Temas Pblicos

N 903 -

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9 de Enero 2009

ISSN 0717-1528

Reformas a la Constitucin:
Cambios Necesarios?
En las ltimas semanas se han escuchado con ms fuerza voces provenientes de la
centro izquierda promoviendo una nueva
Constitucin. A pesar que el tema est muy
lejos de las prioridades de la ciudadana y,
como se ver, parece ms un discurso ideolgico-electoral, lo cierto es que conviene profundizar en las ideas que circulan para estudiar
sus verdaderos alcances.

una de las cuales, la del 2005, ya cerr la transicin segn lo dijo el ex Presidente Lagos2- la
necesidad de cerrar la transicin parece ser
un argumento netamente electoral. Cualquier
debate constitucional puede ser admisible pero, para justificarlo, no se requiere recurrir al
pasado sino que conviene mirar lo que Chile
necesita hacia el futuro.

En trminos generales,
dos son los documentos que
A pesar que quienes convocan
han surgido. El primero es el
a esta discusin parecieran
del Senador Eduardo Frei que
estn
promoviendo una nueva
contiene 37 propuestas consticonstitucin, lo cierto es que
tucionales. El segundo se lo
solo se proponen cambios
adjudican los denominados
puntuales
y graduales. De este
parlamentarios dscolos de la
modo, se reconoce, por una
Concertacin.

parte, la legitimidad del

rgimen vigente y la capacidad
que tiene ste de permitir
La Propuesta de
cambios
constitucionales y,
Eduardo Frei
por la otra, se reconoce que
Chile no vive un momento
Bajo el nombre de la
constitucional que haga
Constitucin del Bicentenario,
necesaria una asamblea
constituyente.
el senador Eduardo Frei (DC),

En este contexto se renen las

ms variadas propuestas de
cambios constitucionales. Sin
embargo, muchas de ellas son
slo ideas generales que carecen de un desarrollo que permita juzgar su mrito. Otras, en
cambio, s tienen propuestas
concretas que se analizarn
brevemente.
A. Ideas Generales sin Concrecin

Muchas de las propuestas no

pasan de ser lugares comunes
que suelen escucharse en el
debate institucional. Por ejemplo, se dice que es necesario
equilibrar las atribuciones legislativas del Presidente con
las del Congreso Nacional (2), pero no se profundiza si ello implica, por ejemplo, eliminar la
iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica en ciertas reas o si significa quitarle al
Ejecutivo la posibilidad de fijar la urgencia legislativa.

con la asesora del acadmico

Pablo Ruiz-Tagle, han planteado 37 ideas para incorporar en la Carta Fundamental. Se propone sealan-- una reforma
constitucional sustancial que pueda cerrar la
transicin a la democracia y que sea expresin
de las aspiraciones y necesidades de todos los
chilenos1. Ante todo, cabe cuestionar el ya
gastado argumento que sostiene la necesidad
de cerrar la transicin. A casi veinte aos de
culminado el Gobierno Militar y habindose
aprobado variadas reformas constitucionales

Tampoco es posible saber qu se propone en detalle cuando se dice que se deben

reforzar en la Cmara Alta sus atribuciones

para que esta sea un lugar de deliberacin poltica de ms alto nivel (4), o cuando se llama
al dilogo social obligatorio (25) o a aumentar las atribuciones de los consejos comunales
para que fiscalicen (22) o a disminuir la expansin de las leyes orgnicas (33) o a sustituir la idea de seguridad nacional por la de seguridad exterior e interior (34).

las propuestas, equiparar el poder del Ejecutivo con el del Congreso, se vera daado. En
efecto, permitir que el Presidente disuelva las
cmaras una vez por perodo no es sino entregarle a sta atribuciones para imponer su propia agenda rompiendo todo tipo de equilibrios
y amenazando la verdadera independencia de
poderes. Cuan independiente ser un Congreso que puede ser disuelto por el Presidente? No debe olvidarse que la Constitucin original contemplaba esta opcin pero ella fue
eliminada, por recomendacin de la misma
Concertacin, en la reforma de 1989 precisamente porque era una fuerte herramienta de
control presidencial4.

En definitiva, como stas hay muchas

otras reformas que estn lejos de ser propuestas concretas a las que adherir u oponerse con
razones. Parecen frases simples y abiertas
que pueden admitir dentro de ellas las ms
variadas posturas.
B.- Propuestas ms Especficas

La posibilidad que los parlamentarios

sean ministros es otra forma de aumentar el
poder del Presidente pues ahora dispondra de
una herramienta ms para controlar el voto de
los legisladores: ofrecerles un ministerio. Adems, qu independencia real tendra, por
ejemplo para fiscalizar, un parlamentario que
puede ser premiado con el cargo de ministro?5

No obstante lo anterior, hay otras tantas

propuestas que s tienen contenido especfico.
1. Sistema Poltico Institucional.
Algunas de ellas dicen relacin con el sistema
poltico institucional. Tales son, por ejemplo, la
modificacin del plazo del perodo presidencial
(5), la posibilidad que los parlamentarios sean
ministros (3), la opcin de disolver las cmaras
una vez durante el mandato presidencial (6), la
organizacin de un sistema planificado de
interpelaciones (10), las primarias obligatorias
para todos los cargos de eleccin popular (11),
voto voluntario e inscripcin automtica (24),
voto de chilenos en el extranjero (26) y permitir
que aquellos partidos que superen el 5% de la
votacin tengan representatividad parlamentaria (32).

Las primarias obligatorias parecen ser

una imposicin excesiva del Estado a los partidos que son libres de elegir a sus candidatos
segn mejor les parezca, dejando que la ciudadana premie o no el mecanismo utilizado, si
es que lo valora. Por lo dems, dar un marco
de libertad a los partidos para elegir a sus
candidatos permite ordenar el trabajo legislativo y promover una cierta comunidad de principios. Lo contrario es caer en un dirigismo excesivo. Igualmente dirigista es pretender planificar las interpelaciones cuando el mecanismo,
por esencia, es utilizado en situaciones excepcionales. Un calendario de interpelaciones,
como se quiere, terminara por quitarles a
stas toda importancia. Por lo dems, hay
otras formas de contacto y fiscalizacin regular
entre Ejecutivo y Legislativo que cumplen hoy
la funcin de las futuras interpelaciones planificadas.

Muchas de estas medidas no son novedosas y ya han sido discutidas en numerosas ocasiones (ej. sistema electoral y duracin
del mandato presidencial). Incluso en estos
mismos documentos ms de una vez se ha
promovido algunas de las propuestas como la
voluntariedad del voto o la importancia de las
primarias 3.
Con todo, hay otras medidas que despiertan mayor inters pues todo indica que, de
aprobarse, uno de los objetivos declarados de

As las cosas, en lo que se refiere al

sistema poltico institucional, las propuestas o
bien carecen de novedad o bien avanzan hacia
un fortalecimiento an mayor del poder del
Presidente. Si hubiera que quedarse con alguna, la ms positiva pareciera ser aquella que
llama a reforzar las capacidades de asesora
tcnica del Congreso (1) la que, sin embargo,
adems de no necesitar una reforma constitucional, carece de propuestas especficas que
puedan evaluarse.

Finalmente, llama la atencin que el

documento escoge a las regiones como instancia para descentralizar el poder central. Sin
embargo, es el municipio al que se le dedican
pocas lneas- el que ms cerca est de las
personas y sus problemas siendo, en consecuencia, la institucionalidad estatal que ms
debiera fortalecerse.

3. Empoderando a los Jueces. El documento pretende concederle a los jueces un

rol ms activo en la discusin de polticas p2. Descentralizacin. Otro eje del doblicas. En efecto, cuando se plantea declarar
cumento son las medidas a favor de la regioque la pobreza es contraria a los derechos
nalizacin. Las propuestas no todas propias
humanos (29) y cuando se propone reforzar
de una reforma constitucionallos derechos econmicos y soplantean, por ejemplo, la creaciales (28), lo que se est
cin de asambleas regionales
haciendo es permitiendo la juLa propuesta de los
elegidas por eleccin directa y dscolos, ms all del detalle, dicializacin de estas materias
concederles diversas atribucio- deja ver una aeja concepcin entregndole a los jueces defines que incluyen la asignacin
niciones que hoy recaen en el
de la democracia y de la
de recursos, el manejo de las
Congreso y el Presidente. Si lo
sociedad, muy cercana al
plantas del personal regional modelo que Chile dej atrs
que se intenta es fortalecer la
de los ministerios entre otras
democracia, quienes deben
en los setenta. De hecho, en
(12, 14, 15 y 17), la revocacin
tomar decisiones de poltica
cada una de sus pginas
popular del intendente que, con aparece un discurso marcado pblica (como dnde se asigtodo, sigue siendo de exclusiva
por la lucha de clases, por la nan los recursos y qu prograconfianza del Presidente (13),
desconfianza en la iniciativa mas sociales se priorizan) son
la exigencia que las empresas privada y en el mercado y por los representantes elegidos y
estatales se ubiquen en regiono los jueces, como parece
la aoranza de un Estado
nes (18), incentivos tributarios
planificador.
pretender la propuesta.
a las regiones (19) y la creaLa Propuesta de los Dscin del cargo de Alcalde Mayor en grandes zonas urbanas
colos
(21).
Un grupo de doce parlamentarios de
En esta rea es ms complejo evaluar
todos los partidos de la Concertacin, reprelas propuestas ya que stas son an muy gesentantes de la izquierda ms tradicional, ha
nerales y otras no constituyen un avance real
planteado su Declogo para el Futuro6. El
hacia la descentralizacin. La idea del Alcalde
documento critica a la Concertacin (la que ha
Mayor, por ejemplo, puede ser una alternativa
consentido, e incluso impulsado, soluciones
pero requiere de un anlisis mucho ms proprivadas y de mercado) y al Chile actual. Refundo tanto en sus atribuciones como en la
memorando los procesos de nacionalizacin
coordinacin con los actuales municipios.
del cobre y reforma agraria entre otros, llama a
Agregar burocracia no aporta a la descentralirealizar diversos cambios.
zacin. Lo mismo sucede con las asambleas
regionales: significa esto optar por un rgimen federal? Si es ese el objetivo, entonces
El declogo contiene ms de cincuenta
debiera discutirse aquello en su mrito pero la
propuestas, muchas de las cuales carecen de
suficientes elementos para analizar su mrito.
creacin, como pareciera ser la idea, de hbridos poco aportan.
En lo que se refiere a cambios constituciona-

les, promueve, por ejemplo, un rgimen semipresidencial regulado (?), plebiscitos revocatorios, proteccin judicial de los derechos sociales, eleccin de intendentes y gobernadores, ciertos tipos de aborto, iniciativa popular
ciudadana y consagracin del Estado social,
entre otras.

constitucional y, con ello, la propia Carta de

1980.

Pensar en una asamblea constituyente

es anacrnico pues no estamos en un perodo
de crisis que exija reformas extra constitucionales al diseo institucional y a los consensos
sociales. Las experiencias de 1833, 1925 y
Ms all del detalle, el documento deja
1980 que han dado origen a nuestras constituver una aeja concepcin de la democracia y
ciones no tienen ni el ms mnimo elemento en
de la sociedad, muy cercana al modelo que
comn con los tiempos que hoy se viven. Por
Chile dej atrs en los setenta. De hecho, en
lo dems, y como muestran las recientes expecada una de sus pginas apariencias de pases como Ecuarece un discurso marcado por
dor y Bolivia, la discusin global
la lucha de clases, por la desde una nueva constitucin reConviene destacar que
confianza en la iniciativa primece en lo ms profundo el entampoco estamos ante una
vada y en el mercado y por la
tramado institucional y social,
Constitucin
defectuosa
que
aoranza de un Estado planicuestin que slo es recomenrequiera de cambios que
ficador.
dable en momentos de profunaumenten su efectividad. El
das crisis. Lo adecuado, en
No deja de llamar la hecho mismo que muchos de consecuencia, es llevar a cabo
los planteamientos no
atencin cunto han ganado
los debates constitucionales que
necesiten para su
terreno visiones que hasta
puedan plantearse en el Conimplementacin de una
hace pocos aos eran muy
greso y segn las reglas vigenminoritarias. Hoy, al aglutinar- reforma constitucional es una tes.
se, se constituyen en referen- prueba de ello y muestra que,
ms que una nueva
tes que obligan a redoblar esAl respecto se ha escrito basfuerzos para desvirtuar mu- Constitucin, se requiere una tante siendo la teora de Bruce
chas de las ideas que, funda- profunda modernizacin del Ackerman la que suele citarse.
Estado.
das en concepciones munPrestigioso acadmico estadoudialmente desechadas, se
nidense, Ackerman distingue las
obstina en proponer este grudecisiones tomadas por el puepo.
blo (the people) y aquellas tomadas por el Gobierno. Las primeras son las
Una Nueva Constitucin?
que constituyen los momentos constitucionales y, entre otros requisitos, exigen convencer
An cuando la propuesta Frei ha sido
a un nmero extraordinario de ciudadanos de
denominada La Constitucin del Bicentenario
dar a la discusin una importancia mayor que
lo cierto es que, como el mismo documento lo
la que suelen darle a los debates polticos trareconoce, no se est proponiendo una nueva
dicionales. Tambin debe proveerse de mecaconstitucin sino ms bien cambios puntuales
nismos adecuados para una discusin abierta
y graduales. Pareciera entonces que el ttulo
que convenza a la mayora de los ciudadanos
elegido es ms propio del marketing electoral.
que las propuestas tienen mritos suficientes
para ser apoyadas7. Es as, concluye AckerCon todo, lo positivo es que se desecha
man, como se construye un momento constituuna Asamblea Constituyente. El mismo docucional. No es difcil percibir, en nuestro contexmento de Frei seala que una Asamblea no
to, que no estamos ni siquiera cerca de un
se necesita ni conviene y el declogo de los
momento constitucional que merezca una
dscolos no la menciona. Esta realidad legitima
discusin amplia sobre una nueva constitucin.
el sistema en el que se produce el debate

Conclusin

Asimismo, conviene destacar que tampoco estamos ante una Constitucin defectuosa que requiera de cambios que aumenten su
efectividad. El hecho mismo que muchos de
los planteamientos no necesiten para su implementacin de una reforma constitucional es
una prueba de ello y muestra que, ms que
una nueva Constitucin, se requiere una profunda modernizacin del Estado.

Muchas de las propuestas de cambios

constitucionales carecen del desarrollo suficiente para analizarlas en su mrito. Otras son
contradictorias pues no lograrn los fines declarados. Finalmente, otras tantas no son propiamente materias que requieran una modificacin constitucional debiendo ser incluidas,
ms bien, en un amplio proceso de modernizacin del aparato estatal.

Por otra parte, el diseo institucional

que contempla la Carta chilena es adecuado y
compartido. Adecuado porque le ha dado a
Chile paz social, instituciones slidas con capacidad de llegar a acuerdos y resolver conflictos y, en general, porque ha sido capaz de generar un marco que, a la vez, protege los derechos individuales e incentiva el desarrollo.

Por otra parte, a pesar que quienes convocan a esta discusin parecieran estn promoviendo una nueva constitucin, lo cierto es
que slo se proponen cambios puntuales y
graduales. De este modo, se reconoce, por
una parte, la legitimidad del rgimen vigente y
la capacidad que tiene ste de permitir cambios constitucionales y, por la otra, se reconoce que Chile no vive un momento constitucional que haga necesaria una asamblea constituyente.

El diseo institucional es tambin compartido por la inmensa mayora. No se ha propuesto un sistema parlamentario sino que, a lo
ms, mecanismos que intenten equiparar los
poderes. Tampoco se plantea un sistema federal sino que una efectiva descentralizacin,
una aspiracin que requiere ms volunta poltica que cambios constitucionales. En materia
de derechos, el catlogo vigente es completo y
bien estructurado. La discusin pasa, ms
bien, no por los derechos reconocidos sino que
por el modo de garantizarlos, cuestin que una
vez ms, que no tiene una arista exclusivamente constitucional. Por ltimo, las bases de
la institucionalidad an cuando hay propuestas de cambio- son todava una muestra de los
consensos alcanzados y de los principios sobre los que se construye nuestra democracia.

Finalmente, si hay algo recomendable es

analizar en su mrito cada uno de los cambios
puntuales con una mirada de largo plazo. Para
ello es imprescindible alejar la discusin de la
dinmica electoral propia del ao que comienza.
1

La propuesta del Senador Frei est contenida en un texto de 17 pginas

que desarrolla las propuestas. Adems hay otro documento de que tan
solo enumera los 37 planteamientos a travs de verdaderas cuas. En las
citas que siguen se hace referencia al texto breve poniendo entre parntesis el nmero de la propuesta. Todas estas tienen una explicacin ms
detallada en el texto largo.
2
Puede verse el prlogo, escrito por R. Lagos, a la obra Reforma Const itucional, Francisco Ziga (coordinador).
3
Ver Temas Pblicos N 676 (28-05-04) Voto e Inscripcin: Ambos Voluntarios y Serie Informe Poltico N 94 (Agosto 2006) Primarias en
Chile: Una Propuesta, Ena von Baer.
4
Un Informe que sirvi de antecedente para la reforma de 1989, elaborado por abogados designados por la Concertacin de Partidos por la Democracia y Renovacin Nacional, estimaba que la facultad de disolver las
cmaras era exorbitante en un sistema en que la supremaca del Presidente de la Repblica sobre el Congreso es muy marcada (Reforma de
la Constitucin Poltica, Carlos Andrade, Editorial Jurdica, p. 279.)
5
En esta materia puede verse: Parlamentarios ministros? Ena von Baer
y Sebastin Soto. En El Mercurio, 24 de diciembre de 2008. A2.
6
El documento puede encontrarse en www.socialismo-chileno.org
7
Ackerman, Bruce, We the People: Fo undations, 1991. p. 6.
8
Ricardo Lagos, en Reforma Constitucional, Francisco Ziga (coordinador), p. 12 y 18.
9
Jos Luis Cea, en Reforma Constitucional, Francisco Ziga (coordinador), p. 19.

De hecho, la Constitucin vigente ha

sido positivamente calificada por muchos antiguos opositores. Ricardo Lagos seal que
sera sta la Constitucin que nos abrira paso
al siglo XXI para luego agregar tenemos, por
fin, una Constitucin democrtica, acorde con
el espritu de Chile, con el alma permanente de
8
Chile . Jos Luis Cea, por su parte, seala
que la Constitucin vigente ha llegado a ser,
entonces, un motivo de unin y no ms de divisin entre los chilenos 9.