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COMUNIDADE DEMOCRACIA

a experincia Ja lllia moderna

COMUNIDADE DEMOCRACIA
e

a experincia Ja lllia moderna

Rober D. Punam

conz Robert Leonardi e Rajfaella Y Nanetti

edio

Traduo:
Luiz Alberto Monjart1i1n

FUNDAO GETULIO VARGAS


EDITORA

ISBN 85-225-0210-2
Copyright 1993 by Princeton University Press
Making democracy work: civic traditions in modem Italy

Pe r

Direitos desta edio reservados


E DITORA FGV
Rua Jornalista Orlando Dantas, 37

22231-010 - Rio de Janeiro, RJ - Brasil

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Impresso no Brasil

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Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada desta publicao, no todo


ou em parte, constitui violao do copyright (Lei n 9.610/98).

Os conceitos emitidos neste livro so de inteira responsabilidade do autor.


1 edio - 1996
2 edio - 2000
3 edio - 2002
4 edio - 2005
5 edio - 2006
1 reimpresso - 2007
2 reimpresso - 2008
3 reimpresso - 2009
Reviso: Aleidis de Beltran e Fatima Caroni
Capa: Tira linhas studio

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca


Mario Henrique Simonsen/FGV
Putnam, Robert D.
Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna/Robert D.
Putnam, com Robert Leonardi e Raffaella Y. Nanetti; traduo Luiz Al
berto Monjardim. - 5 ed. - Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006.

260p.
Traduo de: Making deniocracy work: civic traditions in modem
Italy.
Inclui ndice.

I. Regionalismo - Itlia. 2. Descentralizao administrativa Itlia. 3. Democracia - Itlia. I. Leonardi, Robert, 1945 - II. Nanetti,
Raffaella. III. Fundao Getulio Vargas. IV. Ttulo.
CDD 301.592

Alberto

ed

altri

---

S UM R I 0

--

Lista de figuras

Lista de tabelas

11

Prefcio

13

Captulo 1
Introduo: estudo do desempenho institucional

Uma viagem exploratrit


Mapeamento da viagem
Mtodos de investigao
Sinopse do livro

19
19
23
27
30

Captulo 2
Mudana das regras: duas dcadas de desenvolvimento
institucional

Criao do governo regional


A elite poltica regional:

"wn

novo modo de fazer poltica"

A ampliao da a utonomia regional


Criando razes: a regio e seus eleitores
Concluses

33
34
41
53
61
74

Captulo 3
Avaliao do desempenho institucional

Doze indicadores do desempenho institucional


Coerncia e fidedignidade do ndice de desempenho institucional
Desempenho institucional e avaliao do eleitorado
Concluses

77
79
87
89
94

Captulo 4
Explicao do desempenho institucional

Mode midade scio-econmica

97
97

A conumidade cvica: algumas .especulaes tericas

100

A comunidade cvica: verificao da teoria

105

Vida social e poltica na comunidade cvica

113

Outras explicaes para o bom desempenho institucional ?

129

---

SUMRIO
------ F I G U R A 8

Captulo 5
Origens da comunidade cvica

O legado cvico da Itlia medieval


Tradies cvicas aps a unificao
Durabilidade das tradies cvicas
D esenvolvimento econm ico e tradies cvicas

133
133
147
158
162

Itlia: uma viagem exploratria

Dilemas da ao coletiva
Capital social, confiana e associaes de crdito rotativo
Regras de reciprocidade e sistemas de participao cvica
Histria e desempenho institucional: dois equilbrios sociais
Lies da experincia regional italiana

173
173
177
181
186
190

Apndice A

Estudo das regies italianas, 1 970-89

29

2.1

Despolarizao esquerda-direita, 1 970-89

45

2.2

Simpatia pelos adversrios polticos entre os conselheiros


regionai s , 1 970-89

47

2.3

Tendncias da opinio dos conselheiros


s obre os c onflitos, 1 970-89

50

2.4

Influncia dos lderes partidrios em trs


campos especficos, 1 970-89

54

2.5

Diminuio do apoio disciplina partidria nacion al, 1 970-89

56

2.6

Contatos regionais e locais d o s conselheiros regionais, 1 970-89

58

2.7

Atitude dos conselheiros em relao ao governo


central, 1 970- 89

59

2.8

Satisfao pblica com os governos regionais do


Norte e do Sul, 1977-8 8

69

2.9

Satisfao de nortistas e sulistas com os governos nacional,


regional e local , 1 9 8 8

69

2.10

Otimismo quanto a o governo regional : consel heiros,


lderes comunitrios e eleitores, 1 970-89

70

2.11

Apoio ao governo subnacional : Alemanha ( 1 952-7 8)


e Itlia ( 1 976-87)

73

3.1

Desempenho institucional, 1 970-76 e 1 978-85

89

3.2

Desempenho institucional ( 1 978-85) e


satisfao popular ( 1 977-88)

91

3.3

Satisfao com o governo regional, por desempenho


governamental e fidelidade partidria

92

3.4

Desempenho institucional ( 1 978-85) e satisfao dos


lderes comunitri os ( 1 982)

94

4.1

Desempenho institucional nas regies italianas , 1 978-85

98

4.2

Modernidade econmica e desempenho institucional

99

4.3

Comparecimento a referendos e voto preferencial

1 09

4.4

A comunidade cvica nas regies italianas

111

195

Mtodos de pesquisa

Apndice B
Dados estatsticos relativos a mudanas de atitude

200

entre os conselheiros regionais

Apndice C
Desempenho institucional,

1978-85

203

Apndice O
Abreviaturas das regies usadas nas figuras

205

Apndice E
(1982-86) e
regional (1978-85)

Desempenho do govetno local


desempenho do governo

206

Apndice F
Tradies de participao cvica,

1860-1920

210

No tas

211

ndice

249

18

1.1

Captulo 6
Capital social e desempenho institucional

------

10

L I STA D E FI G U RA S

-----

TA 8 E LA8

-----

4.5

Comunidade cvica e desempenho institucional

112

2.1

Gastos das regies italianas (por setor), 1 9 89

40

4.6

Clientelismo e comunidade cvica

1 14

2.2

Componentes do ndice de quesitos esquerda-direita

46

4.7

Contatos particulares com eleitores e comunidade cvica

1 14

2.3

Despolarizao dos conselheiros regionais, 1970-89

46

4.8

Apoio dos lderes igualdade poltica e comunidade cvica

116

2.4

Tendncias da cultura poltica da elite, 1 970-89

48

4.9

Comunidade cvica e republicanismo, 1 946

117

2.5

4.10

Comuni dade cvica e reformismo eleitoral, 199 1

118

Opinio dos lderes comunitrios sobre a administrao


regional , 1 982

63

4.11

Resistncia dos lderes. a transigir e comunidade cvica

1 19

2.6

4.12

Clericalismo e comunidade cvica

1 21

Atitu des democrticas entre os administradores nacionais


e regionais, 197 1 -76

65

4.13

S en timento de i mpotncia e grau de instruo dos cidados


e comunidade cvica

2.7

1 23

Atitude dos eleitores e dos lderes comunitrios italianos


em relao autonomia regional, 1 982

67

S atisfao com a vida e comu ni dade cvica

1 26

2.8

S atisfao pblica com o governo regional , 1 977- 8 8

68

5.1

Tradies republicanas e autocrticas : Itlia, c. 1 300

1 45

2.9

Avaliaes sobre a reforma regional , 1 960 a 1 9 87-89

72

5.2

Tradies cvicas nas regies italianas, 1 860- 1 920

1 60

3.1

Avalia o da inovao legisl ativa

83

5.3

Tradies cvicas e comunidade cvica contempornea

1 61

3.2

ndice de desempenho institucional, 197 8 - 8 5

88

5.4

Tradies de participao cvica, 1 860- 1 920, e desempenh o


i nstituci onal, 1978-85

3.3

Avaliao do governo regional pel os lderes


comunitrios, 1982

93

4.1

Associaes locais na Itlia: esferas de atividade

1 06

4.2

ndice de comparecimento a referendos, 1 974- 87

1 08

4.14

1 61

Virtuais i nteraes de civismo , desenvolvim ento scio-econmico e


desempenho institucional: Itlia, dcada de 1 900-dcada de 1 980

1 65

Reais interaes de civismo, desenvolvimento scio-econmico e


desempenho institucional: Itlia, dcada de 1 900-dcada de 1 980

1 67

4.3

ndice de voto preferencial, 1 953-79

1 09

E.1

Desempenho dos governos regional e local

207

4.4

ndice de comunidade cvica

1 10

E.2

S atisfao com os governos regi onal e local

208

4.5

Honestidade, confiana, observncia da lei e


comunidade cvica

1 25

5.1

Tradies de participao cvica, 1 860- 1 920

1 59

5.2

Tradies cvicas e desenvolvimento scio-econmico

1 63

B.1

Diminui o do extremismo ideolgico, 1 970-75 e 1 97 5 - 80 :


renovao, poltica nacional ou converso?

201

B.2

Maior simpatia interpartidria, 1 970-75 e 1 975-80:


renov ao, poltica nacional ou converso?

202

B.3

Menor relevncia do conflito, 1 970-75 e 1975-80 :


renovao, poltica nacional ou converso?

202

5.5
5.6

12

LIS TA D E TA B E L A S
-----

C.l

Intercorrelaes (r) entre componentes d o ndice de


desempenho institucional, 197 8 - 8 5

E.l

Componentes d o ndice de desempenho d o governo


local, 1982-86

F.l

Intercorrelaes (r) dos componentes do ndice de


tradies de participao cvica, 1 860- 1 920

PRE FCIO

204
207
210

EsTUDANDO as regies da Itlia, este livro examina certas queste s fundam en tais
ati nentes vida cvica. Foi escrito tendo em vista dois tipos muito difere ntes de
pblico leitor - os que partilham do meu fascnio pelas sutilezas da vida i ta
liana e os que, sem chegar a tanto , todavia se interessam pela teoria e a prtica
da democracia.
A idia da pesquisa nasceu em conversas que mantive com Peter Lange e Pe
ter Weitz na primavera de 1970, quando r.os encontrvamos os trs em Roma es
tudando vrios aspectos da poltica italiana. Inopinadamen te, o governo ital iano
decidiu pr em prtica um dispositivo constitucional h muito relegado ao es
quecimen to , o qual previa o estabelecimen to de governos regionais. Como as no
vas instituies teriam que ser criadas a partir do nada nas diversas regies
i talianas , essa era uma rara oportunidade para iniciar um estudo dem orado e sis
temtico sobre como as insti tuies se desenvolvein e se adaptam ao seu meio
social. Contudo , se eu soubesse que tal pesquisa demoraria quase um quarto de
scu lo e acabaria me conduzindo aos remotos domnios da teoria dos j ogos e da
histri a medieval , no sei ao certo se eu seria capaz de aventurar-me a tanto.
Com o incentivo do falecido professor Alberto Spreafico e o apoio financeiro
da Un iversidade de Michigan , no outono de 1 970 conduzi uma primeira sonda
gem junto aos conselheiros recm-eleitos em vrias regies da pennsula. Pos
teri ormente, de volta a Ann Arbor, comecei a anali sar essas entrevistas com a
ajuda de dois j ovens colegas talentosos, Robert Leonardi e Raffaella Nanetti . Em
1 975 , quando foi elei to um novo grupo de conselheiros, B ob e Raffi estavam em
outros lu gares lecionando cincia pol tica e planej amento regional, respectiva
men te. Concordamos em somar esforos para realizar uma segunda srie de en
trev istas, formalizando assim uma colaborao estrei ta, duradoura e profcua.
Nas dcadas subseqentes , ns trs passamos centenas de horas j u n tos, pla
nejando e levando a cabo a pesquisa descrita nes te livro . Nas etapas posteri ores,
B ob e Raffi foram os pri ncipai s responsvei s pel a exaustiva pesquisa de campo .
Retornamos , todos o s trs , seguidas vezes s sei s regies que constituam o cerne
de nossa pesquisa. Alm disso, qu ando nosso es tudo tornou-se mais conhecido
na Itli a, vrios outros governos regionais convidaram-nos a realizar estudos pa
ralelos sobre suas ativ idades .
Algumas publicaes subseqentes ao projeto tiveram co-au tori a, 1 enquanto
ou tras (como este livro e os vrios outros que B ob e Raffi publicaram) 2 foram
escri tas individualmente, embora valendo-se de informaes e idias geradas em
conj unto . Nen hum dos ou tros dois estudiosos responsvel pelas teses desen
volvidas nes te livro , mas seus nomes figuram na folha de rosto em sinal de re
conheci mento e gratido pelos mai s de 20 anos de colaborao , cri atividade,
trabalho dedicado e amizade.

14

PREFCIO

A evoluo conceitual deste projeto foi pelo menos to complexa quanto o


desenvolvimento dos prprios governos regionais. Geralmente considera-se que
em cincia social deduzem-se hipteses diretam en te da teoria, coletam-se dados
e em item-se j uzos . Embora teoria e dados tenham sido importantes neste pro
jeto , sua evoluo mais parece a de uma absorven te histria policial em que v
rios suspei to s surgem e so descartad os, gasta-se mui ta sola de sapato em pistas
falsas, novas tramas secundrias se material izam , certos palpites se co nfirmam,
s uspeitas anteriores so revistas luz de novos fatos , cada enigm a s ol ucionad o
prope ainda outro e o detetive nunca sabe ao certo aonde vai dar a trilha .
Inicialmente nossa pesquisa concen trou-se n a continuidade e na m udana, va
lendo-se das entrevistas feitas em 1 970 como referencial para aferir o desenvol
vimento institucional . Depois, medida que se tornavam mais patentes as
diferenas de desempenho entre os vri os governos regionais, voltamos nossa
ateno para as comparaes no espao e no mais no tempo . Aos poucos foi
ficando claro que essas diferenas entre as regies tinham profundas razes his
tricas . (Retrospec tivamente, como em m uitos contos policiais, a resposta parece
to bvia que devamos ter desvendado o mistrio m uito antes.) Es sas continui
dades histlicas susci taram questes tericas cuj a relevncia ultrapassa em m uito
as fronteiras italianas, pois remetem a aspectos fundam entais da democracia, do
desenvolvimento econm ico e da vida cvica .
A organizao deste livro reflete a evoluo da pesquisa, poi s com eam os
exam inando detid amen te os governos regionais e depois alargamos gradual mente
o foco de m odo a incluir o significado mais ampl o de nossas descobertas . No
todo, o li vro encerra uma tese sobre democracia e comunidade que j ulgo ser
tambm relevante para os que se sentem descontentes com a Amrica contem
pornea, mas esclarecer tais implicaes tarefa que prefiro deixar para o futuro .
Vrios pesquisadores colaboraram nes te projeto por m ais de duas dcadas ,
m as cabe fazer meno especial a Paolo B ellucci , S heri Berman , Giovanni Coc
chi, B 1yan Ford , Nigel Gault, Celinda Lake, Franco Pavoncello e Claudia Rader.
Entre os muito s estudi osos e funcionri os ital ianos que nos deram orien tao
e assistncia, gostaria de agradecer especi almente a Cannelo Azzar, Sergio Bar
tole, Gianfranco B artolini, S abino Cassese, Franco Cazzola, Gianfranco Ciaurro,
Leonardo Cuoco , Alfonso Del Re , Francesco D ' Onofrio, Marcello Fedele, Elio
Gi zzi , Luciano Guerzoni, Andrea Manzell a, Nando Tasciotti , Lanfranco Turci,
bem como s centenas de lderes locais, regionais e nacionais que conosco con
versaram anonim am ente nesses anos.
Neste proj eto , assim como em muitos outros estudos sobre a Itlia contem
pornea, coube a Alberto S preafico um papel singular. Alberto apresentou-me
Itlia h um quarto de scu lo, o Comitato per le Scienze Sociali , por ele fun
dado , recebeu-me em vrias ocasies , e seu valioso e generoso apoio foi fun
damental nas primeiras fases deste projeto . A dedi catri a deste livro reflete
minha grande dvida para com Alberto e tantos outros italian os generosos e im
budo s de civismo que me ajudaram em meus esforos para com preender os ma
ravi lhosos mistrios de sua complexa soc iedade.

PREF CIO

15

Ao l ongo desses anos, m uitos colegas fizeram observaes perspicazes e cri


.
teri osas sobre os primeiro s esboos e verses deste trabalho Quero agradecer em
,
Edward C. Banfield ,
Axelrod
particu l ar a Alberto Alesina, James Alt, Robert
John Comaroff, Jeff
Clark,
Samu el H. Barnes , Michael B arzelay, Terry Nichols
Peter A. Hal l ,
Grew,
nd
Fried en, Pau l Ginsborg, Richard Goldthw aite, Raymo
Keohane,
O.
Robert
Robert
Jens Joachim Hesse, John Holland er, Steven Kelman ,
Lomy,
C.
Char
Glenn
Klitgaard , Jacek Kugler, Daniel Levine , Marc Linden berg,
Malcohn
Shklar,
N.
les Maier, John D . Montg omery, Kennet h A. Shepsle , Judith
, Richard Zeckhau
Sparro w, Federic o Varese , Jeff W. Weintr aub, Vincen t Wright
Wildav sky para
Aaron
de
ser e vrios revisor es annim os . O valioso conselh o
e a no con
levou-m
"extrai r da pedra do eu mais al guns gramas de criativi dade"
Walter Lip
de
apoio
cluir o trabalh o premat uramen te, e o constan te e solcito
.
crticos
pincott mantev e meu entusiasm o nos m om entos mais
sament e conced idas
Verbas para as vrias etapas da pesquis a foram genero
ti on (doa es GS-3 3 8 10 ,
por: Univer sidade de Michig an, Nation al S cience Founda
of the United States,
S OC76- 1 4690 e SES-7920004) , Germa n Marsh all Fund
rial Founda tion , Isti
Univer sidade de Harvar d, John Simon Guggenheim Memo
i , Europe an University
tuto Carlo Cattan eo , Preside nza del Consig lio dei Ministr
govern os region ais (Ba
Institut e ' Comis so da Comun idade Europ ia e al guns
e, Toscan a e m bria) .
sil icata, Friuli-Veneza Giulia, Emilia-Roma gna, March
d (em especia l o Cen
A Univer sidade de Michig an, a Univer sidade de Harvar
ados em Cinci as do
tro de A ssuntos Interna cionais) , o Centro de Estudo s Avan
ow Wilso n , o Cen
Compo rtamento , o Cen tro Interna cional de Acad micos Woodr
o Centro de Estudo s Eu
tro de Confer ncias Bellag io da Funda o Rockefel ler e
estes conced eram-m e
ropeus do Nuffield Colleg e, Universidade de Oxford , todos
trabalh o.
genero sa hospita lidade durant e as vrias etapas de meu
por tanto tempo
projeto
neste
raram
colabo
Putnam
Lara
e
Rosem ary, Jo nathan
a analisar os dados,
quanto nos dado lembrar, viajand o pelas regie s, aj udando
entusia smo por nossas
comen tando incontveis esboo s e partilh ando de meu
te grato .
descobertas . Por isso e muito mais, sou-lhe s profun damen

COMUNIDADE E DEMOCRACIA:
A EXPERINCIA DA ITLIA MODERNA

ciiJP
-----

CA P T U LO

Introd u o:
est u d o do desempenho i n stit u c i o n al

PoR QUE alguns governos democrticos tm bom desempenho e outros no? Essa
pergunta, embora antiga, oportuna. medida que nosso sculo tumultuado se
aproxima do final, vo esfri ando os grandes debates ideolgicos entre os de
mocratas liberai s e seus adversrios . Ironicamente, a supremacia filosfica da
democracia liberal se faz acompanhar de uma crescente ins atisfao com seus
resu ltados prticos . D e Moscou a East S aint Louis , da Cidade do Mx ico ao
Cairo , aumenta o desespero com as instituies pblicas . Enquanto as institui
es dem ocrticas norte-americanas ingressam em seu terceiro sculo de exis
tncia, generaliza-se no pas a impresso de que nosso projeto nacional de
autonomia est vac ilando . Na outra metade do mundo , os ex-pases comunistas
da Eursia se vem obrigados a erigir sistemas democrticos de governo a partir
do nada. Em toda parte, homens e mulheres buscam solues para seus pro
blemas comuns - ar men os poludo, empregos mais estveis, cidades mais se
guras . Se poucos acreditam que podemos presci ndir do governo, pouquss imos
so os que ain da tm certeza de que sabemos realmente o que faz os governos
funcionarem direito .
O obj etivo deste livro contribuir para nossa compreenso do desempenho
das instituies democrticas. De que modo as instituies formais influenciam a
prtica da poltica e do governo? Mudando-se as instituies, mudam-se tambm
as prticas? O desempenho de uma instituio depende do contexto social, eco
nmico e cultural? S e transplantarmos as instituies democrticas , elas se de
senvolvero no novo ambiente tal como no antigo? Ou ser que a qualidade de
uma democracia depende da qualidade de seu s cidados, e portanto cada povo
tem o governo que merece? Nosso objetivo terico . Nosso mtodo emprico
e tira l ies da experincia singular de reforma institucional realizada em regies
da Itlia nos ltimos 20 anos. Nossas investigaes nos faro mergulhar na na
tureza da vida cvica, na lgica austera da ao coletiva e na histria medieval,
mas a jornada tem incio na diversidade da Itlia contempornea.

Itlia: uma viagem exploratria


U MA VIAG EM EXP LO RATRIA

Na autostrada que galga os montes Apeni nos da Itlia, um VIaJante apressado


pode percorrer num l ongo di a os 870 quil metros que separam S eveso, no norte,
de Pietrapertosa, no sul , primeiro colean do os movimentados subrbi os industri
ais de Milo, cruzando rapidamente o frtil vale do P , passando pel as soberbas

20

CAPTULO

capi tais renascentis tas de B olonha e Florena, contornando o s tristes e soturnos


arredores de Roma e depois Npoles , e finalmente subindo as desoladas mon
tanhas da B asilicata, isolada no dorso da bota italiana. 1 Para o observador atento ,
porm , essa rpid a viagem menos impressionante pel a distncia percorrida do
que pelos contrastes histricos entre o ponto de partida e o ponto final.
Em 1 976, S eveso; pequena cidade moderna si tuada no cinturo misto indus
trial e agrcola 1 6 quilmetros ao norte de Milo, tornou-se mundialmente fa
mosa como local de um grande desastre ecolgico , quando um a fbrica de
produtos qumico s expl odiu, vertendo dioxina txica sobre casas , loj as, campos
e habitantes . At muitos meses depois, os motoristas passavam pela auto-estrada
que corta Seveso em alta velocidade, com as janelas bem fechadas , olhando em
basbacad os as casas cobertas com tapumes e os sinistros vul tos de capuzes bran
cos e mscaras trabalhando na desc oritaminao da cidade e seus arredores . Em
todo o mundo industri alizad o , Seveso passou a simbolizar os riscos crescentes de
desas tre ecolgico . Para as perplexas autoridades pbl icas locais, a catstrofe de
Seveso foi como que o prenncio dos grandes desafios que as aguardam no s
culo XXI. 2
Do ponto de vista da governana pbl ic a, vi aj ar de Seveso a Pietraperto sa
nos anos 70 era como recuar sculos no passado. Muitos pietrapertosesi ainda
viviam em casebres de pedra de um ou dois cmodos grudados nas encostas si
tuadas logo abaixo do pico rochoso freqentad o por seus ancestrais lucanos h
muitas geraes. Nas cercanias , os agricultores ainda debulhavam os cereais com
as mos, tendo a aj ud-los somente o vento soprando atravs dos den tes de seus
ancinhos, como fizeram durante milnios os camponeses do MediteiTne o. Mui
tos homens da localidade haviam procurado emprego na Europa setentrional , e o
sucesso obtido por uns poucos era atestado pelas placas alems dos carros es
tacionados logo abaixo da aldeia. J os menos afortunados tinham como meio de
transporte os burros que compartil havam de seus abligos rochosos, juntamente
com algumas gali nhas e gatos esquelticos . Nas encos tas mais abaixo, alguns
emigrantes que haviam regressado construram casas de taipa com enc anamen to
completo , mas para a maioria dos aldees a falta de abastecimento de gua e ou
tro s servios pblicos continuava sendo o problema mais premente, como fora na
mai or parte da Europa trs ou quatro scul os antes .
Assim como seus compatriotas de Seveso, os habi tantes de Pietrapertosa en
frentavam os graves problemas daquilo que os economistas chamam de "bens
pblicos" e "males pblicos". Os recursos econm icos, sociais e administrativos
das duas cidades eram radicalmente distin tos, bem como as particularidades de
seus problemas, mas os habi tantes de ambas necessitavam da ajuda do governo .
No incio dos anos 70, a principal responsabil idade pel a soluo desses diversos
problemas de sade e bem-estar pblicos, e tambm de muitas outras questes
de interesse do povo italiano, fora subitamente transferida da ad ministrao na
cional para vrios governos regio nai s recm-criados e el eito s . Para resolver seus
problemas comuns, os ci dados de S eveso e de Pietrapertosa tinham agora que
recorrer s cidades vizinhas de Milo e Po tenza, e no longnqua Roma . Para
saber se essas instituies atenderam bem a seus eleitores , e por que , examina-

I NTRO D U O

21

rem os questes bsicas atinentes vida cvica e colabo rao para o bem co
mum .
Os l im ites d o s novos governos COtTespondiam e m grande parte aos terr-itrios
de regies histricas da pennsula, como os clebres principados da Toscana e da
Lombard ia. Mas desde a unificao italiana, em 1 870, sua estrutura administra
H muito que os
tiv a era muito centraliz ada, nos moldes da Frana napo lenica.
nte
subordin ados a
diretame
s
prefeito
func ionrios locais eram controla dos por
regies.
s
Assim, o
ondente
corresp
Roma. Jamais existira um nvel de governo
como
de
bem
milhares
rtosa,
Pietrape
e
fato de os problem as pblicos de Seveso
ser
a
resolvidos
passarem
s,
pequena
de outras comuni dades i talianas , grandes e
seus cidados uma
por governo s regionais nunca antes testados represe ntava para
experi ncia de considervel import ncia prtica .
o e vrias dssas
A partir de 1 970, pudem os acompa nhar de perto a . evolua
icos ,
s econom
meio
s
sti tuies regionais emerge ntes que represe ntam os diverso .
In
. .
repetid as VISitas as vasocia is , cultura is e poltico s da pennsu la itali ana. Nossas
no tocante ao desemtes
ri as capitai s regiona is logo revelaram diferen as marcan

'

'

penho institucional .
.
.
do govern o regiOnal da Pugha na
o simples fato de encon trar um funcion ri o
o paa os ? pri os
capital de B ari revel ou-se um desafio para ns, assim omo
cidadao apulw t en
o
,
habitan tes da cidade. Tal como o pesquis ador foraste tro
fic a al1 do patw
que
primeir amente que localiza r a insignificante sede re i nal
.
.
_
mdolen es,
funcwn anos
da ferrovi a. Na lgubre ante-sala refes telam-s e vanos
a ssim,
mesmo
e
dia
:
mas que normalm ente s esto al i uma ou duas horas por
.
stem
exi
as
al
nas demats
impass veis . o visi tante mais insisten te poder ver qu.e
strado

fl
o,
prefeit
Um
:
apenas fileiras fantasm agrica s de escriva ni.nl:as . vaztas.
.
, ex
da tegtao
atas
burocr
dos
encta
provtd
alguma
obter
de
e
ibilidad
com a imposs
q
e,
e
telefo
o
tan

plodiu conosc o : "Eles no respondem s cartas , no atendem


mmha
comtgo
trazer
do venho a B ari concluir al gum trabal ho, tenho que
cliente li st mina
sistema
do
arraiga
Um
rafo!"
datilg
meu
e
r
escreve
mquin a de
seu supeno r em
ao
ndeu
a eficincia admi nistrativa: um funcionrio assim respo
t es " . E nqua t o
quen
nossa presen a: "Voc no pode me dar ordens l Tenho costas
. oes
nomea
obter
envolv em-se em rixas partid rias para
so , os chefes da reo-io
.
IS
b
Ja
arecem

region a ue
ats
e cargos , fazendo prome ssas retric as de renovao
. '
Cal iforma , como 1zem
concretizar-s e. Se a Puglia vier a tornar-se "uma nova
.
govern o regwn al e nao por
s vezes os opo sicioni stas l ocais, ser apesar do novo
.
seu govern o regiOn al; na
caus a dele . Os aplios no escondem seu despre zo por
verdad e, nem costum am consid er-lo como "seu" .
,
o da Emilia-Roma gna em Bolonh a e
o contras te com a eficin cia do govern
como entrar numa n:
marc an te. V isitar 0 prdio de vidro da sede regi onal
e corts encam inha os ; Isi
dern a firma high-te ch . Um a recepc ionista diligen te
enc arre ado cl amara no
tante s sala apropri ada, onde certam ente o funcion rio
.
s regiOna is. A pwzza cen
com putado r os dados referen tes a problem as e poltica
em que se revezam cons
tral de B ol onha fam osa por seus debates noturno s,
poltico s, e essa discuss o
tant emente diverso s grupos de 'cidad os e militan tes
ecoar nas salas do conapaix onada das queste s que es to na ordem do dia vai

22

C A P T U L O

selho region al . Pioneiro legisl ativo em muitas reas, o governo da Emlia passou
da palavra ao , e sua eficcia ates tada por dezenas de creches e parques in
dustriais, teatros e cen tros de formao profissional espalhados pela regio . Os
cidados que debatem na piazza de B olonha no deixam de criticar o seu go
verno regi on al , mas esto muitssimo mai s satisfei tos do que os aplios. Por que
a nova instituio teve bom desempenho na Emili a-Romagna e na Puglia no ?
A questo central que se coloca em nossa viagem explora,tria a seguinte:
Quais so as condies necessrias para criar instituies fortes, responsveis e
eficazes? A experincia regi onal italiana oferece uma oportunidade nica para
responder a essa questo. uma rara oportunidade para estudarmos sistemati
camente o nascim ento e o desenvolvim en to de um a nova instituio.
Primeiro , em 1970, criaram-se sim ul taneamente 1 5 novos governos regionais
com estruturas e mandatos consti tucionais basicamente idnticos. Em 1976177,
aps a acirrada luta poltica que ser descri ta no captulo 2, todas as regies pas
saram a ter autoridade sobre uma amp la gama de assun tos pblicos. Em con
traste parcial com essas 1 5 regies "ordinrias", outras cinco regies "especiais"
tinham sido criadas alguns anos antes , com poderes constitucionai s um pouco
mai s amplos. Essas cinco regies si tuavam-se em reas limtrofes que foram
ameaadas por um movimento separatis ta no final da TI Guena Mundial. Em cer
tos aspectos, os governos regio nais especiais se distinguem pel o fato de serem
mai s antigos e terem poderes mais amplos. No mais, porm , podem seguramente
figurar ao lado das 15 regies ordinrias . De modo geral, neste livro valemo-nos
de dados referentes a todas as 20 regies .
No incio dos anos 90, os novos governos , mal contando duas dcadas de
existncia, gastavam quase um dcimo do produto interno bruto i tali ano . Todos
'
os governos regionais ti nham se tornado responsveis por reas com o assuntos
urbanos, agricultura, habi tao , hospitais e servios de sade, obras pblicas , en
s ino profissionalizante e desenvolvimento econmico. Embora os regi onal istas
continuassem se queixando das limi taes impostas pelas autoridades centrais , to
das as novas instituies j dispunham de autoridade suficiente para serem postas
prova. No papel, essas 20 instituies so praticamente i dnticas e dispem
virtualmente dos mesm os poderes.
Em segundo lugar, porm , os contextos social , eco nmico , poltico e cultural
em que foram implantadas as novas instituies eram radicalmente distintos. S o
cial e economicamente, certas regies, como a Basilicata de Pietrapertosa, equi
paravam-se aos pases do Terceiro Mundo , ao passo . que outras, como a
Lombardia de S eveso, j estavam se tornando ps-industrializadas . De permeio
com os aspectos ligados ao desenvolvimento, havia as diferen tes tradies po
lticas . As vizi nhas Vencia e Emili a-Romagna, por exemplo, tinham pe1fis eco
nmicos semel hantes em 1970, mas a Vencia era fervorosamente catlica,
enquanto a Emil ia-Romagna, a fivela do "Cinturo Vermel ho" da Itlia central,
era control ada pelos comunistas desde 1945 . Certas regies tinham herdado po
lticas clientel istas que perm aneci am mais ou menos inal teradas desde os tempos
medievai s . Outras haviam sido transformadas pelas grandes ondas de migrao e
mudanas sociais que varreram a Itlia durante il boom dos anos 50 e 60.

INTRO D U O

23

A experincia regional i taliana foi feita sob medida para um estudo compa
vo
da dinmica e da ecologia do desenvolvimento institucional . Assim com o
rati
botnico
pode estudar o desenvolvimento das pl antas medindo o cresc imento
0
de sementes geneticamente idnticas em terrenos diferentes, tambm o estudioso
do desempenho governamental pode examinar a evoluo dessas novas organ i
zaes, formalmente idnticas, em seus diversos ambientes sociais econmicos,
:
culturais e po lticos. Ser que as nov as organizaes se desenvolvenam realmente
de forma idntica em solos to diferentes quanto os de S eveso e Pietrapertosa?
Se no , que elementos seri am responsveis pelas diferenas? As respostas a essas
perguntas tm uma importncia que transcende as fronteiras da Itlia, j q e es
tudiosos, polticos e cidados comuns de todos os p ases do mundo - m dus
trializado, ps-industrializado e pr-industrializado - esto empenhado em
descobrir com o as instituies representativas podem funcionar de modo eficaz.

MAP EAM ENTO DA VIAG EM

A cincia poltica tem-se ocupado das instituies desde a Antigidade, mas re


centemente os tericos passaram a abordar as questes institucionais com vigor
e cri atividade renovados, em nome do "novo institucional ismo". Para tanto ser
viram-se da teoria do s jogos e da construo de modelos de escolha racional,
concebendo as insti tuies como "jogos em forma extensiva" , nos quais o com
p ortamento dos atores definido pel as regras do jogo. 3 Ted os da org ni ao
.
.
salientaram os papis e as rotinas, os smbolos e os deveres mstitucwnms. Ins
tituci onal istas histricos detectaram continuidades no governo e na poltica e des
tacaram a cronologia e as seqncias no desenvo lvimento insti tucional . 5
Os novos insti tucionalistas divergem entre si com relao a muitos pontos,
tan to tericos quanto metodol gicos. Mas esto de acordo em dois pontos fun
damentais:
1.

As instituies moldam a poltica.

2.

As instituies so moldadas pela histria. Independentemente de outros fatores que


possam influenciar a sua forma, as instituies tm inrcia e "robustez". ortanto
corpmificam trajetlias histli cas e momentos decisivos. A histria importanfe por
.
que segue uma trajetria: o que ocorre antes (mesmo que tenha sido de certo modo
"acidental") condiciona o que ocorre depois. Os indivduos podem "escolher" suas
instituies, mas no o fazem em circunstncias que eles mesmos criaram, e suas es
colhas por sua vez influenciam as regras dentro das quais seus sucessores fazem suas
escolhas.

As normas e os procedimentos operacionais tpicos


que compem as instituies deixam sua marca nos resultados polticos na medida em ,
que estruturam o comportamento poltico. Os resultados no podem ser meranente re
duzidos interao de jogo de bilhar dos indivduos nem interseo das foras so
ciais gerais. As instituies influenciam os resultados porque moldam a identidade, o
poder e a estratgia dos atores.

24

CAPTULO

Nosso estudo da experincia regional italiana visa a contribuir com evidncias


empricas desses dois tpicos. Tomando as instituies como varivel indepen
dente , investigamos empiricamente como a mudana institucional infl uencia a
identidade, o poder e a estratgia dos atores polticos. Depois , tom ando as ins
tituies como varivel dependente, exami namos como o desempenho institu
cional condici onado pela histria.
E ntre essas duas etapas, porm, inclun os uma terceira, que tem sido negli
.
genCiada nos estudos recentes sobre as instituies . O desempenho prtico das
insti tuies, segundo presumimos, moldado pelo contexto social em que el as
atu am.
Assim como um indivduo pode definir e defender seus interesses diferente
mente em diferentes contextos institucionais, tambm uma instituio formal po
de atuar diferentemente em diferentes contextos. Conquanto no tenha sido
destacado nas teorias recentes, esse ponto familiar maiori a dos que estudam
as instituies e a reforma instituci on al. As Consti tuies no estilo Westminster
que os ingleses deixaram para trs ao desi stir do imprio tiveram destinos muito
diferen tes em diferentes partes do mundo . Indo mais alm dessa generalizao
segund o a qual "o contex to importante", vamos averiguar que caractersticas do
contexto social exercem maior influncia no desempenho insti tucional.
Que entendemos por "desempenho instituci onal"? Para certos tericos, as ins
tituies polticas representam basi camente "as regras do jogo", as normas que
regem a tomada de decises coletiva, o palco onde os conflitos se manifestam
e (s vezes) se resolvem. 6 (As teorias desse tipo geralmente tomam como mo
delo o Co ngresso norte-americano . ) Ter "xito", para esse tipo de instituio , sig
nifica capacitar os atores a res olver suas divergnc ias da maneira mais eficiente
possvel , considerando suas diferentes preferncias. Tal concepo das ins tituies
polticas pertinente, mas no esgota o papel das instituies na vida pblica.
As insti tuies so mecan ism os para alcanar propsitos, no apenas para al
canar acordo. Querem os que o governo faa coisas, no apenas decida coi sas
- educar as crianas , pagar os aposentados , coibir o crim e, gerar empregos,
conter a alta dos preos, incutir valores fam iliais e assim por diante . No es
tam os todos de acordo sobre qual dessas coisas mais urgente, nem so bre com o
elas devem ser fei tas, nem mesmo sobre s e todas valem a pena. Mas todos ns,
exceto os anarquistas , concordamos que as instituies governamentais tm que
agir pelo men os al gumas vezes com relao a pel o menos algumas dessas ques
tes . Tal fato deve condicionar a noo que venham os a ter de xito ou fracasso
insti tucional .
Neste estudo, o conceito de desempenho institucional baseia-se num modelo
bem simples de governana: demandas s ociais in terao poltica governo
opo de poltica implemen tao . As in stituies governamentais rece
bem subsdios d o meio social e geram reaes a esse meio . Pais que trabalham
fora procuram creches acessveis, comerciantes preocupam-se com furtos em
sua loj as , veteranos de gu erra execram a morte do patri otismo . Os parti dos
.
pohttcos e outro s gru pos articulam esses interesses, e as au toridades, quando
muito , del iberam sobre o que fazer. Ento , adota-se uma poltica (que pode ser

I NTRO D U O

25

,
apen as simblica ) . A menos que essa poltica seja "n ada a fazer" ela tem que
.
ser implementada - criar novas creches (ou incentivar a iniciativa privada a
mais freq ncia.
faz- lo), pr mais guardas na ronda, hastear bandeira s com
tem que ser ao
Para ter um bom desempe nho, uma institui o democr tiCa
o e efi
mesmo tempo sensvel e eficaz: sensvel s demand as de seu eleitorad
.
as
demand
caz na u tilizao de recursos limitad os para atender a essas
, o
exemplo
Esse um campo cheio de complex idades . Para ser eficaz, por
ain
que
andas
governo muitas vezes tem que ser previden te e antecipa r-se a dem
o processo a
obstruir
podem
s
impasse
e
as
Polmic
.
as
articulad
da no foram
quando ela
qualquer moment o . Os resultado s da ao governa mental, mesmo
propone ntes es
bem planej ada e implem entada, po dem no ser aqueles que os
afinal a qua
peravam . Contud o, o desempenho instituc ional importa nte porque
bolsas de estudo,
lidade do governo interess a vida das pessoas : concedem-se
governo falhar)
o
(se
ento
ou
crianas
-se
vacinam
,
pavime ntam-se estradas
?
e
nada disso acontec
ender a
H muito que a cincia social compar ativa empenh a-se em compre
podemo s identi
dinmic a do desemp enho instituci onal. Na literatur a existente,
a corrente
primeir
A
.
enho
desemp
esse
explicar
de
is
principa
ficar trs maneira s
estudos
dos
deriva
tradio
Essa
onal.
instituci
profeta
o
de pensam ento enfatiza
cons
ncia
efervesc
da
surgido
poltica
anlise
de
modo
jurdico s formais , um
8 O trabalho "Consideraes sobre o governo repre
XIX.
titucion alista do sculo
de pensamento
sentativ o", de John Stuart Mill, reflete a crena dessa corrente
de M ill versa
tratado
clebre
O
.9
ual"
process
e
al
na "invent ividade estrutur
das formas
ao
investig
a
cional,
constitu
a
ri
engenha
principalmente sobre a
10
Essa cor
eficaz.
tativo
n
represe
governo
um
a
das
instituc ionais mais adequa
democr
enho
desemp
do
anlise
a
ndo
domina
ou
rente de pensam ento continu
anlises ]
[nessas
-se
admitia
geral
"Em
XX.
sculo
do
tico at a primeir a metade
boa arruma o
que o governo represe ntativo vivel ( . . . ) dependi a ( . . . ) apenas da
econm ica e
vida
na
sorte
de
dose.
l
razove
uma
de
de suas partes formais e
a falta
mesmo
at
supriria
a
estrutur
boa
uma
que
e
nas queste s instituc ionais;
11
de sorte. "
ha n o perodo
O fracasso das experi ncias democr ticas na Itlia e n a Aleman
as, j unto
frances
icas
Repbl
Quarta
e
Terceira
entre guerras e o imobili smo da
da po
icas
econm
e
sociais
bases
s
relao
com a crescen te sensibil idade em
O
ionaL
instituc
lao
manipu
da
da
pondera
ltica, conduziram a um a viso mais
po
,
pornea
contem
poca
Na
enho.
desemp
bom
o
projeto esmera do no garantia
os reformadores
rm, tanto os defenso res do "novo instituc ionalism o" como
organiz acionais
nantes
determi
aos
nte
novame
pragm ticos passaram a dar ateno
consulto res ad
cionais,
constitu

textos
de
es
do desemp enho insti tucional . Redator
ao proj eto
ateno
muita
do
mento
lvi
ministrativos e especia listas em desenvo
Israel,
Arturo
enho.
desemp
o
r
melhora
instituc ional em suas recomendaes para
cons
fcil
mais

que
diz
,
Mundo
especia lista em desenvo lvim ento do Terceiro
Em
essa
estrada.
manter
para
ao
truir uma estrada do que formar uma organiz
pa
ateno
a
chama
ele
,
tucional
seu recente trabalho sobre desenvolvimento insti
ree
o
implementa
na
acional
ra as limita es de ordem adminis trativa e organiz

26

I NTRO D U O

CAPT U LO

comenda melhorias no projeto institucional para aumentar as possibilidades de


xito . 1 2 Elinor Ostrom uma observadora atenta das instituies interessadas em
s uperar o "drama dos bens comuns" - o dilema da ao coletiva que ameaa
"recursos comuns" como aguadas, pesqueiros etc . Ao comparar vrias iniciativas
nesse sentido , fracassadas ou bem-sucedidas, Ostrom extrai algumas lies s obre
c omo projetar instituies que funcionem direito . 13
Noss a pesquisa s diz respeito indiretamente a essas questes relativas ao
projeto institucional. De fato, em nosso estudo , o modelo institucional se man
teve c onstante : criaram-se sim ultaneamente governos regionais com estrutura or
ganizaci onal s im ilar. O que variou em nos sa pesquisa foram fatores ambientais,
como o contexto econmico e a tradio po ltica. Como tais fatores so mais di
fceis de serem manipulados por eventuais reformad ores, pelo menos a curto pra
zo, nossa pesquisa no deve conter frmulas para o xito institucional . Por outro
lado, o fato de o modelo institucional ser uma constante na experincia regional
italiana significa que podemos identificar mai s seguramente a influncia de ou
tros fatores no xito institucional.
No examin amos diretamente os efei tos do projeto institucional no desem
penho , mas nem por isso deixamos de tratar das conseqncias da mudana ins
titucional. Nossa anlise da evoluo dos governos regionais em seus dois
primeiros decnios inclui uma comparao "antes e depois" que nos ajuda a
avaliar o impacto da reforma institucional . Como a in stituio e suas lideranas
foram aprendendo e se adaptando com o passar do tempo - a "biologia de
senvolvimentista" , por assim dizer, do crescimento institucional - tema que
se inclui em nossa pesquisa. Teria a criao dos novos governos regionais acar
retado mudanas na prtica da poltica e do governo na Itlia? A mudana ins
tituci onal influenciou a maneira pela qual os lderes e os cidados colaboram e
divergem no tocante s polticas pbl icas? Como e at que ponto, na prtica, as
reform as institucionais modificam o comportamento ? Voltaremos a essas ques
tes no captulo 2.
A segunda corrente de pensamento no que se refere ao desempenho das ins
tituies dem ocrticas enfatiza os fatores scio-econmicos. Desde Aristteles , os
socilogos polticos afirmam que as perspectivas da verdadeira democracia de
pendem do desenvolvimento social e do bem -estar econmico . Tericos contem
porneos , como Robert A. Dahl e Sey mour Martin Lipset, tambm destacaram
vrios aspectos da modernizao (sade, educao etc .) em suas anlises das
condies bsicas do governo democrtico estvel e eficaz. 14 At mesmo para o
observador casual , mais do que evidente que a verdadeira democracia est es
treitamente associada modernidade scio-econmica, tanto no tempo quanto no
espao. Os c ientistas sociais dedicados ao estudo do desenvolvimento institu
cional no Terceiro Mundo enfatizaram igualmente os fatores scio-econmicos.
Arturo Israel, por exempl o , afirm a que "a melhoria do desempenho institucional
parte essencial do processo de modernizao. A no ser que se moderni ze, um
pas no ter um desempenho altura dos padres hoje vigentes no mundo de
senvolvido ". 1 5 Os diferentes nveis de desenvolvimento scio-econmico das re-

27

gwe s italianas nos permitem observar diretamente a complex a relao entre


modernida de e desempen ho institucion al .
A terceira c onente de pensamento destaca a importnci a dos fatores sacio
culturais no desempenho das instituies democrtica s. Essa tradio tambm se
arroga uma origem ilustre. Diz Plato, em A Repblica, que os governo s variam
de acordo com a disposio de seus cidados. Mais recentemen te, os cientistas
s ociais recorreram cultura poltica para explicar a diversidad e de si stemas po
ltico s nacionais . O estudo de Almond e Verba sobre a cultura cvica, um mo
derno clssico desse gnero, procura explicar as diferenas de governo de
mocrtico nos Estados Unidos, na Gr-Breta nha, na Itlia, no Mxico e na
Alema nha, exam inando as atitudes e as orientae s polticas agrupadas na rubrica
16
de "cultura cvica" . Provavelmente o exemplo mais ilustre da tradio saci o
cultural da anlise poltica (e que especi almente pertinente para o nosso es
. 17
tudo) c ontinua sendo Da democrac ia na Amrica, de Alexis de Tocquevil le
Tocquevi lle ressalta a conexo entre o s costumes de u m a sociedade e suas pr
do co
ticas polticas . As associ aes cvicas, por exemplo, reforam os "hbitos
Esta e
.
eficazes
e
estveis
rao" que so essenci ais s instituie s democrt icas
anlise.
nossa
outras proposi es do gnero tero papel central em
Quando procurvamos extrair dos detalhes da experinc ia italiana algumas li
es de importn cia geral , de muito nos valeram as advertnc ias de um antigo
estudio so do desenvolv imento institucion al local. Em seu consagrad o estudo TVA
and the grass roots, Philip Selznick observou que "a investiga o tetica, quando
.
se concentra em determinada estrutura ou evento histrico, sempre aniscada
r
interpreta
e
apreender
de
o
preocupa
a
entre
constante
tenso
Isso por causa da
in
plen amente como histria o material investigad o e a preocupa o especial de
1 8 Mesm o procurand o no violentar as ricas
.
gerais"
e
duzir rel aes abstratas
particularidades da experinc ia ital iana, devemos tambm fazer justia s impli
caes mais amplas que ela venha a ter para a nossa compreen so do governo
democrtico.

M TODOS DE I NVESTIGAO

s
A verdade, disse Karl Deutsch, se acha na conflunc ia de fluxos de evidncia
e,
independ entes . O cientista social prudente, assim como o investido r experient
ins
tem que recorrer diversific ao para aumentar o potencial de um nico
que
trumento , compensa ndo assim suas deficinci as. Eis a mxima metodol gica
segui mos neste estudo. Para entender como funciona uma i nstituio - e tam
bm como diferentes instituie s funcionam diferentem ente -, temos que empregar vrias tcnicas .
Tomamos de emprstim o aos antroplog os e aos jornali stas tarimbado s a tc
de
nica da criteriosa observa o de campo e do estudo de caso . Num processo
tem
or
pesquisad
o
Fenno,
Richard
"impregna o e investiga o" , como define
que embeber-s e das minci as de um a instituio - a fim de conhecer seus cos-

28

I NTRO D U O

C A P T U L O

tumes e suas prticas, seus fortes e seus fracos, tal como fazem os que vivem
o seu dia-a-di a. Essa imerso agua nossas intuies e fornece muitas pistas para
entendermos como a instituio se mantm e se adapta ao seu meio. Freqen
temente nosso relato se vale de exemplos e insights colhidos ao longo de duas
dcadas de inquirio pel as regies da Itl ia e de impregnao do ambien te local .
Os cientistas sociai s nos lembram , porm, que existe uma diferena entre in
tuio e evidnci a. Nossas impresses contrastantes do governo em Bari e em
B olonha, por mais vvidas que sej am , tm que ser comprovadas, assim com o
nossas especul aes tericas tm q u e ser disciplinadas por meio d e rigorosa ve
rificao . As tcnicas quantitativas podem alertar-nos quando nossas impresses,
baseadas em um ou dois casos mais notveis , so enganosas ou inconsistentes .
Igualmente importante a anlise estatstica, que nos permite comparar simul
taneam ente vrios casos diferentes e muitas vezes descobtir configuraes mais
sutis porm significativas , assim como um qu adro pontilhista de S eurat pode ser
melhor apreciado quando nos distanciamos mais da tela.
A l gica de nossa investigao exige a comparao simultnea de 1 5 ou 20
regi es em mltiplos aspectos, e tcnicas como a regresso mltipla e a anlise
fatorial simplificam muito essa tarefa . Contudo, procuram os minimizar a intro
misso de mtodos estatsticos complicados em nosso relato , geralmente recor
rendo a percentuai s e grficos . Os resultados aqui apresentados passaram no s
nos testes convenci onais de significnci a estatstica, mas tambm no famoso "tes
te traumtico interocular" de John Tukey. 19
Assim como num romance polici al , para desvendarmos o mistrio do desem
penho institucional , temos que investigar o passado - ou melhor, os diversos
passados das vrias regies . Em se tratando de certas pocas, os historiadores da
Itlia deixaram rel atos extraordinariamente ricos que so importan tssimos para
nossa tarefa, de modo que nos valemos amplamente de seu trabalho . Alm disso ,
no que se refere aos ltimos I 00 anos, desc obrimos um vasto material estatstico
que nos permitiu quantificar, e assim testar com mai or rigor, algumas de nossas
concluses mai s surpreendentes. No somos historiadores de profisso, e nossos
esforos nesse campo so rudimentares, mas, em qualquer anlise institucional
que se preze, as ferramentas do histori ador so um complemento indispensvel
dos mtodos antropolgicos e comportamentais .
Em suma, a diversi dade de nossos propsitos exigia mtodos que propicias
sem no s abrangncia - a capacidade de abordar diferentes problemas e suas
transformaes num dad o perodo -, mas tambm uma anli se mais profunda
de certos temas, regies e perodos da reforma. Queramos reu nir evidncias sis
temticas tanto no tempo quanto no espao para procedermos a uma anlise tan
to longitudinal quanto de corte transversal.
Para fornecer esse tipo de inform ao , realizamos uma srie de estudos se
parados que a ptincpio focalizaram seis regies escolhidas para representar a am
pla diversidade existente na pennsul a ital iana. (A figura 1 . 1 d uma viso geral
dos lu gares pesqu isados . ) Nossos estudos, detalhados no apndice A, incluram :

29

Quatro baterias de entrevistas pessoais com conselheiros regionais nas seis regies es
colhidas, entre 1 970 e 1 989. As mais de 700 entrevistas realizadas ao longo de quase
20 anos forneceram-nos um retrato indito das instituies regionais do ponto de vista
de seus protagonistas.

Trs baterias de entrevistas pessoais com lderes comunitrios nas seis regies esco
lhidas , entre 1 976 e 1 989, e uma sondagem nacional por via postal junto a esses l
deres em 1 983. Banqueiros e lderes rurais, prefeitos e jornalistas, lderes trabalhistas
e representantes da classe empresarial - esses entrevistados conheciam bem seu go
verno regional e deram-nos a perspectiva de quem est de fora e informado.

Seis sondagens nacionais especialmente autorizadas e tambm vrias dezenas de outras


sondagens junto ao eleitorado entre 1 968 e 1 988. Tais entrevistas permitiram nos re
gistrar as diferenas regionais em termos de viso poltica e engajameno octa , bem
.
como conhecer as opinies dos que se fazem representar pelas novas mstttmoes .

F i g u ra 1 . 1

Est u d o d as r e g i e s ital i an a s , 1 9 7 0 - 8 9

Regies
selecionadas
Outras regies

30

CAP TU LO 1

Exame minucioso de inmeros indicadores estatsticos do desempenho insti tucional em


todas as 20 regies, como desctito no captulo 3 .

Expetincia nica, realizada em 1 983 e detalhada no captulo 3, vi sando a testar a soli


citude do governo em atender a consultas de cidados comuns em todas as 20 regies.

Estudos de caso abordando poltica institucional e planejamento regional nas seis re


gies escolhidas, entre 1 976 e 1 989, e tambm uma anlise minuci osa da legi sl ao
produzida em todas as 20 regi es de 1 970 a 1 984. Tais proj etos no s forneceram
nos matetial para avaliar o exerccio ditio da poltica e do governo nas regies, mas
tambm ajudaram-nos a interpretar dados estatsticos mai s anti-spticos. (Nossas vi sitas
regulares a cada uma das seis regies escolhidas permitiram-nos tambm vivenciar o
devastador terremoto que atingi u o sul da Itlia em 1 980, bem como suas conseqn
cias.) Em suma, passamos a conhecer bem essas regies e seus protagonistas.

S I N OPSE DO LIVRO

Nos anos 70, um tumultu ad o perodo de reform a rompeu com a secular tradio
italiana de governo centralizado , delegando aos novos governos regionais poderes
e recursos sem precedente. No captulo 2, investigamos com o disseminou-se o
processo de reforma e quai s as suas conseqncias para a prtica da poltica e
do governo no nvel local . Como se efetuou a reforma, considerando a inrcia
das velhas instituies? Ser que a nova instituio alterou realmente a natureza
da liderana poltica e o modo pel o qual os polticos exercem seu ofcio ? Ter
ela modificado a distribuio da influncia e do poder polticos? Ser que acar
retou mudanas perceptvei s para os eleitores dos novos governos, e, nesse caso,
qual a impresso deles a esse respeito? Que indcios existem da influncia que
a mudana institucional supostamente exerce no comportamento poltico ?
O principal obj etivo deste estudo examinar as origens do governo eficaz.
Para fundamentar a pesquisa, o captulo 3 apresenta uma anlise comparativa e
abrangente dos processos e decises referentes adoo de polticas em cada
uma das 20 regies. Enqu anto o captulo 2 ex amina as mudanas ao longo do
tempo, o captulo 3 (e seguintes) faz comparaes no mbito espacial. Quo es
tveis e eficientes so os governos das vrias regies? Quo inovad oras s o as
suas leis? Quo eficaz a implementao de suas polticas em reas como s a
de , habita o , agricultura e desenvolvimento industrial ? Acaso eles satisfazem
pronta e efetivamente s expectativas de seus cidados? Em s uma, que institui
es tiveram bom desempenho e que instituies no tiveram?
O captulo 4, que de certo modo constitui o cerne de nosso estudo, procura
explicar essas diferenas de desem penho instituci onal. Nele examinamos a co
nexo entre modernidade econmica e desempenho institucional . E, o que mais
importante, examinam os a relao entre desempenho e natureza da vida cvica o que chamam os de "comunidade cvica". Como foi observado na interpretao
clssica da democraci a americana feita por Tocquevi lle e em outros estudos so
bre a virtude cvica, a comunidade cvica se caracteriza por cidados atuantes e

I NTRO D U O

31

imbudos de esprito pblico, por relaes polticas iguali trias, por uma estrutura
social firmada na confiana e na colaborao. Certas regies da Itlia, como pu
demos constatar, so favorecidas por padres e sistemas dinmicos de engaja
mento cvico , ao passo que outras padecem de uma poltica verticalmente
estruturada, uma vida social caracterizada pela fragmentao e o isolamento, e
uma cultura dom inada pela desconfiana. Tais diferenas na vida cvica so fun
damentais para explicar o xito das instituies .
A forte relao entre desempenho institucional e comunidade cvica leva-nos
inevitavelmente a indagar por que certas regies so mais cvicas do que outras.
Esse o tema do captulo 5. Buscando uma respo sta, remo ntamos a um perodo
importante , quase um milnio atrs, quando se estabeleceram em diferentes par
tes da Itli a dois regimes contrastantes e inovadores - uma poderosa monarquia
no Sul e um notvel conj unto de repblicas comunais no Centro e no Norte.
Desde esses primeiros tempos medievais at a unificao ital iana no sculo XIX,
pudemos encontrar diferenas regionais sistemticas nos modelos de engajamento
cvico e solidariedade social . Tais tradies tiveram conseqncias decisivas para
a qual idade de vida, tanto pblica quanto privada, hoje existente nas regies ita
lianas.
Por ltimo , o captulo 6 averigua por que os modelos e sistemas de enga
jamento cvico influenciam tanto as perspectivas de um governo eficaz e res
ponsvel, e por que as tradies cvicas se mantm estveis por tanto tempo. A
abordagem terica aqui desenvolvida, fundamentada na lgica da ao coletiva e
no concei to de "capital social", visa no apenas a explicar o caso italiano, mas
tambm a conj ugar perspectivas histricas e de escolha racional de modo a que
possamos compreender melhor o desempenho institucional e a vida pblica em
muitos outros casos. Nossas concluses refletem o poder da mudana institucio
nal para remodelar a vida poltica e as poderosas restries que a histri a e o
contexto social impem ao xito institucional. Este livro no se pretende um ma
nual prtico para reformadores democrticos , mas certamente formula os grandes
desafios com que todos nos defrontamos.

-------

CA PTU LO

-------

M u dana das reg ras: d uas d cadas


de desenvolvimento i n stitu c i o nal

A EXPERINCIA regional italiana inaugurada em 1 970 continua sendo , como ob


servou Sidney Tarrow, "uma das raras tentativas recentes de cri ar novas insti
tuies representativas nos Estados-naes do Ocidente". 1 Numa poca de maio
res esperanas de democratizao em outras partes do globo, as lies da
experincia itali ana so especi almente pertinentes, pois a questo saber como as
mudanas nas instituies formais induzem mudanas no comportamento polti
co. 2 Nos Estados que deixaram de ser autoritaristas, eventuais reformadores se
vem diante de um enigma: saber se a mudana nas regras do jogo surtir s
efeitos desejados - se que surtir algum efeito - no modo em que realmente
ele jogado. A experincia regi onal ital iana pode ajudar-nos a escl arecer essa
importante questo .
O novo institucionalismo susten ta que a poltic a estruturada pelas institui
es. James March e Johan Olsen assim resumem essa teoria sobre o papel das
instituies:

"A organizao da vida poltica importante, e as i nstitui es i nfluenciam o 1u


xo da histria. ( . . . ) As decises tomadas no mbito das insti tuies polticas mo
dificam a disttibuio de interesses, recursos e preceitos polticos, na medida em
que cti am novos atores e identidades, incutem nos atores a noo de xito e fra
casso, formulam regras de conduta apropriada e conferem a certos indivduos, e
no a outros, autoridade e outros tipos de recursos. As instituies influenciam a
maneira pela qual i ndivduos e grupos se tornam atuantes dentro e fora das ins
titui es estabelecidas, o grau de confiana entre cidados e lderes, as aspiraes
comuns da comunidade poltica, o idioma, os critti os e os preceitos partilhados
pela comuni dade, e o significado de conceitos como democracia, justia, liber
dade e igualdade. " 3
Se as reformas institucionais surtem efeitos to profundos, isso bom para
os reformadores.
Todav ia dois scul os de el aborao constitucional em todo o mundo advertem
nos de que os idealizadores de novas instituies no raro escrevem na gua. A re
forma institucional nem sempre altera padres fundamentais da poltica . Como dis
se Deschanel a respeito da poltica e do governo na Quarta Repblica francesa: "A
repblica em cim a e o imprio embaixo" . 4 "Vinho velho em garrafas nov as": essa
era a expectativa geral na Itlia com relao ao estabelecimento das regies, pois
os italianos j conheciam de sobra mudanas instituci onais que deram em nada.5
Que as reformas institucionais modificam o comportamento uma hiptese e no

34

CAP TU LO 2

um axwma. Falta aos tericos um cenrio controlado, no qual possam verificar em


piricamente os efeitos da mudana das regras.
Diante disso , a experincia regional italiana adquire especial interesse. Nes te
c aptulo, iniciam os nossa anlise dessa experincia e de suas conseqncias ave
riguando como as novas instituies foram criadas e como elas evoluram nos
seus primeiros 20 anos. Ter realmente essa reforma modificado a identidade dos
atores polticos , redistribudo os recursos polticos e incutido novas n mmas, co
mo prevem os institucionalistas? De que modo as novas instituies influencia
ram as prticas costumeiras do governo italiano? Afinal, foram elas alteradas de
alguma forma perceptvel ?

C R IAO D O G OV E R N O REG I O NAL

Fortes i dentidades regionais e locais fazem parte do legado histrico da Itlia. As


e ntidades regionais - geograficamente definidas, politicamente i ndependentes ,
economicamente diferenciadas e em geral dominadas por uma cidade forte - fo
ram fios proeminentes na trama da histria italiana por mais de um milnio. 6 Na
verdade, quando o Estado italiano foi proclam ado em 1860, a diversidade lin
gstica era to pronunciada que no mais de 10% de todos os "italianos" (e tal
vez apenas 2,5%) falavam o idioma naciona1. 7 Para os monarquistas piemonteses
que u nificaram a Itlia, as diferenas regionais eram o principal obstculo ao de
senvolvimento nacional. Fatta l 'Italia, dobbiamo fare gli italiani era o seu lema:
"Feita a Itlia, resta fazer os italianos". O modelo franco-napolenico , altamente
centralizado, era a ltima palavra em cincia administrativa. A seu ver, uma forte
autoridade central era a soluo neces sria para a dbil integrao do novo Es
tado-na o. 8
Uns poucos reclamavam a criao de governos regionais autnom os. Mas , te
mendo as tendncias reacionrias da Igrej a e do campesinato, bem como o atraso
do Su l , a mai oria dos edificadores da Itlia moderna (assim como dos Estados
emergentes do atual Terceiro Mundo) insistia em que a descentralizao era in
compatvel com a prosperidade e o progresso poltico. Os centralizadores no tar
daram a vencer o debate. As altas au toridades locais eram designadas pelo
governo nacio nal em Roma. Os impasses polticos locais (ou mesmo as diver
gncias c om relao poltica nacional) podiam acarretar anos de domnio por
um comissrio nomeado pel o governo naciona1. 9 Prefeitos fortes, nos moldes do
s istem a francs , controlavam o funcio nalismo e as polticas dos governos locais,
aprovando todas as posturas, oramentos e contratos, no raro em seus mnimos
detalhes. 10 A m aioria das esferas da poltica pblica, da agricultura educao ,
passando pelo planej amento urbano, era gerida por altos funcionrios da buro
cracia romana.
Na prtica, o rigor dessa extrem a centralizao administrativa era moderado
pelas tpicas acomodaes po lticas italianas. Para manter seu frgil respaldo po
ltico no novo Parlamento, os lderes i talianos desenvolveram a prtica do tras-

M U D A N A D A S RE GRAS

35

formismo , pela qual faziam conchavos com os notveis locais. Obtinha-se apo i o
a o governo de coalizo nacional em troca de aj ustes n a polti ca nacio nal que
conviessem s condies locais (ou pelo menos aos poderosos locais). Os pre
feitos, embora incumbidos de controlar o governo local , incumb iam-se tambm
de c onciliar as tradicionais elites locais, especialmente no Sul. O sistem a v ertical
de relaes c li entelistas tornou-se uma forma de alocar obras pblicas e atenuar
a centralizao administrativa. O trasformismo permitia que as elites locais e os
representantes nacionais barganhassem interesses locai s e diretrizes nacionais em
troca de apoio eleitoral e parlamentar. 11 Os canais polticos de ligao com o
centro eram mais importantes do que os canai s administrativos ; em todo caso ,
.
' , o essencw1 era o vmcu
'
1o com o cen tio. 1 2
porem
Esse sistema negociado e diferenciado de controles centrais sobreviveu de
facto durante todo o interldio fascista. Aboliram-se as eleies, os partidos e as
liberdades polticas , mas os rgos tradicionais do Poder Executivo e boa parte
da antiga classe dominante permaneceram no poder. 1 3 Apesar das insti tuies
formais altamente centralizadas, a realidade da governana italiana incorporava
certa solicitude implcita para com as elites locais. Contudo , sob a Mon arquia,
sob o fascismo e por mais de duas dcadas sob a Repblica ps-fascista, para
as autoridades locai s todos os caminhos lev avam a Roma.
S omente aps a li Guerra Mundial , com o advento da poltica democrtica e
a crescente revolta dos movimentos locais contra a centralizao extrema, foi que
comeou a ressurgir o sentimento regionalista. Nov amente fortalecidos , os par
tidos polticos, tanto democratas cristos de centro-direita quanto socialistas e co
munistas esquerda, como sempre se opuseram ao governo nacional e em geral
reclamavam mai or descentralizao. Sob sua gide , a nova Constituio de 1948
.
.
.
dtretas
'
estab e I eceu e I etoes
para governos regwnats. 14
Esse mandado constitucional foi cumprido quase imedi atam ente em cinco re
gies "especiais" , situadas nas fronteiras nacionais e nas ilhas da Siclia e da
S ardenha, reas ameaadas pelo separatismo e por problemas tnicos. 1 5 Porm a
criao das demais regies "ordinrias", abrigando 85% da populao da Itlia,
exigia legislao competente e foi protelada devido forte resistncia poltica. A
administrao central naturalmente relutava em privar-se de qualquer autoridade
significativa. E o que mais importante, os democratas cristos, agora predo
minantes no plano nacional, temiam, com razo , que vrias regies do Cinturo
Vermelho do Centro-Norte da Itlia cassem em mos dos comunistas. Por mais
de 20 anos, a disposio constitucional sobre governos regionais permaneceu le
tra morta, e o controle central continuou sendo a regra.
Em meados dos anos 60, porm, muita coisa comeara a mudar. O pano de
fundo era a incrvel rapidez da transformao social e econmica na Itlia do
ps-guerra. Nos 20 anos decorridos entre 1950 e 1970, a economia cresceu mais
depressa do que nunca na histri a italiana e mais depressa do que em qualquer
outro pas ocidental. Milhes de itali anos migraram do Sul empobrecido para o
Norte industriai. 16 A participao da agricultura na fora de trabalho despencou
de 42 para 17% na metade do tempo requerido por mudanas semelhantes ocor
ridas em outros lugares ao longo da histri a econmic a do Ocidente. Os padres

36

CAPTULO 2

nutricionais melhoraram; o analfabetismo e a mortalidade infantil diminuram em


dois teros; as bicicletas foram substitudas por Vespas, e as Vespas por Fiats .
Milhes de italianos mudaram de emprego , de casa e de estilo de vida. A Itlia,
assim como a maioria de suas regies e de seus cidados, conheceu um dos mais
intensos perodos de mudana social j registrados .
A pol tica e o governo no acompanharam tais mudanas sociais e econ
micas. Todavia a esclerose cada vez mais frustrante da administrao central i ta
liana, um novo interesse pelo planejamento regional e uma guinada esquerda
na poltica nacional se combinaram para trazer novamente baila a questo dos
governos regi onais. Em fevereiro de 1968, aps uma obstruo recorde promo
vida por oposicioni stas conservadores, o P arlamento aprovou uma lei cri ando
mecanismos eleitorai s para as regies ordinrias . Dois anos depois aprovou-se
um projeto de lei dispo ndo sobre finanas regio nais , o qual pe1mitiu eleger, em
j unho de 1970, os primeiros conselhos regio nai s (contando de 30 a 80 membros ,
dependendo da populao da regio). N o s meses s ubseqentes, cada consel ho ,
seguindo a s convenes d o si stem a parlamentar partidrio i taliano, e legeu u m
presidente regional e uma j unta (giunta) e elaborou um "es tatuto" regional, de
finindo a organizao, as normas e as reas de jurisdio regional s uj eitas aos
dispositivos constitucionais e legislao nacional competente .
Os defensores das novas in sti tuies apresen taram toda um a srie de argu
men tos . Os populistas sustentavam que os governos regionai s elevariam os nveis
de dem ocracia ao promover a participao dos cidados e o atendimento das ne
cessidades locais. Os moderados alegavam que a descentrali zao faria aumentar
a eficincia administrativa. Os sulistas acreditavam que o governo regional po
deria acelerar o desenvolvimento social e econmico , reduzindo assim as desi
gualdades regi onai s . A autonomia regional interessava a quaisquer grupo s que
porven tura estivessem margem da po ltica nacional - como os comunistas em
meados do sculo e os catlicos algumas dcad as an tes . Os tecnocratas progres
sistas afinn avam que as regies eram necessri as ao plan ejamento scio -econ
mico raci onal , podendo levar a urn "novo modo de fazer poltica", mais prag
m tico do que o tradicional estil o poltico ideol gico italiano .
Os defe nsores do regionalism o acreditavam no poder da mudana institucio
nal para reformular a poltic a. Interpretavam o destino dos novos governos de
modo quase messinico, acreditando que "a criao de governos regionais po li
ticam ente autnom os seria respo nsvel por um a profunda ren ovao social e po
ltica do pas" . 1 7 Em nossa primeira srie de entrevistas com os conselheiros
recm-eleitos em 1970, eles se mostraram esperanosos e entusiasmados . Oti
mistas quanto ao futuro da reforma, entendiam que as regies representavam um
duro desafio para as autorid ades cen trai s . Aqueles foram anos de idealismo e eu
foria entre os regionali stas itali anos.
Porm a luta para garantir as verbas e a autoridade necessrias s novas regies estava apenas comeando . Foram precisos mais dois anos para que o go
verno central baixasse decretos transferindo poderes, recursos e funcionrios para
as regies , de modo que os novos governos s puderam real mente arregaar as
mangas em 1Q de abril de 1972. E o que era pi or, no plano regional, os decretos

M U D ANA D A S RE GRA S
de 1972 foram considerados totalmente inadequados pelos repres entantes de qua
se todos os partidos e pela opinio pblica, bem como pel as prp ri as aut oridades
locais. Nesses prim eiros anos, uma aliana de polticos nacionais cons ervadores,
uma burocraci a nacional fortemente arraigada e um Judicirio tradic ional ista
combinaram-se para impor s regies inmeras restries de ordem legal, admi
nistrativa e fiscal. As autoridades centrai s, que mantiveram poderes gerais de "di
reo e coordenao" sobre os assuntos regionais, no hesi taram em fazer uso
desses poderes. Por exemplo , cerca de um quarto de todas as leis aprovadas pe
las regies na primeira legisl atura foi vetado pela administrao central . Alm
disso , o governo central controlava com mo de ferro o cofre dos novos go
vernos. As projees de gastos publicadas em 1972 previam alocaes pratica
men te fixas para as regies nos trs anos subseqentes , ao passo que as despesas
da burocracia central aumentariam em 20%. A euforia transformou-se em des
nimo e irritao , quando os regionali stas perceberam que a verdadeira delegao
de poderes iria exi gir uma luta poltica com o centro .
Lideradas pelos destemidos governos regi onais da Lombardia (sob controle
dos dem ocratas cris tos progressistas) e da Em il ia-Romagna (sob controle dos
comunistas), e insufl adas pela onda esquerdista na poltica nacional em 1974175,
as foras regio nalis tas voltaram carga. Governos regi onais de vrio s matizes Norte e Sul, esquerda e direita - cerraram fileiras na chamada "frente regio
nalista" . Ess a coligao ganhou ainda o respaldo dos novos rgos nacionais que
havi am sido criados pel a reforma original - o Ministrio das Regies e a Co'
misso Interparlamentar das Regies. A mudana institucional comeava a ga
nhar impulso prplio.
Em julho de 1975, logo aps uma forte gu inada esquerda no segundo turno
das eleies regionais, os regio nalistas conseguiram fazer passar no Parlamento
a Lei nQ 3 82, autorizando a descentralizao de novas e importantes funes em
favor ds regies . A fim de mudar o pal co das deci ses e impedir novas obs
trues por parte da burocraci a central , a Lei nQ 3 82 exi gia que o govern o ob
tivesse no Parlamento a aprovao dos decretos execu tivos. A elaborao desses
decretos consumiu mais dois an os de negociaes in ten sas e s vezes pen osas
entre o governo nacional, as autoridades regionais e a Comisso Parlamentar das
Regi es, bem com o todos os partidos polticos. Em nossa bateria de entrevistas
realizada em 1976, os entrevistad os mostraram -se bem menos co nfiantes na ca
pacidade das regies para afirmar sua autonomia. Decl araram haver mai s conflito
entre o centro e a periferia e mai s controle cen tral do que haviam previsto seis
anos antes. Seu otimismo quanto capacidade das novas insti tuies para lidar
com problemas sociais e econmicos prementes era agora mais comedid o , e logo
acusaram Rom a de fazer corpo mole. Naturalmente as rei vi ndicaes de auto
nomia tinham agora muito mais prioridade em sua agenda.
Tal como sucede com as relaes intergovernamentais em toda parte, esse jogo
en tre centro e periferia era jogado simultaneamente de dois modos di stintos porm
relacionados: "um contra um" e "todos contra um " . Na verso um contra um , cada
regio tentava evitar ou diminu ir os controles centrais sobre deci ses especficas .
Na verso torl os contra um , os governos regi onai s lutavam em bloco para mudar

38

CAPTULO 2

as regras dos j ogos um contra um, a fim de aumentar seu poder de barganha. Nes
ses pdmeiros anos, a maioda das batalhas um contra um redundou em vitrias aca
chapantes das autoridades centrais. Todos os lados reconheceram que as relaes
entre centro e perifeda nesses anos eram formalistas, antagnicas e improdutiv as.
Mas se as batalhas um contra um favoreciam o centro , as b atalhas todos con
tra um atingiram um clmax mais favorvel s regies . Numa longa srie de reu
nies entre representantes dos pri ncipais partidos em j unho e j ulho de 1 977 ,
chegou-se a um acordo quanto ao pacote de medidas (os chamados 6 1 6 decretos)
que desmantelav a a burocracia nacional, transferindo s regies 20 mil postos,
inclusive parte considervel de vrios ministrios, como o Ministrio da Agri
cultura, e tambm centenas de departamentos sociais semipblicos . Delegou-se s
regi es ampla autoridade legislativa em vrias reas importantes, como servios
sociais e planej amento territorial . As disposies fiscais dos 6 1 6 decretos con
feriram s regies responsabili dade por aproximadamente um quarto de todo o
oramento naci onal - ou um tero , segundo algumas estimativas -, incluindo
se a medidas independentes que transferiram s regies praticamente toda a res
ponsabilidade pelos sistemas nacionais de assistncia mdica e hospitalar. At
1 989, somente esse setor respondia por mais da metade de todas as despesas re
gionais (e, como sempre sucede com a poltica de sade, por bem mais que a
metade dos problem as admin istrativos) .
Essa vitria regionalista deveu-se em parte a motivos polticos nacionai s . O
partido da Democracia Crist (DC) sofria o assdio dos comunistas (PCI) , cuj a
estrela subia rapidamente e m meados d o s anos 7 0 . Apoiado pelos socialistas e
pela ala esquerda da DC, o PCI batia-se pela maior descentrali zao em favor
das regies . Os 6 1 6 decretos representaram uma concesso do primeiro-ministro
Giulio Andreotti , da DC, visando a manter o apoio comunista ao seu governo .
Igualmente importante , porm , a existncia de governos regionais eleitos direta
mente gerara fortes presses e incentivos polticos para que houvesse maior des
centralizao . A frente regionalista vitoriosa tirou proveito de foras que foram
desencadeadas e, em certos casos, at mesmo geradas pela reforma inici al .
A delegao de poderes constitui inevitavelmente um processo de negociao
e no mero ato j urdico . O arcabouo jurdico e constitucional, o arcabouo ad
ministrativo (controles, poderes delegados, modelos pessoais etc .) e as finanas
representam no apenas os principais recursos do jogo atu al, mas tambm os re
sultados de jogos anteriores . Para os lderes regionais, os maiores trunfos das au
toridades centrais eram o controle das verbas e o controle da delegao de
autoridade formal - o cofre e o regulam ento. Os lderes das regies do Norte,
mai s ricas e ambiciosas, estavam mais interessados no regulam ento, ao passo que
o Sul estava mais preocupado com o cofre.
Di ante da recalcitrncia do cen tro, reforada pelo seu controle sobre as leis,
os regulamentos e as verbas, as regies recorreram a expedientes polticos menos
fom1ais . Contavam sobretudo com a solidariedade in ter-regional e com o apoio
dos grupos de interesse regionais e locais, da impren sa e da opinio pblica. Os
sulistas dependiam mais de estratgias "verticai s", como o recurso a algum pis
tolo nacional, enquanto os nortistas estavam mais dispostos a recorrer ao

M U D A N A D A S R E GRAS

39

coletiva ' orizont al" por meio de ma a pla frente regionalista . (Essa disti no
.
entre pohtica vertical no Sul e pohtlca
honzontal no Norte tornar a aparecer sob
vrias formas ao longo deste livro .) O confronto final com as autoridades cen
trais foi liderado principalmente pelos nortistas . Como veremos mais adiante nes
te captulo, em meados dos anos 70, os eleitores e os lderes comunitrios do
Norte e do Sul tinham abraado a causa da reforma regional, ainda que pudes
sem ver com reserva a atuao de seu prprio governo regional . O movimento
pela delegao de poderes ganhara enfim autonomia.
Os 6 1 6 decretos refletiram a vitria das regies na luta crucial para estabe
lecer sua autoridade formal. A luta menos dramtica, porm mais difcil, para fa
zer uso dos novos poderes e dispor dos novos recurs os ainda estava por ser
travada. A vitria de todos contra um das regies fora to arrasadora que elas
j no tinham mais como culpar as autoridades centrais por suas prprias defi
cincias . Podendo ento fazer um retrospecto, disse-nos um lder regional em
1 98 1 : "Eles nos atiraram na gu a contando que soubssemos nadar" . Uma figura
destacada da burocracia romana valeu-se de uma imagem mais cnica porm
mais acurada: "Com os decretos de 1 977, demos finalmente s regies bastante
corda com que pudessem se enforcar" .
A mudana da guarda na cpula de vrias regies importantes durante a se
gunda legislatura ( 1 975-80) simbolizou os novos desafios que aguardavam as re
gies . Lderes carismticos como Piero Bassetti , presidente d a Lombardia (DC) ,
Guido Fanti, presidente da Emilia-Romagna (PCI), e Lelio Lagorio , presidente
socialista (PSI) da Toscana, ascenderam da poltica regional e foram substitu
dos
,
por administradores mais prosaicos.
A nova diviso de autoridade entre o centro e as regies ainda estava longe
de ser federal . A maioria dos recursos regionais provinha do centro , e as au
toridades centrais m antinham poder de veto sobre a legislao regional . Mas as
regies eram mais poderosas do que o governo local j amais havia sido na Itlia
unificada. A autoridade legislativa das regies agora abrangi a reas como s ade,
habitao , planej amento urbano, agricultura, obras pblicas e certos aspectos da
educao . Alm disso , os estatutos regionais haviam submetido sua j urisdio
o pl anej amento territorial, econmico e estrutural. As amplas atividades da Cassa
pei il Mezzogiorno (Fundo para o S ul), responsvel por macios investim entos
pblicos no Sul, estavam sujeitas a um maior controle por parte dos represen
tantes dos governos regionai s .

"Doravante as regies, ou as municipalidades sob superv1sao regional, poderiam


criar suas prprias secretalias sociais e dot-las de pessoal, gerir seus programas
de subsdi os para agricultores e artesos, e organizar suas cooperativas e creches
escolares. Poderiam formular planos regionais de urbanizao e aproveitamento de
terras, assumir o controle das cmaras de comrcio ( . . . ). O mais impressionante era
talvez a delegao da tarefa vital de 'zelar pela moral pblica ' , ou seja, o poder
de conceder licenas a donos de restaurante, lojistas, motoristas de txi, portadores
de armas etc. Estes eram efetivamente poderes de fiscalizao. A estava, enfim,
uma revoluo no governo.' d 8

40

C A P T U L O 2

M U D ANA D A S R E GRA S

A respo nsabilidade por muito s aspectos do governo que diziam respeito vi


da do cidado comum i tali ano - m uitas das funes bsicas que os sucessivos
governos nacionai s haviam deixado de cumprir - foi assim transferida s regi es .
Os recursos que os governos regionais agora contro lavam do bem uma
medida de sua importncia. Dezenas de milhares de postos administrativos fo
ram criados para servir aos novos governo s e, durante a febre de descentra
lizao no incio dos anos 70, milhares de funcionrios foram transferidos da
b urocracia central para as regies. At abril de 1 9 8 1 , as 1 5 regies ordinrias
empreg avam 46 .27 4 funcionrios administrativo s , n mero que aumentara 7 6 %
n o s c inco anos anteriores . (As cinco regies especiais empregavam ou tros
29 . 3 83 fu ncionrios.) 19

Ta b e l a 2 . 1

G a st o s d as

Sade
Agricultura
Transportes
Administrao geral
Habitao/obras pblicas
Educao
Meio ambiente
Assistncia social
Indstria/artesanato
Comrcio/turismo
Cultura
Servio da dvida
Outros
Gastos totais
a

i t a l i an as ( p o r s e t o r) , 1 9 8 9

Conta
corrente3

Conta de
capital3

Total3

Totalb

48.779,2
2.004,3
4.561 ,7
4.874,6
1 21 ,7
2.232,4
340,6
1 .364,4
282,6
447,5
429,4
0,0
1 .71 1 ,2
67. 1 49,6

2.269,7
4.895,7
1 .646,9
1 .059,0
5 . 1 49,4
385,4
1 .863,7
539,0
1 .513,9
896,4
386,0
622,7
2.262,9
23.490,7

51 .048,9
6.900,0
6.208,6
5.933,6
5.271 '1
2.617,8
2.204,3
1 .903,4
1 .796,5
1 .343,9
8 1 5,4
622,7
3.974 , 1
90.640,3

37.208
5.029
4.525
4.325
3.842
1 .908
1 .607
1 .387
1 .309
980
594
454
2.897
66.064

56,3
7 ,6
6 ,8
6,5
5,8
2,9
2,4
2,1
2 ,0
1 ,5
0 ,9
0,7
4,4
1 00,0

41

lhes em 1 989, a maior parte dos quais proven iente do gove


rno central sob
forma de transfern cias para finalidad es gerais e especfic as . 20 (A
tab ela 2. 1
mostra o perfil dos gastos regionais em 1 989 .) At o inci o dos anos
90, os go
vernos regionais estavam gastando quase um dcimo do produto inte
rno br uto
italiano , parcela um pouco inferior quela correspon dente aos estados norte
-ame
ricanos . Para organiza es que existiam apenas no papel h cerca de 1 5 an
os , as
regi es tinham passado a controlar montantes extremame nte elevado s . De
fato ,
na maior parte dos an os 70 e 80, av olumaram- se em quase toda parte as
do
ta es no-u tilizadas que eram transportada s de um exerccio para outro , j que
os recursos canalizados para as regies excediam sua novel capacidade admi
nistrativa.
Alm de definir a organizao e os mtodos da nova instituio , nos pri
meiros anos a legi slao regional ocupou-se sobretudo da distribuio de verbas
- crdito para cooperativas agrcolas , bolsas para estudantes carentes , assi stncia
a deficientes, subsdio s para nibus interurbanos , subvenes para o S cala etc .
B uscando apoio pbl ico , mas carecendo da necess ri a infra-estrutura admini stra
tiva e no raro de autoridade legal para efetuar importantes reformas sociai s, a
mai ori a das regies se empen hava em fazer poltica distri butiva - geralmente da
maneira dispersiva que os itali an os chamam de leggine (leis menores) e inter
venti a pioggia (proj etos que "choviam" indiscriminadamente sobre a regio).
Por outro lado, certas regies realmen te efetuaram reformas importantes em
reas como o pl anej amento urbano, a proteo ambi en tal e os caticos servios
s ociais e de sade i tal ianos . Vrias regi es foram pi oneiras na introduo da es
trutura organ izacional indispensvel ulterior reforma nacional da sade e da as
sistncia soci al : a "unidade local dos servios sociais e de sade". A maioria dos
espec iali stas concordo u em que o planej amento urbano melhorou sensivelmente
depois que a responsabilidade por essa funo foi transferida do centro para as
regies . Em algumas reas "nov as" da pol tica pblica, como energia e meio am
biente, muitas regies ocuparam o vazio deixado pelos paquidrmicos mini stri os
romanos, que custaram a adaptar-se s novas demandas pblicas e sociais. Nos
prximos captulos vol tarem os a uma importante questo : saber se a au toridade
legisl ativa das regies excedia sua capacidade admini strativ a. B em ou mal , po
rm, a poltica in terna ital iana fora em grande parte regio nalizada. O govern o re
gional tornara-se, na sugestiva expresso ele Max Weber, "uma len ta perfurao
ele tbuas duras" . 21

Total em bilhes de l iras.

b Total em US$ bilhes.

O total de recursos disponvei s para as regwes aum entou exponencialmente


nos anos 70 e 80, passando de cerca de US $ 1 bilho em 1 973 para aproxi ma
damente US$9 bilhes em 1 976, US $22 bilhes em 1 979 e mai s de US$65 bi-

A E LITE PO LTI CA R E G I ONAL:


"UM N OVO MODO D E FAZE R POLTICP\'

Nas duas dcadas aps 1 970, alteraram -se as regras d o jogo do governo n a Itli a.
Cabe agora indagar que efei to tiveram es sas mudanas institucionais no modo ele
fazer poltica e no modo pelo qual os ital ianos eram go vern ado s .

42

C A P T U L O

S egundo Montesquieu, nos primrdios de uma nova forma de organizao po


ltica, os lderes moldam as instituies, mas posteriormente as institu ies mol
dam os lderes. A interao de mudana i nstitucional e elite poltica tem um
importante papel na histria da experincia regional italiana.
No debate que antecedeu a criao das regies, certos crticos haviam pro
fetizado que os conselhos se tornariam um antro de politiqueiros decadentes . Al
guns regionalistas utpicos, por sua vez, previram o surgimento das bases
regionais de um grupo de cidado-polticos nefitos. No caso, nenhuma dessas
expectativas se justificava. Desde o incio, os novos conselhos foram constitudos
por polticos em ascenso, capazes, ambiciosos e altamente profissionais . 22
Con_tando cerca de 45 anos ao eleger-se, o conselheiro tpico j acumulou pe
lo menos 25 anos de experincia em questes partidrias . Em mdia os conse
lheiros so alguns anos mais moos e menos experientes do que os membros do
Parlamento nacional, mas em outros aspectos seu peifil se assemelha m ais ao de
um parlamentar que ao de um conselheiro municipal. Tanto assim que, entre
1 970 e 1 9 85 , pelo menos 20% dos conselheiros regionai s (e mais de um tero
dos que ocuparam algum posto de liderana regional) trocaram seu cargo por
uma cadeira no Parlamento nacional . 23 Na carreira poltica italiana, o cargo de
conselheiro regional tornou-se uma etapa importante, marcando claramente a pas
s agem do poltico amador para o poltico profissional .
A nova elite poltica regional composta principalmente d e homens que se
fizeram por si mesm os . (Menos de 5% dos conselheiros regionais so mulheres;
independentem ente de sua acessibilidade no tocante a outros aspectos importan
tes, o conselho regional, assim como a poltica itali ana em geral, continu a sendo
um mundo dominado pelos homens.) As origens soci ais dos conselheiros so
mais modestas que as dos p arlamentares nacionais, mas muito superiores s dos
conselheiros municipais. S alvo uma exceo, os legisladores regionais so muito
ligados s cidades e aldei as de suas respectivas regies. 24 Cerca de 3 5 -40% dos
conselheiros regionais so filhos de operrios, artesos ou agricultores, mas so
mente 1 5 -20 % deles chegaram a exercer tais ocupaes . Mais da metade dos
pais dos conselheiros no foi alm do curso primrio e somente 1 0- 1 5 % fre
qentaram a universidade. Entre os prprios conselheiros, porm, a grande maio
ria (77% em 1 989) freqentou a universidade, ndice que se aproxima da mdia
verificada entre os parlamentares e que praticamente o dobro da mdia dos
conselheiros municipais itali anos.
Os conselheiros regi onais so polticos tarimbados, com larga experincia em
questes partidrias e de governo local. Mais de trs quartos exerceram cargos
eletivos anteriormente, e mais de quatro quintos ocuparam um destacado posto
de liderana em seu partido poltico . O conselho municipal continua sendo um
trampolim importante para o conselho regional, pois dois teros dos conselheiros
regionai s j haviam servido ao governo municipal . Nos dois primeiros decnios
do governo regional, a prpria regio substituiu a provncia (a unidade admi
nistrativa entre a regio e o governo local) como escalo crucial da hierarquia
poltica itali ana. Entre 1 970 e 1 989, o nmero de ex-ocupantes de cargos pro
vinciais entre os conselheiros regionais diminuiu de 45 para 20% , e o nmero de

M U D A N A D A S RE GRAS

43

anti gos ou atuais lderes partidrios provinciais caiu de 85 para 65 % . J 0 n


mero de conselheiros que ocuparam (ou hoje ocupam) um posto importante em
sua organizao partidria regional aumentou de 26 % em 1 970 para 59% em
1 989. Ess a tendncia nas trajetrias polticas reflete a progressiva (porm ainda
incompleta) "regionalizao" das organizaes partidrias italianas e consti tui 0
primeiro indcio de um novo cursus honorem poltico regional .
Pouco a pouco o conselheiro regional passou a ver o seu cargo como uma
atividade de tempo integral - sinal de maior institucionalizao . 25 O nmero de
conselheiros que continuam a exercer alguma outra ocupao alm de seu cargo
no governo regional caiu de 69% em 1 970 para 45% em 1 989. O conselho re
gional passou a ser reconhecido como um campo de atuao para polticos pro
fissionais . 26 O primeiro teste para uma nova instituio poltica que esta se
mostre capaz de mobilizar as aspiraes e ambies de polticos srios. Os go
vernos regionais italianos passaram nesse importante teste.
E, o que ainda mais importante, o governo regional transformou a cultura
poltica da elite. A maior metam01fose na poltica regional observada em nossas
entrevi stas com conselheiros e lderes comunitrios entre 1 970 e 1 989 uma no
tvel despolarizao ideolgica, aliada a uma forte tendncia a uma abordagem
mais pragmtica das questes pblicas.
A despolarizao ideolgica se deve principalmente a uma convergncia di
reita de opinies quanto a uma srie de questes controversas, resultante de uma
forte tendncia moderao entre os comunistas e outros polticos de esqu erda.
O nmero de esquerdistas (PCI, PSI e outros grupos de esquerda minoritrios)
que consideram, por exemplo, que "o capitalismo representa um a ameaa It
lia" caiu de modo acentuado e progressivo de 97 % em 1 970 para 76% em 1 976,
54% em 1 98 1/82 e finalmente 28% em 1 989. 27 Nessa e em muitas outras ques
tes semelhantes, por sua vez, os democratas cris tos e os polticos de outros
partidos de centro-direita mostraram uma tendncia conservadora muito mais mo
desta e bem menos uniforme. O nmero de centristas e direitistas que sustentam,
por exemplo, que "os sindicatos tm demasiado poder na Itlia" passou de 67%
em 1 970 para 74% em 1 976 e 86% em 1 9'8 1/82, voltando a 65% em 1 98 9 . As
sim, o fosso existente entre os partidos esquerdistas e direitistas diminuiu con
sideravelmente entre 1 970 e 1 989.
O efeito dessas mudanas est resumido na figura 2. 1 , que mostra a dis
tribuio dos polticos segundo um ndice de quesitos esquerda-direita, baseado
em perguntas sobre capitalismo, poder sindical, distribuio de renda, divrcio
e greves no setor pblico . (A tabela 2.2 enumera os componentes do ndice de
quesitos esquerda-direita.) Em 1 970, as opinies desses polticos estavam dis
tribudas de uma tpica maneira bimodal polarizada, enviesada para a extrema
esquerda. S eis anos depois, a distribuio continuava bimo dal, mas diminura a
distncia entre os modos. Em 1 98 1/82, o centro de gravidade deslocara-se para
a direita, de modo que a distribuio, mesmo no sendo mais to polarizada,
ainda era bastante ampla. Em 1 989, o pndulo voltara para o centro, de modo
que a distribu io era arquetipicamente "normal", com o modo no centro da

44

M U D ANA D AS RE GRA S

CAPTULO 2

distribuio e uma disperso esquerda-direita muito menor do que duas dcadas


antes . 28
A tabela 2.3 apresenta a mesm a evidncia num formato ligeiramente dife
rente, mostrando uma acentuada reduo no nm ero de conselheiros que defen
diam posies extremas , seja esquerda ou direita do ndice de quesitos
esquerda-direita ; a proporo de extremistas despencou de 42% em 1 970 para
apenas 1 4 % em 1 989. Em seus dois primeiros decnios de existncia, a nova
instituio registrou uma forte e progressiva tendncia centrpeta na poltica re
gional.
medida que diminuam as dis tncias ideolgicas , aumentava a tolerncia
entre as diferentes linhas partidrias. Em cada s ondagem , pedimos aos polticos
que indicassem sua simpatia ou an tipati a em relao aos diversos partidos po
lticos classificando-os numa escala de O (total antipatia) a 1 00 (total simpati a) .
A figura 2 . 2 mostra o s pontos atribudos a cada partido por polticos adversrios.
Os resultados revelam uma firme tendncia maior aceitao mtua entre pra
ticamen te todos os partidos. Em mdia, a si mpatia dos no-comuni stas pel o Par
tido Comunista Itali an o aum en tou de 26 em 1 970 para 44 em 1 989, por exem
pl o , enqu anto a simpatia pelos democratas cristos entre os conselheiros dos
demais partidos aum entou de 28 em 1 970 para 39 em 1 989. S omen te o Movi
men to Social Neofascista Italiano e, em menor grau , a Democracia Proletria de
extrema esquerda permaneceram ostracizados pelo resto da eli te poltica, mas at
mesmo essa rej eio j era menos radical em fins dos anos 80 do que no co
meo dos anos 70.
Praticamente todos os pontos atribudos situam-se na metade i nferior da es
cala de simp ati a-antipatia, pois no se pode esperar que num sistema competiti vo
os polticos manifestem muita consi derao pel os seus adversrios. A simpatia
pelos partidos rivais (m esmo pelo relativamente bem-aceito Partido S ocialista Ita
liano) p arece chegar no mxim o a uma neu tralidade 50-5 0. Nos primeiros 20
anos da experincia regional , porm , as forts sim as tenses que sempre caracte
rizaram a po ltica partidria italiana di ssiparam-se gradualmente , sendo substi tu
das por um crescente respeito mtu o .
A atenuao d o sectari smo entre a el i te poltica regi onal no refletiu somente
as ampl as mudanas operadas na sociedade italiana. Em sondagens paralelas jun
to opinio pblica constatamos que, no final dos anos 70, embora estivesse ha
vendo um degel o nas relaes interpartidrias no sei o da el ite poltica regional,
a hostil idade partidria estava na verdade aumentando entre os eleitores comuns
italiano s . Nos an os 8 0, esse sectari smo entre as massas come ou a di minuir. Tal
cron ologia condiz com a interpretao de que a despol ari zao da poltica ita
liana foi iniciativa da elite, embora sej a necess rio efetuar mais pesquisas para
confirmar totalmen te essa hiptese. Sej a como for, quando da criao dos go
vernos regionais, havia maior hostilidade entre os conselheiros recm-eleitos dos
diferentes partidos do que entre seus respectivos eleitores . Duas dcadas depois,
essa tendnci a invertera-se totalmente, e as relaes interpartidrias eram consi
deravelmente mais abertas e tolerantes entre os polticos regionais do que entre
os eleitores. 29

45

F i g u ra 2 . 1

D e s p o l ar iza o e s q u e r d a- d i re it a ,

Conselheiros regionais
35

9 70 - 8 9

(%)
1 970

ndice de quesitos
esquerda-direita

30
25
20
15
10

?
o
Extrema
esquerda
Consell1eiros regionais

(%)

25

1 9 76

ndice de quesitos
esquerda-direita

20
15
10

trema
!x
Cillentro!jDire#.itaEdireita
o Jd
l
e ma;E sjquerdilat
Exilltr
esquerda
Conselheiros regionais
25

(%)
1 98 1 /82

ndice de quesitos
esquerda-direita

20
15
10

Extrema
esquerda

Esquerda

Conselheiros regionais
25

(%)

1 989

ndice de quesitos
esquerda-direita

20
15
10

Extrema
esquerda

46

M U D ANA D A S RE GRAS

C A P T U L O 2

47

F i g u ra 2 . 2

Ta b e l a 2 . 2

S i m p at i a p e l o s adv e r s r i o s p o l t i c o s e nt r e o s c o n s e l h e i ro s r e g i o n ai s ,
1 9 70-89

C o m p o n e n t e s d o n d i c e d e q u e s i t o s e s q u e rd a- d i r e i ta

Simpatia pelo partido indicado (mdia)


60 ---------------------------,

1 . Na distribuio de renda os trabalhadores realmente esto em sit uao desfavorvel .


(concorda)
2. Os sin dicatos tm demasiado poder na Itlia. (discorda)

50

3. A instituio do divrcio na Itlia sinal de progresso. (concorda)

PSI

.
.

. . .

20
Nota: Em cada q uesito obtiveram-se as respostas: "concordo i nteiramente " , "concordo mais ou menos " , "dis
cordo mais ou m enos" ou "discordo inteiramente". O ndice cumulativo em todos os cinco q uesitos . Nos q uesi
tos 2 e 4 a contagem de pontos invertida para garantir o alinhamento esquerda-direita.

. .
, ' ' .
. . . ' . . . . . -+
.
.
.

'"
" ' "' "
,..,.li(' ' " " ' ' " ' "

....

..

. .... . . . . .

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.
.

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-. .

. . . . ....,.
. .. .

. ..

*'

_..

"'

.
.

5, O capitalismo representa uma ameaa para a Itlia. (concorda)

. . .

, "' '
'

PRI
30

. . .. . , "

40

4. Nos servios pblicos (por exemplo, gs, transportes) o direito de greve deveria ser limit ado.
(discorda)

. . .
....
. . . . . . . .

..

DC
PCI
PSDI
PLI

_,

..

. .

.. .. .. .. .. ..

._ .. .. .. .. .. .. .

DP

10
MSI
o

..

..

1 970

...

..

..

...

...

...

..

..

..

1 976

..
.

1 981/82

1 989

Ta b e l a 2 . 3

D e s p o l ar izao d o s c o n s e l h e i ro s r e g i o n a i s , 1 9 70 - 8 9

Percentual
1 970

1 976

Extremista

42

31

21

14

Moderado

58

69

79

86

1 00

1 00

1 00

1 00

(72)

(1 54)

(1 51 )

(1 66)

(Nmero)

1 981/82

1 989

Nota: Extremi smo e moderao so medidos pela pontuao no ndice de quesitos esquerda-direita. As pon
tuaes n as q u atro categorias "externas" da figu ra 2.1 (duas na extrema esquerda e duas na extrema direita)
equivalem a "extremista" , enquanto as pontuaes nas cinco categorias do meio equivalem a "moderado". O
ndice e os pontos crticos so constantes nas quatro baterias de entrevistas.

PSI: Partido Socialista Italiano


PRI: Partido Republicano Italiano
DC: Democracia Crist
PCI: Partido Comunista Italiano
PSDI: Partido Social Democrata Italiano
PLI: Partido Liberal Italiano
DP: Democracia Proletria
MSI : Movimento Social Italiano

Um a consequencia importante dessa tendncia para a poltica regional que


a hostilidade partidria deixou de representar um obstculo contemporizao no
tocante a questes prticas. Corrobora essa concluso o fato de o estilo ideol
gico de fazer poltica ter entrado em decadncia nessas duas dcadas. Os pol
ticos regionais j no vem o mundo somente em preto e branco, mas em
tonal idades mais acinzentadas (e mais passveis de negociao).

48

M U D ANA D A S R E G

C A P T U L O 2

lhei ros que c onsi deraram esse perfil ni tidamente ideolgico caiu d e 26% em
1 979 para 2 1 % em 1 97 6 , 1 4 % em 1 98 1 /82 e apenas 1 0% em 1 9 89. O prag
matismo no era mais uma pecha e sim um modo de negociar.

Ta b e l a 2 . 4

Te n d n c i as d a c u l t u r a p o l t i c a d a e l ite , 1 9 70-89

Percentual de concordncia
Afirmaes com que os conselheiros
esto de acordo
Nas atuais questes sociais e econmicas
fundamental que as consideraes
tcnic as tenham maior peso do que as
consideraes polticas.
Transigir com o adversrio polt ico
perigoso porque geralmente implica
traio ao prprio partido.
Nas controvrsias polticas, em geral
devem-se evitar posies extremadas
porque a melhor soluo costuma estar
no centro.
Em ltima anlise, a lealdade aos
concidados mais importante do
que a lealdade ao partido.
(Nmero aproximado)

1970

1976

1 981 /82

1 989

28

43

64

63

50

35

34

29

57

72

70

70

68
(77)

72
(1 58)

84
(1 54)

94
(1 71 )

A tabela 2.4 mostra como a cul tura poltica dos conselheiros regionais se mo
dificou entre 1 970 e 1 989. A proporo de conselheiros que entendiam que "nas
atu ais questes sociais e econmicas fundamental que as consideraes tcnicas
tenham maior peso que as co nsideraes polticas" saltou de 28% em 1 970 para
6 3 % em 1 9 89 . A proporo daqueles para quem "tran sigir com o adversrio po
ltico perigoso porque geralmente implica traio ao prprio partido" despencou
de 50% em 1 970 para 29 % em 1 989. Os que aconselhavam moderao , enten
dendo que, "nas controvrsias polticas, em geral devem-se evitar posies extre
madas porque a melhor soluo costuma estar no centro", aumentaram de 57%
em 1 970 para 70% em 1 989. A proporo dos que sustentam que, "em ltim a
anl ise, a lealdade aos concidados mais importante d o que a lealdade a o par
tid o" subiu de 68% em 1 970 para 94% em 1 989. Nesses anos, a idia de pr a
lealdade cvica acima da lealdade partidria deixou de ser uma proposio dis
cutvel para tornar-se um lugar-comum. Examinando atentamente as mudanas de
ano para ano indicadas na tabela 2.4, no ta-se que essa metamorfose da cultura po
ltica da el ite estava praticamente concluda no incio dos anos 80.
Em pouco mais de I O an os j se faziam sentir os efeitos corretivos e mo
deradores do envolvimento no governo regional, e a intransigncia ideolgica ia
cedendo o passo a uma valorizao das virtudes da contemporizao e da ex
peri nc ia tcnica. Solicitados a classificar o perfil de sua regio numa escala de
cinco ponto s , vari ando de "ideol gico " a "pragm tico'.', a proporo de conse-

A comparao das entrevistas feitas com os conselheiros em 1 970, 1 976 e


1 9 8 1 182 revela algumas mudanas interessantes no modo de eles analisarem de
term inadas questes regionais, como servios sociais ou desenvolvimento eco n
mico. 30 Em comparao com nossa primeira srie de entrevistas , posteriormente
os conselheiros formularam suas anlises menos em termos de fins precpuos e
mais em termos de meios prticos . Eles passaram a ver-se menos como media
dores e mais c omo responsvei s, menos como tribunos eloqen tes das causas po
pulares e mais como defensores competentes do interesse pblico . Aps uma
dcada de governo regional, os lderes regionais se havi am totnado menos te
ricos e utpicos e menos preocupados em defender os in teresses de certos grupos
regionai s em detrimento de outros. As questes prticas de cunho administrativo ,
legislativ o e financeiro adquiriram maior relevo. Agora os conselheiros falavam
mais em prestao eficiente de servios e investimento em estradas, e menos em
"capital ismo" ou "socialismo", "liberdade" ou "explorao" .
Tais tendncias certamente estavam ligadas ao senso de prioridades institucio
nais dos lderes. Nos anos 80, ao falarem das questes mais importantes enfren
tadas pelo governo regional e de suas esperanas para o futuro, os conselheiros
deram menos ateno justi a, igualdade e reforma social do que haviam da
do em 1 970. Agora eles se concentravam mais na reforma administrativa, poltica
e regimental. A autonomia legislativa e a eficincia administrativa (ou, mais fre
qentemente, a ineficincia administrativa) ganharam evidncia em suas anlises
sobre o governo regional, ao passo que a preocupao com a "transformao so
ci al radical" dos primeiros anos messinicos fora praticamente esquecida.
Ao entrarem pela primeira vez na cmara do conselho, os novos legisladores
viam a poltica e as relaes sociais basicamente como um jogo de soma zero ,
girando em torn o de conflitos que em ltima instncia eram inconciliveis . Tal
vi so , arraigada nas lu tas sociais e ideolgicas do passado italiano, predispunha
os consel heiros discrdia e im pedia a colaborao prtic a. Esse modo de en
carar os co nflitos sociais e polticos transformou-se singularmente no primeiro
decnio da experincia regional . A figura 2 . 3 mostra que nesse perodo a nfase
dos consel heiros no co nflito inconcilivel diminuiu, ao passo que a nfase no
consenso au mentou progressi vamente .
A poltica na arena regional geralmente moderada. Ao longo desses 20
anos, a maioria dos consel heiros afirm ou que era possvel confiar em seus co
legas, mesmo em seus rivais poltico s . Cerca de dois teros sustentam que ad
versri os ideol gicos podem chegar a consenso sobre problemas prticos da
regio. Trs quartos dizem que as atividades do conselho so mais marcadas pela
colaborao do que pel o conflito, opinio que compartilhada pela esm agadora
maioria dos lderes comunitrios com quem convers amos.

50

CAPT U LO 2

M U D A N A D A S R E G R A S

F i g u ra 2 . 3

Te n d n c i as d a o p i n i o d o s co n s e l h e i ro s s o b re o s co nfl i to s , 9 7 0 - 8 9
Opinio dos cons elh eiros sobre conflitos sociais
e interesses comuns, 1 97 9 a 1 98 1 /82

"Que mais tpico da sociedade:


0 Interesses comuns,
0 Conflitos conciliveis, ou
0' Conflitos inconciliveis?"

1 00
80
60
40

Interesses comuns
Conflitos conciliveis
Conflitos inconciliveis

CEJ

Rll

20
o

i 970

1 976
Opinio dos conselheiros s obre sua regi o, 1 9 70- 89

i OO

Conselheiros regionais (%)


"Sua regio :
ou
Relativamentntee conflituosa,
consensua l?"
Relativame

80

contrariamente s tradies d a poltica italiana, o s c onselhos region ais cada vez


mais se caracterizam por um partidarismo "aberto" em vez de ''fech ado" . o plu
ralism o da poltica partidria nas regies no o "pluralismo polarizado" que du
31
rante tanto tempo caracterizou a poltica nacional italiana. Os lderes apren deram
a discordar sem se desentender e aprenderam a respeitar seus adversrios.
As evidncias acumuladas so impressionantes: nas duas primeiras dcadas da
expedncia regional houve uma mudana radical na atmosfera e na cultura polti
cas, passando-se do conflito ideolgico colaborao, do extremismo moderao,
do dogmatismo tolerncia, da douttina abstrata gesto prtica, da articulao de
interesses agregao de interesses, da reforma social radical ao "bom governo".
Alguns 1:egionalistas lamentam "o relaxamento das tenses idealistas", e de
certo modo simpatizamos c om essa queixa. A passagem do idealismo mera
"competncia" pode acabar levando a uma tecnocraci a rida, inspida e insens
vel. 32 No contexto italiano, porm , entendemos que as tendncias aqui descritas
assinal am uma importante etapa na transformao da poltica italiana. Bem ou
mal , as "tenses idealistas" se relaxaram, e os novos lderes regionais vo le
vando adiante a tarefa de construir a nova instituio .
Como foi que a cultura poltica das elites regionais se modificou tanto nessas
duas dcadas? No nada fcil explicar essas tendncias a partir de uma pers
pectiva geral dos s uces sivos conselhos regionais. Entre as vrias alternativas, trs
hipteses se destacam : 33
o

Renovao eleitoral.

Talvez as mudanas que detectamos entre os conselheiros regionais


refletissem uma despolarizao na poltica nacional. Talvez os polticos i talianos em
geral - no apenas aqueles diretamente envolvidos no governo regional - tenham se
tornado mai s centristas e pragmticos nos anos 70 e 80. Como j assinalamos, tal in
terpretao posta em dvida pelo fato de que a polarizao partidria entre os elei
tores i talianos persisti u e at mesmo aumentou durante a maior parte desse perodo.
No dispomos de dados diretamente comparveis sobre a mudana de perfil dos po
lticos nacionais, mas podemos averiguar melhor essa hiptese comparando as opinies
dos conselheiros recm-eleitos em 1 975 e 1 980 com as opinies iniciais de seus co
legas cinco anos antes. Seriam os sucessivos contingentes de novatos mais moderados,
indicando assim que o elenco nacional de candidatos, do qual esses novatos faziam
parte, estaria se tornando mais moderado?

Socializao institucional. Talvez o prpdo envolvimento no governo regional tenha


levado seus protagonistas a trocarem o dogmatismo ideolgico por um pragmatismo
mai s consensual. Das trs interpretaes alternativas, esta a nica que implica que
a prpria reforma insti tucional trouxe importantes conseqncias para a poltica regia-

60
Consensual
Rll Ambas as coisas
Conflituos a

CZJ

40
20
i 970

1 976

i 98 1 /82

i 989

Isso evidenteme nte no significa que todos estejam de acordo em todas as


questes. Na verdade a discordnc ia a respeito de certos assuntos aumentou de
pois de 1 977, quando a transfernc ia de autoridade e recursos do governo central
fez com que os lderes regionais se vissem pela primeira vez diante de opes
concretas e, logo , diante de questes concretas em relao s quais podi am d is
cmdar. A controvrsi a no desapareceu da poltica regional (como veremos no ca
ptulo 4), nem o prprio conflito incompatvel com o bom governo. Todavia,

Si

Talvez os membros mais extremistas dos primeiros conselhos no


tenham conseguido reeleger-se, sendo substitudos por moderados mais ao gosto dos
eleitores ou dos que lanavam candidaturas estando fora do governo regional. Sendo
assim, a mentalidade no estari a mudando, mas a composio dos conselhos, sim. Po
demos averiguar essa hiptese comparando os conselheiros recm-eleitos em 1 975 e
1 980 com os que deixaram o cargo nesses anos .
Poltica nacional.

52

CAPTU LO 2

na!, cti ando um frum no qual os lderes polticos podi am chegar a um acordo quanto
aos problemas prticos de sua regio. A comprovao dessa hiptese depende de uma
comparao direta das opinies dos conselheiros que continuaram no cargo em 1 97 5
e 1980 com suas prprias opinies cinco anos antes.
Nossa srie de sondagens, nas quais entrevistamos muitos dos mesmos indi
vduos em 1 970 e 1 976 e novamente em 1 9 8 1 /82, lana luz sobre essas inter
pretaes alternativas, mas no podemos resolver a questo definitivamente. 34
Nosso estudo, conquanto meticuloso, no foi um experimento cientfico totalmen
te controlado. Podemos fazer um a comparao "antes e depois" dos conselheiros
e lei tos, mas no dispomos de um grupo de controle dos polticos fora da ins
tituio regional. Contudo, nossos dados conoboram as seguintes concluses : 35
o

A renovao eleitoral praticamente em nada contribuiu para a crescente moderao


dos conselhos regionai s. Em geral os conselheiros recm-eleitos no eram mais mo
derados do que aqueles a quem substituam ; na verdade, os novatos eram s vezes me
nos moderados do que seus antecessores . No raro a renovao costumava conter a
tendncia moderao, e no aceler-la. A moderao no era imposta instituio
pelos eleitores nem pelos que lanavam candidaturas estando fora do governo.

As tendncias nacionais, mesmo no sendo facilmente distinguveis das tendncias es


pecifi camente institucionais, parece que contriburam modestamente. Os sucessivos
contingentes de novatos no consel ho eram mais centristas do que seus predecessores
tinham sido inicialmente, porm menos centristas do que estes haviam agora se tor
nado. As influncias nacionais no foram importantes entre 1 970 e 1 976, mas nossos
dados indicam que a despolarizao no plano nacional acelerou-se nos cinco anos sub
seqentes, tornando-se mai s influente na pol tica regional .

A socializao institucional , isto , a converso dos titulares do cargo, foi importante


e explica em grande parte a tendnci a moderao. Tais influncias insti tucionais fo
ram mais fortes nos primeiros anos da reforma, quando os novos lderes regi onais ini
cialmente travaram contato uns com os outros e tambm com os problemas comuns.
Os mesmos conselhei ros que, ao elegerem-se pela ptimeira vez, deram mostras de ex
tremismo ideolgico e sectati smo revelaram-se mai s moderados cinco ou I O anos de
pois. A crescente moderao observada de uma legislatura para outra concentrava-se
precisamente naqueles que se manti veram no cargo. Os membros da primeira gerao
que chegaram ao terceiro mandato (aproximadamente um tero do grupo original) es
tavam entre os mais extremistas e dogmti cos quando se elegeram pel a pri mei ra vez;
poca de nossa terceira srie de entrevistas, porm, eles se incl uam entre os mais
moderados e tolerantes. Os que eram inicialmente partidtios ferrenhos foram tambm
os que permaneceram no conselho por mais tempo; medida que se tornavam mais
envolvidos com a insti tuio, eles iam cedendo sua influncia moderadora.

A conclu so mais razovel a ser tirada desses dados por vezes precri os
que a nova insti tuio regional fomentava entre seus membros um pragmatismo
toleran te e col aborativo . Na Itlia dos anos 70 e 80, a mudana poltica se pro
cessava dentro e fora dos consel hos regionais, mas era mais rpida e mais abran-

M U DA N A DAS R E G RAS

53

gente dentro deles, sobretudo nos plimeiros anos. A poltica italiana sempre se
caracterizara pel o dogmatismo ideolgico e pelo partidarismo fechado . 36 A dura
experincia das realidades polticas dos governos regionais co ntribuiu para mudar
esse quadro . Os anos dedicados laboriosa tarefa de construir juntos uma nova
organizao ensinaram aos conselheiros regionais as virtudes da pacincia, do
senso prtico e da temperana. Tal como esperavam os seus defensores , a re
forma regional criou "um novo modo de fazer poltica".

A AMPLIAO DA AUTO N O M IA R E G I O NAL

"As instituies polticas so autnomas na medida em que seus prprios inte


resses e valores se distinguem daqueles de outras foras sociai s . " 37 Estaro os
govern os regi onais italiano s se tornando institucionalizados nesse sentido? Haver
uma tendncia a um sistema poltico autenticamente regional, distinto das foras
sociais e polticas locais e nacionais? Ter a mudana das regras alterado o efe
tiv o equi lbtio de poder e interesses na poltica e no governo italianos?
A questo pertinente porque as regies nasceram encurraladas por poderosas
foras nacionais e locai s . Como vim os, as regies foram em parte um subproduto
da pol tica partidria nacio nal , e a pol tica regi onal co ntinu a sendo influenciada
pelo ambiente poltico nacional. Por outro lado, a primeira gerao de conse
lheiros regionai s estava fortemente li gada poltica local . Naqueles plimeiros
anos, as indicaes para o conselho regional eram controladas sobretudo pelas or
ganizaes partidrias l ocais, e os principais contatos polticos dos conselheiros
eram locais. No incio as regies eram essencialmente uma criao nacional do
minada por polticos locai s . Para tornar-se uma instituio influente e poderosa,
e no meramente constar do rol de organism os pblicos moribundos da Itlia, o
governo regi onal teria que superar suas origens. S eus novos lderes teriam que
adqu irir maior independncia de seus anti gos pistoles locais e nacionai s .
Nosso estudo mostra q u e a autonomia e a identidade institucionais regionais
se firmaram sobretudo aps 1 97 6 . Por exemplo, em cada sondagem pedimos aos
consel heiros e aos lderes comunitrios que avali assem a influncia de uma longa
lista de atores, de notveis locais a ministros nacionais, de organizaes agrcolas
a sindicatos trabalhistas, do mundo dos negcios Igreja, e do presiden te da re
gio aos burocratas locais. Uma tendncia inequvoca: a ascendncia dos exe
cutivos regionais . O presidente da l'egio, os membros do gabinete regional, os
lderes partidri os regionais, os administradores regionais , todos eles ganharam
prestgio entre 1 970 e 1 989. Em compensao , praticamente todos os grupos de
fora perderam influncia, independentemente de sua orientao poltica: agricul
tura, sindicatos, empresariado, imprensa, Igreja, parlamentares nacionais e lide
ranas partidrias locais. Essas sucessivas sondagens revelam uma clara tendncia
ao predomnio das lideranas regionais, cada vez mais independen tes das foras
externas (mas no imunes a elas), precisamente no sentido definido por Hun
tington. Dentro dos limites da democracia representativa, cada vez mais c ompetia
aos lderes da nova instituio conduzir seu prprio destino. 38

54

CAPTULO 2

M U D A N A D A S R E G R AS

As mudanas na estrutura de poder dos partidos polticos confirmam a ins


titucional izao da poltica regional. Indagamos regularmente dos conselheiros
s obre a influncia dos lderes partidrios nacionais, regionais e locais em trs
campos especficos: indicaes para o conselho, negociaes para a formao do
gabinete regional e decises sobre legislao perante o conselho. Em todos os
campos e praticamente em todas as regies , o poder dos lderes regionais au
mentou constantemente de 1 970 a 1 989, ao passo que o poder dos lderes na
cionais e l ocais diminuiu (ver figura 2 .4) .

F i g u ra 2 . 4

I nf l u n c i a d o s l d e r e s p art i d r i o s e m t r s
cam p o s e s p e c f i c o s , 1 9 70-89
Influncia n a s indic a e s para o conselho regional

80

Conselheiros

...

-----

(%)

que indicam determinado nvel

-- - - ::1:!.:.-. ... .:-.:- - - - - - - - - -

70

00

50

- - ------- - -------------- - --

40

---------------------------

----

----

--

- - - - - :- - - - '[]

Lderes nacionais

C .

Lderes locais

-- Lderes regionais
.

30
20
10

- -

.;. : ;

- . :- ::-.:-.:-.:.

- --= --;--.!.+_ - . . . - .
O L--------.--.-
1 989
1 981/82
1 976
1 970
-

Influncia na formao do gabine te regional

90

Conselheiros

(%)

que indicam determinado nvel

80

--+-- Lderes

nacionais

70

-- Lderes regionais

60

--c--

50
40

30
20
10
0 -------.-------.------
c,_
1 989
1 981/82
1 970
1 976

Lderes locais

55

Influncia na legislao regional


60

Conselheiros

(%)

que indicam determinado nvel


50 - - - - - 40

- - - - -

:' -- - - - - - - - - .
..

- - - - - -

- - -

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

- -

- -

- -

- - -

Lderes nacionais

......._ Lderes regionais


- -

+..

- -

... . . . . . . . . . .1111:11
- -

Lderes locais

111111 Conselheiros regionais

+.
10

- - - - - -: - - - - - - - - - -

- -

- - -

D- .::'!f:: : :: : :.- : . : . .- : .
--
Q L---,------.-1 970
1 981/82
1 989
1 976

"Quem tem mais influncia [em cada um dos trs campos] : lderes partidrios nacionais , l
deres partidrios regionais, lderes partidrios locais ou [no caso da legislao regional] os
prprios conselheiros?"
O mon oplio outrora inconteste dos caciques locais no tocante s indicaes
para o conselho foi abalado , ao passo que aumentou o poder dos lderes regionais
para indicar candidatos, muito embora a influncia dos chefes locais ainda fosse
considervel em 1 989. Os lderes nacionais raramente env olviam-se nas i ndica
es, mas muitas vezes procuravam influenciar a formao de coali zes. Na S ar
denha, por exemplo, a cpula nacional da DC impediu por vrios meses a
fmmao de um gabinete, temendo que uma aliana com o PCI (apoiado pelos
democratas cristos da regio) viesse a prejudicar a estratgia nacional do partido.
Contudo, como mostra a figura 2.4, tambm nesse campo a autonomia regional
se ampliou nas duas ltimas dcadas. Por fim, a autoridade regional sobre os pro
gramas legislativos tornou-se inconteste. Nesse setor, a mudana mais marcante
nos ltimos anos foi a crescente independncia dos prprios conselheiros em re
lao aos lderes partidrios regionais de fora do conselho . Essa tendncia vem
corroborar a nossa tese sobre a crescente autenticidade da instituio regional .
Em conseqncia dessa ampliao do poder e da autonomia regionais, os po
lticos regionais tornaram-se mais relutantes em seguir a orientao partidria na
cional qu ando ela contrariava os interesses regionais. Nosso ndice de apoio
disciplina partidria nacional (ver figura 2 .5) mostra como, especialmente depois
de 1 976, as opinies tenderam a favorecer uma independncia maior em relao
s diretrizes partidrias nacionais . No incio dos anos 70, o nmero de defen
sores da disciplina partidria naci onal era mai s de duas vezes maior que o de
opositores , ao passo que em 1 989 o nmero de opositores era mais de quatro ve
zes mai or que o de defensores . Essa mudana de opinio pareceu refletir-se tam
bm no comportamento. Marcello Fedele relata que a proporo de co alizes

56

M U DA N A DAS R E G RAS

CAPTU LO 2

governamentais regionais que se alteraram em funo de crises mm1stenms na


cionais diminuiu acentuadamente entre 1 970 e 1 990. Uma conseqnci a disso
que a durao mdia dos governos regionais aumentou de 525 dias em 1 970-75
para mais de 700 dias em 1 9 85-90, em comparao com uma mdia de apenas
250 dias para os gabinetes nacionais durante esse perodo. 39 Tambm nesse cam
po aumentou a autonomia regional.
F i g u ra 2 . 5

D i m i n u i o d o a p o i o d i s c i p l i n a p a rt i d r i a n ac i o n a l , 1 9 7 0 - 8 9

Conselheiros regionais (%)


50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
o _l.:C=:!:::====
:
1 976
1 970
O A favor

ndice de apoio

1 981/82
Contra

1 989

disciplina partidria nacional

1 . A luta poltica regional acima de tudo uma das frentes da luta polt ica nacional.
(concorda)
2. A estratgia do partido no deve ser necessariamente a mesma em todas as regies.
(discorda)
3. Quando se adere a um partido poltico, deve-se abrir mo de certa dose da prpria
independncia. (concorda)
4. Em ltima anlise, a lealdade aos concidados mais importante do que a lealdade
ao partido. (discorda)
Em cada item, perguntou-se aos conselheiros se eles "concordam inteiramente" , "concordam
mais ou menos", "discordam mais ou menos" ou "discordam inteiramente" . O ndice cumu
lativo nos quatro itens.

O adven to de um sistema poltico regional au tnomo se reflete nos contatos


dirios dos consel heiros regio nai s. Sendo primeiramente uma figura local que

57

passou a exercer um cargo regional , o conselheiro tornou-se uma figura genui


namente regio nal , mesmo mantendo, como todo ocupante de cargo eletivo, uma
base poltica local . Como mostra a figura 2.6, em 1 970 os contatos de um con
sel heiro tpico foram mais freqentes com representantes de grupos locais do que
com representantes de grupos regi onais e tambm mais freqentes com admi
nistradore s locais do que com administradores regionai s . Nos anos 80 essa ten
dncia inverteu-se, sobretudo no caso dos contatos com administradores. 40 Est
implcito nesses grficos o advento de um sistema poltico regional autnomo,
estando verdadeiramente em jogo decises (como atestam os contatos entre con
selheiros e adminis tradores regionais) e havendo verdadeiramente um esforo pa
ra influenciar tais decis es (como atestam os contatos entre c onselheiros e grupos
de interesse regionais) .
Condiz com essa crescente autonomia a opinio dos conselheiros acerca da
mudana nos fatores que influenciam o comportamento eleitoral. Em 1 970, dizia
se que os vnculos partidrios tradicionais e os programas nacionais dos partidos
determinavam o resultado das eleies regionais, sendo os prprios candidatos
regionais considerados estritamente secundrios . Nos anos subseqentes, porm , a
figura do candidato ganhou relevo, enquanto diminuiu a importncia da identi
ficao partidri a e das plataformas naci onais dos partidos. Entre 1 970 e 1 9 89 ,
a proporo dos conselheiros que apontavam a identificao partidria como fator
mais importante nas decises dos eleitores caiu de 72 para 4 8 % , enquanto a pro
poro dos que enfatizavam os programas nacionais dos partidos cai u de 55 para
24% . A proporo dos que consideravam a figura do candidato o fator principal
sal tou de 3 8 para 5 7 % , assumindo assim o primeiro lugar. 4 1 Certamente no dis
pomos de dados c onclusi vos sobre os critrios dos eleitores, mas no mundo pr
tico da po ltica as percepes so intrinsecamente importantes . Os conselheiros
vem as eleies regionais cada vez menos como referendos a mdio prazo sobre
a poltica nacional . Eles esto cada vez mai s convencidos de que seu destino po
ltico est em suas prprias mos.
Na poltic a estritamente intergovernamental, as relaes entre as regwes e as
autoridades centrais melhoraram acentuadamente nos ano s 80. Os 6 1 6 decretos
promulgados em 1 977 representaram, como v imos anteriormente neste captulo,
um divisor de guas nas relaes entre o Estado e as regies . As batalhas tra
vadas durante a crise gerada pelo fortalecimento regional eram c oisa do passado .
A grande cruzada dos anos 70 para traar a linha divisri q entre as autoridades
central e regional cedera o passo nos anos 80 a esc aramuas de fronteira menos
renhidas. Uma vez estabili zadas as linhas de batalha nas frentes centralista e re
gionali sta, a necessidade de insistir a autonomia regional deixou de ser pre
mente. Nos anos 80, tanto conselheiros quanto lderes comunitrios definiram seu
relaci onamento com as autoridades centrais com o sendo mais tranqilo do que
aquele descrito por seus antecessores em meados dos anos 7 0 . Em compensao,
a s deficincias prticas das regies torn aram-se mais evidentes para seus prin
cipais atores, como veremos adiante em maiores detalhes . Com a promulgao
dos 6 1 6 decretos , os adm inistradores regionais no mais podiam atribuir suas fa
lhas excessiva centralizao .

58

C A P T U L O 2

M U D A N A D A S R E G R AS

F i g u ra 2 . 6

C o ntato s r eg i o n a i s e l o c a i s d o s co n s e l h e i ro s r e g i o n a i s , 1 9 7 0 - 8 9
Fre qncia de conta to s dos c onselheiros com
o s a dministradores locais e regionais

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
o

Conselheiros

59

Um a conseqnci a dessas mudanas foi que a animosidade para com as au


toridades centrais diminuiu entre os conselheiros e os . lderes comunitrios. Por
exemplo, entre 1 976 e 1 9 89, a proporo de conselheiros que concordavam que
"o governo central deve exercer rigorosamente os seus direitos de controlar as
ativ idades da regio" aumentou de 39 para 5 8 % , enquanto a proporo de lderes
comunitrios que afirmavam enfaticamente que "o cargo de prefeito pode e deve
ser extinto" cai u de 60 para 32% . Combinadas numa nica escala "antigoverno
central", essas duas questes revelam uma tendncia marcante nas atitudes dos
conselheiros, como ilustra a figura 2.7. Enquanto os centralistas ferren hos con
tinuaram constituindo uma pequena minoria nessas duas dcadas (concentrada na
extrema direita), o nmero de opositores ferrenhos do governo central cai u para
menos da metade, e a proporo dos regionalistas moderados dobro u . As tenses
ligadas criao dos governos regionais diminuram progressivamente , e hoje a
eli te regi onal est menos preocupada com a questo da autonomia regional do
que h duas dcadas.

F i g u ra 2 . 7

1 970

1 981/82
1 976
ITITJ Mais freqente com locais
Mais freqente com regionais

1 989

Ati t u d e d o s c o n s e l h e i ro s e m r e l ao ao g ov e r n o c e n t r a l , 1 9 70 - 8 9

1 00

Percentual de conselheiros

80
Fre qncia de contatos dos cons elh e iros com
grupos de intere s s e locais e regiona is

60

EJ
O

Conselheiros regionais (%)


40
35
30
25
20
15
10
5
o ==
1 970
1 981/82
1976
11'0 Mais freqente com locais
Mais freqente com regionais

40

Regionali sta ferrenho


Moderado
Centralista ferrenho

20
o

1 970

1 976

1 981/82

1 989

ndic e de oposio a o controle pelo governo c e n tral

1 989

1 . O cargo de prefeito pode e deve ser extinto. (concorda)


2. O governo central deve exercer rigorosamente o seu direito de controlar as ati
vidades das regies. (discorda)
Em cada item, perguntou-se aos conselheiros se eles "concordam inteiramente", "concordam
mais ou menos", "discordam mais ou menos" ou "discordam inteiramente". O ndice cumu
lativo em ambos os itens.

60

CAPT U LO 2

certo que tanto no centro quanto na periferia ai nda se ouvem queixas fre
qentes sobre desacatos s respectivas jurisdies dos governos nacional e re
gional. Tais acu saes fazem parte das controvrsias normais inerentes a todo
sistem a de governo verdadeiramente descentralizado . As autoridades nacio nais ,
preocupadas com os crescentes dficits que elas atribuem ineficinci a irres
ponsvel das regies - "representao sem tributao" -, querem cortar subs
tancialmente as verbas regionais . As autoridades regionais alegam que a mai or
parte dos recursos que recebem do governo est demasiado vinculada a progra
mas especfico s, chegand o-se mesmo a definir os tipos de produtos agrcolas cuja
prqduo pode ser subsidiada. Os ministrios nacionais , di zem elas, costum am
ver as regies como meras secretarias da administrao central . 42
Para os americanos, acostumad os s reclamaes dos governadores sobre as
subvenes e os controles federai s, essas queixas das autoridades regionais ita
lianas soam fam il iares. Anal ogamente, os membros do Parlamento italiano vem
as autoridades regionais com o riv ais com quem disputam o controle do cliente
lismo, insti tuio poltica que to importante em grande parte da Itlia. At
mesmo os polticos de esquerda, ideologicamente comprometidos com a descen
trali zao, trabalham nos bastidores do Parlamento, dizem , para restringir a la
titude do governo regio nal . Tal rivalidade entre legisladores federais e autorid ades
estaduais e locais evidentemente muito comum na poltica intergovernamental,
seja em Chicago ou na B aviera .
Entretanto , quando as regi es comearam a exercer seus novos poderes de su
perviso dos governos locais, o an tigo conflito cen tro-periferia foi cedendo o
passo a dispu tas entre os govern os regional e local. No trip in tergovernam ental
formado pel as autoridades centrais, regionais e locais, comearam a surgir novas
coliga es e complicadas triangulaes estratgicas. 43 Para a consternao de cer
tos juristas italianos, as relaes intergovernamentais no sistem a i taliano tende
ram para o modelo do bolo marmorizado e no para o modelo mais ordenado
do bol o em camadas. 44
Em vez de uma simples disputa sobre jurisdio central e regional , a maioria
das questes suscitava agora uma confrontao multiangular envolvendo gover
nos locais, funcionrios de partidos de vrios nveis e at mesmo en tidades pri
vadas . 45 Em vez de uma ntida diviso de respo nsabilidades atribudas nica e
exclusivamente a determ inado nvel , muitos programas em reas com o agricul
tura, habitao e sade so na verdade parti lhados pelos nveis nacional , regio
nal e l ocal . Polticos e administradores dos trs nveis consul tam-se informal
men te e negoc iam entre si , em geral acirradamente, mesm o qu ando a deciso
compete apenas a um dos nveis. No incio dos anos 80, criara-se qu ase uma
centena de comits conjuntos para coordenar as polticas regionais e nacionais
em certo s setores.
Por outro lado, as regies procuravam aumentar a sua influncia em Roma
em reas que formalm ente no eram de sua alada, como poltica econmica na
cional e at mesm o comrcio internaci onal . Cada regio abriu um escritdo em
Roma para representar seus interesses e pressionar o governo nacional. Em 1 9 8 1 ,
a cpula executiva d e todas as regies criou uma Conferncia d e Presidentes per-

M U D A N A D A S R E G R AS

61

manente, espcie de frum para transmitir suas opmwes a o governo central. Em


1 98 3 , esse grupo j estabelecera vnculos insti tucionais com o conselho minis
teri al , no intuito de melhorar a coordenao entre as autoridades cen trais e re
gionais. Com as medidas tomadas em 1 992 no mbito da Comunidade Europia
para aumentar a integrao, as regies passaram tambm a querer influenciar di
retamente as decises em Bruxelas .
S eria no mnimo prematuro proclamar uma "era de entrosamento" entre os
governos regional e nacional, pois como disse James M adison a seus compatrio
tas na inaugurao do sistema federal norte-americano, a diviso de poderes im
plica permanente controvrsia. Tampouco o sistema italiano de governo tornou
se totalm ente federal, pois constitucional e politicamente as regies italianas so
menos autnomas do que, por exemplo, os estados norte-americanos ou os Lan
der alemes . Todavia a distino entre sistema centralizado e sistema federal
um continuwn , e no uma dicotomia. 46 Nos dois ltimos decnios a Itlia tendeu
para a extremidade descentralizada daquela dimenso , no s em termos formais,
mas tambm em tennos de prtica poltica e administrativa.
Os lderes regionais tinham mais influncia independente no final desse pe
rodo do que seus antecessores exerceram no incio . Embora as novas estruturas
no tenham determinado relaes de poder inform ais em nenhum sentido, as mu
danas nas estruturas formais foram gradualmente remodelando as relaes in
formais . Nas duas ltimas dcadas, a regio tornou-se um a esfera autntica, au
tnoma e cada vez mais peculiar da poltica italiana.

C R IANDO RAZES: A R EGIO E S E U S E I,.. E ITORES

"Agora todas as passeatas de protesto se dirigem para a sede regional e no mais


para a prefei tura", confidenciou-nos um prefeito sulista. Na Basilicata, uma das
regies mais atrasadas da Itlia, num mesmo dia de novembro de 1 980
alis,
apenas dois dias antes de o governo regional ver-se a braos c om a devastao
causada por um grande terremoto - a imprensa veiculou notcias sobre um pro
jeto turstico regional no mar Jnio, um protesto de deficientes fsicos contra a
inrcia das autoridades regionais, reiv indicaes de assistncia financeira regional
a investidores de um empreendimento industrial falido e a trabalhadores tempo
rariamente dispensados de uma siderrgica e de um supermercado local , a re
cen te inaugurao de um asilo para idosos financiado por verbas regionais e
crticas participao da regio num projeto petroqumico proposto. O novo des
tino da passeata de protesto simboliza su tilmente a crescen te importncia do go
verno regional na po ltica itali ana.
-

J em 1 97 6 , lderes comunitrios de toda a Itlia, como prefeitos mun ici


pais, lderes trabalhistas , banqueiros, industriais , ruralistas e jorn alistas , es ta
vam em estreito contato com os novos governos regi onais. Quase metade dos
lderes c omunitrios com quem con versamos reunia-se regularmente com mem
bros do gabinete, conselheiros e administradores regionais. Tais contatos eram

62

C A P T U L O 2

mais freqentes com os funcionrios regionais do que com os do governo local


o u de departamentos do governo central . (Uma conseqncia da regi o nalizao
d o governo i taliano que, nos ltimos anos, muitas organizaes nacionais, in
cluindo federaes sindicais e organizaes empresariais e rurais , b em como
p artidos polticos, tambm se reorganizaram em bases regionais . ) Nos anos 80,
a maiori a dos lderes comunitrios sondados (cerca de 60%) entendia que o
imp acto da administrao regional em sua rea fora "grande" ou "razovel " , ao
p asso q ue menos de um entre 1 O. afirmou no ter havido nenhum impacto . Em
bora (como veremos mais detalhadamente a seguir) esses lderes comunitrios
n o raro fizessem crticas n o v a instituio , cerca de d ois teros consideravam
que tal impacto fora fundam entalmente positivo. Em menos de uma dcada, os
n ovos govern os tinham comeado a criar razes .
At aqui nossa descrio da experincia regional italiana enfatizou tendncias
compatveis com os propsito s de seus idealizadores . Mas quase todos os lados
envolvidos no debate regionalista concordam que o efetivo desempenho admi
nistrativo da mai oria dos novos governos tem sido problemtico . Em muitas re
gies, a administrao pblica revelou -se uma combinao kafkiana de apatia e
cao s .
N o final d o s anos 7 0 e a o longo dos anos 8 0 , instal ou-se em muitos depar
tam en tos regionai s um sentimento de frustrao e i nutilidade, de desperdcio de
tempo e oportunidades, sobretudo no Sul, mas no s omente l. O pessimismo
com rel ao ao abismo entre as elevadas aspiraes dos regionalistas e seus mo
desto s resultados prticos comeou a alastrar-se. Em 1 976, 42% dos conselheiros
e 67% dos lderes comunitrios aprovavam as polticas regionais nas reas que
mai s lhes interessavam , mas somente 24% dos conselheiros e 3 5 % dos lderes
comunitrios aprovavam a implementao dess as polticas. Embora a m ai oria dos
governos regionai s tenha dado prioridade mxima ao planejamento regional , em
1 976 dois teros dos conselheiros consideravam os esforos de sua regio ma
logrados, e metade destes , "totalmente" malogrados . A crtica mais comum era
a falta de continuidade administrativa de programas promissores dos governos re
gionais.
Os lderes comunitrios ampli aram essas crticas, concentrando-se nas defici
ncias administrativas do governo regional . Nos anos 80, mais da metade dos l
deres comunitrios por ns entrevistados (55 o/o em 1 982 e 60% em 1 98 9) opinou
que "a administrao regional decididamente i neficiente" . 47 A regionalizao
do sistema n acional de sade, o maior setor transferido jurisdio regional nas
reform as de meados dos anos 70, foi por muitos considerada um fiasco admi
nistrativo. Em entrevistas com lderes comunitrios e cidados comuns, somente
um tero opinou que "a regi onalizao produziu resultados positivos " , e apenas
5 - l 0% aceitaram sem ressalvas essa avaliao otimista.
A tabela 2 . 5 mostra as queixas dos lderes comunitrios . 48 Os procedi
mentos burocrticos (geralmente calcados nas prticas d a administrao central)
so ex asperantemente lentos e ineficientes, tolhidos por controles que visam a
garantir a regularidade e n o a verdadeira eficcia. Os administradores regio
n ais costumam ser desmotivados, pouco profissionais, ineficientes e desprepa-

M U DA N A DAS R E G RAS

63

rados . O s rgos do governo regional ignoram-se mutuamente, no havendo


coordenao entre eles nem com outro s nveis de governo. Os projetos pro
postos pelos funcionri o s regionais freqentemente so pouco prticos e i nv i
veis. Os lderes empresariais e trabalhistas so acordes em reconhecer q ue
ningum no governo regio nal capaz de discutir inteligentemente planos de
desenvolvimento regional . E o pior de tudo que se leva uma eternidade p ara
obter uma resposta - q u al quer resposta - d a administrao regional. Os fun
cionrios regionais , reconhecem os lderes comunitrios, esto ansiosos por ob
ter a sua colaborao, e muitas vezes as diretrizes adotadas so excelentes, mas
muitos rgos regionais mostraram-se incap azes de pr em .prtica esses ob
jetivo s comun s . 49 Tudo considerado, dizem esses lderes comunitrios, os go
vernos regionais sanno asco ltare, ma non sanno fare - "sabem o uvir, mas n o
sabem agir".

Ta b e l a 2 . 5

O p i n i o d o s l d eres co m un itr i o s s o b re a ad m i n i strao reg i o n al , 1 98 2

Aspectos das ativ idades d o governo regionala


Dis posio para dialogar com sua organizao
Diretrizes programticas
Qualificao e diligncia do pessoal
Coordenao com o governo local
Viabilidade dos projetos regionais
Tempo requerido para resolver um caso
(Nmero aproximado)

Percentual de lderes
"razoavelmente" ou "muito"
satisfe it os
55
41

32
28
23
15

(302)

a Perguntou-se aos participantes da sondagem: " Est satisfeito com esses seis aspectos das atividades do
governo regional em sua regio? "

Muitas das dificuldades adminis.trativas das regies derivam de problemas de


pesso al. Nos anos 80, quase dois teros dos lderes comunitrios com quem fa
lamos co ntestaram a afirmao de que "os funcionrios pblicos desta regio so
capacitados e conscienciosos". Temendo a hipertrofia burocrtica (e talvez ambi
valente em relao ao fortalecimento das regies), o Parlamento nacional estipu
lara que o funcionalismo dos governos regionais seria constitudo principalmente
de burocratas transferido s de ministrios nacionais e rgos semipblicos, restrin
gindo assim a capacidade dos governos regionais de seleci onar seu pessoal. Pior
ainda, o sistema de transferncia no incentivava os rgos nacionais a dotarem
as regies de pessoal realmente capacitado , comprometido com o xito da reforma
regional. O sistema praticamente garantia a designao de funcionrios inadequa-

64

CAPTULO 2

dos para administrar a "radical renovao social e poltica" com que sonhavam os
regionalistas.
No se pode dizer que, dispondo de maior autoridade, as regies saberiam exer
c-la com discernimento . O clientelismo e a filiao partidria, e no a capacidade
e a experincia, eram os principais critrios para o provimento de cargos quando
as decises cabiam s autoridades regionais. Os polticos regionais estavam prontos
a reclamar autonomia, porm menos prontos a lidar com essa autonomia quando
a conquistavam. Em muitas regies, os partidos viam os novos governos como
uma nova e lucrativa fonte de dinheiro e empregos. Sobretudo no Sul empobre
cido, a eficincia administrativa conta menos em tennos eleitorais do que o velho
clientelismo. Gastara-se dinheiro demais com porteiros, motoristas e todo tipo de
funcionrios fantasmas. Nem o sistema nacional de transferncia nem o sistema re
gional de provimento de cargos produziu um quadro de funcionrios realmente ca
paz de implementar polticas regionais inovadoras.
O primeiro escalo do Executivo regional muitas vezes reconhece a perti
nncia dess as crticas . De fato , 8 8 % dos administradores regionais que entrevis
tam os em 1 9 8 1 /82 consideraram a falta de preparo do funcionalismo regional um
importante obstculo eficincia administrativa em sua regio , e 8 1 % expres
s aram opi nio semelhante acerca da coordenao entre os departam entos regio
nais . Como disse um deles, "em muitos aspectos reproduzimos os mesmos de
feitos da mentalidade romana" .
Em face dessa crtica severa, curioso que os lderes comunitrios (como
mostra a tabela 2 . 5) se mostrem geralmente satisfeitos com a acessibilidade da
administrao regional, o que estabelece uma ntida diferena entre as regies e
a administrao nacional. As organizaes regionais e locais tm conseguido fa
zer com que os funcionrios do governo regional ouam suas gueixas e suges
tes. Em nossas quatro baterias de entrevistas com lderes comunitrios, trs
entre qu atro concordaram que os "contatos com a administrao nacional so
mais fru strantes do que com a administrao regional". Apesar de suas gueixas
.
.
.
,
0
com re 1 aao
a esta u' 1 tuna, R orna e mUito pwr.5
Um a das principais causas da maior acessibilidade dos administradores regio
nais , evidentemente , a proximidade : simplesmente mais fcil ir capital re
gional do que a Roma. Porm a cultura administrativa pode ser to importante
quanto a geo grafia, pois os burocratas regionais parecem ter uma viso m ais de
mocrtica que a dos burocratas nacionais. Pesquisa feita em 1 97 1 sobre a elite
burocrtica revelou que "o tpico membro da elite administrativa italiana [] es
senci almente um burocrata clssico - legalista, iliberal, eliti sta, infenso aos m
todos e s prticas da poltica pluralis.t a, fundamentalmente antidemocrtico".5 1
Entre os administradores regio nais que entrevistamos cinco anos antes, porm,

encontramos muito mais receptividade poltica p emocrtica. Como mostra a ta


bela 2.6, os administradores regionais parecem mais satisfeitos com o governo

M U D A N A DAS R E G R AS

65

dem ocrtico do que costuma ser a regra na burocracia nacion al


deles so provenientes.

da

qual

muitos

Ta b e l a 2 . 6

Ati t u d e s d e m o c rti cas e nt r e o s ad m i n i strad o r e s


n ac i o n a i s e r e g i o n a i s , 1 9 7 1 - 7 6

Percentual de concordncia
Afirmao com que os administradores
esto de acordo
Poucos sabem quais so seus verdadeiros interesses
a longo prazo.
Num mundo complicado como o de hoje, absurdo
falar em maior participao do cidado comum
nos negcios do governo.
A lib erdade de propaganda poltica no uma
liberdade absoluta, e o Estado deve regular
criteriosamente seu uso.

Administradores
nacionais

Administradores
regionais

75

39

63

23

57

Em suma, em termos potenciais a administrao regional representa um avan


o considervel em relao administrao central, mas em te1mos de resultados
deixa muito a desejar. Os lderes regionais podem ter aprendido um "novo modo
de fazer poltica", mas a maioria deles precisa ainda descobrir um "novo modo
de adm inistrar". Curiosamente, os prprios funcionrios regionais criticam as de
ficincias administrativas regionais da mesma forma que os lderes comunitrios
de fora do governo .
O julgamen to do eleitorado italiano sobre a reforma regional prejudicado
pela ignorncia. Nos primeiros anos , o pblico custou a tomar conhecimento da
nova instituio regional . Em 1 972, quando as regies praticamente s existiam
no papel , uma sondagem nacional revelou que dois teros do eleitorado pouco ou
nada s abiam a respeito de seu prprio governo regional, e destes , 43 % o igno
ravam completamente . A nova institu io ganhou evidncia em meados dos anos
70, quando os grandes debates sobre o novo governo regional passaram a ter
destaque no plano nacional e as cam adas politicamente menos conscientizadas se
tornaram informadas a esse respeito . Desde ento atingiu-se um certo nvel de
conhecimento pblico , embora a ateno dada aos governos regionais tenha di
minudo um pouco no S ul , onde (como veremos) as novas instituies dem ora
ram mais a se fazer notar. 5 2 At o final dos anos 80, dois teros dos eleitores
do S ul e trs quartos dos eleitores do Norte sabiam pelo menos alguma coisa a
respeito de seu governo regional. O contato dos governos regionais com a vida
cotidiana dos cidados no to imediato quanto o do governo local , e a aten
o que eles recebem da mdia no a mesma dedicada aos assuntos nacionais.

66

M U D A N A DAS R E G RAS

C A P T U L O 2

Assim como os estados norte-americanos, as regwes talvez estejam fadadas a


permanecer menos visveis para o pblico do que os nveis de governo situados
acima e abaixo delas . 5 3
Em termos absolutos, os italianos esto longe de sentir-se satisfeitos com o
desempenho de seus governos regionais. No incio dos anos 80, somente u m ter
o dos italiano s era defensor entusistico da administrao regional , dizendo-se
"muito" ou "razoavelmente" satisfeito com suas atividades; metade estava des
contente, declarando-se "pouco" satisfeita; e um entre seis itali anos estava in
dignado, ou seja, "nad a" satisfeito . Tais nmeros eram praticamente os mesmos
para os lderes comunitrios e os elei tores comuns. A maioria concordav a com
o prefeito municipal que nos declarou em 1 976: "As diretrizes gerais so boas,
mas a realidade prtica, no".
Tanto os lderes quanto os eleitores mostram-se menos crticos em relao aos
governos regionais quando consideram a alternativa de governo centralizado. No
de hoje que os itali anos depositam pouqussim a confiana em suas instituies
pblicas . Tal alienao aumentara justamente quando as nov as i nstitu ies esta
vam sendo cri adas no incio dos anos 70. Na verdade, o prprio desencanto dos
italianos com a administrao central talvez tenha aumentado as expectativas
com relao aos novos governos regionais. Em todo caso, apesar da insatisfao
com os resultados da refmma regional , tanto eleitores quanto lderes comunit
rios fizeram menos crticas ao desempenho dos novos governos regionai s do que
ao desempenho do governo nacional . Em 1 98 1 /82, por exemplo , 34% dos ita
lianos estavam pelo menos "razoavelmente" satisfeitos com seu governo regional,
contra apenas 15% no caso do governo nacional ; entre os lderes comunitrios,
os ndices eram 2 9 % para o governo regional e 8% para o governo nacional.
Num a comparao direta, os defensores dos governos regionais superavam os
pattidrios do governo nacional numa proporo de oito para um. Os lderes co
munitrios que preferiam tratar com as autoridades regionai s superavam aqueles
que davam preferncia aos administradores nacionais numa proporo de trs pa
ra um. Num clima de rejeio geral das instituies pblicas , o governo regional,
mesmo contando apenas uma dcada de existncia, j era mais respeitado do que
o governo nacional.
Mesmo criticando duramente as deficincias de seus governos regionais, os
italianos preferem uma jurisdio e uma autonomia regionais mais amplas au
toridade central . A tabela 2 . 7 apresenta dados ilustrativos das sondagens que rea
lizam os em 1 9 82. 54 A maioria dos italianos quer manter a lei e a ordem em
mos do governo central , mas aproximadamente a metade delegaria maiores po
deres s regies em setores hoje dominados pelo Estado, como educao e de
senvolvimento industrial , e cerca de dois teros defendem a preponderncia
regional em reas como sade, agricultura e meio ambiente. Quatro entre cinco
italianos apiam as reivindicaes dos administradores regionais no sentido de
maior autonomia financeira em face do Estado. Entre os lderes comunitrio s, as
maiorias favorveis s regi es no tocante a esses pontos so ainda mais expres-

67

sivas . Apesar de suas crticas aos governos regionais , os italianos querem


talecimento das regies e no o seu enfraquecimento .55

for

Ta b e l a 2 . 7

At it u d e d o s e l e ito re s e d o s l d e r e s c o m u n it r i o s i ta l i an o s
e m r e l a o auto n o m i a re g i o n a l , 1 9 8 2

Percentual dos que querem maiores


poderes para a regioa
Setor

Eleit ores

Lderes comunitrios

Meio ambiente
Agricultura
Sade
Desenvolvimento industrial
Educao
Ordem pblica
(Nmero aproximado)

72
70
63
50
47
24
(1 .585)

85
84
70
69
46
13
(295)

Percentual dos que concordam que as


regies devam ter maior autonomia
financeira em relao ao Estado
Setor

Eleitores

Lderes comunitrios

Finanas
(Nmero)

78
(1 .376)

81
(305)

Perguntou-se aos participantes da sondagem: " Eis uma lista de coisas que dizem respeito ao Estado e
reg io. Em quais desses setores prefervel que o Estado ou a regio disponha de mais poderes?"

A satisfao dos eleitores com o desempenho do governo regional aumentou


de maneira lenta porm constante ao longo ds anos 80, como vemos na tabe
la 2 . 8 . Entre 1 977 e o final de 1 988, a proporo de italianos pelo menos "ra
zoavelmente" satisfeitos passou de 33 para 45 % . Essas mdias nacionais enco
brem importantes disparidades entre as regies . Em fins de 1 98 8 , como m ostra
a figura 2 . 8 , 5 7 % do eleitorado nortista estavam razoavelmente s atisfeitos com
seu governo regional, em comparao com apenas 29% do eleitorado sulista.5 6
No final dos anos 80, quase todos os governos regionais nortistas (nove entre
1 O) es tavam s atisfazendo a maioria de seus cidados, mas nenhum das regies
meridionais aproximav a-se dessa meta.5 7

68

CAPTU LO 2

M U DA N A DAS R E G R AS

Ta b e l a 2 . 8

F i g u ra 2 . 8

S at i sfao p b l i ca c o m o g o ve r n o r e g i o n al , 1 9 7 7 - 8 8

Sati sfao p b l i c a co m o s g ove r n o s r e g i o n a i s d o N o rte e d o S u l


1 977-88

Percentual
Grau de satisfao3
Muit o satisfeito
Razoavelmente satisfeito
Pouco satisfeito
Nada satisfeito
(Nmero)
a

69

1 977

1 981

1 982

1 987

1 988

3
30
43
24
1 00
(1 .497)

2
33
44
22
1 00
(1 .936)

2
32
42
23
1 00
(1 .845)

2
38
42
17
1 00
(1 .923)

3
42
39
17
1 00
(1 .899)

Eleitores (%) "muit o" ou "razoavelmente" satisfeitos

Perguntou-se aos participantes da sondagem: " Est satisfeito com as atividades do governo reg ional aqui?"

1 977

1 981

1 987

1 982

1 988

A figura 2.9 - que compara a s atisfao dos eleitores com os governos na


cional, regional e local - deixa claro que, para a maioria dos italianos, a efi

cc ia dos trs principais nveis de governo aumenta medida que se passa do


nvel mais distante e mai s desacreditado (governo nacional) para o nvel mais
prxim o e mais acreditado (governo local) . No Norte, porm, os eleitores vem
uma ntida diferena entre o governo central , com o qual a maioria deles est

Nortistas

Sulistas

F i g u ra 2 . 9

extremamente insatisfeita, e os governos regional e local, com os quais a m aioria

S at i s fao d e n o rt i s ta s e s u l i stas c o m o s g ov e r n o s n ac i o n a l ,
reg ional e local , 1 988

est razoavel mente satisfeita. J os sulistas esto insatisfeitos com todos os nveis
de govern o , e as au toridades regi onai s e locais no so muito menos criticadas
do que as autoridades centrais .5 8

"Muito" ou "razoavelmente" satisfeitos (%)

As perguntas sobre ineficincia adm inistrativa e ineficcia legislativa sal ien


tam as diferenas entre o Norte e o Sul. Ao longo dos anos 80, aproximada
mente 60% do eleitorado sulista concordavam que "nesta regio a adm in istrao
definitivamente ineficiente" , em comparao com cerca de 35 % do eleitorado
nortista. Por outro lado, cerca de 60% dos nortistas concordaram que, "tudo con
s iderado , at agora o conselho desta regio tem funcionado satisfatoriamente",
em comparao com apenas 35% dos suli stas .
Apesar das deficincias da nova administrao regional, os italianos do Norte
preferem ser governados a partir de uma sede mais prxima . Para muitos su
listas, ao contrrio , ser governado a partir de B ari ou de Reggio . Calabria no
muito melhor do que ser governado a partir de Roma; alm disso, o governo re
gional teria inda a desvantagem de ser desconhecido . " melhor um mal que j
se conhece do que um mal novo" um ditado que ainda se ouve s vezes no
Sul, mas no no Norte .

60
50
40
30
20
10
o

Eleit ores nortistas


Nacional

Regional

Local

70

M U DA N A DAS R E G RAS

CAPTU LO 2
Fi g u ra 2 .1o

O t i m i s m o q u a n t o ao g o v e r n o r e g i o n al : co n s e l h e i ro s ,
l d e re s co m u n itr i o s e e l e it o r e s , 1 9 7 0- 8 9

Otimistas moderados e convictos (%)


80
75
70
65

71

os princ ipais atores da nova instituio , mostravam-se o timistas e entusiasma


dos. En tre 1 970 e 1 9 8 9 , porm, essa grande euforia com o projeto de forta
lecimento institucional foi sendo substituda por uma avali ao cruamen te
realista dos desafios prticos de fazer o novo governo funcionar. Os lderes c o
munitrios e os eleitores, por sua vez, mostraram-se muito mais cticos ini
cialmente, mas s uas dvidas foram aos poucos cedendo o passo a um otimismo
moderad o . 5 9 No final dos anos 80, como se v no grfico, todos os estratos
da vida po ltica regional estavam convergindo para um otimismo moderad o
mas ainda esperanoso.
De fato , aps 20 anos de experincia, podem-se formular duas questes di
ferentes ao cidado comum italiano:

60

1. Considera que seu governo regional est tendo um desempenho satisfatrio?

55

2. Concorda com a i di a da reforma regional?

50
45
1 970

1 976

1 981/82

1 987-89

Conselheiros regionais
Lderes comunitrios
Eleitores

ndice de otimismo quanto ao governo regional

1 . No todo, at agora o conselho nesta regio tem funcionado satisfatoriamente.


(concorda)
2. Realisticamente falando, nesta regio difcil prever grandes realizaes do go
verno regional. (discorda)
Em ambos os itens, perguntou-se aos entrevistados se eles "concordam inteiramente" , "con
cordam mais ou menos", "discordam mais ou menos" ou "discordam inteiramente" . O ndice
cumulativo nos dois itens.

Essa ntida diferena entre o Norte e o S u l no tocante satisfao popular


confirmada por outros indicadores de desempenho dos vrios governos regio
nais, de m odo que tornaremos ainda algumas vezes a esse tpico nos prximos
captulos . Por outro lado, a figura 2.8 tambm mostra que, no final de 1 9 8 8, tan
to no Sul quanto no Norte, os governos regionais estavam mais prestigiados do
que nunca junto ao seu elei torad o .
Podemos resumir boa parte da dinmica do governo regio nal n as d ua s l
timas dcadas comparando diretamen te as opinies mutveis dos co nselheiro s
regionais c o m a s de seus eleitores, sejam lderes comunitrios ou eleitores co
muns (ver figura 2 . 1 0). Nos primeiros anos da reforma, os co nselheiros, sendo

Muitos italianos, sobretudo no Sul, respondem negativamente primeira ques


to , mas afirmativamente segunda. Sendo assim, podemos defini-los como "cr
ticos simpatizantes". Tal distino politicamente importante, pois embora suas
crticas chamem a ateno para a necessidade de melhorias si gnificativas nos go
vernos regionais, sua forte simpatia pela idia da reforma destaca a necessidade
de reforar a autoridade desses governos. A insatisfao com o desempenho pr
tico do governo regional no minou o apoio popular a uma instituio regional
forte e autnoma. Essa combinao paradoxal de agudo senso crtico e forte
apoio fundamen tal tpica sobretudo da gerao mais nova de eleitores , bem co
mo dos lderes comunitrios. 60 A grande maioria (especialmente entre a gerao
mais nova) deseja melhorar a instituio regional e no desprestigi-la ou subs
titu-la.
O que os italianos querem no um governo regional mais limitado, e sim
um governo regional mais eficaz. E isso principalmente porque a maioria dos i ta
lianos ainda mais ctica em relao ao desempenho das autoridades centrais do
que em relao s regies. Mas tambm pode ser que muitos cidados ainda es
tejam dispostos a conceder o benefcio da dvida nova institu io regional . A
crescen te satisfao dos italianos com os governos regionais e o fato de eles pre
ferirem o governo regional ao nacional correspondin a reais diferenas no to
cante ao desempenho . Vale lembrar, por exemplo, que os governos regionais so
duas vezes mais es tveis que os governos nacionais e que a estabilidade dos pri
meiros vem aumen tando constantemente. 6 1
A tabela 2 . 9 apresenta alguns dados adicionais q u e sintetizam essa concluso .
A pergunta bsica aqui resumida foi feita aos itali anos ao longo de quase 3 0
anos , desde muito antes do advento das regies ordinrias. 62 No causa surpresa
o fato de que, nos primeiros anos, boa parte do pblico simplesmente no sabia
o que esperar, e mui tos outros temiam o pior. Nos anos subseqentes , o nmero
de opinies fav orveis aumentou constantemente em relao ao nmero de opi
nies desfavorveis, tanto assim que, em 1 9 87 (ltimo ano para o qual dispomos

72

C A P T U L O 2

M U DA N A DAS R E G RAS

de dados comparveis), o nmero de eleitores italianos que aprovavam a reforma


regional ( 4 1 %) era quase 2,5 vezes mai or que o nmero dos que a desaprovavam
( 1 7 % ) . Entre os lderes comunitrios, o balano ainda mais favorvel reforma
regi onal , apesar das severas crticas s atividades prticas do governo regional.
No s anos 80, os defensores do regionalismo superavam os crticos numa pro
poro de aproximadamente seis para um. 63 Dadas as queixas dos suli stas com
relao s ativi dades prticas do governo regional, convm salientar que, de mo
do geral , eles apiam a reforma regi onai . 64

uma paus a para fazerm os uma rpida comparao c om a s atitudes dos alemes
em relao aos governos estaduais (Ldnder) criados em 1 949 . Em 1 952, segundo
uma pesquisa de opinio pblica, 49% dos alemes eram favorveis extino
dos Ldnder e 2 1 % se opunham a essa idia. J em 1 960, constatou-se que uma
pequena maioria ( 42% contra 24%) passara a apoiar as novas instituies, tendo
esse apoio se mantido moderado por mais de uma dcada. Trs dcadas aps sua
criao , porm, os Ldnder j contavam com expressivo apoio da populao, e em
1 97 8 o nmero de seus defen sores era bem maior que o de seus oposi tores (7 1 %
contra 1 0% ). 65
F i g u r a 2 . 11

Ta b e l a 2 . 9

A p o i o ao g ov e r n o s u b n a c i o n al :
A l e m a n h a ( 1 9 5 2 - 7 8 ) e I t l i a ( 1 9 76 - 8 7 )

Ava l i a e s s o b re a r efo r m a r e g i o n al , 1 9 6 0 a 1 9 8 7 - 8 9

Percentual
Opinio pblica8
Mais benefcios do que prejuzos
Nem benefcios nem prejuzos
Benefcios e prejuzos
Mais prejuzos do que benefcios
No sabe
ndice a favor-contrab

1 960

1 963

1976

1 979

1 981

1 982

1 987

19
6

31
11
7
22
30
OO
9

38
16
7
21
18
1 00
17

31
29
8
14
18
1 00
17

31
30
13
18
8
1 00
13

31
28
11
21
9
1 00
lO

41

20
51
1 00
-1

30
7
17
5
1 00
24

Percentual
Lderes comunitrios8

1 981

1 982

1 989

Mais benefcios do que prejuzos


Nem benefcios nem prejuzos
Benefcios e prejuzos
Mais prejuzos do que benefcios

65
22
6
7
1 00
58

59
6
18
17
1 00
42

62
13
17
8
1 00
54

ndice a favor-contrab

a Perguntou-se aos participantes da sondagem: ''A criao das regies trouxe [em 1 960 e 1 963: 'dever
trazer') mais benefcios do que prejuzos ou mais prejuzos do que benefcios?"
b ndice a favor-contra = (Mais benefcios do que prejuzos - mais prejuzos do que benefcios).

Criar uma nova instituio poltica no tarefa rpida nem fcil . Em ltima
anlise, no se pode avaliar o xi to em alguns anos, mas em dcadas . Cabe aqui

ndice a favor-contra: percentual lquido


75 ,------------------------------------------- .----
--- Alemanha
50
E:!
Itlia

25
o

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ............ . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .........................

-25
-50 ------.---.---,--
o
5
10
15
20
25
30
Anos decorridos desde a instalao
Alemanha:

"Como seria se os governos estaduais fossem extintos e houvesse apenas o


governo federal em Bonn? Que acha dessa sugesto?"
ndice a favor-contra: percentual lquido favorvel aos estados

Itlia:

''A seu ver, a criao das regies trouxe mais benefcios do que prejuzos ou
mais prejuzos do que benefcios?"
ndice a favor-contra: percentual lquido favorvel s regies

A figura 2 . 1 1 mostra o aumento gradual do apoio a um governo subnacio


nal forte na Aleman ha, em compara o com tendnc ias semelhantes observadas
n os primeiro s anos de existnci a das regies italianas . A figura rev e l a que as
regies conquistaram o apo i o do elei torad o ainda mais ced o q u e o s Uinder ale
mes e que, a partir d a , o apoi o p blico s regwes c resc e u el e m odo relati
v amente lento. No se pode garan tir, claro , que o a p o i o s
i L<:d i a n a s

74

CA P T U L O 2

aumentar nos proxnnos anos, seguindo a trajetria traada pelos Ldnder, nem
que el as se tornaro to efetivas e duradouras qu anto su as congneres alems
mais podero sas . M as a experincia alem de fortalecimento dos governo s s ub
n acionais nos mostra que as novas ins tituies , mesmo aquelas bem-sucedidas ,
s gradualmente acabam adquirindo legitimidade popular. Isso nos fornece u m
critrio sensato e realista para avaliar no s a s mudanas de atitu de d o elei
torado em relao aos governos regionais i talianos, mas tambm as novas ins
titu ies democrticas que esto sendo criadas em o utras p artes do mund o .

CONC LUS ES

O desenvolvim ento de uma instituio humana no pode ser avaliado de uma se


mana para outra, nem de um ms para outro , e s vezes nem mesmo de um ano
para outro. Os ritm os da mudana insti tucional so lentos. No raro preciso
que vrias geraes passem por um a nova instituio par que se perceba cla
ramente os efeitos dela sobre a cultura e o comportamento . Modism os efmeros
ou captichos individuais de seus membros encobrem tendncias mais profundas .
Por vezes, n o s pdmeiros anos d e nossa pesquisa regional, julgv amos ter per
cebido sinais de alguma mudana importante, mas eis que nossas expectativas
no se co nfirmavam na visita seguinte. Os que edificam novas instituies e os

que as av aliam precisam ser pacientes - ei s u ma das mais i mportantes lies


que pudem os tirar da experi ncia regional italiana.
Todavia, as tendncias examinadas neste captulo se mantiveram por vanas
dcadas em meio ao tumulto poltico italiano . Nossos mtodos de pesquisa nos
permitem comparar diretamente as atitudes e o comportamento de hoje com os
de uma dcada ou duas atrs, sem recorrer a reminiscncias vagas ou errneas .
Podemos comparar o que um lder pensa h oje a respeito da disciplina partidria,
do capitalismo o u da eficincia regio nal com o que ele (ou seus antecessores) re
almente nos decl arou anos atrs, e no sim plesmente com o que as pesso as se
lembram atu almente a respeito das opinies ento prevalecentes .
H portanto indcios inequvocos de que a reforma regional influenciou sig
nificativamente a poltica local na Itlia. Graas a essa mudana institucion al ,
agora os lderes polticos ital ianos seguem outras trajetrias em s u a s carreiras,
defendem outros ideais, lidam de outro modo com os problemas sociais, enfren
tam outro s adversrios e colaboram com outros parceiros . Cidados e lderes co
munitrios cobram ao governamental de outros rgos . E se nem sempre os
servios prestados so melhores, eles tm outros funcionri os a quem dirigir suas
queixas . Muita coisa mudou por causa da reforma regional .
Hoje, transcorridos 20 anos d e experincia regional , o papel d o governo sub
nacional nas pri ncipais questes pbl icas bem mais importante do que em
1 970. As novas instituies deitaram razes, ganharam autonomia e conquistaram
(lentamente) o apoio do eleitorado . Atraram um quadro de competentes polticos
profissionai s . Essa reforma institucional influenciou profundamente o modo de

M U DA N A DAS R E G RAS

75

agir dos polticos e do governo italianos . Mas qual o balano das novas i nsti
tuies no tocante qualidade dos polticos e do governo ?
Do lado positivo, a s novas institu ies esto mais perto d o povo , como pre
viam seus idealizadores. Os governos regionais so mais afeitos s reali dades re
gionais e mais acessveis s demandas regionais do que os distantes minis trios
romanos c ujo lugar eles tomaram. Funcionam como mltiplos laboratrios para
medidas inovad oras (com o veremos mais detalhadamente no captulo 3 ) . Con
tribuem para criar um estilo moderado , pragmtico e tolerante de planejamento
e de administrao de conflitos - "um novo modo de fazer poltica" . Mobilizam
os i nteresses de grupos soci ai s regionais e lderes comunitrios e pouco a pouco
vo conquistando o apoio cauteloso do eleitorado .
Do lado negativo , cabe destacar dois pontos i mportantes. Primeiro , a efici
ncia administrativa propalada pelos reformadores regionalistas no se concreti
zou. Ao contrrio , qualquer jri imparcial condenaria muitas das regies por m
administrao . Segundo, e talvez mais importante para o futuro da poltica i ta
liana, a reforma regional parece estar agravando, e no atenuando, a histrica
disparidade entre o Norte e o Sul . A reforma livrou do paralisante domnio ro
mano as regies mais adiantadas, mas deixou que os problem as das regies mais
atrasadas se agravassem .
Ao c on siderar essas d u as crticas , porm, devemos ter em v is ta alternativas
co ncretas e no ideais inalcanveis . Aps ouvirm o s por uma h ora as crticas
co ntundentes e minuciosas de um prefeito municipal s ulista sua regio , p er
guntamos- lhe se as co isas eram melhores sob o regime central izado . P are
cendo atnito com a ingenuidade de nossa pergunta, ele exclamo u : "Por Deu s ,
no ! "
N o inc io d a terceira dcada de existncia d as regies , u m a nova era re
gionalista parecia estar despontando . Embora muitos estivessem decepcionados
com o fato de os govern os region ais no terem c mTespondido s expec tativas
i niciais , uma n ova onda de insatisfao com o governo central acabou p or
reacender o s debates em torno de uma maior "regionaliza o " do Estado i ta
l iano . Nas prsperas regies do Norte, novas "ligas" regionalistas , como a
Lega Lombarda e a Lega Veneta , c onquistaram expressiva votao nas elei
es regio nais e l ocais de 1 990 e 1 99 1 e nas eleies nacionais de 1 99 2 . O
orgulho regional, a irritao c om a inefi cincia de Roma, a revo lta c ontra o
s uborno de sulistas e um racismo velado favoreciam a ascenso das ligas. A
Lega Lombarda , qu e pregava a "libertao da nao l ombarda" , obteve m ais
de 20% dos votos na regio mais rica e popu losa do pas . Vrios ga>v'ernos
regionais reclamaram um referendo nacional para delegar maiores poderes ao
nvel regio nal .
Em 1 99 1 , a Comisso para Assuntos Constitucionais da Cmara dos Represen tan tes aprovou praticamente por unanimidade uma emenda constitucional
que extinguia vrios ministrios n acionais importantes (como Educao, S ade,
Agricultura, Assuntos S ociais e Assuntos Urbanos), transferindo suas respon
sabi lidades para as regies e aumentando para q uase 70% (mais que o dobro)
a participao d as regies em todo o oramento naciona1 . 66 Em certos aspec-

76

CAPTULO 2
-------

tos, tais aspiraes faziam lembrar o clima reinante nos an os 70, q uando foram
criadas as regies , embora no Norte o clima fo sse mais carregado e houvesse
mais ressen timento do que antes, quando o o timismo era maior. A his tria da
reforma governamen tal na Itli a su gere-nos cautela na i nterpretao desses fa
to s, pois se as autoridades centrais se opuseram firmemen te idia de delegar
mais poderes, as pres ses regionalistas con tinuaram aumentando, sobretudo no
Norte. Mais uma pgina es tava para ser virada na histri a do governo regio nal
italiano .
Independentemen te do que venha a ocorrer no prximo captulo, j temos
indcios de que por ora qualquer ju lgamento coerente sobre a experincia re
gional i lusri o, dada a hetero geneidade das regies e de seu desempenho.
hora de avaliar o prprio desempenho institucional e de ex aminar essas di
ferenas .

CAPT U LO

3 -------

Aval iao d o d es empenho i n stitu c i o nal

As DUAS questes bsicas da c1encia poltica so : "quem governa?" e "quo


bem?". Isso traz baila questes de distribuio e redistri buio : "quem obtm
o que, quando e com o?" . Nas ltim as dcadas, tais questes ganharam destaque
nos debates dessa rea. Por outro lado , raras so as avaliaes rigorosas sobre
o desempenho i nstitucional , muito embora o "bom governo" tenha tido priori
dade em nossa pauta. A i negvel mescla de julgamentos normativos em qual quer
exame do desempenho e da eficcia fez com que nos ltimos 40 anos a mai oria
dos estudiosos se tornasse relutante em abordar essas questes: de gustibus non
disputandwn est, pelo menos numa cincia social isenta, "objetiva" . Muito em
bora os cienti stas polticos, com o cidados comuns, quase sempre estejam dis
postos a julgar o desempenho de um governo, sua disciplina prontamente abriu
mo desse importante patrimnio da cincia poltica - desse antigo dever de
nosso ofcio 1 - em fav or dos filsofos polticos e dos jornalistas.
Queramos fazer uma avali ao multifacetada de cada um dos 20 governos
regionais i tali anos como introduo nossa averiguao das cau sas do xi to ou
fracasso insti tucional . Mas como comear? Que critrios devem nortear uma ava
liao rigorosa, imparcial e convincente do xi to insti tucional ? De fato, como ter
certeza de que certo s govern os so sistematicamente mais eficazes do que outros,
de tal modo que possamos falar genericamente de "xito institucional " ?
A instituio q u e pretendem os avaliar um governo representativo . Temos
portan to que avaliar sua sensibil idade s demandas do eleitorado e sua eficincia
na gesto da coisa pblica. 2 S egundo os tericos da democraci a, de Jolm S tu art
Mill a Robert Dahl, "a principal caracterstica de uma democracia a constante
sensibi li dade do governo em relao s prefernci as de seus cidados" .3 A de
mocracia concede aos cidados o direito de recorrer ao seu governo na espe
rana de alcanar al gum objetivo particular ou social ; alm disso , requer; uma
concorrncia leal entre as diferentes verses do interesse pblico . Todavia Q) bom
governo mais do que um frum para grupos concorrentes ou uma caixa de res
sonncia para reclamaes; na verdade, ele manda fazer as coisas. Um bom go
verno democrtico no s considera as dem andas de seus cidados (ou seja,
sensvel ), mas tambm age com eficcia em relao a tais dem andas (ou seja,
eficaz) .
Para estudar o desempenho institucional, temos que avali -lo de maneira cri
teri osa e convi ncente. Antes de podennos averiguar de modo rigoroso por que
o novo governo regional prosperou na Em il ia-Romagna mas fracassou na Pu glia,
primeiram ente precisamos mos trar que tais aval iaes no so meramente fan-

78

CAP TU LO 3

tasiosas ou impressionistas . Uma avaliao criteriosa do desempenho governa


mental tem que preencher quatro requisitos rigorosos:

1 . Tem que ser abrangente. Os governos fazem muitas coisas - promulgam leis, gastam
dinheiro, prestam servios e administram suas atividades internas. Eventualmente eles
vo alm dessas rotinas para empreender reformas inovadoras, sej a de esquerda, como
a de Lyndon Johnson, seja de direita, como a de Margaret Thatcher. Nossa avaliao
tem que abranger todas essas atividades, tanto as convencionais quanto as novas.
Alm disso, os governos tm responsabilidades em muitas reas diferentes - sade,
agricultura, obras pblicas, educao, servios sociais, desenvolvimento econmico etc.
Para ser abrangente, nosso exame tem que considerar todos esses campos. No po
demos pretender avaliar as mnimas coisas que os 20 governos regionais fizeram em
duas dcadas, mas temos que procurar obter uma amostra to ampla quanto possvel
de sua efi cci a.
2. Tem que ser internamente coerente. Preci samente por fazerem tantas coisas diferentes,
os governos no tm um nico "resultado final", como o lucro numa empresa capi
talista. Donde a possibilidade de diferentes governos simplesmente serem bons em di
ferentes reas - uns se destacam na sade, outros na construo de estradas, uns
lidam melhor com as leis, outros com a administrao e assim por diante. Temos que
atentar para a compatibilidade entre os vrios indicadores operacionais do desempenho
insti tucional e tambm para os indcios de "multidimensionalidade". S poderemos fa
lar sumariamente de xito ou fracasso da instituio se e somente se nossos diversos
indi cadores classificarem empiricamente as regies mais ou menos do mesmo modo.
3 . Tem que ser confivel. Para podermos traduzi-lo em termos genricos, o desempenho
insti tucional tem que ser razoavelmente duradouro e no instvel. de se esperar que
haja alguma variao ao longo do tempo, sobretudo nos primeiros anos de uma ins
tituio. Um governo pode tropear e outro ganhar impulso. Mas quando a ordem de
classificao das regies muda caleidoscopicamente de um ano para o outro, convm
rever nosso conceito bsico de desempenho insti tucional. Porm quando as mesmas re
gies so bem governadas ano aps ano, isso indica que o desempenho no se deve
apenas a uma momentnea constelao de foras polticas ou capacidade (ou sorte)
de um determinado mandattio.
4. Tem que

corresponder aos objetivos e aos critrios dos protagonistas e dos membros


da instituio. Afinal, trata-se de governos democrticos, responsveis perante os ci

dados das vrias regies. No devemos impor padres que sejam estrnhos a esses
membros. Temos que comparar cuidadosamente nossos indicadores "objetivos" do de
sempenho com as opinies de eleitores e lderes comunitrios de todas as regies. J
vimos no captulo anterior que a satisfao variava consideravelmente de uma regio
para outra. Antes de emitir um julgamento sobre a qualidade da governana nas vtias
regies, temos que cotej ar nossos indicadores com as opinies das pessoas em Bo
lonha e Bari, Seveso e Pietrapertosa.
Este captulo visa a preencher esses quatro requisitos. 4 Comeamos exami
nando cada um dos 1 2 indicadores da eficcia governamental nas 20 regies. Em
seguida averiguamos as correlaes existentes entre esses 12 indicad ores e veri-

A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

79

ficamos se nossa avaliao sinttica do desempenho estvel ao longo d o tempo.


Por fim, comparamos nossas avaliaes, regio por regio , com as opinies dos
eleitores e lderes comunitrios italianos. Esse processo rigoroso u m primeiro
passo essencial para podermos compreender o xito ou o fracasso da instituio .

D OZE I N D ICADORES DO D E S E M P E N H O I N STITU C I O NAL

Em cada governo regional, procuramos av aliar: a) a continuidade administrativa;


b) as deliberaes sobre as polticas; e c) a implementao das polticas .
A eficcia de uma instituio depende sobretudo de sua capacidade de bem
conduzir seus negcios internos . Assim, podemos avaliar, por exemplo, a esta
bilidade do aparato decisrio de uma instituio , a efetividade de seu processo
oramentrio ou a eficcia de seus sistemas de informaes administrativas. 5 (Ver
indicadores 1 -3 , p. 80-1 . ) B asicamente, esse grupo de indicadores indaga: inde
pendentemente do que mais estej a fazendo, essa instituio conduz suas princi
pais atividades internas com regularidade e presteza?
Porm, an alisar o desempenho dos governos significa analisar tambm as po
lticas e os programas. Ser que os governos conseguem identificar as necessi
dades sociais e propor sol ues inovadoras ? Ser que a legislao sancionada
pelos governos reflete realmente uma capacidade para lidar de modo abrangente,
coerente e criativo com os problem as que se apresentam ? (Ver indicadores 4-5 ,
p . 8 1 -3 . )
Por fim , nossa anlise deve passar das palavras aos atos. Temos que avaliar
o desempenho desses governos em sua funo de solucionadores de problemas e
prestadores de servios. Esto os governos regionais sabendo usar os recursos dis
ponvei s para atender s necessidades de uma sociedade que se transforma rapi
damente? Conseguiram eles realizar os objetivos a que se propuseram - criar
postos de sade, construir creches e assim por diante? At que ponto so eficien
tes no atendimento das demandas dos cidados? (Ver indicadores 6- 12, p. 84-7 .)
Nossa avaliao do governo tem que levar em conta as aes , e no apenas
as palavras, mas devemos estar atentos para no responsabilizar os governos por
coisas que fogem ao seu controle. 6 Queremos avaliar os "produ tos" e no os "re
sultados" - os servios de sade e no as taxas de mortalidade; a poltica am
biental e no a qualidade do ar; os programas de desenvolvimento econmico e
no os l ucros das empresas. A sade, a qualidade do ar e os lucros certamente
so importantes, mas a razo para exclu-los de nossa avaliao simples: os re
sultados sociais so influenciados por muitas coisas alm do governo. A s ade
depende de fatores que fogem ao controle direto de qualquer governo democr
tico, como regime alimentar e estilo de vida. A qualidade do ar influenciada
pelas condies climticas e demogrficas e pela indstria, alm da poltica go
vernamental . Os lucros dependem da capacidade empresarial, do empenho dos
trabalhadores, das condies econmicas mundiais e assim por diante. Incluir os
resultados sociais numa avaliao do desempenho governamental incorrer na

80

CAPTULO 3

"falcia do m ilagre de Massachusetts" : somente uma pequena parte da prosperi


dade reinante na Nova Inglaterra nos anos 80 (e uma parcela igualmente pequena
da culpa pela recesso ulterior) podi a realmente ser atribuda ao governo estadual,
embora a retrica da campanha presidencial de 1988 afirmasse o contrrio .
Decerto q u e avaliar produtos comparativa e quantitativamente tarefa com
plexa que envolve numerosas aferies. Para serem confiveis, os indicadores do
desempenho adm inistrativo tm que ser razo avelmente neutros em relao a di
ferenas nas priori dades bsicas . No fcil comparar, por exemplo, a origi na
lidade, a eficcia e a importncia social de um programa de bolsas de estudo
com as de um programa de irri gao . No contexto de nosso estudo, porm , re
duzimos tais dificuldades a nveis controlveis. De modo geral, focalizamos os
mesm os assuntos em nossas entrevistas com administradores e lderes comuni
trios de toda a Itli a. Embora a urgncia de certos pro q lemas variasse de uma
regio para outra, todos os governos regionais tiveram que tratar inicialmente de
questes semelhantes, como sade pblica, ensino profissionalizante e obras p
blicas . Mas essas questes no foram tratadas com a mesma presteza ou abran
gncia, com a mesma eficcia ou criatividade, nem os resultados satisfizeram
igualmente as autoridades pblicas e seu s eleitores . Como disse Eckstein : " ab
surdo esperar que os governos realizem algo que no querem realizar, mas cer
tamente razovel esperar que se empenhem em fazer aquilo que de fato
constitui um a preferncia" ?
Nossa av ali ao criteriosa do xito institucional basei a-se em 1 2 diferentes in
dicadores que abrangem a continuidade administrativa, as deliberaes sobre as
polticas e a implementao das polticas em diversos setores. Em s ua maioria,
esses indicadores se referem ao perodo de 1 978 a 1 985 , ou sej a, depois que a
Lei n 3 8 2 de 1 976 e os 6 1 6 decretos de 1 977 delegaram poderes considerveis
e transferiram recursos substanciais a todas as regies. Tal perodo abrange a
maior parte da segunda legislatura e toda a terceira legisl atura das novas i nsti
tuies. Alguns indicadores so qu antitativamente preci sos, mas sua ligao com
resultados concretos indireta. Outros esto nitidamente relacionados com o de
sempenho instituci onal, mas sua qu antificao menos exata. Tomado isolada
mente, nenhum indicador suficiente para estabelecer uma classificao
imparcial das regies . Conj untamente, porm , os indicadores propiciam uma s
lida avaliao do xi to ou fracasso das instituies.

A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

81

poltica coerente. J outras tiveram dificuldade no s para fmm ar uma coliga


o , mas tambm para mant-la. Aqui nosso indicador o nmero de diferentes
gabinetes constitudos nas legislaturas de 1 975- 80 e 1 980-85 . Tal nm ero variou
de dois gabinetes num perodo de 10 anos em Trentino-Alto Adige e na mbria
a nove gabinetes num mesmo perodo na Siclia, na S ardenha e na Camp nia. s
Embora sej a o mais sim ples de nossos indicadores de desempenho , este tam
bm um dos mais significativos .

2 . Presteza oramen tria

A partir de 1 972, todas as regies deveriam estar com seu oram ento anual
aprovado at 1 de janeiro , incio do exerccio. Praticamente nenhuma delas
cumpriu essa meta, e no comeo do s anos 80 todas as regies foram prej udi
cadas por atras os no ciclo oramentrio nacional que fugiam ao seu controle.
Mesm o assim o atraso mdio variou consideravelmente de uma regio para ou
tra . Aqui nosso indicador foi simplesmente este : em mdia, no perodo 1 979-85 ,
em que data o oramento foi realmente aprovado pelo conselho regional ? Os re
sultados vari aram de 27 de janeiro (vrias sem anas de atraso) em Friuli-Veneza
Giulia a 7 de agosto (quando j haviam transcorrido quase dois teros do exer
ccio) na Calbria. 9

3. Servios estatsticos e de informao

Comeamos com trs indicadores relativos a continuidade administrativa e


procedimentos internos: estabi li dade do gabinete, presteza oramentria e servios
estatstico s e de inform ao .

Mantidas as demais condies, um governo mai s bem informado sobre os elei


tores e seus problem as pode servi-los de modo mai s eficaz. Assim , todas as 20
regi es foram classificadas de acordo com o nvel de seus servios estatsticos
e de informao . Em ltimo lugar ficaram seis regies que no dispunham de
nenhum desses serv ios - Abruzos, Calbria, Campni a, Marche, Molise, Puglia
e Siclia. Em primeiro ficaram cinco regies - Emilia-Romagna, Friuli-Veneza
Gi ulia, Lcio , Lombardia e Toscana - com bons servios de informao , in
cluindo postos de coleta de dados locais, processamento de estats ticas e anlise
por compu tadores. 10
Em seguida, passamos da anli se dos indicadores de continuidade e procedi
mentos in ternos investigao do contedo das deliberaes sobre as polticas. Os
dois indicadores seguintes baseiam-se num amplo exame da legislao regional .

1 . Estabilidade do gabinete

4. Legislao reformadora

Assim como o governo nacional italiano, cada governo regional dirigido por
um gabi nete que necessita manter o apoio da maioria no Legisl ativo . Algumas
regi es ti veram gabinetes bastante estveis e com isso puderam seguir uma linha

Exami namos toda a produo legisl ativa de cada regio no perodo 1 97 8 - 84 em


trs reas de atuao : desenvolvimento econmico , planej amento territorial e
ambiental e servios sociais. Os tpi cos desse vasto conj unto de leis vo desde

82

C A P T U L O 3

zoneamento urbano e hemodilise at capacitao no emprego para assistentes


s ociais e centros regionais para pesquisa e comercializao industriais. Em nossa
anlise u ti lizamos trs critrios gerais de avaliao :
o

A abrangncia da legislao, isto , se o conjunto das leis regionais promulgadas nes


se perodo tratou de uma gama ampla ou estreita de necessidades sociais.
A coerncia da legislao, isto , se as vrias inici ativas legislatrias foram coorde
nadas e coerentes internamente; por exemplo, um programa de aj uda pequena em
presa coordenado com proj etos infra-estruturais e de capacitao no emprego contou
mais pontos do que um programa que (como dizem os italianos) "fez chover" sub
venes indiscriminadamente em toda a regi o.
A criatividade da legislao, isto , se ela identificou novas necessidades, experimen
tou novos servios ou criou incentivos para novas formas de iniciativa privada.

Cada regio recebeu de 1 a 5 pontos em cada um dos trs setores. A soma


dos ponto s variou de 1 5 para a Emilia-Romagna, representando excelente de
sempenho em todos os trs setores, a 3 para a Calbria e M olise, i ndicando fraco
desempenho nos trs . Essas aferies da legislao so um pouco m ais impres
sionistas e menos precisas do que os indicadores anteriormente mencionados, po
rm refletem no s uma anlise criteriosa do contedo da poltica regional, mas
tambm (com o veremos depois) as opinies dos cidados de cada regio. Na pr
tic a, nossos critrios para aval iar a legislao reformadora no parecem diferir
muito dos critrios adotados pelos eleitores italianos. 1 1

5. Inovao legislativa

Na Itlia assim como nos Estados Unidos, muitas idias legislativas costumam
propagarse pelos governos subnacionais, medida que certas inovaes intro
duzidas por um conselho relativamente progressista vo sendo assimiladas e
.
/ .
aprovadas em regies menos adiantadas . 1 2 Exammamos 1 2 d 1' ferentes top1cos
nos
quais surgiram legislaes semelhantes em vrias regies: poluio do ar e da
gua, fomento da pesca, proteo ao consumidor, assistncia mdica preventiva,
regulamentao da minerao de supelfcie, classificao de hotis, proteo
fauna etc . Apesar das diferentes necessidades e prioridades locais, certas regies
estavam sistematicamente adiantadas ou atrasadas em quase todos esses tpicos,
com apenas trs ou quatro excees. (As regies adiantadas e as regies atra
sadas em atendimento psiquitrico, ombudsmen regional e promoo do servio
voluntrio no se enqu adraram nos padres gerais . A tabela 3 . 1 mostra o con
junto das leis modelares . ) 1 3 Aqui no sso indicador o seguinte : em mdia, nessas
1 2 reas, assim que surgi u uma lei model ar, qu anto tempo levou a regio para
adot-la? Atribunos 1 00 ponto s regio que introduziu determinada lei e zero
regio que simplesmente no a adoto u . 1 4 A pon tuao mdia variou de 74 para

AVALI AO D O D E S E M P E N H O I NSTITUC I O N AL

83

a Emilia-Romagna a 4 para a Calbria. Na verdade, somente uma dessas 1 2 leis


modelares chegou a ser aprovada na Calbria, enquanto a Emilia-Romagna apro
vou todas as 1 2 e introduziu cinco delas.

Ta b e l a 3 . 1

Aval i a o d a i n ovao l e g i s l at i v a

Contedo da lei modelar


Regulamentao da minerao de superfcie
Fomento da pesca
Controle da poluio do ar e da gua
Classificao de hotis
Assistncia mdica preventiva
Proteo fauna
Racionalizao do comrcio
Proteo ao consumidor
Monitorao do mercado de trabalho
Promoo do servio voluntrio
Ombudsmen regionais
Atendimento psiquitrico

Carga fatorial
0 ,81 2
0,806
0 ,776
0,756
0,71 8
0 ,638
0 ,624
0 ,501
0 ,432
0 ,392
0 ,222
-0,026

Em seguida, passamos do campo das deliberaes sobre as polticas para o


da implementao das polticas. Os seis indicadores seguintes aferem a c apa
cidade da reg io para executar polticas em praticamente todos os principais se
tores da atividade governamental regional, como s ade pblica, previdncia
social, desenvolvimento ind ustrial e agrcola, e poltica habitacional e urbana.
Os dois primeiros indicadores representam prestao direta de servios ; o ter
ceiro representa o elenco de instrumentos de poltica utilizados pela regio; e os
trs ltimos averiguam a eficcia com que os governos regionais aplicam os re
cursos que lhes foram transferidos pelo governo central ("capacidade de efetuar
gastos").
A c apacidade de efetuar gastos nem sempre um bom indicador do desem
penho institucional . Contudo, nesses trs casos (agricultura, sade e h abitao),
como era amplamente reconhecida a necessidade de investimentos adicionais, to
das as regies obtiveram prontamente das autoridades centrais o custeio integral
das despesas. Todavia, certos governos regionais acumularam um enorme mon
tante de verbas no despendidas (residui passivi) , j que no dispunham da ca
pacidade organizacional e da infra-estrutura administrativa necessrias para
traduzir em ao esse crescente potencial financeiro . Por outro l ado, as regies
mais eficientes conseguiram gastar tudo quanto esperavam gastar no momento
em que o haviam planejado.

84

CAPTU LO
6.

Cre ches

Um a das primeiras e mais bem-sucedidas inici ativas dos novos governos regio
nais foi a criao de creches pblicas . Em 1 977, o governo central liberou u m
considervel montante d e verbas para esse fim, d e modo que o "custo d e opor
tunidade" do programa foi insignificante para as regies . At 1 98 3 , isto , seis
anos depois, algumas regies hav iam criado uma ampla rede de creches, en
quanto outras no tinham feito praticamente nenhum progresso . Aqui nosso in
dicador o nmero de creches manti das pela regio que estavam em funcio
namento at dezembro de 1 983, em relao coorte de crianas de zero a cinco
anos. 1 5 Essa uma boa maneira de aferir a capacidade da regio para i mple
mentar polticas no nvel local, contando com recurs os externos. Os ndices va
rimam de uma creche por 400 cri anas na Emilia-Romagna a uma creche por
1 2 .560 crianas na Campnia .

7. Clnicas familiares

No setor de sade, uma importante expelincia, originariamente sancionada pela


legi slao em 1 974, foi a clnica familiar (consultoria familiare). Uma boa medida
da capacidade da regio para implementar reformas de polticas o nmero de cl
nicas familiares que estavam em funcionamento at maio de 1 978, em relao
populao regional. quela poca, a mbria (primeira colocada nessa classifica
o) ti nha uma clnica familiar por 15 mil habitantes; a Puglia tinha precisamente
uma clnica para atender a seus 3 . 850.000 habitantes ; e as regies de Trentino-Al
to Adige , Molise e Valle d ' Aosta no haviam cliado nenhuma clnica. 1 6

8 . Instrumentos de p oltica industrial

Em 1 970, como vimos no captul o 2, a esperana geral de que os novos go


vernos regionais promoveriam um rpido crescimento econmico constitua im
portante incen tivo reforma institucional . Assim que os recursos se tornaram
dispo nvei s , algumas regies simplesmente optaram pelo clientel ismo, conceden
do subsdi os a determinadas empresas. Outras , mais adiantadas, prestaram apoio
infra-estrutural , melhoraram os serv ios pblicos e incentivaram parcerias entre
os setores pblico e privado . 1 7 O grau de sofisticao alcanado pelas regies na
rea da poltica industrial pode ser aferido pela quantidade de instrumentos que
elas efetivamente utilizaram :
O

plano regional de desenvolvimento econmico

plano regional de utilizao da terra

A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

parques industriais

agncias de financiamento do desenvolvimento regional

consrcios de desenvolvimento e comercializao industri ai s

programas d e capaci tao n o emprego

85

Em 1 9 84, algumas regies , como por exemplo Friuli-Veneza Giulia, haviam


utilizado todos esses seis instrumen tos. J a Calbri a s utili zara dois. 1 8

9. Capacidade de efetuar gastos na agricultura

Em 1 977, o governo central destinou a cada regio uma verba substancial (ao to
do cerca de US$400 milhes) para investimento na agricultura, incluindo-se a ir
rigao , reflores tamento , pecuri a, horticultura e viticultura. O Lcio, por exem
plo, usou sua parcela dos recursos nacionais para modernizar a produo dos
vinhos de Frascati . Por outro lado, os entraves de natureza poltica e a ineficin
cia administrativa fizeram com que vrias regies se vissem impedidas de aplicar
as verbas disponveis, muito embora a agricultura fosse para elas uma atividade
econmica crucial . A capacidade da regio para implementar polticas nesse im
portante setor da economia pode ser aferida pela parcela dos recursos que lhe fo
ram destinados e que ela realmen te utilizou nos trs anos subseqentes ( 1 978- 80)
tal como havia planejado. Os ndices variaram de 97% em Valle d' Aos ta a 0%
na Calbria e em Molise. 1 9

1 O. Gastos com unidade sanitria local

Em termos financeiros, a mais importante responsabilidade delegada s regies aps


1 977 foi o servio de sade nacional, incluindo-se a hospitais, clnicas e seguro
sade. A principal inovao organizacional para a implementao dessas novas res
ponsabilidades, segundo a legislao nacional de 1 978, era a Unidade Sanitria Lo
cal ( Unit Sanitaria Locale ou USL). Uma medida da presteza com que cada
regio desincumbiu-se de suas responsabilidades nessa rea nos dada pelos gastos
per capita com USL em 1 983 , cinco anos aps a promulgao do estatuto nacional.
(Mais uma vez, as autoridades financiaram integralmente as despesas com os ser
vios de sade. Como os gastos com USL esto negativamente relacionados com
os ndices de morbidade e de mortalidade infantil , os resultados no comportam a
interpretao de que as regies que gastaram pouco tinham menos necessidade de
servios pblicos de sade.) Na contagem de pon tos, em piimeiro lugar figura a
Toscana, que gastou 34% a mais do que a mdia nacional, vindo por ltimo a Si
cli a e a Basilicata, cada qual com gastos 25 % inferiores mdia nacionat 20

86

CAPTULO 3

1 1 . Habitao e desen volvim ento urbano

Nossas sondagens revelaram que a habitao foi altamente prioritria para as au


toridades regionais em toda a Itlia, sobretudo nos anos 80. A partir de 1 97 1 , e
especialmente aps 1 97 8 , o governo central ofereceu s regies abundantes re
curs os para subvencionar a habitao (tanto pblica quanto privada) , recuperar
moradias e adquirir terrenos para a expanso urbana. As regies tiveram que for
mular planos habitacionais quadrienais e estabelecer critrios para a aloc a o de
verbas . Coletamos dados em 1 979, 1 98 1 , 1 9 85 e 1 987 referentes capacidade
das regies para u tilizar tais recursos, tomando por base a parcela dos recursos
liberados pelas autoridades centrais que a regio efetivamente despendeu . (Nesse
caso , a capacidade de efetuar gastos est positivamente relacionad a com indica
dores mai s antigos da qualidade habitacional , descartando-se assim a interpreta
o de que o menor volume de gastos s implesmente refletia menores necessi
dades.) O ndice composto abrangendo o quadrinio varia, em mdia, de 67% na
Emilia-Romagna a 32% na S icl ia e na Campnia. 2 1
At agora todos o s nossos indicadores de desempenho adotaram a perspectiva do
administrador: o processo oramentrio eficiente? A legislao inovadora? Quan
tas creches ou clnicas familiares foram criadas? Quantos emprstimos para a agri
cultura foram concedidos? O que est faltando em nossa anlise uma avaliao do
governo regional do ponto de vista do cidado que enfrenta algum problema.

1 2. Sensibilidade da burocracia

Para avaliar a sensibilidade dos governos em face das demandas do cidado co


mum, usamos de um expediente algo artificioso porm incuo e altamente re
velador. 22 Em janeiro de 1 98 3 , colegas nossos italianos fizeram contato com as
burocracias regionais para obter informao sobre trs problemas especficos (po
rm fictci os):
o

Indagou-se do departamento de sade sobre como proceder para obter reembolso de


despesas mdicas incorridas quando o solici tante se achava ausente de frias .

Indagou-se do departamento de ensino profi ssionalizante sobre como obter treinamento


no emprego para "um irmo" que estava concl uindo o curso secundrio.

Indagou-se do departamento de agricultura, da parte de "um amigo agricultor", sobre


como obter emprstimos e subsdios para cul tivos experimentai s.

Os contatos ini ciais foram feitos pelo c orreio, e as respostas foram avaliadas
em funo de sua rapidez, c!areza e detalhamento . Na falta de resposta, fizeram
se c ontatos telefnicos e (quando necessrio) visi tas pessoai s . Em ambos os casos ,
avaliaram-se a qualidade e a solic itude das respostas . Tal expediente permitiu-nos
elaborar um ndice composto da sensibilidade de trs importantes departamentos,

A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

87

comparvel nas 20 regies . 23 Nas regies mais eficientes (Emilia-Romagna e Val


le d ' Aos ta), duas das trs solicitaes obtiveram respostas completas no prazo de
uma semana, a contar do primeiro contato pelo con-eio, e a terceira exigiu uma
nica cham ada telefnica. Nas regies menos eficientes (Calbria, Campnia e
S ardenha) , nenhum a das cartas recebeu qualquer resposta, e duas das trs s oli
citaes levaram muitas semanas e exigiram vrias chamadas telefnicas e uma
visita pesso al para serem atendidas .

C O E R N C IA E F I D E D I G N I DADE
DO N D I C E D E D ES E M P E N H O I NSTITU C I O NAL

Nossa sene de 1 2 indicadores procura dar uma noo da diversi dade de coisas
que os governos modernos fazem para os cidados e pelos cidad o s . Em te1m os
absolu tos , so notveis as diferenas nos nveis de desempenh o reveladas pelos
indicadores: gabinetes que duram cinco vezes mai s numa regio do que em ou
tra; oramentos que atrasam trs sem anas numa regio e sete meses em outra;
regies o nde h muito mais creches, clnicas familiares, emprstimos para a agri
cultura e subsdios habitao do que em outras (mesmo havendo i gualdade de
acesso aos recurs os) ; regies onde as solicitaes dos cidados so prontamente
atendidas e regies onde elas simplesmente so ignoradas.
Mesmo assim, inici amos nossa pesquisa descrentes da coerncia de todos es
ses indicadores de desempenho instituci onal, devido s imprecises na mensu
rao, s diferenas nas prioridades regionais e s ml tipl as influncias exercidas
em cada um a das atividades institucionais. Por exem plo , a queda de um gabinete
regi onal pode normalmente representar instabil idade institucional , mas pode tam
bm ser cau sada pela morte prematura de um lder. S egundo entendamos, a cria
tividade legislativa poderia no ter nenhuma relao com a continu idade ad
ministrativa. Ou, quem sabe, algumas regies do ateno especial habitao ,
a o passo que outras priorizam a agricultura. Nenhum indicador isol ad amente po
de espelhar com absoluta fidelidade todas as diferenas no desempenh o institu
cional, e talvez o xito obtido num setor no tenha muito que ver com o xito
alc anad o em outros .
S endo assim , tivemos a satisfao d e constatar (como s e v n o apndice C)
que havia uma notvel coerncia entre os nossos 12 indicadores do desempenho
insti tuciona1. 24 As regies que tm gabinetes estveis, que aprovam seu ora
mento dentro do prazo , que utilizam seus recursos conforme o planej ado e que
introduzem novas lei s costumam ser as mesmas que oferecem creches e cln icas
familiares , tm um planejamento urbano detalh ado, concedem emprstimos aos
agricultores e respondem prontamente s cartas que lhes enviam os cidados.
Com base nesses 12 indicadores, elaboramos um ndice sinttico do desempenho
insti tucional . A tabela 3.2 contm a lista completa dos indicadores e mostra co
mo cada um deles es t relaci onado com esse ndice sinttico .

88

89

A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

C A P T U L O 3

As ligaes entre esses indicad ores de desempenho ins ti tucio nal esto longe
de ser petfei tas . A maiori das regies se sai melhor em certas reas do que em
outras . Quando examinacJo microscopicamente, o xito insti tucional tem que ser
aferido em mais de um dimenso . De modo geral , porm, nossa tcnica de
c ombinar os diversos indicadores num s ndice reduz o impacto idiossincrsico
de uma s aferio . E o que mai s importante , como tambm atestam os dados,
certas regies obtm boa classificao praticamente sob todos os parmetros , ao
passo que outras apresentam maus resultados em quase todas as aferies. Nosso
ndice composto abrangente e in ternamente coerente.
At que ponto ser durvel essa avaliao ? Ser que o desempenho institu
cional, tal como ns o avali amos, uma caracterstica duradoura dos governos
regi onais? Ou ser que de um ano para outro as regies sobem e descem alea
toriamente na classificao ?

A figura 3 . 1 , que compara o s resultados das duas anlises, mostra uma no


tvel estabilidade no desempenho apresentado . De modo geral, as regies que
obtiveram bons resultados na primeira avaliao figuram no topo do segundo n
dice, mais pleno, de desempenh o instituciona l, e as que obtiveram as ltimas co
locae s na primeira avaliao continuaram sendo as ltimas tambm na segun
da. Cabe destacar algumas excees : a Lombardia , que antes ficara perto do
topo, caiu um pouco na segunda classifica o, enquanto o Piemonte fez notvel
progresso . Mesmo assim flagrante a estabilidad e geral. Tal imobilidade talvez
sej a desalentado ra para os governos mal colocados, mas teoricamen te impor
tante e metodolog icamente tranqilizadora. As diferenas no desempenho insti
tucional, tal como foram aqui apuradas, so razoavelme nte estveis e p mtanto
merecem explicao .

F i g u ra 3 .1

nd ice d e

D e s e m p e n h o i n st it u c i o n a l , 1 9 7 0 - 7 6 e 1 9 7 8 - 8 5

Ta b e l a 3 . 2

Ver n o apndice O a lista das abreviaturas dos nomes


das regies usadas nas figuras deste livro.

i n st i tu c i o n al

Indicador de desempenho
Legislao reformadora, 1 978-84
Creches, 1 983
Habitao e desenvolvimento urbano, 1 979-87
Servios estatsticos e de informao, 1981
Inovao legislativa, 1 978-84
Estabilidade do gabinete , 1 975-85 a
Clnicas familiares, 1 978
Sensibilidade da burocracia, 1 983
Instrumentos de poltic a industrial, 1 984
Presteza oramentria, 1 979-85 a
Gastos com unidade sanitria local, 1983
Capacidade de efetuar gastos na agricultura, 1 978-80

Carga fatorial
0,874
0,851
0,807
0,797
0,779
0,681
0,640
0,625
0,580
0,577
0,545
0,468

A pontuao nos itens estabilidade do gabinete e presteza oramentria foi invertida em relao descrita
no texto, a fim de que uma pontuao elevada em termos absolutos corresponda a um bom desempenho.

Em
Lo
Um

To
6

.c
c
Q)
o_

Ma

Q)
(f)
Q)
o

Pu
em
CI

Ba Ab

La

Ve
Li

Pi

Mo
ndice de desempenho institucional, 1 978-85
Correlao: r 0,78
=

Nos primeiros anos da experinci a regi onal itali ana, logo aps o enceiTamento
da primeira legislatura, fizemos uma avaliao preliminar do desempenho das 1 5
regi es "ordinri as" . 25 Tal avaliao s e baseava e m indicadores d e desempenho
bastante parecidos com os que descrevem os neste captul o , mas os dados eram
referen tes ao perodo 1 970-76 e portan to no coi ncidiam com os dados que es
tivemos aqui examinando. Alm disso , a anl ise prelim inar no utilizava tantos
parmetros como a que descrevem os nes te captulo ; mais especificamente, c om o
os govern os regionais tinham apenas iniciado suas atividades, no hav ia c om o
avaliar a im plementao d e suas pol ticas .

D E S E M P E N H O I NSTITUC I O NAL E AVALIAO D O E LE ITO RADO

O ndice sinttico reflete diferenas importantes e congruentes no tocante ao de


sempenho institu cional. Mas sero elas compatveis com as avaliaes dos prota
gonistas e do s demais membros das institu ies? Acaso os indicadores "obj etivos"
do desempenho institucional em-respondem viso que os i talianos tm de seus

90

C A P T U LO 3

A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

governos regionais? Ou sero os critrios de avaliao to idiossincrsicos e im


pregnados de relativismo cultural que tornem o nosso julgamento incompatvel
com o julgamento dos eleitores e lderes comuni trios italianos?26
A questo no fcil, pois no se pode estabelecer comparaes j udiciosas
entre os governos regionais tomando por base uma nica regio, nem se pode
garantir que os habitantes de diferentes regies tenham os mesmos critrios ou
nveis de satisfao. 27 Por outro lado , em nossas entrevistas, os empresrios, as
autoridades municipais, os lderes sindicais, os j ornalistas e outros lderes co
muni trios e at mesmo um bom nmero de cidados comuns demonstraram co
nhecer muito bem as qualidades e os defeitos de seus governos regionais . Alm
disso, como esses governos so instituies representativas , a opinio do eleito
rado de especial importncia para a avaliao de seu desempenho.
. Na verdade, o ndice de desempenho institucional bastante condizente com o
julgamento dos observadores mais atentos e do eleitorado em geral . Vej amos pri
meiramente como os cidados comuns italianos avaliam seus governos regionais.
Por seis vezes entre janeiro de 1 977 e dezembro de 1 9 8 8, ou aproximada
mente uma vez a cada dois anos, perguntamos aos italianos se eles estavam sa
tisfeitos ou insatisfeitos com o governo de sua regio. Embora nas regies
menores o universo pesquisado em cada sondagem fosse muito pequeno para se
obter estimativas totalmente seguras, em geral as opinies sobre os governos re
gionais se mantiveram constantes de um ano para outro, de modo que podemos
combinar as seis sondagens para obter uma nica estimativa bem mais segura da
satisfao popular, regio por regio. 28
Estamos pois em condies de comparar nossa avaliao "objetiva" do desem
penho dos governos regionais com a opinio de seus eleitores. A figura 3 . 2 mostra
a notvel coincidncia entre as duas afelies. Salvo num nico caso, o da regio
"especial" de Trentino-Alto Adige, os cidados das regies italianas concordam
plenamente com nossa avaliao desses governos. 29 A eficcia e a sensibilidade
- dois parmetros fundamentais do governo democrtico - mostraram-se (pelo
menos nesse caso) estreitamente interligadas. Os governos regionais que adotam
leis inovadoras, implementam seus oramentos como o planejado, constroem cre
ches, respondem s cartas que lhes so enviadas e assim por diante gozam de
maior popularidade entre o eleitorado do que os que no o fazem. 30
O desempenho institucional, tal como o avaliamos, na verdade o nico indi
cador seguro da satisfao ou insatisfao com o governo regional. Nas seis son
dagens por ns realizadas, a aprovao das atividades do governo regional no est
relacionada com nenhuma das categorias sociolgicas tradicionais. Aqui no h di
ferena entre letrados e iletrados, ricos e pobres, populao urbana e rural, fazen
deiros e donas-de-casa, empresdos e trabalhadores, homens e mulheres , jovens e
idosos. 31 Em outras palavras, nas regies que tm bom desempenho segundo nossos
clitdos "objetivos", pessoas de todas as condies esto relativamente satisfeitas,
enquanto nas regies com mau desempenho a maimia das pessoas est insatisfeita.
Aparentemente o que diferencia esses governos no tanto os interesses particulares
,
a que eles servem, e sim quo bem eles servem ao interesse comum .

91

F i g u ra 3 . 2

D e s e m pe n ho i n s t i tu c i o n al ( 9 78 - 8 5) e
s at i sfao p o p u l a r ( 9 7 7- 8 8 )

Em

Um
Pi
Fr
Ve Lo Li
To

o
L
c
Q)
0..

La

Q)
(J)
Q)
o

Tr

Ma
Ba Ab

Sa Pu
Si
Cm

CI
Satisfao popular
Correlao: r O ,84
=

Os que apiam o partido da situao, como era de se esperar, demonstram


mais satisfao com o desempenho do governo regional do que os oposicionis
tas. Mas a fidelidade partidria fator menos decisivo para o grau de satisfao
do que o desempenho "objetivo" do governo . Nas seis sondagens realizadas en
tre 1 977 e 1 9 8 8 , os defensores do partido da situ ao nas regies com mau de
sempenho mostraram-se menos satisfeitos com o governo regional do que os
partidrios da oposio nas regies com bom desempenho . Como mostra a figu
ra 3 .3 , em mdia, 42% dos oposicionistas nas regies com bom desempenho es
tavam razoavelmente satisfeitos com o desempenho do governo, contra apenas
3 3 % da situao nas regies com mau desempenho. 32 Omitindo o desempenho,
a fidelidade partidria responsvel por uma diferena de cerca de 1 4 pontos
percentuais no grau de satisfao, ao passo que, omi ti ndo a fidelidade partidria,
o desempenho responsvel por uma diferena de cerca de 24 pontos. Em ou
tras palavras , as diferenas objetivas no tocante ao desempenho so quase duas
vezes mais importantes do que a fidelidade partidria para explicar o grau de sa
tisfao dos eleitores italianos com seus governos regionais.
A sondagem nacional que realizamos em 1 9 82 com lderes comunitrios isto , presidentes de provncias, prefeitos de grandes e pequenas c idades, ban
queiros, lderes sindicais, jornalistas e representantes da i ndstria, do comrcio ,
do artesanato, da agricultura e das cooperativas - oferece-nos ai nda outra pers-

92

CAPTU LO 3

pectiva das atividades dos governos regionais. Mais da metade desses lderes
afirma estar regul armente em con tato com autoridades regionais , e 5 9 % dizem
que o governo regional teve um impacto "muito importante" ou "razoavelmente
importante" nos interesses da organizao que eles representam . Portanto a maio
ri a dessas pesso as pode falar com conhecimento de causa sobre o desempenho
de seus governos regionai s .
F i g u ra 3 . 3

S at i s fao c o m o g ove r n o r e g i o n al ,
p o r d e s e m p e n h o g o v e r n a m e nta l e f i d e l i d ad e p a rt i d r i a

Eleitores d a D C
60

PCI muito ou razoavelmente satisfeitos (%)


Fiel ao governo

50
40
30
20

A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N
Os julgamentos a respeito de todos esses diferentes aspectos do desempenho
insti tucional mostraram-se compatveis entre si, na medida em que cada governo
regi onal foi coerentemente av aliado de modo favorvel ou desfavorvel em todos
os seis aspectos especficos do desempenho governamental . As regies conside
radas mais criativas em termos programticos tambm foram tidas como mais
propensas a agir prontamente e a ouvir com ateno . Combinamos as avalia es
individuais num nico ndice abrangente de avaliaes dos lderes comunitrios,
como mostra a tabela 3 . 3 . Suas respostas nos do mais uma medida da eficcia
e da eficincia dos governos regionais.

Ta b e l a 3 . 3

Av a l i ao d o g o v e r n o r e g i o n a l p e l o s l d e r e s co m u n it r i o s , 1 9 8 2

Aspectos das atividades do governo regional3


Viabilidade dos projetos regionais
Tempo requerido para resolver um caso
Coordenao com o governo local
Qualificao e diligncia do pessoal
Diretrizes programticas
Disposio para dialogar com sua organi-:ao

Carga fatorial
0 ,735
0,714
0,700
0,697
0,676
0,657

a ndice sinttico baseado nas respostas seguinte questo: " Est satisfeito com esses seis aspectos das
atividades do governo regional nesta regio?"

10
Bom

Mau
Desempenho do governo regional

Os lderes comunitrios esto sempre em contato com seus governos regio


nai s . Os prefeitos municipais buscam aprovao para as posturas de zoneamento.
Os lderes rurais se informam a respeito de projetos de inigao. Os empresrios
discutem o planejamento econmico regional com as autoridades regionais. Os l
deres trabalhistas fazem consultas a respeito de programas de capacitao no em
prego. Pudem os assim valer-nos da experincia dessas pessoas para avali ar
detalhadamente as atividades da instituio regional. Como vimos no captulo 2,
indagamos sobre a acessibilidade das autoridades regionais, sobre as diretrizes
programticas das polticas regionais, sobre a viabilidade de determinados projetos
regionais, sobre a presteza com que a burocracia regional despachava casos es
pecficos, sobre a co ordenao entre os governos regional e local, e sobre as qua

lific aes tcnicas e o senso de responsabilidade dos administradores regionais . A


maioria dos lderes com unitrios criticou duramente a incapacidade do governo
regional para im plementar polticas, embora tenha se mostrado mais complacente
com as diretrizes program ticas e a acessibilidade da nova administrao. 33

Como cada universo regional pesquisado nessa sondagem era muito pequeno ,
contando em mdia com apenas 15 lderes por regio, os resultados obtidos por
qualquer das regies podem estar prej udicados por erro de amostragem. 34 To
davia interessante comparar esses julgamentos, regio por regio, com nosso
ndice de desempenho institucional . A figura 3 .4 mostra que ambos esto es
treitamente correlacionados, sobretudo devido aos efeitos redutores das amostras
diminutas . Nossa avaliao do desempenho institucional geralmente condiz com
o j ulgamento das pessoas que lidam diariamente com esses governos. 35
A estreita correlao existente entre nossa avaliao impessoal e "objetiva"
desses governos e a opi nio de seu prprio eleitorado no apenas metodolo
gicamente gratificante. Ela tambm evidencia os riscos do rel ativismo cultural
excess ivo , bem como os perigos de avaliar os resultados do governo pela tica
da chamada "preferncia manifesta": a premissa de que o povo tem o governo
que desej a. Diz-se s vezes que em certas partes da Itlia - e em mui tas outras
partes do mundo, alis - o governo letrgico, ineficiente e conupto "porque
o povo de l prefere que seja assim" . As figuras 3 .2 e 3 . 4 mostram exatamente
o contrrio . Pelo menos na Itlia, em toda parte o povo sabe distinguir o bom
governo do mau governo , usando basicamente os mesmos critrios de eficincia,
criativid ade, coerncia, sensibilidade e resultados prticos. O povo gosta do bom

94

CAPTU LO 3

A VA L I A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

governo e rejeita o mau governo . Isso no significa, claro, que todos concor
dem a respeito das polticas prioritrias a serem adotadas ou de como elas de
vem ser .i mplementadas , ou que haj a uma forma ideal de governar ou que o
governo se reduza a tcnicas. S ignifica, isso sim , que a diferena entre bom e
ruim amplamente reconhecida.

F i g u ra 3 . 4

D e s e m p e n h o i n stitu c i o n al ( 1 9 78-85) e
s at i sfao d o s l d e re s c o m u n itr i o s ( 1 9 82)

Em
Um
To
La
Ma

o
..c
c
Q)
o_

Q)
U)
Q)
o

Ba
Mo
Si

Pi

Lo Ve

Fr

Li

Tr
Va

Ab
Pu
Sa

CI

Cm
Satisfao dos lderes comunitrios
Correlao: r 0,66
Somente regies ordinrias: r 0,77
Somente regies especiais: r 0,84
As regies especiais esto em itlico.
=

CONCLU S ES

Que aprendemos neste captulo ? Certos governos regionais foram sistematica


mente mai s bem -sucedidos do que outros - mais eficientes em suas atividades
internas, mai s criativos em suas polticas e mais eficazes na execuo dessas po
l ticas. Essas diferenas no desempenho mantiveram-se estveis por mais de uma
dcada. S o amplamente reconhecidas pelos eleitores, sejam estes cidados co
muns ou lderes comunitrios.
Certas regies so mais bem governadas do que outras, mesmo quando os
governos em questo tm a mesma estrutura e contam com os mesmos recurs.os

95

36
j urdicos e financeiros. Alm disso, a eficcia institucional e m geral que va
ria coerentemente de uma regio para outra, e no o fato de o governo ter num
determinado ano um programa de creches mais amplo ou um oramentista mais
eficiente .
S e for assim , ento uma das mais urgentes prioridades dos cientistas polticos,
bem como dos c idados interessados, entender por qu. Sem dvida haver in
teresses por trs das atividades que a nosso ver tiveram mau desempenho . Um
zoneamento deficiente, por exemplo, pode vir a favorecer firmas construtoras e
imobilirias. Todavia possvel identificar-se um bom governo - o governo que
na maior parte do tempo serve aos interesses da maioria das . pessoas. Algumas
dessas novas institu ies esto apresentando um bom desempenho , ao passo que
outras, no . O que explica essas diferenas no desempenho i nstitucional? Eis a
questo que abordaremos a seguir.

------

CAPTU LO

-------

Exp l i cao d o desempenho i n stit u c i o nal

CoNVM iniciarmos uma viagem exploratria munidos de um mapa. A figura 4. 1


mostra o nvel de desempenho institucional de cada uma das 20 regies italianas .
A caracterstica mais marcante desse mapa o forte contraste entre o Norte e
o Sul. Embora a correlao entre latitude e desempenho institucional no seja
perfeita, tomados em conj unto os governos regionais do Norte apresentaram me
lhor desempenho que os do S ul . A bem dizer, tal constatao no causa ne
nhuma surpresa. Como j foi dito mil vezes , "o Sul diferente".
Teremos ocasio de voltar a esse flagrante contraste entre o Norte e o Sul
nos captulos 5 e 6 . Mas como nosso intento no meramente descrever e sim
compreender, essa observao apenas reformula nosso problema. O que que di
ferencia as regi es do Norte com bom desempenho das regies do Sul com mau
desempenho e, em cada uma dessas partes, as mais prsperas das menos prs
peras? Como insinuamos no primeiro captulo, concentrar-nos-emas aqui em duas
possibilidades genricas :
o

Modernidade scio-econmica, isto , as conseqncias da Revoluo Industrial .

"Comunidade cvica", isto , os padres de participao cvica e solidariedade social.

Mais para o fim deste captulo tambm examinaremos sucintamente vrias


outras explicaes plausveis, que se revelaram menos convincentes .

M O D ER N I DADE SCI O-EC O N M I CA

O mais importante acontecimento social e econmico verificado na sociedade


ocidental nos ltimos sculos foi a Revoluo Industrial e suas conseqncias ,
esse grande divisor de guas da histria da humanidade que h mais de 1 00 anos
fascina os tericos sociais, sejam eles marxistas ou no . Grandes multides mu
daram-se do campo para as fbricas. Os padres de vida melhoraram de maneira
quase inacreditvel . As estruturas das classes sociais se transformaram . O capital
fsico e humano se avolumou. Os nveis de educao e os padres sanitrios se
elevaram . A capac idade econmica e tecnolgica se multiplico u .
Os socilogos polticos desde h muito sustentam q u e a s perspectivas d e um
governo democrtico estvel dependem dessa transfmmao social e econmica.
Empiricamente falando, poucas generalizaes so to fundamentadas quanto
aquela que diz existir uma correlao entre a verdadeira democracia e a mo-

98

C A P T U L O

E X P L I CAO D O D ES E M P E N H O I N STITU C I O NAL

dernizao s cio-econmica. 1 Examinando a incidncia de democracias bem-su


cedidas no mundo, por exemplo, Kenneth Bollen e Robert Jackman dizem que
"o nvel de desenvolvimento econmico exerce um efeito pronunciado sobre a
democracia poltica, mesmo quando se levam em conta fatores no-econmicos .
( . . . ) o PNB a principal varivel explanatria" . 2 A riqueza diminui os estorvos,
tanto pblicos quanto particulares, e facilita a acom odao soci al. A educao
faz aumentar o nmero de profissionais qualificados e o grau de sofisticao dos
cidado s . O crescimento econmico incrementa a classe mdia, baluarte da de
mocracia estvel e eficaz. Aps examinarem os xitos e os fracassos dos go
vernos urbanos em todo o mundo, Robert C. Fried e Francine Rabinovitz con
cluram que "de todas as teorias concebidas para explicar as diferenas de de
sem penho , a mais convincente a da modernizao". 3

F i g u ra 4 .1

D e s e m p e n h o i n s t i tu c i o n al n as r e g i e s i t a l i an as , 1 9 7 8 - 8 5

99

dernidade econom1ca no sej a uma das principais razes - se no


das diferenas observadas no desempenho dos governos regionais.

nica

F i g u ra 4 . 2

M o d e r n i d a d e e c o n m i ca e d e s e m p e n h o i n s t i t u c i o n al

Em
Um
To
Fr
Tr Ve
La

o
..c
c
Q)
Q_

Lo

Ma

Q)
(/)
Q)
o

Li
Va

Pi

Ba
Mo

Ab
Pu

Melhor desempenho

Sa
Si

CI
Desempenho mdio

Pior desempenho

Na Itlia, boa parte dessa transformao ocorreu nos ltimos 20 anos, embora
ela tenha c omeado no final do sculo passad o. A mudana atingiu todas as par
tes da pennsula, mas como pudemos cons tatar em nossa viagem da Seveso ps
industrial Pietrapertosa pr-industrial, o Norte bem mais adiantado do que o
S ul . Custa crer que esse contraste marcante entre os nveis de afluncia e mo-

Cm

M odernidade econmica
Correlao: r = 0,77

A figura 4 . 2, que dispe as regies italianas de acordo com seu nvel de mo


dernidade econmica e de desempenho institucional, ilustra a fora e tambm as
lim itaes dessa interpretao de nosso enigma. 4
As regies do Norte, mais ricas e mais modernas (concentradas no quadrante
superior direito da figura 4.2) , esto muito frente de suas congneres mais po
bres em termos de recursos materiais e humanos. Tal vantagem simbolizada
pelas sedes dos respectivos governos regionais. B asta ver o contraste entre os
prdios insignificantes em piazzas encardidas que se vem nas regies sulistas e
o arranha-cu de 30 andares no centro de Milo que abriga o governo da Lom
bardia, construdo originariamente para a multinacional Pirelli. O pessoal da sa
de pblica ou os administradores de obras pblicas nas regies do Norte tm
sua disposio todos os recursos de uma das economias mais adiantadas do mun
do. S eu s c olegas do Sul tm que enfrentar os graves problemas do subdesen
volvimento contando com pouca assistncia local. Tomemos um nico exemplo,
porm revelador: nos anos 70, havia centenas de empresas de processamento de
dados em Milo , porm quase nenhuma em P otenza. Os administradores regio-

1 00

C A P T U L O

nais que necessitam de aj uda para dimensionar seus problem as ou gerir seu pes
s oal esto muito mais bem servidos na Lombardia do que na Basilicata. 5
Decerto a diferena de desempenho entre o Norte e o Sul no se deve sim
plesmente aos recursos financeiros disponveis aos governos regionai s . As auto
ridades centrais alocam verbas a esses governos de acordo com uma ftmula
redistributiva que favorece as regies mais pobres. D e fato, nossa anlise d o de
sempenho insti tucio nal revelou que muitas das regies mais atrasadas dispem de
mai s recursos do que so capazes de despender. Contudo, a figura 4.2 mostra
que essa redistribuio fiscal aparentemen te no basta para compensar as enor
mes diferenas na infra-estrutura scio-econmica e tecnolgica.
Porm, quanto mais detidamente se examina a disposio da figura 4.2, mais
evidentes se tornam as limitaes dessa interpretao . As regies esto divididas
em dois quadrantes , as ricas e as pobres, e os governos destas ltimas so j us
tamente os que apresentam os nveis mais baixos de desempenh o. Mas as acen
tuadas diferenas de desempenho observadas dentro de cada quadrante so abso
lutamente inexplicveis em termos de desenvolvimento econmico. 6 A Campnia,
a regio em torno de Npoles, economicam ente mais adiantada do que M olise
e a B asilicata, que figuram em ltimo na escala de desenvolvimento , mas os go
vernos destas duas so visivelmente mai s eficazes que o da Campnia. A Lom
bardia, o Piem onte e a Ligria - as trs pontas do clebre tringulo industrial
do Norte - so mais ricos do que a Emilia-Romagna e a mbria (ou pelo me
nos assim era no incio dos anos 70), mas o desempenho dos governos destas
ltimas nitidamente superior. A riqueza e o desenvolvimento econmico no
explicam tudo.

E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

1 01

enfatizavam a comunidade e as obrigaes dos cidados , os liberais ressal tavam


o individualismo e os direitos individuais. 8 Em vez de pressupor cidados vir
tuosos e imbudos de esprito pblico , a Constituio norte-americana, dizia-se,
com seus "freios e contrapesos", fora concebida por Madison e seus colegas li
berais precisamente para tornar a democracia segura para os no-virtuosos. A
contribuio dos republicanos cvicos para nossa c ompreenso da democracia
moderna estaria, pois, inteiramente ultrapassada.
Nos ltimos anos, porm , uma onda revisionista vaneu a filosofia poltica an
glo-americana. "A mais drstica revi so [da histtia do pensamento poltico] dos
ltimos 25 anos", observa Don Herzog, "a descoberta - e a celebrao - do
humanism o cvico . "9 S egundo os revisi onistas, existe uma importante tradio re
publicana ou c omunitria que vem desde os gregos e Maquiavel , passando pela
Inglaterra do sculo XVII, at os constituintes americanos. 1 0 Em vez de exal
tarem o individuali smo, os novos republicanos evocam a eloqente exortao co
muni tria de John Winthrop aos cidados de sua "cidade no alto da colina":
"Devemos nos comprazer mutuamente, fazer nossas as condies dos outros, re
gozijarmo-nos j untos, prantear juntos, trabalhar e sofrer juntos , tendo sempre em
mente nossa comunidade, c omo membros do mesmo corpo". 1 1
Os novos tericos republicanos no ficaram sem resposta. Os partidrios do
individualismo liberal clssico sustentam que a noo de comunidade exaltada
pelos novos republicanos um "ideal perigoso e anacrnico". 1 2 Curiosamente,
at agora esse amplo debate transcorreu quase inteiramente sem aluso pes
quisa emprica sistemtica, seja no mundo anglo-americano ou em outros l ugares.
Mesmo assim ele contm a semente de uma teoria da efetiva governana de
mocrtica: " medida que aumenta significativamente o nmero de cidad os
no-virtuosos, diminui progressivamente a capacidade das sociedades liberais pa
ra funcionar bem" . 1 3 Querem os investigar empiricamente se o xito de um go
verno dem ocrtico depende de quo prximo seu mei o se acha do ideal de uma
"comunidade cvica". 1 4

A modernidade econmica est de algum modo associada ao bom desempe


nho das instituies pblicas - isso est claro . O que nossa anlise at agora
no esclareceu se a modernidade uma das causas do desempenho (talvez uma
entre vrias), se o desempenho talvez de certa fmm a uma das cau sas da mo
dern idade, se ambas as coisas so influenciadas por um terceiro fator (e a as
sociao entre elas de certo modo espria) ou se a relao entre modernidade
e desempenho ainda mais complexa. Essas questes mais complicadas - e
mai s interessantes - sero novamente abordadas mais adiante e nos prximos
dois captulos.

Mas q u e vem a ser e m termos prticos essa "comunidade cvica" ? Tomando


por base os teticos republicanos, podemos comear escolhendo alguns dos ptin
cipais tpicos do debate filosfico .

A C O M U N I DAD E C VICA: ALG U MAS ESPEC U LA ES TERICAS

Participao cvica

Na Florena do sculo XVI, anali sando a histria agitada das instituies repu
blicanas na Antigidade e tambm na Itlia renascentista, Maquiavel (Niccol
Machiavelli) e vri os contemporneos seus concluram que o xito ou o fracasso
das instituies livres dependia do carter dos cidados, ou seja, de sua "virtude
cvica". 7 S egundo uma interpretao consagrada do pensamento poltico anglo
americano , essa escola "republicana" de humanistas cvicos foi posterimmente
s uperada p or Hobbes, Locke e seus sucessores liberais. Enquanto os republicanos

Numa comunidade ctvtca, a cidadania se caracteriza primeiramente p ela partici


pao nos negcios pblicos. "O interesse pelas questes pblicas e a devoo
s causas pblicas so os principais sinais de virtude cvica", diz Michael
Walzer. 1 5 Decerto nem toda atividade poltica merece ser qualificada como "vir
tuosa" ou contribui para o bem geral. O significado bsico da virtude cvica pa
rece residir em "um reconhec imento e uma busca perseverante do bem pblico
custa de todo interesse puramente individual e particular". 1 6

1 02

C A P T U L O 4

E X P L I CAO D O D ES E M P EN H O I N ST I TU C I O N AL

1 03

Pode muito bem haver um exagero na dicotomia entre interesse prprio e al


trusmo, pois nenhum mortal e nenhuma sociedade bem-sucedida podem pres
cindir do poderoso estmulo do interesse prprio. Os cidados da com unidade
cvica no tm que ser altrustas . Mas na comu nidade cvica os cidados buscam
o que Tocqueville chamava de "interesse prprio corretamente entendido" , isto ,
o interesse .prprio definido no contexto das necessidades pblicas gerais , o in
teresse prprio que "esclarecido" e no "mope" , o interesse prprio que sen
svel aos interesses dos outros . 1 7
Um exemplo d a falta de virtude cvica o ''familismo amoral" que Edw ard
B anfield diz ser o ethos predominante em Montegrano, cidadezinha no muito
distante da nossa Pietrapertosa: "Maximizar a vantagem material e imediata da
famlia nuclear; supor que todos os outros agiro da mesma forrna". 1 8 A par
ticipao numa comunidade cvica pressupe mai s esprito pblico do que essa
atitude, mais voltada para vantagens partilhadas. Os cidados de uma comuni
dade cvica no so santos abnegados, m as consideram o domnio pblico algo
mai s do que um campo de batalha para a afirmao do interesse pessoal.

lae s en tre os membro s de uma comunidade poltica", diz Michael Walzer. 20


Corno comentou Gianfranco Poggi acerca da teoria da governana democrtica
de Tocqueville: "A confiana mtua talvez o preceito moral que mais ne
cessita ser difu ndido entre as pessoas, caso se pretenda manter a sociedade re
public ana" . 2 1
At mesmo as transaes que aparentemente visam ao interesse prprio as
sumem um carter diferente quando inseridas num contexto social que promove
a confiana mtua, como veremos mais detalhadarnente no captulo 6. As re
laes de confiana permitem comunidade cvica s uperar mais facilmente o
que os economistas chamam de "oportunismo", no qual os i nteresses comuns
no prevalecem porque o indivduo, por desconfiana, prefere agir isoladam ente
e n o coletivamente. 22 Anlise recente sobre iniciativas comunitrias n a Am
rica Latina ressalta a importncia social da cooperao local e da mobilizao
po ltica - mesmo quando no se logram resultados prticos imediatos - j us
tamente por contriburem indiretamente para "combater o isolamento e a des
confiana mtua" . 23

Igualdade poltica

Associaes: estruturas sociais da cooperao

Na comunidade civica, a cidadania implica direitos e deveres iguai s para todos.


Tal comunidade se mantm unida por relaes hori zontais de reciprocidade e co
operao, e no por relaes verticais de autoridade e dependncia. Os cidados
interagem corno iguais, e no como patronos e clientes ou como governantes e
requerentes . Certamente nem todos os tericos republicanos clssicos eram de
mocratas . Tampouco um a comunidade cvica contempornea pode prescindir das
vantagens da diviso do trabalho ou de l iderana poltica. Nessa comunidade , po
rm, os lderes devem ser e tambm con siderar-se responsveis por seus conci
dados. Tanto o poder absoluto quanto a falta de poder podem levar corrupo ,
19
pois as duas coisas incutem um senso de irresponsabilid ade. Tal comunidade
ser tanto mais cvica quanto mai s a poltica se aproximar do ideal de igualdade
poltica entre cidados que seguem as regras de reciprocidade e participam do
governo .

Certas estruturas e prticas sociais incorporam e reforam as normas e os valores


da comunidade cvica. Nesse campo, o terico social mais importante continu a
sendo Alexis de Tocqueville . Ao analisar as condies soc iais que sustentavam
a Denwcracia na Amrica, Tocqueville atribuiu grande importncia propenso
dos americanos para formar organizaes civis e polticas :

Solidariedade, confiana e tolerncia

Em m uitos aspecto s, os cidados de uma comunidade cvica s o mais do que


meramente atu antes, imbudos de esprito pblico e iguais. Os cidados virtuo
sos s o prestativos, respeitosos e confiantes uns nos outros, mesmo qu ando di
vergem em relao a assuntos importantes . A comunidade cvica no est livre
de conflitos , po is seus cidados tm opinies firmes sobre as questes pblicas,
mas so tolerantes com seus oponentes. "Isso provavelmente o que mais se
as semelha quela ' am izade ' que, segundo Aris tteles, deve caracterizar as re-

"Americanos de todas as idades, de todas as condies e de todos os tempera


mentos esto sempre formando associaes. Existem no s associaes comerciais
e industriais de que todos fazem parte, mas tambm outras de mil diferentes tipos
- rel igiosas, morai s, srias, fteis, bastante genricas e bastante limitadas, imen
samente grandes e muito pequenas. ( . . . ) Assim, o pas mais democrtico do mundo
hoje aquele onde os homens levaram atualmente maxima perfeio a arte de
alcanar em conjunto o alvo das aspiraes comuns e aplicaram essa nova tcnica
ao maior nmero de objetivos." 24
Diz-se que as associaes civi s contribuem para a eficcia e a estabi lidade
do governo democrtico , no s por c ausa de seus efeitos "intern os" sobre o
indivduo, mas tambm por c ausa de seus efeitos "externos" sobre a s o c ie
dade .
No mbito interno, as associaes incutem em seus membros hbitos de
cooperao , solidariedade e esprito pblico: Tocqueville afirmou que "somente
a ao que os homens exercem uns sobre os o utro s renova os sentimentos e
as idias , engrandece o corao e promove o entendimento". 25 Isso corro
borado por dados extrados de pesquisas sobre cultura cvica realizadas com
cidados de cinco pases , incluindo a Itlia, mostrando que os membros das

i 04

CAP TU LO 4

associaes tm mais conscincia poltica, confiana social, participao pol


tica e "competncia cvica su bj etiva". 26 A participao em organizaes cvi
cas desenvo lve o esprito de cooperao e o senso de responsabilidade c o mu m
para c o m o s empreendimentos coletiv o s . Alm disso, quando o s indivduos
pertencem a grupos hetero gneos com diferentes tipos de obj etivos e membros ,
s uas atitudes s e tornam mais moderadas e m virtude d a interao grupal e das
m ltiplas presses. 27 Tais efeitos , bom que se d iga, no pressupem que o
obj etiv o manifesto da associao sej a po ltico. Fazer parte de uma s ociedade
mfenica ou de um clube de orni tfilos pode desenvolver a autodisciplina e
o esprito de colaborao. 28
No mbito externo, a "articulao de interesses" e a "agregao de interes
ses ", como chamam os cientistas polticos deste sculo, s o intensificadas por
uma densa rede de associaes secundri as . Como diz Tocqueville:

"Quando uma associ ao representa alguma corrente de opinio, ela tem que as
sumir uma forma mais definida e mais preci sa. Ela tem seus adeptos e os engaja
em sua causa; esses adeptos travam conhecimento entre si , e quanto maior o seu
nmero, maior o entusiasmo. Uma associao congrega as energias de espritos di
vergentes e firmemente os orienta para um objetivo cl aramente definido."29
De acordo com essa tese, uma densa rede de associaes secundrias ao mes
mo tempo incorpora e promove a colaborao s ocial . Assim, contradizend o o re
ceio de sectarismo manifestado por pensad ores como Jean-Jacques Rousseau ,
numa c om unidade cvica as associaes de indivduos que pensam da mesma
fmma contribui para um governo democrtico eficaz. 30
M ais recentemen te, uma linha i ndependente de pesquisa veio reforar a
idia de que o associacionism o precondio necessria para o governo de
mocrtic o . Sintetizando os resultados de estudos de caso s obre desenvolvimen
to no Terceiro Mundo, M ilton Esman e Norman Uphoff concluem qu e as
associaes locai s tm papel crucial nas estratgias de desenvolvimento rural
bem - sucedidas:
" essencial contar com uma vasta rede de associaes para poder verdadeira
mente combater a pobreza em massa nas condies que devero prevalecer na
mai oria dos pases em desenvolvimento num futuro previsvel . ( ... ) Embora sej am
necessrios outros elementos - investimentos em infra-estrutura, polticas pblicas
subsidirias, tecnologias apropriadas e instituies burocrticas e de mercado -,
no podemos conceber nenhuma estratgia de desenvolvimento rural que combine
aumento de produtividade com ampla distribuio de benefcios na qual as orga
nizaes partici pativas locais no tenham papel destacado." 3 1

Infelizmente, do ponto de vista da engenharia s ocial, Esman e Uphoff


constatam q ue as organizaes locais "implantadas" de fora apresentam ele
vado ndice d e fracasso . As organizaes locais mai s bem-sucedidas represen
tam iniciativas autctones participativas em comunidades locais rel ativamen te
coesas. 32

E X P L I CAO D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N AL

i OS

Embora Esm an e Uphoff no o digam explicitamente, suas concluses so


condizentes com a interpretao de Banfield acerca da situao em Montegrano ,
"onde a pobreza e o atraso se devem em grande parte (mas no inteiramente)
incapacidade de seus habitantes de agir em conj unto pelo bem comum ou mesm o
visando a qual quer objetivo que tran scenda aos interesses materiais imediatos da
33 Os crticos de Banfield
famlia nuclear" .
discordam de sua idia de atribuir a
um ethos esse comportamento, mas no refutam sua descrio da inexistncia de
colaborao em Montegrano, a incrvel falta de "ao deliberadamente pactuada"
visando a melhorar as condies da comunidade. 34
Tanto os defensores quanto os crticos do republicanismo cvico fizeram pro
posies filosficas interessantes. Vamos, pois, abordar a questo que at agora
no foi tratada empiricamente: existe alguma conexo entre o civ ismo de uma
comunidade e a qualidade de sua governana?

A COM U N I DAD E C VICA: V E R I FICAO DA TEORIA

Na falta de dados etnogrficos detalhados sobre as centenas de comunidades


existentes nas regies italianas, como saber at que ponto a vida social e poltica
de cada regio se aproxima do ideal de uma comunidade cvica? Que evidncias
sistemticas existem dos padres de solidariedade social e de participao cvica?
Apresentaremos aqui dados referentes a quatro indicadores do c ivismo da vida
regional - dois que em-respondem diretamente concepo geral de Tocqueville
acerca do que chamamos de comunidade cvica e dois que se referem mais pre
cisamente ao comportamento poltico .
Um indicador bsico da sociabilidade cvica a vibrao da vida associativa.
Felizmente, um levantamento de todas as associaes da Itlia, locais e nacio
nais, permite-nos especificar precis amente o nmero de clubes de futebol ama
dor, sociedades mfenicas, clubes de excursionistas, grupos de ornitfilos, gr
mios literrios, associaes de caadores, Lions Clubs etc. existentes em cada co
munidade e regio italianas. 35 A tabela 4 . 1 relaciona as pri ncipais reas de ati
vidade dessas associaes recreativas e culturais .
Deixando de lado por enquanto os sindicatos trabalhistas, os clubes des
portivos so de longe o tipo mais comum de associao secundria existente
entre os italianos, mas outras atividades culturais e recreativas tambm ocu pam
lu gar de destaque. Padron izad os em funo das diferenas populacionai s , esses
dados mostram que, no tocante eferv escncia de su a vida associativa, certas
regies italianas rivalizam com a Amrica de agremiadores natos descrita por
Tocq ueville, ao passo que os habitantes de outras regies c orrespondem per
feitamente ao tpico "familista amoral" isolado e desconfiado da Montegrano
de B anfield . Nas 20 regies italianas, a quantid ade de clubes desportiv os vari a
de um clube por 377 habitan tes em Valle d ' Aos ta e 549 em Trentino-Alto Adi
ge a um clube por 1 . 847 habi tantes na Puglia. Os nmeros referentes a outras
asso ciaes que no clubes desportivos variam de 1 . 05 0 habitantes por grupo

1 06

C A P TU L O 4

E X P L I CAO D O DES E M P E N H O I NSTITU C I O NAL

em Trentino-Alto Adige e 2 . 1 1 7 na Ligri a a 1 3 . 1 00 habi tantes por grupo na


S ardenha. Eis as primeiras pistas para sabermos que regies se aproximam
mais do ideal da comunidade cvica. 36

Tab e l a 4 . 1

1 07

do para averiguarmos at que ponto a vida poltica e social nas regies italianas
se aproxim a de uma comunidade cvica.
Normalmente o ndice de comparecimento s urnas d uma medida da par
ticipao poltica. Na Itlia, porm, o nmero de votantes nas eleies gerais no
um bom indicador da participao cvica por vrias razes :

A s s o c i a e s l oc a i s n a Itl i a : e sf e r a s d e at iv i d ad e

Esfera d e atividade
Clubes desportivos
Outras associaes
Entre as quais:
Recreao
Atividades culturais e cientficas
Msica e teatro
Tcnicas ou econmicas
Sade e servios sociais
Outras

Percentual de
associaes
73
27
42
21
19
4
4
10

Fonte: Mortara, Alberto (ed . ) . Le associazioni italiane. Milano, Franco Angel i , 1 985. p. 57.

Tocqueville tambm destacou a conexo existente na sociedade moderna entre


vitalidade cvica, associ aes e peridicos locai s :

"Quando j no mais existem laos fi rmes e duradouros a unir os homens, im


possvel obter a cooperao de um bom nmero deles, a no ser que se consiga
convencer cada homem cujo auxlio nessrio de que ele estar servindo aos seus
prprios interesses unindo voluntariamente seus esforos aos de todos os demai s.
Isso no pode ser feito habitualmente e convenientemente sem o auxlio de um
jornal . Somente um jornal pode apresentar a mil leitores o mesmo pensamento ao
mesmo tempo. ( . . . ) Portanto uma associao democrtica dificilmente pode pres
cindir de um jornal. "3 7
No mundo contemporneo, outros meios de comunicao de massa tambm
suprem a funo do pregoeiro pblico , mas na Itlia de hoje, em particular, os
j ornais continuam sendo o meio que reserva maior espao s questes comu
nitrias. Os leitores de j ornais so mais i nformados do que os no-leitores e
portanto tm mais condies de participar das deliberaes cvicas . Assim , o
nmero de leitores de j ornais reflete o interesse dos cidados pelos assuntos co
munitrios.
O pblico leitor de jornais varia muito entre as regies italianas . 38 Em 1 975 ,
a proporo de famlias em que pelo menos um de seus membros lia u m jornal
dirio variava de 80% na Ligria a 35 % em Molise. Este , pois, o segundo da-

At recentemente, pela lei italiana, todo cidado era obrigado a votar nas eleies ge
rais; embora o cumprimento dessa lei fosse irregular, provavelmente ela levava s ur
nas muitas pessoas cuj a motivao no era propriamente "cvica" .

Como as organizaes partidrias obvi amente tm motivos para influenci ar as eleies,


o comparecimento s urnas provavelmente varia de acordo com a fora dos partidos,
independentemente do engaj amento cvico dos eleitores.

Em muitas partes da pennsula onde predomina a poltica do clientelismo, votar nas


eleies gerais muito mais um quid pro quo envolvendo vantagens pessoais ime
diatas do que um sinal de participao "cvica" .

A partir de 1 974, porm, visando a dirimir uma srie de questes controversas,


passou-se a recmTer a um dispositivo constitucional at ento j amais utilizado e
que previa a realizao de referendos nacionais. Algumas dessas deliberaes, c o
mo a votao de 1 974 para legalizar o div rcio, mexeram com crenas religio sas
profundamente arraigadas. Outras, como o referendo de 1 985 sobre a escala mvel
dos salrios nacionais, afetaram o bolso de muitos eleitores e provocaram cises
nas classes sociais. Outras ainda, como o pleito de 1 98 1 sobre as leis antiterro
rismo ou o de 1 987 sobre a energia nuclear, engendraram novas faces no quadro
poltico. Em cada referendo os cidados eram chamados a manifestar-se a respeito
de uma importante questo pblica.
A votao nesses referendos foi bem menor que nas eleies gerais, certa
mente por inexistirem as motivaes "no-civis" anteriormente mencionadas. Nas
ltimas dcadas, o comparecimento s urnas foi, em mdia, s uperior a 90% , ao
passo que nos sucessivos referendos ele caiu de 86% no primeiro referendo em
1 974 para 64% no ltimo referendo em 1 98 7 . Como observou o maior especia
lista em referendos da Itlia: "Os que utilizam o voto como instrumento de 'tro
ca ' tm poucos motiv os para comparecer s urnas quando a eleio (como no
caso do referendo) no lhes oferece a possibilidade de obter vantagens pessoais
imediatas". 39 A ptincipal motivao de quem vota num referendo a preocupa
o com as questes pblicas, aumentada talvez por um senso mais agu ado do
dever cvico , de modo que o nmero de votantes num referendo oferece uma me
dida relativamente "depurada" da participao cvica.
As diferenas regionais no nmero de votantes nos sucessivos referendos re
velaram-se marcan tes e estveis, mesmo quando as mdias nacionais decaram .
O ndice de comparecimento s urnas nos cinco pri ncipais referendos realizados
entre 1 974 e 1 9 87
cuj os resultados se acham disponveis para cada regio
- foi em md ia de 89% na Emil ia-Romagna, contra 60% na Calbria. Alm
-

1 08

CAPTU LO

EXPLI CAO D O D ES E M P E N H

disso, a classificao regional no tocante ao ndice de comparecimento foi pra


ticamente i dntica em todos os referendos: divrcio ( 1 974) , financiamento p
blico dos partidos ( 1 97 8 ) , terrorismo e segurana pblica ( 1 98 1 ) , escala mvel
dos salrios ( 1 9 85 ) e energia nuclear ( 1 9 87 ) . Em suma, os cidados de certas
partes da Itlia decidiram participar ativamente das deliberaes pblicas s obre
uma ampla gama de questes, ao passo que os de outras regies preferiram
omitir-se. Assim , para obtermos uma terceira medida da participao cvica, ela
boramos u m indicador sinttico do comparecimento s urnas em cinco desses
referendos (ver tabela 4 . 2 ) . 40

Ta b e l a 4 . 3

n d i c e d e voto p re f e re n c i al , 1 9 5 3 - 7 9

Ano da elei o
Voto preferencial, 1 953
Voto preferencial, 1 958
Voto preferencial, i 963
Voto preferencial, 1 972
Voto preferencial, 1 976
Voto preferencial, 1 979

Carga fatorial
0,971
0,982
0,984
0, 982
0,970
0,978

Ta b e l a 4 . 2

n d i c e d e c o m p a r e c i m e nto a r e f e r e n d o s , 1 9 7 4 - 8 7

Ano
1 974
1 978
1 981
1 985
1 987

Assunto
Legalizao do divrcio
Financiamento pblico dos partidos
Segurana pblica e antiterrorismo
Escala mvel dos salrios
Energia nucle ar

Carga fatorial
0,990
0,988
0,996
0,991
0, 976

Embora o nmero de votantes nas eleies gerais no sej a uma boa medida
da motivao cvica, o sufrgio italiano tem uma caracterstica especial que for
nece informaes importantes sobre as prticas polticas regionais. Nas eleies
naci onais , todos os votantes tm que eleger uma nica chapa partidria, e as ca
deiras do Legislativo so distribudas entre os partidos por representao pro
porcional . Alm disso , porm, os eleitores podem, se quiserem, indicar sua
preferncia por um determinado candidato integrante da chapa que escolheram.
No plano nacional, somente uma minoria de eleitores exerce esse "voto prefe
rencial", mas , nas reas onde as legendas partidrias basicamente servem de bi
ombo para a prtica do clientelism o , o voto preferencial avidamente d isputado
pelas faces rivai s. Nessas reas, o voto preferencial torna-se essencial para as
relaes de clienteli smo .
N o entender d o s estudiosos da po ltica italiana, a inci dncia d o voto prefe
rencial reconhecidamente um indicad or seguro do personalismo, do sectarismo
e da poltica de clienteli smo, e mais adiante apresentaremos outros dados que
corroboram essa interpreta o . 4 1 Logo, o voto preferencial pode ser considerado
um si nal da inexistncia de uma comunidade cvica. As diferenas regionais no
tocante ao uso do voto preferencial mantiveram-se estveis por dcadas, variando
de 1 7 % na Emilia-Romagna e na Lombardia a 50% na Campnia e na Cal bria.
A tabela 4 . 3 apresenta um ndice composto do voto preferencial em seis eleies
nacionais , de 1 95 3 a 1 979, que serve como quarto elemento para avali ar o ci
vismo das regi es italianas . 42

Se nossa anlise das motivaes e das realidades polticas subj acentes vo


tao nos referendos e ao voto preferencial estiver correta, ento ambos devem
estar negativamente correl acionados - um refletindo a poltica do debate e o
outro, a poltica do clientelismo. o que mostra a figura 4 . 3 . Em certas regies
os cidados comparecem maciamente s urnas para manifestar-se a respeito de
uma ampla gama de questes pblicas , mas abstm-se do voto preferencial per
sonalizado nas eleies gerais. Em outras, os cidados se deixam envolver pelo
clientelismo . Geralmente eles deixam passar a oportunidade de manifestar-se so
bre as questes pblicas, uma vez que consideram o voto basicamente uma troca
numa relao de dependncia imediatista e altamente personalizada.
F i g u ra 4 . 3

C o m p a re c i m e nto a r e fe r e n d o s e v oto p re f e re n c i a l

Em
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o
-o
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05

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Ma
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Ba

0..

o
o

Si

Cm

Mo
CI
Voto preferencial
Correlao: r = -0,91

1 10

CAP TU LO

E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L

111

F i g u ra 4 . 4

Ta b e l a 4 . 4

A c o m u n i d ad e c v i ca n a s r e g i e s i ta l i an as

n d ice d e com u n i d ad e c v i c a

Carga fatorial

Componente
Voto preferencial, 1 953-79
Comparecimento a referendo, 1974-87
Leitura de jornais, 1975
Escassez de associaes desportivas e cult urais, 1 98 1

-0,947

Mais cvica

0 ,944
0 ,893
-0,891 a

a Como i ndicado no texto, a pontuao nessa varivel feita de modo a que um n m ero elevado corresponda
a uma quantidade menor de associaes.

Mdia

lntercorrelaes (r) entre componentes do


ndice de comunidade cvica
Vpref
Refer
Jorn
Assoe

Vpref

Refer

Jorn

Assoe

1 ,00

-0, 9 1

-0,77

0 ,82

-0,91

1 ,00

0 , 79

-0,76

-0 ,77

0,79

1 , 00

-0,73

0,82

-0, 76

-0,73

1 ,00

Menos cvica

Nota: Todas as correlaes acima so estatisticamente relevantes no nvel 0,001 ou mais.

Ambos os grupos esto de ce1io modo "participando da poltica" . No tanto


a quantidade da participao e sim a qualidade que os distingue. O carter da
pmiicipao varia porque a natureza da poltica muito diferente nas duas reas.
O comportamento poltico em certas regies pressupe que a poltica i mplica de
liberao coletiva sobre as questes pblicas . J em outras, a poltica hierar
quicamente organizada e liga-se mais diretamente a vantagens pessoais . Por que
existem essas diferenas regionais e quais as s uas conseqncias para a gover
nana regional so questes que em breve iremos abordar.
De acordo com a idia que fazemos da comunidade cvica, existe de fato
uma estreita correlao entre os nossos quatro indicadores , na medida em que as
regies onde macio o comparecimento s urnas nos referendos e inexpressivo
o uso do voto preferencial so praticamente as mesmas onde existem uma densa
rede de associaes civis e um elevado nmero de leitores de j ornais . Logo, po
demos convenientemente combinar os qu atro indicadores num nico ndice de
comunidade cvica, como se v na figura 4.4.

claro que, isol adamente , qu al

quer i ndicador d o civismo pode ser enganoso , mas esse ndice composto reflete
um padro significativo e coerente.

A figura 4.4, por sua vez, ilustra os nveis de civismo nas 20 regies italianas .
Nas regies mais cvicas, como a Emilia-Romagna, os cidados participam ati
vamente de todo tipo de associaes locais - grmios literrios, mfees locais,
clubes de caadores e assim por diante. Acompanham com interesse os assuntos
cvicos veiculados na imprensa local e envolvem-se na poltica por nutrirem con
vices programticas. J nas regies menos cvicas, como a Calbria, os eleitores
comparecem s urnas no para se manifestar sobre as questes pblicas, mas por
causa das relaes hierrquicas de clientelismo . A inexistnci a de associaes c
vicas e a escassez de mei os de comunicao locais nestas ltimas regies signi
ficam que os cidados raramente se envolvem nos assuntos comuni trios.
A vida pblica muito diferente nesses dois tipos de comunidade. Numa re
gio cvica, quando dois c idados se encontram na rua, provavelmente ambos j
leram e m casa o j ornal daquele dia; numa regi o menos cvica, quando duas pes
soas se encontram, provavelmente nenhuma delas leu o j ornal . Mais da metade
dos cidados das regies cvicas jamais exerceu o voto preferencial em sua vida;
mais da metade dos eleitores das regies menos cvicas diz que sempre votou as
sim . 43 Ser membro de clubes desportiv os, grupos culturais e recreativos , orga
nizaes comunitrias e filantrpicas, associaes educativas e juvenis, entre ou
tro s, aproxim adamente duas vezes mais comum nas regies mais cvicas do
que nas regies menos cvicas. 44

1 12

C A P T U L O

E X P L I CAO D O D E SE M P E N H O I N STITUC I O NAL

F i g u ra 4 . 5

C o m u n i d ad e cv i ca e d e s e m p e n h o i n st it u c i o n a l

Em
Um
To
Fr
Ve Li Lo Tr
La Va
Ma

1 13

cial e poltica da regio . As regies onde h muitas associaes CIVIcas, muitos


leitores de j ornai s , muitos eleitores politizados e menos clientelism o parecem
contar com governos mais eficientes. Que tm de to especial essas comuni
dades?

Pi

o
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c
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(f)
Q)
o

Ba
Mo
Pu
Si

Ab
Sa

Cm

V I DA S OCIAL E POLTI CA NA C OM U N IDADE C VICA

Em muitos aspectos, a vida numa comunidade cvica fundamentalmente sm


gular. Podemos compreender melhor as implicaes sociais e polticas do c ivis
mo valendo-nos dos dados obtidos em nossas sondagens junto aos polticos
regionai s , aos lderes comunitrios e ao pblico em geral .
Consideremos primeiramente alguns dados que corroboram a nossa afirmao
de que a participao poltica nas regies menos cvicas induzida pela prtica
do clientelismo personalista e no por compromissos programticos com as ques
tes pblicas. Em 1 982, indagamos de lderes comunitrios de todo o pas se
eles consideravam a vida poltica em suas respectivas regies razoavelmente

CI
Comunidade cvica
Correlao: r = 0,92
Mesmo u ma rpida comparao da figura 4 .4 com a figura 4 . 1 mostra uma
notvel coincidncia entre o desempenho de um govern o regional e o grau de
participao na vida social e poltica da regio . A fora dessa relao aparece
com clareza meridiana na figura 4.5 . No s o civismo distingue as regies
com bo m desempenho situadas no q uadrante s uperior direito das regies atra
sadas que figuram no quadrante inferior esquerd o, como at mesmo as dife
renas mais sutis de desempenho dentro de cada qu adrante guardam estrei ta
rela o com nossa avaliao da vida comunitri a. 45 Nesse sentido , a comuni
dade cvica um determinante mais forte que o desenvolvimento econ mico ,
tal como indicado na figura 4.2. Quan to mais cvica a regio , mais eficaz o
seu governo .

"programtica" ou razoavelmente "clientelista". A proporo dos que a descre


veram como clientelista variou de 85 % em Molise a 1 4% em Friuli-Veneza Giu
lia. A figura 4.6 mostra que essas descries da poltica regional guardam
estreita relao com nosso ndice de comunidade cvica (particularmente se le
vmmos em conta a atenuao estatstica produzida por amostras muito reduzidas
e o conseqente erro de amostragem) . As regies onde os cidados usam o voto
preferencial, mas no votam nos referendos, nem pertencem a associaes cvi
cas, nem lem j ornais so as mesm as cuj os lderes descrevem a poltica regional
como clienteli sta, em vez de programtica.
Cidados e polticos nos fornecem subsdios para estabelecer a incidncia da
poltic a de clientelismo personalizado . Os cidados das regies menos cvicas di
zem ter contatos pessoais muito mais freqentes com seus representantes do que
os cidados do Norte, onde h maior civismo. 47 Alm disso, tais contatos en
volvem principalmente assuntos pessoais, em vez de questes pblicas de inte
resse geral . Na sondagem que realizamos em 1 9 8 8 , 20% dos eleitores das
regies menos c vicas admit:am que ocasionalmente "pedem aju da a algum po

Es s a relao to forte q u e , quando levamos em conta o CIVIsmo de uma


regio, a relao anteriormente ob serv ad a entre desenvolvimento econmico e
desempenho institucional fica inteiramen te ofuscada. 46 Em outras palavras , pa
rece que as regies economicamente mais adiantadas tm governos regionais
mais eficientes simplesmente porque nelas h maior participao cvica. Cer
tamente a l igao entre comunidade cvica e desenvolvimen to econmico em
si mesm a interessante e importante, e tornaremos a ex amin-la nos captulos 5

porm muito mais comum em todas as categorias soci ais nas regies menos

e 6 . Por ora suficien te reconhecer que o desempenho de um governo regional


est de algum modo estrei tamente relacionado com o carter cvico da vida so-

cvicas. Essa forma de participao parece depender menos de quem voc do


que de onde voc est. 48

ltico para obter licenas, empregos e assim por diante", contra apenas 5% dos
eleitores nas regies mais cvicas. Esse "contato particular" no determinado
pelo s fatores demogrficos normalmente associ ados participao poltica, com o
educao , classe social, renda, engajamento poltico, partidarismo ou faixa etria,

1 14

C A P TU L O

E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L

F i g u ra 4 . 6

C l i e n te l i s m o e c o m u n i d a d e c v i ca

Cl

Mo
Ba
Cm

E
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)
c
.92

Ab

Va

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Sa

La

Ma
Um

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Pi

Li
To

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Lo
Fr

Comunidade cvica
Correlao: r = -0, 71

F i g u ra 4 . 7

C o n tato s p a rt i c u l ar e s c o m e l e it o r e s e co m u n i d ad e c v i c a

60
50
40
30
20
10
o

Grau d e comunidade

1 15

Os subsdios obtidos em nossas sondagens j unto aos conselheiros regionais


so inteiramente condizentes com esse quadro . Perguntamos a cada conselheiro
quantos cidados o haviam procurado na semana anterior e por que motiv o . Os
resultados de todas as nossas quatro baterias de entrevistas foram praticamente
idnticos. Os conselheiros da Emilia-Romagna, a regio mais cvica, disseram
que costumam receber menos de 20 eleitores numa sem ana normal, ao passo que
os con selheiro s das regies menos cvicas registram de 55 a 60 contatos por se
mana. (A figura 4.7 mostra os resultados em todas as seis regies.)
Nas regies menos cvicas, a esmagadora maioria desses encontros envolve
pedidos de emprego e pistolo, enquanto na Emlia mais provvel que os con
tatos digam respeito a assuntos legais ou da administrao . Na Puglia ou na B a
silicata, normalmente um conselheiro recebe diariamente cerca de oito a 1 O
pedidos de emprego ou outros favores, contra cerca de um pedido desses por dia
na Emilia-Romagna. Por outro lado, o conselheiro da Emili a diz receber cerca de
um cidado por dia para tratar de alguma questo de interesse pblico , um tipo
de assunto que praticamente nunca tratado com um conselheiro da Puglia ou
da Basilicata. Em s um a, os cidados das regies mais cvicas procuram seus re
presentantes com muito menos freqncia e, quando o fazem, normalmente pa
ra falar de poltica e no de pistoles.
At agora nosso exame das caractersticas que distinguem as comunidades c
vicas das menos cvicas concentrou-se no comportamento do cidado comum,
mas existem tambm diferenas reveladoras no que diz respeito ao carter das
elites polticas nos dois tipos de regio . Nas regies meno s cvicas, c om o vimos,
a poltica se caracteriza por relaes verticais de autoridade e dependncia, tal
como corporificadas no sistema clientelista. A poltica nessas regies funda
mentalmente mais elitista. As relaes de autoridade na esfera poltica espelham
fielmente as relaes autoritrias num contexto social mais amplo . 49
No de admirar, pm1anto, que os lderes polticos das regies menos cvicas se
jam provenientes de um segmento mais estreito da hierarquia social. No Sul, menos
cvico, os nveis de instruo entre os cidados comuns so ligeiramente inferiores
aos do Norte; em 1 97 1 , apenas 2,6% dos habitantes sulistas tinham nvel superior,
contra 2,9% dos nortistas. Entre as elites polticas, porm , os nveis de instruo so
consideravelmente mais altos no Sul. Somente 1 3 % dos conselheiros na Puglia e na
Basilicata no tm fmmao universitria, contra 33-40% no Nm1e, onde as regies
so mais cvicas. Em outras palavras, a elite regional das regies menos cvicas
quase toda proveniente do segmento mais privilegiado da populao, ao passo que
muitos lderes polticos das regies mais cvicas so de odgem mais modesta. 50
Os lderes polticos das regies cvicas apiam mais entusi asticamente a
igualdade poltica do que seus colegas das regies menos cvicas. Em nossos pri
meiros encontros com os conselheiros recm-eleitos em 1 970, os das regies
mais cvicas, como a Emilia-Romagna e a Lombardia, mostraram-se mais sim
pticos idia da participao popular nos assuntos regionais, enqu anto os l
deres das regies menos cvicas mostraram -se mais cticos . 5 1
Naqueles primeiros anos, os lderes polticos das regies mais cvicas exaltavam
a reforma regional como uma oportunidade para ampliar a democracia popular na

1 16

CAP TU LO

1 17

E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L

Itlia, mas os lderes das reg10es menos cvicas estavam aturdidos com essa re
trica populista que reclamava mais poderes para o povo. medida que a nova
instituio i a amadurecendo nos anos 70 e a euforia i nicial se esvanecia, os lderes
regionais italianos que antes enalteciam a democracia direta foram-se tornando
mai s circunspectos . Em todo o pas, os esforos para aumentar a participao po
pular no governo regional foram cedendo o passo preocupao com a eficincia
e a eficcia administrativas. Mesmo assim , continuou havendo ntidas diferenas
entre os lderes das diversas regies no tocante ao apoio dado igualdade poltica.
Algumas dessas diferenas de pelfil podem ser captadas atravs de quatro
itens que submetemos aos conselheiros regionais em todas as quatro sondagens
realizadas de 1 970 a 1 98 8 e com os quai s eles deveriam simplesmente concordar
ou discordar. Os resultados foram por ns combinados num nico nd ice de
apoio igualdade poltica. Os conselheiros que mais somaram pontos nesse n
dice so igualitrios confessos. J os que fizeram menos pontos no ndice de
apoi o igualdade poltica se mostram cticos quanto ao discernimento d o cida
do comum e chegam s vezes a duvidar at do sufrgio universal. Para eles de
ve haver uma liderana forte, especialmente . por parte das elites tradicionais .
A figura 4 . 8 mostra a s ntidas diferenas entre a s seis elites regionais no que
diz respeito ao apoi o igualdade poltica, o que reflete quase pelfeitamente o ci
vismo da comunidade regional. Onde as associaes prosperam , onde os cidados
se interessam pelas questes comunitrias e votam por convico e no por cli
enteli smo , a que vamos tambm encontrar lderes que acreditam na democra
cia e no na hierarquia social e poltica.

ndice de apoio

igualdade poltica

1.

As pessoas devem poder votar mesmo que no tenham discernimento para


tanto.
2. Poucas pessoas sabem de fato o que melhor para elas a longo prazo.*
3. Certas pessoas esto mais capacitadas a liderar este pas em virtude de suas
tradies e origens familiares.*
4. Sempre ser necessrio contar com alguns indivduos fortes e capazes, que
saibam comandar.*
* Nesses itens, a pontuao inversa.
Essas diferenas regionais no que se refere autmidade poltica tiveram uma in
fluncia profunda e duradoura nas atitudes populares perante a prpria estrutura do
governo italiano. Dois episdios, separados por quase meio sculo, ilustra magni
a monarqma e o re
ficamente esse fato: o plebiscito de 1 946 para manter ou nao
ferendo de 1 99 1 sobre refonna eleitoral, um vasto conjunto de propostas visando a
inibir a "compra de votos" e outras fmmas de clientelismo. Como mostram as figuras
4.9 e 4 . 1 0, quanto mais cvica era a vida social e poltica de uma regio nos anos 70,
maior a probabilidade de ela ter votado a favor da repblica e contra mon arqua 3 0
.
, .
anos antes, e maior a probabilidade de ela ter apoiado a refmma eleitoral 1guahtana
mais de uma dcada depois. Os cidados das regies mais cvicas, assim como seus
lderes, tm uma averso generalizada pelas estruturas de poder hierarquizadas.
F i g u ra 4 . 9

C o m u n i d ad e c v i c a e r e p u b l i can i s m o , 1 9 4 6

F i g u ra 4 . 8

A p o i o d o s l d e r e s i g u al d ad e p o l t i c a e c o m u n i d a d e c v i ca
80
70

Lderes (%) que apiam a igualdade poltica

Tr

75

-
------------------------------------------------.

MaUm

Grau de comunidade

Li
Va Fr Lo
Ve Pi

60
50

La

40

Ab

Mo

30

CI

20

Si

Ba

Sa

Pu

10

Em
To

25

Cm
Comunidade cvica
Correlao: r = 0, 90
* Percentual do eleitorado que votou contra a monarquia em

1 946.

1 18

E X P L I CAO D O D E S E M P E N H O I N STITU C I O N AL

C A P T U L O 4
F i g u ra 4 . 1o

C o m u n i d ad e cvi c a e r e fo r m i s m o e l e i to r al , 1 9 9 1

Ve

70

cu
*

.8
')

Em
Fr
Ma Lo
Va Umli To Tr
La
Pi

60

Sa
Ab

(i)

Pu

(f)

.E
o

(i)
a:

Os lderes polticos das regwes cvicas tambm se mostram mais propensos


a transigir do que os lderes das regies menos cvicas. Como veremos em bre
ve, nada prova que a poltica nas regies cvicas estej a menos suj eita a conflitos
e controvrsias, mas seus lderes esto mais dispostos a dirimir seus confli to s . As
regies cvicas se caracterizam no pela falta de partidarismo , mas por um par
tidarism o aberto . Esse importante contraste entre poltica cvica e poltica menos
cvica visvel na figura 4 . 1 1 , que mostra a reao dos conselheiros - nas qua
tro sondagens por ns realizadas ao longo de mais de 20 anos - seguinte pro
posio: "Transigir c om adversrios polticos perigoso porque normalmente se
acaba traindo o prprio lado". Na regio mais cvica, somente 1 9 % dos lderes
polticos c oncordaram - menos da metade do ndice verificado entre os pol
ticos das regies menos cvicas. Os polticos das regies cvicas no negam a
realidade dos interesses conflitantes, mas no receiam fazer acordos criativos. 5 3

Cm Si Ba

50

1 19

Iss o tambm faz parte das caractersticas d a comunidade cvica que ajudam a ex

Mo

plicar por que o governo funciona melhor num tal contexto .

CI

Em termos operacionais, a comunidade cvica se define em parte pela den


sidade da malha de associaes culturais e recreativas locais. Tal definio ex
clu i , porm, trs afiliaes que so importantes para muitos italianos - os
sindicatos, a Igrej a e os partidos polticos. O contexto cvico exerce efeitos dis

40
Comunidade cvica
Correlao: r 0,92
* Percentual do eleitorado que votou pela reforma eleit oral em
=

1 991 .

Em suma, o civismo tem a ver com igualdade e tambm com engaj amento .
impossvel especificar as complexas conexes causais subjacentes a esse con
j unto de relaes entre elite e massa. intil indagar o que vem primeiro - o
compromisso dos lderes com a igualdade ou o compromisso dos cidados com
o engajamento . No podemos saber at que ponto os lderes esto simplesmente
reagi ndo competncia e ao entu siasmo cvico (ou falta deste) do eleitorado ,
nem at que ponto o engaj amento cvico dos cidados foi influenciado pela dis
posio (ou relutncia) das elites para tolerar a igualdade e incentivar a parti
cipao. As atitudes da elite e das massas so na verdade os dois lados de uma
mesma m oeda e combinam-se num equilbrio que se refora mutuamente.
No captulo 5 mostraremos que essas relaes entre elite e massa vm evo
luindo desde h muito . Assim, seria de estranhar se as atitudes de ambas no
fossem congruentes . Uma situ ao em que haj a elites autoritrias e massas agres
sivas no pode constituir um equilbrio estvel , assim como uma conjuntura de
lderes comedido s e seguidores complacentes dificilmente seria mais duradoura.
Os quadros mai s estveis de relaes elite-massa com que realmente nos depa
ramos permitem-nos compreender melhor a dinmica da poltica nas regies c
vicas e menos cvicas. A eficcia do governo regional est estreitamente
relaci onada com o grau em que o intercmbio entre el ite e massa na vida da re
gio se organiza hori zontal ou hierarquicamente. A igualdade uma caracterstica
essencial da comunidade cvica. 52

tintos no tocante afiliao a esses trs diferentes tipos de organizao .


F i g u r a 4 . 11

R e s i st n c i a d o s l d e r e s a t r an s i g i r e c o m u n i d ad e c v i c a

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
o

Concorda (%) "Transigir perigoso"

1 20

C A P T U L O

Sindicatos

Em mui tos pases (especialmente naqueles onde a si ndicalizao obrigatria), a


afiliao aos sindicatos basicamente involuntria e portanto tem pouca i mpor
tncia cvica. Na Itlia; porm, a sindicalizao volunttia e significa muito
mai s do que simplesmente poder ter um determinado emprego . 54 A fragmentao
ideolgica do movim ento sindical italiano oferece um amplo leque de opes de
afiliao poltica - comunista, catlica, neofascista, socialista ou nenhuma des
tas . Os sindicatos de trabalhadores rurais e de "colarinho branco" so mais im
portantes na Itlia do que em muitos outros pases, o que torna maiores as
possibilidades de afiliao . S alvatore Coi afma que "a motivao poltica e a
tradio ideolgica" so mai s importantes do que a estrutura econmica na de
terminao da afiliao sindical na Itl ia. 55 Logo, a sindicalizao tem mai or im
portnci a cvica na Itlia do que em outros pases .
A afiliao sindical muito mais comum nas regies mais cvicas . N a ver
dade , s ua incidncia cerca de d uas vezes maior nas regies mais cvicas, con
siderando a ocupao dos respondentes: entre os colarinhos brancos , entre os
agricultores, entre os profissionais liberais , entre os empresrios autnomos etc . ,
o ndice d e sindicali zao mais elevado nas regies mais cvicas. Por outro la
do, a afiliao sindical no est relacionada com o grau de instruo , nem com
a faixa etria, nem com a urbanizao , e as diferenas por classe social so me
nores do que se poderia esperar. A sindicalizao quase to comum entre os
profissio nai s liberais e os executivos nas re ies cvicas quanto entre os traba

lhadores manuais nas regies menos cvicas . 5 O contexto cvico quase to im


portante quanto o status scio-econmico como fator detetminante da sindica
lizao na Itlia. Nas regies cvicas, a solidariedade no local de trabalho faz
parte do contexto mais amplo de solidariedade soci a1 . 57

Igreja e religiosidade

A rel igio organ izada, pelo menos na Itlia catlica, uma alternativa comu
nidade cvica e no um elemento integrante desta. Ao longo da histria italiana,
a presena do papado em Roma influenciou fortem ente a , Igrej a italiana e sua re
lao com a vida cvica. Por mai s de 30 anos aps a unificao, o non exp edit
papal proibiu todos os catlicos de participarem da vida poltica nacional, mas
depoi s da II Guerra Mundial a Igrej a se tornou a principal parceira do partido
da Dem ocracia Crist. Apesar das reform as promovidas pelo Conclio Vaticano II
e do surgimento de vrias correntes ideol gicas divergentes entre os fiis , a Igre
ja italiana conserva boa parte do legado da Contra-Reforma, como por exemplo
a nfase na hierarquia eclesi stica e nas tradicionais virtudes da obedincia e d a
aceitao , pelos fii s, d e su a prpri a condio socia1 . 5 8 Os vnculos verticais de
autoridade so mais caractersticos da Igrej a itali ana do que os vnculos hori
zontais de solidariedade.
No plano regional, todas as manifestaes de religiosidade e clericalismo comparecimento missa, casamento religioso (em oposio ao civil), rejeio do
divrci o, mostras de identidade rel igiosa nas pesquisas - esto negativamente re
laci onadas com o engajamento cvico . (A figura 4 . 1 2 ilustra esse fenmeno .) Tam-

E X P L I CAO D O D E SE M P E N H O I N STIT U C I O N AL

1 21

bm no plano individual, parece haver incompatibilidade entre sentimentos


religiosos e engajamento cvico . Dos italianos que vo missa mais de uma vez
por semana, 52% dizem que raramente lem j ornais e 5 1 % dizem que j amai s dis
cutem poltica; entre os ateus confessos, os ndices correspondentes so 1 3 e
1 7 %. 59 Os que vo missa demonstram maior satisfao c om a vida e com o re
gime poltico vigente do que os demais italianos. Eles parecem estar mais preo
cupados com a cidade de Deus do que com a cidade dos homens.
F i g u ra 4 .1 2

C l e r i c a l i s m o e co m u n i d ad e c v i c a

Cl Pu Mo
Ba

Ab
Ma
Ve

Cm Si
o

E
-
C

Sa

-
o

La

Um Tr
Lo
To
Pi
Fr
Em
Li

Comunidade cvica
Correlao: r = -0, 76
Nota: Clericalismo um ndice composto, baseado na pontuao obtida nos oit o indica
dores seguintes :
Componente

ndice de casamentos religiosos, 1 976


ndice de d iv rcios, 1 986
"
ndice de casamentos religiosos, 1 986
Referendo contra o div rcio, 1 97 4
ndice de div rcios, 1 973
Pesquisa: "Voc uma pessoa relig iosa?"
Pesquisa: "Com que freqncia voc vai igreja?"
Pesquisa: "Para voc a religio importante?"

Carga

0,952
-0,9 1 5
0,862
0,842
-0,796
0,792
0,783
0,767

Nas duas primeiras dcadas aps a II Guerra Mundial, muitos italianos filia
ram-se Ao Catlica, uma federao de associaes catlicas laicas prestigiada
pela Igrej a, que buscava ento se sintonizar com a Itlia recm-democratizada.
Maior organizao de massa do pas quela poca, em seu auge a Ao Catlica
congregava quase um dcimo da populao italiana - homens, mulheres e crian
as - em sua rede de atividades culturais, recreativas e educacionais . Essa afi
liao tinha uma distribuio regional que era quase o inverso daquela apresentada

1 22

C A P T U L O

E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L

pelo clericalismo na figura 4 . 1 2. A Ao Catlica era duas ou trs vezes mais for
te nas regies do Norte, mais cvicas e mais propensas ao associacionismo, do que
nas reas menos cvicas do Mezzogiorno . Geograficamente falando, a Ao Ca
tlica era a verso "cvica" do catolicismo italiano . Nos anos 60, porm, com a
rpida secularizao da sociedade italiana e a agitao reinante na Igrej a aps o
Conclio Vaticano II, a Ao Catlica sofreu uma grande derrocada, perdendo dois
teros de seus membros em apenas cinco anos e mal deixando algum vestgio
poca de nosso estudo. 60 Na Itlia de hoje, assim como na Itlia dos humanistas
cvicos da escola de Maquiavel, a comunidade cvica uma comunidade secular.

Partidos

Os partidos polticos itali anos souberam adaptar-se muito bem aos contextos con
ttastantes - no-cvico e cvico - em que atuavam . Por isso os cidados das re
gies menos cvicas so to engaj ados na poltica partidria e to interessados em
poltica quanto os cidados das regies mais cvicas . 6 1 A afiliao aos partidos po
lticos quase to comum nas regies menos cvicas quanto nas mais cv icas . Os
eleitores das regies menos cvicas provavelmente sentem-se to identificados com
um partido quanto os eleitores das regies mais cvicas . Eles falam de poltica tan
to quanto os cidad os das regies cvicas e, como vimos, provavelmente tm mui
to mais contato pessoal com os lderes polticos. Os cidados das regies menos
cvicas no so menos partidrios nem menos politizados. 62
Porm a afiliao partidria e o engaj amento poltico tm um significado dis
tinto nas regies menos cvicas . Era principalmente no Mezzogiorno que se cos
tumava dizer que a sigla PNF impressa nas cdulas durante a era fascista no
significava Partito Nazionale Fascista (Partido Nacional Fascista) e sim per ne
cessit familiare (por necessidade familiar). Obter o favor dos poderosos continua
sendo mais importante nas regies menos cvicas . L os "contatos" so cruciais
para a sobrevivncia, e os melhores contatos so os verticais, de dependncia e
dominao , e no os horizontais, de colaborao e solidariedade. Eis como Sid
ney Tarrow descreve o Mezzogiorno empobrecido e sem senso cvico: "A capa
cidade po ltica no Sul da Itlia altamente desenvolvida . . . [O ind ivduo] ao
mesmo tempo altamente politizado e resistente associao secundria horizon tal.
Nesse sentido , todas as suas relaes sociais so 'polticas" ' . 63 Em termos or
ganizac ionais, os partidos polticos so influentes mesm o nas regies menos c
vicas, apesar da escassez de associaes secundrias , porquanto nesse contexto
todos os partidos costumam tornar-se instrumentos da poltica do clientelismo.
Como vimos anteriormente, no o grau de participao poltica que d istingue
as regies cvicas das no-cvicas, e sim a natureza dessa participao .

1 23

cia. Em toda comunidade, os mais instrudos sentem-se mais eficazes, pois a edu
cao representa status soci al, capacidade pessoal e contatos. Mas mesmo essas
vantagens no suprem inteiramente o cinismo e a alienao que imperam nas re
gies menos cvicas da Itlia. Os cidados instrudos das regies menos cvicas
sentem-se quase to impotentes quanto os cidados menos i nstrudos das regies
mais cvicas . A figura 4 . 1 3 mostra tambm que o ambiente c omunitrio influencia
ainda mais a eficcia entre os menos instrudos do que entre os mais i nstrudos.
Nas regies menos cvicas acentuam-se as diferenas de classe no tocante ao sen
timento de i mpotncia do cidado. 64 No precisamos elaborar interpretaes psi
codinmicas tortuosas acerca desse descontentam ento. Contrariamente ao que su
cede na comunidade cvica mais igualitria e cooperativa, a vida numa comu
nidade verticalmente estruturada e horizontalmente segmentada oferece a todo
instan te uma ju stificativa para os sentimentos de explorao , dependncia e frus
trao, sobretudo na extremidade inferior da escala social, mas tambm em nveis
um pouco mais elevados .
F i g u ra 4 . 1 3

S e n t i m e nt o d e i m p ot n c i a e g rau d e i n s tr u o
d o s c i d ad o s e c o m u n i d a d e c v i c a

ndice d e impotncia cvica ( % "alto")


70
60
50
40

20
10
o

Mdio baixo
Mdio alto
ndice de comunidade cvica

Alto

Baixo

ndice de impotncia cvica


Atitudes cvicas

A despeito de sua politizao, os cidados das regies menos ctvtcas sentem-se


explorados, alienados, impotentes. A figura 4. 1 3 mostra que (em face do nvel ra
zoavelmente elevado de alienao observado entre os italianos) a falta de instru
o e o ambiente pouco cvico acentuam o sentimento de explorao e impotn-

'1\lto" concorda com todos os quatro itens seguintes:


1 . A maioria das pessoas que ocupam cargos de autoridade tenta explorar voc.
2. Voc se se te excludo do que est acontecendo sua volta.
3. O que voc pensa no conta muito.
4. As pessoas que dirigem o pas no esto realmente preocupadas com o que
acontece a voc.
=

1 24

E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L

CAPTU LO 4

Honestidade, confiana e observncia da lei so aspectos enfatizados na


maioria das definies filosficas da virtude cvica. D iz-se que na comunidade
cvica os cidado s procedem corretamente uns com os outro s e esperam re
ceber em troca o mesmo tratamento. Esperam que seu governo siga padres
elevad os e obedecem de bom grado s regras que impu seram a si mesmos. Nu
ma tal comunidade, diz B enjamin B arber, "os cidados no fazem nem podem
fazer o que bem entendem, pois sabem que sua liberd ade uma conseqncia
de sua disposio para deliberar e agir de comum acordo". 65 Numa comuni
dade menos cvica, ao contrrio, h maior insegurana, os cidados so mais
desconfiados , e as leis , concebid as pelos maiorais , so feitas para ser deso
bedecidas.
Essa descrio da comunidade cvica talvez grandiloqente, mas tambm
irrealista e at mesmo piegas , como se fora o eco de algum compndio cv ico
escolar h muito esquecido. Curiosamente, porm, os dados referentes s re
gies italianas parecem compatveis com essa viso . As regies menos cvicas
s o as mais sujeitas velha praga da corrupo poltica. Elas so o bero da
Mfia e de suas variantes regionais . 66 Embora no sej a fcil obter indicadores
"obj etivos" da honestidade poltica, em nossas sondagens nacionais pedimos
aos lderes comunitrios que dissessem se a poltica em suas respectivas re
gies era mais honesta ou mais corrupta do que o normal. Os lderes das re
gies menos cvicas mostraram-se muito mais inclinados a definir como
corrupta a sua poltica regio nal do que os lderes das regies mais cvicas . O
mesmo contraste pde ser observado nas pesquisas de opinio pblica que rea
lizamos em toda a pennsula em 1 987 e 1 98 8 , como mostra a tabela 4 . 5 . Nas
regies cvicas os cidados demonstraram maior confiana social e maior f na
disposio de seus concidados para obedecer lei do que nas regies menos
cvicas . 67 Por outro lado, os cidados das regies menos cvicas foram os que
mais insistiram em que as autoridades deveriam impor maior respeito lei e
ord em em suas comu nidades . 68
Tais diferenas , notavelmente coerentes, esto na raiz da distino entre co
munidades cvicas e comunidades no-cvicas . A vida coletiva nas regies cvicas
facilitada pela expectativa de que os outros provavelmente seguiro as regras.
Sabendo que os outros agiro assim , o mais provvel que o cidado faa o
mesm o , satisfazendo assim s expectativas deles. Nas regies menos cvicas,
quase todos esperam que os dem ais violem as regras. Parece tolice obedecer s
regras do trnsito, s leis do fisco ou s normas previdencirias quando se espera
que os dem ai s venham a desobedec-las. (Em italiano, o tetmo usado para de
finir esse comportamento ingnuo fesso, que tambm significa "corno".) Ento ,
voc tambm engana, e assim as cnicas e funestas expectativas de todos acabam
se confirmando.

1 25

Ta b e l a 4 . 5

H o n e s t i d a d e , c o n f i a n a , o b s e rv n c i a d a l e i e c o m u n i d a d e c v ic a

ndice de comu nidade cvica


Alto

Mdio
alto

Mdio
baixo

Baixo

O que melhor define a polt ica nesta regio:


"honestidade" ou "corrupo"?
Percentual dos lderes que responderam "honestidade"

89

"76

67

44

Alguns diz em que em geral podemos confiar nas pessoas.


Outros diz em que devemos ter muita cautela no
relacionamento com as pessoas. Qual a sua opin io?
Percentual dos cidados que responderam "confiar"

33

32

28

17

Nesta cidade as pessoas obedecem s leis, at mesmo ao


cdigo de trnsito.
Percentual dos que "concordam"

60

47

39

25

Apoio a maior rigor na manuteno da lei e da ordem


Percentual dos que endossam todos os quatro itens8

37

46

49

60

a ndice composto de apoio a m aior rigor n a m an uteno da lei e da ordem:


1.
2.
3.
4.

A polcia deve ter m ais poder para defender a lei.


O governo n o faz o bastante para garantir a ordem pblica.
Hoje em dia a autoridade no devidamente respeitada.
A polcia tem demasiado poder na Itl ia. (Discorda inteiramente.)

Por no terem a mesma autodisciplina confiante dos cidados das regies c


vicas, as pessoas das regies menos cvicas tm que apelar para o que os italianos
chamam de "foras da ordem", isto , a polcia. Por motivos que examinaremos
mais detalhadamente no captulo 6, os cidados das regies menos cvicas no dis
pem de outro recurso para solucionar o dilema hobbesiano fundamental da ordem
pblica, pois carecem dos vnculos horizontais de reciprocidade coletiva que fun
cionam mais eficientemente nas regies cvicas. Na falta de solidariedade e au
todisciplina, a hierarquia e a fora constituem a nica alternativa anarquia.
No recente debate filosfico entre comunitaristas e liberais, costuma-se dizer
que existe um antagonismo entre comunidade e liberdade. Sem dvida isso s
vezes verdade, com o sucedeu em S alem, Massachusetts. Porm o caso italiano
mostra que os cidados das regies cvicas podem ser mais liberais j ustamente
por desfrutarem das vantagens do comunitarismo . Por ironia, so os i ndividua
listas amorais das regies menos cvicas que clamam pelo cumptimento mais ri
goroso da lei .

1 26

C A P T U L O

E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

Todavia, o crculo viciOso estreita-s e ainda mais: nas regwes menos ClVIcas,
mesm o um governo com mo de ferro - o agente que faz cumprir a lei - aca
ba enfraquec ido pelo contexto social pouco cvico . O prprio carter comunitr io
que leva os cidado s a reclamarem um governo mais forte torna menos provvel
a existncia de um governo forte, ao menos num regime democrti co . (Essa
uma interpretao razovel , por exemplo, dos inteis esforos empreendi dos pelo
Estad o italiano na S iclia nos ltimos 50 anos , visando a combater a Mfia.) J
nas regies cvicas, o governo brando naturalmen te mais forte porque pode
contar com a maior cooperao e a maior autodiscipl ina dos cid ados.
Os dados que exam inamos indicam claramente que a coisa pblica mais
bem administrada nas regies mais cvicas . Portanto no admira que os cidados
das regies cvicas geralmente estej am mais satisfeitos com a vida do que os ci
dados das regies meno s cvicas. Numa srie de sondagens nacionais realizadas
entre 1 975 e 1 9 89, perguntamos a cerca de 25 mil pessoas se estavam "muito sa
tisfeitas, razoavelmen te satisfeitas , no muito satisfeitas ou nada satisfeitas com a
vida que levam " . A figura 4 . 1 4 mostra que os cidados das regies cvicas esto
muito mai s satisfeitos com a vida. A felicidade mora numa comunidade cvica.

F i g u ra 4 . 1 4

S at i s fao co m a v id a e c o m u n i d a d e c v i c a
80

Tr

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2
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o._

Ba
Pu

50

CI

La

Si
Sa
Comunidade cvica
Correlao: r 0, 87
=

No plano i ndividual , os pdncipai s determinantes da satisfao com a vida so


a renda familiar e a religiosidade, mas a conelao com a comunidade cvica

1 27

.
praticamente to forte quanto esses atn' b utos pessoms. 69 o CIVIS o guard a uma
.
relao to estreita com o desempenho institucional e o desenvolvimento reg1onal
que estatisticamente difcil distinguir entre os trs, se bem que, marginalmente,
0 civismo de todos o maior dete1minante da satisfao com a vida. Em todo
caso, como veremos mais detalhadamente nos prximos captulos, essas trs ca
ractersticas da vida comunitria configuram um quadro estreitamente interligado.
A figura 4 . 1 4 mostra que, nesse sentido, o carter da c omunidade em que se vive
to importante quanto as circunstncias pessoais para trazer felicidade pessoal. .
O contraste entre comunidades mais c vicas e comunidades menos c vicas que
emerge desse conj unto de dados , em muitos aspectos, condizente com as es
peculaes dos filsofos polticos . No tocante a um aspecto importante, porm,
nossas pesquisas contradizem a maioria dos estudos clssicos . Muitos tericos as
sociaram a comunidade cvica a certas comunidades pr-modernas, pequenas e
coesas, muito diferentes de nosso mundo moderno - a comu nidade cvica seria
um mundo que j perdemos . 7
O pensamento social contemporneo tomou emprestada ao socilogo alemo
do sculo passado Ferdinand Tonnies a distino entre Gemeinschaft e Gesells
chaft - isto , entre uma conumidade tradicional , diminuta, intimista, baseada
num senso universal de solidariedade, e uma sociedade moderna, racionalista,
impessoal , baseada no egosmo . Tal perspectiva conduz imediatamente idia de
que a comunidade cvica um atavismo fadado a desaparecer, dando l ugar s
grandes aglomeraes modernas, tecnologicamente avanadas porm desumani
zadas, que i nduzem passividade cvica e ao i ndividualismo egosta. A moder
nidade inim iga da civilidade.
Nossos estudos mostram o contrrio . As reas menos cvicas da Itlia so
precisamente as tradicionais aldeias sulistas. No se deve idealizar o ethos cvico
das c omunidades trad icionais. A vida em grande parte da Itlia tradicional hoje
caracterizada pela hierarquia e a explorao, e no pela solidariedade. James
Watson , um estudioso da Calbria, o bico da bota da Itlia e a menos cvica de
to d as as 20 regies, salienta a falta de confiana cvica e de associaes :
"A primeira caracterstica que chama a ateno de um observador na Calbria
a desconfiana; no apenas desconfiana do forastei ro, mas tambm dentro da pr
pria comunidade, at mesmo nos vilarejos. A confiana no um artigo abundan
te ( . . . ) . Hi storicamente, h uma carncia quase absoluta de associaes na socie
dade civil, a no ser por um ou outro clube social local (Circolo delta Caccia, dei
Nobili etc.)."7 1
Por outro l ado, a Emilia-Romagna, a reg1ao mais cvica de todas , est longe
de ser uma "comunidade" no sentido clssico - a aldeia intimista idealizada pe
la memria popular. Ao contrrio, a Emilia-Romagna uma das sociedades mais
modernas , dinmicas, abastadas e tecnologicamente desenvolvidas da face da ter
ra. E no entanto abriga uma extraordinria concentrao de redes de s olidarie
dade social e uma populao dotada de um esprito pblico extraordinariamente
desenvolvido - um verdadeiro complexo de comunidades cvicas. A Emilia-Ro-

1 28

CAPTU LO

magna no habitada por anjos, mas, dentro de suas fronteiras (e tambm nas
regies vizinhas do Centro-Norte da Itlia), todo tipo de ao coletiva, inclusive
o governo , facilitado por normas e sistemas de engaj amento cvico . Como ve
remos no captulo 5, tais normas e sistemas es to profundamente arraigados nas
tradies regionais, mas seria absurdo classificar a Emilia-Romagna como uma
s ociedade "tradici o nal". As regies mais cvicas da Itlia - as com unidades on
de os cidados se sentem aptos a participar da deliberao coletiva sobre as op
es pblicas e onde essas opes melhor se traduzem em polticas pblicas
efetivas - abrigam algumas das cidades mais modernas da pennsula. A mo
dernizao no indica necessariamente o ocaso da comunidade cvica.
Podemos resum ir de modo bem simples as constataes que fizemos at ago
ra neste captulo. Em certas regies da Itlia existem muitas s ocied ades mfe
nicas, clubes de futebol, clubes de orni tfilos e Rotary Clubs. A maioria dos
cidado s dessas regies acompanha atentamente os assuntos comunitrios nos
j ornais diri os. Eles se envolvem nos negcios pblicos , mas no devido po
ltica personal ista ou clientelista. Confiam em que todos procedam corretamente
e obedeam lei . Nessas regies, os lderes so razoavelmente honestos . Acre
ditam no governo popular e dispem-se a entrar em acordo com seus adversrios
polticos. Tanto os cidados quanto os lderes entendem que a igualdade con
genial. As redes sociais e polticas se organizam horizontalmente e no hierar
quicamente. A comunidade val oriza a solidariedade, o engaj amento cNico, a
c ooperao e a honestidade . O governo funciona. 72 No admira que nessas re
gies o povo esteja contente !
No outro plo esto as regies "no-cvicas", devidamente caracterizadas pelo
termo francs incivisme .1 3 Nelas a vida pblica se organiza hierarqu icamente, em
vez de horizontalmente, e o prprio conceito de "cidado" deformado . Do pon
to de vista do indivduo, a coisa pblica problema dos outros - i notabili, "os
chefes" , "os polticos" - e no meu . Poucos querem tomar parte das delibe
raes s obre o bem pblico, e poucas oportu nidades existem para isso . A par
ticipao poltica motiv ada pela dependnci a ou ambio pessoais, e no pelo
interesse coletivo . A afi liao a associaes sociais e culturais i nexpressiva. A
religiosidade individual substi tu i o interesse pblico. A corrupo geralmente
considerada a norma, mesmo pelos polticos, e estes so cnicos com relao aos
princpios democrticos . "Transigir" s tem conotao negativa. As leis (no en
tender da maioria) so feitas para serem desobedecidas, mas , por temerem a in
subordinao dos outros, as pessoas exigem maior disciplina. Presos nessa cadeia
de crculos viciosos, quase todos se sentem impotentes, explorados e infelizes .
Considerando tudo isso , no de admirar que nessas regies o governo sej a me
nos eficaz do que nas comuni dades mais cvicas .
Tal constatao suscita duas novas questes importantes : com_o as regies c
v icas vieram a tornar-se o que so ? e como as normas e os sistemas de en
gajamento cvico aliceram o bom governo ? Abordaremos essas questes nos
dois prximos captulos, mas primeiramente cabe dizer algumas palavras sobre
outras possveis explicaes para o bom ou mau desempenho dos governos re
gionais .

E X P L I CAO D O D E SE M P EN H O I NSTITU C I O NAL

1 29

OUTRAS EXPLICAES PARA O BOM DES E M P E N HO I N STITUC I O NAL?

Em geral c onsidera-se que a desarmonia social e o conflito poltico so inimigos


da boa governana. O consenso tido como pr-requisito da democracia estvel.
Tal viso tem origens ilu stres . Ccero disse que "ento, o bem comum da res
ponsabilidade do pov o ; e povo no qualquer grupo de homens, associados de
qualquer maneira, e sim a reunio de um nmero considervel de homens que
esto ligados por um consenso acerca da lei e dos direitos e tambm pelo desej o
d e usufruir vantagens recprocas" . 74 Abalado com o espectro d o conflito social
na Frana revolucionria, Edmund B urke afirmou que a sociedade bem organi
zada deve ser vista como uma parceria, "uma parceria em todas as cincias, uma
.
.
.
- , . 75
parceria em todas as artes, uma parcena em to d a v1rtu de e em to d a pe1fe1ao
Esse ponto de vista tambm ganhou adeptos ilustres entre os c ientistas soc iais
do scu lo XX. Gabriel Almond exaltou a cultura poltica "homognea" dos sis
temas polticos "anglo-americanos" , afirmando porm que o tipo "continental"
fragmen tado de sistema poltico est "associado ao imobilismo " e constante
mente ameaado pelas "investidas do cesarismo". 76 Giovanni Sartori sustentou
que a polarizao ideolgica e a fragmentao so tpicas de democracias i ne
ficientes e "propensas ao colapso" . 77 Quanto maior a diviso numa sociedade ou
num Estado , mais difcil formar um governo estvel que tenha o consentimento
dos governados . Quanto maior a divergncia em relao a questes importantes,
menor a possibilidade de se adotar algum programa coerente: "Se todos tivessem
as mesmas preferncias polticas, a tarefa de formular programas seria muito
mais fcil". 78
A suposta relao entre coeso social , harm onia poltica e bom governo no
raro est implcita em vrias definies da comunidade cvica:

"Para Rousseau e os republicanos clssicos em geral, [o sentimento patritico e a


participao poltica] baseiam-se e s podem basear-se na unidade social , religi osa
_
e cultural . So a expresso poltica de um povo homogneo. Pode-se mesmo dizer
que, para eles, o civismo s possvel onde menos se faz necessrio, onde a po
ltica no seno a extenso esfera pbl ica de uma vida comum que comea
e prossegue externamen te. ,79
Tais idias sugeriram ao nosso estudo uma srie de hipteses acerca de como
a unidade social e o consenso poltico podem estar ligados ao desempenho ins
titucional . Infelizmente, nossas expectativas absolutamente no se confirmaram.
O bom ou mau desempenho dos governos regionais ital ianos mostrou-se total
men te desvinculado de quase todos os indicadores relativos a fragmentao po
ltica, pol arizao ideolgica e conflito social :
o

Examinamos a polarizao ideolgica do sistema partidrio - tomando por base a


fora dos partidos e a opinio dos lderes regionais -, na suposio de que quanto
maior o fosso entre a esquerda e a direita, e quanto mais fortes as correntes extre
mistas, mais difcil seria formar um governo eficaz.

1 30

CAP TU LO

E X P L I C A O D O D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

Examinamos a opinio dos eleitores sobre importantes questes soctms e econmrucas,


presumindo que quanto menor o consenso acerca dos principais assuntos, maior di
ficuldade teriam os lderes do governo para formular uma estratgia coerente.

Examinamos a fragmentao do sistema partidrio regional, acreditando que uma mul


tiplici dade de pequenos partidos oposicionistas poderia comprometer a estabilidade do
governo.

Examinamos dados referentes a conflitos econom1cos, como freqnci a de greves, j ul


gando que as tenses soci ais poderiam abalar a eficcia do governo.

Examinamos as disparidades geogrficas no tocante ao desenvolvimento econom1co e


demografia de cada reg io, pensando que os graus extremos de modernidade e atra
so ou as tenses entre uma metrpole e as reas rurais vizinhas poderiam dificultar
a tarefa do governo.

Pedimos aos lderes comunitrios que classificassem suas regies segundo uma escala
que vari ava de "conflituosa" a "consensual" e comparamos os resultados com nossos
indi cadores de desempenho institucional, supondo que onde houvesse mais conflitos
seria mais difcil obter cooperao para alcanar obj etivos comuns, o que prej udicaria
o governo.

Nenhuma dessas investigaes, porm , ofereceu o menor respaldo teoria de


que o conflito social e poltico incompatvel com o bom governo. Constatamos
que h regies com timo desempenho e pouco conflito , como a Vencia, mas
tambm encontramos regies conflituosas com bom desempenho, como o Pie
monte. Verificamos que existem regies com mau desempenho e muitos confli
tos, como a Campnia, mas tambm descobrimos regies consensuais cuj os
governos apresentaram desempenho abaixo da mdia nacio nal, como a B asilicata.
Tais concluses tambm deixam i mplcito o fato de no termos encontrado
nenhuma correlao entre conflito e comunidade cvica. A comunidade cvica
no em abso luto harmoniosa nem tipicamente livre de tenses. O concei to de
"democracia forte" formulado por Benj amin B arber capta a natureza d a comu
nidade cvica tal como ela se manifesta no contexto italiano por ns pesquisad o :

A estabilidade social foi por vezes associada eficcia governamental . Alegou-se que
as rpidas mudanas sociais agravam as tenses sociais, diluem a solidariedade soci al
e perturbam as normas e as organizaes que so o esteio do governo. Em nossa an
lise preliminar do desempenho regional, em 1 976, encontrramos provveis indcios de
que a instabilidade demogrfica e a mudana soci al prej udicavam o desempenho, 8 1
mas tal relao no se confirmou em anlises ulteriores mais completas.

A educao um dos fatores que mais influenciam o comportamento poltico em qua


se toda parte, incluindo a Itlia. Contudo, os atuais nveis educacionais no explicam
as diferenas de desempenho entre as regies italianas. insignificante a correlao
entre. o desempenho institucional e a parcel a da populao regional que continuou es
tudando depois dos 14 anos, idade mnima para deixar a escola. A Emilia-Romagna,
regio mais cvica e com o melhor desempenho, e a Calbria, regio menos cvica e
com o pior desempenho, apresentam nmeros praticamente idnticos no caso desse in
dicador de escolarizao (46% contra 45%). 82 Historicamente, a educao deve ter
cumprido importante papel no fortalecimento dos alicerces da comunidade cvica, mas
hoje parece que no tem nenhuma influncia direta no desempenho governamental .

Alguns entendem que a urbanizao de alguma forma importante para o desem


penho institucional . Uma verso dessa hiptese lembra o comentrio de Marx acerca
da estupidez da vida rural e sugere que o bom desempenho das instituies pode estar
positivamente relacionado com a urbanizao. Segundo um provrbio popular, ao qual
j aludimos, nas aldeias tradicionais impera a virtude cvica, e na cidade, o vcio. Isso
implica que o desempenho institucional seria pior nas regies mais urbanizadas. Outra
teoria mais sutil vincula o bom desempenho insti tucional (e talvez mesmo a comu
nidade cvica) s cidades mdias, onde no h o anonimato da metrpole moderna
nem o isolamento da zona rural . Porm o fato que no encontramos nenhum tipo
de relao entre o tamanho das cidades ou a densidade demogrfica e o bom ou mau
desempenho dos governos regionai s. 83

A estabilidade de pessoal caracteriza a instituio com bom desempenho, segundo cer


tas teorias sobre a institucionalizao. A baixa rotatividade signifi ca que os membros
esto comprometidos com a instituio e seu sucesso. A estabilidade de pessoal tam
bm garante a disponibilidade de admi nistradores tarimbados. Considera-se que a alta
rotatividade, sobretudo nos primeiros anos de uma instituio, gera transies prec
ri as. 84 Contudo, aps examinarmos dados detalhados referentes s seis regies por ns
selecionadas, no encontramos nenhuma correlao positiva entre bom desempenho ins
ti tucional e estabilidade de pessoal , sej a no conselho regional ou no gabinete. Os dois
conselhos regionais com o menor tempo mdio de permanncia no cargo no perodo
1 970-88 foram o da Emilia-Romagna e o da Vencia, que obtiveram praticamente as
melhores classificaes em nossa anlise do desempenho institucional . As lideranas
"novas" so to importantes quanto as lideranas "experientes" para explicar o bom de
sempenho das instituies.

" A democracia forte basei a-se n a idia d e uma comunidade autnoma d e cidados
que esto unidos menos por interesses homogneos do que pela educao cvica,
e que so capazes de buscar objetivos comuns e de agir com reciprocidade graas
ao seu esprito cvico e s suas instituies partici pati v as, e no ao seu altrusmo
ou sua boa ndole. A democracia forte compatvel, ou melhor, depende da po
ltica do conflito, da sociologia do pluralismo e da separao entre as esferas de
ao pblica e privada. "80
V rias outras possveis explicaes para o desempenho institucional tambm
se revelaram inconsistentes quando confrontadas com os dados derivados da ex
perincia regional italiana:

1 31

O bom desempenho de certas regwes foi por vezes atribudo ao Partido Comunista
Em termos descritivos, certamente nossos dados so compatveis com
a opinio, largamente difundida entre as correntes partidrias da Itlia, de que as re
gies comunistas so mais bem governadas do que a maioria das outras. Isso s ve-

Italiano (PC/).

1 32

CA P TU LO

4
--

zes atribudo a uma estratgi a formulada pelo PCI para impor-se no plano nacional
mostrando ser capaz de governar bem nos planos regional e local . Segundo uma ver
so mais cnica, o PCI simplesmente teria sido poupado dos efeitos corruptores do
exerccio do poder no nvel nacional. Os prprios comunistas atribuem seu bom de
sempenho administrativo a um esforo sistemtico para recrutar quadros competentes
ou mesmo a um senso de moralidade mais elevado. Todas essas interpretaes en
cerram alguma verdade, mas estamos mais inclinados a aceitar a primeira.
Nossa anlise inicial, abrangendo o perodo 1 970-7 6, sugere que essa diferena de
veu-se ao fato de os comunistas terem assumido o poder em regies particularmente
cvicas. "Os governos regionais comunistas foram mais bem-sucedidos [afirmamos en
to] porque lavraram um solo mais frtil e no por causa de suas tcnicas de cultivo.
8
'
.
onc.ie e1 es estavam . " 5 porem
O que realmente contou no fo1. quem e1 es eram e s1m
anlise
ulterior
sugere
que
talvez
isso
no
explique
tudo.
nossa
Aps 1 975, os comuni stas integraram coligaes que assumiram o poder em vrias
regies menos favorecidas pela tradio cvica, e nelas o desempenho tendeu real
mente a melhorar. Por ocasio de nossa ltima e mais completa avaliao do desem
penho institucional, a correlao entre fora do PCI e desempenho institucional no
era totalmente atribuvel variao simultnea com a comunidade cvica. 86 Por outro
lado, durante o perodo de nossa pesquisa, os comunistas permaneceram na oposio
em quase todas as regies, sobretudo no Sul, onde as condies cvicas e econmicas
so menos favorveis boa governana. Somente quando o PCI (agora rebatizado
"Partido Democrtico da Esquerda") assumir o poder em tais circunstncias adversas
ser possvel analisar a afirmao de que o partido dominante tem relao com a qua
lidade do governo. 87
Com a possvel exceo parcial do governo do PCI, nenhuma dessas expli
ca es suplementares ajuda a compreender melhor por que certos governos fun
cionam e outros no. Os dados analisados neste captulo so i nequvocos: o
contexto cvico importante para o funcionamento das instituies. O principal
fator que explica o bom desempenho de um governo certamente at que ponto
a vida social e poltica de uma regio se aproxima do ideal da comunidade c
vica. As regies cvicas so peculiares em muitos aspectos. A prxima questo
: por que certas regies so mais cvicas do que outras?

---

C A P T U LO

5 ----

O ri ge n s da comu n i d ade cv i ca

Nosso ESTUDO sobre o desempenho dos governos regionais italianos nos anos 7 0
e 80 assinalou o carter singular da vida cvica em certas regies. Seguindo 0
fio dessa meada, vamos agora nos aprofundar no passado contrastante das re
gies da Itlia. Nossa histria comea num importante momento de transio ve
rificado na pennsula italiana cerca de mil anos atrs, quando os ital ianos
estavam emergindo do obscurantismo da Idade Mdia. A Itlia dos tempos me
dievais, quando tem incio nossa histria, estava mais prxima da Roma antiga
do que de nossa poca, no s cronologicamente mas tambm no que se refere
aos modos de vida do cotidian o . Todavia, os padres sociais que remontam It
lia medieval so fundamentais para explicar por que, no limiar do sculo XXI,
certas comunidades se mostram mais aptas do que outras para gerir a vida co
letiva e manter instituies eficazes. 1

O LEGADO C VI C O DA ITLIA M E DI EVAL

Os governos regionais foram criados em 1 970, tendo como pano de fundo uma
administrao nacional que durante sculos fora altamente centralizada, mas as
prprias regies tinham origens histricas muito mais remotas. Por um milnio
e meio , desde a queda de Roma at meados do sculo XIX, a Itlia fora, nas
palavras peremptrias do estadista austraco Metternich, meramente "uma ex
presso geogrfica" , uma congrie de pequenas cidades-Estados e d o mnios se
micoloniais de impri os estrangeiros. No contexto europeu de modernos
Estados-naes, essa fragmentao condenava os italianos ao atraso econmico
e marginalizao poltica.
Nem sempre fora assim . No perodo medieval , a Itlia criara as estruturas po
lticas mais adiantadas do mundo cristo . De fato , por volta de 1 1 00 , surgiram
em diferentes partes da pennsula dois regimes polticos nitidamente distintos e
igualmente inovadores, que vieram a ter amplas conseqncias sociai s , econ
micas e polticas :

"No sculo XI, em toda a pennsula, o antigo si stema imperial de governo - bi


zantino no Sul e germnico no Norte - passou por uma fase de tenso e de
bilidade que acabou por lev-lo derrocada, deixando o poder em mos das foras
locais. No Sul, o colapso do governo central foi relativamente curto, tendo surgido
um poderoso reino normando alicerado nas tradies bizantinas e rabes ; j no
Norte, todas as tentativas de restaurar o poder imperial malograram, prevalecendo
quase que inteiramente o princpio de autonomi a local. Nessa regio, que se es-

1 34

C A P T U L O

tende de Roma at os Alpes, as caractersticas da sociedade italiana medieval pu


deram evoluir mais plenamente; l as comunas se tornaram verdadeiras cidades
Estados, de modo que a regio pode com propriedade ser denominada Itlia co
munal." 2
O novo regime do S u l , fundado por mercenrios norm andos do n orte da
Europa e sediad o na S iclia, era singularmente adiantad o , tanto em termos ad
ministrativos quanto econm icos . "O grande s oberano Rogrio II, que unificou
a S iclia, a Aplia e a Calbria em 1 1 3 0, conservou as instituies de seus pre
decessores bizan tinos e muulmanos, sobretudo o eficiente sistema tributrio . " 3
Aps um perodo de turbulncia, seu su cessor, Frederico II, res tabeleceu seu
domnio s obre toda a Itlia ao sul dos Estados papais emergentes e imp s uma
esclarecida e amplamente admirad a "mistura de b urocracia grega e feudalismo
n orm and o , porm mais plenamente integrad a num nico Estado do que poca
de seus predecessores" . 4 Em 1 23 1 , Frederico promulgou uma nova Constitui
o, que incluiu a primeira codificao do direito administrativo na Europa em
sete sculos e an tecipou muitos dos princpios do Estado autocrtico centrali
zado que depois se propagou no continente . As Constitutiones de Frederico re
presentavam a afmao do monoplio da monarquia sobre a proviso da
j u stia e da ordem pblica, bem como um enftico endosso aos privilgios da
nobreza feuda1 . 5 No contex to hobbesiano .de violncia e anarquia generalizadas
que predominava em toda a Europa medieval , a suprema funo do governo
era impor a ordem social.
S urpreenden temente, para a poca, o reino normando praticava a tolerncia
religiosa e dava liberdade de culto a muulmanos e j udeu s . Os reis norm andos
patro cinaram um extraordinrio florescimento das artes grega, rabe, j u d aica,
latina e i tali ana, bem como da arquitetura e das cincias, tanto assim que, de
Rogrio II a Frederico II, a corte s vezes era ch amada de "repblica dos s
bios". Em 1 224 , Frederico fundou em Npoles a primeira u niversidade pblica
europia, onde se fmm avam os funcionrios d a mquina administrativa que ele
montara, aproveitando as bases lanad as por Rogrio no sculo anterior. "No
seu apogeu , a S iclia n ormanda po ssua a mais adiantada burocracia do mundo
ocidenta1 . " 6
Na esfera econmica, o reino tinha vrias cidades que eram prsperos centros
de comrcio, como Palermo, Amalfi, Npoles, Messina, Bari e S alern o . Frederico
ampliou seus portos e criou uma armada e uma marinha mercante, embora (fiel
ao seu ideal autocrtico) insistisse no monoplio estatal de boa parte do comr
cio do reino , poltica que no atenderia aos melhores interesses do reino no fu
turo . Militar-diplomata arrojado, ornitlogo capaz, poeta de talento e governante
criativo, Frederico era tido por seus contemporneos como stupor mundi, "a ma
ravil ha do mundo" . 7 "No final d o sculo XII, a S icl ia, que controlava as rotas
martimas do Mediterrneo, era o Estado mais rico , mais adiantad o e mais or
ganiz ado da Europa." 8
No campo social e poltico, porm, o Sul era e continuaria sendo estritamente
autocrtico, modelo de autoridade que fora reforado pelas reformas de Frede-

O R I G E N S DA C O M U N I DA D E CVICA

1 35

rico . Suas Constitutiones reafirmaram os plenos direitos feudais dos bares e de


clararam "sacrilgio" questionar as decises do soberano . "Por sua abrangnci a e
mincia, e sobretudo por seu conceito de autoridade real , as leis de Frederico
ilustram a singularidade da Siclia na Europa ocidental . O regnum pertencia ao
imperador por vontade de Deus ." 9 Tal como seu ilustre antecessor Rogrio ll,
Frederico tinha uma concepo mstica e sem idivina do papel da monarquia, e
seu governo era baseado no respeito aliado ao tenor e, por vezes, crueldade.
Quando iniciou uma campanha militar contra as comunas do Norte, disse que o
fazia para dar um a lio aos que "preferiam o luxo de uma vaga liberdade paz
durad oura" . 1 0
A s cidades d o S u l chegaram a dar mostras d e que desejavam a auto nomia,
mas logo foram incorporadas ao reino normando e subordinadas a uma comisso
de funcionrios centrais e locais responsvel somente perante o rei . Os bares,
assim como os c idados, eram controlados pela administrao real , mas forne
ciam as foras militares que respaldavam o regime. Os historiadores discutem se
o reino seria melhor definido como ''feudal", "burocrtico" ou "absolutista", po
rm o mais acertado dizer que reunia fortes caractersticas de todos esses trs
regimes. Em todo caso, quaisquer veleidades de autonomia comuna! foram eli
minadas to logo se manifestaram . A vida cvica dos artesos e dos comerciantes
era ordenada a partir do centro e de cima, e no de dentro (como no Norte). Co
mo conc lui Denis Mack S mith :

"A Sicli a era ainda uma regio bastante rica, onde se poderia esperar que hou
vesse uma vida urbana dinmica, mas a verdade que l nunca houve nada pa
recido com as comunas independentes que existiam no Norte da Itlia; isso era
talvez um mero reflexo da falta de iniciativa cvica, mas devia-se tambm ao fato
de que a monarquia normanda era to forte e autoritria que no precisava in
centivar as cidades contra o baronato ( .. . ) . Frederico subordinou as cidades ao Es
tado, ainda que aparentemente isso significasse sacrificar a economia poltica. A
histria siciliana ensinara-lhe que a prosperidade advinha de uma realeza forte, e
at certo ponto ele estava certo: somente os eventos posteriores viriam mostrar que
o desenvolvimento econmico na Siclia cessou j ustamente quando as cidades ma
rtimas independentes em outras regies da Itlia comearam a expandir-se e en
riquecer." 1 1
Quando , aps a morte de Frederico, o poder real comeou a decair, os bares
do Sul ganharam poder e autonomia, porm o mesmo no ocorreu com as ci
dades da regio. Com o passar dos sculos , a pronunciada hierarquia social tor
nou-se mais e mais dominada por uma aristocracia rural dotada de poderes
feudais, enquanto na base as massas camponesas penavam miseravelmente nos li
mites da s obrevivncia fsica. Entre esses dois segmentos sociais acanhava-se
uma impotente e diminuta classe mdia de administradores e profissionais . Nos
sete sculos seguintes, o Sul da Itlia seria alvo de acirradas disputas entre vrias
dinastias estrangeiras (sobretudo Espanha e Frana), mas mesm o assim essa es
trutura hierrqu ica permaneceria basicamente inalterada. O regime continuou sen
do uma monarquia feudal , no importando quo esclarecido fosse o soberano, e

1 36

C A P T U L O

O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A

entre os sucessores de Frederico II esse atributo revelou-se bem mais raro do que
a ganncia.
Entretanto, nas cidades da Itlia setentrional e central - "osis na selva feu
dal" 12 - estava surgindo uma forma de governo autnomo sem precedente . Esse
republicanismo comunal foi aos poucos se constituindo na principal alternativa
ao regime de vassalagem feudal predominante no resto da Europa medieval . A
respeito dessa parte da Itlia, escreveu o eminente historiador Frederic Lane : "Do
sculo XII ao scul o XVI, a principal caracterstica que distinguia a sociedade
italiana das de outras regies era a faculdade que tinham os cidados de es
tabelecer, s obretudo atravs da persuaso , as lei s e as decises que governavam
sua vidas". 13
Assim como o regime autocrtico de Frederico II, o novo regime republicano
foi uma reao violncia e anarquia que imperavam na Europa medieval,
pois as cruis vendetas entre as famlias aristocrticas haviam assolado as cida
des e o campo tanto no Norte quanto no Sul. Porm a sol uo encontrada no
Norte foi bem diferente, estando baseada menos na hieraquia vertical e mai s na
colaborao horizontal. As comunas tiveram origem nas associaes vol untrias
que se formaram quando grupos de vizinhos j uraram auxiliar-se mutuam en te com
vistas proteo com um e cooperao econmica. "Embora seja exagero des
crever as primeiras comunas como associaes privadas, j que desde o incio
devem ter estado envolvidas com a ordem pblica, o fato que elas se preo
cupavam principalmente com a proteo de seus membros e de seus interesses
comuns, no estando organicamente ligadas s instituies pblicas do antigo re
gime ." 14 Por volta do sculo XII, em Florena, Veneza, B olonha, Gnova, ilo
e praticamente todas as principais cidades da Itlia setentrional e central haviam
se formado comunas cuj as origens histricas remontavam a esses contratos so
ciais primordiais.
Essas comunas emergentes no eram democrticas no sen tido moderno do
1 5 Na
'
'
1 1cos.
po rt
term o , pois somente uma minoria da populaao tm h a d 1re1tos
verdade, uma tpica caracterstica da sntese repu blicana era a absoro da no
breza rural pela aristocracia urban a para formar um novo tipo de elite social .
Porm o grau de participao popu lar nos n gcios pblicos era extraordinrio
sob qu aisquer critrios : Daniel Waley descreve as comunas como "o paraso do
homem pblico" e diz que em S iena, cidade com aprox imadamente 5 mil ho
mens adultos, havia 8 60 cargos pblicos de meio expediente, enquanto em ci
dades maiores o conselho municipal chegava a contar vrios milhares de
membro s, m uitos dos quais participavam ativamente das deliberaes . 1 6 Nesse
contexto, "o xito do republicanismo comunal depen dia da disposio de seus
lderes para dividir o poder com os outros em p de igualdade" . 17 O s membros
do Executivo da comuna eram eleitos segundo normas que variavam de uma
cidad e para outra. 1 8 Os governantes de uma repblica comunal reconheciam os
limites legitimamente impostos ao seu poder. "Promulgaram-se leis minuciosas
para coibir a violncia dos poderoso s." 1 9 Assim, a estrutura d o poder nas re
pblicas comunais era fundamentalmente mais liberal e igualitria que a dos
regimes contemporneos europeus , incluindo , claro , o prprio S ul da Itlia.
-

1 37

Com a evoluo da vida comunal, artesos e comerciantes criaram guildas


para mtua assistncia, com fins no apenas sociais mas tambm estritamente
profissionais. 20 O mais antigo estatuto de guilda o de Verona, que data de
1 303 , mas certamente foi copiado de algum outro estatuto bem mais antigo . Eis
algumas das obrigaes dos membros : "assistncia fraternal em todo tipo de ne
cessidade", "hospitalidade para com os forasteiros que passam pela cidade" e
"obrigao de oferecer aj uda em caso de doena" . 2 1 "A violao dos es tatutos
implicava boicote e ostracismo social."22
Em breve esses grupos, juntamente com outros cidados , passaram a reivin
dicar uma reforma poltica mais ampla, "algum si stema de representao e con
trole que garantisse a ordem : 'a tranqilidade e a paz da cidade" ' . 23

"Na primeira metade do sculo XIII, as gui ldas tornaram-se a espinha dorsal de
movimentos polticos radicai s que lutavam pel a distribuio do poder nas comu
nidades em bases mais amplas do que antes ( . . . ). Apropriaram-se do termo popolo
[povo] com sua forte conotao democrtica. Por volta de 1 250, o popolo con
quistara uma posio de destaque nas constituies das principais comunas ." 24
Assim , en quanto Frederico II fortalecia a autoridade feudal no S u l , o poder
poltico no Norte comeava a ultrapassar o mb ito da elite tradicional . Por
exemplo , "J em 1 220, o conselho de Modena contava muito s artesos e lo
j istas, como peixeiros e remendeiros o u trapeiros ( . . . ), alm dos sempre nu
mero sos ferreiros " . 25 As prticas do republicanismo cvico propiciaram um
grau de participao popular nas deliberaes pblicas sem paralelo no mundo
medieval .
Tai s mudanas polticas faziam parte do "desabrochar da vida associativa,
com o surgimento de comunas , guildas, sociedades comerciais ( . . . ), novas formas
de solidariedade [que] expressavam um sentimento mais vvido de igualdade" . 26
Alm das guildas , organizaes locais como vicinanze (associ aes comunitrias) ,
populus (organizaes paroquiais que geriam os bens da igrej a local e elegiam
seu proco), confrarias (sociedades religiosas para mtua assistncia) e consor
terie (sociedades formadas para oferecer segurana mtua) tinham papel predo.
.
mm ante nos negocws 1 ocms. 27
Os j uramentos de mtua assistncia feitos pelos membros dessas associaes
em todos os setores da sociedade eram muito parecidos com os da guilda ve
ronesa antes mencionada. Em 1 1 96, os membros de uma consorteria de mag
natas bolonheses prometeram "aj udarmo-nos uns aos outros sem dolo e boa
f ( . . . ) nesta sociedade e j urarmos que nenhum de ns agir contra os demais di
retamente ou por meio de terceiros". Os estatutos da Spade [Espada] compagnia
( 1 285), uma das muitas associaes voluntrias dos arredores de Bol onha, reza
vam que seu s membros "devem apoiar e defender-se uns aos outros contra todos
os homens, dentro da comuna e fora dela" . A tais promessas seguia-se sempre
um relato minucioso das normas da associao , incluindo a ajuda prtica a ser
prestada aos membros, bem como dos mtodos para dirimir disputas en tre os
membros . 28 "Os inevitveis conflitos gerados no seio dessas comunidades mais
.

1 38

CAPTULO

complexas, ou rriesmo entre elas , ex1g1am advogados, mediadores e estadistas


competentes ou at uma nova moralidade cvica para impedir que a sociedade
emergente se desintegrasse em l utas intestinas . " 29 Essa rica tessitura da vida as
sociativa e os novos costumes republicanos conferiram comuna italiana medie
val u m carter singu lar e anlogo quilo que denominamos (no captulo anterior)
"comunidade cvica".
A administrao pblica nas repblicas comunais ganhou carter profissional.
Um grupo de especialistas em governo municipal desenvolveu sistemas extre
mamente avanados de finanas pblicas (incluindo um mercado de ttulos p
blicos negociveis a longo prazo), saneamento de terras , direito com ercial,
contabilidade, zoneamento, sade pblica, desenvolvimento econmico , educao
pblica, policiamento e comisses governamentais, sempre trocando idias com
colegas de cidades vi zinhas. B olonha, com sua renomada escola de d ireito , de
sempenhava o papel de "capital da Itlia comunal , e essa primazia infonnal se
baseava no no poderio militar ou na riqueza, mas na liderana intelectu al" . 30 A
figura da podest, magistrado itinerante altamente capacitado e eleito por prazo
detetminado, tornou-se essencial nos negcios comunai s . 3 1
O s convnios e os co ntratos eram fun damentais em todos os aspecto s d a vi
da republicana, havendo uma multido de tabelies, advogado s e j uzes para la
vrar, interpretar e fazer cumprir tais acordos . Estima-se que B o lonha, cidade
com cerca de 50 mil habitantes, tinha 2 mil tabelies ! 32 Pode-se, claro, ver
esses nmeros como um ndice de litgios na repblica, mas eles significam
principalmente uma excepcional co nfiana nos acordos escritos, na negociao
e na lei. Nada mostra mais claramente a contribuio singular das repblicas
comunais do que isto : numa poca em que a fora e a famlia eram as nicas
solues para os dilemas da ao coletiva em outras partes da Europa, os ci
dados das cidades-Estados italianas conceberam um novo modo de organizar
a vida coletiva.
A autoridade eclesistica nas repblicas comunais era mnima, no porque a
religio sidade tivesse sido substituda pelo secularismo , mas porque a hierarquia
da Igrej a fora suplantada pelas associaes leigas :

"Sem questionarem a supremacia terica do papa, os cidados, para todas as fi


nalidades prticas, costumavam conferir Igrej a, assim como aos governos secu
lares, uma dimenso local ( . . . ). Eles viam os clrigos no como superiores aos
outros homens, mas principalmente como servidores das comunidades cuj as ne
cessidades espirituais eles deviam sati sfazer ( . . . ). Mas isso no deve ser tomado
como si nal de alguma diminuio do fervor rel igioso. Os sculos XIV e XV foram
na verdade uma poca peculiarmente religiosa na histria da Itl ia, mas essa de
voo adquirira um carter especi al . Ela se exprimia atravs de confrarias lei gas
locais espontaneamente constitudas para a prtica em comum de atividades be
neficentes e rel igiosas ." 33
Tudo isso se traduziu num grau de engaj amento cvico intenso e sem pre
cedente:

O R I G E N S D A C O M U N I D A D E C V I C A

1 39

"Ao longo das margens do Amo e nas proximidades do P, seja na Vencia ou


na Ligri a, os cidados tinham um fervoroso zelo por suas cidades, pela confi
gurao de seus destinos polticos, e esse sentimento sobreviveu Renascena ( . . . ).
Desde os primrdios da comuna, os homens viram que, agregando-se, tinham or
dem e proteo. Com o crescimento da comuna, cada vez mais a vida dos citadinos passou a girar em torno das decises e dos prdios fortificados do governo
local. O sentimento de que os destinos terreno e familiar dos homens estavam li
gados aos destinos da comuna tornou-se entranhado a ponto de despertar amor e
dio intensos. "34
O rpido crescimento do comerciO estava intimamente associado expanso
do republicanismo cvico. Uma vez estabelecida a ordem civil , mercadores ou
s ados e ambiciosos dilataram suas relaes comerciais, primeiro nas imediaes
da cidade-Estado e depois c hegando gradativamente aos confins do mundo co
nhecido . "Esses mercadores, donos do comrcio mundial , fundadores do capi
talismo europeu, estenderam seu imprio comercial da China Groenlndia." 35
Para que mercados com tal complexidade pudessem desenvolver-se, era indis
pensvel haver comunidades de comerciantes estreitamente integradas, capazes
de manter institu ies j urdicas ou semijurdicas para dirimir controvrsias, tro
car informaes e partilhar riscos. 36 A prosperidade gerada pelo comrcio, por
sua vez, aj udou a moldar e manter as instituies cvicas das repblicas . "Das
1 0 'Artes Maiores ' (ou guildas) que assumiram o governo de Florena no scu
lo XIII, sete eram ligadas ao comrcio exterior. " 37
O desenvolvimento mercantil foi vital para a economia das repblicas. S uas
instituies fun damentais - mercados, dinheiro e leis - representaram a re
tomada de prticas que haviam sido relativamente bem desenvolvidas no mun
do cls s ico . O utra instituio econmica igualmente importante, porm, era
inteiramente nova: o crdito foi inventado nas repblicas italianas medievai s . 3 8
Ao mesmo tempo e m que o reino normando do Mezzogiorno gozava de uma
n ova prosperidade alicerada na hierarquia social e po ltica, o rep ublicanismo
cvico das cidades do Norte lanava as bases de uma das grandes rev olues
econm icas da histria mundial , somente comparvel (segundo alguns historia
dores) sedentarizao ocorrida no Neoltico e posteri or Revoluo In
dustrial .
"No centro dessa transfmmao estava um aumento exponencial do crdito . " 39
Em pocas anteriores, no impm1a quo grandiosas ou quo obscuras, como hou
vesse apenas mecanismos rudimentares para vincular poupana e investimento , as
perspectivas de desenvolvimento econmico eram limitadas. Sem o crdito, as fa
mlias podiam acumular grandes fortunas ou o Estado auecadar recursos mediante
a ttibutao e investi-los em grandes obras pblicas, como as pirmides ou o Par
tenon , mas no havendo meios de intermediao eficiente entre poupadores indi
viduais e investidores independentes, o enorme potencial da acumulao do capital
plivado no podia ser aproveitado no crescimento econmico. Para que essa im
portante inveno social lograsse xito, o contexto singular propiciado pelas rep
blicas comunais revelou-se fundamental.

i 40

CAPTU LO

diferena d a riqueza do reino siciliano, bas eada na terra, a crescente


prosperid ade das cid ades-Estados do Norte da Itlia advinha das finanas e
do comrc i o . 40 As atividades bancrias e o comrc io exterior dependiam d o
cr dito , e este, para ser fornecido de maneira eficiente , requeria c onfiana
mutua e a certeza de que os contratos e as leis que o s regulavam seriam
executados de forma imparcial . (Etimologicamen te , "crdito" deriva de cre
dere , "crer" . ) Por motivos que examinaremos mais a fu ndo no prximo c a
ptulo, as instituies do republicanismo cvico, a rede de associaes e a
solidariedade para alm dos laos de parentesco, caractersticas peculiares s
comunas d o Norte, foram cruciais para que essa confiana e essa certeza se
consolidassem.

Nesse solo rico de civismo brotaram muitas inovaes na prtica comercial


que contriburam para a prosperidade, pblica e privada, de Florena e outras ci
dades durante o Renascimento :

"A difuso do crdito e o maior uso dos contratos foram fatores decisivos para a
decolagem das cidades da Itlia setentrional e central nos sculos XI e XII. Em
Gnova, Pi sa, Veneza e, pouco depois, Florena, entraram em voga novas estra
tgias para levantar capital e criar sociedades. Como era de se esperar, as relaes
de parceria eram um prolongamento dos laos familiares. Por volta do sculo XII
porm, adotaram-se frmulas contratuai s mai s flexveis, passando-se a aceitar
contribui o de elementos externos. Tais mudanas resul taram na cri ao da com
pagnia, da commen da [contratos martimos], do banco de depsi tos, da moeda fi
duci ria e da letra de crdito. Com as novas prticas e a organizaco da atividade
comercial, mi nimizaram-se os riscos e ampliaram-se as oportunidades de coope
rao e lucro ( . . . ). Essa maior confiana traduziu-se na queda das taxas de juros
e no aumento dos depsi tos e transferncias bancrios. Um esprito de colabora
o entre muturios e mutuantes comeou a difundir-se nas cidades da Itlia se
tentrional e centra1 ."41
Mediante esses e outros mecanismos, at mesmo os pequenos poupadores po
diam investir nos grandes empreendimentos comerciais:

"O fato bsico da histria econmica europia do sculo XII em diante foi a mo
bilizao da poupana para fins produtivos num grau inimaginvel em sculos an
teriores (. . . ). Foi o senso comum de honestidade, fortalecido pelo sentimento de
pertencer a uma comunidade integrada, independentemente das obrigaes contra
tuai s, que tornou possvel a todo tipo de pessoas parti cipar do processo produtivo
com sua poupana."42
Em suma, nas repblicas comunais do Norte da Itlia medieval, as normas e
os sistemas de participao cvica possibilitaram grandes melhoramentos na vida
econmica e tambm no desempenho governamental . Mudanas revolucionrias
nas instituies fundamentais da poltica e da economia resultaram desse con
texto social singular, com seus vnculos horizontais de colaborao e solidarie-

O R I G E N S D A C O M U N I D A D E C V I C A

i4i

dade cvica, e esses progressos polticos e econmicos, por sua vez, fortaleceram
a comunidade cvica.
No devemos exagerar o igualitarismo das comunas nem sua capacidade para
resolver o conflito social e controlar a violncia. Possivelmente metade da po
pulao residia em bainos miserveis . 43 Durante todo o perodo a nobreza con
tinuou sendo um segmento importante da sociedade, ainda que cada vez mais
integrada e subordinada vida da repblica. Famlias oligrquicas tinham u m pa
pel fundamental na vida de repblicas como Veneza e Florena, embora seu po
der fosse menos inestrito do que no Sul. Os nobres manti nham suas clientelas .
O sectarismo era corrente . As vendetas entre os cls e a violncia (inclusive cer
to tipo de guena de guetTilhas) jamais desapareceram da vida pblica. As torres
e os palcios fortificados que ainda ornamentam Bolonha e Florena lembram as
desigualdades sociais e a insegurana generalizada que caracterizavam at mesmo
as comunas mais prsperas.
Todavia, a mobilidade social nas repblicas era maior do que em qualquer
outra parte da Europa quela poca. Alm disso , o papel da solidariedade co
letiva na manuteno da ordem cvica tornou as cidades do Norte sui generis.
Por exemplo, em 1 29 1 , um cronista annimo relatou l aconicamente: "Tendo ha
vido certo distrbio em Parma, quatro corporaes, isto , os aougueiros, os fer
reiros , os sapateiros e os peleiros, juntamente com os juzes e os notrios e as
demais corporaes da cidade, juraram apoiar-se mutuamente, e, uma vez toma
das certas medidas, todo distrbio logo cessou. "44
Assim , no incio do sculo XIV, a Itlia produzira no apenas um , mas dois
modelos de governo inovadores com suas respectivas caractersticas sociais e cul
turais - a famosa aristocracia feudal normanda do Sul e o frtil republicanism o
comunal do Norte. "Os italianos foram pioneiros na arte de governar, e os Es
tados italianos em geral tinham mais poderes burocrticos para, bem ou mal, in
tervir na vida de seus cidados do que os demais Estados quela poca."45 Na
vida econmica e social , assim como na poltica, tanto a monarquia quan to a re
pblica haviam superado os dilemas da ao coletiva e os problemas da vida co
letiva que ainda entravavam o progresso em outras partes da Europa. O
pioneirismo da Itlia na Europa traduzia-se em termos no apenas polticos , eco
nmicos e artsticos , mas tambm demogrficos: Palerma, no Sul, e Veneza e
Florena, no Norte, cada qual com mais de 1 00 mil habitantes , eram as trs
maiores cidades da Europa. 46
Todavia, os sistemas inventados no Norte e no Sul eram bastante diferentes,
tanto no que se refere sua estrutura como s suas conseqncias. "Aqui se de
frontavam duas sociedades e modos de vida diferentes" , conclui o historiador
John Larner. 47 No Norte , os vnculos feudais de dependncia pessoal estavam
debilitados; no S ul , estavam fortalecidos. No Norte, havia cidados; no S u l , vas
salos. No Norte , a autoridade legtima era "apenas delegada [pela comunidade]
a funcionrios pblicos que eram responsveis perante aqueles que lhes haviam
confiado seus negcios" . 48 No Sul, a autoridade legtima era monopolizada pelo
rei , que (embora pudesse confiar tarefas administrativas a seus funcionrios e
confirmar os privilgios dos nobres) s era responsvel perante Deus. No Norte,

1 42

CAPTULO 5

o sentimento religioso continuava forte, mas a Igreja era apenas uma entre mui
tas institui:i civis; no Sul, a Igrej a era um poderoso e rico proprietrio na or
No Norte, os fundamentais compromissos e acordos sociai s
dem feudal .
polticos e at religiosos eram horizontais, a o passo q u e no S ul eram verticais :
A colaborayo , a mtua assistncia, o senso cvico e mesmo a confiana - no
.
umversal , e claro , mas ultrapassando os limites de parentesco , mais do que em
qualquer outra parte da Europa nessa poca - eram as caractersticas peculiares
do Norte. J no S u l , a pri ncipal virtude era a imposio da hierarquia e da or
dem anarquia latente.
A q uesto social proeminente da Idade Mdia, o sine qua non de todo 0
pro gresso, era a ordem pblica. O ro ubo e a extorso eram comuns . Tal como
no rein normando, cabia ao soberano absoluto ou ao mais poderoso baro lo
cal fereer proteo e abri go. O u ento obtinha-se segurana atravs de pac
tos m terhgados de assistnci a mtua entre iguais - estratgia mais complexa
adotada n as repblicas comunai s . Em comparao com o resto da cristandade
ambos os regimes produziram pro speridade e governo eficiente , mas j no s
cu o XIII comearam a tornar-se evidentes as limitaes das solues h ierr
qmcas adotadas no S ul para os d ilemas da ao coletiva. Enquanto 1 00 anos
antes o Sul era em geral considerado menos adiantado d o que o Norte,
agora as repubhcas comunais estavam rapidamente tomando a dianteira e a
supremacia do Norte co ntinuaria aumentando nos sculos seguintes . Po co a
pouco se foram tornando evidentes as con seqncias das diferenas entre a
Itli a feudal e a Itlia republicana no tocante vida comunitria e estrutura
social .

"No mundo feudal , prevalecia uma ordem vertical em que as relaes entre os ho
mens eram ditadas pelos conceitos de feudo e prestao de servios; investidura
e homenagem; senhor, vassalo e servo. Nas cidades, surgiu uma ordem horizontal
caracterizada pela cooperao entre iguais. A guilda; a confraria ; a universidade ;
.
de tudo, a guilda das guildas, a unio juramentada de todos os burgueses,
e, actma
a comuna, todas elas eram insti tuies criadas pelo novo contexto e que refletiam
os novos ideais."50
No sculo XIV, o sectarismo e a fome , a Peste Negra e a Guerra dos Cem
Anos comearam a minar o esprito da comunidade cvica e a estabilidade do
governo republicano . A devastao causada pela Peste Negra foi extraordinria:
mais de um tero de toda a populao italiana - e provavelmente mais da me
tade da popul ao urbana - pereceu durante o tetTvel vero de 1 34 8 , e so
brevieram epidemias recorrentes que deprimiram a atividade econmica por mais
de um scu l o . Tampouco a liderana poltica das repblicas com unais foi pou
pada : dos membros do Conselho dos Sete eleito em Orvieto no final de junho
de 1 34 8 , seis j haviam monido em agosto - dizimao que no era absolu
t m ente inusitada. A catedral de Siena, ainda inacabada quando grassou a peste,
assim p erm n eceu - tcito testemunho do quanto a Peste Negra havia esgotado
.
.
a energia crvica e abalado a vida cvica. 5 1

O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA

1 43

Ademais, o clamor dos embates entre foras religiosas e militares extramuros


ressoava cada vez mais alto nas prprias repblicas. "A histria das comunas no
poderi a ser seno turbulenta, pois elas tentavam exercer o governo dentro de
princpios conciliares numa sociedade que continuava sendo fortemente hierr
quica." 52 Em quase toda parte, guelfos , gibelinos e uma centena de outras fac
es estavam sempre envolvidos em intrigas e no raro em lutas sangrentas .
Contando com exrcitos mercenrios , os dspotas [signori] e suas famlias ga
nharam ascendncia poltica. Essas novas tiranias seriam "extremamente dura
douras, tendo a signoria medieval evoludo imperceptivelmente at transformar.
. .
se no pnnc1pad o renascentista" . 53
No incio do sculo XIV, mais de 200 anos aps seu advento, os governos
comunai s republicanos comearam a sucumbir ao domnio senhorial, embora os
dspotas geralmente continuassem prestigiando as formas e os ideais do governo
republican o . 54 Uma notvel exceo a esse espetculo de decadncia foi um gru
po de cidades situadas na Itlia setentrional e central , desde Veneza no mar
Adritico , passando pela Emlia e a Toscana, at Gnova no mar Tineno, nas
quais as tradies republicanas revelaram-se mais duradouras do que em outros
lugares mais ao norte. 55
Assim como a coruj a de Minerva, smbolo da sabedoria, s voava no es
curo , os fil sofos polticos s comearam a articular as virtudes essenciais da
vi ta civile [vida cvica] no seu ocaso. O destino das comunas levou os tericos
polticos renascentistas, sobretudo Maquiavel , a refletirem sobre as precondies
do governo republicano estvel , concentrando-se especialmente no carter dos
cidados, sua virt civile .
Num trecho sumamente importante para nossa tentativa de compreender o
xito ou o fracasso das instituies, Maquiavel afirma que o governo republicano
(mesmo sendo a melhor forma de governo onde foi possvel i mplant-lo) estava
fadado ao fracasso onde no houvesse condies sociais propcias. M ais espe
cificamente , onde os homens careciam de virtude cvica e onde a vida social e
econmica estava organizada maneira feudal, "nunca houve nenhum a repblica
ou nenhuma vida poltica, pois os homens nascidos em tal meio so totalmente
infensos a qualquer forma de governo cvico . Nas provncias assim organizadas
[como Npoles, ele acrescenta] , nenhuma tentativa de estabelecer uma repblica
poderia vingar" . J na Toscana, sua tena natal, as condies sociai s eram to fa
vorveis "que um homem sbio, familiarizado com as antigas formas de governo
cvico , conseguiria facilmente introduzir a um a constituio cvica". O ttulo do
captulo de Maquiavel resume petfeitamente o que poderamos denominar a "fr
rea lei da comunidade cvica": "Que muito fcil gerir os negcios num Estado
em que as massas no sej am corruptas ; e que, onde existe igualdade, impos
svel estabelecer um principado, e onde el a no existe, impossvel estabelecer
" . 56
'
uma repu/bl 1ca
As obras de M aquiavel , Guicciardini e outro s "expressam uma viso d a
comunidade cvica como u m a entidade co ncreta e duradoura q u e indepen
dente dos homens e dos governos no poder em qualquer poca e digna da
afeio , da lealdade e do apoio de todos ns". 57 No c ne dessa ideologia d a

1 44

CAPTULO 5

vita civile estava o ideal do "cid ado model o , d iri gindo seus prprios neg
cios na cidade e no campo e participando conscienci osamente dos negcios do
Estado" . 5 8
Entretanto , no sculo XIII, o papado adquirira poder temporal sobre o ter
ritri o situado entre o reino da Siclia no S ul e o domnio das repblicas co
munais no Norte. O papa governava essas terras como um monarca feudal,
designando prncipes para os feudos em troca de fidelidade, mas seu governo era
menos centralizado e eficiente que o do regime normando do S u l . 59 Dado o po
der temporal um tanto quanto ambguo do papa, que ficara ainda mais enfra
quecido no perodo dos papados de Avignon entre 1 3 05 e 1 37 7 , os Estados
papais englobavam uma grande variedade de estruturas sociais e de prticas po
lticas. Em certas cidades os tiranos l ocais resistiam intetferncia papal, en
quanto em outras "os nobres lutavam entre si , levando o terror ao campo e
fazendo o que bem entendessem, e os bandidos tornavam toda a regio insegu. ' .
.
'
. me
.
1 mam f orma 1 mente vnas
r.a " . 60 A o nort e, por ou tro 1 ad o, os terntonos
papais
cid ades com fortes tradies comunais, com o Ferrara, Ravena, Rim ini e princi
palmente Bol onha.
A figura 5 . 1 mostra os vrios regimes que caracterizavam a Itlia no incio
do sculo XIV. 6 1 No mapa notam-se claramente quatro faixas d ividindo a pe
nnsula, as quai s correspondem aos diferentes graus de republicanismo e auto
cracia. Do sul para o norte , so elas :

O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A

1 45

Fig u ra 5 . 1

Trad i e s re p u b l i c an as e a u t o c r t i c a s : Itl i a , c . 1 3 00

Repblicas
comunais
Ex-repblicas
comunais
Estados papais
Reino da Siclia

o A monarquia feudal fundada pelos normandos no Mezzogiorno.


o Os Estados papais com sua mistura de feudalismo, tirania e republicanismo.
o

O centro do republ icanismo, isto , as comunas que havi am conservado as insti tuies
republicanas no sculo XIV.

Fontes: Barraclough, Geoffrey & Stone, Norman (eds.). The Times las of word history.
3 ed. London, Times Books, 1 989. p. 1 24; Hyde, J. K. Society and polttlcs m. medteval ltaly:
the evolution of the civil fite, 1000-1 350. London, Macmillan, 1 973. mapa 4; e Larner, John.
ftaly in the age of Dante and Petrarch: 1 21 6- 1 380. New York, Longman, 1 980. p. 1 37-50.

o As antigas reas republicanas mais ao norte, que haviam ento sucumbido ao domnio
senhori ai .
H uma notvel semelhana entre essa configurao e a distribuio das ca
ractersticas cvicas nos anos 70, tal como mostrada na figura 4.4. Os tenitrios
sulistas outrora governados pelos reis normandos constituem precisamente as se
te regies menos cvicas nos anos 70. Com quase a mesma exatido , os Estados
papais (exceto as repblicas comunais da parte norte dos domnios do papa) cor
respondem s trs ou quatro regies que vm a seguir na escala de civismo nos
anos 70. No outro extremo da escala, o centro do republicanismo em 1 3 00
curiosamente corresponde s regies mais cvicas de hoj e , seguidas de perto pe
las reas mais ao norte cujas tradies republicanas, embora genunas, revela
ram-se um pouco menos resistentes. Para sabermos se essa intrigante correlao
representa uma verdadeira continuidade histrica ou simplesmente uma curiosa
coincidncia, teremos que examinar a evoluo da vida social e poltica italiana
duran te esse intervalo de sete sculos.

No sculo XV e incio do sculo XVI, novas atribulaes foram infligidas


pennsula, quando a Espanha, a Frana e outras potnci as emerge te da Eu
ropa passaram a travar seus sangrentos duelos dinsticos na arena I tahan . As
.
conseqncias demogrficas e econmicas dessas invases estlan euas unta

mente com as epidemias devas tadoras e as perturbaes no comerciO venficadas


no sculo anterior, foram especialmente traumticas para as comunas do Norte.
As populaes de Brescia e Pavia, por exemplo, diminura respectivam n te
cerca de dois teros nos primeiros anos do sculo XVI, devido aos sucessivos
ataques e pilhagens. Somente no sculo XIX as cidades do Norte recuperariam
seus nveis popu lacionais da Idade Mdia. J o Sul foi poupado de tam anha des
truio . Npoles,. por exempl o, teve sua populao duplicada no sculo V e
mais que reduplicada na primeira metade do sculo XVI, tornando-se (dep IS e
Paris) a segunda maior cidade europia. Ao contrrio dos fluxos populaciOnais

1 46

C A P T U L O 5

do sc lo XX, mu itos nortistas migraram para o Sul no sculo XVI, atrados pe


.
.
la telatlva
prospendade
dessa regio e tambm por causa da triste derrocada do
ore. Na primeira metade do sculo XVII, justo quando surgiram os primeiros
smats de recuperao econmica, uma nova onda de epidemias assolou a Itlia
Em 1 63 0/3 1 e novamente em 1 65 6/57 , metade da populao das cidades d
Centro e do Norte foi vitimada pela peste. 62
No c ulo XVII, todas as cidades da Itlia setentrional e central deixaram de
.
ser epu hcas
ou mesmo, em muitos casos, independentes. A derrocada do re
?uhcamsmo comunal resultou numa espcie de "refeudalizao" da pennsula
Italiana . A efervescncia mercantil e financeira cedeu o passo preocupao com
.
a prpnedade
agrria e indolncia parastica. Os conflitos locais, as lutas entre
.
fco s e as mtrincadas
conspiraes acarretaram o esgaramento do tecido so
ctal ' JUsto quando os outros Estados da Europa se encaminhavam para a unidade
.
63
nacwnal.
E tod a I lia, de norte a sul, a poltica autocrtica traduzia-se agora em
rel aoes chentehstas. Contudo, entre os herdeiros nortistas das tradies comu
. os patronos, por mais autocratas que fossem, ainda aceitavam as respon
nats,
s bil dades cvi as - costume que se reflete em nossa expresso "patrono das
.
attes , U a cntenosa
reconstruo antropolgica dessa poca na vida de uma
p quena ctdade montanhesa da Itlia central confirmou que, embora a aristocra
c a local onopolizasse o poder poltico, ela tambm subvencionava a vida c
VIca patrocinando hospitais e estradas, coros e orquestras locais, e at mesmo
.
servios
m unicipais e salrios do funcionalismo. A tica da responsabilidade m
. nas reas rurais do Norte, bem como, por exemplo, na aiutarella,
tua perI. tla
.
uma patica tra Icwnal
de troca de servios entre vizinhos. 64 Assim , apesar da
exte nsao da destgIald ade, da explorao e dos conflitos entre faces, 0 legado
. repubhcamsmo
.
n r.tlsta
comuna! , embora no mais corporificado nas institui
oes poht as, fora transmitido sob a forma de uma tica de participao cvica,
responsabilidade social e mtua assistncia entre iguais.
Os modelos de autoridade no Norte no mais diferiam das estruturas feudais
do Mezzogiorno. Mas alguma coisa da gloriosa experincia das comunas bem
como da intensa atividade econmica gerada pelo engajamento cvico, sobrevi
vera no vale do P e na Toscana, de modo que essas regies foram mais re
cepti. : as aos primeiros sinais de retomada do progresso, primeiro cultural e
depms econmico, que se fizeram sentir na pennsula na segunda metade do s
culo XVIII. Apesar do retrocesso social e econmico provocado por vrios s
c l?s de depredao estrangeira, epidemias e lutas intestinas, o ideal da vita
Clvzle permaneceu vivo nas regies com tradies republicanas comunais .
Entretanto, o legado medieval do governo no S ul propiciara um contraste du
radouro. A a tocraci de Frederico li forneceu um tipo de soluo para os pro
ble as da aao coletiva, mas essa soluo foi logo desvirtuada pelos conhecidos
efeitos do poder absoluto : o rei e os bares tornaram-se autocratas predadores.
o_ overno errnaneceu eu al e autocrtico, contido apenas por rebelies epi
s dt c s e efe meras. As I stltui es polticas autoritrias foram reforadas pela
.
.
.
,
tradtao
de VInculas
sociats verticais,
incluindo assimetrias de poder, explorao

O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA

1 47

e dependncia, em contraste com a tradio nortista de associaes horizontais,


reun indo iguais em mtua solidariedade. No Sul, a poltica clien telista era mais
personalista, mais exploradora, mais transitda, menos "civil".
No sculo XVIII, "o reino de Npoles, que compreendia duas partes, uma
no continente e outra na Siclia, era de longe o maior Estado i taliano com seus
5 milhes de habitantes, mas durante muito tempo foi tambm o mais mal-ad
ministrado, o mais rotineiro e o mais negligente". 65 Tal corno fora nos primei
ros tempos medievais, e corno continua sendo hoje - ao contrrio do que
comumente se acredita -, o Sul no era menos urbanizado do que o Norte du
rante grande parte desse perodo. 66 Em 1 79 1 , a populao de Npoles era o do
bro da de Roma, o triplo da de Milo e o qudruplo da de Turim ou Florena;
mas Npoles era "um parasito grotesco, muitos de seus habitantes eram em
pregados reais, clrigos, criados domsticos e mendigos. Ela vivia custa de
um campesinato terrivelmente sobrecarregado de trabalho, terrivelmente pobre,
privado de direitos polticos". 67 Nas cidades do Sul, o poder da nobreza con
tinuava preponderante, havendo "pouco daquela mistura de nobres e cidados
que era to caracterstica da sociedade no Norte" . 6 8
No Norte, o poder da aristocracia, que h muito vinha sendo desafiado, j co
meava a enfraquecer. Por outro lado, "no Sul, 'durante as primeiras dcadas do
sculo XVIII, o poder poltico jurisdicional e econmico do baronato [estava] ainda
praticamente intacto ' . L o processo de derrubada do feudalismo foi particular
mente lento : no final do sculo, o poder dos bares era ainda fortssimo". 6 9 No
Mezzogiorno, o abismo entre governantes e governados era agravado pelo fato de
serem estrangeiras praticamente todas as sucessivas dinastias que dominaram o Sul.
De 1504 a 1 860, toda a regio ao sul dos Estados papais foi governada pelos
Habsburgos e os B ombons, que (como Anthony Pagden recentemente mostrou com
detalhes) sistematicamente fomentaram a desconfiana mtua e o conflito entre
seus sditos, destruindo os vnculos horizontais de solidadedade a fim de manter
a pdmazia dos vnculos vetticais de dependncia e explorao?0
Apesar do eclipse do republicanismo cornunal verificado no Norte aps o
sculo XIV, quando as revolues democrticas que varreram a Europa no s
culo XIX chegaram pennsula, qualquer observador mais atento seria capaz
de perceber as mesmas diferenas regionais no tocante cultura e estrutura
social que se haviam manifestado na poca medieval sete sculos antes. Como
veremos, essas antigas diferenas influenciaram fortemente o modo pelo qual
as vrias regies reagiram aos novos desafios e oportunidades que se lhes
apresentaram quando a Itlia alcanou a unificao nacional.

TRAD I ES C VI CAS APS A U N I FICAO

O sculo XIX foi uma poca de incomum efervescncia na vida associativa em


grande parte da Europa ocidental, sobretudo entre as chamadas classes "popu
lares" - isto , o grosso da populao. As formas mais antigas de sociabilidade

1 48

CAP TU L O 5

organizada, como as confrarias religiosas e as guildas medievais, tinham gradu


almente perdido seu vigor nos sculos precedentes, tornando-se meros vestgios
da poca em que verdadeiramente mobilizavam os interesses e as paixes po
pulares. Os ventos da mudana, provocados pela Revoluo Francesa, vieram
VatTer boa parte desse entulho social. Inspirados na rigorosa doutrina do laissez
faire, os governos liberais da Frana, da Itlia e de outros pases aboliram guil
das, dissolveram entidades religiosas e desencorajaram a formao de quaisquer
"combinaes" sociais ou econmicas semelhantes. Para impo.r essa nova ordem,
as autoridades francesas e italianas mantinham sob rgida vigilncia (e no raro
tentavam extinguir) at mesmo as mais incuas manifestaes de sociabilidade
organizada, como os clubes de operrios que se reuniam para beber.
Essa tentativa de erradicar as associaes - alis, esse era o contexto vi
gente quando Tocqueville dirigia seus encmios ao associacionismo na Amrica
- no foi passivamente tolerada nas aldeias e cidades do continente. Em breve
os primeiros reflexos da Revoluo Industrial tornaram ainda mais urgente a
criao de novas formas de solidariedade social e econmica organizada. s an
tigas mazelas das doenas, dos acidentes e da velhice vieram somar-se os de
susados riscos do desemprego e o desagradvel anonim ato dos novos centros
industriais. Tampouco os que permaneceram no campo estavam imunes aos no
vos infortnios, como mostraram as crises agrcolas da segunda metade do s
culo . Numa poca de turbulncia e incerteza, muitos buscavam amparo e
conforto na camaradagem organizada. Tal como uma segunda vegetao verde
jante que brota aps um incndio na mata, comearam a surgir novas associaes
mais vitais, em substituio quelas que haviam degenerado ou sido destrudas
anteriormente no mesmo sculo.
Esse "grande surto de sociabilidade popular" (nas palavras do eminente his
toriador social francs Maurice Agulhon) manifestou-se na Frana na primeira
metade do sculo XIX,7 1 sob a forma de lojas e cercles manicos, clubes po
pulares (chambre) e orfees, congregaes religiosas e clubes de camponeses, e
mais especialmente sociedades de mtua assistncia, criadas para prover s des
pesas com doenas, acidentes, velhice e funerais. Muitas dessas associaes ti
nham estatutos por escrito extremamente detalhados, "notveis por sua preo
cupao com a disciplina financeira, a distribuio eqitativa das tarefas e os
em suma, com a eficincia no mais amplo sen
princpios polticos e morais
tido do termo". 72
Muitas associaes eram fmmadas principalmente por elementos das classes
inferiores, mas em geral o quadro de membros extrapolava os limites sociais
convencionais da comunidade local; um cercle, por exemplo, "nmmalmente com
punha-se de ' operrios e artesos ' , 'maons, serralheiros e sapateiros ' , liderados
por alguns burgueses, ou melhor, pequenos burgueses que eram tambm inte
lectuais". 7 3 As diferenas sociais ainda eram obviamente importantes dentro da
comunidade, mas a estrutura social incentivada pelo novo associacionismo era di
fcil de classificar:

O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A

1 49

"um meio-termo entre o velho clientelismo e o novo igualitarismo ( . . . ). como


se houvesse um progresso da direita para a esquerda, isto , de uma estrutura cli
entelista, que era conservadora, para uma estrutura igualitri a, que era democrtica,
passando-se por uma fase intermediria de clientelismo democrtico."74

Tais grupos no eram manifestamente polticos, mas em geral tinham afini


dades polticas com uma das tendences da vida poltica francesa. A i terao so
cial e o exerccio das faculdades organizacionais ampliaram os honzontes cul
turais dos membros e aceleraram sua conscientizao poltica e, logo, seu
engaj amento poltico. "Para as classes inferiores da Provena, nesse perodo, o
fato de constiturem uma chambre representava, talvez at mais do que aprender
depen dAencia. " 7 5 C om sua mia ler, ganhar acesso novidade, a' mu dana e a' m
,
nuciosa reconstruo da vida de vrias cidades do sul da Frana nessa epoca,
Agulhon mostrou-nos como essa mobilizao cultural verificada a partir de 1 830
contribuiu diretamente para as grandes mobilizaes polticas de 1 848.
A historiografia social italiana ainda est espera de seu Agulhon, de modo
que no dispomos de nenhum retrato igualmente evocativo da vida social das ci
.
dades italianas no incio do sculo XIX. Todavia provvel que tenham surgido
tendncias semelhantes durante o Risorgimento (renascimento) que despertou os
italianos para a ao poltica e acabou levando unificao poltica da Itlia em
1 870. 7 6 Na verdade, boa parte dos argumentos em prol da unificao se baseava
no "princpio de associao" reivindicado pelos vrios movim nto nacionalis as
.
(mazzinistas, neoguelfos, cavouristas moderados). Congressos cientficos, associa
es de profissionais e grupos reformistas (sobretudo no P emonte n Toscana e
.
na Lombardia) faziam presso por amplas reformas sociaiS, economicas e poh_
ticas. As associaes recm-formadas (como as famosas "sociedades secretas" )
e a imprensa foram cruciais para as revolues malogradas de 1 8 8 e a agita o
.
.
nacionalista que culminou com os plebiscitos de 1 860 que ratificaram a unifi
cao . Na maioria das cidades fundaram-se novas associaes cvicas, benefi
centes e educativas. 77
Uma manifestao particularmente importante desse "princpio de associao"
na Itlia ps-unificao foi o desenvolvimento de sociedades de mtua assistn
.
so
cia diretamente aparentadas com suas congneres francesas e com as fnendly
cie ies britnicas, tambm fundadas nesse perodo. Com a abolio das guildas e
confrarias italianas, sobretudo a partir de 1 850, essas sociedades de mtua as
sistncia - "o primeiro embrio de um processo associativo" 7 8 - foram criadas
para aliviar as dificuldades sociais e econmicas dos artesos urbanos.
As funes das sociedades de mtua assistncia incluam: benefcios a mem
bros idosos, incapacitados ou impossibilitados de trabalhar; auxlio s famlias de
membros falecidos ; indenizao por acidentes industriais; pagamentos a traba
lhadores desempregados; ajuda financeira a membros que viajavam em busca de
emprego ; despesas com funerais; servios de creche e maternidade; e oportni
dades de ensino para os membros e suas famlias, como escolas noturnas, ensmo
bsico, artes e ofcios, e bibliotecas itinerantes. As sociedades de mtua assis
tncia atendiam particularmente s necessidades das classes trabalhadoras urba

1 50

C A P T U L O

nas, ma seu quadro de membros e seu apelo extrapolavam os limites con


.
de classe, setor econmico e matiz poltico J 9 Na verdade as
vencwnais
.
soci dades de assistncia mtua eram uma verso local, independente e s bfi
. que no sculo XX se chamaria Estado previdencirio .
nanciada daquilo
Ta s associa voluntrias refletiam menos u m altrusmo idealista do que uma
_ prag atlca para cooperar com outros indivduos de igual condio a fim
.
disposiao

d e enfrentar os nscos de uma sociedade em rpida transformao. No cerne das so


. ades ? e mtua assistncia estava a reciprocidade prtica: se voc me ajudar, eu
cie
o a udarei; enfrente os juntos esses problemas que nenhum de ns pode enfrentar
s oz n o . Nesse sentido, essas novas formas de sociabilidade faziam lembrar a cons
.
tltmao
das comunas medievais mais de sete sculos antes, com suas formas de
ao coltiva orani ada para fins de mtua assistncia . Assim como as pdmeiras
as oc. aoe medievms eram resultado da cooperao voluntria para enfrentar 0
pnncipal rIs o aquela poca - a ameaa de violncia fsica -, as associaes de
.
, a assistenIa
mut
eram resultado da solidadedade coletiva em face dos riscos eco

"'
nomicos
peculiares aos tempos modernos.
:or volt dessa mesma poca e geralmente sob a gide das sociedades de as
.
. mutua, comearam tambm a surgir organizaes cooperativas entre os
sistencm
produtores e os consumidores. "Tal como as sociedades de assistncia mtua as
cooperti; as italianas derivaram do pdncpio conservador da auto-aj uda e tinh am
or objetivo melhorar a condio de80 seus membros sem buscar mudanas drs
ticas na ordem econmica vigente." As novas organizaes propagaram-se por
todos os setores da economia; havia cooperativas agrcolas, cooperativas de tra
balhadores, cooperativas de crdito, cooperativas de bancos rurais, cooperativas
de produtores e cooperativas de consumidores, estas ltimas representando mais
da m tade de todas as cooperativas em 1 8 89. De fato, conclui um estudioso das
oramzaes da classe trabalhadora, "a variedade das cooperativas na Itlia con
fena a esse pas um lugar nico no mundo da cooperao" . 8 1
As cooperativas estavam se tornando comuns em grande parte da Europa nes
,
se penodo,
mas uma das caractersticas distintivas do movimento italiano era sua
fora entre os camponeses analfabetos do interior. Na dcada de 1 8 80 fundaram
s e no Norte muitas cooperativas para "executar programas de obras p blicas des
.
tmado
s a combater o d semprego durante o inverno". 82 Em 1 8 8 3 , por exemplo,
.
.
um gr po de braccwntl
sem terras formou na Emilia-Rom agna uma cooperativa
para disputar contratos de drenagem de terrenos .
"Havi a coo erativas de lacti cultores e de viticultores, bem como cooperativas de
.
bancos rurar s, e na horticultura
de mercado era indi spensvel uma cooperativa para
. _
.
a comercrahzaao dos produtos. Sociedades contratavam especial istas em agricul
tura para fazer demonstraes em dias de feira e para divulgar as tcnicas utili
zadas na poda, na produo de vinhos e na rotatividade dos cul tivos."8 3

Es as formas de solidariedade social organizada porm voluntria expandiram


s rapidamente nas ltimas dcadas do sculo XIX. O nmero de membros de so
Ciedades de mtua assistncia aumentou mais de quatro vezes nas trs dcadas

O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA

1 51

aps 1 870, alcanando uma marca sem precedente na virada do sculo. "O perodo
de 1 860 a 1 890 foi a idade de ouro das sociedades de mtua assistncia", concluiu
um especialista. 84 Entre as cooperativas, tal surto ocorreu mais ou menos uma d
cada depois.
O parentesco dessas organizaes com as antigas fmmas de sociabilidade or
ganizada, sobretudo na Itlia setentrional, era quase sempre consciente e expl
cito . A primeira dessas novas cooperativas, por exemplo, foi a Sociedade de
Vidros Artsticos de Altare, na Ligria, conhecido centro produtor de artigos desse gnero:
"Na noite de Natal de 1 856, Giuseppe Cesio tomou a inici ativa de reunir 84 ar
tesos desse antigo ofcio em Altare. Eles se propuseram melhorar sua situao,
gravemente ameaada pela depresso econmica e pelas conseqncias da epide
mia de clera, fundando uma associao cooperativa. O ritual que cercou essa de
clarao de propsitos sugeriu a retomada da tradio medieval dessa regio da
Ligria onde, por volta do ano 1 000, surgiu a famosa guilda de Altare, que existiu
at 6 de j unho de 1 823, quando foi extinta pelo rei Carlos Flix. "8 5

Embora os objetivos dessas organizaes fossem declaradamente apolticos,


elas tinham importantes funes polticas latentes. Tal como suas congneres
francesas, as sociedades de mtua assistncia italianas eram formalmente aparti
drias, embora algumas fossem vagamente radicais e republicanas, e outras ti
vessem matiz liberal, socialista ou catlico . O movimento cooperativo tambm
permaneceu independente dos partidos polticos, mesmo colaborando com as so
ciedades de mtua assistncia e o movimento sindicalista emergente. Apesar do
apartidarismo, porm, a participao nessas atividades devia ter o que uma ge
rao pstera denominaria efeitos "conscientizadores", pois muitos lderes dos
sindicatos e movimentos polticos ento emergentes pertenciam ao mundo das co
operativas e sociedades de mtua assistncia . A atividade sindical na agricultura
e na indstria expandiu-se rapidamente nas duas primeiras dcadas do sculo XX.
A maior das federaes sindicais tinha orientao socialista, mas tambm havia
uma federao com forte tendncia catlica, bem como vrias organizaes independentes.
Entretanto, da dcada de 1 870 de 1 890, o movimento do Catolicismo Social
gerara numerosas associaes leigas, sobretudo no Nordeste, onde havia forte in
fluncia catlica . Em 1 8 83/84, a mais importante organizao leiga, a Opera dei
Congressi e dei Comitati Cattolici, contava 993 comits paroquiais no Norte, 263
na Itlia central, porm apenas 57 no Sul; e "em 1 897 a Opera dizia ter 3 . 892 co
mits paroquiais, 708 sees juvenis, 1 7 grmios universitrios , 6 88 associaes
operrias, 5 88 bancos rurais, 24 jornais dirios, 105 peridicos e muitas outras or
ganizaes e atividades". 8 6 O Sul no era menos fervorosamente catlico do que
o Norte, mas estava muito menos representado nas associaes civis do Catolicis
87
mo Social, assim como estaria na Ao Catlica aps a II Guena Mundial .
As incipientes congneres socialistas dessas organizaes catlicas gravitavam
em torno das Cmaras do Trabalho :

1 52

CAP TU LO 5

"A s Cmaras, ou suas ramifi caes, organizavam cooperativas habi tacionais, coo
perati vas comerciais e associ aes educacionais. Geralmente produziam seus pr
prios peridicos e geriam seus prprios estabelecimentos recreativos ( . . . ). Elas
mostram como o supostamente 'moderno' movimento trabalhista soci alista estava
profundamente impregnado dos antigos ideais mazzinistas das cooperativas e ini
ciativas locais, do laicismo e da mtua assi stncia." 88

At a I Guerra Mundial no havia sufrgio universal masculino na Itlia, mas


na virada do sculo j tinham surgido vrios movimentos polticos de massa . O
movimento socialista era o maior e mais ativo desses novos partidos, com cres
cente penetrao tanto em reas de industrializao incipiente quanto em certas
partes do interior, onde valia-se das tradies locais dos movimentos de protesto
de camponeses e meeiros. A nova mobilizao poltica inclua tambm um im
portante movimento catlico progressista, especialmente no Nordeste, onde as as
sociaes leigas do Catolicismo Social tinham sido mais atuantes nas duas
dcadas anteriores. Em 1 9 1 9 , s vsperas das primeiras eleies do ps-guena,
o movimento catlico constituiu-se formalmente no Partito Popolare ou Partido
Popular. A fora eleitoral desses dois partidos, os socialistas e os popolari, que
j untos representavam a oposio organizada das massas ao regime tradicional,
chegou ao auge j ustamente aps a I Guerra Mundial , nos poucos anos de vi
gncia do sufrgio universal masculino antes do advento do fascismo.
Tanto os socialistas quanto os popolari valeram-se do legado de mobilizao
social, infra-estrutura organizacional e energia das sociedades de mtua assistn
cia, das cooperativas e dos sindicatos . Sesto San Giovanni, por exemplo, um su
brbio industrial de Milo, abrigava dois importantes movimentos comunitrios
rivais, um catlico e outro socialista, cada qual com suas cooperativas habita
cionais e de consumidores, suas associaes educativas e atlticas, suas orques
tras e seus corais etc . 8 9 Ambos disputavam o apoio das massas do eleitorado
italiano e tinham seus redutos regionais . De modo geral, o partido socialista e
seus aliados trabalhistas firmaram-se nas reas industrializadas ao redor de Mi
lo, Turim e Gnova, enquanto os popolari e seus sindicatos associados eram
mais fortes nas reas rurais. Tal rivalidade configuraria o quadro da sociedade
poltica italiana aps a II Guena Mundial, caracterizado pelo conflito entre duas
"tradies institucionalizadas" ou "subculturas", a vermelha (socialista) e a bran
ca (catlica) . 90
Em certos aspectos, porm, esse antagonismo entre vermelhos e brancos en
ganador, pois apesar de sua rivalidade os dois partidos de massa tinham origens
sociolgicas comuns: as antigas tradies de solidariedade coletiva e de colabo
rao horizontal. Na virada do sculo, ambos integravam a oposio s autori
dades que estavam no poder. Ambos eram mais fracos nos redutos da aliana
conservadora, baseada em vnculos clientelistas com as elites sociais de proprie
trios rurais e funcionrios graduados. Na poltica local italiana, a principal al
ternativa aos socialistas e aos popolari era o labirinto de relaes clientelistas
verticais que por quase meio sculo constitura a base do trasfo rmismo , no qual
os favores do Estado eram trocados (por intermdio dos grados locais) por

O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A

1 53

apol O e 1 ei' tm a1 . Apo' s a II Guena Mundial ' esse mesmo clientelismo, agora cada
.
vez mais organizado no prprio contexto dos partido e massa, c oni. nuou sendo
,. .
a principal estrutura de poder nas regies menos civicas da Itaha.
As sociedades de mtua assistncia, as cooperativas e outras mamfestaoes de
solidariedade cvica difundiram-se por todos os setores da economia e tods as
. .
partes da pennsula, mas nem todas tinham o mesmo alcance ou o n; esmo exlto
,
Na Itlia setentrional e central, correspondendo quase exatamente a area onde as
repblicas comunais tinham sido mais duradouras cinco sculos an s (e on e e
.
achava a maioria das regies mais cvicas nos anos 7 0) , as tradioes medie; Is
de colaborao persistiam, at mesmo entre os camponeses pobres. " O spn_:. to
.
de vizinhana, sobretudo nas reas rurais, cria todo um conJ. unto de obngaoes
sociais e econmicas. Entre vicini [vizinhos] h constante ajuda mtua e troca de
.
, 92
serVIOS.

"As famlias de meeiros desenvolveram vri as formas de troca e mtua assistncia;


uma delas era a aiutarella, a troca de servios entre famlias em momentos cru.
, a
d O C a1 enda'n' o agn'cola, como a debulha No plano cultural , havia tambem
ClaiS
.
importante prtica da veglia. Nas longas noites de inverno, as famihas se re m. am
nos estbulos ou na cozinha das casas de fazenda para jogar cartas e outros ! og s,
para tricotar e costurar, para ouvir e contar histrias. A part cipao na veglw ao
se limitava a uma nica famlia. Ao contrrio ( . . . ), envolvia a troca de hospita
lidade e um complexo sistema de visitas." 93

Em flagrante contraste, um relatrio de 1 863 concluiu que na Calbria, regi o


.
desolada e apegada s tradies sulistas do autoritarismo (e que nos ano 70 fi
guraria como a menos cvica de todas), no havia "associa s nem mu u as
. t en
" cia s existe isolamento . Somente os vnculos famthares e rehgwsos
sis
'
.
1 ane d a d e en tt. e
sus te nt am a Socl. edade, mas no h vnculos econmicos nem so l'd
as famlias ou entre os indivduos, ou entre estes e o governo . , 94
Nas reas da Itlia h muito sujeitas ao poder autocrtico, a unificao na
cional pouco fez para incutir hbitos cvicos:
"Em todas as classes, a falta de esprito comunitrio era resultado do hbito de in
subordinao adquirido em sculos de despotismo. At mesmo os nob es estavam
.
acostumados a criar obstculos, julgando que os governos podiam mmto bem ser
fraudados sem delito moral enquanto a fraude funcionasse ( . . . ). E vez do reco
nhecimento de que os impostos deviam ser pagos, a ati tude predominante era a e
que, se um grupo de pessoas tivesse descoberto uma boa form de sonegar, nt o
os outros grupos deviam cuidar melhor de seus interesses. Assim, cada provmcia,
cada cl asse, cada indstria procurava ganhar a' custa d a comum' d ad e. " 95

A agricultura sulista, embora a estrutura agrria fosse uma colcha de retalhos,


caracterizava-se pelo latifondo, 96 ou grande propriedade, trabalhado por campo
neses pobres:

CAPTULO

1 54

O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVI CA

"Os camponeses :' ivia:n ?isputando entre si as melhores parcelas do latifondo e os


P :cos recursos ? Is??mveis. As relaes verticais entre patrono e cliente e a subser
.
VIenc a ao prpnetano eram mais importantes do que a solidariedade horizontal Co

mo disse Bevilacqua a respeito do periodo 1 880- 1 920 ' O s camponeses viviam



mais
.
em guerra entre SI mesmos do que com outros segmentos da sociedade rural ; uma
.
gue:r que se nut a de contrastes reais e recorrentes, tanto econmicos quanto psi
cologicos e culturais'. Q e tais atitudes prevalecessem algo que s se pode entender
o contexto de uma sociedade dominada pela desconfiana ( ... ). o peso do passado
J ntamente com os percalos da autoridade estatal aps 1 860 e as desastrosas rei a
oes entre camp nes e proprietrios rurais ( ... ), produziu uma sociedade na qual a
.
fede pubblzc (e CIVICa) Se reduzira ao mnimo: ' chi ara diritto, muore disperato'
(quem age direito, morre miservel) era um conhecido provrbio calabrs."97

refugiou-se nos vnculos verticais do clientelismo, tanto para fins econmicos


quanto polticos:
"O clientelismo fruto de uma sociedade desorganizada e tende a manter a frag
mentao e a desorganizao sociais ( ... ). Turiello [um estudioso do Mezzogiorno
na dcada de 1 8 80] menciona repetidas vezes o 'excessivo isol amento (scioltezza)
dos indivduos ' , que s se sentem moralmente vinculados famli a e que vem no
clientelismo o nico remdio para uma sociedade desarticulada. As relaes clien
telistas, diz ele, so 'as nicas associaes que se mostram realmente eficazes numa
sociedade civil internamente dividida h sculos' e na qual as pessoas se unem no
base da mtua confiana, mas apenas quando obrigadas pela necessidade." 1 04

D e fato, a velha desconfiana que esgarava o tecido soc1' ai nessas regies re.
fi etta-se em incontveis provrbios :
O

"Quem confia nos outros est perdido."

"No emprestes dinheiro, no ds presentes, no faas o b em, para no te arrepend eres d epois."

"Todos s pensam no prprio bem e enganam o companheiro."

"S e a casa do teu vizinho estiver em chamas, leva gua para a tua." 98

No Mezzogiorno, principalmente, observou Pasquale Villari em 1 88 3 , "o 'eu '


sobrepe-se ao 'ns ' ". 99
A combinao de pobt:eza e desconfiana mtua minou a solidariedade hori
zontal, gerando o que Banfield chamou de "familismo amoral" 1 00 "Numa econo
mia
t und'Iana
1 a ff
; superlotada", observou Sidney Tarrow, "a praa do povoado era
.
" . de emprego on d e uns poucos afortunados conseguiam um trabalho
uma agencta
. , .
.
dtano
sob o olhar despeitado de seus vizinhos , . 1 01 "Cada um se tornava diferente
do outro, pm estar mats empenhado nessa dura disputa para arranjar trabalho ou
oer cultivar um pequeno lote, mostrava-se menos solidtio com sua classe e par
ticipav n:enos da vida da coletividade, parecendo estar unicamente interessado no
seu propno bem-estar e no de sua famlia . , , r o2 Note - se o con traste com os brac. .
cl ntl sem tenas da c ica Emilia-Romagna, os quais, diante do mesmo dilema,
fmmaram uma cooperativa para procurar trabalho em conjunto.
.
Como assmalaram Tanow e outros estudiosos, o Sul no era (e no e"'' apo
. .
.
,
,
htlco
ou assoei aI 1 0 3 Ao contrano,
a habilidade poltica e os contatos sociais
.
.
. for.am essenciais para sobreviver-se nessa melanclica regio . A dif re
.
sempre
fundament l no entre a existncia e a inexistncia de vnculos sociai ;:
entre o: v mculos honzontais de solidariedade mtua e os vnculos verticais d e
.
de endencta e explorao. O sulista - seja ele do campo ou da cidade , seJ a no
h entlst
antigo remo

dos Hab burgos, no novo reino italiano do sculo XIX


qum
.
ou (como Vlffi OS no capitulo antenor) na poltica regional de fins deste sculo

1 55

As novas insti tuies do Estado-nao unificado, longe de homogeneizarem


os modelos polticos tradicionais, foram inelutavelmente compelidas a se adap
tarem a essas tradies contrastantes, assim como os governos regionais aps
1 970 seriam remodelados por esses mesmos contextos sociais e culturais:
"Pode-se dizer que, na dcada de 1 870, as provncias mais adiantadas da Itlia j
estavam manifestando suas preferncias atravs de livres instituies ou associaes
- associaes agrrias, sociedades de mtua assistncia, cmaras de comrcio, ban
cos de poupana -, enquanto as provncias sulistas mostravam-se mais propensas
a recorrer aos contatos pessoais ou ao clientelismo parlamentar e municipa1 . " 1 05

A nobreza feudal sulista - juntamente com os elementos das classes profis


sionais urbanas que haviam adquirido tenas comunais e propriedades da Igreja ex
propriadas pelo recm-criado Estado italiano - valia-se da violncia patticular e
do acesso privilegiado aos recursos estatais para reforar as relaes vetticais de
domnio e dependncia pessoal e para desencorajar a solidariedade horizonta1. 1 06
Leopoldo Franchetti, proprietrio rural da Toscana imbudo de esprito cvico e au
tor de uma acurada anlise das condies sociais na Siclia, escreveu em 1 87 6:
"Os donos de terras controlavam do alto as estruturas clientelistas em seus vrios
nveis e tiravam proveito de seus contatos com os supremos rgos representativos
do pas ( ... ). Cada um dos poderosos locais, dentro de suas respectivas jurisdies,
dominava um grupo de pessoas das mais diversas condies sociais, que del e de
pendiam econmica e socialmente e que lhe davam apoio legal em termos elei
torais e apoio ilegal no recurso violncia pessoal para defender seu interesse
particular, numa relao rigorosamente hierrquica de dependncia parafeudal." 1 07

Para os camponeses miseravelmente vulnerveis, o recurso aos vnculos cli


entelistas era uma forma razovel de reagir a uma sociedade atomizada. Anlise
recente sobre a "economia moral" vigente num latifndio calabrs na primeira
metade do sculo XIX mostra que os camponeses na verdade temiam ser ex
cludos do sistema clientelista, pois somente este lhes garantia a subsistncia f
sica, bem como a necessria intermediao com as distantes autoridades centrais
e um tipo rudimentar de programa previdencirio privado (penses para vivas

1 56

CAPTULO

O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA

e tfos e eventuais "gratificaes"), contanto que o campons-cliente permane


cesse obediente, ''fiel" ao latifndio e "disponvel" para realizar os servios exi
gidos pelo proprietrio-patrono. 1 0 8 No havendo solidariedade horizontal, como
no caso das sociedades de mtua assistncia, a dependncia vertical constitui
uma estratgia racional de sobrevivncia - mesmo quando os que so depen
dentes reconhecem suas desvantagens. 109
O indigente campesinato sulista nem sempre suportou sua sina em silncio .
Violentos movimentos de protesto , incluindo banditismo crnico, faiscaram como
relmpagos na paisagem do Mezzogiorno durante todo o final do sculo XIX. To
davia esses episdios anrquicos (diferentemente das atuais ondas de greves ur
banas e rurais no centro e no norte do pas) no produziram uma organizao
petmanente nem deixaram muitos vestgios de solidariedade coletiva. l l O Sul con
tinuou sendo, como lamentou o grande intelectual comunista Antonio Gramsci,
"uma grande desagregao social". 1 1 1 Apesar das violentas revoltas ocasionais, "
mais importante enfatizar a reao passiva e mais comum de submisso resignada.
Pois essa submisso que propicia o contexto histrico para a aceitao, por pmie
da populao, do poder que se arrogam certos indivduos, isto , os mafiosi ". 1 1 2
O crime organizado recebe diferentes denominaes em vrias partes do
Mezzogiorno - Mafia na Siclia, Camorra na Campnia, 'Ndrangheta na Ca
lbria e assim por diante - mas em toda parte o fenmeno apresenta uma es
trutura semelhante. Historiadores, antroplogos e criminologistas discutem suas
origens histricas especficas, mas a maioria concorda que ele se baseia nas tra
dicionais relaes clientelistas e que prosperou devido s deficincias das estru
turas administrativas e j udiciais do Estado, minando-lhes progressivamente a
autoridade. "A debilidade crnica do Estado resultou no advento de insti tuies
independentes do auxlio externo, e o poder dos grupos informais subseqente
mente impossibilitou o Estado de conquistar a lealdade do pblico , o que for
taleceu ainda mais a famlia, a clientela e os mafiosi." 1 1 3
Se a incapacidade do Estado para fazer cumprir rigorosamente as leis e os
contratos contribuiu de modo decisivo para o advento da Mfia, outro fator
igualmente importante foi a antiga cultura da desconfiana. Diego Gambetta en
fatiza esse pr-requisito do poder mafioso: "A desconfiana filtra-se atravs da
escala social, e a imprevisibilidade das sanes gera incerteza nos acordos, es
tagnao no comrcio e na indstra, e uma relutncia geral contra as formas im
pessoais e abrangentes de cooperao". 1 14 Como Franchetti, aristocrata toscano
em visita S iclia, observou em 1 876:
"As coisas naturalmente chegavam a um ponto em que o instinto de autopreser
vao levava cada um a buscar O auxlio de algum mais forte; como no havia
realmente uma autoridade legtima, cabia ao clientelismo proporcionar a fora que
mantinha a sociedade coesa ( . . . ). A distribuio extremamente desigual da riqueza;
a absol uta inexistncia do conceito de igualdade perante a lei; o predomnio do po
der individual ; o carter exclusivamente pessoal de todas as relaes sociais; a tudo
isso somavam-se (como era inevitvel) o dio mais amargo, a paixo pela vingana
e a idia de que quem no tlzessse justia por si mesmo no tinha honra." 1 1 5

1 57

send o o Esad nem as no


Dada a falta de confiana e de segurana , n?
garanti-las , o n a!wsl (e s us_ co .
m as e as instituie s cvic as capazes de
eleceram uma espec te de Levm ta pngneres em outras partes do Sul) estab
o, co ntra o roub o nas
a o b an d'tttsm
vatt zad o. "A M fia ofere cia prote o contr . . s e sobretud o cont.a e 1 a pres nvm
a'reas rurais ' contra os habi tantes de cidad
os
" os po diam nego ctar acord
, 1 1 6 Gra as aos mafi osos, os agentes econ omtc
. smms
de

d
ativi
eles seriam cumpridos . "A
um mni mo de certeza de queprod
uzir e vend er m prod to . mmto espe cta
pecfica dos mafi osi cons iste em
trans aoe s econ omtc as. Em vez d
' ntan gvel porm indis pensvel na maioria das
ou livro s, eles prod uzem e venrodu zirem carro s , cerveja, porcas e paraf usos
,11
dem con ftana . 7
"Vem um h m m e d'tz: 'Ten ho
Com o disse um mafi oso acerca de seu pape l:
assu nto para mtm . Man do chamar
u m Prob lema com Tizio , veja se resol ve esse
- e fao a
vou ter com ele - nos ter os com b't_nad o .
0 tal sujei to ou ento
ma aume nptoc
em
.
- o entre os dois" 1 18 (Obv iamente o mafwso atamb
.
reco nct. 1taa
o fian n o siste ma, de mo d ? a
tar a procura por seus servi os insti land o a desc
_ obstate as mu ttas
mutu a.) ao
_
/ .
impe dir que seus clien tes adquiram confiana
r:ncas, ohttc as , pstq mcas
econ
is,
socia
----:ma
siste
desse
tivas
nega
ncias
.
cons eq
que se ve mam etado e tmpo tente
e morms -, do ponto de vista do indiv duo
- d o m afwso
"optar pela proteao
em meio deso lador a anarq uia do Mezzogiorno,
. .wna1" . 1 19
.
d e Irrac
dific ilme nte poderia ser considerada uma atttu
. .
ar su na
Mfia pode na Ignor
Contudo, somente uma idealizao romntica da
r . ? scu l XIX, os mafw sos
tureza fundamentalmente hierrquica e explorado
/ tas e sua
rurms absenteis
.
d e m tetm edir ios viole ntos entre os propnetanos
.
set.vnam
come aram a rmr, " os ant'tgos
.
tela . 120 Quan do as velhas formas de feuda lismo .
c1 Ien
/
iais passaram a agtr por conta prprta e . cont
brav i [capa ngas ] dos senh ores feud
es ( ... . Esse s malfettores, h ertos
nuaram exercendo a viol ncia para fins particular
ram- se pms um eleent essen ctal do
do genuno sistema de relaes feudais, torna
1
2
1
tehsm o conv enAssim como o chen
- lo" .
1
su b st'tu
tehs ta que veto
. s do Es. . moe
sistema chen
msttt
s
nova
s
te
1 que e1 a 1efle tia , a Mfia adap tou-se rapidamen
cwna
represen taftva
prticas da democracta
.
tado italiano e reformulou inexoravelmente as
"
cta.
nden
rao e depe
. .
de acordo com os modelos tradi ciona is de explo
nas rela es vertl cms (e
te
amen
tipic
ia-se
base
a
Mfi
ria
prp
da
tura
A estru
have ndo . po ca ou nhum.a sohgeral instveis) de autoridade e depe ndn cia,
.
r pela mmu cwsa an h e feita po
dariedade horiz onta l entre os iguais. A julga
a casca, no constitUI um grup o .
H ess, a unidade bsic a organizac ional da Mfia,
.

incia de um objetivo . a ser alcan ado


"A interao e 0 esprito de grupo , a consc
s. Trata-se essen ci al mente de uma
n tamente , s -a0 I nsignificantes ou inexi stente
conJu
. so mante, m com pesso as m
depen
'd ad e de relaes binrias que o mafio
1 ICI
muI tip
memera
consid
se
s
pessoa
X
das
ma
. era
. . se consid
dentes umas das ou tras (X 1 _ Xn) ( . . . ) Nenhu
lheiro
guern
um
ou
o
bandid
um
como
assim
0
,
a

mza
orga
bro de uma
.
de resistnci a, ou seJa, grupo s que
memb ro de uma gangue ou de um movimento
122
nao de seu chefe. ,
podem contin uar existi ndo mesm o aps a elimi
_

1 58

CAPTU LO

O RI G E N S DA C O M U N I DA D E CVICA

O crime organizado um elemento orgamco do modelo de desconfiana ho


rizontal e de explorao/dependncia vertical que caracterizou a cultura e a es
trutura social sulistas durante pelo menos um milni o . 1 23

Os relatos histricos normalmente so i nequvocos em suas descries contras


tantes do engajamento cvico no Norte e no Sul. Tod avia, esse contraste genrico
encobre diferenas importantes e persistentes no interior de cad a uma dessas par
tes do pas , diferenas de uma regio para outra e at mesmo de u ma provncia
para outra. Por exem plo, em sua minuciosa descrio d a vida em trs reas da
Calbria no sculo XIX, Pino Arlacchi contrasta o patente autoritarism o de Cro
tona e a vi olncia oligrquica de Gioia Tauro com a surpreendente tradio de co
operativas e mtua assistncia na vizinha Cosentin o . Arlacchi relaciona essas
tradies contrastantes com as acentuadas diferenas no tocante estabilidade so
cial e ao progresso econmico que caracteri zaram essas trs reas no perodo do
ps-guena. 124 J pudemos constltar certa variao na tenacidade das tradies c
vicas en tre as diversas regies do Norte. Para estabelecermos de modo mais sis
temtico os nexos sutis entre essas tradies e a incidnci a da comunid ade cvica
descrita no captulo anterior, tem os que passar dos esboos qualitativos s anlises
quantitativas. Temos que impor s nossas idias a disciplina dos nmeros.
Os dados estatsticos disponveis confirmam as ntidas diferenas observadas
de urna regio para outra no tocante ao associacionisrno e solid ariedade co
letiva um scul o atrs. Em 1 904, por exem pl o , o nmero de sociedades de mtua
assistncia no Piemonte era mai s de sete vezes maior do que na Puglia, pro
porcionalmente populao . Em 1 9 15 , o nmero de cooperativados per capita
era 1 8 vezes maior na Emilia-Romagna do que em Molise. Tais concentraes
regionais dependiam por sua vez das tradies de colaborao e sociabilidade
preexiste ntes. No raro uma antiga guilda reencarnava numa associao religiosa
no sculo XVIIT, que por sua vez transform ava-se numa sociedade de mtua as
sistncia, a qual incentivava a formao de cooperativas que mai s tarde viriam
a constituir a base dos sindicatos e dos partidos polticos de massa.
Todas essas modernas manifestaes de solidariedade soci al e mobilizao
poltica verificadas nas seis dcadas compreendidas entre 1 860 e 1 920
socie
dades de mtua assistncia, cooperativas e partidos polticos de massa - esta
vam estreitamente relacionadas entre si. Elas tambm guardavam relao com
outras manifestaes de engajamento cvico e sociabilidade, como participao
eleitoral e associaes culturais e recreativas . Os indicad ores quantitativos nacio
nais de participao cvica no scul o XIX so os seguintes :
-

Nmero de membros de sociedades de mtua assistncia 125

Nmero de membros de cooperativas 1 26

o Fora dos parti' dos d e massa 1 27


0

Comparecimento s urnas nas poucas eleies relativamente livres realizadas antes de


.
. .
os fascistas imporem o autontansmo
na I ta,1 1a 12 8

. - 1 . 1 29
.
oca1s
o Durabilidade das assoc1aoes

D U RAB I L I DAD E DAS TRADIES C VICAS

1 59

As impressionantes correlaes existentes entre ess : s vrios indicadores


(mostradas em detalhe no apndice F) reve 1arn que, no secu lo XIX e incio do
.
.
_
, lo XX , as mesmas regies que mantinham cooperativas
tarneram
e orfeoes
secu
.
,
bm as que davam maior apoio s sociedades de mut assistencia e a s par.
tidos de massa, e que os c idados dessas mesmas regwes eram os rn m mte
ressados em exercer 0 direito de voto recm-adquirido . J em outras re I ?- es, a
_
apatia e os antigos vnculos verticais do c ientelism restringiam a pa tlcipaao
cvica e inibiam as manifestaes voluntnas e honzontalrnente orgamzadas de
"

solidariedade social .
Para averiguar os antecedentes h istricos do civismo na tlia contempornea,
combinamos esses cinco indicadores num nico escore fa;onal que repr nta s
A I
e na t bela 5 . 1 .
tradies de participao cvica no sculo XI , co o s
.
re
as
entre
vanavarn
Ica
:
cr
partlcipaao
de
tradies
essas
como
mostra
.2
5
gura
0.
9
1
e
60
8
1
amente
aproxima
entre
compreendido
sculo
meio
no
gies italianas
Im
a
Mesmo uma rpida comparao da figura 5 .2 com a figura 4 .4 atesta
pressionante constncia das tradies regionais de participa cica ao longo de
de um sculo de grandes mudanas soci ais . Podem os visualizar melhor essa
mais
.
,
continuidade na figura 5 . 3 , que mostra a correlao quase perfeita entre nos o mdice de com unidade cvica para os anos 70 e 80 e os nmeros referen es a ar.
,
, a um sculo antes 1 3 1 No obstante as grandes ondas migratonas,
- CIVIC

tlcipaao
as mudanas econmicas e as convulses sociais verificadas na pemnsula nesse
intervalo ' as normas e os comportamentos cvicos contemporneos reproduzem

es tab e 1 eci das . 1 32


tradies regionai s que es tavam desde h a' mmto

Ta b e l a 5 . 1

Trad i e s d e p arti c i p ao c v i c a , 1 86 0- 1 9 2 0

Componente
Fora dos partidos de massa, 1 91 9-2 1
Quantidade de cooperativas, 1 889-19 1 5
Afiliao a sociedades d e mtua assistncia, 1 873-1 904
Comparecimento s urnas , 1 91 9-21
Associaes locais fundadas antes de 1 860

Carga
0 ,97
0 ,93
0,91
0 , 78
0 , 56

1 60

CAPTULO 5

O R I G E N S DA C O M U N I DA D E CVICA

Fig u ra 5 . 2

Trad i e s c v i c a s n as r e g i e s i t a l i a n a s , 1 86 0- 1 9 2 0

161

Fig u ra 5.3

Tra d i e s c v i ca s e co m u n id ad e c v i c a c o n t e m po r n e a

Li
UmMa Ve
La

To
Pi

Lo

Em

Sa Ab

Mo Ba Si

Pu
Cm
CI
Tradies cv icas, 1 860-1 920
Correlao: r = 0 , 93
F i g u ra 5 . 4

Tra d i e s de p a rt i c i p ao c v i c a , 1 86 0- 1 9 2 0 ,
e d e s e m p e n h o i n st i t u c i o n a l , 1 9 7 8 - 8 5
Onde u m sculo atrs os italianos estavam mais fortemente engaj ados e m no
vas formas de solidariedade social e mobilizao cvica, precisamente a os ita
lianos de hoje dem onstram maior civismo em sua vida poltica e social. E
j ustamente nessas regies a vida pblica era tipicamente cvica h quase um mi
lnio, sendo a vida comunitria igualm ente efervescente, com suas guildas, con
sorterie , associaes locai s e outras formas de participao cvica. A falta de
dados estatsticos adequados nos impede de demonstrar essa maior continuidade
com a mesma preci so quantitativa que posvel em se tratando de perodo mais
recente , embora as figuras 5 . 1 , 5 .2 e 4 . 4 revelem indcios dessa continuidade por
volta de 1 3 00, 1 900 e 1 970. Em todo caso , o ritu al observado na fundao , na
vspera do N atai de 1 86 5 , da primeira coopera ti v a em Altare sugere que essa
continuidade histrica no passou despercebida aos prpiios membros .
Q u e importncia tm hoje para o desempenho insti tucional essas anaigadas
tradi es de civismo? A figura 5 . 4 apresenta a correlao existente entre o de
sempenho institucional nos anos 80 e as tradies cvicas em 1 860- 1 920 . A ten
dncia clara : teria sido possvel prever com extraordinria exatido o xito ou
o fracasso do governo regi onal na Itlia nos anos 80 tom ando por base o grau
de participao cvica existente quase um sculo antes . 1 33

Em

Um
To Pi
La
Ma

o
.s:::
c
Q)
0..

Ve Li

Q)
(f)
Q)
o

Ab

Ba
Mo

Sa Pu
Si
Cm
CI
Tradies cvicas
Correlao: r = 0,86

Lo

i 62

C A P T U L O

O R I G E N S D A CO M U N I DA D E CVICA

D E S ENVOLV I M E NTO ECON M I CO E TRAD IES C VICAS

i 63

Ta b e l a 5 . 2

Trad i e s c v i c a s e d e s e n vo lv i m e nto s c i o- e co n m i c o
Na cinc ia social quantitativa, realmente raro descobrir tendncias to pode
.
rosas - quase mesmricas - como essas que vimos de examinar. Ao leitor
atento , porm, certamente no ter escapado uma importante lacuna em nossa ar
gumentao. Na Itlia contempornea, a comunidade cvica est estreitamente li
gada aos nveis de desenvolvim ento social e econmico. De modo geral, as
regi es que hoje so cvicas so tambm prsperas, industrializadas e tm boas
condies sanitrias. Isso poderia muito bem significar, para os mais cticos , que
a comunidad e cvica meramente epifenomenal
que somente o bem-estar
econmico pode sustentar uma cultura de participao cvica. Hoj e , assim como
h um sculo, difcil um campons pobre e doente ter esprito cvico . Acaso
no seria a continuidade d a estrutura econmica e social a responsvel pela apa
rente conti nuid ade d a vida cvica? A tal correlao mesmrica ser talvez fala
ciosa. O que importa a econom ia e no o civismo .
Os antecedentes histricos aqui apresentados pem e m dvida tal afirmao ,
.
pois as persistentes tendncias de conti nuidade e mudana so incompatveis com
um mero determinismo econmico . Em primeiro lugar, o advento do republica
nismo comuna! no parece ter sido conseqncia de um nvel incomum de ri
queza. O desenvolvimento econmico d a Itlia setentrional naquele perodo era
bastante i ncipiente, muito inferior ao do Mezzogiorno de hoje e talvez muito in
ferior ao do Sul naquela poca. 134 Como vimos, a prosperidade das repblicas
c omunai s seria possivelm ente a conseqncia, tanto quanto a causa, das normas
e dos mecanismos de participao cvica. l 35
Em segundo l ugar, as diferenas cvicas entre o Norte e o S ul nesse mi
lnio parecem ter sido mais cons tantes do que as diferenas econmicas. A de
fasagem econmica entre as duas regies parece que aumentou e d iminu iu e
at mesmo inverteu -se em vri os perodos, sobretudo em funo dos aconte
cimentos externos. No sculo XII, o reino normando era quase to adiantado
quanto o Norte , mas , com o ad vento do republicanismo comuna!, o Norte (em
especial as cid ades do Centro-Norte, bero do civismo) p assou a crescer mais
rapidamente por vri os sculos. A partir do sculo XV, porm, com a peste,
a invaso estrangeira, as mudanas no comrcio mundial e outro s choques ex
gen o s , a superioridade do Norte diminuiu, tendo talvez desaparecido comp le
tamente no sculo XVI. B asta lembrar os migrantes que no sculo XVI
deixavam o Norte em busca de melhores condies de . vida na prspera N
poles. Por outro lado , embora sej a difcil medir com preciso o hiato cultural
ao longo desses sculos, no encontramos nenhuma prova de que nesses 1 o s
culos o Sul tenha sido to cvico q uanto o Norte em su as normas e modelos
de associao .
As regi es cvicas . no comearam sendo mais ricas e nem sempre foram
mais ricas, mas, tanto quanto podemos afirmar, permaneceram invariavelmente
mais cvicas desde o sculo XI. Tais fatos dificilmente condizem com a noo
de que a participao cvica mera conseqncia da prosperidade.

Correlao (r) entre tradies cvicas ( i 860-1 920) e


indicadores de desenvolvimento scio -econmic o
(dcada de i 870-dcada de i 970)
Dcada

Parcela da fora de
Parcela da fora de
trabalho na agricultura trabalho na indstria

Mortalidade infantil

i 870

-0,02

-0 , 1 5

-0,07

i 880

-0,22

O,i4

-0,22

i 890

-0,26

1 900

-0,43

0 , 52

-0,20

1 9i 0

-0,52

0,64

-0,44

1 920

-0,56

0 ,66

-0,58

i 970

-0,84

0,84

-0,67

Quanto ao perodo decorrido desde a unificao , dispomos de maior quantidade


de dados quantitativos para averiguar se o desenvolvimento econmico causa ou
precondio das normas e atticulaes cvicas. O primeiro dado estatstico que con
testa o mero determinismo econmico o seguinte: a forte correlao hoje exis
tente entre economia e civismo no existia um sculo atrs. Podemos demonstrar
esse importante fato com indicadores relativos industrializao (medida pelo nvel
de emprego na agricultura e na indstria) e ao bem-estar social (medido pela taxa
de mortalidade infantil), para os quais dispomos de dados fidedignos sobre as re
gies italianas nos ltimos 1 00 anos (ver tabela 5 .2).
Durante todo esse perodo , a estrutura econmica e o bem-estar social tor
naram-se cada vez mais aj ustados aos padres praticamente invariveis de par
ticipao c vica. Como um poderoso campo magntico , as condies cvicas
foram gradual porm inelutavelmente ajustando as condies scio-econmicas,
de tal modo que nos anos 70 a modernidade scio-econmica mostra-se estrei
tamente relacionada com a comunidade cvica. 1 36
Para melhor avaliarmos essa tendncia, comparemos duas regies que , na vi
rada do sculo, sob muitos aspectos eram comparveis em tetmos de estrutura
econmica e bem-estar soci al . Em 1 901 , a Emilia-Rom agna estava apenas dentro
da mdia naci onal em tetmos de industrializao , com 65 % da fora de trabalho
no campo e somente 20% nas fbticas. guisa de comparao , a Calbria era
ligeiramente mais industrializada do que a Emilia-Romagna (com 6 3 % de sua
fora de trabalho na agricultura e 26% na indstria). Na verdade, a economia da
Calbria era "paleo-industrial", pois l a indstri a era primitiva e os cidados
eram mais pobres e menos instrudos, enquanto na Emilia-Rom agna a agricultura
era relativamente prspera. Por outro lado, a taxa de mortalidade infantil na Emi-

1 64

CAP TULO 5

lia-Romagna na primeira dcada deste sculo era pior que a mdia nacional, en
quanto a da Calbria era u m pouco melhor que essa mdia, muito embora as
sustadora em termos absolutos. 1 37 Independentemente das d iferenas scio. econmicas marginais entre elas, ambas eram regies atrasadas.
J no tocante participao poltica e solidariedade social, a Emilia-Ro
magna ti nha na virada do sculo (como tem ai nda hoj e e como aparentemente
teve quase um milnio antes) a cultura mais c vica de toda a Itlia. Por sua vez
a Calblia tinha (e ainda tem) possivelmente a menos cvica das culturas regio
nais italianas - feudal, fragmentada, alienada e isolada .
Nas oito dcadas subseqentes, cliou-se entre as duas regies um hiato social
e econmico de notveis propores. Entre 1 90 1 e 1 977, a parcela da fora de tra
balho na indstria duplicou na Emlia (de 20 para 3 9% ), mas efetivamente dimi
nuiu na Calbria (de 26 para 25%), nica regio da Itlia onde isso ocorreu .
Graas aos progressos na medicina e na sade pblica, a mortalidade infantil di
min uiu substancialmente em toda a Itlia, mas a Calbria permaneceu bem atrs da
Emlia-Romagna. 1 3 8 Nos an os 80, a Emilia-Romagna, com uma das mais dinmi
cas economias do mundo , estava em vias de tornar-se a mais rica regio italiana
e uma das mais adiantadas da Europa, ao passo que a Calbtia era a regio mais
pobre da Itlia e uma das mais atrasadas da Europa. De 1 970 a 1 9 88, entre as 80
regies da Comunidade Europia classificadas pelo PIB per capita, a Emilia-Ro
magna pulou de 45 para 1 7 lugar, o maior salto j amais registrado por uma regio
da Europa, enquanto a Calbria conti nuou estacionada no ltimo lugar durante todo
o perodo. 1 39
Tais correlaes su gerem uma hiptese curiosa: talvez as tradies regionais
de participao cvica no ltimo sculo aj udem a explicar as atu ai s diferenas no
nvel de desenvolvimento . Em outras palavras, talvez o civismo ajude a explicar
a economia, e no o inverso .
Apesar da precariedade dessas estatsticas histricas , podemos usar os dados
disponvei s para examinar mais diretamente as interdependncias entre o desen
volvimento scio-econm ico e as tradies de participao cvica. 1 40 Um teste
emprico simples comparar doi s conj untos de previ ses utilizando em cada ca
so o mesmo conj un to de variveis independentes :

1 . Prever o nvel de desenvolvimento econmico nos anos 70 tomando por base o de


senvolvimento e a participao cvica por vol ta de 1 900.
2. Prever o grau de participao cvica nos anos 70 tomando por base os mesmos in
dicadores de desenvolvimento e participao cvica na virada do sculo.
Se o detetminismo econmico estiver correto , o nvel de desenvolvimento da
economia no primeiro perodo prognosticar o grau de civismo no segundo pe
rodo . Se, por outro lado , a participao cvica tiver conseqncias econmicas,
ento o grau de civism o no primeiro perodo ajudar a prever o nvel de de
senvolvim ento econmico no segundo perodo. (Em ambos os casos , h que omi
tir os nvei s anteriores da varivel dependente, u a vez que presum ivelmente o

O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA

1 65

mel hor prognosticador de uma varivel no segundo perodo esta mesma vana
vel no primeiro perodo - o chamado efeito "au to-regressivo".) Em princpio,
claro , ambos os efei tos podem operar simultaneamente, implicando certa i nflu
nc i a recproca entre civismo e economia. A figura 5 .5 ilustra os vrios nexos
cau sais possveis .

F i g u ra 5 . 5

V i rt u a i s i nt e r a e s d e c i v i s m o , d e s e n vo l v i m e nto s c i o - e co n m i co
e d e s e m p e n h o i n st i t u c i o n a l : I tl i a , d c a d a d e 1 900- d c ad a d e 1 9 8 0

Desenvolvimento scio-econmico
dcada de 1 900

Civ ismo
dcada de 1 900

d
Desenvolv imento scio-econmico
dcada de 1 970

As teorias que do prioridade estrutura scio-econ mica implicam que as se


tas a e b sejam bem fortes (especialm ente b), enquanto a teoria de que o civismo
tem conseqn cias scio-econ micas enfatiza as setas a e c (especialm ente c) .
Podemos testar ambas as teorias com pares de regresses mltiplas, usando as
tradies cvicas e um a dada varivel scio-econ mica, tal como estimadas por
volta de 1 900, para prognostic ar as tendncias cvicas e a mesm a varivel scio141
A a, t aI como e st'tm ad a s nos anos 70 .
economtc
Os resultados desse preo estatstico so inequvoco s e impression an tes. Em
primeiro lugar, as tradies cvicas (tal como estimadas no perodo 1 8 60- 1 920)
so um poderoso determina nte da comunidad e cvica contempornea, e (omitindo
as tradies cvicas) indicadore s de desenvolv imento scio-econ mico, como in
dustri alizao e sade pblica, no tm qualquer impacto no civismo. Ou sej a,
a seta a muito forte, e a seta b uniformem ente inexistente. Quando, na virada
do sculo , civismo e estrutura scio-econ mica eram incompatv eis (a regio era
cvica mas relativamen te pobre, agrria e com ms condies sanitrias , ou ento
no era cvica mas era relativament e rica, industrializa da e tinha boas condies
sanitrias), no houve nenhuma tendncia subseqente .no sentido de reformular
'
o betlvas
" . 1 42
as tradies cvicas para ad apta- I as a " con d'toes
,

1 66

CAPTU LO

Por outro lado, as tradies cvicas revelam-se um poderoso determinante dos


atu ais nveis de desenvolvimento scio-econmico , mesmo se mantivermos cons
tantes os nveis anteriores de desenvolvimento. Consideremos nossas variveis
scio-econmicas, cada qual por sua vez.
Os indicadores mais obj etivos de desenvolvim ento scio-econmico s o o em
prego na agricultura e o emprego na indstria . Tais dados refletem claramente
a revoluo industrial ocorrida na Itlia neste sculo. No perodo de 1 90 1 a
1 977, a parcela mdia da fora de trabalho empregada na indstria aumentou de
19 para 34%, enquanto a parcela mdia empregada na agricultura nas 20 regies
diminuiu de 66 para 1 9% . Durante todo esse perodo, as diferenas regionai s fo
ram bastante acentuadas : em 1 977, o nvel de emprego na agricultura variou de
5 % na Lombardia a 43 % em Moli se, enquanto o nvel de emprego na indstria
variou de 22% em Molise a 54% na Lombardia. No perodo entre 1 90 1 e 1 977 ,
a classificao das regies foi razoavelmente estvel, com correlaes de apro
0,4; convencionalmente, esse nmero seria interpretado como
ximadamente r
um sinal de detetm inismo econm ico (ou, talvez, centro-periferia) .
Mas quando tomamos por base as tradies cvicas e o desenvolvimento s
cio-econmico registrado no passado para prever o atual desenvolvim ento eco
nmico, constatamos que o civismo na verdade muito melhor prognosticador
do desenvolvimento scio-econmico do que o prprio desenvolvimento. Por
exem plo, para prever a proporo da fora de trabalho de uma regio empregada
na agricultura em 1 977, vale muito mais conhecer as condies culturais dessa
regio em 1 8 60- 1 920 do que sua fora de trabalho empregada n a agricultura em
1 90 1 - 1 1 . Na verdade , as tradies cvicas oitocentistas so um detetm in ante to
poderoso da industrializao no sculo 20 que, mantendo-se constantes as tra
dies culturais , no h simplesmente nenhuma correlao entre o nvel de em
prego na indstria em 1 90 1 - 1 1 e o nvel de emprego nesse setor em 1 977. Em
outras palavras , a seta c bastante forte, e a seta d, bastante fraca. 1 43
No caso do bem-estar p blico, a concluso idntica: as tradies cvicas, tal
como estim adas em 1 860- 1 920, prognosticam muito melhor a mortalidade in
fantil no final dos anos 70 do que a mortalidade infantil em 1 90 1 - 1 0; de fato ,
mantendo-se constante a cultu ra cvica, a correlao entre a mortalidade infantil
ao longo dessas seis dcadas desprezvel . Em outras palavras, no caso da mor
talidade infantil, a seta d insignificante, mas a seta c bastante forte. 144
Em suma, a economia no serve para prognosticar o civismo, mas o civism o
certamente serve para prognosticar a economia, mais at do que a prpria eco
nomia. 1 45 A figura 5 . 6 si ntetiza nossas concluses. A seta b (efeito da economia
sobre o civismo) inexistente, enquanto a seta c (efeito do civismo sobre a eco
nomia) forte - mais forte at do que a seta d. Alm disso , a seta a (con
tinu idade cvica) bastante forte, enquanto a seta d (continuidade scio
econmica) geralmente fraca. As possibilidades de desenvolvimento scio-eco
nmico de uma regio neste sculo dependeram menos de seu potencial scio
econmico inicial do que de seu potencial cvico. Tanto quanto podemos julgar
por essa simples anlise, a atu al correlao entre civismo e economia reflete
.
.
. .
.
.
.
- o mverso . 1 46
pnnctpa
1mente o 1mpacto
d o ctvtsmo so b re a economia, e nao

O R I G E N S DA CO M U N I DA D E CVICA

1 67

F i g u ra 5 . 6

R e a i s i n te r a e s d e c iv i s m o , d e s e n v o l v i m e nto s c i o - e co n m i co
e d e s e m p e n h o i n st i tu c i o n al : Itl i a , d c ad a d e 1 90 0 - d c a d a d e 1 9 8 0

Civismo
dcada de 1 900
a

Desenvolvimento scio-econmic o
dcada de 1 900

d
Desenvolvimento scio-econmico
dcada de 1 970

A fora das tradies cvicas deveras persistente. Alm disso , como demons
traram as concluses do captulo anterior, a atual participao cvica (seta e), e
no o atual desenvolvimento scio-econmico (seta f), que influencia diretamente
o desempenho do governo regional. Temos agora mais provas de que tal efeito
no falacioso . Ao contrrio , tais resultados indicam que as tradies cvicas po
dem influenciar fortemente o desenvolvimento econmico e o bem-estar social ,
bem como o desempenho institucional.
A sindicali zao , como vimos no captulo anterior, tida mais como um
complemento da participao cvica do que como mera reao a circunstncias
econmicas. A anlise das tendncias regionais no tocante sindicalizao ob
servadas logo aps a I Guerra Mundial vem corroborar essa interpretao. 1 47 Os
ndices agregados de sindicali zao em 1 92 1 guardam forte correlao com as
antigas tradies cvicas (r 0,84). Essa ligao to forte que, omitindo as tra
dies c vicas, no h nenhuma correlao entre industrializao e sindicali za
o . A fora do sindicalismo adveio dos padres de solidariedade cvica e no
.
.
" tco
dos pad roes
. 1 48
d e d esenvo 1 v1mento econom
Essa relao inesperada e fundamental entre civism o e economia lana nova
luz sobre o velho debate acerca do descompasso econmico entre o Norte e o
Sul, no apenas na Itlia mas tambm no plano global . O crescente hiato entre
o Norte e o Sul a questo fundamental da histria moderna italiana, de modo
que vale a pena evocar os acontecimentos marcantes que despertaram tamanha
paixo entre estu diosos e ativistas. poca da unificao italiana, nem o Norte
nem o Sul haviam sido realmente atingidos pela Revoluo Industrial . J em
1 8 8 1 , cerca de 60% dos italianos trabalhavam no campo (um pouco mais no
Norte) , enquanto menos de 1 5 % (um pouco mais no Sul) trabalhavam na ma=

1 68

C A P T U L O

nufatura, incluindo a indstria artesanal. Mas como no Norte os estabelecimentos


agrcol as eram mais produtivos, l a renda per capita era provavelmente 1 5-20%
mai s alta poca da unificao . A partir de 1 896, porm, o Norte foi-se tor
nando bem mais adiantado , graas industrializao, enquanto o Sul realmente
ficou menos urbanizado e menos indu striali zado entre 1 87 1 e 1 9 1 1 . Assim , em
1 9 1 1 o hiato Norte-Sul ampliara-se consideravelmente : as rendas no Norte eram
cerca de 50% mais al tas. 1 49
Ao longo do sculo XX, o hiato Norte-Sul aumentou inexoravelmente , no
obstante as oscilaes da conj untura mundial (guena e paz, a Grande Depresso
e o boom do ps-guena), as drsticas mudanas constitucionais (monarquia, fas
cismo e democracia parlamentar) e as grandes mudanas na poltica econmica
(tentativ a fascista de auto-suficincia econmica, integrao europia e o no me
nos importante programa de investimentos pblicos no Mezzogiorno nos ltimos
40 anos). Nas ltim as dcadas o Sul apresentou um desenvolvim ento moderado ,
mas entrementes o Norte teve um dos mais extraordinrios surtos de crescimento
da histria econmica ocidental , deix ando o S ul cada vez mais para trs. Em
meados dos anos 80, a renda per capita era mais de 80% mais alta no Norte . 1 50
Poucos tpicos da historiografia italiana susci taram tanto debate quanto esse
crescente dualismo - a chamada "questo sulista". Na verdade, a teoria eco
nmica convenci onal prev o gradual nivelamento das regies de um pas , o que
s aumenta a perplexidade causada pelo dualismo italiano. 15 1 J se apresentaram
muitas explicaes possveis:
o

Desvantagens fsicas do Sul, como distncia dos mercados, terreno desfavorvel e es


cassez de recursos naturais.

Polticas governamentais equivocadas, sobretudo no final do sculo XIX, como por


ex_emplo:
a) poltica comercial (primeiro o livre comrcio, que aniquilou a incipiente indstria su
lista, e depois o protecionismo, que incentivou a indstria nortista);
b) poltica fi scal (impostos elevados no Sul e favorecimento do Norte nos gastos com
educao, defesa e saneamento de terras - embora no fi nal do sculo passado a carga
tri butria total no fosse proporcionalmente mais elevada no Sul 1 52 e o governo na
cional j tivesse comeado a investir substancialmente em obras pblicas naquela re
gio); e
c) poltica industrial (que benefici ou o Norte ao promover uma al iana entre a indstria
pesada e os grandes bancos).

As externalidades do mercado, a "economi a da aglomerao" e o "aprendizado na pr


tica" ampliaram as modestas vantagens inici ai s do Norte. 153

A "pobreza moral" e a carnci a de capital humano no Mezzogiorno, juntamente com


a cultura do cl ientelismo. 1 54

O R I G E N S DA C O M U N I DA D E C V I CA

1 69

Tanto o hiato Norte-Sul na Itlia quanto as teorias que se formularam para


explic-lo refletem o debate mais amplo sobre o desenvolvimento no Terceiro
Mundo. Por que tantos pases permanecem subdesenvolvidos? Insuficincia de
recursos? Erros do governo? Dependncia centro-periferia? Impelfeies do mer
cado? "Cultura" ? j ustamente por essa razo que os estudos sobre a experincia
italiana podem aj udar-nos a compreender por que tan tos (mas nem todos) pases
do Terceiro Mundo permanecem inevitavelmente e inexplicavelmente atolados na
pobreza.
Mas como disse recentemente Toniolo a respeito do debate italiano : "toda es
sa abundncia de idias e interpretaes no se fez acompanhar - nem ento
nem depois - do necesstio empenho no campo da anlise quantitativa ( . . . ) .
Embora os livros dedicados ["questo sulista"] ocupem toda uma biblioteca,
muitas das questes levantadas pelos economistas quanto extenso e s causas
do dualism o eco nmico itali ano ( . . . ) continuam sem resposta" . 1 55
Os dados histricos, tanto de pocas remotas qu anto recentes , nos levam a
suspeitar (assim com o outros) que os fatores soci oculturais tm papel importante
na explicao . 156 A bem dizer, qualquer interpretao baseada num nico fator
certamente ser equivocada. As tradies cvicas por si s no desencadearam
(nem , nesse sentido, "causaram ") o rpido e duradouro progresso econmico do
Norte no sculo passad o ; tal decolagem deveu-se a mudanas no contexto na
cional, internaci onal e tecnolgico . Por outro lado, as tradies cvicas aj udam a
explicar por que o Norte conseguiu reagir mais eficazmente do que o Sul aos de
safios e oportunidades dos sculos XIX e XX.
Como esse vnculo "macro" entre civismo e economia se manifestaria no n
vel "micro"? Por meio de que mecanismos as normas e instituies da comu
nidade cvica contribuiriam para a prosperidade econmica? Essa questo fun
damental merece ser investigad a mais a fundo (e ainda voltaremos a ela no
prxim o captulo), mas possvel extrair algumas concluses importantes de cer
tas pesquisas realizadas separadamente por economistas polticos italianos e nor
te-americanos. Arnaldo Bagnasco primeiramente chamou a ateno para o fato de
que, alm das "duas Itlias" sobejamente conhecidas , isto , o tringulo industrial
norti sta e o Mezzogiorno atrasado, existi a uma "terceira Itlia" constituda por
uma "economia difusa" - de pequena escala porm tecnol ogicamente adian tada
e altamente produtiva. 157 Michael Piore e Charles Sabel aprofundaram essa an
lise, apresentando numerosos exemplos, no Centro-Norte da Itlia, de uma "es
pecializao flexvel" de tipo artesanal - as empresas txteis de alta-costura dos
arredores de Prato, as miniaciarias de Brescia, a fbrica de motonetas de Bo
lonha, os fab1icantes de ladrilhos de Sassuolo etc. Tomando emprestado um con
cei to de um dos fundadores da moderna cincia econmica, Alfred Marshall , os
especialistas passaram a chamar essas reas de "distritos industriais". 1 58
Um a das caractersticas distintivas desses distri tos industriais descentralizados
porm integrados a combinao aparentemente contraditri a de concorrncia
com cooperao . As empresas competem acirradamente no campo da eficincia
e da inovao em produtos, mas cooperam nos servios administrativos, na aqui
sio de matrias-primas , no financiamento e na pesquisa. Essas pequenas em-

1 70

C A P T U L O

presas combi nam baixa integrao vertical com alta integrao horizontal, sub
contratando para trabalho extra concorrentes temporariamente subempregados.
Associaes industriais prestam assistncia administrativa e at mesmo financeira,
enquanto os governos locais propiciam a infra-estrutura e os servios sociais in
dispensveis, como treinamento profissional , informao sobre mercados de ex
portao e tendncias mundiais da moda etc. O resultado uma estrutura eco
nmica tecnologicamente adiantada e altamente flexvel, que se mostrou a mais
indicada para competir no dinmico mundo econmico dos anos 70 e 80. No
admira que nessas duas dcadas essas regies de especializao flexvel tenham
gozado de uma prosperidade acima da mdia. 159
Essa estrutura econmica peculiarmente produtiva tem por fulcro um conj unto
de mecanismos institucionais que possibilita a coexistncia da competio com a
cooperao , na medida em que impede o oportunism o . "Uma vasta rede de as
sociaes econmicas privadas e de organizaes polticas ( . . . ) gerou um ambi
ente propcio aos mercados, promovendo a cooperao e propiciando s pequenas
empresas a infra-estrutura que elas sozinhas no teriam como obter." 1 60
Nos distritos industriais h grande mobilidade social : os trabalhadores deixam
de ser assalariados para tornarem-se autnomos e vice-versa. Os sindicatos ge
ralmente so fortes e as greves no so raras , mas o "pacto social " incentiva a
flexibilidade e a inovao . comum haver mtua assistncia, e as inovaes tc
nicas propagam-se rapidamente de uma empresa para outra. A importncia da co
operao horizontal entre as pequenas empresas e os trabalhadores-proprietrios
contrasta com o predomnio da autoridade e da comunicao verticais nas gran
des empresas convencionais de outras partes da Itlia. Em suma, diferena das
economias de escala "internas" enfatizadas pelas teorias empresariais clssicas, os
distri tos i ndustriais marshallianos priorizam as "economias externas". "O rigor
das idias econmicas alia-se ao clculo menos preciso das vantagens coletivas,
criando um senso de solidariedade profissional que serve de pano de fundo e li
mite concorrncia entre as empresas." 1 6 1
Pi ore e Sabel concluem q u e " a coeso d a indstria repousa sobre u m senso
comunitrio mais fu ndamental, do qual as vrias formas institucionais de co
operao so antes o resu ltado do que a causa ( . . . ). Uma das ironias d o res
surgimento da produo artesanal que o emprego da moderna tecnologia
depende do revigoramento das afiliaes que esto associadas ao passado pr
industri al" . 1 62
Em geral considera-se que as normas de reciprocidade e os sistemas de par
ticipao cvica so a chave do sucesso dos distritos industriais, sej a na Itlia ou
em outros pases . Tais sistemas facilitam o fluxo de informaes sobre os avan
os tecnolgicos, a capacidade creditcia de eventuai s empresrios, as qual ifica
es de cada trabalhador etc . A inovao depende da "constante interao in
formal nos cafs, nos bares e nas ruas" . As normas sociais que cobem o
oportu nismo se acham to internalizadas que o problema do oportunism o custa
do dever comuni trio aqui menos freqente do que nas reas caracterizadas pe
los sistemas verticais e clientelistas . O fundamental nesses di stritos de pequenas
indstri as, segundo a maioria dos observadores, a confiana mtua, a coope-

O R I G E N S DA C O M U N I D A D E C V I C A

1 71

rao social e o forte senso do dever CIVIco - em suma, o apanagw da co


munidade cvica. 1 63 No admira que esses distritos altamente produtivos estejam
concentrados naquelas mesmas regies da Itlia setentrional e central que apon
tamos como centros das tradies cvicas, da com u nidade cvica contempornea
e do governo regional de alto desempenho .
Entendemos que essas constataes a respeito dos antecedentes culturais do
desenvolvimento econmico so mais i nstigantes do que propriamente conclusi
vas. S eria ridculo supor que as tradies cvicas examinadas neste captulo so
o nico - ou mesmo o mais importante - fator determinante da prosperidade
econmica. Na verdade, como afirmam os gegrafos histricos britnicos John
Langton e R. J. Morris, "se o legado cultural ou o desenvolvimento econmico
que constitui um elemento independente algo que depende muito da escala
temporal na qual se concebe o processo histrico. Obviamente ambos interagem,
influenciando-se mutuam ente. No h uma relao de causa e efeito, mas u m
processo dialtico de reciprocidade". 164 Nosso modelo d e duas variveis (figura
5 .6) demasiado simples para dar conta de todos os fatores capazes de i nflu
enci ar o progresso econmico regional , tais como recursos naturais, situ ao em
relao aos plincipais mercados e polticas econmicas nacionais. Seriam neces
srios estu dos muito mais aprofundados (inclusive estudos no nvel sub-regional)
para corroborar a argumentao histrica aqui formulada.
Todavia, os dados apresentados neste captulo no deixam dvida quanto ao
poder das continuidades histricas para influenciar o desempenho institucional.
At mesmo nossas simples concluses implicam que, na medida em que tenha
mos negligenciado a(s) verdadeira(s) causa(s) do desenvolvimento econmico chamemo-l a(s) de fator X -, ento o fator X deve estar mais diretamente re
lacionado com as tradies cvicas do que com o desenvolvimento econmico
anterior. A prosperidade, uma vez alcanada, pode reforar o civismo, ao passo
que a pobreza provavelmente o desestimula, numa combinao de crculos vi
ciosos e virtuosos. Mas nossos dados atestam que, nessas interaes, o nexo
"economia -> civismo" no predominante. As normas e as instituies cv icas
no so meramente a esteira deixada pelo progresso econmico .
Nos ltimos 1 O sculos - e sobretudo nas ltimas dcadas - a Itlia passou
por grandes mudanas econmicas, sociais, polticas e demogrfic'as. Milhes de
italianos migraram de uma regio para outra, mais de 9 milhes deles (ou apro
ximadamente um dcimo de toda a populao) nos 1 5 anos depois de 1 95 5 . 165
Nos plimeiros 1 00 anos aps a unificao italiana, as regies se altemaram nas
melhores posies da escala scio-econmica. As regies cuja economia era rela
tivamente industrializada em 1 970 no tinham sido necessmiamente as regies in
dustrializadas de um sculo antes, e as regies que apresentavam boas condies
sanitiias em 1 970 no tinham sido aquelas com os melhores nveis de salubridade
em 1 870.
Apesar desse turbilho de mudanas, as regies caracterizadas pela partici
pao cvica no final do sculo XX so quase precisamente as mesmas onde as
cooperativas, as associaes culturais e as sociedades de mtua assistncia eram
mai s abundantes no sculo XIX, e onde as associaes comunitrias, as confra-

1 72

C A P T U L O

rias religiosas e as guildas haviam con tribudo para o advento das repblicas co
munais no sculo XII. Ess as regies cvicas no eram especialmente adiantadas
um scu lo atrs, mas foram invariavelmente ultrapassando as regies menos c
vicas, sej a em termos de desenvolvimento econmico (pelo menos desde a cria
o dos governos regionais) ou de qualidade de governo. A impressionante
resis tncia das tradies cvicas atesta a fora do passado.
Mas por que o passado ass im to forte? Que crculos virtuosos preservaram
no Norte essas tradies de civismo atravs de sculos de drsticas mudanas so
ciais , econmicas e po lticas? Q ue crcu los vici osos perpetuaram no Sul a ex
plorao e a dependncia ? Para responder a essas questes, temos que pensar
no apenas em termos de cau sa e efeito , mas em termos de equilbrios sociai s .
Eis o q u e n o s propomos a fazer no prximo captulo .

Cap ital social e desempenho i n stit u c i o nal

D I LEMAS DA AO COLETIVA

NAS REGIES menos cvicas da Itlia, a vida coletiva ficou atrofiada por mais de
um milnio . Por qu? Decerto no ser porque os habitantes prefiram viver so
litria e resignadamente na pobreza. 1 A opresso estrangeira pode ter s ido ou
trora parcialmente responsvel por essa situao , mas a experincia regional
mostra que a autonomia no nenhuma panacia. o caso de nos perguntarmos
exasperados: ser que as pessoas que vivem nessas regies problemticas no
aprenderam absolutamente nada com sua triste experincia? Certamente elas de
vem perceber que sua situao seria melhor se todos cooperassem para o bem
comum. 2
David Hume, filsofo escocs do sculo XVIII, conta-nos uma pequena pa
rbola que reflete o dilema fundamental que corri o esprito cvico racional :

"Teu milho est maduro hoje; o meu estar amanh. vantajoso para ns dois
que eu te ajude a colh-lo hoje e que tu me ajudes amanh. No tenho amizade
por ti e sei que tambm no tens por mim. Portanto no farei nenhum esforo em
teu favor; e sei que se eu te ajudar, esperando alguma retribuio, certamente me
decepcionarei, pois no poderei contar com tua gratido. Ento, deixo de ajudar
te; e tu me pagas na mesma moeda. As estaes mudam; e ns dois perdemos
nossas colheitas por falta de confi ana mtua.'' 3
A incapacidade de cooperar para o mtuo proveito no significa necessaria
mente ignorncia ou irracionalidade . Os especialistas em teoria dos jogos estu
daram esse dilema fundamental em diversas circunstncias .
o

No drama dos bens comuns, um criador de gado no pode limi tar o pastoreio dos re
banhos dos demais. Se ele limitar seu uso das pastagens comuns, somente ele sai r
perdendo. Mas o pastoreio excessivo destri o recurso comum de que depende a sub
sistnci a dos demais.

Um bem pblico, como o ar ou um ambiente despoludos, pode ser desfrutado por to


dos, mesmo pelos que no contribuem para prover esse bem. Logo, normalmente nin
gum incentivado a prover um bem pblico, e a falta de iniciativa prejudicial a
todos.

Pela curta lgica da ao coletiva, todo trabalhador seria benefici ado se todos fizes
sem greve ao mesmo tempo, mas quem toma a inici ativa do movimento corre o risco

1 74

C A P T U L O 6

de ser trado por um fura-greve subornado; assim, todos aguardam, contando tirar pro
veito da imprudncia de algum.
D

No dilema do prisioneiro, dois cmplices so mantidos incomunicveis, e diz-se a ca


da um deles que, se delatar o companheiro, ganhar a liberdade, mas se guardar si.
lncio, e o outro confessar, receber uma punio especialmente severa. Se ambo s
mantivessem silncio, seriam punidos levemente, mas, na impossibilidade de combi
narem suas verses, cada qual faz melhor em del atar, independentemente d o q u e o ou
tro venha a fazer.

Em todas essas situ aes, assim como na singela parbola de Hume, ambas
as partes teriam a ganhar se cooperassem . Na falta de um compromisso mtuo
confivel, porm, cada qual prefere desertar, tornando-se um oportunista. Racio
nalmente, cada um espera que o outro deserte, fazendo-o "bancar o trouxa".
"Tais exemplos so ( . . . ) extremamente teis para mostrar como indivduos per
feitamente racionais podem produzir, sob certas circunstncias, resultados que
no so 'racionai s ' do ponto de vista de todos os que esto envolvido s . "4
Esse dilem a no deriva de malevolncia ou misantropia, embora seu triste
desfecho possa despertar tais sentimentos. Mesmo que nenhuma das partes queira
prej udicar a outra, mesmo que ambas estej am condicionalmente predispostas a
cooperar - se voc fizer, eu fao -, no h garantia de que ningum ir "roer
a corda" , se no houver um compromisso que possa ser cobrado. Pior ainda, ca
da um sabe que o outro se acha na mesma situao . "Para haver cooperao
preciso no s confiar nos outros, mas tambm acreditar que se goza da con
fiana dos outros."5 Nessas circunstncias, todos consideram irracional cooperar,
e no final o resultado aquele que ningum desej a - colheita s acrificada, pas
toreio excessivo , impasse no governo .
Para os fazendeiros de Hume, o principal problema a falta de punio para
quem deserta: como ter certeza de que o outro no faltar palavra diante da
tentao de desobrigar-se? Contextos mais complexos, como os modernos go
vernos (ou os modernos mercados), tm ainda a agravante da fiscalizao : como
pode um agente saber se o outro sinceramente esforou-se por manter a palavra,
em face de tantas incertezas e presses contrrias ? Tanto a informao precisa
quanto a executoriedade so fundamentais para uma efetiva cooperao .
O desempenho de todas as instituies sociais, desde os mercados de crdito
internacionais ou os governos regionais at as filas de nibus , depende de como
esses problemas so resolvidos. Num mundo habitado por santos, talvez os di
lem as da ao coletiva no existissem , mas o altrusmo universal uma premissa
quixotesca para quaisquer aes ou teorias sociais . Quando os atores so i nca
pazes de assum ir compromissos entre si, eles tm que renunciar - pesarosa
mente, porm racionalmente - a muitas oportunidades de proveito mtu o .
Hobbes , um d o s primeiros grandes tericos sociais a confrontar-se c o m tal
perplexidade, props a soluo clssica: a coero de um terceiro . S e ambas as
partes conferirem ao Leviat poderes para estabelecer a harmonia entre elas , a
recompensa ser a mtua confiana necessria vida civil. O Estado possibilita

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

1 75

aos seus cidados fazerem aquilo que no podem fazer por conta prpria - con
fiarem uns nos outros. "Cada um por si e o Estado por todos": eis com o Pietr
Kropotkin , o anarquista russo, definiu ceticamente o princpio orientador da so
ciedade moderna. 6
Infelizmente, a soluo demasiado formal. North expe o problema sucin
tam ente:

"Em princpio, a coero de um terceiro requereria uma parte neutra que pudesse,
sem nus, avaliar os atributos de um contrato e, tambm sem nus, fazer cumprir
os acordos de modo a que a parte infratora sempre tivesse que indenizar a parte
lesada de tal forma que lhe resultasse oneroso violar o contrato. bvio que no
mundo real seria difcil, se no impossvel, preencher tais condies."7
Parte da dificuldade consiste no fato de que a coero onerosa: "As so
ciedades que enfatizam muito o uso da fora costumam ser menos eficientes,
mai s sacrificantes e menos satisfatrias do que aquelas onde a confiana man
tida por outros meios". 8 O maior problema, porm, que a coero imparcial
em si mesma um bem pblico, estando sujeita ao mesmo dil em a bsico que ela
busca resolver. A coero de um terceiro exige que este sej a confivel , mas que
fora garante que o poder soberano no ir "desertar"? "Em suma, se o Estado
tem fora coercitiv a, ento os que o dirigem usaro essa fora em proveito pr
prio, a expensas do resto da sociedade." 9
A histria mostrou aos italianos metidionais a inviabilidade da soluo hobbe
sian a para os dilemas da ao coletiva. "Os tradicionais ctiadores de instituies monarcas - por vezes ctiaram instituies que promoveram o bem-estar; mas tam
bm criaram instituies que levaram decadncia econmica." 10 No j argo da
teoria dos j ogos, a coero imparcial de um terceiro no constitui geralmente um
"equilbrio estvel", isto , aquele em que nenhum jogador tem motivos para mo
dificar seu comportamento.
J no clssico dilema do prisioneiro e nos dilemas coiTelatos da ao cole
tiva, a desero uma estratgia de equilbrio estvel para todos os participantes .
"A desero a nica atitude tima, quer diante de igual atitude, quer diante de
11
todas as estratgias, puras ou mistas . " Por piores que sejam as con seqncias
para todos os interessados , transgredir continua sendo uma atitude racional para
qualquer indivduo .
Mas, como j se observou, essa teoria subestima a cooperao voluntria.
falta de cooperao entre os fazendeiros da parbola de Hume devemos contra
por a aiutarella h muito praticada pelos meeiros da Itlia central ou as coletas
para a construo . de celeiros no Oeste americano, que so ainda mais surpre
endentes luz da lgica implacvel da ao coletiva. "Deveramos perguntarmo
nos por que o comportamento no-cooperativo no se manifesta com tanta fre
I
qncia quanto prev a teoria dos jogos.'. 2
Essa questo tem mobili zado as energias criadoras de muitos estudiosos nos
ltimos anos . Em geral os especialistas em teoria dos j ogos concordam em que
a cooperao torna-se mais fcil quando os jogadores participam de jogos que se

1 76

CAPTU LO 6

repetem indefinidamente, de modo que o desertor punido nas sucessivas ro


dadas. Esse princpio fundamental para um maior aprofu ndamento nesse cam
po . (Uma de suas verses, como em geral se admite, o chamado teorema
popular. ) 1 3 Teoricamente , h outras condies inerentes ao prprio j ogo que po
dem favorecer a cooperao como, por exemplo, nmero limitado de j ogadores,
informao abu ndante sobre o comportamento passado de cada j ogador e o fato
de o futuro no ser excessivamente descontado pelos jogadores . Todos esses fa
tores so importantes . Mas ao que parece eles implicam que a cooperao im
pessoal seja rara, embora aparentemente ela sej a comum no mundo moderno. Por
qu? 1 4
Uma importante linha d e pesquisa, exemplificada pelo trabalho d o economista
Oliver William son, enfatiza a importnci a das instituies formais para diminuir
os "custos de transao" (isto , os custos de fiscalizar e fazer cumprir os acor
dos), permitindo assim aos agentes lidarem melhor com os problemas de opor
tunism o e desero. 15 Como vim os no captulo 1 , Elinor Ostrom dem onstrou
recentemente a importncia desse enfoque ao comparar as inici ativas de gesto
cooperativa de recursos comuns como pastagens, aguadas e pesqueiros . Por que,
pergunta ela, certas instituies conseguiram superar a lgica da ao coletiva e
outras no ? De suas comparaes emergem alguns requisitos para o proj eto ins
titucional como, por exemplo, a clara definio dos limites da instituio, a par
ticipao das partes interessadas na definio das regras, a adoo de sanes
gradativas para os transgressores, a exi stncia de mecanismos pouco onerosos pa
ra a soluo de conflitos etc . 1 6
Porm essa verso d o "nov o institu cionalismo" deixa e m aberto uma questo
crucial : como e por que se formam as instituies form ais que aj udam a superar
os problemas da ao coletiva? Ao que parece os prprios participantes no po
dem criar a institu io, pela mesm a razo de que necessi tam dela primeiramente,
e a figura do "legislador" imparcial to problemtica quanto o poder soberano
imparcial de Hobbes: 1 7

"No s e pode lavrar um contrato (isto , uma constitui o) em conformidade com


a nossa constituio sem incorrer numa infinita reverso de tais contratos. Os me
canismos formais de controle social devem ser arqueti picamente propensos ao
oportunismo, pois se as minorias dominantes solapam a constituio, cidados
bem-intencionados deixam a outros o nus de pol iciar esses usurpadores, e os in
fratores contumazes sonegam seus impostos e avanam os sinai s de trnsi to." 1 8
De fato, os infratores, os aproveitadores e as minorias dominantes infestam
muitas sociedades, como podem atestar os cidados das regies menos cvicas da
Itlia. No entanto parece que em outros lugares as instituies colaborativas fun
cionam mais efetivamente. Por qu? Para resolver esse enigma, tericos obsti
nados voltaram-se para o que Robert B ates denomina solues "conciliadoras",
como comunidade e confiana: "Num mundo onde ex istem dilemas do prisio
neiro , as com unidades cooperativas permitiro aos indivduos racionais superarem
os dilemas coletivos". 1 9

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

1 77

CAPITAL SOCIAL, C O N FIANA


E ASSOCIAES DE C R D ITO R OTATIVO

A superao dos dilemas da ao coletiva e do oportunismo contraproducente da


resultante depende do contexto social mais amplo em que determinado jogo
disputado . A cooperao voluntria mais fcil numa comunidade que tenha her
dado um bom estoque de capital social sob a forma de regras de reciprocidade
e sistemas de participao cvica. 20
Aqui o c api tal social diz respeito a caractersticas da organizao social, co
mo confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da
sociedade, facilitando as aes coordenadas :

"Assim como outras formas de capital , o capital soci al produtivo, possibilitando


a realizao de certos objetivos que seriam inalcanvei s se ele no existisse ( ... ) .
Por exemplo, um grupo cujos membros demonstrem confiabilidade e que deposi
tem ampl a confi ana uns nos outros capaz de real izar muito mais do que outro
grupo que carea de confi abilidade e confiana ( . . . ) . Numa comuni dade rural ( . . . )
onde um agricultor aj uda o outro a enfardar o seu feno e onde os implementas
aglicolas so reciprocamente emprestados, o capital soci al permite a cada agricul
tor realizar o seu trabalho com menos capi tal fsico sob a forma de utenslios e
eq ui pamen to . " 21
O capital social facil ita a cooperao espontnea. Um bom exemplo desse
pri ncpio a instituio de poupana informal , largamente difundida nos quatro
continentes, chamada associao de crdito rotativo . Tal associao con siste num
, ingrupo "que aceita contribuir regularmente para um fundo que desti nado
.
. .
22 D a N1gena
'
E s'
a
'
.
"
1
d
tegral ou parcialm ente , a cada contnbumte a terna amente
leste
do
antilhanos
ccia, do Peru ao Vietn, do Japo ao Egito, dos imigrantes
dos Estados Unidos aos chicanas do oeste, do s iletrados aldees chineses aos
bancrios e aos analistas econmicos da Cidade do Mxico, raro onde no se
tenha notcia das associ aes de crdito rotativo . Muitas sociedades norte-ame
ricanas de poupana e emprstimos comearam como associaes de crdito ro
tativo . 23
Numa associao de crdito rotativo com 20 membros, por exemplo, cada um
contribui com um montante mensal equivalente a um dlar, e todo ms um
membro diferente recebe esses 20 dlares para gastar como bem entender (para
custear um casamento, comprar uma bicicleta ou uma mquina de costura, re
novar o estoque de uma loj a) . 24 Este membro perde o direito s prximas dis
tribuies , mas continua contribui ndo regularmente at que todos os demais
tenham por sua vez recebido o "bolo". As associaes de crdito rotativo variam
bastante em tamanho, composio social , organizao e critrios para determinar
as contribuies. Todas elas combinam soci abilidade com form ao de capital em
pequena escala.
As associaes de crdito rotativo, por mais amenas que sej am as suas reu
nies, representam algo mais do que entretenimento social ou altrusmo. Geertz diz

1 78

ue_ em

C A P T U L O

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

Ja a, po :xemplo, o arisan (termo que significa "esforo cooperativo" ou


"
. ) reflete "no tanto um esprito geral de cooperao
mutua a ststencta
os cam
po eses Javaneses, como tantos outros, costumam ver com desconfiana grupos
mores do qe aquele constitudo pelos parentes mais prximos -, mas um con
JUnto de praticas
explcitas e concretas de permuta de servios, capital e bens de
.
consmo, as quas se restm a todos os aspectos da vida. ( . . . ) A cooperao se
bas I numa no :o mmto ; t va da importncia recproca dessa cooperao para os
.
participantes, e nao numa etlca geral da unio entre os homens ou numa viso or
25
gnica da sociedade" .
A_s ssociaes de cri o rotativo contradizem claramente a lgica da ao
coletiva. por que um participante no deserta aps ter recebido o "bolo"? Per
cebendo esse risco , por que algum seria o plimeiro a contribu ir? "Obviamente
ma associao de crdito rotativo s pode func ionar se todos os membros con
tmuarem umprindo sua obrigaes."26 Mesm o assim tai s associaes prosperam
quando nao ha, um Levmt pronto para punir a desero.
o participantes esto petfeitamente cientes do ri sco de descumprimento , e os
orgamzadores tm certo cui dado ao escolher os membros . Assim, importante
P -a qualquer eventual participante ter uma reputao de honestidade e confia
th ?a e. A participao anterior numa outra associao de crdito rotativo cons
tltm, e claro , um dado importante sobre a reputao do candidato , e criar u ma
boa rputao uma d s vantagens de participar. A incerteza quan to reputao
e o nsc ? de descumpttmento so minimizados por normas rgidas e por uma
densa teta de omp :o mtssos recprocos. To severas podem ser as penas para os
.
fltosos , que ha noticta de membros que chegaram a prostituir suas filhas ou sui
cidar-se por estarem prestes a faltar ao dever. 27
Numa comunidade pequena e altamente personalizada, como uma aldeia Ibo
na Nigri , a ameaa de xcluso d o si tema sci o-econmico uma sano pe
_
.
sada e eficaz. Ja na sociedade mms d ifusa e impessoal da Cidade do Mxico
cont mpornea, preciso haver uma cadeia mais complexa de relaes de mtua
confiana para dar respaldo s associaes de crdito rotativo . Vlez-Ibafiez re
latou que vrias associaes de crdito rotativo mexicanas prosperaram graas a
.
uma c dera de relaes soci ais baseadas na confianza (reciprocidade generalizada
e confmna J_D tu a). "Os laos de confianza tanto podem ser diretos quan to in
.
dnetos e vanam em qualidade e densidade. Em muitos casos, os membros tm
.
que confiar na confia? ilidade dos outros para cumprir com suas obrigaes, pois
pouco sabem a respeito deles . Como disse algum , 'empresta-se confiana m permite transm itir e disseminar confiana:
de re I aoe socrats
tua ' " 28 A ca d :ta
confw em voce porque confw nela, e ela me garante que confia em voc.
As associ aes de crdito rotativo mostram como os dilemas da ao coletiva
P ? dem ser superado media te o aproveitamento de fontes externas de capital so
cial ' u vez que tms assoctaes "utilizam as rel aes sociais j existentes entre
.
s mdividuos
para tentar contornar os problemas de infonnao e executoriedade
madequadas". 29 Assim como o capi tal convencional no caso dos muturios con
vencionais, o capi tal social serve como um a espcie de garantia, estando porm
disponvel para os que no tm acesso aos mercados de crdito regulares . 30 No
c

1 79

dispondo de bens fsicos para dar em garantia, os participantes na verdade em


penh am suas relaes sociais. Assim o capital social u sado para ampliar os ser
vios de crdito disponveis nessas comunidades e para aumentar a eficincia
com que a operam os mercados.
No raro as associ aes de crdito rotativo esto ligadas a cooperativas e ou
tras form as de mtua assistncia e solidariedade. Isso se deve em parte ao fato
de todas essas formas de cooperao voluntria se valerem do mesmo v irtual es
toque de capital social. Como diz Ostrom a respeito dos fundos comuns (FC) de
pequena escala: "tendo vivido em tais situaes por tempo considervel e de
senvolvido normas e padres de reciprocidade, os indivduos passam a d ispor de
capital social para criar os mecanismos institucionais indispensveis soluo
dos dilem as dos FC ". 3 1
Prticas d e mtu a assistncia como as associaes d e crdito rotativo repre
sentam tambm investimentos em capital social. O arisan j avans "costuma ser
visto por seus mem bros no tanto como uma instituio econmica, e s im como
uma instituio social cuj a final i dade precpua fortalecer a solidariedade co
munitria". Tambm no Japo "o ko apenas um a das muitas formas trad icionais
de mtu a assistncia existentes nas aldeias japonesas, incluindo-se a a permuta
de servios, a troca de presentes, o mutiro para construir e reformar casas , o
amparo da comunidade em casos de morte, doena e outros transtornos etc . Por
tanto, assim como nas . reas rurais de Java, a associao de crdito rotativo
mai s do que uma simples insti tu io econmica: um mecanismo que fortalece
a solidariedade comunitria" . 32
Tal como sucede com o capital convencional , os que dispem de c apital so
cial tendem a acumular mais. "Uma vez tendo criado suas primeiras insti tu i es
de pequeno porte, um grupo de indivduos pode utili zar o capital social assim
gerado para solucion ar problemas de maior monta atravs de mecan ismos ins
titucionai s mais complexos. As atu ais teorias sobre a ao coletiva deix am de en
fatizar o processo de acumulao de capital institucional. " 33
Muitas das formas de capital social existentes - confiana, por exemplo so o que Albert Hirschman ,denominou "recursos morais" , isto , recursos c uja
oferta aumenta com o uso, em vez de diminuir, e que se esgotam se no forem
utilizados. 34 Quanto mais duas pessoas confiam uma na outra, maior a sua con
fian a mtua. 35 Por outro lado:

"Uma profunda desconfi ana difi cilmente eliminada atravs da experincia, por
quanto ou el a impede as pessoas de terem a experincia social adequada, ou, o
que pior, induz a atitudes que valorizam a prpria desconfiana (. . . ) . Uma vez
i nstalada a desconfiana, logo se torna impossvel saber se era de fato j ustificada,
pois el a tem a capacidade de satisfazer a si prpria . "36
Tam bm outras formas de capital social , como as normas e as cadeias de re
laes sociais, multiplicam-se com o uso e minguam com o desuso . 37 Por todos
esses motivo s, c abe esperar que a criao e a dilapidao do capital social se ca
racterizem por crculos virtuosos e crculos viciosos.

1 80

C A P T U L O

Uma caracterstica especfica do capital social - confiana, normas e cadeias


de relaes sociais - o fato de que ele normalmente constitui um bem pblico ,
ao contrlio do capital convencional, que normalmente um bem privado . "Por ser
um atributo da estrutura social em que se insere o indivduo , o capital social no
propriedade particular de nenhuma das pessoas que dele se beneficiam . " 38 Assim
como todos os bens pblicos, o capital social costuma ser insuficientemente va
lorizado e suprido pelos agentes privados . Por exemplo, minh a reputao de cre
dibilidade beneficia tanto a mim quanto a voc, j que nos petmite estabelecer uma
cooperao mutuamente compensadora. Mas eu desconto os benefcios que a mi
nha credibilidade traz para voc (ou os custos que a minha falta de credibilidade
acaiTeta para voc), e portanto invisto insuficientemente na formao de confian
a. 39 Isso significa que o capital social, diferena de outras formas de capital , ge
ralmente tem que ser gerado como subproduto de outras atividades sociais. 40
A confiana um componente bsico do capital social . Como disse Kenneth
Arrow : "Praticamente toda transao comercial e cerra um elemento de con
fiana - qualquer transao realizada num perodo de tempo , bem entendido .
Pode-se muito b e m afirmar que b o a parte do atraso econmico n o mundo s e de
ve falta de confiana" . 4 1 Anthony Pagden lembra as sbias palavras de u m
economista napoli tano d o sculo XVIII, Antonio Gen ovesi :

"No havendo confiana, diz ele [Genovesi], 'no pode haver certeza quanto aos
contratos nem, portanto, vigncia das leis ' , e uma sociedade nessas condies v
se efetivamente reduzida 'a um estado de semibarbiie'. ( . . . ) [Na Npoles de Ge
novesi] as aplices e at mesmo o dinheiro, j que havia tanta fal sificao, dei
xaram de ser livremente aceitos, e os napolitanos viram-se reduzidos barbrie
menci onada por Genovesi, s dando com a mo direi ta se ao mesmo tempo re
cebessem com a esquerda. "42
Nas regi es cvicas da Itlia, diferena de Npoles, a confiana social sem
pre foi um elemento bsico do ethos que sustentou o dinamismo econmico e o
desempenho governamentai. 43 Geralmente necessrio haver cooperao - en
tre o Legislativo e o Execu tiv o , entre os operrios e os admini stradores, entre os
partidos polticos , en tre o governo e a iniciativa privada, entre as pequenas em
presas e assim por diante . Todavia, a explicitao dos contratos e d a fiscalizao
nesses casos amide onerosa ou impossvel , e a coero de um terceiro in
vivel. A confiana promove a cooperao . Quanto mais elevado o nvel de con
fiana numa comunidade , mai or a probabilidade de haver cooperao. E a
prpria cooperao gera confiana. A progressiva acumulao de capital social
uma das principais responsveis pelos crculos virtuosos da Itli a cvica.
A confiana necessria para fomentar a cooperao no uma confiana ce
ga. A confiana implica uma previso do comportamento de um ator i nde
pendente . "Voc no confia em que uma pessoa (ou uma entidade) far alguma
coisa s im plesmente porque ela disse que ir fazer. Voc s confia porque, co
nhecendo a disposio dela, as alternativas de que dispe e suas conseqncias,
a capacidade del a e tudo o mais, voc espera que ela preferir agir assim . " 44

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

1 81

Em comunida des pequenas e coesas, tal previso pode basear-se no que B ernard
Williams denomina "confian a irrestri ta" , ou seja, a que resulta do convvio n
amplos e co mplexos, porm, pretimo com aquela pessoa. Em contextos mais
.
. .
45 c orno sera'
.
1 ou m d'Ire t a.
tmpessoa
mats
f
tana
d
con
e
forma
ciso haver uma
que a confiana pessoal se transfmma em confiana social?

REG RAS D E R EC I P R OC I DAD E


E S I ST EMAS D E PARTIC I PAO CVICA

Em contextos modernos e complexo s, a confiana social pode manar de duas46fon


As
tes conexas : as regras de reciprocidade e os sistemas de participao cv ica.
direito
o
regras sociais, segundo James Coleman, transferem do ator para outrem
,
de controlar uma ao, normalmente porque tal ao tem "extemali dades", isto
po
ades
conseq ncias (positivas ou negativas) para outrem . s vezes as externalid
.
dem ser captadas atravs de um a transao de mercado , mas isso raramente ocoiTe
ou
para
Estabelec em-se regras quando "uma ao tem as mesmas externalid ades
ao ,
trem , mas no se criam to facilmente mercados para o direito de controlar a
adquirir
e nenhum ator pode isoladamente efetuar com proveito uma transao para
47 As regras so incutidas e sustentadas tanto por meio de
.
0 direito de controle"
de
condicion amento e socializao (por exemplo , educao cvica) quanto por meio
48
sanes.

em
Talvez um exemplo esclarea melhor: como aqui costuma ventar muito

no
Contudo
outros.
dos
novembro , minhas folhas podem ir parar no jardim
de
regra
a
Porm
.
varr-las
plausvel que meus vizinhos me paguem para eu
a mi
manter limpos os gramado s rigorosa em minha comunid ade e constrang e
chega
no
regra
Essa
.
nha deciso de passar a tarde de sbado vendo televiso
algum
a ser ensinada nas escolas locais, mas as pessoas a mencion am quando
s , co
outonai
s
se muda para c e a reiteram no apenas nas freqente s conversa
o
correm
sores
mo tambm varrendo obsessivamente seus j ardins . Os transgres
deixa
algum
ri sco de verem-se excludos dos eventos comunitri os, e rarament e
prefira
de varrer as folhas. Embora a norma no tenha fora legal , e embora eu
ver televiso a recolher folhas, costumo acatar a regra.
Nmmas como essas, que fortalecem a confiana social, vingam porque reduzem
49
os custos de transao e facili tam a cooperao . A mais importan te dessas regras
a da reciprocid ade. Existem dois tipos de reciprocid ade, por vezes chamados de
reciprocidade "balancea da" (ou "especfica") e reciprocidade "generaliz ada" (ou
"difusa"). 50 A primeira di z respeito permuta simul tnea de itens de igual valor;
por exemplo, quando colegas de trabalho trocam seus dias de folga ou quando po
lticos combinam apoiar-se mutuamen te. A reciprocidade generalizad a diz respeito
a um a contnua relao de troca que a qualquer momento apresenta desequilbtio
ou falta de cmrespondncia, mas que supe expectativas mtuas de que um favor
conced ido hoje venha a ser retiibudo no futuro. A amizade, por exemplo, quase
sempre implica reciprocidade generalizada. Ccero (natural, alis , da Itlia central)

1 82

CAPTU LO

formulou com admirvel clareza a regra da reciprocidade generalizada: "Nenhum


dever to indispensvel quanto o de retribuir um favor. Todos desconfiam de
quem se esquece de um benefcio prestado". 5 1
A regra d a reciprocidade generalizada u m com ponente altamente produ tivo
do capital social. As com unidades em que essa regra obedecida tm melhores
condies de coibir o oportunism o e solucionar os problemas da ao coletiva.52
A reciprocidade era a base das consorterie e outros tipos de sociedades que aj u
daram a solucionar o dilema da segurana enfrentado pel os cidados d as rep
blicas com unais do Norte da Itlia medieval , assim como d as associaes de
mtu a assistncia criadas para enfrentar os riscos econmicos no sculo XIX. A
regra da reciprocidade generalizada serve para conciliar interesse prprio com so
lidariedade:

"Num sistema de reciprocidade, todo ato individual geralmente se caracteriza por


uma combinao do que se poderia chamar de altrusmo a curto prazo e interesse
prprio a longo prazo: eu te ajudo agora na expectativa (possivelmente vaga, in
certa e impremeditada) de que me aj udars futuramente. A reciprocidade feita de
uma srie de atos que isoladamente so altrusticos a curto prazo (benefici am ou
trem custa do altrusta), mas que tomados em conjunto normalmente benefici am
todos os participantes." 53
A boa regra da reciprocidade generalizada em geral est associada a um am
plo sistema de intercmbio social . Nas comunidades em que as pessoas acredi
tam que a confiana ser retribuda, sem que dela venham a abusar, existe maior
probabilidade de haver intercmbio. Por outro lad o , o intercmbio contnuo ao
longo do tempo costuma incentivar o estabelecimento de uma regra de recipro
cidade generalizada. 54 Alm disso, certos sistemas de intercmbio social por si
mesmos facilitam a soluo dos dilemas da ao coletiva. Mark Granovetter as
sinalou que a confiana incentivada e a m conduta desestimulada, quando os
acordos esto "inseridos" numa estrutura mais ampla de relaes pessoais e in
tercm bios soci ai s . 55
A interao pessoal um mei o econmico e seguro de obter informaes
acerca da confiabilidade dos demais atores . Como nos lembra o teorema popular
da teoria dos jogos, as rel aes sociais exi stentes fomentam a confiana. A lm
disso , as rel aes continuadas ''freqentemente se revestem de u m s ignificado
social que encerra fortes expectativas de confiabi lidade e absteno de oportu
nismo ( . . . ). Os D ilemas do Prisioneiro so ( . . . ) amide neutrali zados pela fora
das relaes pessoais" . 56 Pela tica da insero, a combinao de ordem e de
sordem, de cooperao e oportunismo numa sociedade ir depender dos inter
cmbios sociai s preexistentes.
Toda sociedade - moderna ou tradicional , autoritria ou democrtica, feudal
ou capitalista - se caracteriza por sistemas de intercmbio e comunicao in
terpessoais, tanto form ais quanto i nform ai s . Alguns desses sistemas so basica
mente " horizontais", congregando agentes que tm o mesmo status e o mesmo
poder. Outros so basicamente "verticais", juntando agentes desigu ais em rela-

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

1 83

es assim tricas de hierarquia e dependncia. Na realidade, quase todos eles


combinam ambas as caractersticas: at mesmo uma equipe de boliche tem um
capito , e nas prises os guardas eventualmente confraternizam com os i nternos .
Na prtica , os si stemas de relaes sociais que caracterizam uma organizao po
dem ser incompatveis com a ideologia que a inspira. 57 Por exemplo, tQdos os
grupos religiosos misturam hierarquia com igualdade, mas nas congregaes pro
testantes os sistemas de relacionamento costumam ser considerados mais hori
zontais do que na igrej a catlica. 58 Porm a diferena b sica entre as cadeias
horizontais e as cadeias verticais , entre os sistemas "reticu lados" e os sistemas
"hasteados" razoavelmente clara.
Os sistemas de participao cvica, assim como as associ aes comunitrias ,
as sociedades orfenicas, as cooperativas, os clubes desportivos, os partidos de
massa e similares exam inados nos captulos 4 e 5 , representam uma i ntensa in
terao horizontal . Os sistemas de participao cvica- so uma forma essencial de
capital social: quanto mai s desenvolvidos forem esses sistemas numa comunida
de , maior ser a probabilidade de que seus cidados sejam capazes de cooperar
em benefcio mtu o . Por que, exatamente, os sistemas de participao cvica
exercem esse poderoso efeito secundrio ?
o

Eles aumentam os custos potenciais para o transgressor em qualquer transao indi


vidual . O oportunismo pe em ri sco os benefcios que ele espera obter em todas as
demais transaes em que est envolvido, bem como os benefcios de futuras tran
saes. No j argo da teoria dos jogos, os sistemas de participao cvica aumentam a
iterao e a interconexo dos jogos. 59

El es promovem slidas regras de reciprocidade. Os compatriotas que interagem em


muitos contextos sociai s "tm a faculdade de estabelecer slidas regras de bom com
portamento e de transmitir uns aos outros suas mtuas expectativas em mltiplos con
tatos estimulantes". Tai s regras so reforadas pela "cadeia de relacionamentos que
dependem do gozo da reputao de manter promessas e acatar as regras de comportamento da comunidade". 60

Eles faci litam a comunicao e melhoram o fluxo de informaes sobre a confiabi


lidade dos indivduos. Os sistemas de pm1icipao cvica permitem que as boas re
putaes sej am difundidas e consolidadas. 61 Como vimos, a confi ana e a cooperao
dependem de informaes fidedignas sobre o comportamento pregresso e os atuais in
teresses de virtuais participantes, ao passo que a incerteza refora os dilemas da ao
coletiva. Assim, mantidas as demais condies, quanto maior for a comunicao (tanto
direta quanto indireta) entre os participantes, maior ser a sua confiana mtua e mais
facilidade eles tero para cooperar. 62

Eles corporificam o xi to alcanado em colaboraes anteriores, criando assim um


modelo culturalmente definido para futuras colaboraes. "O filtro cultural estabelece
uma continuidade, na medida em que a soluo informal encontrada anteriormente pa
ra os problemas da permuta acaba por estender-se ao presente, tornando-se essas li
mitaes informais importantes fatores de continuidade no processo de mudana soci al
a longo prazo." 63

1 84

CAPTU LO

Como vimos no captu lo 5, as tradi es CIVIca s da Itlia


setent rional cons
tituem um repertrio histr ico de formas de colaborao
que, por se terem re
velad o eficaz es no passado, podem ser aproveitadas pelos
cidad os para lidar
com os novos proble mas da ao coleti va. As sociedades
de mtua assist ncia se
edificaram sobre os escom bros das antigas guildas, e as coope
rativas e os par
tido s poltic os de massa por sua vez valera m-se da exper
incia daque las socie
dades . O atual movim ento ecolg ico italian o vale-s e dessas
iniciat ivas anteri ores.
Por outro lado, quand o no h exemplos anteriores de colabo
rao cvica bem
suced ida, torna- se mais difcil superar as barreiras da desco
nfian a e do opor
tunism o . Diant e de novos proble mas que requerem solu
o coleti va, home ns e
mu lheres de toda parte vo buscar solues no seu prpr
io passado . Os cidad os
das comu nidade s cvicas desco brem em sua histria exemp
los de rela es hori
zont ais bem-s ucedid as, enquanto os cidad os das regies menos
cvica s encon
tram , quand o muito , exemp los de suplic ao vertic al.
Um sistem a vertic al, por mais ramificado e por mais impor
tante que sej a para
seus memb ros, incapaz de sustentar a confiana e a coope
rao sociai s . Os flu
xos de informao vertic ais costum am ser meno s confi veis
que os fluxos ho
rizontais, em parte porqu e o subalterno contro la a inform
ao para precaver-se
contra a explorao. E o que mais importante, as san es
que
regras de reciprocidade da ameaa do oportu nismo dificilmente resguardam as
so
baixo para cima e, ainda que o sejam , dificil mente so acatad 64 impos tas de
as . Some nte um
subalterno ousad o ou impru dente, sem vncul os de solidariedad
e com seus iguais ,
tentaria punir um superior.
As rela es cliente listas, por exemp lo, envolv em permuta interp
essoal e obri
gae s recpr ocas, mas a permu ta vertical e as obriga es
assim tricas . Pitt
Rivers diz que o clientelismo "amiz ade deseq uilibrada". 65 Alm
disso, os vn
culos vertic ais do cliente lismo "parecem minar a organi zao
grupal e a soli
daried ade horizo ntais tanto dos cliente s quanto dos patron os
- mas sobret udo
dos clientes" . 66 Dois cliente s do mesm o patron o, sem vncul os
direto s, nada tm
que hipotecar um ao outro. Eles no tm interesse em precav
er-se contra a des
lealda de recproca e nem motiv o para temer o isolam ento
recproco . Eles no
tm oportu nidade de estabe lecer uma regra de reciprocidade
nem experi ncia de
colabo rao mtua de que possam valer- se . Na rela o vertic
al entre patron o e
client e, caracterizada pela depen dncia e no pela reciprocidad
e, mais prov
vel haver oportu nismo , seja por parte do patron o (expl orao
), seja por parte do
cliente (omis so). O fato de as articu laes vertic ais serem
menos teis do que
as articu laes horizo ntais para soluci onar os dilem as da ao
coleti va talvez se
ja uma das razes por que o capitalismo mostrou-se mais
eficien te do que o
feud alismo no sculo XVIII, e por que a democracia revelo
u-se mais eficaz do
que a autoc racia no scul o XX.
Os laos de parentesco desempenham um papel especi al na
soluo dos di
lemas da ao coletiva . Em certos aspec tos, os laos de sangu
e so comparvei s
aos vncu los horizo ntais do engaj ament o cvico , porm a faml
ia mais univer
sal. No por acaso que as empresas familiares e as minor
ias tnicas coesa s Qu
deus na Europ a, chine ses na sia etc . ) foram importantes
nos primrdios da

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L

1 85

revoluo comercial . Todavia os sistemas de participao cvica tm ais pos


sibilidades de abranger amplos segmentos da sociedade, fortalecendo assim a co
laborao no plano comunitrio. Por ironia, como observou Granovetter, os
vnculos interpessoais "fortes" (como parentesco e ntima amizade) s menos
. . o a
importantes do que os vnculos "fracos" (como con e i entos e aflha

_ coletiva.
"
sociaes secundrias) para sustentar a coeso comumtana e a aao
vnculos fracos tm mais probabilidade de unir membros de pequenos gru os dz.
ferentes do que os vnculos fortes, que costumam concentrar-se em determmad s
grupos ." 67 Sistemas horizontais extensos porm i sola os stentam a cooperaa o
.
. .
dentro de cada grupo, mas os sistemas de partlcipaao civtca, que englob m di
ferentes categorias sociais, promovem uma cooperao mais ampla. Essa e ta
bm uma das razes pelas quais os sistemas de participao cvica so parte tao
importante do estoque de capital social de uma comunidade.
. .
Se os sistemas horizontais de participao cvica ajudam os participantes
a
solucionar os dilemas da ao coletiva, ento quanto mais horizonta iza a for a
. t1tuc10nal na
estrutura de uma organizao, mais ela favorecer o desempenho m

comunidade em geral. A afiliao a grupos horizontalment orgamzados co o


" . assoctaoes
clubes desportivos, cooperativas, sociedades de mt ua ass1stencta,
.
culturais e sindicatos) deve estar positivamente relacionada co o bon; desem
.
a
penho governamental . Como a realidade organ i_:: acional dos partld s pohticos
.
na
. d e um partido para outro e de uma regtao para outra (vertical em cettos
.
, na- o
lugares , horizontal em outros), de se esperar qu aflhaa? p rt1 d an
.
guarde relao com desempenho governamental . - mdtce ? e 1ha a ?rgm.
zaes hierarquicamente organizadas (c omo a Mafla ou a IgreJa catohca ns Itu
.
cional) deve estar negativamente associado
ao bom desemp enho do gove o, n a
" menos esp1nto ci_
Itlia, pelo menos, os devotos mais fervorosos so os que tem
8
6
vico. Todas essas expectativas so compatveis com os dados levanta os neste
estudo, como vimos nos captulos 4 e 5 . 69 Na Itlia, o bom governo e s pro
duto dos grupos mfenicos e dos clubes de futebol, e no do f r; or :ehgo o
Essa interpretao dos efeitos benficos dos sistemas de p rt1c1paao Ivtca
,
contradiz em certos aspectos outras teorias sobre o desenvolvunento pohtico
e
econmico . Em The rise and decline of nations, Mancur Olson, fornecendo uma
explicao original para a lgica da ao coletiva, sustenta que os pequenos gru
pos de interesse no tm nenhum mot vo para tra a har pelo bem c ? mum d so
ciedade e todos os motivos para engaJar-se em atividades es peculatrvas o er sas
.
e ineficientes
lobbies para obter isenes fiscais, conlmos para restrmg r a
. .
70

etc . PI' or a1' nda, no havendo invaso ou mudana revoluc10nana,


"
concorrencta
os grupos de interesse existentes numa sociedade tor am-se cada v z ma1. nu"
merosos sufocando a inovao e entravando o crescunento economtco
. Gmpos
mais m:merosos e mais fortes significam menos crescimento . Sociedade forte,
economia frgil.
. . .
certos
Assim como Olson lamenta os efeitos econmicos do assocracwmsmo,
estudiosos do desenvolvimento poltico alegam que uma sociedade forte, bem-or
ganizada e exuberante impede a eficcia do governo. Joel Migdal, por exemplo,
afhmou recentemente:
.

1 86

C A P T U L O 6

"A estrutura social, em particular a existncia de muitas outras organizaes so


ciais que efetivamente exercem controle social, tem um efeito decisivo [nega
tivo] sobre a probabilidade de o Estado vir a desenvolver plenamente o seu
potencial ( . . . ). Em muitas sociedades, sobretudo as que tm um Estado novo ( . . . ),
as grandes lutas giram em torno da questo de o Estado conseguir ou no su
plantar outras organizaes da sociedade que estabelecem regras contrrias aos
desejos e objetivos dos homens de Estado." 7 1
E m suma, grupos mais numerosos e mais fortes significam um governo fraco .
Sociedade forte, Estado frgi l .
Nosso estudo contradiz ambas a s teses tanto e m termos empricos quanto te
ricos. Ao longo da histria, como afirmamos no captulo 5, as normas e os sis
temas de participao cvica promoveram o crescimento econmico , em vez de
inibi-lo. Tal efeito persiste at hoje. Nas duas dcadas transconidas desde a criao
dos governos regionais, as regies cvicas cresceram mais rpido do que as regies
onde h menos associaes e mais hierarquia, omitindo seu nvel de desenvolvi
mento em 1 970. De duas regies igualmente adiantadas economicamente em 1 970,
aquela cujos sistemas de participao cvica eram mais desenvolvid os cresceu con
sideravelmente mais rpido nos anos subseqentes.72 Analogamente, como vimos
no captulo 4 , existe uma forte cmTelao entre associaes cvicas e institu}es
pblicas eficazes . A teoria formulada neste captulo ajuda a explicar por que o ca
pital social, corporificado em sistemas horizontais de participao cvica, favorece
o desempenho do governo e da economia, e no o oposto : sociedade forte, eco
nomia forte; sociedade forte, Estado forte.

H I STRIA E D E S E M P E N H O I NSTITU C I O NAL:


DOIS E Q U I LBR IOS SOCIAI S

Resumindo a argumentao at aqui apresentada, em todas a s sociedades os di


lemas da ao coletiva obstam as tentativas de cooperar em benefcio mtuo , seja
na poltica ou na economia. A coero de um terceiro uma soluo inadequada
para esse problema. A cooperao voluntria (por exemplo , associ aes de crdito
rotativo) depende do capital social . As regras de reciprocidade generalizada e os
si stemas de participao cvica estimulam a cooperao e a confiana social por
que reduzem os incentivos a transgredir, diminuem a incerteza e fornecem mo
delos para a cooperao futura. A prplia confiana um a propriedade do sistema
social, tanto qu anto um atributo social. Os indivduos podem ser confiantes (e no
simplesmente crdulos) por causa das normas e dos sistemas em que se inserem
seus atos.7 3
.
Os estoques de capital social , como confiana, normas e sistemas de parti
cipao, tendem a ser cumulativos e a reforar-se mutuamente. Os crculos vir
tuosos redundam em equilbrios sociais com elevados nvei s de cooperao ,
confiana, reciproci dade, c ivismo e bem-estar co letivo. Eis as caractersticas que
definem a comunidade cvica. Por outro lado, a inexistncia dessas caractersticas

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N ST I T U C I O N A L

i 87

na comunidade no-ciVICa tambm algo que tende a auto-reforar-se. A de


sero , a desconfiana, a omisso, a explorao , o isolamento , a desordem e a
estagnao intensificam-se reciprocamente num miasm a sufocante de crculos vi
ciosos. Tal argumentao sugere que deve haver pelo menos dois equilbrios ge
rais para os quais todas as sociedades que enfrentam os prob lemas da ao
coletiva (ou seja, todas as sociedades) tendem a evoluir e que, uma vez atin
gidos , tendem a auto-reforar-se.
A estratgia de "j amais cooperar" constitui um equilbrio estvel, pelos mo
tivos j circu nstanciados nas verses habituais do dilema do prisioneiro . 74 Uma
vez nessa situ ao, por mais que i sso represente explorao e atraso , irraci o
nal o indivduo buscar uma alternativa que implique maior colaborao , a no
ser, talvez, no seio da famlia. O "familism o amoral" observ ado por B anfield no
M ezzogiorno no , na verdade , irracional , e sim a nica estratgia racional pa
ra sobrev iver nesse contexto social. 75 Nesse equilbrio social , os atores podem
at perceber que se acham em pior situao do que num equilbrio mais co
operativo , mas s o impotentes para alcanar tal estado.
Nesse contexto, de se esperar que predomine a soluo h ierrquica h ob
besiana para os dilem as da ao coletiva - coero, explorao e dependnci a.
Essa situao opressiva nitidamente inferior a uma soluo cooperativa, pois
condena a sociedade a um atraso que s tende a perpetuar-se. Todavia isso ainda
prefervel ao "estado natural" puramente anrquico , com o sempre ficou claro
para os i talianos meridionai s desde a poca medieval at os dias de hoj e. A so
luo hobbesiana tem ao menos a virtude de estar ao alcance de indivduos que
s o incapazes de confiar nos outros. Um mnim o de segurana, mesmo que en
volva explorao e ineficincia, no chega a ser algo desprezvel para quem se
v impotente.
A dificuldade de resolver os di lemas da ao coletiva nesse equil brio hobbesiano significa que a sociedade se acha em pior situao do que no recurso
cooperao . O problem a talvez ainda maior num complexo contexto industria
lizado ou ps-industrializado - em que a cooperao impessoal indispensvel
- do que numa simples sociedade agrcola. Como observou Douglass North, te
rico arguto da histria econmica, "as vantagens do oportunismo, da trapaa e da
.
.
.
" . a d o catransgresso aumentam nas soc1e d ad es comp 1 exas " . 76 A ss1m, a ImportanCi
pital social (para coibir o oportunismo, a trapaa e a transgresso) aumenta me
dida que prossegue o desenvolvimento econmico . Isso talvez aju de a explicar por
que nos ltimos 1 00 anos aumentou o fosso existente entre o Norte cvico e o S ul
no-cvico .
O governo autoritrio, o clientelismo, a coero ilegal e quej andos representam a soluo subtima da "omisso" : atravs deles os indivduos conseguem al
guma trgua na guerra de todos contra todos , sem buscar o sonho impossvel da
cooperao . A fora e a famlia so um sucedneo primitivo da comunidade c
vica. Esse equilbrio foi o trgico destino da Itlia meridional por um milnio .
Havendo um estoque adequado de capital soci al, porm, possvel obter-se
um equilbrio mais satisfatrio . S upondo que os dilemas do prisioneiro sejam ite
rados e interligados (como so numa comunidade cvica), a "reciprocidade cora-

1 88

C A P T U L O

j osa" tambm uma estratgia de equilbrio estvel, como mostrou recentemente


Robert Sugden, especialista em teoria dos j ogos : "Coopere com as pessoas que
cooperam com voc (ou que cooperam com pessoas como voc), e no sej a o pri
meiro a transgredir". Mais especificamente, Sugden mostra que, no que ele de
nomina "jogo de mtua ajuda" (uma formalizao do trato que est implcito nas
sociedades de mtua assistncia, nas cooperativas , nas associaes de crdito ro
tativo , na parbola dos dois fazendeiros de Hume etc.), possvel manter a co
operao indefi nidamente. bem verdade que, mesmo num j ogo de mtua aju da
repetido indefinidamente, "desertar sempre" tambm um equilbrio estvel , mas
se a sociedade conseguir de algum modo passar soluo cooperativa, esta ten
der a auto-reforar-se. 77 Numa sociedade caracterizada por amplos sistemas de
participao cvica, na qual a maioria acata as normas cvicas, mais fcil iden
tificar e punir a eventual "ovelha negra", de modo que a trangresso torna-se mais
aniscada e menos tentadora.
A anlise de S u gden leva concluso de que tanto "desertar sempre" quanto
"reciprocar ajuda" so convenes fortuitas - ou sej a, regras que se desenvol
veram em certas comuni dades e que, tendo-se desenvolvido dessa forma, s o es
tvis, mas poderiam ter-se desenvolvido diferentemente . Em outras palavras,
tanto reciprocidade/confiana quanto dependncia/explorao podem manter unid a
a sociedade, mas com diferentes nveis de eficincia e desempenho institucional.
Uma vez inseridos num desses dois contextos , os atores racionais tm m otivos
para agir conforme suas regras. A histria determina qual desses dois equilbrios
estvei s ir caracterizar uma dada sociedade .
Assim , momentos histricos decisivos podem ter conseqncias extremamente
duradouras . Como enfatizaram os "novos institucionalistas", as insti tu ies - e
caberia acrescentar, os contextos sociais que condici onam seu funcionamento desenvolvem-se ao longo da histria, mas no atingem seguramente um nico e
eficiente equilbrio. 78 A histria nem sempre eficiente, no sentido de suprimir
prticas sociais que impeam o progresso e incentivem a irracionalidade coletiva.
Tal inrcia tampouco pode ser de algum modo atribuda irracionalidade indi
vidual. Ao contrrio , por reagirem racionalmente ao contexto social que lhes foi
legado pela histri a, os indivduos acabam reforando as patologias sociai s .
Tericos da histria econmica apelidaram recentemente essa caracterstica dos
sistemas sociais de "subordinao trajetria": o lugar a que se pode chegar de
pende do lugar de onde se veio , e simplesmente impossvel chegar a certos lu
gares a partir de onde se est. 79 A subordinao trajetria pode produzir
diferenas duradouras entre o desempenho de duas sociedades, mesmo quando ne
las existem instituies formais, recursos, preos relativos e preferncias indivi
duais semelhantes. Isso tem profundas -implicaes para o desenvolvimento
econmico (e poltico): "Se o processo pelo qual chegamos s atuais instituies
relevante e constrange as opes futuras, ento no s a histtia importante,
como tambm o mau desempenho persistente e as tendncias divergentes de de
senvolvi mento a longo prazo derivam de um a causa comum". 80
Douglass North ilustrou esse ponto ao remontar as experincias ps-coloniais
das Amricas do Norte e do Sul aos seus respectivos legados coloniais . 81 Aps

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

1 89

a independncia, tanto os Estados Unidos quanto as repblicas latino-americanas


dispunh am de cartas constitucionais, recursos abundantes e idnticas oportunida
des internacionai s ; porm os norte-americanos foram beneficiados pelas tradies
inglesas de descentralizao e parlamentarismo, enquanto os latino-americanos
foram prej udicados pelo autoritarismo centralizado, o familismo e o clientelismo
que haviam herdado da Espanha medieval. Em nosso j argo, os norte-americanos
herdaram tradies de civismo, ao passo que aos latino-americanos foram legadas
tradies de dependncia vertical e explorao . No que as preferncias ou pre
dilees de norte-ameri canos e latino-americanos fossem diferentes; o fato que
contextos sociais historicamente determinados propiciaram-lhes diferentes opor
tunidades e motivaes. notvel o paralelismo entre esse contraste Norte- S ul e
o caso italiano. 82
Empregando o tetmo "instituio" em sentido amplo para designar "as regras
do j ogo numa sociedade", North assinala que os modelos institucionais tendem
a auto-reforar-se, mesmo quando so socialmente ineficientes. 83 Primeiro, quase
sempre mais fcil para um agente individual adaptar-se s regras do jogo vi
gentes do que tentar modific-las. Na verdade, tais regras costumam induzir
formao de organizaes e grupos interessados em suas impetfeies. Segundo ,
depois q u e o desenvolvimento toma determinado rumo, a cultura organizacional,
os costumes e os modelos mentais do mundo social reforam essa traj etria. A
cooperao ou a omisso e a explorao tornam-se entranhadas . As regras in
fmmais e a cultura no s mudam mais lentamente do que as regras formais, co
mo tendem a remodel-las, de modo que a imposio externa de um conj unto
comum de regras formais acarreta resultados amplamente divergentes. Todas es
sas hipteses condizem com as continuidades examinadas no captulo 5 .
Todos o s captulos deste livro comearam com uma pergunta e terminaram
com outra. O captulo 2 comeou perguntando "como as novas institu ies re
gionais influenciaram a prtica da poltica" e terminou perguntando "como foi o
desempenho de cada instituio no governo". O captulo 3 respondeu a essa per
gunta, levando-nos naturalmente a indagar "por que certas instituies tm me
lhor desempenho do que outras?". O captulo 4 relacionou as diferenas no
desempenho com as diferenas na participao cvica, o que por sua vez suscitou
a questo "qual a origem dessas diferenas no civismo?". O captulo 5 atribuiu
tai s diferenas s diversas tradies que resistiram por quase um milnio, le
vantando assim outra questo : "por que tais diferenas revelaram-se to est
veis"? O c aptulo 6 explicou os crculos viciosos e virtuosos que redundaram em
equilbrios sociais contrastantes, subordinados traj etria.
Tal explicao, conquanto convincente, suscita ainda outra questo : "por que
.
o Norte e o Sul seg uiram trajetrias divergentes no sculo XI?". O regime hie
rrquico nmm ando do Sul desde logo pode ser visto como o resultado da con
quista por tropas mercenrias extremamente competentes . Mais problemticas e
talvez mais interessan tes so as origens das repblicas comunai s . Como foi que
os habitantes da Itlia setentrional e central passaram a buscar solues coope
rativas para os seus dilemas hobbesianos? A resposta a essa pergunta est a exi
gir estudos mais aprofundados, at porque, segundo os histori adores , ela estaria

1 90

C A P T U L O

perdida nas brumas da Idade Mdia. 84 Contudo , nossa interpretao ressal ta a ex


trem a i mportncia de tentar-se dissipar essas brumas.
Os cientistas sociai s h muito discutem o que causa o que : cultura ou es
trutura. No contexto de nossa argumentao , esse debate diz respeito ao com
plicado nexo cau sal entre as normas e ati tudes culturai s e as estruturas sociais
e os padres de comportamento que configuram a comunidade cvica. Afora a
ambigidade de "cultura" e "estrutura" , porm, tal debate parece estar m al co
locado. A maioria dos estudiosos i sentos reconhece que as atitudes e as prticas
constitu em um equilbrio de mtuo reforo . 85 As instituies de cunho coope
rativo requerem aptides e confiana interpessoais, mas essas aptides e essa
confiana so igualmente inculcadas e reforadas pela colaborao organizada.
As normas e os sistemas de participao cvica contribuem para a prosperid ad e
econmica e so por sua vez reforados por essa prosperidad e .
Tod avia a s questes d e causao linear no devem excluir a anlise de equi
lbrio. Nesse contexto , o debate do tipo " o ovo ou a galinha" sobre cultura versus
estrutura essencialmente infrutfero. Mais importante entender por que a his
tria facilita certas traj etrias e obstrui outras . Dougl ass North assim resume os
d.esafios que se nos apresentam :

"A subordinao trajetria significa que a histri a realmente importa. i mpos


svel compreender as opes de hoje (e precis-las na modelagem do desempenho
econmico) sem investigar a evoluo incrementai das institui es. Mas estamos
apenas comeando a importante tarefa de pesquisar as implicaes da subord inao
trajetri a ( . . . ). As restries formai s realmente importam. Para melhor responder
a essas questes, precisamos saber muito mais sobre as normas de comportamento
derivadas da cultura e sobre como elas interagem com as normas formai s. Estamos
apenas comeando a estudar a fundo as insti tuies." 8 6

L I ES DA EXP E R I NC IA R E G I O NAL ITALIANA

O sculo XX chega ao fim com as mesm as elevadas aspiraes com que co


meou: estender os benefcios do governo democrtico a um nmero cada vez
mai or de homens e mulheres . 87 Que fatores viro influenciar a concretizao
dessas esperanas ? Nosso estudo examinou o potencial da reforma institucional
como estratgia para a mudana poltica e tambm as restries que o contexto
social i mpe ao desempenho insti tucional. Transcorridos 20 anos desde o esta
belecimento do governo regional na Itlia, o que essa experincia nos ensinou
sobre a criao de novas instituies democrticas?
D urante pelo menos 10 scul os, o Norte e o Sul adotaram mtodos diver
gentes para lidar com os d ilemas da ao coletiva que afli gem todas as socie
dades. No Norte, as regras de reciprocidade e os sistem as de participao ctvtca
corporificaram-se em confrari as, guildas , sociedades de mtua assi stncia, coo
perativas , s in dicatos e at clubes de futebol e grmios literri os . Esses vnculos
cvicos horizo ntais propiciaram nveis de desempenho econmico e institucional

C A P I TA L S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I T U C I O N A L

1 91

muito mais elevados do que no Sul, onde as relaes polticas e sociais estru
turaram-se verticalmente . Embora estej amos acostumados a conceber o Estado e
0 mercado como mecanismos alternativos para a sol uo dos problemas sociais,
a histria mostra que tanto os Estados quanto os mercados funcionam melhor
em contextos cvicos .
Esse equilbrio cvico revelou notvel estabilidade, como vimos no captulo 5 ,
embora seus efeitos tenham sido de vez e m quando prej ud icados por epidemias ,
guerras e transformaes no comrcio mundial. No Sul, o equilbrio hobbesiano ,
em tudo opos to ao primeiro, mostrou-se ainda mais estvel , porm menos pro
fcuo . A desconfiana mtua e a transgresso , a dependnci a vertical e a ex
plorao , 0 isolamento e a desordem , a c iminal id ad e o atraso refraram-se
.
mutu amen te nos interminveis crculos VICIOsos exammados neste capitulo e no
anterior. Por mai s de um milnio, em B olonha e B ari, em Florena e Pal erm a ,
a s pessoas seguiram lgicas distintas na vida comuna! .
Assim , quando veio a reforma regional em 1 970, as novas institu ies foram
implantadas em c ntextos sociai s muito diversos . Como vimos no captul 4, as
. _
re cri es cvicas se caracterizavam por uma densa rede de associaoes
locais , pela
at a participao nos negcios comunitrios, por modelos de p ltica igual t
rios, pela confiana e observncia da lei . Nas regies mnos cvicas , a partici
.
pao poltica e social organizava-se vertic lmente , e nao honzo? talmente .
.
desconfiana mtua e a conupo eram consideradas normais . Havia pouca pa
ticipao em associaes cvicas . A ilegalidade era previsvel . Nssas comunidades as pessoas sentiam-se impotentes e exploradas. E om razao .
.
.
Esses contextos sociai s contrastantes influenciaram visivelmente o funciO na
mento das novas insti tuies. Como vimos no captulo 3, tomando por base in
dicadores obj etivos de eficcia e indicadores subj etivos de s atisfao popular,
constatou-se que o desempenho de certos governos era nitidamente s uperior ao
de outros . Praticamente sem exceo, quanto mais cvico o contexto , melhor o
governo . No final do sculo XX, assim como no incio do sculo XII, as ins
tituies coletivas funcionavam melhor na comuni dade cvica. Nos anos 80: o
Norte tambm conquistara larga margem de superioridade em termo de capi tal
.
fsico e humano , o que acentuado e em parte explicado pela antiga supenoridade de seu capital social .
Eis uma lio a ser tirada de nossa pesquisa: o contexto social e a histria
condicionam profundamente o desempenho das instituies. Quando o solo re
gional frtil, as regies sustentam-se das tradies regionais , mas quando o solo
ruim , as novas institu ies definham . A existncia de instituies eficazes e res
ponsv eis depende, no jargo do hum anismo cvico , da virtude e pticas re
.
publicanas. Tocqueville tinha razo : diante de uma sociedade CIVIl vtgorosa, o
governo democrtico se fortalece em vez de enfraquecer.
Pelo lado da demanda, os cid ados das comunidades cvicas querem um bom
governo e (em parte pel os seus prpdos esforos) conseguem t-lo. Eles exigem
servios pblicos mais eficazes e esto dispostos a agir coletivamente para al
canar seus obj etivos comuns. J os cidados das regies menos cvicas costu
mam assumir o papel de suplicantes cnicos e alienados.

1 92

C A P T U L O

Pelo lado da oferta, o desempenho do governo representativo favorecido pe


la infra-estrutura social das comunidades cvicas e pelos valores democrticos
tanto das autoridades quanto dos cidados. O que mais fundamental para a co
munidade cvica a capacidade social de colaborar visando a interesses comuns.
A reciprocidade generalizada (no o ''farei isso para voc porque voc tem mais
poder do que eu", nem o "farei isso para voc agora, se voc fizer aqui lo para
mim agora", mas o ' 'farei isso para voc agora, sabendo que um dia voc far
algo para mim ") gera vultoso capital social e refora a colaborao .
As harm onias de um grupo de canto coral ilustram como a colaborao vo
luntria capaz de criar valores que nenhum indivduo , por mais rico ou astuto
que seja, pode produzir sozinho. Na comunidade cvica as associaes prolife
ram, as afiliaes se sobrepem e a participao se alastra por mltiplas esferas
da vida comunitria. O contrato social que sustenta essa colaborao na comu
nidade cvica no de cunho legal, e sim moral . A sano para quem transgride
no penal, mas a excluso da rede de solidariedade e cooperao. As normas
e as expectativas cumprem a importante papel . Com o dizem Thompson, Ellis e
Wildav sky : "Os modos de vida se fazem viveis pela classificao de certos
comportamentos como elogiveis e de outros como indesejveis ou mesmo im
pensveis " . 88 A conscincia que cada um tem de seu papel e de seus deveres co
mo cidado , aliada ao compromisso com a igualdade poltica, constitui o cimento
cultural da comunid ade cvica.
Quando no existem normas e sistemas de participao cvica, as perspectivas
de ao coletiva parecem desalentadoras. O desti no do Mezzogiorno serve hoje
de lio ao Terceiro Mundo e servir amanh aos ex-pases comunistas da Eu
rsia, ainda em transio para o regime democrtico . O equilbrio social carac
terizado pelo "desertar sempre" pode vir a ser o futuro de boa parte do mundo
onde o capital humano escasso ou inexistente. Para a estabilidade poltica, para
a boa governana e mesmo para o desenvolvimento econmico, o capital social
pode ser mais importante at do que o capi tal fsico ou humano. Muitas das ex
sociedades comunistas tinham parcas tradies cvicas antes do advento do co
munismo, e o totalitarismo malbaratou at mesmo esse escasso capital social.
Sem regras de reciprocidade e sem sistemas de participao cvica, a soluo
hobbesiana que prevaleceu no Mezzogiorno
familismo amoral, clientelismo,
ilegalidade, desgoverno e estagnao econmica - parece ser mais provvel do
que a democratizao e o desenvolvimento econmico . Palermo poder repre
sentar o futuro de Moscou .
A comunidade cvica tem profundas razes histricas . Esta uma afirmao
deprimente para os que vem a reforma institucional como estratgia de m udana
poltica. O presi dente da B asilicata no pode transferir seu governo para a Em
lia, e o primeiro-ministro do Azerbaijo no pode transferir seu pas para o B l
tico. "Uma teoria da mudana que d prioridade ao ethos pode ter conseqncias
desastrosas ( . . . ). Pode acabar solapando as iniciativas de mudana por acreditar
se que as pessoas esto inapelavelmente enredadas num ethos. "89 Mais de um re
gionalista itali ano declarou-nos em particular que a divulgao de nossos resul
tados pode indeliberadamente prej udicar o movimento da reform a regional . Um

C A P ITAL S O C I A L E D E S E M P E N H O I N S T I TU C I O NA L

1 93

competente presidente de uma regio no-cvica e partidrio da reforma regional


exclamou ao ouvir nossas concluss: "Isso aconselhar o desespero ! O que vo
cs esto me dizendo que nada que eu venha a fazer melhorar nossas pers
pectivas de xito . O destino da reforma j estava traado h sculos". 90
No todo, porm, os resultados da reforma regional esto longe de ser u m
convite i nrcia. Ao contrrio, a segunda lio a ser tirada da experincia re
gional (como mostra o captulo 2) que mudando-se as instituies formais po
de -se mudar a p rtica poltica. A reforma teve conseqncias palpveis e em sua
maioria benficas para a vida poltica regional. Como previam os i nstituciona
listas, a mudana institucional refletiu-se (gradualmente) na mudana de identi
dades, valores, poderes e estratgias. Tais tendncias manifestaram-se no apenas
no Norte, mas tambm no Sul. Tanto no Sul quanto no Norte, as novas insti
tuies nutriram entre as elites uma cultura mais moderada, pragmtica e tole
rante . Tanto no Sul quanto no Norte, a reforma modificou as antigas estruturas
de poder e produziu uma autntica autonomia subnacio al como j amais se v ira
na Itlia unificada. Tanto no Sul quanto no Norte, a prpda reforma gerou pres
ses, dentro e fora do governo, no sentido de maior descentralizao . Tanto no
Sul quanto no Norte, .lderes comunitrios e eleitores comuns consideram o go
certa
verno regional melhor do que as instituies que ele veio substituir
mente mais acessvel e provavelmente mais eficaz. A reforma regional propicio u
1
aprendizado soci al , "aprendizado n a prtica". 9 A mudana formal induziu a mudana informal e tornou-se auto-sustentada.
.
A nova i nstituio ainda no satisfez s mais elevadas expectativas de seus
partidrios otimistas . O sectarismo e a estagnao, a ineficincia e a mera in
competncia ainda assolam muitas regies . Isso ocorre sobretudo no Sul, que ti
nha muito menos condies do que o Norte para tirar proveito dos novos
poderes. Tanto o Norte quanto o Sul fizeram progressos nos ltimos 20 anos,
mas , em comparao com o Norte, as regies meridionais no esto hoj e em me
lhor situ ao do que em 1 970. No entanto o Sul est hoje muito melhor do que
estaria sem a reforma regional. Essa a opinio da maioria dos sulistas .
Ter a reforma comeado tambm a suprimir os crculos viciosos anticvicos
que por um milnio mantiveram o Mezzogiorno atolado no atraso ? No sabe
ramos dizer, pois a ltima lio dessa pesquisa que a histria institucional
costuma evoluir lentaente. No que se refere ao fortalecimento das institu ies
(e no mera elaborao de cartas constitucionais), o tempo medido em d
cadas. Assim foi c om o Liinder alemo, assim foi com as regies italian as e, an
tes delas, com as repblicas comunais, e assim sr com os ex-pases c omunistas
da Eursia, mesmo nos cenrios mais otimistas.
A histria evolui talvez ainda mais lentamente quando se trata de insti tuir re
gras de reciprocidade' e sistemas de participao cvica, muito embora faltem-nos
parmetros para afirm-lo com certeza. Por convenincia, podemos remontar a
fundao das repblicas comunais e do reino normando - e, logo, o incio da
diviso cvica da Itlia entre Norte e S ul - ao ano (digamos) 1 1 00. Mas de
todo improvvel que a realizao de pesquisas junto a nobres, camponeses e ci
tadinos detectasse os estgios i niciais da diviso Norte-Sul. Duas dcadas so

1 94

C A P TU L O 6

tempo suficiente para detectar o impacto da reform-a institucio nal no comporta

mento poltico, mas no para rel acionar seus efeitos com padres .mais arraigado
s
de cultura e estrutur a social .
Os que se interessam pela democrac ia e- o desenvolv imento no S u l deveriam
estar erigindo uma comunida de mais cvica, mas deveriam mirar alm dos
re
s ul tados imediatos . Concorda mos com a prescrio da historiadora econmic a ita
l iana Vera Zamagni, que insiste na transformao local das estruturas l ocai s., . para
no depender das i niciativas .nacionais :

M tod os de pesq u i sa

ALM oos indicadores estatsticos de desempenho institucional mencionados no


captulo 3 , este estudo valeu- se do variado instrumental metodolgico da mo
derna cincia social .

" uma perigosa iluso acreditar que o Mezzogiorn o possa vir a ser mudado de

fora, apesar da estrutura poltica; econmica e social vigente ( .. . ). Sem dvida, a


perspectiva temporal dessa revoluo poltica e cultural de longo prazo. M as no
nos parece que a trajetri a seguida at agora, com os resultados que ela produziu,
tenha sido mais curta." 92

Criar capital social no ser fcil, mas fundamental para fazer a democracia
funcionar.

Sondagens de conselheiros regionais

Em 1 970, 1 976, 1 98 1 /82 e 1 989, realizaram-se vrias entrevistas com os con


selheiros regionais de uma amostra de regies selecionada de modo a representar
os diversos padres scio-econmicos e polticos das regies italianas . As bases
de nosso estudo foram lanadas em 1 970, quando entrevistamos 1 1 2 conselheiros
regionais recm-eleitos da Lombardia, da Emilia-Romagna, do Lc io , da Puglia
e da B asilicata. "Fale-nos a respeito dos principais problemas enfrentados por es
ta regio" , pedim os-lhes . "Quais so os objetivos da reforma regional e como
funcionam o conselho regional e o governo regional? Quem tem influnci a e so
bre o qu? Como so as relaes com as autoridades centrais? Qual a funo
do conselheiro regional ? Como funcionam os partidos aqui ?"
Como as regies ainda s existiam basicamente no papel , nosso principal ob
jetivo era saber o que os conselheiros esperavam que fosse acontecer nos meses
e anos subseqentes transferncia de poderes pelo governo central . Alm dessa
entrevista aberta, com durao de 90 minutos, apresentamos vrios questionrios
por escrito , pedindo informaes sobre atitudes em relao a questes nacionais
e regionais, caractersticas bsicas da cultura poltica das elites e formao pes
soal e poltica dos conselheiros.
S eis anos depois, em j unho-j ulho de 1 976, voltamos para realizar uma se
gunda bateria de . entrevistas com os conselheiros. (Dessa vez acrescentamos a
Vencia nossa amostra de regies selecionadas, para incluir uma regio onde
havia uma subcul tura catlica dominante.) Essa segunda bateria incluiu 1 94 en
trevistas com dois tipos diferentes de conselheiro regional . O p1imeiro grupo
compunha-se de conselheiros que j haviam sido entrevistados em 1 970, i nde
pendentemente de terem eles conseguido reeleger-se ou no em 1 97 5. Dos 1 1 2
entrevistados em 1 970, conseguimos reentrevistar 95 , ou sej a, 85 % . (Dos entre
vistados na primeira bateria, 69 ainda ocupavam o cargo em 1 976; 26 no se re
elegeram.) A essa sondagem de grupo acrescentamos entrevistas com 99 novos
participantes, selecionados de modo a que, no todo, nossa amostra fosse igual
mente representativa dos conselhos titulares das seis regies. 1

1 96

APN DICE A

Em 1 9 8 1 /82, realizamos uma terceira bateria de entrevistas com 234 conse


lheiros reg onai s , incluind o 135 dos conselheiros entrevistados em 1 976 (dos
qu i s 7 5 amda estavam no cargo) e 99 recm-eleitos. Por fim, em 1 9 89, con
clum o s uma quarta rodad de 1 78 entrevistas com conselheiros das seis regies
sel c10nadas, dessa vez derxando de reentrevistar os que haviam participado an
t n ormente da sondagem e concentrando-nos apenas nos que estavam no exer
_ da funo. 2
CICIO

Sondagens de lderes comunitrios

Em 1 976, entrevistamos nas seis regies selecionadas uma amostra de 1 1 5 l


deres comunitrios, incluindo-se a j ornalistas de peridicos independentes d as di
ver as tendncias polticas ; prefeitos de uma cidade grande (que no a capital
r gr onal ) e de uma cidade pequena, cada qual pertencente a uma linha poltica
.
_
drsti t ; hderes
de grupos de interesse representando sindicatos , agricu ltores, in
ustnars e anqueiro s ; presidentes provinciais; funcionrios pblicos regionai s ; e
,
. A todos eles pediu-se que avaliassem a poltica e 0 governo re
h? ere pohticos
giO ais e prestassem informaes detalhadas sobre sua participao nos negcios
.
regwnar s .
Em 1 9 8 1/82, entrevistamos u m a segunda amostra de 1 1 8 lderes comunitrios
adotando um mtodo de amostragem semelhante quele utilizado em 1 976 , s
: ue substi tu.i ndo os lderes polticos por mais representantes de grupos de i nte
r esse. P or fim , em 1 989 voltamos para entrevistar uma terceira amostra de 1 98
lderes c om u ni trios . 3 Ao todo, entrevistamos mais de 400 lderes comunitrios
as trs baterias. As transcries das entrevistas e os questionrios foram ana
lis ados da mesma forma que no caso dos conselheiros.

Sondagem p o r via postal d e lderes comunitrios

Na primavera de 1 9 8 3 , estendemos a outras regies que no as seis selecionadas


nossa pesquisa e o p nio entre lderes comunitrios. Para tanto enviamos por via
_
.
postal u m q uest10nano a aproximadamente 25 representantes de grupos de inte
resse e de gov rnos locais em cada uma das 20 regies do pas, pelfazendo u ma
amostra de mais de 500 pessoas. Tal como no caso das entrevistas c om lderes
c om unitri os das seis regies selecionadas , as categorias pesquisad as incluram l
.
er s lo ars e provinciai s ; lderes ruralistas ; lderes sindicai s ; jornalistas ; banquei
. .
w s , puncrpars representantes das cmaras de comrCio , da grande e pequena in
_
d m t sanato e das cooperativas. Foram respondidos 308 (mais de 60%)
dustna,
.
dos questi nanos enviados , ndice extraordinariamente elevado para uma sonda
gem por vra postal ; an l ises deta h adas confirmaram que as respostas propiciaram
.
u I_ trato extraordmanamente frei da opinio esclarecida sobre as questes re
giOnais. Como nas entrevistas feitas anteriormente com os lderes comunitrios fi-

M TO D O S D E P E SQ U I SA

1 97

cou demonstrado que se tratava de um grupo bem-informado, em nossa sondagem


por via postal pudemos solicitar informaes detalhadas sobre as atividades do
governo regional, bem como reproduzir outras perguntas feitas em nossas outras
sondagens da opinio da elite e da massa. A desvantagem de ter apenas u m n
mero limitado de respondentes em cada regio foi mais do que compensada pelo
alcance nacional da amostra.

Sondagens de opinio pblica

O instituto de pesquisas de opinio Doxa realizo u, a nosso pedido, sondagens na


cionais em 1 977, 1 9 8 1 , 1 982 e 1 9 8 8 ; alm di sso, tivemos acesso aos resul tados
de s ondagens semelhantes feitas com outras finalidades pelo Doxa em 1 979 e
1 987. Nessas s ondagens, o Doxa entrevistou uma amostra nacional de aproxi
madamente 2 mil cidados, pedindo-lhes s u a opinio sobre a s regies e a evo
l uo d a reforma regional. As perguntas feitas nas sondagens de opinio pblica
foram semelhantes quelas formuladas nas entrevistas com as elites porque qui
.semos comparar as atitudes das elites e das massas em relao reforma regio
nal. Interessou-nos particularmente aferir o grau de c onhecimento e a s atisfao
ou insati sfao do pblico em geral no que diz respeito a esse tpico . Muitas das
s ondagens i ncluram tambm perguntas acerca de questes polticas e s ociais
mai s amplas, o que nos permiti u avaliar a atmosfera e a cultura polticas nas di
versas regies e detectar as mudanas de atitude do eleitorado ao longo de mais
de uma dcada.
Alm dessas s ondagens especialmente encomendadas, pudemos extrair infor
maes valiosas das 29 sondagens do Eurobarometer para a Comisso Europia
entre 1 975 e 1 989. 4 Praticamente todas as sondagens semestrais do Eurobaro
meter inclu ram perguntas padronizadas sobre a orientao e a participao po
l ticas, bem como sobre as caractersticas do meio social . Alm disso , fizeram
se com certa regularidade perguntas sobre consumo de mdia, religiosidade, alie
nao e afiliao a associaes secundrias. Cada sondagem do Eurobarometer
inclui uma amostra representativa de mais de mil italianos. Assim, para as per
guntas padro nizadas, nossa amostra agregada pelfaz um total de m ai s de 30 mil ,
e para a s perguntas mai s ocasionais, como a s referentes a afi liao a associ aes,
nossa amostra agregada geralmente pelfaz um total de 4 mil a 10 mil. 5 Como
nossa anlise agrega respostas de diferentes anos, cuidamos s istem aticamente pa
ra que as diferenas temporais no influenciassem nossas concluses.
Por fim , valem o-nos de duas importantes sondagens nacionai s do e leitorado
italiano dirigidas pelo professor Samuel H. B arnes em 1 968 e por este e o pro
fessor Giacomo S ani em 1 972. Tais sondagens foram especialmente teis na me
dida em que consti tuem um referencial das atitudes polticas e do c omportamento
cvico poca do incio da experinci a regiona1 . 6

1 98

AP ND ICE A

M TO DOS D E P E SQ U I SA

1 99

Estudos de caso institucionais/polticos

Experincia de contato com o cidado

Entre 1 97 6 e 1 989, realizamos estudos de caso sobre a poltica interna das ins
tituies regionais e sobre os desdobramentos polticos em cada uma das seis re
gies selecionadas. Visitam os periodicamente as seis regi es para travar contato
com lderes polticos, representantes de partidos, funcionrios de alto escalo, l
deres de grupos de interesse e outros . Ficam os conhecendo pessoalmente os pro
tagonistas da vida poltica e econmica da regio , de quem obtivemos um relato
circunstanciado das manobras polticas internas e das personalidades que anima
ram a poltica regional nos dois ltimos decnios .

A fim de avaliar os 20 governos regionais do ponto de vista do cidado comum,


em j aneiro-fevereiro de 1 98 3 , atravs da rede Polis de pesquisadores correspon
dentes do Insti tuto Carla Cattaneo , realizamos um a experincia de "contato com
o cidado " , observando como as burocracias regionais atendiam solicitao de
infmmaes por parte de cidados comuns da regio . (O captulo 3 descreve
mais detalhadamente a experincia.)

A imprensa local foi outra importante fonte de infmmao sobre os aconte


cimentos polticos regionais. Tambm as transcries dos debates do con selho re
gional revelaram -se uma rica fonte de dados pormenorizados sobre as manobras
polticas mencionadas nas entrevistas. medida que nosso estudo prosseguia, fo
mos aumentando o nmero de regies ordinrias onde colhamos esse tipo de in
formao , de modo a incluir a Toscana, a mbria e Marche, e , como men
cionamos a seguir, conclumos um estudo mais aprofundado sobre uma das
regies especiais, Friuli-Veneza Giulia.

Estudo especial sobre Friuli-Veneza Giulia

Em 1 9 83, o governo de Friuli-Veneza Giulia (uma das cinco regies "especiais")


convidou-nos a realizar ali um estudo semelhante queles efetuados nas seis re
gies selecionadas, incluindo sondagens junto a conselheiros e lderes comunittios,
estu dos de caso sobre planejamento e legislao regionais, e anlises polticas ge
rais. Os resultados obtidos em Friuli-Veneza Giulia no tm a mesma abrangncia
temporal daqueles dos estudos sobre as regies selecionadas, mas petmitiram-nos
ultrapassar o mbito das regies "ordinrias" em nossa pesquisa, abordando os de
safios particu lares com que se defrontam as cinco regies especiais.

Anlise da legislao

Estudamos toda a legislao regional de 1 970 a 1 9 84, com destaque especial


para as seis regies selecionadas , no intuito de avaliar o desempenho regional
nessa rea. O papel da regio como principal corpo legislativo no nvel sub
nacional j ustifica a ateno especial conferida ao teor da produo legislativa.
(O captulo 3 descreve pmmenorizadam ente essas anlises.)

Estudos d e caso sobre planejamento regional

Em 1 976, iniciamos nas seis regies sdecionadas estudos de caso sobre plane
j amento regional social e econmico, em sentido amplo , os quais se estenderam
por mai s de uma dcada. Nosso obj etivo era reconstituir o processo de fmmu
lao de polticas pelo lado da dem anda, acompanh-lo atravs da "caixa preta"
do governo e verificar o seu progresso na etapa de implementao administrativa
e o seu impacto final na sociedade. As infmmaes para tais estudos foram co
lhidas em visitas peridicas s seis regies selecionadas para conversar com fun
cionrios pblicos regionais e locai s e representantes dos setores em questo,
bem como com lderes dos crculos culturais e acadm icos, e tambm para co
lher um rico acervo de dados documentai s e estatsticos. Posteriormente esse processo estendeu-se a trs outras regies : Toscana, mbria e Marche.

N OTAS

1 . Para um rel atrio inicial sobre essa sondagem de grupo, ver Putnam, Robert D . ; Leo
nardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. Attitude stability among Italian elites. American
Journal of Poltica! Science, 23:463-94, 1 979.
2. No caso da Basilicata, essa quarta bateri a de entrevistas foi na verdade realizada trs
anos antes, em 1 986.
3. A sondagem de lderes comunitrios fei ta em 1 989 abrangeu todas as sei s regies se
lecionadas, exceto a Basilicata, e incluiu a Toscana, Abruzos e a Siclia.
4. Tais dados foram obtidos atravs do Consrcio Interuniversitrio de Pesquisa Poltica e
Social. Os dados do Eurobarometer foram originariamente colhidos por Jacques-Rene Rabier,
Helene Riffault e Ronald Inglehart. Nem os pesquisadores dos dados originais nem o con
srcio so responsveis pelas anlises ou interpretaes aqui apresentadas.
5 . As perguntas sobre alienao foram formuladas somente em 1 986 e 1 988, de modo que,
no tocante a esse tpico, nossa amostra agregada perfaz um total de mais de 2 mil.
6. Tai s dados foram obtidos atravs do Consrcio Interuniversitrio de Pesquisa Poltica
e Social. Nem os pesquisadores dos dados originais nem o consrcio so responsveis pe
las anlises ou interpretaes aqui apresentadas.

------

APN D I C E

D A D O S E S TAT S T I C O S

201

-------

Dad o s estatsticos relat ivos a m u d an as


de atitu d e e ntre o s co n s e l h e i ro s reg io n ai s

co nselheiros recm-eleitos em 1 975 tivessem em 1 970 opinies comparveis s


dos ento recm-eleitos conselheiros - mas que esses polticos ainda no eleitos
no estavam sujeitos socializao institucio nal -, ento boa parte das mu
danas individuais observadas poderia ser atribuda socializao i nstitucional,
no obstante o provvel efeito das tendncias nacionais. Na tabela B . 1 a, por
exemplo, 37% dos novatos deram mostras de extremismo em 1 975 , em compa

A s TABELAS a seguir contm dados estatsticos que corroboram a s concluses d o


captulo 2 n o que s e refere a explicaes alternativas para o fato d e o s suces
sivos conselhos regionais se terem tornad o mais moderados.
Pode-se avaliar os efeitos da renovao comparando as atitudes dos conse
lheiros que entraram e saram num determinad o ano . Por exemplo , a tabela B . 1 a
mostra que 3 7% dos conselheiros que se elegeram pela primeira vez em 1 975
expressaram opinies extremistas, segundo o ndice de quesitos esquerda-direita,
nas entrevistas de 1 976, contra 2 8 % dos ex-conselheiros reentrevistados no mes
mo ano. A tabela B . 3a mostra que 44% dos conselheiros recm-eleitos em 1 97 5
enfatizaram o conflito social inconcilivel, contra apenas 3 1 % daqueles a quem
haviam substitu do. Em ambos os casos, os que deixaram o conselho mostraram
se mais moderados que seus substitu tos .
As mudanas indivi duai s entre os conselheiros titulares podem ser diretamen
te avaliadas atravs dos resultados da sondagem. Por exemplo, a tabela B . 1 a
mostra que, dos conselheiros reeleitos em 1 975 , 45% tinham opinies extremistas
em 1 970, mas somente 28% mantiveram tal atitude na segunda bateria de en
trevi stas realizada seis anos depoi s. Comparaes anlogas nas subtabelas das ta
belas B . 1 , B . 2 e B . 3 mostram que, no plano individual , verificou-se uma ten
dncia sistemtica moderao entre 1 970 e 1 976, e novamente entre 1 976 e
1 98 1/82, no raro mais acentuada do que as mudanas obervadas no conselh o
em geral . A tabela B . 1 a, po r exemplo, mostra que entre 1 970 e 1 976 a pro
poro dos extremistas esquerda-direita caiu 1 1 % entre todos os titulares , mas
1 7 % entre os reeleitos. Em outras palavras , as mudanas globais se concentraram
entre estes ltimos.
A comparao entre as metades superior. e inferior de cada tabela mostra que
a socializao i nstitucional foi particularmente acentuada em 1 970-7 5 , isto , du
rante a primeira legislatura dos novos governos. Alm disso, a converso indi
vidual foi mais marcante entre os conselheiros reeleitos do que entre os que
haviam deixado o cargo poca de nossas entrevistas subseqentes . Na tabela
B . 1 a, por exemplo, entre os que deixaram o conselho em 1 97 5 , o extremismo s
cai u de 3 5 % em 1 970 para 28 % em 1 976, mas entre os que continuaram no car
go o extremismo diminuiu de 45% em 1 970 para 28% em 1 976.
As tendncias polticas nacionai s podem ser em parte avaliadas tomando-se
os conselheiros recm-eleitos como uma espcie de grupo de controle. (Note-se
que entre o eleitorado nacional - outro tipo de grupo de controle - no se ob
servou nenhum sinal de despolarizao durante esses anos.) Admitindo-se que os

rao com 42% de seus colegas cinco anos antes, o que representa um "ganho"
de cinco pontos, contra um "ganho" de 17 pontos entre os conselheiros reeleitos,
sendo pelo menos 12 desses pontos atribuveis a efeitos institucionais. Conforme
o exposto , a socializa o institucional seria responsvel por quase dois teros das
converses individuais entre 1 970 e 1976 e por quase metade delas entre 1 976
e 1 98 1/82, sendo o restante atribuvel, em ambos os casos, s tendncias nacio
nais. Obviam ente, para obter uma estimativa mais direta e precisa das tendncias
nacionais seria necessrio realizar sondagens semelhantes junto a polticos que
no faam parte do governo regional.

Ta b e l a 8 . 1

D i m i n u i o d o ext re m i s m o i d e o l g i c o , 1 9 7 0 - 7 5 e 1 9 7 5 - 80 :
r e n ovao , p o l t i c a n ac i o n al o u c o n ve r s o ?

Dos conselheiros que nas eleies de 1 975:


Saram

Permaneceram

1 970

35

45

1 976

28

28

Assumiram

De todos os titulares
no ano indicado

Percentual dos extremistas


esquerda-direita a partir de:
42
37

31

Dos conselheiros que nas eleies de 1 980:


Saram

Permaneceram

1 976

32

29

1 98 1 /82

24

22

Assumiram

De todos os titulares
no ano indicado

Percentual dos extremistas


esquerda-direit a a partir de:
31
20

21

Nota: Extrem ismo aqui defi nido com base n o ndice d e quesitos esquerda-direita , explicado nas tabelas 2.2
e 2 . 3 e na figura 2 . 1 . Os nmeros subl i nhados representam os conselheiros em exerccio nos anos i ndicados.

202

APNDICE B

-----

Ta b e l a 8 . 2

-------

Desem p e n h o i n stitu c i o n al , 1 978-85

M a i o r s i m p at i a i nt e r p art i d r i a , 1 9 7 0 - 7 5 e 1 9 7 5 - 8 0 :
r e n ov a o , p o l t i c a n ac i o n al o u c o n ve r s o?

Dos conselheiros que nas eleies de 1 975:

AP N OIC E

Assumiram

De todos os tit ulares


no ano indicado

Varivel 1

Legislao reformadora, 1978-84

29,5

26,9
31 ,O

Varivel 2

Creches, 1 983

De todos os titulares
no ano indicado

Varivei S

Habitao e desenvolvimento urbano, 1 979-87

Assumiram

Varivel 4

Servios estatsticos e de informao, 1 981

Varivei S

Inovao legislativa, 1 978-84 a

35,2

31 ,O
35,4

Varivel 6

Estabilidade do gabinete, 1 975-85b

Varivel ?

Clnicas familiares, 1 978

Varivei S

Sensibilidade da burocracia, 1 983

Varivel 9

Instrumentos de poltica industrial, 1 984

Ta b e l a 8 . 3

Varivel 1 0

Presteza oramentria, 1 979-85b

M e n o r r e l evn c i a d o co n f l ito , 1 9 7 0 - 7 5 e 1 9 75 - 8 0 :
r e n ov ao , p o l t i c a n ac i o n al o u c o n ve r s o ?

Varivel 1 1

Gastos com unidade sanitria local, 1 983

Varivel 1 2

Capacidade d e efetuar gastos n a agricultura, 1978-80

Sim patia interpartidria


(mdia) a partir de:
1 970
1 976

Saram

Permaneceram

27,4
26,8

26,6
33,3

Dos conselheiros que nas eleies de 1 980:


Simpatia interpartidria
(mdia) a partir de:
1 976
1 981 /82

Saram

Permaneceram

30,4
34,8

31 ,4
35,6

Nota: Simpatia interpartidria a simpatia mdia ( n u m a escala de O a 1 00) m an ifestada pelos entrevistados
em relao a todos os partidos que no o seu, como i ndicado na figura 2.2. Os nmeros sublinhados represen
tam os conselheiros em exerccio nos anos indicados.

Dos conselheiros que nas eleies de 1 975:


Saram
Percentual dos que
enfatizaram o conflito
inconcilivel a partir de :
1 970
1 976

Permaneceram

Assumiram

a No existem dados sobre a varivel 5 no caso das cinco " Regies Especiais" (Vall e d'Aosta, Trentino-Aito
Adige, Friuli-Veneza Giulia, Siclia e Sardenha).
A pontuao nas variveis 6 e 10 foi invertida em relao quela descrita no texto, a fim de que a uma pon
tuao elevada em termos absolutos corresponda um bom desempenho.

47
31

54
32

44

Dos conselheiros que nas eleies de 1 980:


Percentual dos que
enfatizaram o conflito
inconcilivel a partir de:
1 976
1 981/82

De todos os titulares
no ano indicado

C O M P O N E NTES DO N D I C E DE D ES E M P E N H O I NSTITUC I O NAL , 1978-85

52
36

Saram

Permaneceram

Assumiram

De todos os titulares
no ano indicado

34
29

39
25

32

36
29

N ota: nfase no conflito i nconcilivel medida pela pergunta da figura 2 .3a. Os nmeros sublinhados represen
tam os conselheiros em exerccio no ano indicado.

0,7970* 0 ,7293* 0,5889* 0,5732*


0,7787* 0,761 1 * 0,81 1 3* 0,8272* 0,6065*
0,5943* 0,6895* 0,5626* 0,5321 * 0,4684
0,3561
0,3251
O, 1 588
0,51 91 * 0,5391 * 0,3515
0,3843

0,4 925

0,8067*

0,6813*
0,6400*
0,6246* 0,5030
0,5803* 0,3936
0,5772*
0,5449* 0,4 603
0,4682

Var 3
Var 4
Var 5
Var 6
Var 7
Var 8
Var 9
Var 1 0
Var 1 1
Var 1 2
Signifi cncia (unilateral)

0,4874

0,8506* 0,7721 *

Var 2

1 ,0000

1 ,0 000

0,8742*

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0,5758*

0,4568

0,5321 * 0,41 94

0,5488* 0,01 1 7

0,2469

0 ,5758*

0,3330

1 ,0000

0,4874

0,6065* 0,2790

0,5406* 0,5677

0,41 94

0,2790

1 ,0000

0,5626* 0,28 1 3

0,5943*

0,5732* 0,8272* 0,5526*

0,761 1 * 0,4925
0,6895* 0,3561

:::;!

0,4997

0 ,5 982* 0,8687*

Var 7

0,8687* 0,5889* 0,81 1 3* 0,4997

0,7721 * 0,5982* 0,7293*


1 ,0000

Var 6

0,7970* 0,7787* 0,681 3* 0,6400* 0,6246*

Var 1

0,8506* 0,8067*

0,8742*

Var 5

1 ,0000

Var 4

ndice

Var 3

Var 1

ndice

Var 2
Var 1 0

Var 1 1

1 9 78-85
Var 1 2

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0, 1 045

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0,2625

0,2469

0,5677

0,5406*

0,4807

0,3251

0,3936

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0,6098*

0,31 50

0,1 799

0,351 5

0,539 1 *

0 ,51 91

0,4603

0,5488*

0,4669

0,4414

0,2546

O, 1 588

0,4425

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0,3757

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0,3240

0 , 1 997

0,31 88

0,4294

0,4548

0, 1 2 1 0

0,3843

0,4424

0,5803* 0,5772* 0,5449* 0,4682

Var 9

l n te rc o r r e l a e s (r) e nt r e c o m p o n e n t e s d o n d i ce d e d e s e m p e n h o i n s ti tu c i o n al ,

Ta b e l a C . 1

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1\)
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----- A P N O I C E

E -----

Desem p e n h o d o g overn o local ( 1 982-86) e


d es e m p e n h o d o gove r n o reg i o n al ( 1 978-85)

EsTE ESTUDO focaliza o desempenho do govern o regional. No entanto , p oder


se-ia perguntar at que ponto a q ualidade do governo no nvel regional est
relacionad a (se que est) com a qualidade d os govern os locais numa mesma
regio. S e o desempenho de um governo regi onal for determi nado principal
men te por fatores "en d genos", como estratgias e alternativas adotadas p or
determ i nad os ti tulare s , ento no faz muito sentido esperar que ele estej a re
lacionado com o desempenho dos go vern os locais da mesma rea. Mas se os
fatores "ecolgic os", como a estrutura social o u econmica de uma regio ou
suas tradies cvicas , forem determi nantes mais importantes, ento eles de
vem influ enciar tambm a qualidade dos govern os l ocais dessa mesma regio.

Evidentemen te, foge ao mbito desta pesquisa fazer uma avaliao cabal da
qualidade dos govern os l ocais i talianos. Todavia, possvel tirar algumas con
cluses importantes dos vri os estudos naci onais sobre o desempenho d o govern o
l ocal encomendad os pela Corte dei Conti italiana, um tribunal administrativo na
cional. Tais estudos exami naram os nvei s de atividade do governo local em cada
regio, avaliando uma ampla variedade de programas e servios, desde treina
men to de pessoal e instalaes desportivas at can tinas escolares, desde secre
tarias de planejamento urban o at servios de coleta de lixo e redes de esgotos,
desde bibliotecas at sistemas municipais de abas tecimento de gua. Jun tando to
dos esses dados possvel fazer uma avaliao geral das atividades do governo
local, regio por regio . A tabela E. I contm um a lista completa dos indicadores
em questo . 1
Corroborando parci almente os estudos da Corte dei Conti, esse indicador
sinttico do desempenho do governo local est es treitamente relacionado ao
grau de satisfao popu lar com o governo local, globalizado no nvel regional . 2
Em outras pal avras, a Corte dei Conti e o eleitorado itali ano em geral con
cordam quanto qualidade d o governo l ocal em cada uma das regies , embora
os dados disponveis no nos permitam vincular o desempenho de um deter
minad o governo local avaliao que os cidados fazem desse govern o . A fi
gura E . l mostra que o desempenho do governo local , aferido em funo dos
servios prestados, est por sua vez estreitamente relacionado qualidade do
governo regional . Analogamen te, nossas sondagens popu lares mostram que as
opinies do eleitorado so bre seus governos l ocais e regionais esto intimamente
relacio nadas . A fi gura E.2 mostra que a satisfao global com o governo local

207

D E S E M P E N H O DOS GOVERNOS LOCAL E R E G IO NA L


Ta b e l a E . 1

C o m p o n e nt e s d o n d i c e d e d e s e m p e n h o d o g o ve r n o l o c a l ,
1 98 2 - 8 6

Carga fatorial
0,939
0,930
0,9 1 9
0,91 7
0,912
0,883
0,850
0,806
0,673
0,640
0,546
0,528
0,499
0,375
0,342

Contedo
Implementao de instalaes desportivas comunais
Implementao de sistemas de esgotos comunais
Implementao de bibliotecas comunais
Implementao de servios de coleta de lixo comunais
Implementao de servios tcnicos comunais
Implementao de creches comunais
Implementao de servios de abastecimento. de gua comunais
Implementao de servios de transporte escolar comunais
Capacitao administrativa comunal
Mobilidade de pessoal comunal
Implementao de sales de conveno
Reorganizao da administrao comunal
Implementao de cantinas escolares comunais
Comunidades com secretaria de planejamento urbano
Comunidades com secretaria tcnica
F i g u ra E . 1

D e s e m p e n h o d o s g ove r n o s r e g i o n al e l o c a l

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Desempenho do governo local
Correlao: r = 0,89

208

AP

N D IC E

D E S E M P E N H O DOS GOVER NOS LOCAL E REGIO NAL

F i g u ra E . 2

S at i s fao c o m o s g ove r n o s r e g i o n al e l oc a l
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Cm

Satisfao com o governo local


Correl ao : r

0 ,90

guarda forte relao com a satisfao global com o governo regiona1 . 3 (Por outro
lado, a satisfao global com o governo nacional no tem correlao com a sa
tisfao com o governo regional ou local; em outras palavras , a maior s atisfao
com o governo regional ou local no reflete simplesmente critrios de avaliao
mais tolerantes nas regies com bom desempenho.) Em suma, ns e os eleitores
italianos somo s acordes em que quanto melhor o desempenho do governo regio
n al numa dada regio , maior a qualidade de seus governos locai s . B om governo
regional e bons governos locai s vo de par, tal como cabe esperar se se admite
que o desempenho governamental determinado pelas tradies cvicas e pelo
capital social.

N OTAS

1 . Tai s informaes tm como fontes: Primo rapporto sullo stato dei poteri locali/1984.
Roma, Sistema Permanente di Servizi, 1 984. p. 9 1 , 1 1 8, 1 2 1 ; XIII rapporto/1 979 sulla si
tuazione sociale del paese, censis ricerca. Roma, Fondazione Censis, 1 979. p. 5 1 9; e
Quarto rapporto sullo stato dei poteri locali/1987. Roma, Sistema Permanente di Servizi,
1 987. p. 48-5 1 . Quinze indicadores de servios foram combinados num nico ndice fa
torial baseado numa anlise dos principais componentes.

209

gverno ; ocal e no so ndice de de


2. A correl ao bruta entre satisfao mdia com o
al, e r = 0,72, quand o po e
regiOn
nvel
no
sempe nho do govern o local, global izado
erros de amostragem nas reg10e s
rada pelo taman ho da amost ra, para compe nsar
meno res, r = 0 , 8 3 .
3 . Em nossas quatro sondagens realizadas .nos anos 80, a correlao dia no nvel in
.
dividual de anlise entre as avaliaes dos governos regiOnal e local e r = 0,62.

-------

AP N OI C E

-----

------

Trad i es d e parti c i pao c vica, 1 860- 1 920

Fora dos partidos socialistas e popu lares , 1 9 1 9-21

Varive l 2

Quantidade de coope rativas per capita , 1 889- 1 9 1 5

Varive i S

Afiliao a soc ied ad es d e mtua assistncia, 1 873- 1 904

Varive l 4

C omparecimento s urnas , 1 9 1 9-21

Varive i S

Assoc iaes locais fun d adas antes de 1 860

l nte rco r r e l a e s (r) d o s c o m po n e nt e s d o n d i ce


d e trad i e s d e p a rt i c i p a o c v i c a , 1 860 - 1 9 2 0

nd ice

Var 1

Var 2

Var 3

Var 4

Var 5

ndice

1 , 000

0 , 973*

0 ,9 3 1 *

0 , 906*

0 ,782*

0 , 563*

Var 1

0 , 973*

1 , 000

0 ,9 0 1 *

0 , 877*

0 ,707*

0 , 539

Var 2

0 , 931 *

0 , 901 *

1 ,000

0 , 764*

0 ,676*

0 , 494

Var 3

0 , 906*

0 , 8 77*

0 ,764*

1 , 000

0 ,609*

0 , 464

Var 4

0 , 782 *

0 , 707*

0 ,676*

0 , 609 *

1 ,000

O, 1 3 1

Var 5

0 , 563*

0 , 539

0 ,494

0 , 464

0,1 31

1 , 000

Significncia (unilateral)

<

P refc io

Subnational politics in the 1 980s: organization, reorganization and economic development.

Ta b e l a F. 1

-------

1. Ver Putnam, Robert D. ; Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. Attitude stability
among ltal ian elites. American Journal of Political Science, 23:463-94, Aug. 1 979; Putnam,
Robert D.; Leonardi , Robert & Nanetti, Raffaella Y. Le regione "mi surate". Il Mulino,
24: 2 1 7-43 , Mar./Apr. 1 980; Leonardi , Robert; Nanetti, Raffaella Y. & Putnam, Robert D.
Devolution as a poltica! process: the case of Italy. Publius, 11 :95- 1 1 7, Winter 1 98 1 ; Put
nam, Robert D.; Leonardi, Robert; Nanetti, Raffaella Y. & Pavoncello, Franco. Sul ren
dimento delle istituzioni: il caso dei governi regional i italiani. Rivista Trimestrale dei
Diritto Pubblico, 2:438-79, 1 98 1 ; Putnam, Robert D . ; Leonardi, Robert; Nanetti, Raffaella
Y. & Pavoncello, Franco. L'evaluation de l' activite regionale: le cas ital ien. Pouvoirs,
1 9: 39-5 8, 1 98 1 ; Putnam, Robert D. ; Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. L'i stituzio
nalizzazione delle regione in Italia. Le Regioni, 1 0: 1 .078- 1 07, nov./dic. 1 982; Putnam,
Robert D. ; Leonardi, Robert; Nanetti , Raffaella Y. & Pavoncello, Franco. Explaining in
sti tutional success: the case of Italian regional government. American Political Science Re
view, 77:55-74, 1 983; Putnam, Robert D. ; Leonardi, Robert & Nanetti , Raffaella Y. La
pianta e le radici: il radicamento dell 'istituto regionale nel sistema politico italiano. Bo
logna, Il Mulino, 1 985 ; Leonardi, Robert; Putnam, Robert D. & Nanetti, Raffaella Y. Il
caso Basilicata: l 'effetto regione da! 1970 a! 1986. Bologna, Il Mulino, 1 987; Nanetti, Raf
fael la Y. ; Leonardi , Robert & Putnam, Robert D. The management of regional policies: en
dogenous explanations of peJformance. In: Picard, Louis A. & Zari ski , Raphael (eds.).

COM PON ENTES DO N D I C E D E TRADIES D E


PARTIC I PAO C VICA, 1 860-1 920

Varive l 1

N O TA S

New York, Praeger, 1 987. p. I03- 1 8 ; Putnam, Robert D. ; Leonardi , Robert & Nanetti, Raf
faella Y. Indagini sul governo reg ional e dei Friuli-Venezia Gi uli a. In: Agnelli, Arduino &
Bartole, Sergio (eds.). La regione Friuli- Venezia Giulia. Bologna, Il Mulino, 1 987. p. 499563; Leonardi, Robert; Nanetti, Rctffaella Y. & Putnam, Robert D. Italy - territorial pol
itics in the post-war years: the case of regional reform. In: Rhodes, R. A. W. & Wright,
Vincent (eds.). Tensions in territorial politics of Western Europe. London, Frank Cass,
1 987. p. 8 8- 1 07.
2. Ver, em especial, Nanetti, Raffaella Y. Growth a n d territorial policies: the ltalian
model of social capitalism. New York, Pinter, 1 988; Leonardi, Robert & Wertman, Dou
glas A. ltalian Christian Democracy: the politics of dominance. London, Macmillan,
1 989; Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. (eds.). The regions and European inte
gration: the case of Emilia-Romagna. New York, Pinter, 1 990; Leonardi, Robert. Regions
and the European Community: the regional response to the single market in the under
developed parts of the EC. London, Frank Cass, 1 992.
Capt u l o 1

0,01 .

I ntro d u o : estudo do d e se m p e n h o i n stitu c i o n a l


I.

Ver o mapa dessa vi agem na pgina 1 8.


2. Para um relato pormenorizado do desastre de Seveso e suas consequenci as, ver
Reich, Michael R. Toxic politics: responding to chemical disasters. lthaca, Cornell Uni
versi ty Press, 1 99 1 . p. 98- 1 39.

2i2

N O TAS D A S P G I N AS

3 . Ver Moe, Terry M . The new economics of organization. A merican Journal of Po


Geoffrey & Buchanan, James M. The
New York, Cambridge University Press,
1 98 5 ; Shepsle, Kenneth A. Institutional equilibria and equilibrium institutions. In: Weis
berg, Herbert F. (e<;i.). Poltica! science: the science of politics. New York, Agathon
Press, 1 986. p. 5 1 -8 1 ; Ostrom, Elinor. An agenda for the study of institutions. Public
Choice, 48: 3-25 , 1 986; Shepsle, Kenneth A. Studying insti tuti ons: some lessons from the
rational choice approach. Journal of Theoretical Politics, 1 : 1 3 1 -7, 1 989; Moe, Terry M.
Political insti tutions: the neglected side of the story. Journal of Law, Economics, a n d Or
ganization, 6:21 3-53, 1 990; e North, Douglass C. Institutions and a transaction costs the
ory of exchange. In: Alt, James E. & Shepsle, Kenneth (eds.). Perspectives on positive
political economy. New York, Cambridge University Press, 1 990. cap. 7.
4. Ver March, James G. & Ol sen, Johan P. Rediscovering institutions: the organi
zational basis of politics. New York, Free Press, 1 989; e Powell, Walter W. & Dimaggio,
Paul J. (eds.). The new institutionalism in organizational analysis. Chicago, University of
Chicago Press, 1 99 1 .
5 . Ver Skowronek, Stephen. Building a new American State. New York, Cambridge
University Press, 1 982; Evans, Peter B . ; Rueschemeyer, Dietrich & Skocpol, Theda (eds.).
Bringing the State back in . New York, Cambridge University Press, 1 985 ; e Hall, Peter.
Governing the economy: the politics of State intervention in Britain and France. New
York, Oxford University Press, 1 986.
6. Para uma explicao clara e convincente dessa interpretao, ver Shepsle, Studying
institutions.
7. Para uma discusso mais a fundo da avaliao do desempenho insti tucional, ver
o captulo 3 .
8. Para uma di scusso acerca d a evoluo dos estudos j urdicos formais e d o inst
tucionalismo como formas de anlise poltica, ver Eckstein, Harry & Apter, David (eds.).
Comparative politics: a reader. London, Free Press of Glencoe, 1 963. p. 1 0- 1 .
9. Ibid., p. 1 00.
1 0. Ver, em particular, a anlise de Mll sobre representao proporcional,. formas de
votao, e o papel e a composio dos governos parl amentares em "Consideraes sobre
o governo representa ti vo" .
1 1 . Eckstein & Apter, Comparative politics. p. 98. Outros exemplos do gnero so
Bryce, James. Modem democracies. New York, Macmi llan, 1 92 1 , e Laski, Harold. A
grammar of politics. 4 ed. London, George Allen and Unwin, 1 938. Entre a gerao de
acadmicos influenciados pelos eventos ligados 11 Guerra Mundial, tornou-se popular
uma certa verso de estudos institucionais que salientava o papel vital desempenhado pelo
sistema elei toral na determinao de resultados polticos. Ver, por exemplo, Hermens, F.
A. Democracy or anarchy ? A study of proportional representation . Notre Dame, Indiana,
The Review of Politcs, 1 941 , e Duverger, Maurce. Political parties: their organization
and activity in the modem State. New York, John Wiley, 1 954.
1 2. Israel , Arturo. lnstitutional development: incentives to pe1jormance. Bal timore,
Johns Hopkins University Press, 1 987.
1 3. Ostrom, Elinor. Governing the commons: the evolution of institutions for collective
action. New York, Cambridge University Press, 1 990. Para uma anlise mais detalhada
dos dilemas da ao coletiva, ver captulo 6.
1 4. Dahl , Robert A. Polyarchy: participation and opposition. New Haven, Yale Uni
versity Press, 1 97 1 ; Lipset, Seymour Martin. Political man . New York, Doubleday, 1 960.
1 5. Israel, lnstitutional pe1jormance. p. 1 1 2.
litical Science, 78:739-77, Nov. 1 984; Brennan,
reason of rufes: constitutional political economy.

N O TAS DAS P G I N A S

23-6

27-34

2i3

1 6. Almond, Gabriel A. & Verba, Sidney. The civic culture: political attitudes and de
Princeton, Princeton University Press, 1 963. Para anlises polti
cas comparativas abrangentes com base em variveis socioculturais, ver, entre outros,
Eckstein, Harry & Gurr, Ted Robert. Patterns of authority: a structural basis for political
inquiry. New York, John Wiley and Sons, 1 975 ; Beer, Samuel. British politics in the col
lectivist age. New York, Norton, 1 982; King, Anthony. Ideas, insttutions and the policies
of government. British Journal of Political Science, 3 :29 1 - 3 1 3, 1 973; Inglehart, Rona1d.
Culture shift in advanced industrial society. Princeton, N. J., Princeton University Press,
1 990; Thompson, Michael; Ellis, Richard & Wildavsky, Aaron. Cultural theory. S an Fran
cisco, Westview Press, 1 990; e Eckstein, Harry. Regarding politics: essays on political
theory, stability, and change . Berkeley, University of Calfornia Press, 1 992. caps. 7-8 .
1 7 . Tocqueville, Alexis de. Democracy i n Ame rica. Edited by J. P. Mayer and trans.
by George Lawrence. Garden City, N. Y., Anchor Books, 1 969.
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ganization. Berkeley, California, University of California Press, 1 95 3 . p. 250. Ver tambm
Rokkan, Stein. The structuring of mass poltics in the small European democracies. Com
parative Studies in Society and History (1 0): 173, 1 968, para uma discusso do dilema en
frentado pelo cientista social, que se v entre "[a] obrigao de reduzir a babei de fatos
empricos a um corpo de proposies gerais parcimoniosamente organizado . . . [e a] presso
para tratar cada caso sui geheris como uma configurao singular que faz j us a uma in
terpretao prpria".
1 9. Os resultados passam nesse teste quando acertam o pesquisador no meio dos olhos.

mocracy in five nations.

Captu l o 2
M u d a n a das regras: duas dcadas de desenvolvim e nto i n stitu cio n a l

1. Tarrow, Sidney. Local constraints on regional reform: a comparison of ltaly and


France. Comparative Politics, 7:36, Oct. 1 974.
2. Para a clssica discusso sobre insti tucionalizao e desenvolvimento poltico, ver
Huntington, Samuel P. Political arder in changing societies. New Haven, Yale University
Press, 1 968.
3 . March, James G. & Olsen, Johan P. Rediscovering institutions: the organizational
basis of politics. New York, Free Press, 1 989. p. 1 59, 1 64.
4. Apud Eckstein, Harry. Poltica! culture and change. American Political Science
Review, 84: 254, 1 990. Para um exame das conseqncias das tentativas de criar novas
insti tuies subnacionais na Frana entre 1 870 e 1 990, ver Schmidt, Vivien A . De
mocratizing France: the political and administrative h istory of decentralization . New
York, Cambridge University Press, 1 990.
5. Allum, Percy A. & Amyot, G. Regionalism in Italy: old wine in new bottles? Par
liamentary Affairs, 24:53-78, Winter 1 970/7 1 .
6 . Noether, Emiliana. In: De Rosa, Luigi & Di Nolfo, Ennio (eds.). Regionalismo e
centralizzazione nella storia di Italia e Stati Uniti. Firenze, Olschki , 1 986. p. 34.
7. Lepschy, Giulio. How popular is ltalian? In: Baranski, Zygmunt G. & Lumley,
Robert (eds.). Culture and conflict in post-war ltaly: essays on mass and popular cultwe.
London, Macmillan, 1 990. p. 66.
8. Ver Ghisalberti, Carla. Accentramento e decentramento in Italia. In: De Rosa &
Di Nolfo (eds.). Regionalismo e centralizzazione. A deciso dos unificadores da Itlia de
rej ei tar o regionalismo como substituto do centralismo continua a ser debatida pelos his
toriadores italianos. Para uma slida argumentao de que o atraso sociocultural do Sul

21 4

N O TAS D AS P G I N A S

34-4 1

tornou-o despreparado para a autonomia local, ver Tullio-Altan, Carla. La nostra Italia:
arretratezza socioculturale, clientelismo, trasformismo e rebellismo dall ' Unit ad oggi.
Milano, Feltrinelli, 1 986. p. 50-2.
9. Cl ark, Martin. Modem Italy 1871 -1 982 . New York, Longman, 1 984. p. 58; Fried,
Robert C. Planning the eterna! city: Roman politics and planning since World War li.
New Haven, Yale University Press, 1 973. p. 1 68-9; Zari ski, Raphael . Italy: the politics of
uneven development. Hinsda1e, Illinois, Dryden Press, 1 972. p. 1 21 -2.
1 0. Allum, Percy A . ltaly: republic without government ? New York, Norton, 1 973.
p. 22 1 - 3 ; Fried, Robert C. The ltalian prefects. New Haven, Yale Universi ty Press, 1 963.
1 1 . Clark, Modem Italy. p. 58-6 1 .
1 2. Para uma anlise semelhante das relaes centro-periferia na Itlia n o i ncio dos
anos 70, quando a reforma regional estava em andamento, ver Tarrow, Sidney. Between
center and periphery: grassroots politicians in Italy and France. New Haven, Yale Uni
versity Press, 1 977.
1 3. Clark, Modem Italy. p. 238-40.
14. Para uma descrio mai s detal hada do movimento de reforma regional, ver Leo
nardi, Robert; Nanetti , Raffaella Y. & Putnam, Robert D. Devolution as a poltica! pro
cess : the case of Italy. Publius, 11 : 95- 1 1 7, Winter 1 98 1 ; Leonardi, Robert; Nanetti ,
Raffaella Y. & Putnam, Robert D. Italy - ten-itorial politics in the post-war years : the
case of regional reform. In: Rhodes, R. A. W. & Wright, Vincent (eds.). Tensions in the
territorial politics of Western Europe. London, Frank Cass, 1 987. p. 88- 1 07 ; Gourevitch,
Peter. Reforming the Napoleonic State: the creation of regional governments in France
and Italy. In: Tarrow, Sidney; Katzenstein, Peter J. & Graziano, Luigi (eds.). Territorial
politics in industrial nations. New York, Praeger, 1 978. p. 28-63; e Tarrow, Local con
straints on regional reform. p. 1 -36.
1 5 . Os governos regionais foram estabelecidos por volta de 1 949 na Siclia, Sardenha,
Valle d 'Aos ta e Trentino-Alto Adige. A criao da quinta regio especial , Friuli-Veneza
Giulia, dificultada pela disputa com a Iugoslvia pela posse de Trieste, foi postergada at
1 964.
1 6. Mais de 7% da populao da Itl ia meridional mudaram-se para o Norte em ape
nas cinco anos, 1 958-63. Ver Ginsborg, Paul . Family, culture and politics in contemporary
Italy. In: Baranski, Zygmunt G. & Lumley, Robert (eds.). Culture and conflict in postwar
ltaly: essays on mass and popular culture. London, Macmillan, 1 990. p. 33; e Ginsborg,
Paul . A history of contemporary ltaly: society and politics 1 943-1 988. London, Penguin
Books, 1 990. p. 2 1 8-20.
1 7. Allum, Italy: republic without g overnmen t ? p. 236.
1 8. Clark, Modern Italy. p. 39 1 -2.
1 9. XV rapporto/1 981 sul/a situazione social de! paese ; censis ricerca. Roma, Franco
Angel i, 1 98 1 . p. 503. Por volta de 1 99 1 o total de burocratas regionai s chegara a 90 mil ;
Il Messaggero. Roma, 1 0-8- 1 99 1 : 12.
20. Ottavo rapporto sullo stato dei poteri locali/1991 . Roma, Sistema Permanente di
Servizi, 1 99 1 . p. 2 3 1 -40. Apesar de as regies reivindicarem para si maior autoridade
tributria, as receitas arrecadadas diretamente pelas regies (ao contrrio das verbas trans
feridas pelo Estado) caram de 4,3% em 1 980 para 1 ,8% em 1 989. Essa incompatibilidade
entre uma autoridade centralizada para a receita tributria e uma autoridade descentralizada
para a despesa continua sendo um srio obstculo autonomi a e responsabilidade fi
nanceiras regionais. Como mostra a tabel a 2.7, a maioria dos italianos apia as reivindi
caes regionais por maior autonomi a financeira, e em 1991 novas propostas de reforma
desse tipo estavam sendo seriamente cogitadas. Ver Il Messaggero. Roma, 1 0-8- 1 99 1 . p. 1 2 .

N O TA S DAS P G I N AS

4 1 -9

215

2 1 . Weber, Max. Politics a s a vocation. In: Gerth, H . H. & Mills, C. Wright (eds. and
trans.) . From Max Weber: essays in sociology. New York, Oxford University Press, 1 958.
p. 1 28.
22. Neste captulo, a descrio das mudanas que vm ocorrendo na elite poltica re
gional baseia-se em sondagens que real izamos j unto aos conselheiros regionai s de seis
diferentes regies em 1 970, 1 976, 1 98 1/82 e 1 989.
23. Fedele, Marcello. A utonomia politica regionale e sistema dei partiti. Milano, Giuf
fre, 1 988. p. 1 8, 42. A amostra de regies de Fedele idntica nossa, a no ser pelo
fato de ele incluir a Toscana em vez de Basilicata, e de s constarem de sua amostra de
partidos a DC, o PCI e o PSI, enquanto a nossa inclui os partidos minoritrios.
24. A exceo si gni ficativa o Lcio (a regio centrada em Roma): grosso modo,
metade de seus conselheiros provm de outras regies, sobretudo do Sul. Essa quantidade
de recm-chegados no consel ho do Lcio reflete o influxo rpido e constante de imi
grantes sulistas para Roma nas ltimas quatro dcadas.
25. A menor rotatividade por vezes considerada um indicador de insti tucionalizao
legislativa, mas isso no se aplica to bem ao caso regional italiano. A rotatividade era
rel ativamente pequena poca dos primeiros conselheiros; doi s teros dos eleitos em 1 970
foram reeleitos em 1 975 ; um nvel de estabilidade bem elevado, se comparado a outras
legislaturas subnacionai s. Todavia a rotatividade aumentou moderadamente para cerca de
50% nas legislaturas subseqentes, fazendo com que o mandato mdio no conselho re
gional se estabilizasse em pouco menos de doi s perodos de cinco anos.
26. Para uma anlise sobre a insti tucionalizao no Congresso norte-americano, na
qual se abordam muitas das questes aqui levantadas, ver Polsby, Nelson W. The insti
tutionalization of the U.S . House of Representatives. American Poltica! Science Review,
62 : 1 44-68, Mar. 1 968.
27. Grande parte dessa mudana ocorreu antes mesmo do advento da era de Thatcher
e Reagan, estando concluda antes do colapso do comunismo no Leste europeu.
28. Esses resultados so plenamente confirmados pelo questionrio que solicitava aos
conselheiros que si tuassem cada partido pol tico numa escal a esquerda-direita de 1 00 pon
tos . Entre 1 970 e 1 989, o posicionamento mdio dos partidos de direi ta tendeu para a es
querda, enquanto os partidos de centro oscilaram numa estreita faixa situada no mei o da
escala, de modo que, no todo, os partidos convergiram para o centro do espectro poltico.
29. Estudos comparativos revelaram padres contrastantes de consenso entre as elites
e as massas, incluindo-se a um modelo de "elite competitiva" (no qual as distncias entre
os partidrios so maiores no nvel da el ite), um modelo de "elite consensual" (no qual
as distncias entre os partidrios so maiores no nvel das massas) e um modelo de "elite
coalescente" (no qual as distncias entre os partidrios so maiores no nvel intermedirio
dos mil itantes e menores no nvel da el ite). Em geral sustenta-se que uma elite unida go
verna com mais eficcia e estabilidade do que uma elite desunida, ainda que tambm de
modo mais ol igrquico. Para uma discusso terica sobre esse tema, bem como citaes
da literatura pertinente, ver Putnam, Robert D. The comparative study of political elites.
Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall, 1 976. p. 1 1 5-32.
30. A anlise resumida nesse pargrafo baseia-se em descries quanti tativas do "es
tilo poltico" como as encontradas em Putnam, Robert D. The beliefs of politicians: ide
ology, conflict, and democracy in Britain and Italy. New Haven, Yale University Press,
1 973 . p. 34-4 1 . As sondagens de 1 989 restri ngiram-se a perguntas bem especficas, que
no permitiam a ampla discusso de questes polticas.

21 6

N OTAS DAS PG I NAS

51 -60

3 1 . Sartori, Giovanni . European political parties : the case of polarized pluralism. In:
LaPalombara, Joseph & Weiner, Myron (eds .). Political parties and political development.
Princeton, Princeton University Press, 1 966. p. 1 37-76.
32. Para uma discusso desse "problema" em conj uno com as transformaes do
ps-guerra nos sistemas partidrios da Europa ocidental , ver Kirchheimer, Otto. The trans
formation of the Western European party systems. In: LaPalombara & Weiner (eds.), Po
litical parties and political development. p. 1 77-200.
33. Uma lista exaustiva das explicaes possveis abrangeria vrios subtipos e hbri
dos, como mudana cclica combinada com afastamento seletivo. (Atribuir a moderao
simplesmente ao envelhecimento dos polticos, por exemplo, no resolve, pois a idade m
dia dos sucessivos conselhos no mudou.) Para escolher entre essas alternativas complexas
seria necessrio efetuar anlises mais aprofundadas e dispor de dados mais consistentes do
que os nossos. As trs teorias mencionadas no texto so as mais plausveis e parcimo
niosas.
34. Como na sondagem de 1 989 no tornamos a entrevistar os respondentes da son
dagem de 198 1 /82, no podemos transportar para os anos 80 essa anlise detalhada das
mudanas.
35. A anlise estatstica da mudana social notoriamente labirntica; os dados per
tinentes esto no apndice B.
36. Ver LaPalombara, Joseph. Italy: fragmentation, isolation, and alienation. In: Pye,
Lucian W. & Verba, Sidney (eds.). Political culture and political development. Princeton,
Princeton University Press, 1 965. p. 282-329; e Putnam, Beliefs of politicians. p. 56-8, 8290.
37. Huntington, Samuel P. , Political arder in changing societies. p. 20.
38. Mesmo na Calbria, unanimemente considerada a regio de pior desempenho,
James Walston (The Mafia and clientelism: roads to Rome in post-war Calabria. New
York, Routledge, 1 988. p. 79, 1 27) sustenta que o advento do governo regional fez di
m.i nuir consideravelmente a importncia de deputados e ministros e do prefeito, conferindo
maior poder s autoridades regionais.
39. A proporo de coligaes governamentai s regionais que no resistiram a mais de
seis meses de crise poltica nacional caiu de 37% em 1 970-75 para 8% em 1985-90.
Fedele, Marcello. I processi politico-isti tuzionali nei sistemi regionali . Roma, Camera dei
Deputati, 1 990. (Relatrio de Pesquisa Comisso Parlamentar de Inqurito Regional,
Dossi n 4 16, 1 0 Legisl atura.) Agradecemos a Nando Tasciotti por ter-nos mostrado esse
rel atrio.
40. Em 1 970, geralmente um conselheiro tinha mais contatos com os l deres partid
rios locais do que com os membros do gabinete regional, mas essa tendncia tambm in
vertera-se por volta de 1 989.
4 1 . Nas decises do eleitorado, segundo os conselheiros, tanto os lderes partidrios
nacionais, regionais e locais quanto as plataformas partidrias regionais e locais tm im
portncia mnima.
42. O centro de pesquisa da Conferncia de Presidentes Regionais (Cinsedo) estimou
que 82% dos recursos destinados s regies "ordinri as" (mas somente 36% dos recursos
das regies "especiais") dependem de decises tomadas em Roma. Ver Il Messaggero. Ro
ma, 1 0-8- 1 991 . p. 1 2.
43. Zariski, Raphael . Approaches to the problem of local autonomy : the lessons of
Italian regional devolution. West European Politics, 8:64-8 1 , July 1 985; Dente, Bruno. In
tergovernmental relations as central control policies : the case of Italian local fi nance. Gov
ernment and Policy, 3:383-402, 1 985.

N O TA S D A S P G I N A S

60-7

217

44. Morton Grodzins (The American system: a n e w view of government i n the United
Edi ted by Daniel Elazar. Chicago, Rand McNally, 1 966. p. 8-9, 1 4) criou essa
metfora para descrever as relaes intergovernamentais nos Estados Unidos .
45. Ver Zariski, Approaches to the problem of local autonomy ; e Bellini, Nicola. The
management of the economy in Emilia-Romagna: the PCI and the regional experience. In:
Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. (eds.). The regions and European integration:
the case of Emilia-Romagna. New York, Pinter, 1 990. p. 1 2 1 .
46. vasta a literatura recente sobre descentralizao e relaes centro-periferia nos
Estados ocidentais. Para um valioso compndio de estudos comparativos, ver Tarrow,
Katzenstein & Graziano (eds.), Territorial politics in industrial nations; Sharpe, L. J. (ed.).
Decentralist trends in Western democracies. Beverly Hills, Sage, 1 979; Mny, Yves &
Wright, Vincent (eds.). Centre-periphery relations in Western Europe. London, Allen &
Unwin, 1 985 ; Rhodes & Wright (eds.), Tensions in the territorial politics of Western Eu
rape; e Page, Edward C. & Goldsmith, Michael J. (eds.). Central and local government
relations: a comparative analysis of West European unitary States. Beverly Hills, Sage,
1 987 .
47. Curiosamente, o eleitor comum um pouco menos severo para com as regies no
tocante a esse aspecto; somente 40-45% concordaram com essa afirmao nas sondagens
que realizamos em 1 982, 1987 e 1 988.
48. A tabela 2.5 baseia-se na sondagem nacional de lderes comunitrios que rea
lizamos em 1 982. Obtivemos resultados praticamente idnticos na sondagem de lderes co
munitrios realizada em regies selecionadas em 1 989.
49. Infelizmente, essas crticas so mai s acerbas justamente nos setores (indstria,
mo-de-obra, agricultura e comrcio) que tm mais contato com a administrao regional;
as autoridades locais so um pouco mai s tolerantes com as deficincias administrativas re
gionais, talvez por conhecerem as frustraes da gesto pblica na Itlia.
50. Anlise mais detalhada mostra que, em quase todos os setores, os porta-vozes dos
grupos pequenos - pequenas cidades, pequenos agricultores, pequenos empresrios etc.
- so mais favorveis reforma regional do que os porta-vozes dos grupos maiores.
Parece que os pequenos grupos de interesse so especialmente sensveis s vantagens de
lidar com o governo regional, em comparao com a distante burocracia romana.
5 1 . Putnam, Robert D. The pol itical attitudes of senior civil servants in Western Eu
rope : a prel iminary report. British Journal of Political Science, 3:278, 1 973.
52. Ironicamente, o conhecimento acerca do governo regional era menor nas duas
regies sulistas "especiais", as mai s antigas de todas. Em 1 982, 50% dos cidados da
Siclia e da Sardenha disseram j amais ter ouvido falar de seus governos regionais, que en
to j contavam mais de 35 anos de exi stncia.
53. Jennings, M. Kent & Zeigler, Harmon. The sal ience of American State pol itics.
American Political Science Review, 64:523-35, 1 970.
54. As respostas s perguntas que constam da tabel a 2.7 apresentaram notvel cons
tncia nas sondagens feitas nos anos 80.
55. Como depoi s apresentaremos mais provas da justificada insatisfao sulista com as
deficincias de seus governos regionais, cabe ressaltar que o apoio maior autonomia re
gional nas questes relacionadas na tabela 2.7 quase to expressivo no Sul quanto no
Norte.
56. Em todas as anlises de dados deste livro, "Norte" refere-se a todas as regies da
Toscana, da mbria e de Marche para cima, e "Sul", a todas as regies do Lcio e de
Abruzos para baixo.
States.

218

N O TA S D A S P G I N AS

67-77

57. Tal generalizao refere-se aos que disseram estar "muito" o u "razoavelmente" sa
tisfeitos. Duas das 20 regies, Valle d' Aos ta e Molise, so demasiado pequenas para
aparecerem nas amostras populares nacionais, estando portanto excludas dessa anlise.
58. A fi gura 2.9 baseia-se em nossa sondagem de 1 988, mas em todas as demais ob
serva-se essa tendnci a.
59. Comeamos a formular essas perguntas aos l deres comunitrios em 1 976, mas s
as inclumos nas sondagens de opinio pbl ica em 198 1 .
60. Em todas as nossas sondagens de opinio pblica, o fator juventude nunca est
rel acionado com as avaliaes sobre as atividades do governo regional , embora seja um
forte determinante do apoio idia da reforma regional. Em outras palavras, existe maior
probabilidade de os italianos mai s jovens serem "crti cos simpatizantes" .
6 1 . Ver Fedele, I processi politico-istituzionali nei sistemi regi onali , e os dados apre
sentados pgina 55, acima.
62. Agradecemos ao instituto de pesquisa de opinio Doxa por sua colaborao em
nosso estudo, inclusive pondo nossa disposio dados de suas pesquisas anteriores .
63. Para garantir a comparabilidade ao longo do tempo, os dados sobre os lderes co
munitrios que constam da tabela 2.9 referem-se exclusivamente s seis regies seleciona
das, mas em 1 982 e 1 989, quando inclumos outras regies na amostra, a distribuio da
opinio naquelas sei s regies refletia fielmente a opinio nacional.
64. Em 1 987, os eleitores sulistas declararam, numa relao de 37 para 24%, que a
reforma regional trouxe mais benefcios do que prejuzos; no Norte, essa relao foi de
45 para 1 1 %. Em 1 989, os lderes comunitrios sulistas, numa relao de 54 para 1 5 %,
viram mais benefcios do que prej uzos na reforma regional ; entre os lderes comunitrios
nortistas, essa relao foi de 68 para 3%. Ver tambm a nota 55 .
65 . Noelle, Elisabeth & Neumann, Erich Peter. Jahrbuch der Offentlichen Meinung.
Allensbach, Institut fr Demoskopie, 1 967. p. 45 8 ; Noelle-Neumann, Elisabeth. The Ger
m ans: public opinion polls, 1967-1 980. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1 9 8 1 .
p. 1 7 5 ; e resul tados eleitorais alemes no-publicados que nos foram fornecidos pelo
Doxa (Milo) . Arnold Brecht, em Federalism and regionalism in Germany (New York,
Oxford University Press, 1 945), estuda o federalismo e o regionalismo alemes desde a
era que precedeu a unificao alem na dcada de 1 870. Para um exame abrangente das
relaes intergovernamentais alemes, ver Hesse, Joachim Jens. The Federal Republic of
Germany : from co-operative federalism to joint policy-making. In: Rhodes & Wright
(eds.), Tensions in the territorial politics of Western Europe. p. 70-87.
66. Ver Il Messaggero. Roma, 1 0-8- 1 99 1 . p. 1 2; La Repubblica. Roma, 20- 1 1- 1 99 1 .
p . 1 7 ; e Ottavo rapporto sullo stato dei pote ri locali/1 991 . p . 1 8-9.
Captu l o 3
Ava l i ao do desem pen h o i n stitu c i o n al

1 . Dahl, Robert A. The evaluation of political sy stems. In: Pool, Ithiel de Sola (ed.).
New York, McGraw-Hill, 1 967.
p. 1 79.
2. Shepsle, Kenneth. Responsiveness and governance. Political Science Quarterly,
1 03:46 1 - 84, Fali 1 988.
3. Dahl , Robert. Polyarchy: participation and opposition . New Haven, Yale Univer
sity Press, 1 97 1 . p. 1 . Ver tambm Mill, John Stuart. Of the proper functions of repre
sentatives bodies. In: MacCallum, R. B. (ed.). "On liberty " and " Considerations 011
representa tive governmen t " . Oxford, Basil Blackwell, 1 948 .
Contemporary political science: tmvard empirical theory.

N O TAS D A S P G I N A S

78-84

219

4 . N o jargo d a metodologia estatstica, esses quatro reqmsttos correspondem a vali


parecem afedr aspectos importantes do desempenho insti
indicadores esto inter-relacionados de um modo inteligvel
que nos permita combin-los num s ndice?), preciso comprovada (o ndice mantm-se
relativamente estvel ao longo do tempo?) e validade externa (os nmeros do ndice esto
estreitamente relacionados com indicadores do desempenho institucional independentes?).
5. Eckstein, Harry. The evaluation of political performance: problems and dimensions.
Sage Professional Papers in Comparative Politics, 2 ( 1 - 17), 1 97 1 ; e Gurr, Ted Robert &
McClelland, M . Political performance: a twelve-nation study. Sage Professional Papers in
Comparative Politics, 2 ( 1 - 1 8), 197 1 .
6 . Pennock, J . Roland. Political development, political sy stems, and political goods.
World Politics, 1 8 : 42 1 , 1 966.
7. Eckstein, Evaluation of pol itical performance. p. 8.
8. Como os ciclos eleitorais das cinco "regies especiais" seguem um calendrio
ligeiramente diferente, usamos os dados relativos aos perodos legislativos que correspon
dem mais de perto ao perodo 1 975-85 . Agradecemos ao professor Marcello Fedele, que
generosamente ps nossa disposio os dados sobre estabilidade do gabinete prove
nientes do proj eto mencionado em "I processi politico-istituzionali nei sistemi regionali".
9. Os dados foram extrados de Secando rapporto sul/o stato dei poteri locali, 1 985
(Roma, Sistema Permanente di Servizi , 1 985. p. 1 63 ) , complementados por dados colhidos
diretamente com os governos regionai s.
1 O. XV rapporto 1 981 sulla situazione sociale de! paese, censis ricerca. Roma, Franco
Angel i, 1 9 8 1 . p. 509.
1 1 . Ver nota 30. Para uma descdo detalhada de nossos mtodos de avaliao, j un
tamente com uma expl icao das pontuaes especficas atribudas a cada regio em cada
rea de atuao, ver Putnam, Robert D. La pianta e le radici: il radicamento dell 'istituto
regionale nel sistema politico italiano. Bologna, Il Mulino, 1 985. p. 203-78. Para um re
lato das iniciativas polticas relevantes nas mais eficientes das 20 regies, ver Nanetti,
Raffaella Y. Social , planning, and environmental policies in a post- industrial society. In:
Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. (eds.). The regions an d European integration:
the case of Emilia-Romagna. New York, Pinter, 1 990. p. 1 45-70. Coube professora
Nanetti desenvolver essa parte de nosso projeto.
1 2. Ver Walker, Jack L. The diffusion of innovations among the Amedcan States.
American Political Science Review, 63: 8 80-99, 1 969.
1 3 . A "carga fatorial" na tabela 3. 1 refere-se correl ao entre um indicador espe
cfico e o ndice composto, que um escore fatodal baseado numa anlise de compo
nentes principais dos 1 2 subescores. Essa a maneira mais vlida e confivel de
combinar mltiplos indicadores de uma vad vel terica num nico ndice; ver Zeller, R.
A. & Carmines, E. G. Measurement in the social sciences. New York, Cambridge Uni
versity Press, 1 980. Todos os ndices deste livro baseiam-se nessa tcnica.
1 4. A d gor, nossa pontuao baseia-se no percentual de meses em que uma deter
minada lei modelar esteve em vigor entre a data de sua aprovao numa regio e dezem
bro de 1 984, quando encerramos a coleta de dados para essa parte do projeto. A partir
de dezembro de 1 984, normalmente a lei modelar passou a vigorar em mais da metade
das regies. No caso das cinco regies especi ai s, no h dados referentes a essa varivel .
1 5. Esses dados sobre creches foram extrados de um paper indito apresentado por
Pierluigi Bersani rium seminrio internacional sobre participao e gerenciamento de
servios peditricos, Bolonha, 17 a 1 9- 1 0- 1 984.
dade aparente (os indicadores
tucional ?), valida de interna (os

220

N O TA S D A S P G I N A S

84-90

1 6. XIII rapporto 1 979 sulfa situazione sociale del paese, censis ricerca. Roma,
Fondazione Censis, 1 979. p. 4 1 0.
1 7 . Para uma descrio detalhada da poltica industrial de uma regio, ver Bellini,
Nicola; Giordani, Maria Grazia & Pasquini, Francesca. The industri al policy of Emilia-Ro
magna: the business service centres. In: Leonardi & Nanetti (eds.), Regions and European
integration. p. 1 7 1 -86.
1 8. poca, Friuli-Veneza Giulia e a Calbria tinham governos de centro, donde se
conclui que esse indicador no reflete meramente a predisposio ideolgica do gabinete
em exerccio. Os dados foram extrados de Primo rapporto sullo stato dei poteri locali
1 984. Roma, Sistema Permanente di Servizi, 1 984. p. 54.
1 9 . Primo rapporto sullo stato dei poteri locali 1 984. p. 50- 1 .
20. Ibid., p. 220.
2 1 . Nossa medida um ndice de escore fatorial dos vrios indicadores anuais, os
quai s esto estreitamente inter-relacionados; isto , as regies que aplicaram com mais
efici ncia os recursos destinados habitao em 1 979 foram tambm as mais eficientes
em 1 98 1 , 1 985 e 1 987. Entre as fontes destes dados esto: XIII rapporto 1 979 sulfa situa
zione sociale de! paese, censis ricerca. Roma, Fondazione Censis, 1 979. p. 476, 48 1 ; X V
rapporto 1 981 sulla situazione sociale de! paese, censis ricerca. Roma, Franco Angeli,
1 98 1 . p. 4 1 7 ; Cassese, Sabino (ed.). Annuario 1 985 delle autonomie loca/i. Roma, Edi
zione delle Autonomie, 1 984. p. 1 03 ; XXI rapporto 1 987 sulfa situazione sociale de!
paese, censis ricerca. Roma, Franco Angeli, 1 987. p. 794.
22. Robert Leonardi idealizou e dirigiu esse projeto.
23. Juntos, esses trs setores - agricultura, sade e ensino profi ssionalizante - res
pondem por dois teros dos gastos regionais. De todas as solicitaes, 33% foram aten
didas por carta, 57% exigiram contato telefnico e 1 0% precisaram de uma visita pessoal.
24. As 66 correl aes bidimensionais entre os 12 indicadores chegam em mdia a
0,43. Todas elas, exceto uma, seguem a direo certa, e dois teros so estatisti
r
camente relevantes no nvel 0,05, apesar do reduzido nmero de caso. O primeiro fator
a emergir de uma anlise fatorial de principais componentes - em que se baseia o
ndice de desempenho institucional - responde por mais da metade da variao comum
entre os 12 indicadores.
25. Para uma descrio detalhada dessa pesquisa anterior, ver Putnam, Robert D.; Leo
nardi, Robert; Nanetti , Raffaella Y. & Pavoncello, Franco. Explaining institutional success:
the case of Italian regional government. American Political Science Review, 77:55-74,
Mar. 1983.
26. Na literatura sobre polticas pblicas h um amplo debate acerca da importncia
da opinio popular na avaliao dos servios municipais. Para um bom apanhado desse
debate, ver Brudney, Jeffrey L. & England, Robert E. Urban policy making and subjective
service evaluations: are they compatible? Public A dministration Review, 42: 1 27-35, Mar./
Apr. 1 982. Para uma avaliao positiva da importnci a da opinio popular, ver Parks,
Roger. Complementary measures of pol ice performance. In: Dolbeare, Kenneth M. (ed.).
Public policy evaluation. Beverly Hills, California, Sage, 1 975. p. 1 85-2 1 5 (Sage Year
book of Politics and Public Policy) ; Rossi, Peter & Berk, Richard A. Local roots of black
alienation. Social Science Quarterly, 54:74 1 -58, Mar. 1 974; e Schuman, H. & Gruenberg,
B. Dissati sfaction with city services: is race an important factor? In: Hahn, Harlan (ed.).
People and politics in urban society. Beverly Hills, California, Sage, 1 972. p. 369-92.
Para uma avaliao negativa da importncia da opinio popular, ver Stipak, Bri an. Citizen
satisfaction with urban services: potential misuse as a performance indicator. Public Ad
ministration Review, 39:46-52, Jan./Feb. 1 979.
=

N O TA S D A S P G I N AS

90-5

221

27. Sti pak, Citizen satisfaction with urban services.


28. Essas sondagens nacionais foram realizadas, a nosso pedido, pelo instituto de pes
quisa de opinio Doxa em 1 977, 1 979, 1 98 1 , 1982, 1 987 e 1 988. De u a sondagem para
0,7-0,8,
outra observou-se uma estreita correlao entre os escores das regwes (r
nmros que so significativamente atenuados pelo erro de amostragem). Nosso ndic e e
. .
satisfao popular um escore fatorial baseado numa an lise de componentes pncipas
do grau mdio de satisfao regional em cada uma das sei sondagens; a po deraao me
dia desse ndice 0,87. Duas regies, Valle d' Aosta e Mohse, por serem mmto pequenas,
foram excludas das sondagens feitas pelo Doxa e, logo, dessa anlise.
29. No entendemos bem por que os cidados de Trentino-Alto Adige mostram-se
mais satisfeitos com seu governo regional do que caberia esperar de seu desempenho.
Contudo, existe nessa regio alpina uma minori a tnica de l ngua alem para a qual o go
.
verno regional representa um grau significativo de autonomia tnica e um reconhecimento
de sua condio especial. Talvez esses Sdtimler estej am particularmente satisfeitos com
0 simbolismo dessa regio "especi al", independentemente de seu desempenho em termos
de administrao pblica. Excluindo-se dos clculos essa regio, a correlao entre sa
tisfao popular e nosso ndice de desempenho institucional aumenta ara r 0,90.
30. A satisfao popular est expressivamente relacionada com prticame te todos s
nossos indicadores de desempenho tomados isoladamente. As correlaoes mais fortes sao
(r entre parnteses) inovao legislativa ( 0,89) , estabilidade do gabinete (0,80), legislao
reformadora ( 0,74) e sensibilidade da burocracia (0,73 ) .
3 1 . Essa generalizao vlida entre a s regies e tambm dentro d e cad regia A
nica exceo parcial a essa generalizao que, no final dos anos 80, em mmtas regwes
a satisfao com todos os nveis de governo - naci onal, regional e local - cresceu um
pouco mais rapidamente nas ci dades pequenas do que nas cidades rades. No temos ex
plicao para esse curi oso fenmeno, mas isso no chega a preJUdicar nossa argumen
tao.
32. A fim de evitar ambigidades com relao aos papis da situao e da oposio,
excluram-se dessa figura os partidrios do PCI e d DC.
33. Ver tabela 2.5.
34. Metodologicamente, o efeito das amostras reduzidas e do erro de amostragem
deprimir ("atenuar") artificialmente as correl aes ; corrigindo-se essa atenuao, aumen
taria a correlao entre as opinies dos lderes e nosso ndice. Em outras palavras, os dados da figura 3.4 diminuem a verdadeira correl ao.
.
.
3 .4 I. dicam
35. Anlises separadas das regies "especiais" e "ordinrias" da figura
tendncias ligeiramente diferentes nos dois grupos, embora as amostras sejam mmto pe
quenas para que se possa ter certeza. O impacto que determinada diferen no des
.
penho exerce sobre o grau de satisfao parece ser um pouco awr nas reges espec a s
. .
do que nas regies ordinrias, talvez porque os lderes comumtanos das reg10es espe Iais
tenham tido mais tempo para tornarem-se adversrios convictos ou defensores convictos
do governo regional . Contudo, dentro de cada grupo de regies, sati sfao e desempenho
esto estreitamente correlacionados.
36. o desempenho do governo regional e a sati sfao dos cidados com se governo
regional tambm esto estreitamente rel acionados com o desempenho e a populandade os
governos locais dessas regies, como demonstra o apndice E. Isso indica que os pnn
cipais determinantes do desempenho governamental tm menos li ao com as polticas e
a personalidade de certas autoridades do que com o contexto soci al . Por outro lado, a sa
tisfao global com o governo nacional no guarda rel ao com nenhuma dessas outras
avaliaes; as regies onde o povo est relativamente satisfeito com os governos regional
=

N O TAS D A S P G I N A S

222

N OTAS DAS PG I NAS

95- 1 0 1

e local no so simplesmente habitadas por indivduos complacentes. Tais fatos so in


teiramente condizentes com a interpretao contextual do desempenho do governo apre
sentada nos captulos 4-6.
C a p tu l o 4
Expl icao do d e se m pe n h o i n stitu c i o n al

1 . Dahl, Robert A. Democracy and its critics. New Haven, Yale University Press,
1 989. p. 25 1 -4. Ver tambm Dahl , Polyarchy. p. 62-80. A fonte dos trabalhos empricos
mais recentes nessa rea Lipset, Seymour Martin . Political man. New York, Doub1eday,
1 960. cap. 2. Um bom apanhado dos trabalhos feitos nos anos 60 sobre modernizao e
democracia Cnudde, C. F. & Neubauer, D. Emprica! democratic theory. Chicago,
Markham, 1 969. Para uma anlise recente e sofisticada em que se confirma a correlao
entre desenvolvimento econmico e democraci a, ver Helliwell, Jolm. Empirical linkages
between democracy and economic growth. Cambridge, Mass., National Bureau of Eco
nomic Research, 1 992. (Nber Working Paper, 4.066.)
2. Bollen, Kenneth A. & Jackman, Robert W. Economic and noneconomic determi
nants of poltica] democracy in the 1 960s. Research in Political Sociology. 1 985. p. 3 8-9,
apud Huntington, Samuel H. The third wave: democratization in the late twentieth century.
Norman, Oklahoma, University of Oklahoma Press, 1 99 1 . p. 60.
3. Fried, Robert C. & Rabinovitz, Francine F. Comparative urban politics: a per
formance approach. Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1 980. p. 66.
4. A modernidade econmica aqui medida por um escore fatorial baseado na renda
per capita e no produto regional bruto, nas parcelas da fora de trabalho empregadas na
agricultura e na indstria, e nas parcelas do valor adicionado correspondentes agricultura
e indstria, tudo isso no perodo 1 970-77. H uma estreita correl ao entre esses com
ponentes (ponderao mdia 0,90). Todos esses indicadores, assim como mui tos outros
relativos a prosperidade e modernizao scio-econmica - de automveis a gua en
canada - dizem basi camente a mesma coisa.
5. O tamanho outro fator que diferencia a Lombardia cia Basilicata, mas, consi
derando todas as 20 regies, no h nenhuma correlao entre tamanho da populao e
desempenho institucional.
6. A correlao entre modernidade econmica e desempenho institucional r -0,03
no caso das regies mais desenvolvidas do quadrante superior direito da figura 4.2, e
0,05 no caso das regies menos desenvolvidas do quadrante inferior esquerdo.
r
7. Ver Pocock, J. G. A. The Machiavellian moment: Florentine poltica! thought and
the Atlantic Republican tradition. Princeton, Princeton University Press, 1 975.
8 . Evidentemente, nem "republicano" nem "liberal " tm nesse dilogo histrico o
mesmo significado que na atual poltica partidria americana. Para a cl ssica interpretao
liberal do pensamento poltico anglo-americano, ver Hartz, Loui s. The liberal tradition in
America . New York, Harcourt, Brace, 1 955.
9. Herzog, Don. Some questions for republicans. Political Theory, 14:473, 1 986.
1 0. Nesse ampl o debate, ver (entre muitos outros) Bellah, Robert N.; Madsen, Rich
ard ; Sullivan, William M.; Swidler, Ann & Tipton, Steven M. Habits of the hemt: indi
vidua!ism and commitment in American life. New York, Harper and Row, 1 986;
Kramnick, Isaac. Republ ican revisi onism revisited. American Historical Review, 87(3) :62964, June 1 982; Maclntyre, Alasdair. After virtue. Notre Dame, Notre Dame University
Press, 1 98 1 ; Pocock, The Machiavellian moment; Ross, Dorothy. The liberal tradition re
visited and the Republican tradition addressed. In: Higham, John & Conkin, Paul (eds.).
=

1 01 -4

223

Baltimore, Johns Hopkins University


Press, 1 979; Sandel, Michael. The procedural Republic and the unencumbered self. Po
litical Theory, 12: 8 1-96, 1 984; Skinner, Quentin. The idea of negative liberty: philosoph
ical and historical perspectives. In: Rorty, Richard; Schneewind, J. B. & Skinner, Quentin
(eds.). Philosophy in history. New York, Cambridge University Press, 1 984; Walzer,
Michael. Civility and civic virtue in contemporary America. In: Walzer, M. Radical prin
cipies . New York, Basic Books, 1 980; e Wood, Gordon. The creation of the American Re
public: 1 776-1 787. Chapel Hill , University of North Carol ina Press, 1 969.
1 1 . Apud Bellah et al ii, Habits of the heart. p. 28.
1 2. Hirsch, Harry N. The threnody of liberalism: consti tutiona1 1iberty and the renewal
of community. Poltica! Theory, 14:44 1 , 1 986.
1 3. Gal ston, William A. Liberal virtues. American Political Science Review, 82 : 1 .28 1 ,
1 988.
1 4. Na cinci a poltica emprica, essa forma de ver as diferenas de desempenho
democrtico inspirou-se em grande parte no estudo seminal de Gabriel A. Almond e Sid
ney Verba, The civic culture: political altitudes and democracy in five nations (Princeton,
Princeton University Press, 1 963).
1 5 . Walzer, Civility and civic virtue. p. 64.
1 6. Skinner, The idea of negative liberty. p. 2 1 8 .
1 7 . Tocqueville, Alexis de. Democracy in America. Edited b y J . P. Mayer and trans
lated by George Lawrence. Garden City, N.Y., Anchor Books, 1 969. p. 525-8.
1 8. Banfield, Edward C. The moral basis of a backward society. Chicago Free Press,
1 958. p. 85.
1 9. Aqui e ao longo de nossa discusso sobre a virtude cvica, valemo-nos das idias
de Weintraub, Jeff W. Freedom and community: the Republican virtue tradition and the
sociology of liberty. Berkeley, Universi ty of California Press, 1 992.
20. Walzer, Civility and civi c virtue. p. 62.
2 1 . Poggi , Gianfranco. Images of society: essays on the sociological theories of Toc
queville, Mm:t, and Durkheim. Stanford, Stanford University Press, 1 972. p. 59.
22. Granovetter, Mark. Economic action and social structure: the problem of embed
dedness. American Journal of Sociology, 91 :48 1 -5 1 0, Nov. 1985.
23. Hirschman, A1bert O. Getting ahead collectively: grassroots experiences in Latin
America. New York, Pergamon Press, 1 984. p. 57 et passim.
24. Tocqueville, Democracy in America. p. 5 1 3-4.
25. Ibid. , p. 5 1 5.
26. Almond & Verba, The civic culture. cap. 1 1 .
27. Lijphart, Arend. Democracy in plural societies. New Haven, Yale University Press,
1 977 . p. 1 0- 1 ; Li pset, Political man ; Truman, David. The govermnental process: political
interests and public opinion. New York, Knopf, 1 95 1 .
28. "Nada, a meu ver, merece mais ateno do que as associaes intel ectuais e mo
rai s da Amrica. As associaes polticas e industriais da Amrica saltam vista, mas as
outras costumam passar despercebidas." Tocqueville, Democracy in America. p. 5 1 7.
29. Tocqueville, Democracy i n America. p. 1 90.
30. Nem todas as associaes de indivduos que pensam da mesma forma so com
prometi das com os ideais democrticos ou organizadas de modo igualitrio; basta ver, por
exemplo, a Ku Klux Klan e o partido nazi sta. Ao avaliar a importncia que uma orga
nizao particular pode ter para o governo democrtico, h que considerar tambm outras
virtudes cvi cas, como tolernci a e igualdae.
New directions in American intellectual histOJ)'.

224

N O TA S D A S P G I N A S

N OTAS DAS PG I N AS

1 04-8

3 1 . Esman, Milton J. & Uphoff, Norman T. Local organizations: intennediaries in ru


lthaca, Cornell University Press, 1 984. p. 40.
32. Esman & Uphoff, Local organizations. p. 99- 1 80; e Korten, David C. Community
organization and rural development: a learning process approach. Public A dministration
Review, 40:480-5 1 1 , Sept./Oct. 1 980. Esman e Uphoff constatam que fatores como re
cursos naturais, infra-estrutura fsi ca, recursos econmicos, distribuio de renda, grau de
instruo e polarizao partidria aparentemente no tm rel ao com o papel desenvolvi
mentista das organizaes locais. Para mais provas da importnci a da participao local
para o desenvolvimento no Terceiro Mundo, ver Montgomery, John D. Bureaucrats and
people: grassroots participation in Third World development. Baltimore, Johns Hopkins
University Press, 1 988. p. 42-57 e os trabalhos aqui citados.
33. Banfield, Moral basis of a bachvard society. p. 1 O.
34. Ver Pizzorno, Alessandro. Amoral familism and historical marginality. Intrna
tional Review of Community Development, I 5:55-66, 1 966; e Silverman, Sydel F. Agri
cultura} organization, soci al structure, and values in Italy: amoral familism reconsidered.
American A nthropologist, 70( 1 ) : 1 - 1 9, Feb. 1 968. A polmica suscitada pelo livro de Ban
field faz parte da controvrsia nos meios acadmicos sobre a prioridade causal a ser
atribuda a "cultura" e "estrutura". Voltaremos a essa questo no captulo 6.
35. Mortara, Alberto (ed.). L e associazioni italiane. Milano, Franco Angeli, 1 985.
Nossa anlise exclui organizaes comerci ais com fins lucrativos, departamentos de tu
rismo e sucursais locais de organizaes nacionai s; estas ltimas so excludas com base
na premissa de que as organizaes "importadas" podem ser um mau indicador da vo
cao associativa local. Os sindicatos trabalhistas e as organizaes catlicas, excludos
por esse motivo, so abordados mais adiante neste captulo, s pginas 1 20 e 1 20-2, res
pectivamente.
36. H nas regies italianas uma estreita relao entre a incidncia de clubes despor
tivos e de outras associ aes (r 0,59). Para evitar a predominncia de um nico setor
de atividade em nosso indicador da participao em associaes, elaboramos um escore
fatori al que confere o mesmo peso a essas duas categorias (esporte e outras). Contudo,
nenhum dos resultados estatsticos apresentados neste livro depende do peso atribudo es
pecificamente a clubes desportivos.
37. Tocqueville, Democracy in America . p. 5 1 7-.8 .
3 8 . Nossos dados sobre leitura de jornais provm do A nnuario statistico italiano (Ro
ma, Istituto Centrale di Estatstica, 1 975. p. 1 35) e so bastante condizentes com os dados
das sondagens do Eurobarometer realizadas em 1 976, 1 980, 1 983, 1 986 e 1989 (r 0,9 1 ) .
O s dados do Eurobarometer mostram tambm quo forte a relao entre afiliao a as
soci aes e leitura de jornais no nvel individual: 53% dos membros de associ aes lem
jornal mais de uma vez por semana, contra 33% dos no-membros. Isso vale especifi
camente para a afiliao a quase todos os tipos de associao, incluindo clubes despor
tivos, mas no para a afiliao a grupos religiosos.
39. Cartocci , Roberto. Differenze territorial i e tipi di voto: le consultazioni dei mag
gio-gi ugno 1 985. Rivista Italiana di Scienza Politica, 15:44 1 , dec. 1 985. Ver . tambm
Uleri, PierVincenzo. The 1 987 Referendum. In: Leonardi , Robert & Corbetta, Piergiorgio
(eds.). Italian politics: a review. New York, Pinter, 1 989. v. 3, p. 1 55-77.
40. Como todos os ndices deste livro, o ndice de comparecimento a referendos,
1 974- 87, um escore fatorial baseado no nico fator a emergir de uma anlise de com
ponentes principais do comparecimento aos cinco referendos. Todas as correlaes envol
vendo votao em referendos apresentadas neste captulo aplicam-se ao comparecimento
ral development.

1 08- 1 2

225

em cada referendo tomado isoladamente. Em outras pal avras, as tendncias no so ab


solutamente influenciadas pelo teor das questes tratadas em cada referendo.
4 1 . Ver, por exemplo, Katz, Richard S. & Bardi, Luciano. Preference voting and turn
over in Ital ian parliamentary elections. American Journal of Political Science, I 7: 97- 1 14,
1 980; e Cartocci, Roberto. Otto risposte a un problema: la divisione dell ' Italia in zone po
liticamente omogenee. Polis, 1 :48 1 -5 1 4, dec. 1 987. Devido a suas reduzidas dimenses,
Valle d' Aos ta um distrito com um s membro e portanto no utiliza o sistema de voto
preferencial, estando assim excludo dessa anlise.
42. Tambm o ndice de voto preferencial, 1953-79, um escore fatorial baseado no
nico fator a emergir de uma anlise de componentes principais do voto preferencial nas
seis eleies .
43. Esses dados provm da anl ise secundria de uma sondagem nacional realizada
em 1 968 por Samuel H. Barnes; agradecemos ao professor Barnes por ter-nos permitido
utiliz-los. Comparando-se, regio por regio, os dados das sondagens com os das
eleies, nota-se que os respondentes das regies menos cvicas exageraram um pouco o
uso do voto preferencial, mas esse pequeno exagero, seja qual for a sua causa, no preju
dica a comparao bsica.
44. Esses dados provm das sondagens do Eurobarometer realizadas em 1 975, 1 977,
1 983 e 1 987. Tais sondagens, suplementadas pela sondagem de Barnes de 1 968, indicam
que um pouco mais de um tero dos italianos adultos so membros de uma ou mais as
sociaes secundrias, inclindo sindicatos trabalhistas, o que representa um pouco mais
de 40% de todas as afiliaes a associaes. (Pesquisadores tarimbados entendem que o
nmero inevi tavelmente limitado de testemunhos nessas sondagens provavelmente significa
que os resultados subestimam a participao em grupos, mas essa possvel distoro
constante em todas as regies.) No nvel individual de anlise, os melhores indicadores
dessa participao so: grau de instruo, gnero (sindicatos e cl ubes desportivos so as
afiliaes mais comuns) e residncia em comunidade cvica. Considerando todos os tipos
de grupos, incluindo sindicatos, o civismo responde por um aumento de cerca de 1 0- 1 5
pontos percentuais no ndice de afiliaes, o sexo masculino por um aumento de cerca de
1 5-20 pontos percentuais e o nvel de instruo superior ao 1 grau por um aumento de
cerca de 20-25 pontos percentuais. Entre as mulheres menos instrudas das regies menos
cvicas, somente 1 5% afirmam pertencer a algum grupo; entre os homens com grau uni
versitrio das regies mais cvicas, esse ndice chega a 66%.
45. A correlao entre desempenho insti tucional e nosso ndice de comunidade cvica
r 0,53 no caso das 1 2 regies do quadrante superior direi to da figura 4.5, e r 0,68
no caso das oito regies do quadrante inferior esquerdo. Ambas so estatisticamente re
levantes (p < 0,04) .
46. A correlao parcial entre desenvolvimento econmico e desempenho insti tucional,
omitindo o ndice de comunidade cvica, r -0,34, o que estatisticamente irrelevante
e est na direo errada, ao passo que a correl ao entre o ndice de comunidade cvica
e desempenho institucional permanece altamente relevante ( p < 0,0001 ) . A correlao bi
dimensional entre o ndice de comunidade cvica e nosso indicador de desenvolvimento
econmico r 0,77. Os entendidos identificaro aqui o possvel problema da multi
colinearidade, mas no captulo 5 apresentaremos mais dados que possibilitam distinguir os
efeitos do desenvolvimento econmico e da comunidade cvica. Vale a pena lembrar a fr
mula redistributiva pela qual as autoridades centrais destinam recursos especiais s regies
mais pobres. Tais transfernci as vi sam a proteger essas regies dos efeitos da pobreza, e
essa assistncia externa talvez aj ude a explicar por que a prpria riqueza regional
=

N OTAS DAS

226

PG I NAS

1 1 2-2

aparentemente no favorece o desempenho institucional, quando omitimos o ndice de co


munidade cvica.
47. Na sondagem nacional de Barnes de 1 968, 39% dos respondentes nas regies
menos cvicas disseram conhecer pessoalmente um membro do Parlamento, contra 23%
nas regies mais cvicas. Na sondagem que realizamos em 1 977, o nmero de cidados
das regies menos cvicas que disseram ter tido contato com um alto funcionrio regional
foi mai s de duas vezes maior que nas regies mais cvicas.
48. Comparar com Verba, Sidney; Nie, Norman H. & Kim, N.-0. The modes of dem
ocratic participation: a cross-national comparison. Beverly Hills, Calif., Sage, 1 97 1 .
49. Eckstein, Harry & Gurr, Ted Robert. Patterns of authority: a structural basis for
poltica! inquiry. New York, John Wiley and Sons, 1 975.
50. Essa comparao condizente com a informao de Giovanni Sartori (Il Par
lamento italiano. Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 1 963) de que, entre os membros
do Parlamento nacional entre 1 946 e 1 958, 6 1 % dos sulistas provinham da classe alta,
contra 39% dos do Centro-Norte, isto , a parte mais cvica do pas. No devemos
superestimar as origens sociais dos conselheiros de nenhuma das regies. Como dissemos
no captulo 2, at mesmo no Sul a maiori a dos conselheiros provm da classe mdia.
5 1 . Em 1 970 e 1 976, perguntamos a todos os conselheiros : "Nesta regi o, h muita
polmica em torno da convenincia de aumentar a participao popular. Na sua opinio,
que papel prtico podem ter os cidados da comunidade nos negcios regionais?". As res
postas foram classificadas segundo vrias dimenses, inclusive o apoio maior parti
cipao popular.
52. A distribuio de renda, tomando por base as sondagens de 1 975-89 do Euroba
rometer (coeficiente de variao da renda familiar declarada numa mesma regio), mais
justa nas regies cvicas (r
0,8 1 ) . Omitindo o fator civismo, no h relao entre
desigualdade de renda e desempenho, embora a multicolinearidade afete os resultados.
53. Robert D. Putnam (Studying elite political culture: the case of ideology. American
Political Science Review, 65:65 1 -8 1, Sept. 1 97 1 ) constatou que, entre os polticos italianos
(e bri tnicos), o forte apego a certos valores e crenas no incompatvel com a di s
posio a transigir.
54. Ver Mershon, Caro! A. Relationshi ps among union actors after the hot Autumn.
Labmo; 4:46-52, 1 990; e Regalia, I. Democracy and unions: towards a criticai apprai sal.
Economic and Industrial Democracy, 9: 345-7 1 , 1 988.
55. Coi , Salvatore. Sindacati in Italia: iscritti, apparato, finanzi amento. Il Mulino,
28:20 1 -42, 1 979, citao pgina 206. Coi assinala que a sindicalizao realmente
maior no setor pblico e na agricultura do que na indstria.
56. Entre os trabalhadores manuais do sexo masculino, o ndice de sindicalizao
39% nas regies mais cvicas, contra 2 1 % nas regies menos cvicas. Entre os executivos
e os profissionai s liberais do sexo masculino, o ndice de sindicalizao 1 5% nas
regies mais cvicas, em comparao com 8% nas regies menos cvicas . Doze por cento
dos agricultores do sexo masculino nas regies mais cvicas so sindicalizados, ndice
quatro vezes superior quele registrado nas regies menos cvicas. Em suma, cerca de
1 5% de todos os italianos adultos so sindicalizados, e 25% so membros de famlias
sindical izadas. Todos esses dados provm das sondagens do Eurobarometer realizadas em
1 976, 1 985, 1 988 e 1 989.
57. Ver a confirmao histrica desse ponto no captulo 5, p. 1 66-8 .
5 8 . Allum, Percy. Uniformity undone: aspects o f catholic culture i n postwar Italy. In:
Baranski, Zygmunt G. & Lumley, Robert (eds.). Culture and conflict in postwar Italy: es
says on mass and popular culture. London, Macmillan, 1 990.
=

N O TAS D A S

PGI NAS

1 2 1 -4

227

59. A freqncia igreja bem mais elevada entre as mulheres e a gerao mais ve
lha, mas essas difrenas no tocante participao cvica persistem mesmo quando omi
timos sexo e idade. Todas as constataes feitas nesse pargrafo baseiam-se nas sondagens
do Eurobarometer realizadas entre 1 975 e 1 989.
60. Poggi, Gianfranco. Italian catholic action . S tanford, Stanford University Press,
1 967; Allum, Uniformity undone, especialmente p. 85; 9 1 ; e Ginsborg, Paul . A history
of contemporary lt ly: society and politics 1 943-1988. London, Penguin B ooks, 1 990.
p. 1 69:.70, 348.
6 1 . Uma exceo parcial porm compreensvel a essa generalizao que os cidados
das comundades cvicas manifestam maior interesse pelos assuntos locais do que os ci
dados das reas menos cvicas.
62. As generalizaes feitas nesse pargrafo baseiam-se nas sondagens do Euroba
rometer realizadas entre 1 975 e 1989.
63. Tarrow, Sidney G. Peasant communism in Southern Italy. New Haven, Yale Uni
versity Press, 1 967. esp. p. 80- 1 , 1 98-246; . citaes das pginas 7 e 75 (grifo do original).
64. Esses dados provm das sondagens do Eurobarometer realizadas em 1 986 e 1 988.
"Menos" instrudos refere-se aos 62% da populao adulta que deixaram a escola antes
dos 1 5 anos; "mai s" refere-se a todos os outros.. O sentimento de impotncia est es
treitamente ligado insatisfao com o estado da democracia i taliana. O ndice de im
potnci a cvica est correlacionado r -0, 1 9 com o grau de instruo, r -0, 1 5 com o
ndice de comunidade cvica e r -0,26 com a satisfao do respondente "com o fun
cionamento da democracia na Itlia".
65. Barber, Benj amin. Strong democracy: participatory politics for a new age. Ber
keley, University of California Press, 1 984. p. 1 79.
66. Ver o captulo 5 (p. 1 56-8) para uma discusso mais detalhada sobre o crime or
ganizado nas regies menos cvicas.
67. Mesmo nas regies cvicas, somente um tero dos respondentes optou pelo i tem
"confi ana", mas isso represeta apenas alguns pontos percentuais a menos do que o
ndice obtido em perguntas idnticas feitas aos americanos no mesmo perodo. Ver Us
laner, Eric M. Comity in context: confrontation in historical perspective. British Journal
of Political Science, 2 1 :6 1 , 199L
68. Os itens referentes " lei e ordem" foram extrados de uma sondagem nacional
dirigida por Samuel H. Barnes e Giacomo Sani, a quem somos gratos por nos terem
fornecido esses dados . Ronald Inglehart, em The silent revoiution: changing values and
the political styles among Western publics (Princeton, Princeton University Press, 1 977) e
em Culture shift in advanced industrial society (Princeton, Princeton University Press,
'1 990), afirma que o equilbrio entre valores "material istas" e "ps-materialistas" tem im
portantes conseqncias para o comportamento poltico. Com base nas sondagens do Eu
robarometer realizadas entre 1 976 e 1 989, constatamos que, omitindo idade, grau de
instruo, renda familiar, freqncia igreja, sexo e prosperidade regional , os cidados
das regies mai s cvicas tm bem mais probabilidade de enfatizarem "maior participao
no governo" e "liberdade de expresso", e bem menos probabilidade de enfatizarem
"manter a ordem no pas". As diferenas no tocante ao quarto item de Inglehart ("com
bater a carestia") so irrelevantes. Tais contrastes, embora pequenos em termos absolu tos,
condizem com nossa descrio da comunidade cvica. Entre duas pessoas, homens ou
mulheres, igualmente instrudas, afluentes e religiosas, uma delas morando numa regio
cvica e a outra no, a primeira preocupa:.se mais co a democracia e menos com a au
toridade. Assim como lnglehart, entendemos que essas diferenas culturai s so impor=

228

N O TA S O A S

PG I NAS

N O T A S O AS

2_ 4- 9

tantes, embora nossa interpretao de suas causas (captulos 5 e 6) seja um pouco


diferente da dele.
69. Esses dados so extrados das sondagens do Eurobarometer realizadas entre 1 975
e 1 989. Os resultados mostrados na figura 4. 1 4 combinam "muito sati sfeito" com "ra
zoavelmente satisfeito". Dada a grande amplitude da amostra, os resultados regio por
regio so bastante precisos. Numa regresso mltipla em que se determina o grau de sa
tisfao com a vida a partir de nvel de renda, freqncia igreja, comunidade cvica,
idade, grau de instruo, sexo e poca da entrevista (para verificar possveis tendncias ao
longo do tempo), somente os trs primeiros fatores so relevantes. Os betas so: 0, 1 6 para
religiosidade, O, 1 5 para nvel de renda e O, 14 para comunidade cvica.
70. Ver, por exemplo, Dagger, Richard. Metropolis, memory, and citizenship. American
Journal of Political Science, 25:7 1 5-37, 1 98 1 ; Maclntyre, Alasdair. After virtue. Notre
Dame, Notre Dame University Press, i 98 1 ; e Taylor, Michael. Community, anarchy and
liberty. New York, Cambridge University Press, 1 982. Na verdade, nem todos os defen
sores dos ideais da comunidade cvica enalteceram a vida na comunidade tradicional ; Toc
queville, por exemplo, temi a que a fora do parentesco na Frana rural inibisse a
participao cvica. Para a diversidade existente entre aldeias camponesas no tocante
disposio demonstrada para colaborar voluntariamente pelo bem coletivo, ver Wade, Rob
ert. Village republics: economic conditions for collective action in South India. New York,
Cambridge University Press, 1 988.
7 1 . Watson, James. The Mafia and clientelism: roads to Rome in post-war CalJbria.
New York, Routledge, 1 988. p. 98-9. Como se v pelo nome, mesmo o eventual Circolo
dei Nobili (Crculo dos Nobres) dificilmente contribuiria para a solidariedade social igua
litria.
72. Topamos aqui com uma velha polmica a respeito da eficcia das mquinas polti
cas baseadas no patronato na Amrica urbana. Os defensores do "bom governo" - s
vezes chamados de goo-goos (good government) por seus adversrios - desprezavam o
"caciquismo", enquanto os partidrios do patronato alegavam que as mquinas integravam
os imigrantes na vida poltica e garantiam ruas limpas e assistnci a soci al . O governo pelo
patronato funciona, diziam eles. O que ambos os lados no viam, e que o contraste ita
liano torna claro, eram o igualitarismo social bsico e os amplos sistemas horizontais de
solidariedade cvica que tradicionalmente caracterizavam o tecido social americano, mes
mo nas cidades grandes. Nas cidades americanas havia, por assim dizer, , patronato mas
no cl ientelismo. Saber at que ponto as mquinas urbanas eram realmente eficientes co
mo afirmavam seus defensores e, por outro lado, at que ponto no houve um perigoso
esgarmento do tecido social nos ltimos anos, eis a duas questes que merecem ser
examinadas mais a fundo. Para uma anlise da poltica urbana americana que se asse
melha, em certos aspectos, ao nosso estudo sobre a Itlia, ver Clark, Terry Nichols & Fer
guson, Lorna Crowley. City money: political processes, fiscal strain, and retrenchment.
New York, Columbia University Press, 1 983.
73. Definido pelo Oxford English Dictionary como " want of good citizenship " (falta
de civismo).
74. Ccero. Repblica, I, 25, apud Sabine, George H. A history of political theory. 3 ed.
New York, Holt, Rinehart, and Winston, 1 96 1 . p. 1 66.
75. Burke, Edmund. Reflections on the revohttion in France. [ 1790] New York, Lib
eral Arts Press, 1 955. p. 1 10.
76. Almond, Gabriel . Comparative political systems. Journal of Politics, 18:39 1 -409,
1 956. Ver tambm Almond, Gabriel & Powell, G. Bingham. Comparative politics: a de
velopmental approach . Boston, Little Brown, 1 966; Bryce, James. Modem democracies.

P G I N A S

229

1 29 -33

New York, Macmillan, 1 92 1 . cap 1 5 ; e Dahl, Robert A. Polyarchy: participation and opNew Haven, Yale University Press, 1 97 1 . p. 1 1 0- 1 .
.
77. S artori, Giovanni. Parties and party systems: a framework for analyszs. New York,
Cambridge University Press, 1 976, esp. captulos 6 e 1 O.
78. Powell, G. Bingham. Contemporary democracies: participation, stability, and violence. Cmbridge, Harvard University Press, 1 982. p. 4 1 .
79. Walzer, Civility and civic virtue in contemporary America. p . 69.
80. Barber, Strong democracy. p. 1 1 7.
8 1 . Putnam, Robert D.; Leonardi, Robert; Nanetti , Raffaella Y. & Pavoncello, Franco.
Explaining institutional success: the case of ltalian regional government. American Polt
ica! Science Review, 77:56, 67, Mar. 1 983.
82. Esses dados foram extrados das sondagens do Eurobarometer realizadas entre
1 975 e 1 989. Segundo esses dados, 54% dos nortistas deixaram a escol a por volta dos 1 5
anos, contra 57% dos sulistas. O censo de 1 98 1 constatou que o analfabetismo fora redu
zido a nvei s insignificantes, estando concentrado nas coortes mais idosas, conquanto per
manecesse ligeiramente mais elevado no Sul (4,6%) do que no Norte (0,9%).
83. Em geral considera-se que o Mezzogiorno menos urbanizado do que a Itl i se
tentrional , mas isso simplesmente no . corresponde verdade. Em 1 986, 5 1 % dos norti stas
viviam em cidades com 20 mil habitantes ou menos, contra 42% dos sulistas, e 1 5 % dos
nortistas viviam em cidades com mais de 250 mil habitantes, contra 22% dos sulistas.
Mesmo excl uindo o Lcio (centralizado em Roma), os ndices correspondentes ao Mez
zogiorno eram 46% e 14%. Em suma, o Sul um pouco mais urbanizado do que o Norte.
84. Huntington, Samuel P. Political arder in changing societies. New Haven, Yale
University Press, 1 968 ; Polsby, Nelson W. The institutionalization of the U. S . House of
Representatives. American Political Science Review, 62: 1 44-68, 1 968 ; Hibbing, John R.
Legislative institutional ization with illustrations from the Brtish House of Commons.
American Journal of Political Science, 32:68 1 -7 1 2, Aug. 1 988.
85. Putnam, Leonardi, Nanetti & Pavoncello, Expl aining institutional success. p. 72.
86. Dos quatro governos regionais com melhor desernpenho entre 1 978 e 1 985, trs
foram liderados pelo PCI durante todo o perodo 1 970-85 e o quarto foi liderado pelo PCI
durante o perodo 1 975-85, quando seu desempenho melhorou visivelmente. Mas todas as
quatro regies tm tradies cvicas que (como veremos no captulo 5 ) antecedem por
. _
e poder dos
viios sculos o Partido Comunista. (Se houver um nexo causal entre civismo
comunistas, este deve ser no sentido do primeiro para o segundo.) Numa regresso ml
tipla, tanto o ndice de comunidade cvica (beta 0,76, T 9, 1 9, p < 0,0000) qunt ? o
nmero de anos em que o PCI foi governo (beta 0, 3 1 , T 3,73, p < 0,002) sao Im
portantes determinantes de nosso ndice de desempenho instit ciop al . Por outro lad , o i
.
tindo o civismo, a participao do PCI no governo no est rracwnada com a satlsfaao
popul ar com o governo regional.
87. Em 1 985, o PCI assumiu o governo da Calbria, a menos civi ca das 2 0 regwes,
e entre 1 984 e 1 989 participou do governo regional da Sardenha, tambm uma regio re
lativamente no-cvica, mas nossas avaliaes de desempenho no abrangem esse perodo.

position.

Capt u l o 5
O r i g e n s da c o m u n idade cvica

1 . O panorama histrico da vida cvica italiana apresentado neste captul o no pre


tende ser uma descrio exaustiva desses oito ricos sculos de histria italiana. Tomamos
como ponto de partida o sculo XI principalmente porque a natureza da vida social e

230

N O TA S D A S P G I N A S

1 33-6

poltica no perodo medieval que vai d a queda d e Roma ao ano 1 000 permanece obscura
em muitos aspectos. Infel izmente, do ponto de vista da argumentao terica aqui de
senvolvida, os primrdios e a pr-histria das comunas nortistas ainda esto envoltos na
bruma. J. K. Hyde, em Soeiety and politics in Medieval Italy: the evolution of the civil
life, I 000-I 350 (London, Macmillan, 1 973), considera significativo o fato de que "nenhum
historiador conseguiu provar a continuidade das instituies cvicas desde o final da poca
romana at a Idade Mdia, no caso de cidades situadas ao norte de Roma ( . . . ). Tentar vis
lumbrar o advento de uma comuna ital iana uma experincia frustrante; no raro os in
dcios parecem surgir ou cedo demais ou tarde demais" (p. 1 4, 49). Ver tambm Waley,
Daniel. The Italian City-Republics. 2 ed. New York, Longman, 1 978. p. 1 -8. Agradecemos
a Ri chard Goldthwaite, ilustre especi alista em histria medieval italiana, que incentivou
nossas pesquisas histricas e nos advertiu dos passos em fal so, conquanto no seja ele
responsvel pelos equvocos remanescentes.
2. Hyde, Society and politics in Medieval Italy. p. 38. A diviso entre o reino nor
mando no Sul e as repblicas comunais no Norte corresponde em mui tos aspectos
fronteira entre os domnios bizantino e catlico romano na poca precedente. At que
ponto esse paralelismo reflete genunas e duradouras tradies regionais ainda mais ar
raigadas do que as discutidas neste captulo uma importante questo que merece ser
pesquisada.
3 . Barraclough, Geoffrey & Stone, Norman (eds.). The Times atlas of world history.
3 ed. London, Times Books, 1 989. p. 1 24.
4. Hearder, Han-y. Italy: a short history. New York, Cambridge University Press,
1 990. p. 69.
5. Larner, John. Italy in the age of Dante and Petrarch: 1216-1380. New York,
Longman, 1 980. p. 27-8.
6. Hyde, Society a n d politics i n Medieval Italy. p. 1 1 9.
7. Larner, Italy. p. 1 6-37.
8. Times atlas of world history. p. 1 24.
9. Smith, Denis Mack. A history of Sicily: medieval Sicily: 800-1 713. New York, Vi
king Press, 1968. p. 54: Larner, Italy. p. 28-9.
1 O. Larner, Italy. p. 3 1 .
1 1 . Smith, Denis Mack. A history of Sicily. p . 55-6. Ver tambm Tobacco, Giovanni .
The struggle for power in Medieval Italy: structures of poltica! rule. New York, Caro
bridge Universi ty Press, 1 989. p. 1 9 1 e 237-44.
1 2. Kropotkin, Pietr. Mutual aid: a Jactar of e\Jolution. London, Heinemann, 1 902. p. 1 66.
1 3. Lane, Frederic C. Venice and history. Baltimore, Johns Hopkins University Press,
1 966. cap. 32: At the roots of republ icanism, p. 535.
1 4. Hyde, Society an d politics in Medieval Italy. p. 57. Ver tambm Larner, Italy. p. 86;
e Tobacco, Struggle for power in Medieval Italy, especialmente p. 1 8 8 e 203-4.
1 5 . Lauro Martines (Power and imagination: City-States in Renaissance Italy. Balti
more, Johns Hopkins University Press, 1 988. p. 1 48) estima que entre 2 e 1 2% dos ha
bitantes das comunas tinham direitos polticos, mas Larner (ltaly. p. 1 22) diz que um
entre ci nco homens tinha cidadania em Florena, e Waley (Italian City-Republics. p. 5 1 -4)
sugere ndices de participao ainda mais elevados.
1 6. Waley, Italian City-Republics. p. 29-3 1 , 5 1 -2.
17. Lane, Venice and history. p. 524.
1 8. Para um bom apanhado acerca das instituies governamentais das repblicas, ver
Waley, Italian City-Republics. p. 25-54.

N O TAS D A S P G I N A S

1 36-40

23 1

1 9. Becker, Marvin B . Medieval Italy: constraints and creativity. Bloomington, Indiana


University Press, 1 98 1 . p. 60.
20. Pelo menos desde o sculo XVIII, os economistas e os polticos do laissez faire
tm-se mostrado profundamente cticos quanto importncia social e econmica das guil
das. Recentemente, Mancur Ol son reproduziu esse argumento em seu instigante livro The
rise and decline of nations: economic growth, stagflation, and social rigidities (New Ha
ven, Yale University Press, 1 9 82) : "Embora propiciassem seguro e benefcios sociais a
seus membros, as guildas eram antes de tudo coligaes distributivas que usavam o poder
monopolista e no raro o poder poltico para servir a seus interesses ( . . . ). Alm disso, di
minuam a eficincia econmica e retardavam o progresso tecnol gico" (p. 1 25). No cabe
fazer aqui uma avaliao abrangente das conseqncias sociais das guildas medievais, mas
a argumentao desenvolvida neste livro sugere que, independentemente de seus outros
efeitos deletrios, el as representaram uma importante etapa, do desenvolvimento de si ste
mas soci ai s horizontais que contriburam favoravelmente para o desempenho governamen
tal e econmi co. Para uma argumentao semelhante acerca do papel positivo exercido
pelas guildas , ver Hi ckson, Charles R. & Thompson, Earl A. A new theory of guilds and
European economic development. Explorations in Economic History, 28: 1 27-68, 1 991 ; e
Greif, Avner; Milgrom, Paul & Weingast, Barry. The merchant gild as a nexus of con
tracts. Stanford, Cal ifornia, Hoover Institute, 1 992 (indito).
2 1 . Kropotkin, Mufual aid. p. 174.
22. Larner, Italy. p. 1 96.
23. Ibid., p. 1 1 3.
24. Hyde, Societ_y and politics in Medieval Italy. p. 80.
25 . Hearder, Italy: a short history. p. 76.
26. Becker, Medieval Italy. p. 36, nota de rodap 32.
27. Larner, Italy. p. 1 1 4. Tobacco (The struggle for power in Medieval Italy. p. 222)
diz que no incio do sculo XIII havia em Florena 1 50 consorterie.
28. Waley, Italian City-Republics. p. 97, 1 1 4.
29. Hyde, Society and politics in Medieval Italy. p. 83.
30. Ibid., p. 95.
3 1 . Waley, Italian City-Republics. p. 32-6.
32. Ibid. , p. 1 3.
33. Bouwsma, William J. Italy in the late Middle Ages and the Renai ssance. In: The
new encyclopedia Britannica: macropaedia . Chicago, Encyclopedia Bri tannica, 1 978. v. 7,
p. 1 . 1 34.
34. Martines, Power and imagination. p. 1 1 1 .
35. Larner, Italy. p. 1 89.
36. Hicks, John. A theory of economic history. New York, Oxford University Press,
1 969. caps. 3 e 4.
37. Hicks, A theory of economic history. p. 40.
38. Ibid., cap. 5.
39. Becker, Medieval Italy. p. 1 9.
40. O artesanato e as pequenas manufaturas tambm eram importantes para a eco
nomia das repblicas comunai s. A indstri a langera, por exemplo, sustentava um tero da
populao florentina. Porm essas atividades no eram as nicas nas cidades-Estados ita
lianas, j que os italianos praticamente monopolizavam o comrcio e as finanas mun
diais. Na dcada de 1 290, por exemplo, Londres tinha nada menos que 1 4 sucursais
bancri as italianas, e Paris, 20. Ver Larner, Italy. p. 1 87, 1 89.

232

N O TA S D A S P G I N A S

1 40-6

4 1 . Becker, Medieval Italy. p . 85, 1 77 (gri fo do original). Ver tambm Coleman, Janet.
The civic culture of contracts and credit: a review article. Comparative Studies in Society
and History, 28:778-84, 1 986.
42. Cipolla, Carlo M. Before the Industrial R evolution: European society and econ
omy, 1 000-1 700. 2 ed. London, Methuen, 1 980. p. 1 98-9. Ver tambm Hyde, Society and
politics in Medieval Italy. p. 7 1 .
43. Larner, Italy. p. 1 98.
44. Ibid. , p. 1 1 5.
45. Hyde, Society and politics i n Medieval Italy. p. 94.
46. Bouwsma (Italy in the late Middle Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 34), Larner
(Italy. p. 1 83) e Hyde (Society and politics in Medieval Italy. p. 1 53) apresentam uma lis
ta ligeiramente diferente das maiores cidades italianas, pondo Mi lo e Gnova frente de
Palermo, mas todos so acordes em reconhecer a primazia da Itlia na Europa.
47. Larner, Italy. p. 29.
48. Bouwsma, Ital y in the late Middle Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 36.
49. Larner (ltaly. p. 1 60) assinal a que "em meados do sculo XVI, a Igrej a possua
no norte e no centro da pennsula apenas 1 0- 1 5% das terras, ao passo que no sul ainda
detinha 65-75%".
50. Cipolla, Before the Industrial Revolution. p. 1 48 . Nesse trecho, Ci polla mostra a
diferena entre os regimes feudal e comuna] na Europa, mas ele deixa claro que essa di s
tino se apli ca especificamente ao contraste entre o Norte e o Sul da Itlia.
5 1 . Ziegler, Philip. The Black death . London, Penguin, 1 970. p. 40-62; Hearder, Italy:
a short history. p. 98-9.
52. Hyde, Society and politics in Medieval Italy. p. 1 07.
53. lbid., p. 1 42.
54. Larner (ltaly. p. 1 46) observa que "a prpria necessidade de ratificarem-se os prin
cipais atos do signore nos conselhos gerais indica uma mentalidade aferrada ao princpio
de que 'o que diz respeito a todos deve ser aprovado por todos"'. Ver tambm Anderson,
Perry. Lineages of the absolutist State. London, Verso, 1 974. p. 1 62.
55. Ver o mapa de The Times atlas of world history (p. 1 24) em que se baseia em
parte a figura 5 . 1 . Ver tambm Hyde, Society and politics in Medieval Italy. mapa 4, e
Larner, Italy. p. 1 37-50.
56. Machiavelli , Niccol. The discourses. Edi ted by Bernard Cri ck, trans. Leslie J.
Walker. London, Penguin Books, 1 970. livro 1, cap. 55, p. 243, 246.
57. Bouwsma, Italy in the late Middle Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 42.
58. Hyde, Society and politics in Medieval Italy. p. 8, citando Della vita civile, de
Matteo Palmieri, publicado na dcada de 1 430. Sobre o pensamento poltico itali ano nesse
perodo, ver especialmente Pocock, J. G. A. The Machiavellian moment: Florentine po
litical thought and the Atlantic Republican tradition. Princeton, Princeton University Press,
1 975 .
59. Larner, Italy. p. 5 1 .
60. Bouwsma, Italy i n the late Middle Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 39.
6 1 . A bem dizer, as partes siciliana e continental do reino meridional tinham sido di
vididas entre as di nastias aragonesa e angevina em 1 282, mas posteriormente elas foram
reunidas no Reino das Duas Siclias. O mapa excl ui certas reas perifricas - Sardenha,
Piemonte oci dental e Trentino - que poca estavam mais ligadas Espanha, Frana
e Alemanha, respectivamente.
62. Hearder, Italy: a short history. p. 1 3 1 -2, 1 36; Waley, Italian City-Republics. p. 1 7;
e Cipolla, Before the Industrial Revolution. p. 1 62, 262.

N O TAS D A S P G I N A S

1 46-9

233

63. Tullio-Altan, Carlo. In: La nostra Italia: arretratezza socioculturale, clientelismo,


trasformismo e rebellismo dall ' Unit ad oggi. Milano, Feltrinelli, 1 986. p. 3 1 -5 . Na es
teira de Max Weber, Tullio-Altan, renomado socilogo italiano, atribui o eclipse do re
publ icanismo comuna] e do progresso scio-econmico dele decorrente Contra-Reforma,
que resguardou a Itlia da influncia da tica protestante, a qual vinculava a salvao in
dividual responsabilidade social. Uma explicao histrica mais completa obvi amente
teria de levar tambm em conta o deslocamento das rotas comerciais do Mediterrneo
para o Atl ntico, entre muitos outros fatores.
64. Silverman, Sydel F. Three bells of civilization:. the life of an Italian hill town.
New York, Columbia Universi ty Press, 1975. p. 93-5; Silverman. Agricultura} organiza
tion, soci al structure, and values in ltaly : amoral familism reconsidered. American An
thropologist, 70 :9, Feb . 1 968 .
65. Vaussard, Maurice. Daily life in eighteenth century Italy. Trans. Michael Heron.
New York, Macmillan, 1 963. p. 1 7 .
66. N o apogeu das repblicas comunais, o Norte era mais urbanizado que o Sul , mas
nem sempre foi assim ao longo da histria. Tirante as histri cas metrpoles meridionais
de Npoles, Palermo e Roma, grande parte dos camponeses sulistas vivia em "agroal
deias", deslocando-se diari amente para os campos. Como dissemos no captulo 4, nota 8 3,
na Itli a contempornea o Sul mais urbanizado que o Norte.
67. Hearder, Harry. ltaly in the age of the Risorgimento: 1 790-1870. New York, Long
man, 1 983. p. 1 26.
68. Bouwsma, Italy in the late Middl e Ages and the Renai ssance. p. 1 . 1 39.
69. Toniolo, Gianni . An economic history of liberal ltaly: 1 850-191 8. Trans. Maria
Rees. New York, Routledge, 1 990. p. 3 8, ci tando Villani, P. Mezzogiorno tra riforme e
rivoluzione. Bari, Laterza, 1 973. p. 1 55 .
7 0 . Pagden, Anthony. The destruction o f trust and its economic consequences in the
case of eighteenth-century Naples. In: Gambetta, Diego (ed .). Trust: making and breaking
cooperative relations. Oxford, Blackwell, 1 988. p. 1 27-4 1 .
7 1 . Agulhon, Maurice. The Republic in the vil/age: the people of the Var from the
French Revolution to the Second Republic. Trans. Janet Lloyd. New York, Cambridge
University Press, 1 982. esp. p. 1 24-49.
72. Ibid., p. 1 3 1 -2.
73. Ibid., p. 1 28.
74. Ibid., p. 1 57, 302.
75. Ibid., p. 1 50.
76. Em 1 859/60, a monarquia piemontesa, aps um complicado jogo de xadrez
diplomti co, anexou a maior parte da pennsul a italiana, e Vtor Emanuel II foi procla
mado rei da Itlia unifi cada em 1 861 . A Venci a foi anexada em 1 86 1 , e Roma, por l
timo, em 1 870, data geralmente considerada como a da unificao. Posteriormente,
Triesti no e Trentino-Alto Adi ge foram ganhas no Tratado de Versalhes de 1 9 1 9. Para mais
detalhes , ver Hearder, Italy in the age of the Risorgimento: 1 790- 1870 .
77. Para uma abordagem do liberalismo na Lombardia, ver Greenfield, Kent Roberts.
Economics and liberalism in the Risorgimento: a study of nationalism in Lombardia,
1 814-48. Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1965 ; e tambm Grew, Raymond. A
sterner plan for Jtalian unity: the ltalian national society in the Risorgimento. Princeton,

Princeton Universi ty Press, 1963.


78. Trigilia, Carl o. Sviluppo economico e transformazioni sociopolitiche dei sistemi
terri tori ali a economia diffusa. Quaderni della Fondazione Giangiacomo Feltrinelli. Mila
no, 1 6: 57, 1 98 1 .

2 34

N O TA S D A S P G I N AS

1 50-3

7 9.. Ver Cl ark, Martin. Modem Italy 1 871 -1982 . New York, Longman, 1 984. p . 76-7;
e Neufeld, Maurice F. Italy: school for awakening countries: the Italian labor movement
in its political, social, and economic setting from 1 800 to 1 960. Ithaca, New York,
New York State School of Industrial and Labor Rel ations, Comell University, 1 96 1 . p. 60,
1 75-6. As confrarias tnicas surgidas entre os grupos de i migrantes americanos no sculo
XIX tambm serviram como sociedades de mtua assistncia. Ver Hechter, Michael. Prin
cipies of group solidarity. Berkeley, University of Califomi a Press, 1 987. p. 1 12-20.
80. Neufeld, Italy: school for awakening countries. p. 176-7.
8 1 . Ibid., p. 1 77.
82. Clark, Modern Italy. p. 76.
83. Smith, Denis Mack. Italy: a modern. history. Ann Arbor, University of Michigan
Press, 1 959. p. 243.
84. Neufeld, Italy: school for awakening countries. p. 1 85.
85. Ibid. , p. 64.
86. Clark, Modem Italy. p. 87, 1 07; ver tambm Ginsborg, Paul . Family, culture and
politics in contemporary Italy. In: Baranski, Zygmunt G. & Lumley, Robert (eds .). Culture
and conflict in postwar Italy: essays on mass and popular culture. London, Macmillan,
1 990. p. 29.
87. Comparar com o captulo 4, p. 1 20-2.
88 . Clark, Modern Italy. p. 142.
89. Bell, Donald H. Worker culture and worker politics . Social History, 3: 1 -2 1 , Jan.
1 978.
90. Samuel H. Barnes (Representation in Italy: institutionalized tradition and electoral
choice. Chicago, University of Chicago Pres, 1 977) apresenta dados que corroboram essa
interpretao.
9 1 . Ver Tanow, Sidney G. Peasant communism in Southern Italy. New Haven, Yale
University Press, 1 967. esp. p. 239-4 1 , 300-42; e Grazi ano, Luigi . Patron-client relation
ships in Southern Italy. European Journal of Political Research, 1 :3-34, 1 973. Aps o in
terldio fascista, antigos ativistas popolari, como Alcide de Gasperi, fundaram o partido
da Democracia Crist (DC), que se tornou a fora poltica dominante na Itlia republi
cana. diferena do Partito popolare, porm, a DC obteve boa parte de seu apoio elei
toral nos sistemas clientelistas do Mezzogiorno.
92. Silverman, Agricultura! organizati on, social structure, and values in Ital y. p. 9.
93. Ginsborg, Family, culture and politics. p. 28-9.
94. Como citado em Bevilacqua, Piero. Uomini, terre, economie. In: Bevilacqua, P. &
Placani ca, Augusto (eds.). La Calabria. Torino, Einaudi, 1 985. p. 295-6.
95. Smith, Denis Mack. /taly: a m odem history. p. 35.
96. Alguns especi alistas consideram a estrutura agrria a varivel cruci al que explica
os costumes, a polti ca, as relaes sociais e a economi a na Itlia. Ver, por exemplo, Sil
verman, Agricultura! organization, social structure, and values in Italy, e, de modo mais
geral, Brustein, William. The social origins of political regionalism: France, 1849-1 981 .
Berkeley, University of California Press, 1 988. No negamos totalmente a importncia
desse fator, mas duvidamos que seja responsvel pelas continuidades cvicas mencionadas,
em parte porque as estruturas agrrias tradicionais da Itlia apresentam variaes com
plexas que guardam, quando mui to, uma correlao imperfeita com essas continuidades
(ver Clark, Modem Italy. p. 1 2-8), em parte por causa do papel singular desempenhado
pelas cidades italianas no estabelecimento e na preservao dessas continuidades, e em
parte por que as reformas agrrias empreendidas no Mezzogiomo no ps-guerra tiveram
aparentemente pouco impacto na sua cultura poltica tal como foi aqui descrita. Ver Ko-

N O TAS D A S P G I N A S

1 53-7

235

rovkin, Michael A. Exploitation, cooperation, collusion: an enquiry into patronage. Euro


pean Journal of Sociology, 29: 1 05-26, 1988.
97. Ginsborg, Paul . A history of contempormy Italy: society and politics 1 943-1988.
London, Penguin Books, 1 990. p. 33-4; o trecho citado de Bevilacqua, Piero. Quadri
mentali, cultura e rapporti simbolici nel la societ rurale dei Mezzogiorno. Italia Contem
poranea, 36:69, 1 984.
98. Para esses e muitos outros exemplos, ver Tullio-A1tan, La n ostra Italia. p. 27.
99. Apud Tullio-Altan, La nostra Italia. p. 1 3 .
1 00. Banfie1d, Moral basis of a backward society.
1 0 1 . Tarrow, Peasant communism in Southern Italy. p. 43.
1 02. Rossi-Dori a, Manlio. Dieci anni di politica agraria nel Mezzogiorno. Bari, La
terza, 1 958. p. 23, apud Tarrow, Peasant communism. p. 6 1 .
1 03 . Tarrow, Peasant communism. p. 7 , 75-7 et passim; Hess, Henner. Majia and ma
fiosi: the structure of power. Trans. Ewald Osers. Lexington, Mass ., Lexington Books,
1 973.
1 04. Grazi ano, Patron-client relationships in Southern Italy. p. 5, 1 1 ; a citao inserida
de Turiello, Pasquale. Governo e governati in Italia. Bologna, Zanichelli, 1 882. p. 1 48.
1 05 . Caracciolo, A. Stato e societ civile: problemi dell 'unijicazione italiana. Torino,
Einaudi , 1 977. p. 86, apud Tullio-A1tan, La nostra Italia . p. 53.
1 06. Arlacchi , Pino. Mafia, peasants a n d great estafes: society i n tradicional Cala
bria . Trans. Jonathan Steinberg. New York, Cambridge University Press, 1983; Eisenstadt,
S. N. & Roniger, L. Patrons, clients, and jriends: interpersonal relations and the struc
ture of trust in society. New York, Cambridge Universi ty Press, 1 984. p. 65-7; Tarrow,
Peasant communism in Southern !taly. p. 68; e Graziano, Patron-client relationships in
Southern Italy.
1 07. Franchetti , Leopoldo. Inchiesta in Sicilia. [ 1 877] Firenze, Valecchi , 1 974, como
interpretado in Tullio-Altan, La nostra Italia. p. 63. Tullio-Altan (que tambm cita Chie
sa, N. Dalla. Il potere mafioso: economia e ideologia. Milano, Mazzotta, 1 976. p. 64)
afirma que o clientelismo no Sul foi bastante reforado depois de 1 876 com o domnio
de uma al iana nacional entre a aristocracia sulista e um setor reacionrio da burguesia
norti sta.
1 08. Ivone, Diomede. Moral economy and phy sical life in a large estate of South
ern Italy in the 1 800s. Journal of Regional Policy, 11 : 1 07- 1 0, Jan./Mar. 1 99 1 , sinteti
zando Petrusewicz, Marta. Latifondo: economia mora/e e vita materiale in una periferia
dell 'Ottocento. Venezia, Marsilio, 1 989.
1 09. Grazi ano, Patron-client rel ationships in Southern Ita1y. p. 26.
1 1 0. Cl ark, Modern Italy. p. 69-73.
1 1 1 . Gramsci, Antonio. Antologia degli Scritti. Eds. Carlo Sal inari e Mario Spinella.
Roma, Riuniti, 1 963. v. 1 , p. 74, apud Tarrow, Peasant communism. p. 3 .
1 1 2. Hess, Mafia a n d mafiosi. p . 1 8.
1 1 3 . Ibid., p. 25 . Ver tambm Tullio-Altan, La nostra Italia . p. 67-76, e Graziano, Pa
tron-client relati onships in Southern ltaly. p. 10, que descreve a Mfia como "a forma es
pecfica do tradicional cl ientel ismo siciliano".
1 1 4. Gambetta, Diego. Mafia: the price of distrust. In: Gambetta (ed.), Trust. p. 1 62.
1 1 5. Franchetti , Inchiesta in Siclia. p. 72-3, apud Tullio-Altan, La nostra Italia. p. 68-9.
1 1 6. Ginsborg, History of contemporary Italy. p. 34.
1 1 7. Gambetta, Diego. Fragments of an economic themy of the Mafia. European Jour
nal of Sociology, 29: 1 27-45, 1 988, citao pgina 1 28.
1 1 8 . Hess, Mafia and mafiosi. p. 67.

236

N O TAS D A S P G I N A S

1 1 9. Gambetta, Mafi a: the ptice of distrust. p . 173.


1 20. Eisenstadt & Roniger, Patrons, clients, and friends. p. 68; Hess,
fiosi.

N O TAS D A S P G I N A S

1 57-60

Mafia and ma-

1 2 1 . Tullio-Altan, La nostra Italia. p. 69.


1 22. Hess, Mafia an d mafiosi. p. 76-7.
1 23. Para uma anl ise semelhante da Mfia e da Camorra na Itlia contempornea, ver
Ginsborg, Family, culture, and pol itics. p. 4 1 -5 .
1 24. Arl acchi , Mafia, peasants and great estales.
1 25 . Nosso indicador da fora das sociedades de mtua assistncia um escore fa
torial que sintetiza a afiliao a essas sociedades, padronizado em funo da populao re
gional, em 1 873, 1 878, 1 885, 1 895 e 1 904.
1 26. Nosso indicador da fora das cooperativas um escore fatorial que sintetiza a
quantidade de cooperativas, padronizado em funo da populao regional, em 1 889,
1 901 , 1 9 1 0 e 1 9 1 5 .
1 27. Nosso indicador d a fora dos partidos d e massa u m escore fatorial que sintetiza
a fora de soei alistas e catlicos popolari nas eleies nacionai s de 1 9 1 9 e 1 92 1 , bem co
mo sua fora nos conselhos locais nesse perodo.
1 28. Nosso indicador do comparecimento s urnas um escore fatotial que sintetiza
o nmero de votantes nas eleies naci anais de 1 9 1 9 e 1 921 , bem como o nmero de vo
tantes nas eleies locais e provinciais de 1 920; essas foram as nicas eleies com su
frgio universal mascul ino antes do advento do fascismo.
1 29. Aqui nosso indicador a proporo de todas as organizaes culturais e recrea
tivas locais includas no recenseamento de 1 982 que haviam sido fundadas antes de 1 860.
Trata-se, evidentemente, de um indicador indireto e imperfei to, porquanto exclui as as
soci aes antetiormente atuantes que no sobreviveram. Por outro lado, na falta de um re
censeamento antetior das associaes locais, esses dados representam o nico ndice
quantitativo nacional do associacionismo local no-poltico e no-econmico na Itlia de
fins do sculo passado.
1 30. A maioria dos territrios que posteriormente viriam a constituir Friul i-Veneza
Giulia e Trentino-Alto Adige s foi anexada Itlia no final da I Guerra Mundial, estan
do portanto excluda dessa anlise histtica, como o caso do minsculo Valle d' Aosta,
que ento fazia parte do Piemonte.
1 3 1 . Na figura 5.3, a estabi lidade a longo prazo do civismo baseia-se em conj untos
um pouco diferentes de vati veis nos dois perodos. No di spomos de dados sobre ne
nhuma varivel especfica durante todo o perodo de um sculo. Porm a altssima es
tabilidade que apresentam de uma dcada para outra certos itens como sociedades de
mtua assistnci a, cooperati vas, comparecimento s urnas e uso do voto preferencial (uni
formemente r > 0,9) condi zente com alta estabilidade a longo prazo.
1 32. Samuel H. Barnes e Giacomo Sani (Mediterranean political culture and Italian
politics. British Journal of Poltica! Science, 4:289-303, July 1 974) mostram que, segundo
certos indicadores de comportamento poltico (em especial indi cadores de clientelismo, co
mo voto preferenci al e vnculos pessoai s com pol ticos), os migrantes sulistas que vo
para o Norte assemelham-se mais aos naturais do Norte do que aos seus compattiotas de
geraes passadas, donde se concl ui que a "aculturao" pelos padres dominantes pode
ocorrer rapidamente. O comportamento cvico, como argumentamos no prximo captulo,
est mais ligado a normas e cadeias de relaes sociais do que a predilees pessoais.
1 33. Nossas concluses acerca do impacto das tradies histticas na cultura cvica e
no desempenho governamental contemporneos guardam notvel semelhana com as
descobertas antropolgicas de Caroline White (Patrons and partisans: a study of politics

1 60-6

237

in two Southern Italian com uni. New York, Cambridge U niversi ty Press, 1 980). White
estudou duas cidades vizinhas em Abruzos, uma delas caracterizada por um sculo de in
tensa participao cvi ca, relaes soci ais igualitrias, "esprito comunitrio", "poltica
aberta" e governo local eficiente, e a outra por tradies de clientelismo, hierarquia social,
personalismo, sectarismo e governo ineficiente. Sua explicao para tal contraste, assim
como a nossa, toma por base a histtia social. Nossa nica divergnci a est na importn
cia especial que el a confere estrutura agrri a.
1 34. Hyde (Society and politics in medieval Italy. p. 1 7-37) observa que o principal
contraste econmico na Itlia do sculo X era entre o interior atrasado e as ticas cidades
costei ras, contraste que existia tanto no Norte quanto no Sul, mas sobretudo no Sul.
1 35 . Compare Larner, Italy. p. 1 49-50 e 1 89-90, com Becker, Medieval ltaly.
1 36. At os anos 70, o nvel de emprego na indstria foi um bom indicador da mo
dernizao econmica na Itlia; depois, com o advento de uma economia ps-industti a
Iizada baseada no setor de servios, o emprego na indstria deixou de ser um indicador
preciso. Como os dados de fins do sculo XIX sobre participao da fora de trabalho
so notoriamente suspeitos, convm aval iar com certa cautela os dados da tabela 5.2 re
ferentes s dcadas de 1 870 e 1 880. Nossa anl ise baseia-se em estimativas oficiais pu
blicadas nos anos 70 pel o Instituto Central Italiano de Estatstica. Porm os dados
ajustados apresentados por O. Vitali em Aspetti del/o sviluppo economico italiano a lla
fuce de/la ricostruzione del/a popolazione attiva (Roma, Uni versit di Roma, 1 970)
fornecem resultados basicamente idnticos.
1 37 . A taxa nacional de mortalidade infantil era 1 55 por mil nativivos; na Emilia-Ro
magna a taxa era 1 7 1 , e na Calbri a, 1 5 1 .
1 38. Em 1 977-85, a taxa de mortal idade infantil por mil nativivos era 1 5 na Cal bria
e 1 1 na Emilia-Romagna.
1 39. Leonardi, Robert. Peti pheral ascendancy in the European Community: evidence
from a longi tudi nal study. Brussels, European Commi ssion, Nov. 1 991 (indito). Espanha,
Grcia e Portugal no eram membros da Comunidade em 1 970, estando assim excludos
da anl ise.
1 40. A argumentao a seguir teve uma verso preliminar em nosso artigo Institu
tional performance and political culture: some puzzles about the power of the past (Gov
ernance, 1 :22 1 -42, July 1 988).
1 4 1 . Os resultados aqui mostrados foram extrados de dados histricos sobre emprego
e mortalidade infantil referentes a 1 90 I e 1 90 1 - 1 O, respectivamente, mas obtm-se re
sultados semelhantes com dados referentes a todo o perodo compreendido entre 1 880 e
1 920. Os dados contemporneos so de 1 977 (emprego) e 1 977-85 (mortalidade infantil),
mas tambm nesse caso os resultados so consistentes e no dependem das datas esco
lhidas.
1 42. Na prev1sao do c1v1smo nos anos 70, a R2 ajustada 0,86, o que pode ser to
tal mente atribudo cotTelao (r = 0,93) com as tradies cvicas em 1 860- 1 920. A beta
para cada uma das vativeis scio-econmicas totalmente insignifi cante.
1 43 . Na previso do emprego na agricultura em 1 977, a beta para o emprego na agri
cultura em 1 90 1 0,26 (sign. = 0, 1 1 ), enquanto a beta para as tradies cvicas -0,73
(si gn. = 0,0003). Na previso do emprego na indstria em 1977, a beta para o emprego
na indstria em 1 90 1 0,0 I (insigniticante), enquanto a beta para as tradies cvicas
0,82 (sign. 0,0005) . A R2 ajustada para o emprego na agticultura em 1 977 0,69, en
quanto a R 2 aj ustada para o emprego na indstri a em 1977 0,63 .

238

N O TA S D A S P G I N A S

N OTAS D A S P G I NAS

1 66-8

1 44. Na prevtsao da mortalidade infantil em 1 977-85, a beta para a mortalidade in


fantil em 190 1 - 1 0 0, 1 9 (insignificante), enquanto a beta para as tradi es cvicas -0,75
(si gn . 0,00 1 ) . A R 2 ajustada 0,56.
1 45 . No existem bons dados prontamente disponveis sobre renda per capita regional
para o sculo XIX; por volta de 1 91 1 (quando se tornam disponveis alguns dados), renda
e civismo esto suficientemente correlacionados (r 0,8 1 ), de modo que esse tipo de an
l ise estatstica fica prej udicada pelo problema da multicolinearidade. Contudo, na previso
da renda em 1 987, a beta para a renda em 1 9 1 1 0,32 (sign. 0,003), enquanto a beta
para as tradies cvicas 0,70 (sign. 0,0000) ; a R 2 ajustada 0,96. Em outras pa
lavras, as tradies cvicas e os nveis de renda em 1 9 1 1 parecem estar i dependentemente
ligadas renda nos anos 80, mas o civismo parece ser um determinante mais forte do que
a economia. Entretanto, omitindo as tradies cvicas (beta 0,90, sign. 0,0003, a renda
em 1 9 1 1 em nada contribui (beta 0,02, sign. 0,9 1 ) para explicar o grau de civismo
nos anos 70. Tudo isso condiz plenamente com os resultados referentes a emprego e mor
talidade infantil apresentados no texto.
1 46. Comparar com Inglehart, Ronald. The Renaissance of pol itical culture. American
Political Science Review, 82 : 1 .203-30, 1 988, para uma argumentao semelhante, embora
a defi nio de "cultura cvica" de Inglehart sej a um pouco diferente da nossa.
1 47. Como a sindical izao era rel ativamente pequena antes da I Guerra Mundial, os
dados di sponvei s no so de todo confi veis, em parte devido complexidade de agregar
informaes oriundas de sindicatos agrcol as e industri ais de diferentes matizes polticos.
1 48 . Bell chega a uma concluso semelhante a partir de seu minucioso estudo sobre
a organizao da classe operria em Sesto San Giovanni : "As tradies cul turais pr-in
dustri ais condicionaram bastante a formao de uma moderna classe operti a italiana e
sua atuao poltica" (Worker culture and worker politi cs. p. 20). Ver tambm Bell,
Howard Donald. Sesta San Giovanni: workers, cultwe, and politics in an Italian town,
I 880-I922. New Brunswick, Rutgers University Press, 1 986. A sindicalizao no mbito
regional em 1 92 1 est correl acionada r 0,58 com a parcela da fora de trabalho na in
dstri a e r -0,49 com a parcela da fora de trabalho na agricultura, mas tais correlaes
so esprias, atribuveis dependncia, tanto da sindical izao quanto do desenvolvimento
econmico, em relao s tradies cvicas.
1 49. Para dados que corroboram as avaliaes feitas nesse pargrafo, ver Vital i , As
petti del/o sviluppo. p. 360- 1 , 376-89; Tonio1o, Economic history. esp. p. 5-8 e 1 20-3
(embora as colunas da tabela 1 0.4 pgina 1 22 infelizmente estej am invertidas) ; Zamagni,
Vera. Industrializzazione e squilibri regionali in Italia: bilancio dell 'et giolittiana. Bolog
na, 11 Mulino, 1 978. esp. p. 1 98-9; Tullio-Altan, La nostra Italia. p. 3 8-9; Clark, Modem
Italy. p. 24, 3 1 , 1 32. O livro recente de Toniolo apresenta um bom panorama do desen
volvimento econmico ital iano entre 1 850 e 1 9 1 8.
1 50. Ver Zamagni, Industrializzazione. esp. p. 205-6; e Istituto Gugl ielmo Tagliacarne.
I redditi e i consumi in Italia: un 'analisi dei dati provinciali. Mi lano, Franco Angeli,
1 988. esp. p. 55.
1 5 1 . Para uma introduo literatura econmica sobre as disparidades regionais, ver
Barro, Robert 1. & Sala-i-Martin, Xavier. Convergence across States and regions. Brookings
Papers on Economic Activity, 1 : 1 07-82, 1 99 1 . Para um breve apanhado da volumosa lite
ratura sobre a "Questo Meridional", ver Toniolo, Economic history. esp. p. 1 3 3-50; Clark,
Modem Italy. esp. p. 23-8 ; e Tarrow, Peasant communism in Southern Italy. p. 1 7-28.
1 52. Zamagni , Industrializzazione. p. 1 99-20 1 .
1 53 . Toniolo, Economic history. p . 148.
=

1 68-71

239

1 54. Ibid. , p. 52. O grau de instruo era mais elevado no Norte do que no Sul
poca da uni ficao, e esse hiato aumentou constantemente entre 1 87 1 e 1 9 1 1 . A edu
cao foi uma importante vantagem latente que ajuda a explicar o progresso mai s rpido
do Norte. Nas ltimas dcadas, porm, as diferenas educacionais entre o Norte e o Sul
desapareceram, apesar da persistente e at crescente defasagem econmica e cvica. Ver
captulo 4, p. 1 3 1 .
1 55 . Ibid., p . 1 2 1 , 1 48.
1 56. 1 . R. Siegenthaler (Sicili an economic change since 1 8 60. Journal of European Eco
nomic Histoty (2):4 1 4, 1 973, apud Zamagni, Industrializzazione. p. 2 15) conclui que "a rigi
dez da estrutura social e poltica siciliana deve ser vista como a principal causa do atraso
econmico da ilha, e somente sua eliminao poder abrir caminho para o progresso" .
1 57. Bagnasco, Arnaldo. Tre Italie: la problematica territoriale de/lo sviluppo italiano.
Bologna, 11 Mu1ino, 1 977; e Bagnasc? La costruzione sociale dei mercato: studi sullo svi
luppo di piccola impresa in Italia . 'Bologna, 11 Mulino, 1 988.
1 58 . Piore, Michael J. & Sabel, Charles F. The second industrial divide: possibilities
for prosperity. New York, Basic Books, 1 984. Para uma boa coletnea de estudos sobre
distritos industriais, "especializao flexvel" e suas precondies sociais, ver Pyke, Frank;
Becattini , Giacomo & Sengenbergr, Werner (eds.). Industrial districts and interjirm co
operation in Italy. Geneva, International Institute for Labor Studies of the International
Labor Organization, 1 990, sobretudo Brusco, Sebasti ano. The idea of the industrial dis
tri ct: its genesi s. p. 1 0-9, e Becattini, Giacomo. The Marshallian industrial district as a so
cioeconomic notion. p. 37-5 1 . A tese da "especializao fl exvel" s vezes pressupe a
idia de que os di stritos industriais representam a "onda do futuro" na economi a mundial,
mas isso nada tem a ver com a argumentao aqui desenvolvida.
1 59. Brusco, Sebastiano. The Emilian model : productive decentralisation and social in
tegration. Cambridge Journal of Economics, 6: 1 67-84, 1 982. Patrizio Bianchi e Giusep
pina Gualtieri (Emilia-Romagna and its industrial districts : the evo1ution of a model. In:
Leonardi, Robert & Nanetti, Raffaella Y. (eds.). The regions and European integration:
the case of Emilia-Romagna. New York, Pinter, 1990. p. 83- 1 08) assinal am que, embora
o xi to da pequena e mdia empresas na "terceira Itlia" tenha sido inicialmente atribudo
sonegao fiscal e ao descumprimento de acordos sindicais, estudos posteriores descar
taram essa interpretao.
1 60. Lazerson, Mark H. Organizational growth of small firms : an outcome of markets
and hierarchies? American Sociological Review, 53:33 1 , June 1 988.
1 6 1 . Piore, Michael 1 . & Sabel , Charles F. Italian small business development: lessons
for U. S. industrial policy. In: Zysman, John & Tyson, Laura (eds.). American business
in international competition: government policies and corporate strategies. Ithaca, Cornell
University Press, 1 983. p. 40 1 -2.
1 62. Piore & Sabel, Second industrial divide. p. 265, 275 .
1 63 . Para dados que corroboram a s tendncias descri tas nesse pargrafo, ver Brusco.
The idea of the industrial district. p. 1 5-6; Becattini . The Marshallian industrial district.
p. 33 e 39; Piore, Michael 1. Work, labour and action: work experience in a system of
flexible production. p . 55 e 58-9; e Trigilia, Carlo. Work and politics in the third Italy's
industrial districts. p. 1 79-82, todos in: Pyke, Becattini & Sengenberger (eds.). Industrial
districts and inter-firm co-operation in ltaly, bem como Fel trin, Paolo. Rego1azione po
litica e sviluppo economico local e. Strumenti, 1 :5 1 -8 1 , jan./apr. 1 988. Ao que parece, os
sistemas de participao cvica tambm promovem o dinami smo econmico fora da Itlia.
Por exemplo, o "Vale do Silcio deve seu sucesso no s iniciativa dos empresrios,
mas tambm sua vasta cadeia -de relaes sociais, profissionais e comerc iais". Saxenian,

240

N O TA S D A S P G I N A S

1 71 -5

AnnaLee. Regional networks and the resurgence of Silicon valley. California Management
33: 89- 1 1 2, Fali 1 990.
1 64. Langton, John & Morris, R. J. (eds.). Atlas of industrializing Britain, 1 780-1 914.
New York, Methuen, 1 986. p. xxx.
1 65 . Ginsborg, History of contemporary Italy. p. 2 1 9. Embora no sej am elevados
para os padres norte-americanos, esses nmeros so extraordinrios num continente onde
mui tas famlias ainda permanecem num mesmo lugar por vrias geraes. (Ainda hoj e,
italianos instrudos, quando indagados sobre seu lugar de origem, no raro mencionam as
cidadezinhas de onde seus pais emigraram dcadas atrs e onde eles prprios na verdade
nunca moraram.) Alm disso, cl aro, milhes de italianos emigraram para outros pases.
De fato, dir-se-ia que a "emi grao seletiva" responsvel pelo atraso do Sul, caso tenha
havido uma emigrao desproporcional de sulistas imbudos de esprito cvico. (Para al
guns dados a esse respeito, ver Gal tung, Johan . Members of two 'rvorlds. New York, Co
lumbi a Universi ty Press, 1 97 1 . p. 1 90- 1 , apud Barnes & Sani , Mediterranean political
culture and Itali an politics. p. 300). Embora no descartemos inteiramente essa argumen
tao, el a no explica as continuidades histricas aqui apontadas, pois durante a maior
parte do sculo XIX a emigrao italiana em grande escala proveio sobretudo do Norte.
A emigrao sulista s se tornou substanci al a partir da dcada de 1 890. Ver Clark, Mod
em ltaly. p. 32, 1 65-6.
Review,

Captu l o 6
Ca pital social e d esempe n h o i n stitu c i o n al

1 . Se fosse necessri o prov-lo, nossas sondagens constataram uma grande insa


tisfao com a vi da pblica e as perspectivas individuai s nessas regies. A opinio s ve
zes expressada por forasteiros de que os sul istas gostam do atraso em que vivem - de
que preferem o tipo de vida pblica que tm - contradiz no apenas o senso comum,
mas tambm os dados empricos.
2. Cabe a Jeff Frieden, Peter Hall e Ken Shepsle o crdito de haver levantado as
questes que deram origem a este captulo, mas no a responsabilidade pelos resultados.
3. David Hume ( 1 740. livro 3, parte 2, seo 5), apud Sugden, Robert. The eco
nomics of rights, co-operation and welfare. Oxford, Basil Blackwell, 1 986. p. 1 06.
4. Ostrom, Elinor. Governing the commons: the evolution of institutions for col
lective action. New York, Cambridge University Press, 1 990. p. 6. Para boas introdues
florescente literatura formal sobre os di lemas da ao cole ti va, ver Ostrom, e tambm
Bates, Robert H. Contra contractarianism: some reflections on the new insti tutionalism.
Politics and Society, 16:387-40 1 , 1 988.
5 . Gambetta, Diego. Can we trust trust? In: Gambetta, D. (ed.). Trust: making and
breaking cooperative relations. Oxford, Blackwel l, 1 988. p. 2 1 6 (grifo do original).
6. Kropotkin, Pietr. Mutual a id: a Jactar of evolution . London, Hei nemann, 1 902.
p. X V .
7. North, Dougl ass C. Institutions, institutional change and economic pe!:formance.
New York, Cambridge University Press, 1 990. p. 5 8.
8. Gambetta, Can we trust trust? p. 221 .
9. North, Institutions, institutional change and economic pe!formance. p. 59.
1 O. Bates, Contra contractarianism. p. 395.
1 1 . Sugden, Robert. The economics of rights, co-operation and welfare. p. 1 05 (grifo
do original ). Sugden refere-se aqui a um dilema do pns10nei ro anonimamente repetido,
mas o mesmo ponto se aplica a um di lema de uma s rodada.

N OTAS D AS P G I N A S

1 75-7

241

1 2. Gambetta, Can we trust trust? p. 2 1 7, nota 6.


1 3. Fudenberg, D. & Maskin, E. A folk-theorem in repeted games with discounting
and with incomplete information. Econometrica, 54:533-54, 1 986; a rigor, o teorema po
pular sustenta que "desertar sempre" no constitui um equilbrio nico no dilema do pri
sioneiro repetido, como sucede nos jogos de uma s rodada. Ver tambm Axelrod, Robert.
The evolution of cooperation . New York, Basic Books, 1 984; e Taylor, Michael. Anarchy
and cooperation. London, Wi1ey, 1 976.
14. North, Institutions, institutional change and economic pel:formance. p. 1 2.
1 5. Williamson, Oliver E. Markets and hierarchies: analysis and antitrust implica
tions. New York, Free Press, 1 975; e Williamson. The economic institutions of capitalism.
New York, Free Press, 1 985.
1 6. Ostrom, Governing the commons.
1 7. Bates, Contra contractarianism.
1 8 . Cornell , Stephen & Kalt, Joseph P. Culture and institutions as public goods: Amer
ican Indian economic development as a problem of collective action. In: Anderson, Terry
L. (ed.). Property rights, constitutions, and Indian economics. University of Nebraska
Press, 1 990. p. 33, citando Buchanan, James. Before public choice. In: Tullock, Gordon
(ed.). Explorations in the theory of anarchy. Blacksburg, Virginia, Center for the Study of
Politi cal Choice, Virginia Polytechnic Insti tute, 1 972; Hirshleifer, Jack. Comment on Peltz
man. Journal of Law mui Economics, 19:241 -4, 1 976; e North, Douglass C. Ideology and
political/economic institutions. Cato Journal, 8: 1 5-28, Spring/Summer 1 988.
1 9. Bates, Contra contractarianism. p. 398. Ver tambm Bates, Robert H. Social di
lemmas and rational individuais: an essay on the new institutionalism. Duke University,
1 992 (i ndito).
20. Sobre o concei to de capital social, ver Coleman, James S. Foundations of social
theory (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1 990. p. 300-21 ), que atribui a
Glenn Loury a introduo do conceito . Ver Loury, Glenn. A dynamic theory of racial in
come differences. In: Wallace, P. A. & Le Mund, A. (eds.). Women, minorities, and em
ployment discrimination . Lexingtn, Mass. , Lexington Books, 1 977; e Loury, Glenn. Why
should we care about group inequality? Social Philosophy and Policy, 5:249-7 1 , 1 987.
Para aplicaes prticas do conceito de capital social , ver tambm Ostrom, Elinor. Craft
ing institutions for self-governing irrigation systems. San Francisco, Insti tute for Contem
porary Studies Press, 1 992. Para uma di scusso conexa, ver Bates, Robert H. Insti tutions
as investments. Duke University Program in Political Economy, Dec. 1 990. (Papers in Po
litical Economy, Working Paper 1 33.). O argumento de que o capital social facilita a
cooperao interna anlogo em certos aspectos tese de Robert O. Keohane, After he
gemony: cooperation and discord in the world political economy (Princeton, Princeton
University Press, 1 984), segundo a qual os regimes internacionais facilitam a cooperao
na economia poltica mundial .
2 1 . Coleman, Foundations. p. 302, 304, 307.
22. Ardener, Shirley. The comparative study of rotating credit associ ations. Journal of
the Royal
" Anthropological Institute of Great Britain and Ireland, 94:20 1 , 1 964.
23. Ver Ardener, The comparative study of rotating credit associations; Geertz, Clifford.
The rotating credit association: a "middle rung" in development. Economic Development
and Cultural Change, 10 :241 - 63, Apr. 1 962; Vlez-Jbafiez, Carlos G. Bon ds of mutual
trust: the cultural systems of rotating credit associations among urban Mexicans and Chi
canas. New Brunsick, N.J., Rutgers University Press, 1 983. Timothy Besley, Stephen
Coate e Glenn Loury (The economics of rotating savings and credi t associations. American
Economic Review, 1 992) constroem modelos formais de associaes de crdito rotativo.

242

N OTAS DAS PG I N A S

1 77-80

24. Vlez-Ibafez (Bonds of trust) descreve uma associao de crdito rotativo formada
por prisioneiros de uma cadeia para obter maconha, mas no h provas de que seja essa
a origem do termo pot ("bolo").
25. Geertz, The rotating . credit association. p. 244.
26. Ardener, The comparative study of rotating credi t associations. p. 2 16.
27. Ibid. Sobre a importncia da reputao nas associaes de crdito rotativo, ver
Hechter, Michael. Principies of group solidarity. Berkeley, University of California Press,
1 987. p. 1 09- 1 1 .
28. Vlez-Ibafez, Bonds of mutual trust. p . 33. Sobre confi ana, intermedirios e ca
deias de relaes sociais, ver Coleman, Foundations of social theory. cap. 8 .
2 9 . Besley, Coate & Loury, Economics o f rotating savings and credit associations.
30. Na verdade, a prpria falta de alternativas viveis pode aumentar a credibilidade
dos membros de uma sociedade de crdito rotativo. Somos gratos a Glenn Loury por essa
observao.
3 1 . Ostrom, Governing the commons. p. 1 83-4.
32. Geertz, The rotating credit association. p. 243, 25 1 .
33. Ostrom, Governing the commons. p . 1 90.
34. Hirschman, A. O. Against parsimony : three casy ways of complicating some ca
tegories of economic discourse. American Economic Review, 74: 93, 1 984 (proceedings),
apud Dasgupta, Partha. Trust as a commodity. In: Gambetta (ed.), Trust. p. 56.
35. Ver a explicao sobre a norma do "viva e deixe viver" na guerra de trincheiras
em Axelrod, Evolution of cooperation. p. 85 .
36. Gambetta, Can we trust trust? p. 234 (grifo do original).
37. "Quanto mais as pessoas solicitam ajuda mtua, maior a quantidade de capital so
cial gerada ( . . . ). As relaes soci ais se extinguem se no forem mantidas; as expectativas
e as obrigaes se esvanecem com o tempo; e as normas dependem da comunicao
sistemtica. Coleman, Foundations of social theory. p. 32 1 .
38. Coleman, Foundations of social theory. p . 3 15 . Ver tambm Ostrom, Crafting in
stitutions p. 38: "O capital social no se produz automaticamente nem espontaneamente".
Robert E. Lucas, Jr. (On the mechanics of economic development. Journal of Maneta!)'
Economics, 22:3-42, 1 988) enfatiza as caractersticas "externas" (ou de bem pblico) do
capital humano. Hechter (Principies of group solidarity) faz distino entre "bens pbli
cos" (cuj a oferta conj unta e que no so excludentes) e "bens coletivos" (que podem
ser at certo ponto excludentes). Pelo menos inicialmente, certos tipos de capital social
podem ser excl udentes; as consorterie medievais italianas, por exemplo, s defendiam os
que fossem membros. Mas, como assinala Hechter (p. 1 23 et passim), dos grupos infor
mais inici almente formados para produzir bens coletivos podem surgir grupos formais que
produzam verdadeiros bens pblicos: no final, at mesmo os no-membros eram benefi
ciados pela ordem cvica estabelecida pelas consorterie e as comunas que delas se ori
ginaram.
39. Ver Coleman, Foundations of social theory. p. 3 1 7; e Dasgupta, Trust as a com
modity. p. 64.
40. Coleman, Foundations of social theory. p. 3 17-8.
4 1 . Arrow, Kenneth J. Gifts and exchanges. Philosophy and Public Affairs, 1 :3 57,
Summer 1 972.
42. Pagden, Anthony. The destruction of trust and its economic consequences in the
case of eighteenth-century Naples. In: Gambetta (ed.), Trust. p. 1 36-8, citando Genovesi,
Antonio, Lezioni di economia civile ( 1 803)

N OTAS DAS PG I NA S

1 80-3

243

43. Mark H. Lazerson (Organizational growth of small firms: an outcome of markets


and hierarchies? American Sociological Review, 53:330-42, June 1 988) diz que a confi an
a pessoal entre os administradores e entre os operrios e a administrao fundamental
para a alta produtividade da pequena empresa na Emili a-Romagna.
44. Dasgupta, Trust as a commodity. p. 50- 1 (grifo do original).
45 . Williams, Bernard. Formal structures and social reality. In: Gambetta (ed.), Trust.
p. 8, 1 2. Glenn Loury observou que a dependncia em rel ao confiana pessoal pres
supe que os indivdtios no sejam igualmente confiveis, ao passo que a confiana social
pressupe que a estrutura da si tuao sej a mais importante do que o carter pessoal .
46. Ver March, James G. & Olsen, Johan P. Rediscovering institutions: the organi
zational basis of politics. New York, Free Press, 1 989. p. 27 .
47. Coleman, Foundations of social theory. p. 25 1 .
48. March & Olsen, Rediscovering institutions. p . 27 ; Axelrod, Robert. An evolution
ary approach to norms. American Political Science Review, 80: 1 .095- 1 1 1 , Dec. 1 986.
49. North, 1nstitutions, institutional change and economic pe1jormance. p. 36-45. Ver
tambm Arrow, Kenneth. The limits of organization. New York, Norton, 1 974. p. 26; e
Akerlof, George. Loyalty filters. American Economic Review, 73:54-63, 1 983, apud Gra
novetter, Mark. Economic action and social structure: the problem of embeddedness.
American Journal of Sociology, 91 :489, Nov. 1985.
50. Marshall Sahlins (Stone A g e economics. Chicago, Aldine-Atherton, 1 972) usa os
adjetivos "balanceada" e "generalizada"; Robert O. Keohane (Reciprocity in international
rel ations. International Organization, 40: 1 -27, 1 986) faz uma di stino parecida entre re
ciprocidade "especfica" e "generalizada". importante distinguir entre estratgia de re
ciprocidade (pagar na mesma moeda) e norma de reci procidade, embora na prtica ambas
estejam s vezes interligadas. Ver tambm Axelrod, Evolution of cooperation e An evo
lutionary approach to norms .
5 1 . Apud Gouldner, Alvin W. The norm of reciprocity: a prel iminary statement. A mer
ican Sociological Review, 25: 1 61 , Apr. 1 960.
52. Ostrom, Governing the commons. p. 200, 2 1 1 . Contudo, Ostrom (p. 3 8) mostra
se ctico quanto s explicaes em que as normas so consideradas varivei s "s-ubj etivas"
inobservveis.
53. Taylor, Michael. Community, anarchy an d liberty. New York, Cambridge Univer
sity Press, 1 982. p. 28-9 (grifo do original). Ver tambm Gouldner, The norm of reci
procity. p. 1 73 .
54. Keohane, Reei proci ty i n international relations. p. 2 1 .
5 5 . Granovetter, Economic action and social structure. Ele di stingue sua tica da "in
sero" no s da concepo "hipersoci al izada" da ao humana, na qual esta totalmente
determi nada por papis e normas, mas tambm da concepo hipossocializada (mais co
mum na teori a dos jogos simples), na qual atores atomizados no so coagidos pelas
relaes sociais. Sobre a importncia das cadeias de relaes sociais e da confiabilidade
para a evol uo soci al , ver tambm Breton, Albert & Wintrobe, Ronald. The logic of bu
reaucratic conduct. New York, Cambridge University Press, 1 982. p. 6 1 -88.
56. Granovetter, Economic action and social structure. p. 490- 1 .
57. Ver o estudo de Robert Mi chels sobre o Partido Soci al Democrata alemo, Po
litical parties: a sociological study of the oligarchical tendencies of modem democracy

(New York, Dover, 1 959).


58. Tal distino e suas conseqncias mai s amplas foram enfatizadas, cl aro, por
Max Weber. "Para Weber, uma religio congregacional se organiza em pequenos grupos
autnomos de fiis ( . . . ). As formas congregacionai s de organizao ressaltam a igualdade

244

N O TA S D A S P G I N A S

1 83-5

dos fi i s, induzindo-os participao e incentivando o igual acesso ao conhecimento re


ligioso graas confiana de todos na Bblia." Levine, Daniel H. Religion, the poor, and
politics in Latin America today. In: Levine, D. H. (ed.). Religion and political conflict in
Latin America . Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1 986. p. 1 5 .
59. Sobre a diferena entre interconexo - o s mesmos jogadores participando simul
taneamente de vrios jogos paralelos - e iterao - os mesmos jogadores repetindo
seguidamente o mesmo jogo - ver Sebenius, James K. Negoti ation arithmetic: adding
and subtracting issues and parties. International Organization, 37:28 1-3 16, Spring 1 983 ; e
Alt, James & Eichengreen, Barry. Parallel and overl apping games : theory and an appl i
cation to the European natural gas trade. Economics and Politics, 1 : 1 1 9-44, 1989. Sobre
a i mportncia das rel aes soci ais "ml tiplas" (vnculos que abrangem mais de uma esfera
de atividade) para solucionar os di lemas da ao coletiva, ver o excelente trabalho de
Michael Tay lor e Sara Singleton, The communal resource: transaction costs and the so
lution of collective acti on problems (University of Washington, 1 992. i ndito) .
60. Ostrom, Governing the commons. p. 206.
6 1 . Sobre confi ana, sistemas de participao cvica e informao, ver Coleman,
Foundations of social theory. cap. 8.
62. Knoke, David. Political ' networks: the structural perspective. New York, Cam
bridge Universi ty Press, 1990. p. 68-9.
63. North, Institutions, institutional change and economic pe1jormance. p. 37. Para uma
argumentao anloga de que "a cultura propicia um elenco de faculdades com as quais se
podem elaborar diversas estratgias de ao", ver Swidler, Ann. Culture in action: symbols
and strategies . American Sociological Review, 51 :273-86, 1986, citao pgina 284.
64. Comparar com Coleman , Foundations of social theory. p. 286-7.
65 . Pi tt-Rivers, Julian. The people of the Sierra. London, Weidenfeld and Nicolson,
1 954. p. 40.
66. Eisenstadt, S. N. & Roniger, L. Patrons, clients, and friends: inteJ]Jersonal relations
and the structure of trust in society. New York, Cambridge University Press, 1 9 84. p. 48-9.
67. Granovetter, Mark S. The strength of weak ties. American Joumal of Sociology,
78: 1 .360-80, 1 973, citao pgina 1 . 376 (grifo do original).
68. Em outros contextos histricos ou sociais, o engajamento em grupos catlicos
pode ter mais implicaes cvi cas, dependendo da realidade social e organi zaci onal a vi
gente. Sobre o contraste na Amtica Latina entre a vi so hierrquica da "Igreja institu
cional " e a viso comuna! e igualitria da "Igreja popular", ver Levine, Daniel H.
Religion an d politics i n Latin America: the Catholic Church i n Venezuela and Colombia.
Princeton, Princeton University Press, 1 98 1 ; e os estudos de caso que figuram em Reli
gion and poltica! conflict in Latin Am erica, coordenado por Levine. Na Itlia, segundo
nossa teoria, a afil iao aos grupos lei gos mais igualitrios da Igreja (a communit di
base) deve estar positivamente correlacionada com o civi smo e o desempenho institucio

nal, mas no dispomos de dados para corroborar essa hiptese.


69. Por no dispormos de informao no nvel micro sobre status e poder dentro das
associ aes secundri as nas vrias partes da Itlia, somos obrigados a supor que em todas
as regi es os vnculos sociais exi stentes, por exemplo, nos cl ubes de futebol, so igual
mente horizontais e, logo, igualmente importantes como capital social. Na verdade, sus
peitamos que os clubes de futebol e outras associaes voluntri as so socialmente mais
hierrqui cos nas reas menos cvicas e menos bem-sucedidas; para dados precisamente a
esse respei to, ver White, Caroline. Patrons an d partisans: a study of politics in two
Southern Italian com uni. New York, Cambridge Universi ty Press, 1 980. p. 63-7 e 1 4 1-5.

N O TAS D AS P G I N A S

1 85-8

245

Sendo assim, a real ligao entre sistemas horizontais e bom desempenho i nstitucional "
provavelmente ainda mais forte do que mostram os nossos dados.
70. Olson, Mancur. The rise and decline of nations: economic growth, stagjlation, and
social rigidities. New Haven, Yale Universi ty Press, 1 982.
7 1 . Migdal , Joel S. Strong States, weak States: power and accommodation. In: Weiner,
Myron & Hunti ngton, Samuel P. (eds.). Understanding political development. Boston, Li t
tle, Brown, 1 987. p. 39 1 -434, ci tao s pginas 397-8 . Estudi osos do desenvolvimento
poltico tambm j haviam afirmado anteriormente que a mobilizao soci al e a parti
cipao poltica das massas reduzem a estabilidade e a eficcia das i nsti tuies gover
namentai s. Nesse sentido, a argumentao mais conhecida (mas no a mais radi cal) a
de Samuel P. Huntington (Political arder in changing societies. New Haven, Yale Uni
versity Press, 1 968). Para um bom apanhado dos trabalhos recentes, ver Nel son, Joan M.
Political participation. In: Wei ner & Huntington (eds.), Understanding poltica! develop
ment. p. 1 03-59, esp. p. 1 14-5. Para escl arecer a diferena entre essa tese e a nossa, cum
pre atentar melhor para a distino entre sistemas horizontai s e sistemas verticais.
72. Na correlao do produto regional bruto per capita (PRB) de 1 987 com o PRB de
1 970 e a comunidade cvica nos anos 70, para o PRB de 1 970, beta 0,64, p 0,000 1 ,
e para o civi smo, beta 0,35, p 0,0 17 (adj . R2 0,92). Os dados so pouco consistentes
para descartar hipteses alternativas, porm o fato que as regies que eram ricas em 1 970
continuavam ricas em 1 987, mas nesse intervalo as mais ri cas cresceram mais devagar, en
quanto as mais cvicas cresceram mais rpido.
73. O idioma ital iano reflete essa estreita ligao entre confiana e credulidade. De al
gum honesto, decente e bem- intencionado, diz-se que dabbene, mas o i ndivduo tolo
e crdulo escarnecido como dabbenaggine. Agradecemos a Federico Varese pel a infor
mao .
74. "O equilbri o estvel aplica-se a uma comunidade de indivduos que jogam entre
si um jogo repetidamente. Di zer que certa estratgia i um equilbri o estvel nesse j ogo
significa o seguinte: interessa a cada jogador adotar a estratgi a i contanto que todos os
demai s, ou quase todos, faam o mesmo." Sugden, Economics of rights, co-operation an d
welfare. p. 32, e tambm p. 1 9-3 1 . Para uma especificao tcnica das circunstncias em
que "jamais cooperar" um equilbrio estvel num dilema do prisioneiro repetido, ver
Sugden, Economics of rights, co-operation and welfare. p. 1 09.
75. Banfield, Edward C. The moral basis of a backward society. Chicago, Free Press,
1 958. p. 85. Abandonar totalmente esse meio soci al infernal , evidentemente, uma al
ternativa, e como as viagens de longa distncia tornaram-se vi veis, a emigrao tomou
se comum .
76. North, Institutions, institutional change an d economic pe1jormance. p. 35.
77. Sugden, Economics of rights, co-operation and welfare. p. 1 04-27, 1 62. A rigor,
a afi rmao de Sugden de que "desertar sempre" um equilbrio estvel no jogo repetido
indefi nidamente pressupe que os jogadores ocasionalmente cometam "enganos", isto ,
desertar quando pretendi am cooperar e vice-versa. Como o prprio Sugden reconhece, sua
argumentao basei a-se em grande parte nos trabalhos de Michael Tay lor (Anarchy an d
cooperation. London, Wiley, 1 976) e Axelrod (Evo/ution of cooperation). Para um jogo
anl ogo (mas que no envolve um dilema do prisionei ro repetido) com dois equilbrios es
tveis em que "se todos esperam que todos sej am honestos, ento todos sero honestos,
e se todos esperam que todos trapaceiem um pouco, ento todos trapacearo um pouco",
ver Dasgupta, Trust as a commodity. p. 56-9. As teses aqui examinadas implicam que
"desertar sempre" e "reciprocar aj uda" so equi lbrios estveis, mas no excluem a pos
sibilidade de exi stirem tambm outros equilbtios estveis.
=

246

N O TAS D A S P G I NA S

1 88-92

78. March & Ol sen, Rediscovering institutions. p . 55-6 e 1 59.


79. A mai oria dos historiadores econmicos concentrou-se at agora na tecnologia e
no nas instituies, mas muitas das principais questes so correlatas. Ver David, Paul.
Cl io and the economics of QWERTY. American Economic Review, 75: 3 32-7, 1 985 ; Brian,
W. Arthur. Self-reinforcing mechanisms in economics. In: Anderson, Philip W. ; Arrow,
Kenneth J. & Pines, David (eds.). The economy as an evolving complex system. Reading,
Mass. , Addison-Wesley, 1 988; e North, Institutions, institutional change and economic
pe1jormance. p. 92- 1 04. O esplndido livro de North extremamente pertinente para as
questes abordadas neste captulo e no anterior.
80. North, Institutions, institutional change and economic pe1jormance. p. 93.
8 1 . Ibid., p. 1 0 1 -2, 1 1 2-7.
82. Nem todos os historiadores ho de concordar com essa interpretao da histria
da Amrica Latina, dadas as numerosas e complexas variveis possveis; todavia ela
plausvel . Analiticamente, o caso italiano ainda mais sugestivo, porque mais variveis
so "omi tidas" na comparao intra-regional , porque o contraste Norte-Sul na Itlia sub
siste h muito mai s tempo do que o contraste inter-ameri cano e porque o contraste ita
liano persistiu e mesmo aumentou apesar de um sculo de governo nacional unificado.
8 3 . North, Institutions, institutional change and economic pe1jormance. cap. 1 0- 1 2.
84. Ver captulo 5, nota 1 . Outra questo a merecer mais estudo, teoricamente falando,
descobrir por que a decadncia da cooperao, devido Peste Negra, s invases es
trangeiras e a outros distrbios sociais e econmicos verificados no sculo XV, no desfez
completamente o equilbri o cvico, lanando a sociedade nortista numa srie de crculos
viciosos que poderia ter arrasado suas tradies cvicas.
85. Ver, por exempl o, Thompson, Michael; Ellis, Richard & Wildavsky, Aaron. Cul
tural the01y. San Francisco, Westview Press, 1 990. p. 2 1 : "Os valores e as relaes soci ais
so interdependen.tes e reforam-se mutuamente: as instituies geram conj untos caracters
ticos de prefernci as, e a adeso a certos valores legitima os acordos institucionais cor
respondentes . Indagarmo-nos qual vem primeiro ou qual tem ptioridade causal no nos leva
a parte alguma. Ver tambm Ronald Inglehart (The Renaissance of political culture. Amer
ican Political Science Review, 82: 1 .203-30, 1 988), que enfatiza os vnculos recprocos entre
cultura poltica, desenvolvimento econmico e democracia estvel . Num idioma antigo,
desempenho insti tucional estava ligado a "virtude cvica", e nossa nfase na comunidade
cvica reflete essa viso. Classicamente, "a repblica fez o indivduo virtuoso e o indivduo
virtuoso fez a repblica" (Vetterli, Richard & Bryner, Gary. In search of the Republic: pub
lic virtue an d the roots of American government. Towata, N.J., Rowman and Littlefield,
1 987. p. 20). A nosso ver, a comunidade cvica um equilbri o que tende a auto-reforar
se. Para uma instigante distino entre culturas polticas baseadas no "pacto" (acordo vo
luntrio entre iguais) e sociedades hierrquicas baseadas na conquista, ver Elazar, Daniel J.
Federal models of (civil) authority. Journal of Church and State, 33:23 1 -54, 1 99 1 .
86. North, Institutions, institutional change an d economic pe1jormance. p. 1 00, 1 40.
87. Huntington, Samuel P. The third wave: democratization in the late twentieth cen
tury. Norman, Okla., Uni versity o f Oklahoma Press, 1 99 1 .
88. Thompson, Ellis & Wildavsky. Odtural theory. p . 2.
89. Silverman, Agricultura! organizations, social structure and values in ltaly. p. 1 8.
Esse problema ventilado na literatura sobre a cultura da pobreza e a classe pobre na
Amrica. Ver, por exemplo, Banfield, E. The unheavenly city: the nature an d future of our
urban crisis. Boston, Little, Brown, 1 970; Valentine, Charles. Cultwe and poverty: cri
tique an d counter proposal. Chi cago, University of Chicago Press, 1 968 ; Lewi s, Oscar.

N O TA S D A S P G I N A S

1 92-4

247

The culture of poverty. In: Moynihan, Daniel (ed.). On understanding poverty: perspec
tives jrom the social sciences. New York, Basic Books, 1 968.
90. Quanto questo de estabelecer se a confiana e as relaes sociais cooperativas
podem ser "criadas" ou se elas simplesmente so "encontradas", ver Sabe! , Charles F.
Studied trust: building new forms of cooperation in a volatile economy. In: Ramo, Frank
& Swedberg, Richard (eds.). Readings in economic sociology. New York, Russell Sage,
1 992; e Sabe!, Charles F. Flexible specialisation and the reemergence of regional econ
omies . In: Hirst, Paul & Zeitlin, Jonathan (eds .). Reversing industrial decline ? Industrial
structure and policy in Britain and her competitors. New York, Berg, 1 989. p. 1 7-70.
9 1 . Friedmann, Jolm. Planning in the public domain: from knowledge to action. Prin
ceton, Princeton University Press, 1 987. p. 1 85-223.
92. Zamagni, Vera. Industrializzazione e squilibri regionali in Italia: bilancio dell ' et
giolittiana. Bologna, 11 Mulino, 1 978. p. 2 1 6 (grifo no original).

NOI CE

------

lheiros em relao ,

205

abreviaturas, nas figuras,


Abruzos,

81

ao coletiva: associaes de crdito rotativo e,

1 77-8 1 ;

173-6, 1 86; nas cidades


84; sistemas de participa
o cvica e, 1 81 , 1 8 3-6; solues adotadas
no Norte e no Sul, 190- 1 ; teoria dos jogos
e, 1 73-4, 1 75, 176, 244 nota 59, 245 nota
74, 245 nota 77. Ver tambm capital social;
dilemas da,

Estados,

246

nota

confiana
administradores nacionais,

64-5

administradores regionais : desempenho dos ,


lderes comunitrios e,
nota

19;

66;

63-5 ;
2 14

nmero de,

86-7 ;
64-5

sensibilidade dos,

ministradores nacionais,

verst ad

agricultura: capacidade de efetuar gastos na,

203-4;

emprego na,

Agulhon, Maurice,

1 48

163-4, 1 66

85 ,

72-4
27 , 129
Amdca do Norte, 1 8 8-9
Amdca do Sul (Latina), 1 88-9, 246 nota 82
anlise de polticas, 79-80
anlise estatstica, 27-8, 200-2. Ver tambm fi-

Alemanha, satisfao do eleitorado na,


Almond, Gabdel A.,

guras; metodologia; tabelas


Andreotti, Giuli o ,

53-6 1 ; atitude dos conse


53, 55-8; atitude dos
eleitores em relao , 66-7 ; comportamento
eleitoral e, 57; finanas regionais e, 2 1 4 no
ta 20, 2 16 nota 42; governo nacional e , 576 1 , 2 16 nota 39; governos locais e, 60; par
tidos nacionais e, 54-5, 56, 57

autonomia regional,

1 69
bancos, evoluo dos , 1 40
Banfield, Edward, 1 02, 105, 106, 154, 1 87, 224
nota 34
B arber, Benjamin, 1 24, 1 30
Bagnasco, Arnaldo,

Bari. Ver Puglia


Basilicata: desenvolvimento econmico na,
gastos com unidade sanitria local na,

39
1 76
Kenneth, 98

Bassetti, Piero,
Bates, Robert,
Bollen,

Bolonha. Ver Emilia-Romagna


Burke, Edmund,
burocracia,
nota

129

sensibilidade d a ,

23, 22 1

nota

38

102-3
Arlacchi, Pino , 1 58
Arrow, Kenneth; 1 80

225 nota 44; capital


244-5 nota 69; comunidade cvica
e, 1 03-6, 17 1-2, 1 85-6; de crdito rotativo,
1 77-8 1 , 242 notas 24, 27 e 30; democracia
e, 223 nota 30; desempenho institucional e,
26-7; fora das, 224 notas 35 e 36, 236 no
ta 1 29; importncia das , 224 nota 32; na
Frana, 1 47-9; nas cidades-Estados medie
vais, 1 37; Tocqueville sobre as , 223 nota
28. Ver tambm cooperativas ; sindicatos tra

associaes:

afiliaes a,

social e,

balhistas ; sociedades de mtua assistncia;


partidos polticos

30.

86-7, 203-4, 220

Ver tambm adminis

tradores regionais

aristocracia. Ver nobreza


Aristteles,

1 00;
85

Calbria: capacidade de efetuar gastos na agricul


tura na,

85;

polticas na,

econmico

2 16

nota

38;

na,

ndice de compa

recimento a referendos na,


legislativa na,
na,

82;

127; de
1 63-4; elites

com1.midade cvica na,

senvolvimento

82-3;

poltica industrial na,

amentria na,

81;

1 07-8;

legislao

85;

inovao

reformadora
presteza or

sensibilidade da burocracia

87; servios estatsticos e de informao


8 1 ; taxa de mortalidade infantil na, 237
notas 1 37 e 138; tradies cvicas na, 1 5 8,
163-4; voto preferencial na, 1 08
Campnia: creches na, 84; desenvolvimento eco
nnlco na, 1 00; estabilidade do gabinete na,
80- 1 ; habitao e desenvolvimento urbano na,
na,

na,

250

Campnia (continuaiio)

86;

sensibilidade da burocracia n&,

87;

vios estatsticos e de i nformao na,


voto preferencial na,

1 08

ser

81;

1 54-6
83, 85, 203-4, 220

campesinato, aps a unificao,


capacidade de efetuar gastos,
nota

21

capital convencional versus social,

179

capital social: associaes de crdito rotativo e ,

1 78-9;

244-5

69; bens
pblicos versus bens coletivos e, 242 nota
3 8; definio de, 177, 242 nota 37; institui
es democrticas e, 192, 193-4; sistemas de
participao cvica e, 1 83-6; tipos de, 178-81 .
associaes e,

nota

Ver tambm ao coletiva; confiana


carga fatorial, nos ndices,

Cassa p e r i! Mezzogiorno,
Catolicismo Social,

151

2 19
39

nota

13

catlicos , movimentos polticos: Associao Ca


tlica,

1 20-2;

Catolicismo Social,

luo dos partidos polticos,


Ccero,

1 29, 1 8 1

152

1 52;

e evo

cidadania. Ver comunidade cvica


cidados. Ver eleitorado
cidades-Estados:

desenvolvimento

NDICE

N D I C E

econom1co

129-30; desempenho
1 12-3, 128, 225-6 notas 45 e
46; desenvolvimento econmico e, 1 12-3,
162-72; distribuio de renda e, 226 nota 52;
educao e, 122-3; elites polticas e, 1 15-9;
humanismo cvico e, 1 00- 1 , 1 05-6, 228 nota
70; Igreja Catlica e, 120-2; igualdade poltica
e, 102, 1 1 5-8; leitura de jornais e, 106-7, 224
nota 38; lies sobre, 1 90-4; Maquiavel sobre,
100- 1 , 143-4; modernidade e, 127-8; moder
nidade scio-econmica e, 1 1 2-3, 163; na era
pr-moderna, 133-47; nas cidades-Estados me
dievais, 1 38; no perodo ps-unificao, 14758; observncia da lei e, 125-6, 227-8 nota
68; participao cvica e, 101-2, 1 18, 1 58-6 1 ,
1 83-6; partidos polticos e , 122; referendos ,
comparecimento a e, 107-8, 109- 10, 224-5
nota 40; satisfao com a vida e, 126-7, 228
nota 69; sentimento de impotncia e, 122-3,
227 nota 64; sindicalizao e, 1 20, 226 nota
56; solidariedade, confiana e tolerncia e,
102-3; virtl.)de cvica e, 100- 1 , 124-5, 246 no
ta 85; voto preferencial e, 1 08- 1 O, 225 notas
4 1 , 42 e 43. Ver tambm ao coletiva; asso-

l i a,

sindicatos trabalhistas e,

ciaes ; cooperativas ; partidos polticos ; sin

1 39-4 1 , 23 1 nota 40, 233 nota 63; evo


luo das , 1 33-4, 1 36-42, 162, 229-30 notas
1 e 2, 230 nota 15, 23 1 nota 27; no sculo
XIV, 1 42-3, 232; nos sculos XV e XVI ,
1 45-6, 232 nota 46, 246 nota 84; no sculo
XVII , 146, 233 nota 63 ; versus reino nor
mando da Siclia, 1 4 1 -2
C inturo Vermelho, 22
clericalismo, 1 2 1 . Ver tambm Igreja Catlica
clientelismo: aps a unificao, 1 55; confiana
social e, 1 84; desenvolvimento do no sculo
XVII, 146; elites polticas e, 1 16-8 ; igualdade
poltica e, 1 1 3-5; Mfia e, 156-8; na Amrica
urbana, 228 nota 72; na Itlia meridional,
234 nota 9 1 , 235 nota 1 07; partidos polticos
e, 152-3 . Ver tambm poltica vertical
clnicas familiares, 84, 203-4
Coi, Salvatore, 1 20
Coleman, James, 1 8 1 , 242 nota 37
comrcio medieval, 139-40, 231 nota 40, 233
n o t a 63

conselheiros regionais. Ver conselheiros

Comisso para Assuntos Constitucionais da C

Consideraes sobre o governo

nas ,

75-6
1 07, 1 59, 236 nota 128
comunidade cvica, 100-28; associaes cvicas e,
103-6, 1 7 1-2, 1 8 5-6; capital social e, 177,
17 9.:3 1 , 1 8 6-7; comparecimento s urnas e,
107, 1 59, 236 nota 128; confiana e, 177,
180- 1 ; confiana social e, 1 83-6, 1 86-7; conmara dos Representantes,

comparecimento s urnas,

1 54;

flito social e poltico e,

institucional e,

dicatos

trabalhistas;

sociedades

de

mtua

assistncia

177, 178-8 1 , 1 86-7;


73; origens da,
1 80-6; pessoal ve1:vus social, 243 nota 45; pro
dutividade e, 243 nota 43; regras de reciproci
dade e, 1 8 1 -2, 1 86, 190, 243 nota 55; s istemas
de participao cvica e, 1 8 1 , 1 82-3, 186-7,
190. Ver tambm ao coletiva; capital social

confiana: como capital social,


idioma italiano e,

245

nota

confiana social. Ver confiana

53, 55-9; cul


tura poltica dos , 48-53, 2 1 6 nota 40; despo
larizao ideolgica dos, 43-8, 200-2, 2 15
nota 28; governo nacional e, 57-6 1 ; igualda
de poltica e, 226 nota 5 1 ; origens sociais
dos, 226 nota 50; otimismo quanto aos go
vernos regionais, 70- l ; perfil dos, 42-3, 2 15
nota 24; poltica local e, 54; rotatividade dos ,
2 1 5 nota 25; sondagens dos , 1 95-6. Ver tam

conselheiros : autonomia regional e,

bm elites polticas; tabelas

(Mill),

25, 2 12

nota

1O

representativo

contato com o cidado, experincia de,

1 99

contexto social. Ver social, contexto


cooperao. Ver ao coletiva
cooperativas: associaes de crdito rotativo e,

178-9;

comunidade cvica e,

o das ,

1 49-52;

1 7 1-2;

evolu

no Norte e no Sul da It-

partidos

polticos

e,

1 50-2.

1 52, 1 58;
Ver tambm

sociedades de mtua assistncia

84, 203-4

creches,

crdito, inveno do,

1 39

crdito rotativo, associaes de,


crime

24, 27

30
organizado, 1 56-8

tas

nota

no

14

cultura poltica,

48-53

1 90, 224

cultura versus estrutura,

nota

27, 1 03,
34

D
D ahl, Robett A . ,

26, 77

nota

91;

gional e,

43, 44;

Igreja Catlica e,

37, 38

histria do,

1 20;

234

reforma re

Democracia n a Amrica. Ver Tocqueville, Alexis de

44
desempenho institucional, 77- 95; ao coletiva e,
17 4, 1 82-6; anlise de polticas e, 79-80; ava
liao popular e, 220 nota 26; capacidade de
efetuar gastos e, 83, 85-7, 203-4; capacidade
de efetuar gastos na agricultura e, 85, 203-4;
clnicas familiares e, 84, 203-4; comunidade
cvica e, 1 12-3, 128, 225-6 notas 45 e 46;
conflito social e poltico e, 129-30; contexto
social e, 1 9 1 ; creches e, 84, 203-4; definio
de, 25; desenvolvimento econmico e, 26-7,
90- 1 , 97- 100, 163-5, 167, 222 notas 4 e 6,
225-6 nota 46; dos governos locais, 206-9;
durabilidade do, 87-9; educao e, 1 3 1 ; esta
bilidade de pessoal e, 1 3 1 ; estabilidade do ga
binete e, 80-1, 203-4, 216 nota 39, 221 nota
30; explicaes sobre o, 25-7, 1 12-3, 128,
129-32; fatores socioculturais e, 27; gastos
com unidade sanitria local e, 85, 203-4;
habitao e desenvolvimento urbano e, 86,
203-4, 220 nota 2 1 ; histria e, 1 33, 144, 1 8690, 1 9 1 ; indicadores do, 80-7, 203-4, 221 nota
30; ndice de, 87-9, 90, 93-4, 203-4; inovao
legislativa e, 82-3, 198, 203-4, 2 1 9 nota 14,
221 nota 30; legislao reformadora e, 8 1 -2,
203-4, 22 1 nota 30; lies sobre, 1 90-4; me
todologia para aferir o, 77-9, 203-4, 2 1 9 nota
4; Partido Comunista Italiano (PCI) e, 13 1-2,
229 notas 86 e 87; poltica industrial e, 84-5,
203-4; presteza oramentria e, 8 1 , 203-4;
projeto institucional e, 25-7, 176; sensibilidade
da burocracia e, 86-7, 203-4, 220 nota 23, 22 1

Democracia Proletria,

e,

239 nota
156; das cidades-Estados medievais, 1 39-4 1,
23 1 nota 40, 233 nota 63; desempenho ins
titucional e, 26-7, 90, 97- 1 00, 1 64-5, 1 67,
222 notas 4 e 6, 225 nota 46; d o Norte e do
Sul da Itlia, 1 67-9, 237 nota 1 34; d o reino
norn1ando da Siclia, 1 34-5 ; nos distritos in
dustriais , 169-7 1 , 239-40 notas 1 58, 159 e
163; tradies cvicas e, 1 62-72, 184-5, 1 90,
237-8 notas 1 42 a 1 45, 246 nota 85. Ver

desenvolvimento econmico: da Siclia,

tambm modernidade scio-econmica

Democracia Crist, partido da ( D C ) : despolari


zao ideolgica e,

30; servios estatsticos e d e informao


8 1 ; tainanho da populao e, 222 nota 5 ;
tradies cvicas e , 160- l , 164-5, 167, 1 85-6;
urbanizao e, 1 3 1 . Ver tambm comunidade

nota

cvica

1 77-8 1 , 242

cultura cvica, A (Almond & Verba),

223

251

desenvolvimento urbano,
despolarizao ideolgica,
Deutsch, Karl,

27

dilema do prisioneiro,

240- l

13

nota

86, 203-4, 220 nota 2 1


43-8, 200-2, 2 1 5 nota 28

1 74, 1 75, 240

nota

226 nota 5 2
169-7 1 , 2 3 9 notas 1 58
159, 239-40 nota 163

11,

distribuio de renda,
distritos

industriais,

E
Eckstein, Harry,

80

1 22-4; desem
1 3 1 ; no Norte e no
229 nota 82, 239 nota 1 54

educao: comunidade cvica e,


penho institucional e,
Sul da Itlia,

eleitorado: autonomia regional e comp01tamento


do,

57;

desempenho institucional e,

otimismo

70- 1 ;

quanto

aos

governos

partidos polticos e,

216

89-94;

regionais,

4 1 ; sa
206-9; sa
regionais, 65-7 4,
nota

tisfao com os governos locai s ,


tisfao com os governos

89-94, 2 1 8 notas 60 e 64
4 1 -53; comunidade cvica e, 1 15-9;
cultura poltica das, 48-53, 2 1 6 nota 40; des
polarizao ideolgica das, 43-8, 200-2, 2 1 5
nota 28; estudo comparativo das, 2 1 5 nota
29; igualdade poltica e, 1 15-8, 226 nota 5 1 ;
migens sociais das, 1 1 5, 226 nota 50; perfil
das, 4 1 -3; transigncia e, 1 19, 226 nota 53.

elites polticas,

\ler tambm administradores nacionais; admi


nistradores regionais; conselheiros

comunidade cvica na, 1 27-8;


84; desenvolvimento econmico
na, 100, 163-4, 243 nota 43; governo regional
da, 2 1-2; habitao e desenvolvimento urbano
na, 86; inovao legislativa na, 83; legislao
reformadora na, 82; referendos, compareci
mento a na, l 07; sensibilidade da burocracia

Emilia-Romagna:
creches na,

252

Emilia-Romagna (continuao)

NDICE

dos

na, 87 ; servios estatsticos e de infonnao

,.
I
lderes

comunitrios,

94;

desempenho

institucional e satisfao popular, 9 1 ; desem

NDICE

253

ta 50; refonna regional e, 34-4 1 ; satisfao

1 1 3 , 225-6 nota 46, 227 nota 64; de desem

populm com o, 66, 7 1 , 208 , 2 2 1 -2 nota 36

penho do govemo local, 207 ; de desempe

na, 8 1 ; taxa de mortalidade infantil na, 237

penho institucional nas regies italianas, 9 8 ;

govemos locais, 60, 206-9, 22 1 -2 nota 3 6

nho institucional, 87-9, 9 1 , 9 3-4, 203-4; de

notas 1 37 e 1 3 8 ; voto preferencial na, 108

desempenho institucional, civismo e desen

impotncia cvica, 1 23 , 227 nota 64; de oti

237

govemos regionais: autonomia dos, 53-6 1 ; criao

volvimento scio-econmico, 1 65 , 1 67 ; des

dos, 20- 1 , 22-3, 34-4 1 ; crticas aos, 62-4, 75,

mismo quanto ao govemo regional, 70; de

1 36 e 1 4 1 ; na agricultura versus na

polarizao esquerda-direita, 45 ; diminuio

2 17 notas 49 e 50; cultura poltica dos, 48-53;

do apoio disciplina partidria nacional, 5 6 ;

despolarizao

emprego:

desenvolvimento

notas

econmico

e,

i ndstria, 1 63-4, 1 66
Esman, M ilto n , 1 04-5
estabilidade de pessoal, dese

riipenho

institucional

e, 1 3 1
tlica

Estados Unidos : Constituio dos, 1 O I; evoluo


dos,

1 88-9; humanismo cvico nos,

dos,

43-8,

200-2,

otimismo quanto a o governo regional: con

2 1 5 nota 2 8 ; efeitos dos, 74-5; especiais ver

selheiros,

quesitos esquerdadireita, 43-4, 46; de tradi


es de participao

cvica,

21 O;

de

voto

preferencial, 1 09, 225, notas 4 1 a 43

sus ordinrios, 22, 3 5 ; futuro dos, 75-6; gover

individualismo, liberalismo e, 1 0 1

1 09,

nos locais e, 60, 206-9, 22 1 -2 nota 36; lies

indstria, emprego na, 1 63-4, 1 66 , 237 nota 1 36

224-5 notas 40 a 43 ; satisfao com o go

a tirar do estudo dos, 22-3, 1 90-4; nas regies

informao, servios regionais de, 8 1 , 203-4

verno regional, por desempenho e fidelidade

especiais, 2 14 nota 1 5 ; passeatas de protesto e,

inovao legislativa, 82-3, 1 9 8 , 203-4, 2 1 9 nota

partidria,

70;

Estados papais, 1 34, 1 44. Ver tambm Igrej a Ca

ideolgica

lderes

referendos,

92;

comunitrios

comparecimento

eleitores,
a e,

14, 221 nota 30

satisfao com os governos

1 00- 1 ,

6 1 ; problemas de pessoal dos, 62-4; satisfao

regional e local, 208 ; satisfao de n011istas

dos lderes comunitrios com os, 6 1 -4, 70- 1 ,

instituies: abordagens para o estudo das, 23-6,


2 1 2 nota 1 1 ; contexto social e, 24, 1 9 1 ; es

1 05-6 ; sociedades d e mtua assistncia nos ,

e sulistas com os governos nacional, regio

234 nota 79. Ver tambm Tocqueville, Ale

72, 89-90, 9 1 -4, 2 1 8 nota 64; satisfao popu

nal e local, 69;

simpatia pelos adversrios

tabilidade das , 245 nota 7 1 ; estudo no livro,

xis de

lar com os, 6 1 -74, 90-4, 2 1 7 notas 52 e 55,

polticos entre os conselheiros regionais, 47 ;

26- 7 ; influncia da histria nas, 23, 33, 1 86-

estrutura agrria, 234-5 nota 96, 236-7 nota 1 33

22 1 nota 35, 22 1 -2 nota 36; unificao italiana

tendncias da opinio dos conselheiros sobre

e, 34-5, 2 1 3 nota 8. Ver tambm conselheiros ;

90, 1 9 1 , 1 93 ; influncia na poltica, 23, 3 3 ,

estrutura versus cultura, 1 90

os conflitos, 50; tradies cvicas e comuni

estudos de caso, 27-8, 30, 1 9 8

elites polticas; regies especiais

dade cvica contempornea,

1 61 ;

cvicas nas regies italianas,

1 60; tradies

republicanas e autocrticas, Itlia, c.

F
ta 34, 245 nota 75
fascismo : afiliao pat1idria s o b o, 1 22 ; governana regional sob o, 35
fatores socioculturais, 27 , 2 1 3 nota 1 6
Fedele, Marcello, 55
figuras : abreviaturas nas, 205 ; apoio ao governo
subnacional: Alemanha e Itlia, 7 3 ; atitude
dos conselheiros regionais em relao ao go
verno central, 59; comunidade cvica e apoio
dos lderes igualdade poltica, 1 1 6; comu
nidade cvica e clericalismo, 1 2 1 ; comunida
de cvica e clientelismo,

1 1 4; comunidade

cvica e contatos pat1iculares com eleitores,


1 1 4; comunidade cvica e grau de instruo

comunidade

cvica e

resistncia

dos lderes a transigir, 1 1 9 ; comunidade c


vica e satisfao com a vida, 1 26, 228 nota
69; comunidade cvica nas regies italianas,

ta 30; bom desempenho das, 1 9, 22; comu


nidade cvica e, l 00- 1 ; estabilidade das, 245

nota 7 1 , 246 nota 85 ; estudo d as, 19, 22- 3 ;

2 1 6 nota 42 ; histria das regionais, 40- 1 ;

habitao, 86, 203-4, 220 nota 2 1

lies para as,

ormnentos nacional e regionais, 7 5-6

Herzog, Don, 1 0 1

medievais, 1 36-7, 230 nota 1 5 . Ver tambm

Hess, Henner, 1 57
Hirschman, Alfred, 1 7 9

Franchetti, Leopoldo, 1 55, 1 56

histria: desempenho institucional e,

Frederico 11 (Siclia), 1 34-5


"frente regionalista", 37-4 1
Fried, Robert, 98

Friuli-Veneza Giulia: anlise histrica e, 236 nota


1 30; estudo especial sobre, 1 99; poltica in
dustrial na, 85 ; presteza oramentria na, 8 1 ;
servios estatsticos e de in fonnao em, 8 1
Fundo para o Sul, 3 9

1 90-4; nas cidades-Estados

aesempenho institucional; instituies

Florena, 2 3 1 notas 27 e 40
Frana, associaes na, 1 48-9

instituies representativas. Ver desempenho ins


1 33 ,

1 44,

1 86-90, 1 9 1 ; estudo da no livro, 28, 229-30

titucional; instituies; instituies democr


ticas

nota 1 ; influncia nas instituies, 23, 33,

Israel , Arturo, 25, 26

1 86-90, 1 9 1 , 1 93, 236-7 nota 1 3 3 . Ver tam

Itlia: estrutura agrria na, 234-5 nota 96, 236-7

bm cidades-Estados ; Itlia; reino norn1ando


da S iclia

nota 1 33 ; no sculo XV-XVI,

1 45-6, 2 32

notas 46 e 49 ; no sculo XVII , 1 46-7 ; no


sculo XVIII, 1 47 ; no sculo XIX, 1 47-5 8 ;

Hobbes, Thomas, 1 00, 1 75


humanismo cvico, 1 00- 1 , 1 05-6, 228 nota 70
Hume, David, 1 73, 1 74, 1 75

reino

1 34-6,

1 4 1 -2,

144; setentrional versus meridional,

nonnando

da

Siclia,

1 4 1 -2,

1 62, 1 67-9, 1 89-90, 1 90-4, 2 1 3 nota 1 6, 2 17


nota 55, 229 nota 83, 2 30 nota 2, 233 nota

G
gabinete, estabilidade do, 80- 1 , 203-4, 2 1 6 nota
39, 221 nota 30
Gmnbetta, Diego, 1 56
Geet1z, Clifford, 1 77

1 1 1 ; contatos regionais e locais dos conse

Gemeinschqfi, 1 27

lheiros regionais, 58; desempenho dos go

Genovesi, Antonio, 1 80

vernos regional e local,

Gese/lschqfi, 1 27

207; desempenho

1 90-4;

instituies democrticas : associaes e, 223 no

de impotncia dos cidados,

toral, 1 1 8 ; comunidade cvica e republicanis

a tirar do estudo das ,

ta 85

Granovetter, Mark, 1 82, 1 85, 243 nota 55


guildas, 1 37-8, 1 7 1-2, 23 1 nota 20

tabelas

1 23 ; comunidade cvica e refotmismo elei


1 17;

1 9 3 ; lies

propsitos das, 24; vil1ude cvica e , 246 no

Gramsci, Antonio, 1 56

finanas : autonomia e regionais, 2 1 4 nota 20,

Fanti, Guido, 3 9

mo,

1 300,

1 45. Ver tambm abreviaturas ; metodologia;

familismo amoral, 1 02, 1 05-6, 1 54, 1 87 , 224 no

e sentimento

tradies

66, 237 nota 1 34, 246 nota 82; unificao


Igreja Catlica: comunidade cvica e, 1 20-2, 244
nota 6 8 ; histria da, 1 34, 1 3 8 , 1 44, 232 no

da, 34-5,

1 49, 2 1 3-4 nota 8, 233 nota 76.

Ver tambm cidades-Estados; Itlia meridio


nal; Itlia setentrional

ta 49
l 02,

Itlia meridional: aps a unificao, 1 53-8 ; Cassa

1 1 5 - 8 ; conselheiros e, 226 nota 5 1 ; elites

per il Mezzogiorno e, 39; conscientizao po

polticas e, 1 1 5-8, 226 nota 5 1

pular na, 65-6, 2 1 7 nota 52; defmio da,

igualdade poltica:

comunidade cvica e,

impotncia cvica, sentimento de, 1 22-3, 227 no


ta 64

217

nota 56;

desempenho institucional na,

97, 98- 1 00; desenvolvimento econmico na,

institucional, 89; desempenho institucional e

governana, modelo de no livro, 24-5

comunidade cvica, 1 1 2 ; desempenho institu

ndice: a favor-contra, 72; carga fatorial no, 2 1 9

governo central. Ver governo nacional

1 54 ; elites polticas na,

cional e modernidade econmica, 99; desem

nota 1 3 ; d e apoio disciplina partidria na

govemo nacional : autonomia regional e, 55, 57-

cional, 55, 5 6 ; de apoio igualdade poltica,

2 1 4 nota 1 6, 2 1 5 nota 24, 236 nota 1 32, 240

penho
161;

institucional

pmticipaco

desempenho i nstitucional

97- 1 00; educao na,#*229 nota 82, 2 39 nota


1 1 5 ; emigrao da,

cvica,

6 1 , 2 1 6 nota 39; lderes comunitrios e, 66;

1 1 6-7 ; de comparecimen