ACCIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS

JOSE ROBERTO DROMI

Profesor titular de Derecho
Administrativo.

I - ACCION, RECURSO, PRETENSION Y DEMANDA

Acciones o recursos judiciales: El particular afectado por un acto

administrativo recurre contra l administrativamente y agotada esa
va puede ocurrir a la va judicial, interponiendo una accin. Quien titulariza una accin jurdica administrativa (derecho subjetivo, inters legtimo)
puede defenderla en juicio en virtud del principio constitucional consagrado por el Art. 18: " . . . e s inviolable la defensa en juicio de la persona
y de los derechos". Este derecho de ocurrir al ngulo jurisdiccional se
ejercita a travs de la accin procesal administrativa, que tutela situaciones
jurdicas subjetivas 1.

zan

La nomenclatura recursos debe limitarse a los trmites que se realidentro de una misma sede funcional. As, en sede administrativa te-

DIEZ, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, 1972, T. VI, pg.
327, nota 37. No estamos de acuerdo con los autores que hablan de interponer recursos en sede judicial. Decimos as porque en realidad el Juez no hace
una revisin del procedimiento administrativo, sino que se instaura un proceso con nuevas pruebas y nuevos hechos... si la funcin del Juez se limitara a revisar la decisin administrativa, probablemente podra aceptarse la idea de que habra que interponer un recurso. Idem, GUAST, La
Pretensin procesal, Rev. Der. Proc., N 1/2, Bs. As., 1951, ao IX, p. 333;
IBAEZ FROCHAN, Tratado de los Recursos en el Proceso Civil (Bs. As.,
1957), p. 41. En contra, FIORINI, Qu es el Contencioso, Bs. As., 1965, p. 263,
quien seala que el trmino recurso contencioso es el que tcnicamente corresponde. PERA VERDAGUER, Francisco, Comentarios a la Ley de lo
Contencioso Administrativo (Barcelona, Ed. Bosch, 1962), p. 24, Parece ms
correcto hablar de accin o pretensin administrativa.

116

JOSE ROBERTO DROMI

nemos el recurso jerrquico y en sede judicial el recurso

En ambos casos, similarmente, se interpone ante la autoridad superior.

de

apelacin.

Los recursos se refieren a las impugnaciones que se realizan dentro

y ante un mismo rgano estatal. Por ello, y en tanto el proceso administrativo importa la impugnacin por los particulares de los actos de la
administracin ante el rgano jurisdiccional (ante otro poder del Estado),
de acuerdo con el sistema judicialista, es ms propio (tal como lo hace
el anteproyecto nacional de 1965 y los cdigos de Corrientes y Mendoza)
hablar de accin y no de recursos, como los viejos Cdigos contenciosos
provinciales, que siguen en alguna medida el sistema francs de jurisdiccin delegada 2.
demanda y el recurso son formas procesales de ejercicio de la
accin; la primera es forma ordinaria y la segunda extraordinaria. El recurso supone una instancia anterior al menos, lo que no ocurre con el
proceso administrativo, pues la gestin administrativa previa (recursos
administrativos, reclamaciones, etc.), no tiene entidad jurisdiccional (Art.
95 de la Constitucin Nacional).
La accin procesal administrativa se diferencia de los recursos admiLa

nistrativos,

de

la

demanda

administrativa,

del

recurso

judicial

la

preten-

sin procesal administrativa.

Accin administrativa y recurso administrativo. Conforme a lo expuesto, veamos la diferencia que existe entre ambos remedios de proteccin jurdica administrativa. En efecto, las acciones se integran al denominado "proceso administrativo" de carcter judicial, en tanto que los
recursos son parte del llamado "procedimiento administrativo" de carcter administrativo. Particularizando la diferencia entre dichos medios de
tutela jurdica, veamos:

a)

por la naturaleza de la funcin estatal que se ejerce. En el caso de

los recursos administrativos, la funcin estatal ejercitada es precisamente la funcin administrativa como actividad estatal remanente o residual, en tanto que con las acciones administrativas se
pone en movimiento la funcin jurisdiccional del Estado.

b)

Por el carcter en que acta el que decide. En los recursos admi-

En contra, BERCAITZ, Miguel ngel, Proceso y procedimiento ContensiosoAdministrativo, R.A.P. N 44 (Madrid, 1964), p.128, que sostiene la nomenclatura recursos entre otras razones, a) porque en la va judicial no se pueden introducir nuevas cuestiones no razones o fundamentos que las de
la va administrativa y b) porque la estabilidad de los actos exige un trmino
breve de caducidad propio de los recursos y no un trmino de prescripcin
de la accin. El autor citado omite y refuta los argumentos relativos al
carcter revisor amplio del juicio contencioso-administrativo y a la existencia de un procedimiento contradictorio amplio.

IDEARIUM

117

nistrativos quien decide es la autoridad administrativa, que acta

como parte en el procedimiento. Por el contrario, en las acciones
procesales administrativas decide un rgano judicial o tribunal,
que acta como tercero imparcial en el proceso.
c)

d)

Por la extensin del control. Con los recursos se promueve un

control amplio de legalidad, vale decir de la legitimidad y oportunidad, en tanto que con las acciones el control judicial est limitado a verificar la legitimidad del obrar estatal, esto es una parcela de la legalidad.
Por

las

situaciones

jurdicas

tuteladas.

Con los recursos administutelan derechos subjetivos, intereses legtimos e intereses simples. Las acciones judiciales o procesales administrativas tutelan nicamente derechos subjetivos e intrativos,

en

sentido

amplio,

se

tereses legtimos.

e)

Por

las

facultades

procedimentales

f)

Por la naturaleza del acto que decide. La decisin que recae en

los recursos administrativos reviste formas jurdicas de "acto administrativo". En tanto que la decisin que recae en sede judicial
con las acciones administrativas reviste forma jurdica de "acto
judicial o sentencia".

g)

Por la eficacia y recurribilidad de la decisin. La decisin que recae

en los recursos administrativos es impugnable por otros recursos
administrativos y, luego, agotada la va administrativa por acciones judiciales. Adems la administracin est parcialmente limitada
por la decisin, pues su poder de revocacin, modificacin o substitucin est supeditado a la inexistencia de estabilidad o cosa
juzgada administrativa. En el caso de las acciones administrativas
la decisin final es impugnable, en algunos supuestos, por recursos judiciales (v.gr. nulidad, apelacin, extraordinario) dentro de
la misma sede. La decisin se transforma en inmutable o cosa
juzgada judicial una vez agotados los recursos judiciales. La sentencia tiene fuerza de verdad legal y es vinculante incluso para

del

rgano

que

decide. En el
procedimiento administrativo hay impulsin de oficio por parte
de la autoridad administrativa e impera el principio de la verdad
material. En el proceso administrativo, en cambio, la impulsin
es de parte o a instancia de la parte interesada e impera el principio de la verdad formal.

el juez.
Accin administrativa y recurso judicial. Recurso es el acto procesal
por el cual se formula una pretensin y con el que se inicia un juicio
administrativo especial o extraordinario. El recurso tiene un mbito ms

118

JOSE ROBERTO DROMI

limitado que la demanda y, a diferencia de sta, los recursos son creaciones del legislador, siendo los actos administrativos susceptibles de ellos
nicamente cuando aqul lo dispone.
Un tipo de recurso judicial contra una decisin administrativa es el
previsto por el Art. 15 de la Ley 48, ante la Corte Suprema de la Nacin
(recurso extraordinario). Otros
ejemplos son los recursos de apelacin
(Art. 14, Ley 11.226; Art. 1 1 7 , Ley 17.245; Art. 1, Ley 18.499) y de nu3
lidad (Art. 16, Ley de Aduana), etc.
. No debe confundirse el recurso
judicial considerado en este captulo con el que sirve para mantener en
juicio la pretensin formulada en la demanda (por ej. recursos de aclaratoria, nulidad, apelacin, revisin, etc.). Estos ltimos son recursos que
se dan dentro de un proceso pero no lo promueven ni inician. Esta confusin es la que subyace en la doctrina clsica que denomina recurso a
la demanda prevista en los cdigos contencioso-administrativos 4.
Accin y pretensin procesal administrativa. Cuando los titulares de
una situacin jurdico-administrativa ejercen su accin procesal, lo hacen
para obtener una tutela o satisfaccin jurdica particular. Lo reclamado al
rgano judicial constituye el objeto del juicio. Lo pretendido aparece posibilitado por la accin. La doctrina llama a este reclamo pretensin pro5
cesal
. La accin, si bien agota la voluntad del reclamo y pretensin,
mantiene poderes ejercitables en el proceso.
Los requisitos de la pretensin procesal administrativa se clasifican en:
1.

Subjetivos:

2.

Objetivo:

que a su vez comprenden Jurisdiccin y

del rgano judicial y la legitimacin activa y pasiva de las partes.
que

los

actos

administrativos

cuestionados

competencia
sean

suscep-

tibles de impugnacin.
3.

De la actividad: que

la pretensin se formule en la sede del r-

GRAU, Habilitacin de la Instancia Contencioso Administrativo, La Plata,

Platense, 1971, p. 36-37 y 65-66, cita otros ejemplos como los de la Ley de
Vinos N 14.878, arts. 28 y 29; Ley Universitaria N 17.245, arts. 117-119;
Empleo Pblico, Decreto 6666/57, arts. 24-28. BOSCH Jorge T., Revisin
Judicial de Sentencias Interlocutorias dictadas por rganos Administrativos
que ejercen Funciones Jurisdiccionales, La Ley, V.84, p.182; Ampliar en
DANIELIAN, Recursos Judiciales contra Decisiones Administrativas
(Buenos Aires, Plus Ultra, 1964), que en un meritorio trabajo de recopilacin
tipifica y cataloga los recursos por ante los distintos fueros: Civil, Federal,
Penal, Penal Econmico y Laboral.
As, BIELSA, Rafael, Demandas contenciosas y Recursos Jurisdiccionales
contra Actos Administrativos, La Ley, V.79, p.765, y FIORINI Bartolom,
Qu es el Contencioso, ob. cit. p. 263, hablan de recurso contencioso, en
lugar de Accin Procesal.
Cfr. C.S.N. Fallos, V.224, p.488. GONZALEZ PEREZ, Jess, Derecho Procesal Administrativo, Madrid. 1993, Vol. II, p. 295, y la Pretensin Procesal Administrativa en R.AP., N 12 (Madrid, 1953), p. 77; VIVANCOS, Las Causas
de inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo, ob. cit., p. 127.

IDEARIUM

119

gano competente (lugar), dentro de los

y cumpliendo los requisitos formales (forma)6.

plazos

sealados

(tiempo)

La pretensin "es la afirmacin de un sujeto de derecho de merecer

la tutela jurdica y, por supuesto, la aspiracin de que esta se haga efectiva. Es la auto atribucin de un derecho por parte de un sujeto que, invocndolo pide concretamente que se haga efectiva a su respaldo la tutela
jurdica. La pretensin no es la accin. La accin es el poder jurdico de
hacer valer la pretensin. Ese poder jurdico existe en el individuo, aun
cuando la pretensin sea impugnada" 7.
Accin Administrativa y Demanda Administrativa. La demanda es el
acto procesal en el cual se formulan la pretensin y por el que se inicia
un juicio administrativo ordinario. Todos nuestros cdigos procesales as
le llaman a este escrito inicial 8.
La demanda se diferencia claramente de la pretensin. Al presentarse
la demanda el actor deber acompaar la peticin que se formula, precisando con claridad la pretensin que se deduce (Cdigo de Salta, Art.
29); Buenos Aires, Art. 31 Inc. 6, etc.). De lo expuesto se desprende que
la demanda contiene la pretensin.
Contenido

de

la

pretensin

procesal:

El

contenido

de

la

pretensin

procesal vara de acuerdo a la accin ejercitada.

Comnmente la pretensin procesal contiene:
a)

un pedido de anulacin del acto y

b)

la

peticin

del

reconocimiento

de

una

situacin

jurdica

individua-

lizada y la indemnizacin de daos y perjuicios.

En ese sentido los cdigos procesales modernos, v.gr. el de Mendoza,
dicen que "el demandante podr pretender la anulacin total o parcial
de la disposicin administrativa impugnada y, en su caso, el restablecimiento y reconocimiento del derecho vulnerado, desconocido o incumplido y el resarcimiento de los perjuicios sufridos" 9.

6
7
8
9

GONZALEZ PEREZ, ob. cit. T. II, p.330-338; GRAU, Ob. cit., p.63.
COUTURE, Eduardo J., Fundamentos del Derecho Procesal Civil, (Bs. As.,
De Palma, 1958), p.72.
DIEZ, ob. cit., T. VI, p. 326-237; ARGARAZ, Manuel, Tratado de lo Contencioso Administrativo, Bs. As., TEA, 1955, p. 267; GRAU, ob. cit., p. 04, C.S.N.,
Fallos V. 6, p. 386 equivale a la acusacin, en causas criminales.
Cfr. art. 18. 1, 34, inc. c) y 59 inc. a), Ley 3918 de Mendoza. Ver GRAU
ob. cit., p. 63. Ampliar en ABAD HERNANDO, Jess L., Accin Contencioso Administrativa de Plena Jurisdiccin. Sentido y Alcance en Cdigo de la
Provincia de Crdoba, en J.A., N 4351, setiembre 10 de 1973, p. 8-12. PAULUS, Sobre la Sentencia en el proceso administrativo, en JA. N 4482, marzo 25 1974 pp. 8/10.

120

JOSE ROBERTO DROMI

La accin puede perseguir la "anulacin de un acto" o la "ejecucin

10

de un acto", segn sea la pretensin de "anulacin" o "imposicin" .

II - ACCIONES PROCESALES EN PARTICULAR
Accin de plena jurisdiccin. La pretensin procesal denominada de
plena jurisdiccin, "es aquella en que se solicita del rgano jurisdiccional
no slo la anulacin del acto sino el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado, o bien
en su caso atendiendo una demanda de indemnizacin" 11 . Para interponer esta accin no es suficiente invocar un inters, sino que es necesario
tener como base la lesin de un derecho subjetivo. Se discute precisamente
la situacin jurdica que debe corresponderle al recurrente de acuerdo
con el derecho en vigencia.
La decisin final, obviamente, tiene un campo de accin ms amplio
que en las otras acciones, ya que para dar satisfaccin al derecho subjetivo violado puede anular el acto y resarcir los daos y perjuicios. En consecuencia, la accin de plena jurisdiccin procede cuando invocndose
agravio a un derecho subjetivo se persigue la anulacin de algunos de
los actos impugnables, el consiguiente restablecimiento del derecho que
se dice agraviado y la reparacin del dao ocasionado. El juez, en conocimiento de esta accin, tiene jurisdiccin plena, de ah el nombre de esta
va jurisdiccional. Se basa en una pretensin que, como dijimos, persigue
el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada en forma exclusiva, de un autntico derecho subjetivo.
Los cdigos del grupo antiguo (Buenos Aires, Salta, San Luis) legislan sobre la tutela al derecho subjetivo y prevn nicamente la accin
de plena jurisdiccin (Cdigo de Buenos Aires, Arts. 1, 2 y 28, inc. 3;
Salta, Arts. 1 y 26, inc. 3) y no la de anulacin o ilegitimidad para
tutelar intereses legtimos.

El

procedimiento en la accin de plena jurisdiccin es similar al

demanda, contestacin, apertura a prueba, etc. La administracin tienen carcter de parte y las facultades del juez son las usuales: no
puede actuar de oficio, resuelve segn la verdad formal. Por otra parte,
el juicio es "contradictorio" como el proceso civil y de carcter escrito 12.
Accin de nulidad. En este caso el accionante no pide el reconociordinario:

10
11
12

GRAU, ob. cit., p. 51; NIETO, La Inactividad de la Administracin y el recurso contencioso administrativo, en R.A.P. N 37 (Madrid, 1962), p. 75 y
sigs.
ABAD HERNANDO, Accin contencioso administrativa de plena jusrisdiccin, ob. cit. J.A. 10-IX-73, GONZALEZ PEREZ, ob. cit.; BIELSA, La Ley,
T. 56, D. 787.
Sobre lo contencioso, ob. cit., p.118 y 131.

IDEARIUM

miento

de

situaciones

jurdicas

individualizadas,

121

sino

simplemente

la

anu-

lacin del acto que se impugna. Es un medio de defensa del derecho ob-

jetivo violado y slo persigue la anulacin del acto lesivo. Con esta accin se discute exclusivamente la legalidad del obrar administrativo, abstracciones hechas de los derechos subjetivos que pudiere ostentar el recurrente y de los daos que pudieran habrsele causado con la actividad
ilcita. En consecuencia, el juez debe resolver nicamente si el acto administrativo es o no contrario al derecho objetivo; en caso negativo rechazar la demanda y en caso afirmativo se limitar a declarar que el
acto impugnado es nulo.
Procede la accin de nulidad contra los actos, contratos y reglamentos
que adolezcan de un vicio de ilegitimidad cuando se invoque lesin de
un inters legtimo del actor. As legislan los cdigos de Crdoba (Arts.
1, 2 y 5); La Rioja (Arts. 11 y 17); Santiago del Estero (arts. 1 y 13);
Santa Fe (Arts. 9 y 13), calificados como cdigos modernos que prevn
dos acciones.
La llamada accin de nulidad (Cdigo de Corrientes, Arts. 58, 120
y 122) que otros proyectos y leyes denominan recurso objetivo o demanda de ilegitimidad (cdigo de Crdoba, Art. 5), o recurso de ilegitimidad
(Cdigo de Santa Fe, Arts. 13 y 55), o accin de ilegitimidad (anteproyecto nacional de 1956, Arts. 19, 3, 16 y 67), tiene por fin hacer declarar
la nulidad del acto y con ello conseguir la observancia de las normas
violadas.
El juez juzga slo la legitimidad del acto en su confrontacin externa
con las normas positivas. Por ello, la accin tambin se llama de ilegitimidad. No es una accin popular, pues se requiere algo ms que un inters
simple para interponerla; el accionante debe titularizar un inters legtimo

13

El procedimiento en la accin de anulacin es sumario e instructorio.

La Administracin no tiene procesalmente el carcter de parte; no hay
normalmente apertura a prueba y las facultades del juez son ms amplias: puede impulsar el proceso de oficio segn verdad material14.

13

14

El Proceso administrativo de anulacin est constituido por el recurso por

exceso de poder, contencioso objetivo, proceso de legalidad o jurisdiccin objetiva, que se da contra actos no contra la persona administrativa
propiamente dicha. No provoca indemnizacin o la restauracin de un derecho sino que busca asegurar la buena y legal administracin. El fallo que
se pronuncia anula el acto pero no se sustituye con otro.
Sobre el tema ampliar en los estudios especficos de GIORGI, Hctor, el
Contencioso administrativo de anulacin (Montevideo, 1958) y MENDEZ
Aparicio, Lo contencioso de anulacin en el derecho Uruguayo (Montevideo,
1952); GARRIDO PALLA, El recurso subjetivo de anulacin, en R.A.P., N
3, (Madrid, 1950), p. 177 y sigs.; RODRIGUEZ ELIZONDO, Jos A., Proteccin jurisdiccional de los administrados (El exceso de poder), Seminario de
Derecho Pblico N 7 (Ed. Jurdica de Chile, Santiago, 1961).

122

JOSE ROBERTO DROMI

Tradicionalmente se lo ha llamado "recurso de anulacin" o "por

exceso de poder", siguiendo la denominacin francesa. Reconoce, por lo
general, cuatro causas de apertura 15 : 1) violacin de una norma que
estatuye sobre competencia de los rganos pblicos (vicio de incompetencia), 2) violacin de una norma que impone al acto de la administracin ciertos requisitos de forma (vicio de forma); 3) violacin de la
finalidad establecida por ciertas normas (desviacin de poder), y 4) violacin de la ley o de derechos adquiridos.
Accin

de

interpretacin.

Su

incorporacin

al

derecho

procesal

ad-

ministrativo.

Esta accin, prevista tambin en el derecho procesal administrativo francs y .en algunos pases de Iberoamrica, aunque se usa
muy poco, procede contra todo acto, decreto, ordenanza, reglamento,
resolucin, contrato, etc., que interpretados equvocamente por la autoridad administrativa, lesionan un inters legtimo o un derecho subjetivo16.
Su incorporacin al derecho argentino se materializa en el cdigo
de Corrientes donde est prevista en los siguientes trminos: Art. 61. "La
accin de interpretacin procede cuando en la aplicacin de alguno de
los actos a que se refiere el art. 1, el recurrente considere que por una
interpretacin equivocada del mismo, hecha por el funcionario encargado
de aplicarlo se le vulnera un inters legtimo o derecho subjetivo".
Trmite: su tramitacin es sumaria y breve, no requiere cumplir con
la reclamacin administrativa previa. Pero antes de quedar expedita la
va judicial, el recurrente deber pedir a la autoridad superior la interpretacin que corresponde a la norma de que se trate, y transcurridos diez
das desde la fecha de esa peticin sin que recayere resolucin, o desde
que sta recayere en caso de ser desfavorable, quedar habilitada ya por
la va judicial (art. 124 Cdigo de Corrientes).
Cumplimentados los recaudos de competencia y forma, se considera
que la accin est bien planteada y corre traslado a la autoridad que corresponda (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial) por el trmino de
treinta das, la que podr contestarlo pero no ser parte en el juicio.
Sentencia: por ltimo, el tribunal establecer la interpretacin que
corresponda, la que ser obligatoria para los organismos de la provincia,
sus municipalidades y entes autrquicos (art. 129, Cdigo de Corrientes).

15
16

D EZ PELUFFO, El recurso Contencioso Administrativo, (Montevideo 1960),

p. 25. La desviarn de poder, es una especie y causa del exceso de poder.
MORGAN, Jr. Eduardo, Los recursos contenciosos administrativos de nulidad y de plena jurisdiccin en el derecho panameo (Panam 1961), p. 43,
donde explica que en Panam se contemplan el de plena jurisdiccin, el
de nulidad y el de interpretacin. Ampliar en BRISEN O SIERRA, Humberto, El proceso administrativo en Iberoamrica, (Mxico, U.N.A.M. Inst. de
Investigaciones Jurdicas, 1968), 3 parte, p. 178 y sigs.

IDEARIUM

Normas aplicables: de lo expuesto, y en un todo

lo previsto en el Cdigo de Corrientes (cap. X, tt. III,
tramitacin de la accin de interpretacin se rige por
especial, sin remitirse, como en el caso de la accin de
vidad, a los principios que regulan la tramitacin de la
jurisdiccin en todo lo que no sea incompatible con su naturaleza17.

123

de acuerdo con
arts. 120-129), la
un procedimiento
nulidad y la lesiaccin de plena

Semejanza con la accin meramente declarativa: en suma la interpretacin esta cercana a la consulta, puesto que se exige del juez realizar
una labor de investigacin de la regla de derecho, sealando el sentido
de un acto o contrato que adolece de oscuridad. Trtase de un proceso
mera y puramente declarativo, o ms bien una pretensin de sentencia
meramente
declarativa
de
certeza
sobre la interpretacin jurdica correcta 18.
Accin

de

lesividad.

Ordinariamente
el
proceso
administrativo
es
promovido por un particular contra un acto estatal susceptible de ser
impugnado en va jurisdiccional; pero la Administracin puede tambin
hacerlo en ejercicio de la accin de lesividad. Ella conforma un proceso
administrativo especial, entablado por la propia administracin en demanda de que se anule un acto administrativo que declar derecho a favor de un particular pero que, adems de legal, es lesivo a los intereses
de la Administracin. Aurelio Guaita dice que " . . . l o decisivo, pues, en
el proceso de lesividad es que la demanda proceda del mismo sujeto pblico que dict el acto impugnado".
La accin de lesividad se equilibra con la estabilidad de los actos
administrativos, por cuanto la Administracin no puede revocar libremente sus decisiones sin necesidad de declararlas lesivas e impugnarlas
judicialmente.
Tendencia

la

unificacin

de

las

acciones.

En la doctrina y jurisprudencia se ha sealado que en la prctica los "recursos contencioso administrativos" o "acciones procesales administrativas" de plena jurisdiccin

17

18

En la prctica la accin de interpretacin tiene escasa aplicacin. Adems,

por la identidad de naturaleza con la accin declarativa prevista por los cdigos procesales civiles, su finalidad o pretensin procesal puede tambin
lograrse con el ejercicio de esta ltima. Cfr. y ampliar en PEYRANO, Jorge
Walter, La accin declarativa como medio de plena realizacin de la garanta jurisdiccional de certeza jurdica. El Derecho, T. 52 (N 3386, 8-2-74).
CARLI, ob. cit., p. 41-42; VALLEJO, La accin meramente declarativa en el
nuevo Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, en JA. 1968, IV,
Sec. Doctrina, p. 749; HITTERS, La accin meramente declarativa, en Rev.
Arg. de Derecho Procesal, ao 1970, N 3, p. 363; ALSINA, Trat. T. I, p.
354, ...La sentencia meramente declarativa no requiere un estado de hecho contrario al derecho, sino que basta un estado de incertidumbre sobre
el derecho.... Cfr. arts. 321 y 322 Cdigo P.C. y Com. de la Nacin, Ley
17.454.

124

JOSE ROBERTO DROMI

anulacin

se tienden a confundir. En efecto, el llamado recurso por

"exceso de poder" de anulacin ha ido perdiendo su objetividad,
exigindose la titularidad de una situacin subjetiva especfica de "inters
legtimo", para la admisibilidad del mismo, y adems para merituar la
"violacin de la ley" una de las causales de la accin de nulidad, no ser
suficiente examinar y decidir sobre la legitimidad externa, sino que obligadamente habr que juzgar la legalidad interna resultante de la violacin de los derechos individuales en el caso concreto 19.
Por otra parte, la admisin de la nocin de "partes" en el proceso
de anulacin, que primigeniamente era desconocido por el Consejo de
Estado Francs, ha hecho perder a esta accin su carcter objetivo. Sumando a todo ello las dificultades procesales que entraa la regulacin independiente de ambas acciones, por la complejidad de los propios institutos procesales, an discutidos en el proceso administrativo,
v.gr. reconvencin, caducidad de instancia, coadyuvantes, etc., y la inseguridad jurdica que genera el exigir presupuestos procesales y sustanciales distintos para cada accin, que puede determinar desgastes procesales intiles, v.gr. demandar por anulacin creyendo que slo tiene inters legitimo cuando en realidad al final del proceso prob su derecho
subjetivo?, o a la inversa interponer la accin de plena jurisdiccin pretendiendo nulidad e indemnizacin porque se cree titular de un derecho
subjetivo, y luego no logr probar sino su inters legtimo? La dicotoma
de tales remedios jurisdiccionales, de origen francs, conduce obligadamente a la diferenciacin de ambos procesos, y, consecuentemente, a la
interdiccin de acumular dichas acciones, con la consiguiente prohibicin
de deducirlas conjuntamente o en forma subsidiaria.
Ya la ley espaola de 1956 (arts. 41 y 42) y el proyecto de Dana
Montano de 1960 (art.

24) contemplan y aceptan la acumulacin de am-

bas pretensiones. Vale decir, la declaracin de no ser conforme a derecho

el

acto

dualizada,

impugnado
ms

la

el

reconocimiento

indemnizacin

de

los

de

una

situacin

jurdica

indivi-

daos

perjuicios

cuando

proce-

dan. En suma, la divisin de las acciones debe ceder, admitiendo la unidad procesal en beneficio de los administrados.
Por
vas

excluyendo

comn,
subjetivo

19

ello

es

incluso

habilitarla
o

ms

inters

en

prctico
su
todos

legtimo;

unificar

las

nomenclatura,
los
y

casos
en razn

Ver BERCAITZ, ob. cit., p. 138, 139.

acciones
sobre

la

procesales
base

de

para

la

defensa

de

de

la

pretensin

administratiun
un

trmite
derecho

procesal

la

IDEARIUM

prueba
terio
za

ha

20

(del

sustanciada
sido

siguiendo
27

de

sern

los

efectos

receptado

por

el

la

nueva

diciembre

de

ley
1956)

125

alcances

de

Cdigo

Procesal

Administrativo

de

Mendo-

contencioso-administrativo

de

Espaa

de

lo

que

no

distingue

la

sentencia.

entre

recurso

Tal

cri-

subjetivo

21

y recurso objetivo y no confiere una tramitacin distinta de uno y otro .

20

21

DROMI, Comentarios ob. cit.,: OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO, ob. cit., p,

311-312, seala en igual sentido el criterio moderno de la doctrina acerca de
la uniformizacao dos processos administrativos, entre los que cabe incluir
incluso los procesos especiales del mandado de seguranca (amparo) y
acao popular.
Ver ALVAREZ GENDIN, ob. cit., cap. XIV, Concepto univoco de la jurisdiccin subjetivo-objetiva, p. 126-128, y ampliar en el trabajo de MENDIZABAL ALLENDE, Rafael, El Principio de unidad jurisdiccional y lo
contencioso-administrativo, en R.A.P. N 94, (Madrid, 1971), p. 337-387.