Centro de Estudos

Sindicais e de
Economia do Trabalho

Inst ituto de E conom ia

ISSN 1980-5144

NSTITUTO DE ECONOMIA DA UNICAMP

Diretor

Mariano Francisco Laplane

Diretor Associado

Claudio Schller Maciel

TEMA:
DETERMINANTES DA POBREZA NO
BRASIL

Diretor Executivo do CESIT

Jos Dari Krein

Conselho Editorial

Carlos Alonso Barbosa de Oliveira

Jos Carlos de Souza Braga
Marcio Percival Alves Pinto
Paulo Eduardo de Andrade Baltar

SUMRIO

Organizadores

Denis Maracci Gimenez

Jos Ricardo Barbosa Gonalves
Membros do CESIT

Adriana Nunes
Alessandro Cesar Ortuso
Alexandre Gori Maia
Amilton Jos Moretto
Anselmo Luis dos Santos
Carlos Alonso Barbosa de Oliveira
Daniel de Mattos Hofling
Dav Jos Nardy Antunes
Denis Maracci Gimenez
Eugnia Troncoso Leone
Geraldo Di Giovanni
Jos Dari Krein
Jos Ricardo Barbosa Gonalves
Magda Barros Biavaschi
Marcelo Weishaupt Proni
Mrcio Pochmann (licenciado)
Marco Antnio de Oliveira (licenciado)
Maria Alejandra Caporale Madi
Maria Alice Pestana de Aguiar Remy
Paulo Eduardo de Andrade Baltar
Snia Tomazini (licenciada)
Waldir Jos de Quadros
Walter Barelli
Wilns Henrique (licenciada)
Apoio Administrativo

Susete R. C. Ribeiro

APRESENTAO

Denis Maracci Gimenez

Jos Ricardo Barbosa Gonalves ......................... 1

Carlos Alonso Barbosa de Oliveira

Wilns Henrique
Determinantes da pobreza no Brasil ..................... 2

Projeto Visual e Editorao Eletrnica

Clia Maria Passarelli

CESIT Instituto de Economia da Unicamp

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Caixa Postal 6135 CEP 13083-970
Campinas SP
Telefone: 55 19 3521-5720
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n. 11 Julho a Setembro de 2010

CESIT Carta Social e do Trabalho n. 11 jul./set. 2010.

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APRESENTAO
Denis Maracci Gimenez
Jos Ricardo Barbosa Gonalves

(Organizadores)

Neste nmero especial da Carta Social e do Trabalho publicamos o artigo

Determinantes da Pobreza no Brasil: um roteiro de estudo, dos professores
Carlos Alonso Barbosa de Oliveira e Wilns Henrique. Publicado originalmente
pela Fundao SEADE em junho de 1990, o trabalho transformou-se ao longo
desses vinte anos em uma referncia para professores e estudiosos na rea social
e do trabalho, presente em teses e dissertaes, alm de integrar programas de
disciplinas em vrias instituies.
Partindo da rigorosa anlise de Prebish e da tradio crtica do
pensamento latino-americano desenvolvida na CEPAL sobre o modelo primrio
exportador, Carlos Alonso e Wilns Henrique tratam de identificar os
determinantes da excluso social apontados na crtica cepalina do modelo de
desenvolvimento latino-americano. Assim, afirmam que os determinantes da
pobreza e da excluso social no podem ser deduzidos da estrutura econmica,
ou seja, no se pode analisar a questo da pobreza simplesmente considerando
a especificidade da estrutura econmica, mas considerar os processos polticos,
a maior ou menor presena dos interesses das camadas subalternas na atuao
do Estado como momentos necessrios na anlise dos determinantes da
pobreza. Dessa forma, identificam trs eixos explicativos para a reproduo da
pobreza no Brasil: a questo agrria, as especificidades do mercado de trabalho e
a natureza das polticas sociais. Na verdade, mostram como o carter conservador
do encaminhamento da questo agrria, da organizao do mercado de trabalho e
das polticas sociais, nos quadros da Revoluo de 64, foi decisivo para a
reproduo da pobreza no Brasil.
Trata-se de um trabalho sucinto cujo objetivo, como anunciado logo no
primeiro pargrafo, identificar os determinantes gerais da misria do povo
brasileiro. Como um roteiro de estudo, procura superar a inadequada
segmentao e especializao do conhecimento acadmico para responder a
questo fundamental sobre a pobreza no Brasil: por que existem tantos pobres no
Brasil?.
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DETERMINANTES DA POBREZA NO BRASIL1

UM ROTEIRO DE ESTUDO
Carlos Alonso Barbosa de Oliveira 2
Wilns Henrique 2

Os recentes estudos e pesquisas sobre a pobreza no Brasil, se, por um

lado, aprofundam o conhecimento especfico sobre o tema, por outro abandonam
questo fundamental: por que existem tantos miserveis no Pas? Estudasse o
mercado de trabalho, o comportamento dos pobres, sua cultura, etc., mas, talvez
como resultado da prpria segmentao e especializao do conhecimento
acadmico, deixam-se de lado os determinantes gerais da misria do povo
brasileiro.
Essa questo era central para a CEPAL, sem dvida a principal escola em
pensamento social latino-americana. No seminal Estdio de 1948, Prebish3
demonstrava como as limitaes inerentes ao modelo primrio-exportador
implicavam excluso social e condenao de grande parte da populao a
miserveis condies de vida.
A incapacidade do setor primrio exportador de crescer continuamente a
taxas adequadas limitava a incorporao de mo-de-obra na parte moderna da
economia, que operava com tecnologia avanada e com altos nveis de
produtividade. Assim, parcela considervel da populao vegetava no setor
tradicional, que atuava com baixssimos nveis de produtividade e com tecnologias
arcaicas, o que condenava essas populaes ao precrio padro de consumo e
penria. A coexistncia do setor atrasado com o setor moderno exportador
Publicado originalmente pela Fundao SEADE. So Paulo em Perspectiva, v. 4, n. 2, p. 25-28, abr./jun.
1990.
2
Professores do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisadores do CESIT Centro de Estudos Sindicais
e de Economia do Trabalho. Os autores agradecem as observaes feitas pelo professor Paulo Baltar.
3
Prebish, Raul. Interpretao do processo de desenvolvimento econmico. Revista Brasileira de Economia,
ano 5, n. 1, mar. 1951.
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determinava a conformao de um mercado de trabalho desfavorvel ao

trabalhador no setor moderno, j que a oferta ilimitada de mo-de-obra desejosa
de abandonar o setor tradicional pressionava o mercado de trabalho do ncleo
capitalista exportador, impedindo que os salrios desse setor crescessem
acompanhando os aumentos de produtividade.
A rigorosa anlise cepalina no modelo primrio-exportador no apenas
dava conta dos terminantes da pobreza das massas latino-americanas como
tambm apontava os caminhos para a soluo da questo: somente a
industrializao poderia garantir a reestruturao da economia e da sociedade da
Amrica latina, abrindo caminho para a superao da misria.
Entretando, as esperanas da ideologia desenvolvimentista, implcita no
pensamento cepalino, comeavam a ser defraudadas a partir dos anos 60. Vrios
pases da Amrica latina haviam passado por acentuado processo de
industrializao e a excluso social, a misria e as desigualdades sociais no s
continuavam a se manifestar, como em alguns se tornavam mais agudas.
A CEPAL voltou-se, ento, para a crtica do modelo de desenvolvimento
ou estilo de desenvolvimento. No caberia aqui uma anlise exaustiva dessa
literatura. Entretanto, correndo o risco de injustias ou mesmo de apagar as
diversas nuances presentes nas contribuies de diferentes autores, trataremos
de identificar os determinantes da excluso social apontados na crtica cepalina do
modelo de desenvolvimento latino-americano.
Em termos sumrios, a crtica cepalina foi encontrar os determinantes da
excluso social na estrutura produtiva que se conformara na Amrica latina a partir
da segunda metade dos anos 50, com a implantao das indstrias de bens de
consumo durveis. A liderana econmica assumida pelo setor (dominado pelas
multinacionais) produtor de bens consumo durveis, de alto valor unitrio, em
pases com baixos nveis e renda per capita, reiterava as desigualdades na
distribuio de renda, ao mesmo tempo que exigia medidas de poltica economia
que caminhavam na mesma direo. Por outro lado, certos autores chamavam a
ateno para o fato de que esse modelo de desenvolvimento seria pouco na
criao de empregos, o que perpetuava permanncia de populaes no setor
arcaico da economia.
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Entretanto, como afirma Waldir Quadros: problemtica a relao direta

que correntemente se estabelece entre o chamado modelo dos durveis e o grave
quadro de carncias e excluso social que acompanha o desenvolvimento
econmico brasileiro.4 Pois, como bem sintetiza Paulo Renato Costa Souza:
deve sempre existir alguma correspondncia entre o padro de acumulao,
estrutura produtiva e padro salarial... preciso abandonar a idia de que se deve
encontrar uma s soluo para estas inter-relaes, que se derive somente do
jogo das foras econmicas sem nenhuma responsabilidade para a negociao
entre as classes sociais.5 E, no tange prpria estrutura produtiva, Anbal Pinto,
comentando a tendncia homogeneidade nos pases centrais, conclua que a
influncia das polticas econmicas e sociais, principalmente no ps-guerra, um
fator principal no processo.6
Em suma, os determinantes da pobreza e da excluso social no podem
ser deduzidos da estrutura econmica e alguns exemplos histricos podem
esclarecer essa postura. Por vezes, afirma-se que em determinadas fases da
industrializao a penetrao do capitalismo no campo gera um excedente de
populao que pressiona o mercado do trabalho tornando-o desfavorvel aos
trabalhadores. E conclui-se que este fenmeno, visvel na Amrica latina, teria
tambm se manifestado na Europa do sculo XIX, mas com uma diferena: os
pases europeus puderam livrar-se do problema atravs da emigrao.
De fato, os movimentos emigratrios ocorreram em vrios pases
europeus. Mas por que os franceses no sculo XIX no tiveram que se submeter
s penosas condies da emigrao em massa? Por que se generalizaram ma
Frana do sculo XIX os reclamos patronais a respeito da falta de mo-de-obra,
num pas que, no sculo XVIII, era infestado por hordas de vagabundos e
desclassificados, ou seja, por uma expressiva populao excedente? Em
sntese, porque, no processo de industrializao, parcela do povo francs no foi
Quadros, Waldir. Mobilidade estrutural e grupos ascendentes: nova classe mdia. Relatrio de Pesquisa:
Urbanizao estrutura ocupacional e regional do estado de So Paulo/1970-80. So Paulo: Convnio
CEPLAM/CECAMP. p. 143.
5
Souza, Paulo Renato C. Salrio e mo-de-obra excelente. In: Souza, P. R. C. Empregos, salrios e
pobreza. So Paulo: Ed. Hucitec / Funcamp, 1980. p. 15.
6
Pinto, Anibal. Heterogeneidade estrutural e modelo de desenvolvimento recente. In: Amrica Latina
ensaios de interpretao econmica, p.49.
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obrigada a emigrar nos pores de navios, ao contrrio dos alemes, italianos,

etc.?
Para responder a esta questo, teramos que mostrar no somente com a
revoluo garantiu e consolidou a propriedade camponesa, mas tambm como a
produo camponesa foi protegida da concorrncia internacional por tarifas
aduaneiras. Na verdade, ao longo do sculo XIX a burguesia francesa, acossada
por movimentos proletrios, buscou apoio do campesinato, atravs de poltica
tarifara que impedia a importao de produtos agrcolas, preservando assim a
pequena produo independente no campo e bloqueando o processo de
proletarizao. Portanto, a histria francesa indica que no inexorvel o
surgimento de populao excedente ao longo do processo de industrializao
excedente ao longo do processo de industrializao.
Outro exemplo ilustrativo diz respeito maneira como, nos pases
centrais, foram superadas as miserveis condies de vida de expressivas
parcelas da populao no ps-guerra. A elevao do padro de vida das massas
foi garantida pela generalizao dos sindicatos e pelos gastos sociais do estado e,
nesse processo, o dinamismo econmico dos anos gloriosos foi condio
necessria, mas no suficiente para explicar o encaminhamento dado questo
social.
A generalizao da presena sindical retirou dos mecanismos de mercado
a fixao dos salrios e isto foi condio para sustentar a elevao dos
rendimentos reais dos trabalhadores acompanhando os aumentos de
produtividade. Por outro lado, nem mesmo as condies favorveis aos
trabalhadores no mercado de trabalho foram resultado imediato do processo de
crescimento econmico, pois a atuao do setor pblico foi decisiva na criao de
empregos. Assim, o emprego pblico atingia, em 1975, na Sucia e na Inglaterra,
respectivamente, 21,5% e 29,8% da populao economicamente ativa. Um quarto
ou um tero dos trabalhadores, portanto, no estavam submetidos diretamente
relao capitalista, num processo que no responde a determinao puramente
econmica, j que, em sua maioria, os empregados do setor pblico dedicam-se
s atividades sociais.
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Finalmente, os mecanismos de redistribuio de renda derivados da ao

estatal foram tambm essenciais para a superao da pobreza. A carga tributria
em pases como a Alemanha, a Inglaterra e a Sucia supera os 40% do PIB e
permite ao Estado manter uma infinidade de programas sociais, o que representa
um poderoso mecanismo de distribuio de renda. Para ilustrar a importncia
desse mecanismo na superao de misria, bastaria citar um estudo recente
sobre a Inglaterra,7 o qual demonstrava que, em 1975, 4,4% das famlias viviam
abaixo da linha de pobreza e que esta proporo atingiria 30,6% das famlias se
fossem cortados os gastos sociais do Estado, mesmo no se levando em conta os
efeitos indiretos desse corte.
Ora, esses exemplos histricos indicam que no se pode analisar a
questo da pobreza simplesmente considerando-se a especificidade da estrutura
econmica. Na verdade, os processos polticos, a maior ou menor presena dos
interesses das camadas subalternas na atuao do Estado constituem momentos
necessrios na anlise dos determinantes da pobreza.
Tendo em vista as consideraes acima, devemos apontar certos traos
gerais da economia brasileira, para que se possa situar a questo da pobreza no
pas. Antes de mais nada, no se pode explicar a macia presena de miserveis
por um suposto baixo grau de desenvolvimento nacional, numa viso cara aos
adeptos da teoria do bolo: seria necessrio crescer para depois distribuir.
Ao contrrio do que ocorreu em grande parte dos pases da Amrica
Latina, cujas economias agrrias e pouco dinmicas, o capitalismo brasileiro
demonstrou notvel capacidade de crescimento no ps-guerra, caracterizando-se
hoje por sua estrutura produtiva integrada, dominada pela indstria. Ora,
evidente que este crescimento econmico poderia ter sido acompanhado por
melhorias generalizadas nos padres de vida da populao e, na atualidade, a
capacidade produtiva do pas, considerada dinamicamente, suportaria programas
de erradicao da misria, como bem demonstra recente pesquisa dirigida por
Carlos Lessa.8 Em sntese, manifesta-se hoje no Brasil um gritante descompasso
7
8

Beckerman, W. The impact of income maintenance on programmes on poverty. Britain. llo-Genebra,1977.

Lessa, Carlos. Brasil anos 90: a questo social. So Paulo: Fundap, 1990.
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entre o grau de desenvolvimento das foras produtivas e os padres de consumo

de grande parte da populao.
Entretanto, o rpido crescimento econmico do ps-guerra, se, por um
lado, produzia esse descompasso entre a capacidade de produo de riqueza
material e a misria das massas, por outro, foi condio para a melhoria nos
padres de consumo de expressivas parcelas da populao. O rpido crescimento
econmico e a conseqente alterao da estrutura social tornaram possvel a
ascenso social de parcelas da populao e, juntamente com outros fatores,
pautou um comportamento social baseado na concorrncia individual. Desta
forma, arrefeceram-se as tenses sociais, pois, ao mesmo tempo que o processo
de crescimento econmico era excludente, abria caminho para a melhoria das
condies de vida de parte da populao.
Tendo como pano de fundo essas caractersticas gerais da economia
brasileira, as razes da reproduo da pobreza no Pas sero buscadas a partir de
trs eixos explicativos: a maneira como foi encaminhada a questo agrria, a
especificidade do mercado de trabalho e a natureza das polticas sociais
consideradas em seus traos histrias-estruturais. E, antes de situar essas trs
questes, queremos insistir em que tratamos aqui simplesmente de fixar um
roteiro de estudo.
fato que agricultura brasileira mostrou-se dinmica, respondendo s
necessidades da industrializao e do processo de urbanizao. Entretanto, as
heranas do escravismo colonial so marcantes: baixssimos padres de vida da
populao rural, formas de dominao arcaicas perduram at hoje em certas
regies e, o que mais importante, uma estrutura fundiria baseada na
reproduo da grande propriedade, mesmo nas reas de expanso da fronteira
agrcola. Assim, a estrutura agrria brasileira caracteriza-se por seu carter pouco
democrtico, pois, apesar da existncia da pequena a mdia propriedade, domina
no campo a grande propriedade, barrando o acesso posse da terra maior parte
da populao. Como a reproduo da pequena e mdia propriedade no esta
totalmente tolhida, a expanso da fronteira permite certa acomodao e ascenso
social no campo, mas a dimenso restrita e limitada deste processo no chega a
descaracterizar a natureza pouco democrtica do movimento da colonizao
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recente no Pas. E ausncia de democracia da estrutura social do campo brasileiro

no visvel apenas pela predominncia da grande propriedade, j que sempre
foram bloqueados os processos de sindicalizao e outras formas de organizao
dos trabalhadores rurais.
A dominncia da grande propriedade; o processo de modernizao
impulsionado pela ao do governo, que aumenta a produtividade do trabalho e
reduz a capacidade de absoro da mo-de-obra nas reas de fronteira; a
sobrevivncia, em certas reas, do latifndio tradicional; a prpria desarticulao
das relaes latifndio-minifndio; a pobreza das massas rurais; a
superexplorao, a proibio dos sindicatos, a ausncia de polticas sociais no
campo todos esses fatores resultaram num xodo rural espantoso.
Desse movimento, resultou um processo de urbanizao que se
caracterizou pela sua alta velocidade. Em trs ou quatro dcadas, inverte-se a
proporo entre populao rural e urbana. Ou seja, a urbanizao do pas se
processou num curto perodo de tempo, com uma rapidez sem paralelo na histria
de outras naes.
Enquanto nos Estados Unidos a escravido e a grande propriedade
fundiria eram elementos subordinados, numa estrutura dominada pela pequena
propriedade, no Brasil a grande propriedade sempre dominou. Enquanto l o
processo de expanso da fronteira agrcola foi encaminhando com vigor pela
pequena propriedade, no Brasil esse movimento sempre foi comando pelos
grandes proprietrios. Assim, evidente que nos Estados Unidos, tal como na
Frana, a capacidade do campo em reter a populao sempre foi maior, o que
resultou em processo de urbanizao que evolua com mais lentido. Enfim, por
mais baixos que fossem os padres de vida dos camponeses franceses ou dos
pequenos farmers americanos, sem dvidas eram padres expressivamente
superiores aos vigentes at hoje entre a populao rural brasileira.
A fragilidade da burguesia industrial brasileira, que manteve intocada a
estrutura fundiria no Pas, no sacrificou apenas a grande massa da populao
rural. A velocidade dos processos migratrios tambm determinou a conformao
de um mercado de trabalho urbano extremamente desfavorvel aos trabalhadores.
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Como j fizemos referncia, a indstria brasileira mostrou-se altamente

dinmica no ps-guerra. O emprego industrial, apesar do seu comportamento
decepcionante na dcada de 1950, nos anos 60 e, em particular, nos anos 70,
cresceu a taxas elevadssimas. O desenvolvimento industrial foi acompanhado por
uma diversificao da estrutura do emprego urbano e o tercirio moderno tambm
expandiu com rapidez a oferta de postos de trabalho. Desta forma, qualquer que
seja o critrio utilizado, podemos caracterizar o mercado de trabalho urbano no
Brasil como extraordinariamente dinmico.
Entretanto, apesar do dinamismo da gerao de empregos, a velocidade
do processo de migrao despejou nas cidades um contingente de populao que
no pode ser totalmente absorvido no mercado de trabalho formal capitalista.
Assim, acumulam-se nas cidades grandes massas de populao excedente que
defende-se recebendo migalhas de renda gerada no ncleo capitalista.
A prpria dinmica da acumulao capitalista cria oportunidades para
pequenas atividades mercantis, s quais dedicam-se os trabalhadores informais.
Contudo, reina nessas atividades uma concorrncia desenfreada e, nas regies ou
cidades nas quais se conjugam reduzia renda gerada pelas atividades capitalistas
e elevado nmero de trabalhadores informais, a misria manifesta-se nessa
camada social. Por outro lado, cresce e aumenta a participao do trabalho
assalariado e, cada vez mais, a pobreza urbana est associada aos baixos
salrios. Vale dizer predominam na massa dos pobres das cidades os
assalariados e no os autnomos do mercado informal.
evidente que oferta ilimitada de trabalho condio para a manuteno
dos salrios em nveis baixos. Mas no capitalismo, em maior ou menor grau,
mercado de trabalho sempre desfavorvel aos trabalhadores e as razes dos
baixos salrios, no Brasil, devem ser buscadas tanto na ausncia ou debilidade do
movimento sindical, como tambm nas polticas salariais do governo. O
movimento sindical brasileiro sempre foi frgil e, aps 1964, a legislao
conservadora praticamente proscreveu a ao sindical.
Nos perodos da expanso econmica, um movimento sindical atuante
nas grandes empresas teria elevado os salrios de amplas categorias de
trabalhadores, num ritmo que acompanhasse os aumentos de produtividade.
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Assim, no ps-guerra, enquanto no Brasil o Estado atrelava o movimento sindical

ou o considerava fora-da-lei, na Europa generalizou-se a presena sindical, o que
foi condio para elevao dos salrios.
J a poltica salarial, aps 1964, encaminhou-se claramente no sentido do
arrocho salarial. Na verdade, houve no meio urbano no Brasil uma reproduo da
heterogeneidade econmico-produtiva, na qual os baixos salrios so condio e
resultado da permanncia do atraso de alguns e dos superlucros de outros, alm
de abrir espao para uma diferenciao salarial gritante.
De outro ngulo voltamos a insistir -, o rpido crescimento econmico
possibilitou notvel mobilidade social. Grande nmero de postos de trabalho
tpicos da classe mdia foram criados, proliferam as pequenas e mdias
empresas, das quais uma parcela opera com grandes lucros e outra tem sua
condio de vida dada pelos baixos salrios e pela sonegao fiscal. E, entre os
prprios autnomos do setor informal, alguns conseguiram expressiva elevao
em seus ganhos. Essas oportunidades abertas pelo crescimento econmico
estimulam o comportamento individualista, enfraquecendo as formas de ao
coletiva.
Finalmente, o terceiro ponto a ser considerado diz respeito s polticas
sociais. Enquanto na Europa a alta tributao e os programas sociais estatais
funcionaram como poderoso mecanismo de distribuio de renda, a face de bemestar do Estado brasileiro distorcida e ineficaz.
Se, na perspectiva histrica, o Estado brasileiro pouco atuou no campo
social, aps 1964 agiu de forma limitada e no compensatria. De forma limitada
porque a efetiva arrecadao de impostos no Pas reduzida e tambm porque os
recursos foram preferencialmente encaminhados para atender e estimular o
crescimento econmico e no para a rea social.
Assim, as polticas sociais foram financiadas principalmente atravs de
contribuies sociais pagas pelos prprios trabalhadores. Da seu carter no
compensatrio, pois convalidam o perfil de distribuio primaria de renda, cobrindo
de forma ao extremo limitada s grupos (ou reas) de menor renda.

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E, no campo dos gastos sociais do Estado, necessrio lembrar que a

definio e implementao das polticas estiveram condicionadas as regras de
apropriao e interesses privados. No apenas aos interesses burocrticos,
corporativos e clientelsticos, mas atendendo tambm rede hospitalar privada,
aos fornecedores de insumos e equipamentos, aos empreiteiros, aos proprietrios
de terras urbanas, aos agentes financeiros, etc.
Em sntese, a reproduo da pobreza no Pas o espelho de uma
sociedade conservadora e de um Estado tambm conservador, dominado por
interesses privados e por uma coalizao de classes que exclui a presena das
camadas subalternas.

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