come appalto. In primo luogo, ha osservato lAutorit, il citato art. 15 del d.lgs.
115/2008, che costituisce lunico riferimento normativo in materia, qualifica i contratti
aventi ad oggetto laffidamento di servizi energetici alla stregua di appalti pubblici.
In secondo luogo, atteso che ci che caratterizza la concessione rispetto allappalto il
compenso - il quale, nel caso della concessione, consiste unicamente nel diritto di gestire
lopera o il servizio ovvero in tale diritto accompagnato da un prezzo81 - ne consegue,
secondo lAVCP, che perch si possa configurare un rapporto di natura concessoria,
necessario che il concessionario assuma su di s il rischio relativo alla gestione. Il
concessionario, infatti, a differenza dellappaltatore, trae la propria remunerazione
direttamente dagli utenti dellopera o del servizio, esponendosi al rischio connesso alla
variazione della domanda.
Nel caso dellEPC, invece, le prestazioni sono eseguite dalla ESCO a favore non gi degli
utenti del servizio, bens della pubblica amministrazione che ne fruisce direttamente
ottenendo impianti pi efficienti e le paga attraverso lattribuzione di una quota del
risparmio conseguito.
Ne consegue che il rischio gravante sulla ESCO non si qualifica propriamente come un
rischio di gestione giacch il profitto che si realizza non dipende dalla fruizione del
servizio da parte dellutenza o del committente, ma dalla capacit della stessa Esco di
conseguire un maggiore o minore risparmio energetico.
Sulla base di tali considerazioni, lAutorit ha quindi concluso che loperazione di
efficientamento energetico tramite ESCO sia ascrivibile allo schema dellappalto misto
piuttosto che a quello concessorio e che, in conseguenza di ci, laffidamento da parte di
Pubbliche Amministrazioni debba avvenire nel rispetto delle procedure previste dal
Codice dei Contratti Pubblici in relazione agli appalti82.

5. Profili problematici e prospettive di riforma

Come detto, per una Pubblica Amministrazione ladozione di uno schema contrattuale di
questo tipo potrebbe comportare evidenti vantaggi. Ci consentirebbe, infatti, alla PA di

81Cfr. art. 3, commi 11 e 12 del d.lgs. n. 163 del 2006.


82Cfr. Autorit per la Vigilanza sui Contratti Pubblici, deliberazione n. 37 del 2012. Sulla stessa vicenda v.
anche TAR Lombardia, Milano, sez. I, 05.12.2012, n. 2911.

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realizzare interventi di miglioramento dellefficienza energetica, conformandosi alle
direttive europee e al PAEE (Piano dAzione per lEfficienza Energetica), anche in
mancanza di risorse finanziarie proprie e in presenza di difficolt di reperire
finanziamenti esterni. Unoperazione di questo tipo, inoltre, non comporterebbe alcun
rischio per la PA, in quanto il rischio finanziario verrebbe assunto dalla ESCO.
Ladozione di questo modello contrattuale, quindi, consentirebbe alla Pubblica
Amministrazione, allo stesso tempo, di ridurre il proprio consumo di energia e di
diminuire le spese, ottenendo benefici ambientali a costo zero.
Ci nonostante, in Italia il mercato delle ESCO stenta a crescere, in quanto molte
criticit ne limitano (ancora) lo sviluppo. In primo luogo, il principale ostacolo
costituito dalla difficolt di rendere linvestimento economicamente vantaggioso per le
imprese. Il contratto di EPC, infatti, pu essere molto complesso: per risultare
conveniente per entrambe le parti, esso deve essere formulato in modo tale da consentire,
allo stesso tempo, alle ESCO di ricavare un guadagno dalloperazione senza correre
eccessivi rischi e alla PA di ottenere il risparmio energetico senza esborso di risorse
proprie.
In secondo luogo, spesso le ESCO incontrano difficolt ad ottenere un finanziamento
dal sistema bancario a condizioni favorevoli, soprattutto a causa della dimensione ridotta
di alcune di esse e della scarsa capitalizzazione. Le banche, inoltre, non avendo familiarit
con questo tipo di attivit, applicano tassi di interesse elevati che, evidentemente,
rendono meno appetibile loperazione per le ESCO.
Infine, la presenza sul mercato di soggetti privi delle caratteristiche tecniche e finanziarie
necessarie per realizzare davvero operazioni di efficientamento energetico ha leffetto di
falsare la concorrenza tra le ESCO. Le Pubbliche Amministrazioni, quindi, non avendo
garanzie circa laffidabilit delle imprese, sono meno inclini ad indire gare pubbliche per
laffidamento dei propri servizi energetici.
Al fine di permettere il pieno sviluppo del mercato delle ESCO, occorrerebbe quindi
porre rimedio alle criticit evidenziate. Alcune soluzioni in questo senso sono gi state
adottate, altre sono auspicabili.
In particolare, negli ultimi anni sono stati introdotti alcuni incentivi economici finalizzati
a promuovere questo tipo di interventi, rendendo linvestimento pi vantaggioso per le
ESCO. In primo luogo, lart. 28 del d.lgs. 28/2011 ha introdotto un regime di sostegno
per gli interventi di incremento dellefficienza energetica di piccole dimensioni,
predisponendo degli incentivi finalizzati ad assicurare una equa remunerazione dei costi
di investimento ed esercizio e commisurati allentit del risparmio energetico
conseguito.83 Il Governo ha quindi dato attuazione a tale previsione, adottando il D.M.

83 Cfr. art. 28, comma 1, d.lgs. 28/2011, ai sensi del quale Gli interventi di produzione di energia termica
da fonti rinnovabili e di incremento dell'efficienza energetica di piccole dimensioni, realizzati in data
successiva al 31 dicembre 2011, sono incentivati sulla base dei seguenti criteri generali:
a) l'incentivo ha lo scopo di assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento ed esercizio ed
commisurato alla produzione di energia termica da fonti rinnovabili, ovvero ai risparmi energetici generati
dagli interventi;
b) il periodo di diritto all'incentivo non pu essere superiore a dieci anni e decorre dalla data di conclusione
dell'intervento;

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28/12/2012 (cd. Decreto Conto Termico), il quale ha previsto lincentivazione degli
interventi, posti in essere da Pubbliche Amministrazioni o da privati, finalizzati al
miglioramento dellefficienza energetica dellinvolucro degli edifici oppure alla
sostituzione o ammodernamento degli impianti di climatizzazione. Ai sensi dellart. 3, c.
2, del suddetto decreto, per accedere agli incentivi, possibile avvalersi di un contratto di
FTT o di EPC, anche tramite lintervento di una ESCO.
In secondo luogo, con il D.M. 20/07/2004 sono stati istituiti i Titoli di Efficienza
Energetica (TEE), anche denominati Certificati Bianchi: si tratta di titoli che certificano il
conseguimento di un risparmio energetico ottenuto attraverso interventi di
efficientamento.84 Questi titoli sono rilasciati dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE)85
in favore di quei soggetti, tra i quali le ESCO, che realizzino interventi di efficientamento
energetico. I TEE possono poi formare oggetto di contrattazione, analogamente a
quanto avviene per i Certificati Verdi, allinterno di un mercato appositamente creato e
gestito dal Gestore dei Mercati Energetici (GME), oppure anche al di fuori di esso.86 Il
meccanismo dei cd. Certificati Bianchi stato poi potenziato mediante ladozione di un
altro decreto ministeriale, anchesso del 28/12/2012 (cd. Decreto Certificati Bianchi).
Al fine di favorire lo sviluppo del mercato delle ESCO, inoltre, con il d.lgs. 102/2014
stato istituito, presso il Ministero dello Sviluppo Economico, un Fondo Nazionale per
lEfficienza Energetica (FNEE), con una dotazione iniziale di 30 milioni per il biennio
2014-2015. Ai sensi dellart. 15 del d.lgs. 102/2014, il Fondo ha natura rotativa ed
destinato a sostenere il finanziamento di interventi di efficienza energetica, realizzati
anche attraverso le ESCO, il ricorso a forme di partenariato pubblico - privato, societ di
progetto o di scopo appositamente costituite. Listituzione di tale Fondo risponde
allesigenza di consentire alle imprese, tra cui le ESCO stesse, di ottenere finanziamenti a
tassi agevolati per interventi di efficientamento energetico. A tal fine, la legge ha previsto
che il fondo svolger una duplice funzione: in primo luogo, esso conceder garanzie su
singole operazioni o su portafogli di operazioni finanziarie; in secondo luogo, esso potr
anche erogare finanziamenti, direttamente o tramite banche e intermediari finanziari87.
Infine, stata introdotta la possibilit per le ESCO di certificarsi in conformit alla
norma tecnica italiana UNI CEI 11352, offrendo cos maggiori garanzie ai beneficiari e ai

c) l'incentivo resta costante per tutto il periodo di diritto e pu tener conto del valore economico
dell'energia prodotta o risparmiata;
d) lincentivo pu essere assegnato esclusivamente agli interventi che non accedono ad altri incentivi statali,
fatti salvi i fondi di garanzia, i fondi di rotazione e i contributi in conto interesse.
84 Cfr. art. 10, D.M. 20/07/2004.
85 A partire dal 3 gennaio 2013, per effetto del D.M. 28.12.2012, il GSE diventato lautorit competente

allemissione di questi certificati. In precedenza essi erano rilasciati dallAutorit per lEnergia Elettrica e il
Gas (AEEG).
86 Cfr. art. 10, D.M. 20.07.2004.
87 Ai sensi dellart. 15, c. 2, d.lgs. 102/2014, questi finanziamenti saranno erogati da banche ed intermediari

finanziari, tra i quali la Banca Europea degli Investimenti, anche mediante la sottoscrizione di quote di
fondi comuni di investimento di tipo chiuso che abbiano come oggetto di investimento la sottoscrizione di
titoli di credito di nuova emissione o l'erogazione, nelle forme consentite dalla legge, di nuovi
finanziamenti, nonch mediante la sottoscrizione di titoli emessi ai sensi della legge 30 aprile 1999, n. 130,
nell'ambito di operazioni di cartolarizzazione aventi ad oggetto crediti di privati verso piccole e medie
imprese e ESCO per investimenti per l'efficienza energetica.

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soggetti terzi (tra cui i finanziatori) circa le proprie competenze e capacit88.

88 Cfr. art. 16, d.lgs. 115/2008.

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