CAPTULOIIIACTODEADMINISTRACIN(Instrucciones,circulares,rdenes

deservicio,reglamentosinternos)
SUMARIO: 546. Nocin conceptual. Su diferencia con el acto administrativo.
Supuestos de actos de administracin en instrumentos jurdicos con que se expresa
dichoacto.547.Terminologa.548.Constituyeunafuentedederechoadministrativo.
549.Naturalezajurdica.Principiosquelesonaplicables.La"motivacin"delactode
administracin. 550. Estructura y alcance del "acto de administracin". El acto
"colectivo":diversosrdenesderelacionesquestecrea.Elactode"derechoprivado"
delaAdministracin. 551. Fundamentojurdico. 552. El "administrado" frenteal
"actodeadministracin".Loatienentealaimpugnacindeste.553.El"funcionario"
o "empleado" pblicofrenteal"actodeadministracin".El"deberdeobediencia".
554.Efectos:a)conrelacinaltiempo.Desdecundoseproducenycmocomienza
sucmputo?;b)conrelacinalaspersonas.555.Extincindelactodeadministracin.
Principiogeneral.Derogacinyrevocacin.556.Viciosdelactodeadministracin.
557. Lo relativo al "saneamiento" del acto de administracin. Planteamiento del
problema.Criterioadoptado.
546. "Acto de administracin" es toda disposicin emitida por la Administracin
Pblica,tendientearegularsupropiaorganizacinofuncionamiento.
Dichoactocorrespondeala"actividadinterna"delaAdministracinPblica,queesla
que el rgano administrador realiza para su propia organizacin y funcionamiento.
Vaseeltomo1,n19.
Elactodereferenciaagotasueficaciaenel mbito administrativo extrictamente,es
decirrigeenlaesferaadministrativa.Losdestinatariosdelactodeadministracinson
losfuncionarios yempleados pblicos,nolos administrados opersonas particulares
(1258).
De acuerdo a lo que antecede y en mrito a la nocin de "acto administrativo"
expresada precedentemente (vase el n 394), la diferencia entre "acto de
administracin"y"actoadministrativo"radicaenqueesteltimoproyectasusefectos
haciaelexterior,haciaafueradelmbitodelaAdministracinPblica,incidiendoenel
mbitojurdicodeladministrado,entantoqueel"actodeadministracin"retienesus
efectosdentrodelaesferajurdicadelaAdministracinPblica,agotndosedentrode
talmbito.
Paraemitir"actosdeadministracin",elrganoadministradorpuedehaceruso,segn
lascircunstancias,dediversosinstrumentosjurdicosadecuadosalosfinesqueenla
especie persiga. Es as como se vale de los "reglamentos internos", de las
"instrucciones",delas"circulares",delas"rdenesdeservicio",etc.,sinperjuiciode
otros actos realizados por rganos administrativos que sustancialmente constituyen
"actosdeadministracin"(vgr.,dictmenesderganosconsultivos).
Aparte,pues,deesosdiversosinstrumentosjurdicosatravsdeloscualesseexpresael
"acto de administracin", en el concepto de ste quedan comprendidas cualquier
disposicindelaAdministracinPblica,ocualquieractividaddestaquevirtualmente
traduzcanesalaboradministrativa"interna"caractersticadel"actodeadministracin".

Entalordendeideas,implicanactosdeestaltimacategora:1eldecreton15.650,
del15/9/954,publicadoenelBoletnOficialdel21deseptiembrede1954,encuanto
exigequelosexpedientesadministrativossean "foliados" deacuerdoaloqueahse
dispone(1259);2losdictmenesdelosrganosconsultivos(1260);etc.
547.Laterminologaenestamaterianoesclaraoprecisa.Asloadviertenlosautores
(1261).Ellohasidocausa,ypuedeserlotodava,deconfusionesentre"instrucciones",
porejemplo,quefundamentalmentesonactosdeadministracin,con "reglamentos",
quesonactosadministrativos,ycuyosregmenesjurdicosdifierenenvariosaspectos,
entre stos en lo atinente a la posibilidad de impugnar al respectivo acto, a su
obligatoriedadrespectoalosadministrados,etc.(1262).Todoestoobligaaque,en
cada supuesto, se hable con propiedad, utilizando la denominacin exacta
correspondientealandoledelacto;delocontrario,enloscasosconcretoshabrque
realizarladebidacalificacinjurdicaparaqueelactoquedeubicadodentrodelsistema
queefectivamentelecorresponda.
El significado preciso de las expresiones "instruccin", "reglamento interno",
"circular" y "ordendeservicio" noes unvocoentrelos autores.As,paraunos la
"instruccin" es el acto interno de alcance general, lo mismo que el "reglamento
interno", en tanto que la "orden de servicio" es de alcance individual o particular
(1263).Encambio,"circular",queparaalgunosesunainstruccindecarctergeneral
(1264) , para otros constituye una manera de hacer conocer las instrucciones,
reglamentos internos y rdenes de servicio (1265) . Otros autores distinguen la
"instruccin" de la "orden": la primera sera preferentemente una indicacin de
conducta,entantoquelasegundaseraunimperativodeconducta(1266);paraotrosla
diferencia entre "orden" e "instruccin radica en lo individual de la orden y en lo
generaldelainstruccin(1267).
Todoslosvocablosotrminosaquehicemencinsonsinnimos(1268).Surespectivo
alcance general o individual derivar del examen de su contenido, todo ello sin
perjuiciodequeunamaneradellevaresosactosaconocimientodesusdestinatarios
funcionariosyempleadospblicos eshaciendo "circular" sutextoentreellos,osea
remitiendoejemplaresdelactocorrespondientealasrespectivasreparticiones.
Ladiferenciasugeridaentre"instruccin"y"orden",basadaenquelaprimeraesslo
una"indicacindeconducta",entantoquelasegundaesun"imperativodeconducta",
nolacreotrascendenteenlaesferadesuaplicacin,porcuantosielfuncionarioo
empleadoactuarendesoyendolainstruccinolaorden,enamboscasostalhechopuede
influirenlaaplicacindeunasancindisciplinaria,sinperjuiciodequelagravedadde
stapuedasermayorenuncasoqueenelotro.
548.Comoyaloexpresenotrolugardeestaobra(tomo1,pginas300302),las
instrucciones, reglamentos internos, circulares y rdenes de servicio que traducen
"actosdeadministracin",son"fuentes"dederechoadministrativo.
Si bien es cierto que dichos actos agotan su eficacia en el mbito interno de la
Administracin,ellonoobstaparaqueselesconsiderecomounaimportantefuentede
una "parte" del derecho administrativo: la que regula la actividad interna de la
Administracin,puesstatambinsedesenvuelveodesarrolladeacuerdoaprincipios

de derecho. De manera que, por ms que las instrucciones, reglamentos internos,

circularesyrdenesdeservicioseapliquenenelmbitointernodelaAdministracin,
no por ello dejan de constituir una fuente de gran importancia para el derecho
administrativo,entodoelsectordesteenqueellostenganvigencia.Basterecordarque
elderechoadministrativonosloseocupadelasrelacionesdelaAdministracincon
losadministrados,sinotambindelasrelacionesdelaAdministracinconsuspropios
funcionariosyempleadosyqueelincumplimientodelas"instrucciones","circulares",
etc., por parte de funcionarios y empleados, puede hacerlos pasibles de sanciones
disciplinarias,cuya"causajurdica"sera,precisamente,aquelincumplimiento.
El carcter de fuente de derecho administrativo que revisten las "instrucciones",
"circulares", etc., resulta obvio: la actividad que ellas rigen integra tambin el
"contenido"yel"objeto"delderechoadministrativo,delcual,enlopertinente,aqullas
son "fuente" jurdica (acerca del "contenido" y "objeto" del derecho administrativo,
vaseeltomo1,nmeros30a32).
549.Culeslanaturalezajurdicadelactodeadministracin?Constituyeun "acto
jurdico"?
Ladoctrinaestdividida.Sibienhayquienniegaquetalesactossean"actosjurdicos"
(1269),tambinhayquienlesreconocedichocarcter(1270).Compartoesteltimo
puntodevista.
La circunstancia de que los actos de administracin correspondan a la actividad
"interna" de la Administracin Pblica, y de que tal actividad se considere "no
jurdica" porque,alnoproyectarsealexterior,laAdministracinPblicanoentraen
relacionesconterceros,enmodoalgunosignificaquelosactosenqueseconcretatal
actividadinternanosean"actosjurdicos".
Aunque los actos de administracin agoten su eficacia en el mbito interno de la
AdministracinPblica,losefectosdetalesactos,dentrodeesembito,tambinson
jurdicos, porque es evidente que dentro de la esfera administrativa dichos actos
producenconsecuenciasquecaenbajolaaccindelderecho.Enesteordendeideas,
bastarmencionarlassancionesdisciplinariasdequepuedenserobjetolosfuncionarios
o empleados que no cumplan con las "instrucciones", "circulares" u "rdenes de
servicio", existentes. Incluso una "instruccin" que slo contenga o implique
"sugerencias" a los funcionarios o empleados, y no precisamente "rdenes"
imperativas, es "acto jurdico", porque aun el hecho de no haberse atenido a esas
"sugerencias"puedeninfluirenlaaplicacindeunasancindisciplinaria,siendoobvio,
entonces,elposibleefectojurdicodelactodeadministracin.
Dicho acto es, pues, un acto jurdico con vigencia en la esfera interna de la
AdministracinPblica.Dentrodesumbito,dichoactoestan"actojurdico"comoel
actoadministrativoenlasuya.
Deloexpuestodedcesequerespectoal actodeadministracin,yencuantolesean
aplicables,rigenengenerallosprincipiospropiosdelosactosadministrativos,puesen
la especie tratarase de principios generales que surgen del propio "derecho
administrativo" (vase el n 395). As, por ejemplo, la invalidez de los actos de
administracin,aigualqueenmateriadeactosadministrativos,requierequesuemisin

provenga de autoridad "competente"; que la "finalidad" perseguida responda

efectivamentealamejorsatisfaccindelinterspblico(1271);la "eficacia" delos
actos de administracin, su ejecutoriedad, requiere su adecuada publicidad o
comunicacin,puesnoesracionalmenteconcebiblequeaunfuncionariooempleado
pblicoseleexijaelcumplimientodeunainstruccin,circularuordendeservicio,de
cuyaexistencianotengaconocimientofehacienteoindubitable.
Conreferenciaalosactosdeadministracinesobligatoriala"motivacin"?Tambin
aqu son aplicables los respectivos principios que rigen en materia de actos
administrativos (vaseeln411).Comocriteriogeneral,habrquetenerencuenta,
entonces,landoledelacto.As,tratndosedeinstrucciones,circularesurdenesde
serviciocuyocontenidosea,porssolo,de "evidente" convenienciaoventajaparael
interspblico,lamotivacinnoseraobligatoriaporquenoseranecesaria(1272).Si
laconvenienciaoventajaparaelinterspblico "nofuerenevidentes",ycomotodo
actodeadministracindeberesponderal"interspblico",entalcasolamotivacin"
seranecesaria,porquemedianteellaquedarademanifiestolaconcordanciadelacto
conelinterspblico,alavezquehabraseacreditadola"juridicidad"delacto(1273).
550. La "estructura" y el "alcance" del acto de administracin responden a los
siguientescaracteres:
1 "Estructura".Encuantoasuformacinuorigen,essiempre "unilateral".Dadala
nocindel "actodeadministracin",noseconcibe laexistencia deunactodeesa
ndole"bilateral".
A veces puede ocurrir que en un acto que tienda a organizar una actividad
administrativa encomn, intervengan dos oms entidades administrativas.Serael
caso,porejemplo,deuncontratocelebradosimultneamenteporvariascomunasconun
mismohospitalparalainternacinyasistenciadelosrespectivosenfermospobres.En
talactoenloatinenteadichascomunasoentidadesadministrativasintervienenvarios
sujetosdederechoque"unen"susvoluntadessolamenteparasumanifestacincomn,
peroquejurdicamentesemantienenautnomas.Aunquehayahunasoladeclaracin
devoluntad,elactoseformaporvariasvoluntades.Peroelactodereferencia,enloque
respectaalasrelacionesentrelasvariascomunasoentidadesadministrativas,entres
noesde"administracin":eneseordendeideasesunactoadministrativo"colectivo"
(vaseeln450,punto2).Enloquerespectaalasrelacionesdirectasdecadaunade
esascomunasoentidadesadministrativasconelhospital,elactoquelasconcretanoes
"administrativo", ni de "administracin", sino acto de "derecho privado" de la
Administracin regido por el derecho civil o comercial ya que sustancialmente
implicaraunalocacindeservicios.
2 En cuanto a su "alcance", el acto de administracin tanto puede ser "general",
"abstracto"u"objetivo"como"particular"o"individual"(1274).
Habitualmente dichos actos son de alcance "general". Verbigracia: reglamentos
internos,circulares,rdenesdeservicioeinstrucciones,cuyosdestinatariossontodos
los funcionarios o empleados pblicos, indiscriminadamente, o un sector de ellos
afectadoaunaactividaddeterminadaoramadelaAdministracin.

Excepcionalmente, el acto de administracin puede consistir, asimismo, en un acto

"individual" o "particular". Ejemplo: instrucciones dadas concretamente a un
determinadofuncionariooempleado.
551.Segnqueddichoenprrafosanteriores,elactodeadministracinesexpresin
de la actividad interna de la Administracin Pblica. Consecuentemente, tal acto
encuentrasufundamentoenel "poder deber" deautoorganizacinyfuncionamiento
que le corresponde al rgano administrador, cuyo ejercicio es esencialmente
administrativo:trtasedeun"poderdeber"comprendidoenla"zonadereservadela
Administracin"(vaseeltomo1,n19,pginas9394.Adems:n167,pgina488).
Pormsquelas"instrucciones","circulares","rdenesdeservicio",etc.,queimplican
otros tantos actos de administracin, sean expresin concreta de las relaciones
jerrquicas(vaseeltomo1,n27,pgina126yn200,pgina565),tambinloson,
engeneral,delaspotestadesadministrativasstrictosensu(vaseeltomo1,nmeros20
y209).Laregulacindelpoderjerrquicoesunaexpresinconcretadelasgenricas
potestadesadministrativas.
552.Losactosdeadministracin,expresadosatravsde"instrucciones","circulares",
"rdenesdeservicio","reglamentosinternos",etc.,noproducenefectosconrelacina
los administrados, pues, correspondiendo dichos actos a la actividad interna de la
AdministracinPblica,agotansueficaciadentrodelaesferadesta,sinproyectarse
hacialoexteriordeellaomsalldetalesfera.Taleselprincipio(1275).Poresoseha
dichoquelaactividad interna delaAdministracinPblica,contrariamentealoque
ocurreconsuactividad externa,esunaactividad nojurdica,enelsentidodequeno
estdirectamentedestinadaaproducirefectosdederechoatravsderelacionescon
terceros(administradosoparticulares).Enprincipio,elactodeadministracines"res
interaliosacta"paraeladministrado.
Lasmencionadasespeciesdeactosdeadministracininstrucciones,circulares,rdenes
deservicio,reglamentosinternosnosonfuentede"legalidad"paralosadministrados;
slosonfuentedeobligacinjerrquicaparaelpersonaldelaAdministracin(1276).
Como consecuencia de esto, el acto administrativo emitido al margen de las
instrucciones, circulares, etc., es vlido: el no cumplimiento de la instrucciones,
circular,etc.,noviciaelacto,todoellosinperjuiciodelasancindisciplinariaque
corresponda aplicarle al respectivo funcionario o empleado como consecuencia del
incumplimientodesusobligacionescomotales(1277).
Pueden los administrados o particulares promover recursos contra los actos de
administracin (circulares, instrucciones,rdenesdeservicio,reglamentos internos)?
Puedenimpugnardichoactos?Enprincipio,nopueden,yaquestosagotansueficacia
enelmbitointernodelaAdministracin.Eneseordendeideas,talesactosentanto
seanverdaderayexclusivamentetalesnolescausanlesinjurdicaalosadministrados;
no les causan "agravio", al extremo de que, como qued expresado, el simple no
cumplimiento de las instrucciones, circulares, rdenes de servicio y reglamentos
internos,novicia elactoadministrativo quesedictare. Loquepuedecausarlesin
jurdica o agravio al administrador es el acto del funcionario o empleado pblico
realizadoenejecucindelacircular,instruccin,etc.Mientrasstasslocontengan
medidasdedetallereferentesalfuncionamientointernodeunservicio,ellasnopueden

causarle agravio al administrado, siendo, en consecuencia, irrecurribles los actos

dictados en su mrito; pero la orden de servicio, reglamento interno, circular o
instruccin, a pesar de su denominacin, dejarn de ser un mero acto interno,
constituyendoencambiounverdaderoactoadministrativoqueautorizaralapromocin
delospertinentesrecursos,cuandodichoactoincidiereenel"status"deladministrado,
alterndolo.Comoejemplosdelprimersupuestopuedenrecordarse:laresolucindela
directoradeuncolegio prohibiendoquelasalumnas concurranaclasecontrajede
deporte(enlaespeciedetratabadeunpantalnde"ski");laimplantacindeunturno
de guardia en la Administracin; las pequeas medidas disciplinarias en un
establecimientoeducacional(vgr.,retencindelalumnodespusdeterminadalaclase);
etc.Comoejemplodelsegundosupuestopuederecordarselaexpulsindeunalumnode
laescuelaocolegio;etc.(1278).
553.Enelpargrafoprecedentequedestablecidoque,como principio,el "actode
administracin" no le es aplicable ni oponible al administrado: no tiene vigencia
respectoaste.Tantoesasqueelacto administrativo quesedictareconolvidoo
menoscabo de lo preceptuado por un acto de administracin (orden de servicio,
instruccin,circular,reglamentointerno)noesunactoquedebaconsiderarseviciado,
sino"vlido".
Algodistintoacaececonelactodeadministracinensurelacinconlosfuncionarioso
empleadospblicos.Respectoastosdichoactoesobligatoriocomoconsecuenciadel
deberjerrquicoquepesasobreellos deber queentreotrascosasseconcreta enla
"obedienciadebida"(1279).
Sielfuncionariooempleadopbliconocumpleconlainstruccin,ordendeservicio,
circular o reglamento interno ("acto de administracin"), habr incurrido en
"desobediencia",pudiendoentonces serpasibledeunasancindisciplinaria. Tales,
tambinel"principio".
Peropuedeelfuncionariooempleadopbliconegarseacumplirconlodispuestoen
unainstruccin,ordendeservicio,circularoreglamentointerno?Estovinclasealos
"lmites" del deber de obediencia en el ordenamiento jerrquico. El funcionario o
empleadopblico,endeterminadascondicionesycircunstanciaspuede"desobedecer"
lasrdenesdeservicio,instrucciones,etc.?Sibienestacuestinserconsideradaenel
lugar de esta obra donde se estudie la relacin de funcin o empleo pblico,
precedentementeheexpuestoloslineamientosgeneralessobrelamateria,aloscuales
meremito(vaseeltomo1,n201.
554.Losefectosdel"actodeadministracin"puedenserconsideradosdesdedospuntos
devista:a)conrelacinaltiempo;b)conrelacinalaspersonas.
a)Conrelacinal"tiempo"elactodeadministracinrigeparaelfuturo:"exnunc",o
seaapartirdelafechaenqueelactoadquiere"perfeccin"jurdica.Taleselprincipio
fundamental,puesnoesracionalmenteconcebiblelaemisindeestetipodenormas
pararegirelpasado.
Elactodeadministracinadquiere"perfeccinjurdica"cuando,siendovlido,setorna
"eficaz". Esto ltimo ocurre cuando el acto de que se trate (instruccin, orden de
servicio, circular, reglamento interno) haya sido objeto de adecuado "publicidad" o

"comunicacin" (1280) . Sera insensato pretender que funcionarios y empleados

pblicosapliquennormasosigancriterioscuyocontenidoignoran.Lasnormasqueno
fueronobjetode"publicidad"o"comunicacin",seconsideran,desdeelpuntodevista
jurdico,comonoexistentes.Tambinenestembitorigeelprincipiodequeelderecho
nopuedesercreadosecretamente(vaseeln413,textoynotas603605).
Como "principio",tratndosedeactosdeadministracindecontenido general,deben
serpublicadoseneldiariooficial("BoletnOficial"),publicacinque,contrariamentea
lo que cree un autor, no desnaturaliza la esencia del acto, al extremo de que esa
publicacin constituya una presuncin de que se trata de un "acto administrativo",
propiamentedicho("reglamento",porejemplo)(1281).Nohayraznlgicajurdica
quepermitaauspiciarsemejantetesis.
Excepcionalmente,cuandolainstruccin,ordendeservicio,etc,slodebanregirenun
preciso,circunscriptoydeterminadosectordelaAdministracinPblica,elpertinente
actodeadministracinpuederecibiradecuada"publicidad"o"comunicacin"mediante
"circulares" fehacientemente cursadas a todos los agentes pblicos obligados a
cumplirlas.Perodebeexistirconstanciaindubitabledequestostienenconocimientode
tales instrucciones, rdenes de servicio, etc.; de lo contrario no podra
responsabilizrselesporelincumplimientodelasmismas.
En cambio, de acuerdo a las reglas generales sobre publicidad de los actos
administrativos aplicablestambinenmateriadeactosdeadministracin,tratndose
deuna"instruccin"u"ordendeservicio" individual,lapublicidadocomunicacin
quedarcumplidaconla"notificacin"personalalfuncionariooempleadorespectivo.
Talessonlos "principios"aplicablesenmateriade "publicidad"o "comunicacin" de
losactosdeadministracin,principiosquehalloarmnicosconlosrequerimientosdela
seguridadjurdica(1282).
b)Conrelacinalas "personas",losefectosnormalesdelactodeadministracinse
producen entre la Administracin Pblica y sus agentes (funcionarios y empleados
pblicos).Deestomeheocupadoenelpargrafoanterior,alcualmeremito.
Elactodeadministracin,cualquierafuereladenominacinqueseled,queincidiere
enlaesferajurdicadelosadministradosoparticulares,tcnicamentenoseraactode
administracin, sino acto administrativo, rigindose entonces por las reglas de ste
(vaseeln552).
555. Los actos de administracin (circulares, instrucciones, rdenes de servicio,
reglamentosinternos),cuyaeficaciaagtaseenlointernodelaAdministracinPblica,
nosonactos"creadoresdederecho"(1283).SonnormasquelaAdministracinsedaa
smisma parasumejororganizacinyfuncionamiento.Deahlaposibilidaddesu
extincin cuandolaAdministracinPblicaloestimepertinente.Taleselprincipio.
Desde luego, la instruccin, circular, orden de servicio, etc., no slo pueden ser
extinguidas, sino tambin meramente "modificadas". Quien puede lo ms, puede lo
menos.
La nica oportunidad u rgano estatal facultado para disponer la extincin o
modificacin del acto de administracin en cualquiera de sus expresiones, es la

AdministracinPblica,puesellocorrespondeapotestadescomprendidasenla"zona
dereservadelaAdministracin".
Laextincinomodificacinmencionadasnoseproducen,enprincipio,porrevocacin,
sinoporderogacin",pueshabitualmentetrtasedeactosdealcance "general".Por
excepcin,cuandosetrataredeunainstruccinuordendeservicio "individual",por
ejemplo,dirigidasaundeterminadofuncionariooempleadoenparticular,laextincin
delpertinenteactodeadministracinseproducirporrevocacin,quegeneralmenteha
deserloporrazonesde "oportunidad", "mrito" o "conveniencia",envirtuddeque,
paralosucesivo,yanoseconsideraidnealaordenoinstruccindereferencia,osea
porestimarsequeesanormadeconductainternayanoesrequeridaporlosintereseso
convenienciaspblicos(vanselosnmeros506,507y509).
556.Cuadrahacerreferenciaalos "vicios" dequepuedesersusceptibleel actode
administracin.
Ante todo, advirtase que he de referirme a los vicios del propio acto de
administracin", y no a los vicios de que puedan o no adolecer los actos
administrativos que se emitieren sin observar las disposiciones de los actos de
administracin (instrucciones, circulares, rdenes de servicio, reglamentos internos).
Estosactosadministrativos,emitidosconprescindenciadelodispuestoporlosactosde
administracin,enprincipiosonvlidos.Vaseeln552.
Aqusetratadeestablecersielactodeadministracinpuedeonoresultarviciado.
Precedentementequeddichoque,dentrodesuesfera,elactodeadministracinesun
"actojurdico" comoelactoadministrativoloesenlasuya.Deestodedceseque
respectoalactodeadministracin,yencuantolesseanaplicables,rigenengenerallos
principiospropiosdelosactosadministrativos(vaseeln549).As,porejemplo:1la
validezdelosactosdeadministracin,aigualqueenmateriadeactosadministrativos,
requiere que su emisin provenga de autoridad "competente". Esto es obvio; 2 la
"finalidad"perseguidadeberesponderefectivamentealamejorsatisfaccindelinters
pblico(1284);3la"causa"invocadadebeserverdadera;delocontrariohabra"falsa
causa" (1285);4enciertossupuestossernecesariala "motivacin" delacto;5la
"eficacia" de los actos de administracin, su ejecutoriedad, requiere su adecuada
publicidadocomunicacin;etc.(vaseelmencionadon549).
Los actos de administracin que no renan los datos mencionados, u otros que
impliquen requisitos o elementos "esenciales", sern actos viciados y, por lo tanto,
inidneosparasatisfacerlosfinesquesetuvieronenvistaalemitirlos.Comobiense
ha dicho, los actos de administracin ("actos internos", sean stos normativos o
concretos)nodebenresultarcontrariosalosprincipiosdelordenamientogeneraldel
Estado (1286) . Consecuencia de la invalidez del acto de administracin ("acto
interno")esquenoproducelosefectosqueleestabanasignados(1287).
557. Lo atinente al "saneamiento" del acto de administracin no le interesa al
administradooparticular,porcuantolosactosadministrativosquesehubierendictado
omitiendo cumplir las disposiciones de los actos de administracin (circulares,
instrucciones, rdenes de servicio, reglamento interno) no son actos viciados, sino
vlidos.

Losdestinatariosdelosactosdeadministracinsonlosfuncionariosyempleadosdela
AdministracinPblica.Peroastos,porprincipio,tampocolesinteresaelsaneamiento
detalesactos:enprimerlugar,porquesielactoestuviereviciado,elincumplimientode
susdisposicionesnopodraaparejarleslaaplicacindesancinalguna,yaquedeun
acto semejante no pueden derivarse definitivas consecuencias vlidas. En segundo
lugar,porqueelgestordelinterspblicoeslaAdministracinPblica,considerada
comorgano "institucin",ynoelfuncionariooempleadoconsideradocomorgano
"persona"o"individuo";demodoquesialguienpuedetenerintersenelsaneamiento
delactodeadministracineslaAdministracinPblicaynoelfuncionariooempleado.
Sonsusceptiblesdesaneamientolosactosdeadministracin?Ladoctrinanoanaliz
esta cuestin. A mi criterio, dicho saneamiento slo sera posible aplicando en lo
pertinenteelcriterioquerigerespectodelosactosadministrativospropiamentedichos
(vanselosnmeros536545),entantoyencuantoesosprincipiosocriteriostengan
vigenciaenmateriadeactosdeadministracin.
Sinperjuicio delodichoenelprrafoanterior,queseraopodraseraplicableen
alguna situacin especial, lo atinente al "saneamiento", stricto sensu, del acto de
administracin carece de trascendencia: 1 Porque el eventual efecto "ex tunc",
retroactivo, de algunos actos de saneamiento es sin perjuicio de los derechos que
tercerospuedanhaberadquiridodentrodellapsotranscurridoentrelafechadeemisin
delactoassaneadoyelrespectivoactodesaneamiento(vaseeln544,textoynota
924).Entalescondiciones,losfuncionariosoempleados queenlopertinentehande
considerarse "terceros" aquienesselespretendiereaplicarunasancindisciplinaria
pornohabercumplidoconlodispuestoenunactodeadministracinviciado,tendran
derechoaimpugnartalsancindisciplinaria,puesstanopuedetenercomo "causa"
actosinvlidos.2Porqueel"saneamiento"quetengaefecto"exnunc",paraelfuturo,
nopuededarlugaralaaplicacindesancionespornohabercumplidoconelactode
administracinsaneadocontalesefectos.Sielactodesaneamientorigeparaelfuturo,
no habra lugar a la aplicacin de sanciones por hechos anteriores al acto de
saneamiento.3Porque,dadalandoledelosactosdeadministracin, siresultaren
viciados,puedenserinmediatamente restablecidos porlaAdministracin Pblica en
forma legal,searecurriendoaalgunadelasfigurasdel "saneamiento",siestefuere
procedente,odictandodenuevoyenformadirectaelactorespectivo.
Demaneraque,sibienlos"vicios"delactodeadministracintienentrascendenciaen
derechoadministrativo,el "saneamiento" detalesviciosesuncaptulointrascendente
enesederecho.
CAPTULOIVACTODEGOBIERNOOPOLTICO
SUMARIO:Nocinconceptual.Distintasteorasocriterios.Quseentiendeporacto
degobiernoopoltico?Loatinentealacto "institucional". 559. Origendelactode
gobiernoopoltico.560.Diferenciasconelactoadministrativo.Existenlosactosde
"gobierno"o"polticos"comocategorajurdica? 561. Aquactosdegobiernose
refierelapresenteobra? 562. Terminologa. 563. Quinpuedeemitirlos?Aqu
rganoestatallecompetesuemisin?Nacinyprovincias.564.Elactodegobiernoo
poltico y su fundamento positivo. Pueden emitirse dichos actos sin texto que lo
autorice? 565. Naturaleza jurdica. Lo atinente a la "discrecionalidad". 566.

Principiosjurdicosquelerigen.567."Estructura"delactopolticoodegobierno.
568."Alcances"delactodegobiernoopoltico:actosindividualesoparticularesyactos
generales oabstractos. 569. Principales actos mencionados comode "gobierno" o
"polticos". Consideracin general y previa. 570. a) "Indulto". Su naturaleza.
Requisitosnecesarios.Cundoprocede.El"indultado"nopuedeimpugnarnirechazar
elindulto. 571. b) "Expulsindeextranjeros".Sunaturaleza.DerechodelEstado.
Diversossupuestos.Lacuestinenelderechoargentinoactual.572.c)Prohibicinde
"entrada" de extranjeros al pas. Derechos del Estado al respecto. Su naturaleza.
Normasenvigor.Casosaconsiderar.El"extranjero"yelderechoconstitucionalde
"entrar" al territorio argentino. Nocin constitucional de "habitante".
Inconstitucionalidad del artculo 18 del decretoley 4805/63. 573. d) Medidas
adoptadasenelcursodeunaguerranacionalcontralosrespectivosextranjeros.574.
e) Celebracin de tratados internacionales. Distinciones a efectuar. 575. Las
tentativasrealizadasparaeliminarelactodegobiernoopoltico;a)"restriccin"desus
efectoslimitandosucampodeaplicacin;b)"supresin"dedichoacto.Lacuestinen
Francia y en Argentina. Jurisprudencia; doctrina. Situacin actual en el terreno
doctrinario. 576. Control jurisdiccional del acto de gobierno o poltico.
Consideracionesgenerales.Razonesqueretardaronylimitarondichocontrol. 577.
Continuacin.La"naturaleza"delactopolticoodegobiernoennadaobstaasucontrol
jurisdiccional. "Fundamento" de tal control. Jurisprudencia de la Corte Suprema de
JusticiadelaNacin. 578.Continuacin.Procedeelcontroldelactopolticoode
gobiernoen sedeadministrativa?Rechazodeunainexactaopininatribuidaalautor
respectoalcontroldelaactividadjurisdiccionaldelaAdministracin.
558.Enloscaptulosprecedentesmehereferidoalacto administrativo yalactode
administracin.Ahoraharlopropioconelactode "gobierno" o "poltico".Quse
entiendeporesteltimo?
Noesfcilprecisarlanocindeactode"gobierno"o"poltico",puestoque,hastael
presente, la doctrina ha tratado promiscuamente, como formando una sola y nica
categora,losactosque,enltimoanlisis,podranserconsideradoscomodegobierno
opolticos,ytambinlosquenadatienenqueverconellos,porconstituirunadistinta
especiedeactosdelEjecutivo:losactosinstitucionales,aquemsadelantemereferir.
Comoconsecuenciadeesetratamientopromiscuooindistinto,seleshaaplicadoalos
actosdegobiernoopolticos reglas quenolesataen,porserpropias delosactos
"institucionales".Deahqueseamuygenerallacreenciadequeelactodegobiernoo
polticoseainsusceptibledecontroljurisdiccional,carctersloconcebibleenlosactos
institucionales.Estafalladesistemticajurdicahainfluidoconsiderablementeenla
nocinconceptualyenelrgimenaplicablealactodegobiernoopoltico.
Lasdificultadesparaestablecerculesactossonde "gobierno" o "polticos" ycules
sonactos"administrativos",obedecenaqueelactopolticoodegobiernocontemplado
porelderechoadministrativo,yel"actoadministrativo",sonexpresionesdevoluntad
provenientesdelmismorganoestatal:elEjecutivo.Esaidentidadorgnicaenloque
respectaalorigendelacto,obligaacentrarladistincinprescindiendodeesepuntode
vista.
Desdequesurgilanocindeactode "gobierno" o "poltico" fueronsucedindose
diferentescriteriosparaexpresarelconceptodelmismo.

Enunprimermomento,paradarlanocindeactodegobierno,yexplicarsuexistencia,
serecurrialallamada"teoradelmvilpoltico".Deacuerdoaella,actodegobierno
eselqueseinspiraenunmvilpoltico.Implicabauncriteriohartopeligroso,pues
basbaseenlaarbitrariedad:bastabaqueelemisordelactoinvocasequetalemisin
obedecaaunmvilpolticoparaqueelactofuesetenidocomode"gobierno",conla
consecuencia de no admitirse su enjuiciamiento ante el rgano jurisdiccional. Ello
contrariaba los postulados delEstado deDerecho, que,porprincipio general, exige
juridicidadyexcluyelaarbitrariedad.Unacto"administrativo"noperdersucarcter
detalporelsimplehechodequesuemisinhayaobedecidoaconsideracionesdeorden
poltico(1288).EstaconcepcinfueabandonadaporelConsejodeEstadodeFrancia
enellapso18721875,resultandoajenaalderechoadministrativoactual(1289).La
doctrina contempornea rechaza unnimemente la teora del "mvil poltico" como
caractersticadelactodegobierno,pues,comodijounautor,eso"eserigirlaraznde
Estadoenteorajurdica.Nohayabusodepoderquenopuedaasdefenderse"(1290).
Rechazada la teora del mvil poltico, se trat de caracterizar el acto de gobierno
recurriendoaotrosconceptos.
AlgunosautoresconsideranactosdegobiernociertasdecisionesdelPoderEjecutivo
que, sin subordinarse en principio y a ley alguna, son dictadas en defensa de la
seguridadodefensadelEstado,desusinstitucionesydelaConstitucin.Tratarasede
medidasdealtapolica(1291).Estanocinsebasaenla"naturaleza"delactoyenlo
esencialdelaactividadaqueelmismoserefiere.Habraahfuncindedireccinyno
precisamentedeejecucin,yaqueestaltimafuncinnoserade"gobierno",sinode
"administracin". Sehadichoqueestadoctrina noofreceunabasesuficientemente
firmeyclaraparaexplicarlanaturalezadelosactosdegobierno,dadoquenoesfcil
deslindar con precisin dnde termina el "gobierno" y dnde principia la
"administracin" (1292) . Slo frente al caso particular podra darse una solucin
concreta.
Sehanegadoqueelactodegobiernoderiveautomticamentedela"naturaleza"delas
cosas, por cuanto la existencia de una funcin gubernamental, distinta de la
administrativa,noconduceracionalmentealactodegobierno(1293).
Desde antao expusironse criterios tendientes a demostrar cundo hay funcin
gubernamental y cundo funcin administrativa; as, Ducrocq fund tal diferencia
sosteniendoquelafuncingubernamentaleslaquederivadirectamentedelaejecucin
de la Constitucin, en tanto que la funcin administrativa es la que deriva de la
ejecucin, no de la Constitucin, sino de la legislacin (1294) . Pero este criterio,
aunque aceptado por un reducido sector de autores, es rechazado por la doctrina
prevaleciente,pues,deacuerdoalmismo,todoslos "actosadministrativos" que,en
ejecucindirectadesuspotestadesconstitucionales,emitaelPresidentedelaRepblica
seran"actosdegobierno",loqueesinaceptable(1295).
Para otros autores lo que caracteriza al acto de gobierno y lo distingue del acto
administrativoessu"finalidad"(quenodebeconfundirseconlaviejayarbitrariateora
del "mvil poltico")(1296),diferencia queimplica unreflejo delos conceptos de
"gobierno"y"administracin":elprimeroesdireccin,impulso;lasegundaes"accin
complementaria", "accin subordinada". Gobierno es, entonces, la alta direccin, la

impulsin quepartedelcentroparaactivarlosnegociosenelsentidodeunabuena
polticaydelintersgeneral.Laaccincomplementariade"gobierno",subordinadaal
mismo,es"administracin"(vaseeltomo1delapresenteobra,n4yn6,infine).
Perosiesfcildarunanocingeneralde"gobierno"quelodistingade"administracin
",lascosasnoresultantanfcilescuandoenelcasoconcretodebadeterminarsesiel
actoencuestinespolticooadministrativo(1297).
No falt quienes pretendieron distinguir el acto poltico o de gobierno del acto
administrativo, sosteniendo el carcter "discrecional" del primero. Este criterio fue
objetado,puesnoesposibleconsiderarcomoactividaddegobiernotodalaactividad
administrativa discrecional, y confundir los actos de gobierno con los actos
discrecionales, ya que la actividad administrativa puede ser, asimismo, vinculada o
discrecional(1298).
Ante las dificultades para dar un concepto tcnico preciso del acto de gobierno o
poltico,enFranciacunadedichoactosepropusouncriterioempricodelmismo,en
cuyo mrito seran considerados actos de gobierno los declarados tales por la
jurisprudencia,especialmenteladelConsejodeEstado(1299).Peroestanminaolista
delosactosconsideradospolticosodegobierno,dadosuorigen,erasusceptiblede
frecuentesmodificaciones,enelsentidodeunaconstantereduccin(1300),loquese
explicaporqueelEstadodeDerechonopuedetolerarlaexistenciadeungrupodeactos
no susceptibles de control (1301) . "No existe lista oficial alguna de los actos de
gobierno.Ladoctrinasistematizalosdatosjurisprudencialesylosordenasegncada
autor.Deahquenoexistaunalistaunnimementeaceptada(1302).Deahtambin
queHaurioudijeraqueactodegobiernoeselquefiguraendeterminadaenumeracin
de actos polticos hecha por la jurisprudencia administrativa, bajo la autoridad del
TribunaldeConflictos(1303).Masestecriteriohllasevacuodecontenidocientfico.
Hayquienes entienden que los actos de gobierno o polticos son los emanados del
rganoEjecutivo,nosusceptiblesdecontroljurisdiccional(1304),ytalfaltadecontrol
nopuedaserexplicadaporeljuegonormaldelasreglasprocesalesodecompetencia,
demaneraqueseamenesterunateoraespecialparaexplicarojustificarestafaltade
control jurisdiccional. De ah resulta que es, sin duda, por error, como expresa un
tratadista,queavecesseinvocalateoradelosactosdegobiernoparaexplicarlas
negativasdelostribunalesaintervenirencasosquehallanexplicacinsinnecesidadde
invocartalteora(1305).Enrealidad,estecriterio,paracalificarodeterminarloqueha
de entenderse por "acto de gobierno", se basa en lo que slo seran eventuales
"consecuencias" delmismo:sufaltadecontroljurisdiccional;peronodalanocin
esencialosustancialdedichoacto(1306).Adems,eseconceptodeactodegobierno
noesaceptable,porque,deacuerdoal,unacto "administrativo"alqueselenegare
todocontroljurisdiccionalpodraconvertirseenactodegobierno.
Conprescindenciadelasteorasocriteriosyaconsiderados,diversosautorestrataronde
darunanocinracionaldelactodegobiernoopoltico.As,Ranelletticonsideraactos
polticoslosquetomanencuentaelintersgeneraldelEstadoensuunidad,ycuya
"causa" obedece a dicho inters general. Es esta consideracinunitaria del inters
generaldelEstado,enmomentosfundamentalesosupremosdesuvida,laqueleda
carcterpolticoalactoasemitido(1307).Amicriterio,enlaposicinasumidapor
Ranelletti vainvolucrado elacto "institucional",delque meocupar enel captulo

siguiente;porelloestimoquetalnocindelactopolticoodegobiernopecadeuna
excesivageneralidad.EnlapocaenqueescribaelmaestroRanellettiannohabase
vislumbrado la existencia del acto "institucional", que auspicio en la presente obra
comocategoradiferentealadelactodegobiernoopoltico.
Paraotrosautores"loshechosyaccionessocialesqueexteriorizanintencinyvoluntad
respectodelPoder,constituyenlosactospolticos".Talesseran,porejemplo,"losactos
dedireccinoconduccinrealizadosporelPoderEjecutivoyelPoderLegislativo"
(1308) . Esta nocin conceptual olvida que el acto administrativo tambin es
manifestacinde "Poder" yque,precisamente,enestoradicaladiferenciaentreacto
"administrativo"strictosensuy"actocivil"delaAdministracin(vern393).
Consideroqueelllamado"actodegobierno"o"actopoltico"noconstituyeunafigura
jurdica especfica, sino simplemente una nocin conceptual de cierta actividad del
rganoEjecutivodelEstado(1309). Jurdicamente,elactode "gobierno" yelacto
"administrativo"quedanasimilados.LaConstitucinNacional,seaenelartculo86,o
enalgnotrolugardelamisma,nohablade"actosdegobierno"ode"actospolticos"
comoopuestosaactosadministrativos:enelordendeideasdequeaqusetrata,todos
ellosexpresanunaactividadejercidaporelPoderEjecutivo. Conceptualmente dichos
actossedistinguenporsufinalidad,porelalcancedelospretendidosefectosdelacto:
trtase de una cuestin de "grado", cuya determinacin constituye, a su vez, una
cuestinde"hecho",desensibilidadjurdicaensuma.TodoactodelPoderEjecutivo,
atinentealamarchaofuncionamiento comnuordinariodela"Administracin",por
principioesunacto "administrativo";losactosquenorenandichoscaracteres,sino
quetenganporobjetofinalidadessuperioresotrascendentesparaelfuncionamientodel
Estado,enprincipiodebenconceptuarseactosdegobiernoopolticos(1310).Peroel
rgimenjurdico deambascategorasdeactos eladministrativoyeldegobiernoo
polticoobedeceaprincipiossimilares,puesladiferencia"conceptual"existenteentre
ellos no alcanza a separarlos jurdicamente, al extremo de que deban regirse por
distintoscriteriosjurdicos.
Lacircunstanciadequeenunoscasos yasetratedeactosdegobiernoodeactos
administrativos el administrado o particular carezca de la posibilidad de impugnar
jurisdiccionalmenteelacto,nodependedelanaturalezaobjetivadelmismo,sinode
que,enelcasoconcreto,existaunderechoounintersqueadmitantalimpugnacin
jurisdiccional.Enelactodegobiernoopoltico,eladministradooparticular"puede"ser
oresultar "parte"interesada:deahlaposibilidaddeque,cuandoelloocurra,ejercite
las acciones pertinentes en defensa de su derecho o inters. En cambio, en el acto
"institucional" estonoocurre,puesasurespectosloson "partes" los rganosdel
Estado.Perolosactos "institucionales",hastahoy,fueronconfundidosconlosactos
"polticos"ode"gobierno",alextremodequesutratamientojurdicosehizoenforma
conjuntaosimultnea,comosisetrataredeunasolaynicacategoradeactos,siendo
porelloquesehasostenidoconinsistenteuniformidadquelosactosdegobiernoo
polticos no eran susceptibles de enjuiciamiento jurisdiccional, con lo cual sin
discernir atribuyselesalosactosdegobiernoopolticosunadelas consecuencias
esencialespropiasdelosactos"institucionales":suexencindelcontroljurisdiccional.
Todoestoobedecaaunatcnicaequivocada.

Aparte de las expresadas dificultades a que da lugar la caracterizacin del acto de

gobierno o poltico, cabe advertir, como lo pondr de manifiesto en un pargrafo
prximo,queunsectorcalificadodeladoctrinaniegacategricamentequedichoacto
existacomocategorajurdica,afirmacinqueconcuerdaconloquedejoexpresadoen
unodelosprrafosprecedentes.
559.Elorigenoaparicindelactodegobiernoopolticoobedecealaactitudauto
defensivaasumidaporelConsejodeEstadodeFrancia,quienadoptesetemperamento
parapodercontinuarsubsistiendocomoinstitucin:corraelriesgodequeunEjecutivo
fuertedispusieresudisolucin,arazdechoquesoenfrentamientosconste.
Laconcepcindelactodegobiernoapareceprogresivamenteenlajurisprudenciadel
ConsejodeEstadobajolaRestauracinylaMonarquadejulio(el8dejuliode1815se
produjolarestauracindeLuisXVIIIeneltronodeFrancia).Alrespectoexisteuna
decenadedecisiones,delasquelamsclebreeslaconocidacomo"affaire Lafitte"
(del1demayode1822).Ocurrique,conmotivodelretornodelosBorbonesal
poder, el Consejo de Estado creacin napolenica fue vivamente atacado por los
liberalesyporlosultrarealistas(partidarios,estosltimos,delosBorbones)porque
consolid la situacin de los adquirentes de bienes nacionales. A raz de esto, sus
atribucionesfueronpuestasenteladejuicio.Comoconsecuencia,elConsejodeEstado
espontneamente limit sus funciones: en primer lugar, disminuyendo
considerablemente, en favorde los tribunales judiciales, el alcance del principio de
separacindelasautoridadesadministrativasyjudiciales,y,ensegundolugar,haciendo
aparecerlanocindeactodegobierno.Eraunadoblerestriccinasucompetencia
contenciosa,inspiradaporlapreocupacinpolticadenollamarmayormentelaatencin
ypoder,entonces,mantenerseyperdurar.
PerofuerecinenelSegundoImperio(lapso18521870)(1311)cuandolateoradel
actodegobiernoadquiriampliodesarrollo.Estaampliacinconsistienlaprudente
limitacindispuestaporelpropioConsejodeEstadoalrecursoporexcesodepoder,
quehabaadquiridogranextensin.Enconsecuencia,paranocomprometerelxitode
taldesenvolvimiento,lereconocialEjecutivounaesferadecompetenciaenlaque,por
poltica jurisprudencial, consider que no deba penetrar. Dicha esfera, a raz de la
teora del mvil, era susceptible de ampliaciones. Se consider que haban actos
administrativos que, en ciertas circunstancias, podan transformarse en actos de
gobierno merced a su mvil poltico. En esa forma, todo acto del Ejecutivo, como
consecuenciadelmvilqueloinspiraba,podatransformarseenactosdegobierno.Tal
fueel origen delactopolticoodegobierno,concepcinque,sibienresultabamuy
peligrosa para la legalidad, se explicaba perfectamente desde el punto de vista
polticohistrico.
Lateoraera"poltica"porquenoeraotracosaqueunamanifestacindelaprudencia
del Consejo de Estado quien, para asegurar un mejor control jurisdiccional de la
legalidaddelaaccinadministrativa,hizolasconcesionesnecesariasparanochocar
con un Ejecutivo fuerte. Y tambin era "poltica" la teora porque, para adoptar el
criteriodeactodegobierno,norecurrialanlisisjurdico,sinoalanocincontingente
yextrajurdicade"razndeEstado".

Talfue,pues,elorigendelactodegobiernoopoltico(1312):sucunafueFranciaysu
instrumentola"jurisprudencia"(1313).
Enotrosderechos,comoenelalemn,inglsydelosEstadosUnidosdeNorteamrica,
porelsistemaqueenellosrige,resultainnecesarialanocindeactodegobiernoo
poltico, sea porque establecen un sistema de responsabilidad del Estado (derecho
alemn), o porque la Corona est al margen del respectivo control jurisdiccional
(derecho ingls, cuyo sistema general es asimismo seguido por el derecho
norteamericano)(1314).
560.Entrelosllamadosactosde"gobierno"o"polticos"ylosactos"administrativos"
existeunadiferencia;perostaesmeramente"conceptual":noesunadiferenciaquese
concreteenprincipios"jurdicos".
La efectiva "existencia" de una actividad del Ejecutivo, llamada "poltica" o de
"gobierno" (gubernamental), y de otra actividad de dicho rgano, llamada
"administrativa",querespectivamentedeterminaranlosllamadosactosde"gobierno"o
"polticos" y los actos "administrativos", constituye una obvia realidad, una verdad
objetiva innegable, un hecho o dato de experiencia indiscutible. Sera insensato
desconocerlarealidaddeesadistintaactividaddelEjecutivo(1315).La diferencia
entredichosactossurgentidadeladistinta "finalidad" oqueellosresponden.Esto
determina entre el acto de "gobierno" o "poltico" y el acto "administrativo" una
evidentediferencia "conceptual".Sinembargo,ellonodalugaracategorasjurdicas
distintas;enesteordendeideas,ambostiposdeactosrgenseporlosmismosprincipios
esenciales y generan similares consecuencias. En sntesis, la diferencia es slo de
efectos"didcticos",puesfacilitaelestudioanalticodelamateria.
Unacosadistintaocurreentreelactode"gobierno"yelacto"administrativo"frenteal
acto"institucional":esteltimoimplicaunacategorajurdicadistintaaladeaqullos,
derivando deestoconsecuencias especficas (vgr.,encuanto alas posibles "partes"
interesadas;encuantoalcontrolaplicableadichosactos;etc.).
Ladiferenciadelactopolticoodegobiernoconelactoadministrativonoes,entonces,
"jurdica",sinomeramenteteleolgica,puesambostiposdeactospersiguenfinalidades
diferentes.Ambospretendensatisfacerel"interspblico",maslohacenen"grados"
deintensidaddistintaydesdeposiblesesferasdiferentes.Perodichosactosnoofrecen
diferenciasde"rgimenjurdico"que,porsmismas,permitanestablecerladistincin.
As,porejemplo,sibienelllamadoactode "gobierno" o "poltico" slopuedeser
emitidoporelrganojerarcaPresidentedelaRepblicaoGobernadordeProvincia,y
noporlosrganosinferiores,puesstosadministran"perono"gobiernan",esadiversa
"competencia" paraemitir actos polticos odegobiernoyactos administrativos, no
implicaunrasgoquecaractericeun"rgimenjurdico",sinounameramodalidadcomo
laque,incluso,puedeexistirrespectoaciertosactosadministrativos,yaque,segnde
quactoadministrativosetrate,asserla"competencia"necesariaparaemitirlo.
Demaneraque,comoyaloexpresenunpargrafoanterior(nmero558,textoynotas
1306bisy1307),elllamado "actodegobierno" o "actopoltico" noconstituyeuna
figurajurdicaespecfica,sinosimplementeunanocinconceptualdeciertaactividad
del rgano Ejecutivo del Estado. Jurdicamente, el acto de "gobierno" y el acto

"administrativo"quedanasimiladosentres.LaConstitucinNacionalenpartealguna
habladeactosde "gobierno" o "polticos" comoopuestosaactos "administrativos":
slo hace referencia a funciones que, sustancialmente, sern "gubernamentales" o
"administrativas", segn el caso. Conceptualmente se distinguen, como dije, por su
finalidad,porelalcancedelospretendidosefectosdelacto:trtasedeunacuestinde
"grado", cuya determinacin constituye, a su vez, una cuestin de "hecho", de
sensibilidadjurdicaensuma.TodoactodelPoderEjecutivo,atinentealamarchao
funcionamiento comn u ordinario dela"Administracin",porprincipioesunacto
"administrativo";losactosquenorenandichascaractersticas,sinoquetenganpor
objeto finalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado, en
principiodebenconceptuarseactosdegobiernoopolticos.Peroelrgimenjurdicode
ambas categoras de actos obedece a principios similares. Se trata, pues, de una
diferenciade"hecho",meramenteconceptual,node"derecho".
Ladoctrinapredominanteniegaquelosactosde"gobierno"o"poltico"existancomo
categorajurdica(1316),porloquesehaconsideradoquela"teora"dedichosactos
debeeliminarseporintil(1317).Losqueactualmentesostienenqueesosactosexisten
comocategorajurdicasonlomenos(1318),perolosargumentosdequeenrealidad
hacenmritoestnrebatidosporladoctrina(vaseeln558).
561.Sibienelconceptode"gobierno"abarcasimultneamentelaactividaddelostres
rganosesencialesdelEstado Ejecutivo,LegislativoyJudicial (vertomo1,n6,
pgina 62), cuando se habla de "actos de gobierno" (o actos polticos) se entiende
referirsolamenteaciertaespeciedeactosemitidosporelPoderEjecutivo(1319).Es
ste,pues,elactodegobiernoopolticoqueconsideroenlapresenteobra.Paranada
considerar aqulos actos queconcreten la actividad gubernamental delos Poderes
LegislativoyJudicial,actuandostosespecficamentecomotales.
Ciertamente,lasleyesformalesylassentenciasdelosjuecesdelPoderJudicialson,
indiscutiblemente "instrumentos" jurdicos de gobierno, mediante los cuales el
LegislativoylaJusticiaexpresansuvoluntad;perotalesinstrumentos,considerados
como"actos",nointegranelcaptulode"actosdegobierno"ode"actospolticos"aque
hagoreferencia.
Precisamente,eseorigendelosquetcnicamenteseentiendeporactodegobiernoo
polticoesloquedificultasudeslindeconceptualconelactoadministrativo,yaque
ambascategorasdeactosconstituyenexpresionesdevoluntaddelmismorgano:el
Ejecutivo.
562.Resultaoportunohacerreferenciaala "terminologa" empleadaenestamateria.
Escorrectohablarde"actosdegobierno"?
Enelpargrafoprecedentequedaclaradoquesibienelconceptode"gobierno"abarca
ycomprendesimultneamentelaactividaddelostresrganosesencialesdelEstado:
Ejecutivo,LegislativoyJudicial,elconceptode "actodegobierno" secircunscribey
limitaaciertaactividaddelPoderEjecutivotanslo.
Noobstante,elactoencuestinseramspropiodenominarleacto"poltico",puesel
rgano Ejecutivo, en cumplimiento de su cualificada porcin de actividad
"gubernamental"(queesactividadgenrica),realizadostiposoespeciesdeactividad:

lapolticaylaadministrativa,querespectivamenteseconcretanenactos"polticos"y
enactos"administrativos".Deahqueelactodereferenciadeberaserdenominado,en
verdad, "actopoltico",aunqueporrutina dadala"finalidad"aqueresponde sele
llameindistintamenteacto"poltico"ode"gobierno".
Conlas expresadas salvedades, ydadoque elPoderEjecutivo, segnqueddicho,
tambinejerceunaporcindelaactividadgubernamental,vadesuyoquelaexpresin
"acto de gobierno", en el sentido de que aqu se habla, resulta aceptable. Por la
finalidadaqueeseactoresponde,aparececomosinnimode"actopoltico",porquelos
actos de gobierno lato sensu tienden a concretar una determinada disposicin o
decisindecontenidopoltico.
563.EnunEstadodeDerecho,elactodegobiernoopolticopuedeseremitido,segn
qued expresado precedentemente, por cualquiera de los tres rganos esenciales:
Legislativo,JudicialoEjecutivo.Peroaqu,comotambinquedexpresado,slome
ocupodelosactosdegobiernoopolticosemitidosporelEjecutivo.Dentrodelaesfera
deste,quinpuedeemitirdichosactos?Qurganoeselcompetenteparaello?
SielPresidentedelaNacintieneasucargola"administracin"generaldelpas,con
mayorrazntendrasucargolaporcinde "gobierno" comprendidaensuesferade
competencia constitucional, tanto ms cuando es el "jefe supremo" de la Nacin
(ConstitucinNacional,artculo86,inciso1).Entalordendeideas,esacertadala
afirmacindeRanelletti,paraquienelejerciciodelafuncindegobiernopertenece,por
principio,alrganosupremodelEstado(1320).
Lo que antecede es lo que ocurre en nuestro pas en el orden "nacional". Igual
conclusincorrespondeadoptarparaelorden "provincial",donde,enlopertinente,la
funcingubernamentalhllaseacargodelosrespectivos"gobernadores"(1321).
Losrganosadministrativosmenoresnopuedenemitiractosdegobiernoopolticos,
pues tales rganos, sean stos centralizados o descentralizados, ya se trate de
descentralizacinburocrticaoautrquica,slotienenatribuciones "administrativas",
no polticas o de gobierno. Tal es el principio, Con relacin a este ltimo tipo de
funciones,dichos rganos slopodran realizar las medidas degobierno opolticas
dispuestasporelPresidentedelaNacinolosgobernadoresdeProvincia,encuantoel
Presidenteolosgobernadoreslesatribuyerenvlidamentecompetenciaparaello.
564.Culeselfundamentopositivodelactodegobierno?PuedeelPoderEjecutivo
emitiractosdegobiernoopolticossintextoqueloautorice?
El Poder Ejecutivo no puede emitir actos de gobierno o polticos extraos al
ordenamientojurdicopositivovigenteenelEstado.Esteordenjurdicopositivohade
hallarserepresentado,enprimertrmino,pordisposiciones delaConstitucin, yen
segundo trmino por disposiciones de la legislacin (1322) . En concreto, dicho
fundamentopositivodependerdelascircunstanciasdelcasoodelamateriadequese
trate.
Elactodegobiernoopolticoquesedictaresinrelacinauna base o antecedente
positivoserarrito:careceradelamnima"juricidad"requeridaalefectoporelEstado
de Derecho. El "principio" del artculo 19 de la Constitucin Nacional, en cuanto

establecequenadieestobligadoahacerloquenomandalaley,niprivadodeloque
ellanoprohibe,apareceravulnerado:elactopolticoodegobiernohabraseemitidosin
normaqueloautorice.ElloimplicaraunobrarmetajurdicodelPoderEjecutivo,es
decirunaactuacindestequesehallara"msalldelderecho",porloquetalobrar
noserajurdico(1323).
As,elactodegobiernoopolticopuedebasarseenelejercicio directodepotestades
"constitucionales" del Ejecutivo. Por ejemplo, cuando indulta o conmuta penas
(Constitucin,artculo86,inciso6).Dichoactopuedeasimismoobedeceroresponder
alaejecucinocumplimientodeciertas leyesformales,loqueasocurrircuandola
actividaddequesetrate,porsundole,pertenezcaalacompetenciadelCongreso,o
requiera la intervencin de ste; verbigracia, cuando deba expulsarse del pas a
extranjerosque,porsuconducta,resultanindeseables.Estosactosdeexpulsin,alno
estarconcretayexpresamentemencionadosentrelasatribucionesquelaConstitucinle
confierealPresidentedelaNacin,requierenindispensablementeunabaselegislativa;
estoltimopordosrazones:1porqueimplicaranrestriccionesalalibertad;2porque
tratarase de la norma "reglamentaria" del derecho de todos los habitantes de
"permanecer" en el territorio argentino a que hace referencia el artculo 14 de la
Constitucin.
565.Elactopolticoodegobiernoesunacto"jurdico".Talessunaturaleza.Elloes
as:
1Porquetieneporobjetoesencialydirectoproducirefectosdederechorespectoa
terceros. Tales efectos trascienden la esfera interna de la Administracin Pblica,
ubicndoseenloexternodetalesfera.
2Porque,entodossusaspectos,debeencuadrarenelordenamientojurdicogeneral
delEstado(vaseelprecedente n564)(1324).Deahqueel actodegobiernoo
polticonoimpliqueunaactividad enteramente"libre" delEjecutivo;deahtambin
quelaemisindetalactoenmodoalgunopuedabasarseenelmeroolibrearbitriode
quienloemita.
La "discrecionalidad" noes rasgotpico oesencial del acto poltico odegobierno
(vase precedentemente, n 558, texto y nota 1295). Dicho acto puede o no estar
reglado;asimismo,puedeserdiscrecionalenunodesusaspectosyregladoenotros.
Esto ltimo es lo que ocurre, por ejemplo, con el "indulto" que puede realizar el
PresidentedelaNacin(Constitucin,artculo86,inciso6),respectoacuyaemisin
es"discrecional",peroqueenloatinentealprocedimiento,alandoledelosdelitosque
puedenserobjetodelyala oportunidad deefectuarlorequierelaobservanciade
ciertasnormas;porejemplo:nopuededisponrselosin"previoinformedelTribunal
correspondiente";hadetratarsededelitossujetosalajurisdiccinfederal;sloprocede
respectoalos "condenados" ynorespectoalo "procesados".Vaseelprecedenten
558,nota1295.
566.Elactopolticoodegobierno,comotodoactojurdico,hllasesometidoaciertos
"principios".Culessonstos?
Precedentemente,nmero560,queddichoqueentreelactopolticoodegobiernoyel
acto "administrativo", propiamente dicho, no existe una diferencia "jurdica", sino

meramente "conceptual".Elactodegobiernoopolticonodeterminauna categora

jurdicaespecfica,quelodistingadelactoadministrativo.Estocircunscribeydelimita
lacuestinplanteada.
Enunantiguopronunciamiento,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,sibiencon
referenciaaactosdegobiernoopolticosemanadosdeunpasextranjero,perocuyo
actodebasurtirefectosennuestropas(designacindeunrepresentantedeChileante
laRepblicaArgentina),estableciquetalesactos(enlaespecie,elqueanticipabapor
telegrama ladesignacindeesefuncionario)"nopuedenrazonablementeentenderse
sujetosalasformasrigurosasqueelderechocivilprescribeparalosactosprivadosentre
particulares" (1325) . De modo que, de acuerdo a ello, dichos actos rgense
primordialmente por las normas del derecho "pblico". Tal afirmacin es exacta, y
cuadraaceptarlacomolaexpresindeun"principio".
Demaneraquelaprimerareglaaconsiderarenesteordendeideas,esqueelactode
gobiernoopolticorgese,fundamentalmente,porelderechopblico.Sloafaltadelas
respectivamentenormasoprincipiosenste,podrrecurrirse,talcomotambinsucede
conlosactos"administrativos",alasreglasoprincipiosdecarctergeneralcontenidas
enelderechoprivado.
Nohabiendonormasespecialesoexpresasquedebanserconsideradasconrelacina
determinadosactosdegobiernoopolticos,comocriteriogeneralrigenrespectoatales
actos,losmismos"principios"aplicablesenmateriadeactos"administrativos".Todolo
dicho acerca de stos tiene, entonces, vigencia respecto a los actos polticos o de
gobierno. As, por ejemplo, los requisitos para que los actos "administrativos"
adquieran"validez"y"eficacia",oseaparaqueadquieran"perfeccin",sonaplicables
enmateriadeactosdegobiernoopolticos.
En consecuencia: la "voluntad" no debe estar viciada. El Ejecutivo debe tener
"competencia" paraemitirelacto.Handeconcurrirlosantecedentes dehechoyde
derechoquejustificandichaemisin("causa" jurdicadelacto.stedebereunirlas
"formas" requeridaenlaespecie.El "objeto" o "contenido" debeserlcito,esdecir
encuadrado en el ordenamiento jurdico vigente. La "finalidad" no debe aparecer
traicionada ("desviacin de poder"). Los principios atinentes a la "moral" han de
hallarserespetados.
567.Ensuestructura,elactodegobiernoopolticoesexclusivamente"unilateral".Su
formacinonacimientoslodependedelavoluntaddelEjecutivo.Estoseexplica,
dadaslas"finalidades"queseleasignanaesetipodeactos.
Nohay,pues,actosdegobiernoopolticos"bilaterales".
Sibiendichosactosgeneralmentesedictande"oficio",esdecirporiniciativadelpropio
PoderEjecutivo,verbigraciaexpulsindeunextranjeroindeseable,elactopuedeser
emitidoainstanciaoapedidodeunadministrado,porejemploel"indulto",sinqueesto
ltimoaltereelcarcterunilateraldeladecisin.
568.Encuantoasusalcances,elactodegobiernoopolticopuedeser:

a)"Individual"o"particular";vgr.,el"indulto",quefavoreceaunaovariaspersonas
determinadas.
b)Puede,asimismo,ser"general"o"abstracto",esdecirquealcanceensusefectosa
todas las personas indeterminadamente, que se hallen en la misma situacin; por
ejemplo,medidasespecialesde"polica",dealtapolica,adoptadasenelcursodeuna
guerra nacional "contra los respectivos grupos de extranjeros", a quienes puede
exigrseles que ajusten su conducta al cumplimiento de determinados requisitos o
modalidades(1326).Essteunactodegobiernoopoltico,ynounacto"institucional",
pueslnoafectaalosrganosdelEstado:sonlosreferidosextranjerosquienesreciben
"directamente",ycadaunodeellos,ensusrespectivas personas obienes,losefectos
delacto(1327):deahqueapesardelcarcter"poltico"ode"gobierno"delactoen
cuestin,ynoobstantelasituacinde"guerra",puedanhacervalerlosmedioslegales
reconocidosporelordenamientojurdicovigenteenelEstadoparadefendersupersona
osusderechoscontraeventualesexigenciasinconstitucionales(1328).
SielEstadoqueestenguerraconotroEstadonopuedeutilizar,enelterritoriodeste,
ciertos mtodos y armas contra sus habitantes, con mayor razn no podr utilizar
prcticasadversasalderechointernacionalcontraesosextranjerosradicadosdentrode
suterritorio yque,porlo menos aparentemente, nohan realizado ni realizan actos
materialesdeagresin(1329).ElEstadodondesehallanesosextranjerosciudadanos
delpascontraelcualseestenguerranopuedesometerastosasituacionesvedadas
porlasnormasdeconvivenciaentregentecivilizada.Poresodichosextranjeros,enel
casodeviolacindetalesnormas,puedenpromoverrecursosoaccionestendientesa
lograrelrespetodelprincipiogeneraldederechoqueconsagralalibertadintegraldel
ciudadano (vaseeltomo1,pginas279280;yparaunaaplicacinconcretadeese
principiodela"libertadintegral",vasedichotomo,pginas533540).
569.Ladoctrinatradicionalmencionadiversosactosquedebenconsiderarsecomode
gobiernoopolticos.Noobstante,comoenestaobradistingoelactodegobiernoo
polticodelacto "institucional",algunosactosquedesdeantaofueronconsiderados
comode "gobierno" o "polticos" nolosconsideroenesecarcter,sinocomoactos
"institucionales".Esloqueocurre,porejemplo,conla"declaracindeguerra",conla
"intervencinfederalalasprovincias",conel"estadodesitio",conel"nombramiento
de ciertos magistrados judiciales", con los actos que concreten "relaciones del
EjecutivoconelParlamento",etc.;todosstos,pues,nolosmencionarentrelosactos
"polticos"ode"gobierno":losincluirentrelosactos"institucionales".
Porsutrascendenciaycarcterdebenconsiderarse "actosdegobierno" o "polticos",
losqueindicoacontinuacin.
570.a)"Indulto".
El"indulto"quepuededisponerelPresidentedelaNacinnoesacto"administrativo",
puesnadatiene queverconla "administracin" delpas,puestaasucargoporel
artculo86,1,delaConstitucin(1330).Tampococonstituyeunacto"jurisdiccional"
(judicial,enlaespecie)(1331),yaquesloprocedeunavez"concluido"eltrmitedel
procesoycuandolapenahasidoaplicada(1332):delocontrario,valedecir,siel
indultoseleotorgaseaun"procesado",oseacuandolaacusaaunestabierta,ello

implicara un acto violatorio del artculo 95 de la Constitucin, que le prohibe al

PresidentedelaNacin"arrogarseelconocimientodecausaspendientes"(1333).No
seest,pues,enpresenciadeunacto"jurisdiccional".
Trtasedeunacto"poltico"ode"gobierno"(1334).
Como acto, el indulto es "discrecional" en cuanto a su "emisin", vale decir sta
dependedelavoluntaddelPresidentedelaRepblica.Perosiesteltimohaceusode
talatribucin,su"ejercicio"debeajustarseaciertas"reglas":as,nosepuedeindultar
sin previo informe del Tribunal correspondiente (1335) y slo procede por delitos
sujetos alajurisdiccinfederal(quedanexcluidos,entonces,losdelitossujetosala
jurisdiccin provincial). Vase lo que dispone el artculo 86 , inciso 6, de la
Constitucin Nacional. Pero la jurisprudencia actual, y un calificado sector de la
doctrina, sostienen, adems, con acierto, que el citado precepto constitucional debe
interpretarseenelsentidodequeelindultoquelautorizaserefiereexclusivamentea
"condenados"yenmodoalgunoa"procesados"(1336),raznporlacual,cuandoel
Presidenteindulta"procesados",elactodeindultofueimpugnadojurisdiccionalmente
por el ministerio fiscal, hasta lograr un pronunciamiento del ms alto Tribunal de
Justicia,oseadelaCorteSupremadelaNacin.
Noessusceptibledeimpugnacinjurisdiccionalporpartedelindultado(1337).Elloes
as no slo porque el indulto es un acto unilateral, que se perfecciona sin el
consentimiento del favorecido por el mismo, sino, ante todo, porque la persona
indultada,alresultarenteramente"beneficiada"pordichoacto,carecedeaccinpara
atarcarlo, pues no debe olvidarse que el indulto se refiere al definitivamente
"condenado"porsentenciafirme.Porlodems,requirindoseparalaprocedenciadel
indulto fundamentales y decisivas razones que la justifiquen, l resulta de "orden
pblico",yaquemediantedichoactotindeseaevitarquelaaplicacindelaley,enel
caso concreto, implique ms injusticia que justicia (1338) . El carcter de "orden
pblico"querevisteelindultolotornainsusceptibledeimpugnacinjurisdiccionalalos
efectosdesurechazo,odesu "renuncia" porpartedelfavorecidoporl:elindulto
existeindependientementedelavoluntaddelindultado,puesseleemiteatendiendoa
superioresinteresesdelasociedad(1339).
571.b)"Expulsindeextranjeros".
La"expulsindeextranjeros"esunactode "gobierno" o "poltico" (1340).Ellose
explica,puessu"objeto"y"finalidad"excedenysediferenciandelquehacerordinarioo
habitualdelaAdministracin.Mediantetalexpulsintindeseaeliminardelcuerpo
socialelementosnocivosoinconvenientesparaelmismo.Poresemediola sociedad
quedarencondicionesdequelaAdministracincumplacontranquilidadyeficiencia
susfuncionesespecficasentodasuamplitud.
El derecho del Estado a expulsar los extranjeros que, con su comportamiento o
conducta,alteren,conmuevanotrastornensusistemadevida,hllaseunnimemente
aceptadoanteelderechointernacionalpblico(1341).
Hadetratarsedeunaexpulsin"individual",esdecirrelacionadaconunooconvarios
individuos determinados aquienesselesimputelacomisindeactosquejustifiquen
esagravemedida.Laexpulsinen"masa",porprincipio,esimprocedenteporilegtima:

esconsideradacomouncasode "xenofobia",esdecirdeodiouhostilidadhacialos
extranjeros(1342);excepcionalmenteseraadmisiblelaexpulsinenmasa,cuandola
actituddeesencleodeextranjerossetornesospechosaoamenazanteparaelpasque
losalbergaoencuyoterritorioseencuentran.
Perolamaneraenquelaexpulsindelextranjeropuederealizarseylosrequisitosque
debenobservarseparaello,dependendelderechointernodecadaEstado.Paradilucidar
estohayquedistinguirlosdosactosquepuedenpresentarseenlaprctica:1supuesto
deunextranjerolegalmenteradicadoenelpas,queluego,porsuconductayactitudes,
resultaunelementonocivoparalapazsocial;2casoenqueelextranjeroentralpasy
seradicenl,yluegosecompruebaquesuentradafue"ilegal",esdecirviolandolas
normas vigentes. Puede expulsarse del pas a un extranjero que se halle en esas
situaciones?Qusolucincorrespondeennuestroderecho:
Respectoalprimercaso.Tratndosedeunagraverestriccinalalibertadindividual,y
nohabiendoenlaConstitucinuntextoexpresoyconcretoqueleatribuyaesafacultad
alEjecutivo,elejerciciodeesederechodeexpulsinrequiereindispensablementeuna
"leyformal"queloautorice;silaexpulsinsellevaseacabosindichaleyformal,se
atentaracontraelprincipiogeneraldederechoqueconsagralalibertadintegraldel
ciudadano (en este caso "habitante"). Vase el tomo 1, pgina 279; y para una
aplicacinconcretadese"principio",vasedichotomo,pginas533540.
Enelactualderechopositivoargentinonoexisteleyalgunaqueautoricelaexpulsinde
esos extranjeros que, no obstante ser indeseables, estn radicados en el pas y son
jurdicamente"habitantes"delmismo,porloqueentoncesgozandetodaslasgarantas
quelaConstitucinconsagra(1343).Antesexistaalrespectolaley4144,delao
1902,llamada"leydeexpulsindeextranjeros",actualmentederogada.Siguerigiendo
enlaactualidadlaleyde inmigracin y colonizacin n817,delao1876,conocida
como ley "Avellaneda", por haber sido el doctor Nicols Avellaneda, entonces
Presidente de la Repblica, el propulsor de la misma (1344) ; pero esta ley, y
lgicamentetambinsussucesivosdecretosreglamentariosyeldecretoley4805/63,
sonmudosrespectoalaexpulsindeesosextranjerosindeseablesradicadoslegalmente
enelpas(1345).Enconsecuencia,stosnopuedenser "expulsados" delpascomo
cuandoregalaley4144.Sisucomportamientoencuadraseenalgunafiguradelictiva
previstaporlalegislacinvigente,dichosextranjerosdebensersometidosaproceso
criminalyatenersealosresultadosdelmismo.Sielcomportamientodelosextranjeros
dereferencianoencuadraseenalgunafiguradelictivaestablecidaenlalegislacin,su
conductacarecerdesancin.Peroenvistadeestaeventualidad,ycomoelEstadono
debecarecerdelaposibilidadlegaldeexcluirdesusenoapersonasindeseables,que
alteranlapazpblica,ellegisladordebedotaralpasdelinstrumentojurdicoadecuado,
que permita lograr el fin mencionado y evite incurrir en las fallas advertidas por
diversosjuristasrespectoaladerogadaley4144.
Acercadelsegundocaso.Delcomplejolegalvigenteenlaactualidad(ley817ytextos
quelacomplementan),surgequeelextranjeroquehayaentradoalpasviolandolas
normas pertinentes, ser "expulsado" del mismo (ley 817, artculo 32 ; decreto ley
4805/63, ratificadoporlaley16478 ,artculos6,7y8,decreto4418/65,artculos
151,152y153)(1346).Estasnormassonestrictamente"constitucionales",esdecirson
perfectamente vlidas en cuanto a la "expulsin" que autorizan (1347) . Mas tal

expulsin,noobstantetratarseenlaespeciedeunactode"gobierno"o"poltico",hade
efectuarsecumpliendoconlasgarantas esenciales del debidoprocesolegal;as,no
podr expulsarse vlidamente al extranjero sin que previamente se le haya dado
oportunidad de exponer las razones y aportar las pruebas que crea oportuno en su
defensa.Esestolomnimoquetodohombre,porsusolacalidaddetal,porsucalidadde
personahumana,tienederechodeexigirleaunEstadocivilizado.Laoportunidaddela
defensa,elserodopreviamente,pertenecealallamada "justicianatural",postulado
vigenteentodoslospuebloslibres(1348).Sinembargo,elextranjeroquehayaentrado
alpasysehayaradicadoenl,violandolasnormasvigentessobreinmigracin,no
adquierelacalidadde"habitante"quelepermitirainvocarensuapoyoelderechode
"permanecer"enelpas,aquehacereferenciaelartculo14delaConstitucin(1349).
"Lalegislacin vigente noestablece plazo despus delcual quien ingresdemodo
subrepticio se convierta en habitante de derecho" (1350) . Establecer cundo un
extranjero que entr al pas en semejantes condiciones adquiere la calidad de
"habitante",conlasprerrogativascorrespondientes,constituyeunacuestinde"hecho".
Eneseordendeideas,dijolaCorteSuprema:"paraunaaplicacinrazonabledelas
normasencuestindbeseconsiderarencadacasosilarectituddelcomportamientoen
elpas,unidaauntranscursodeltiempocapazdeponerloapruebaydemostrarque
respondeaunalealvoluntaddehonradoarraigovengaaconstituirunacomprobacin
concretayvivientecapazdevalertanto,paralosfinesdelaseleccindequesetrata,
comolaquesedebihacermedianteladocumentacineludida"(1351).
572.c)Prohibicinde"entrada"deextranjerosalpas.
Enejerciciodesuspotestades,todanacinsoberanatienecomopoderinherenteasu
soberana yesencial asupropiaconservacinlafacultadde prohibir laentrada de
extranjerosasuterritorioodeadmitirlosenloscasosybajolascondicionesquejuzgue
convenienteestablecer.Asloreconoceelderechointernacional,yaslohadeclarado
textualyreiteradamentelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(1352),haciendo
suyaidnticadeclaracinqueantao(ao1891)hizolaSupremaCorteFederaldelos
EstadosUnidosdeNorteamrica(1353).Demaneraque,sinperjuiciodelasvirtuales
limitacionesestablecidasenelartculo25delaConstitucin,laNacinpuedeprohibir
oimpedirlaentradadeextranjerosalpas.
Todoloatinentealosrequisitosquelosextranjerosdebenllenarparaobtenersuentrada
alpas,rgeseporelderechointernodeste.
ElactodelPoderEjecutivoqueprohibaoimpidalaentradadeunextranjero,esunacto
de"gobierno"o"poltico",puesmedianteltindeseaimpedirqueelorganismosocial
sufraalteraciones mediantelaincorporacindeindividuosnocivosoinconvenientes
para el mismo, sea por constituir elementos de perturbacin o agitacin de la
tranquilidad o seguridad pblicas o por constituir cargas que pesarn sobre la
comunidad. Tales propsitos que sealan una "poltica" exceden a la obra
administrativa habitual, pues tienden a mantener, preparar o facilitar, el ambiente
econmicosocial que permitir realizar una administracin desprovista de esos
inconvenientes.
Vadesuyoqueelactoqueprohibaoimpidalaentradadeextranjerosalpas,porms
queimpliqueunactode "gobierno" o"poltico",essusceptibledeimpugnacinenel

supuestodequeelmismoseaviolatoriodelaleyodeunadisposicinconstitucional.
LaCorteSupremadeJusticia delaNacinenreiteradas oportunidadesadmitiesa
impugnacin,einclusoenmritoalamismamuchasvecesdejsinefectoelactodel
Ejecutivoqueprohibaoimpedalaentradadeunextranjeroalpas(1354).
LaConstitucinNacionalauspicialainmigracin.Tratndosedeeuropeos,disponeque
elGobiernoFederalla"fomentar";tratndose,engeneral,delasdemsrazas,sibien
no la "fomenta", dispone que dicho Gobierno no podr restringir la entrada en el
territorioargentinodelosextranjerosquetraiganporobjetolabrarlatierra,mejorarlas
industriaseintroduciryensearlascienciasylasartes(artculos25y67inciso16)
(1355).Envirtuddeestospreceptosconstitucionales,nuestropasdictnormasque
implicanuna"reglamentacin"delosmismos(1356),normassasque,comobienlo
estableci la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, no pueden prescindir de lo
dispuesto por el citado artculo 25 de la Constitucin, que slo permite la
"inmigracin"dequienesvenganalpasconelfindetrabajar,ensearoperfeccionar
lascienciasylasartes(1357).Noseadmitelaentradade"inmigrantes"quenollenen,
entre otros, los expresados requisitos. Todo esto refirese a los "inmigrantes",
propiamentetales(ley817,artculo32).
Perocuadraadvertirque,apartedelextranjero "inmigrante",tambinpuedenveniry
entrar al pas, y radicarse en l, extranjeros "no" inmigrantes (decretoley 4805/63,
artculo 1;decreto4418/65,artculo 10).Tngasepresente lanuevaleygeneralde
migracionesydefomentodelainmigracin,22439,demarzode1981,ysudecreto
reglamentario1434/87.
Desdeunprincipio,lasautoridadesdelaDireccinNacionaldeMigracionesfueron
severasymuyestrictasenloatinentealaautorizacinparaqueciertosextranjeros,por
ejemplo,losafectadosdealgunafallafsicaomentalquelesimpedatrabajar,entrasen
alpasyseradicasenenl.Realizabanunaaplicacincasiliteraldelasnormas;deah
que aveces sus decisiones resultaban injustas. Bastaba que la persona para la cual
pedasepermisode entradayradicacin padeciesedealgunadelasfallasfsicaso
mentalesque,deacuerdoalasnormasvigentes,impedanlaentradadeextranjerosal
pas,paraquelasautoridadesdemigracinnegasenlasolicitud.Peroantelainsistencia
delosparientesdelosafectados,lospedidosdereferenciafrecuentementellegabanala
PresidenciadelaRepblica,ydestaalaProcuracindelTesorodelaNacin,lacual,
interpretando las normas conforme a la razn que las inspiraba, en numerosas
oportunidades aconsej al Poder Ejecutivo apartarse de la decisin negativa de la
DireccinNacionaldeMigracionesyautorizarelrespectivopedidodeingresoalpas,
noobstantelaincapacidadfsicaomentaldeleventualviajero.Fueasqueenvarias
ocasiones se autoriz la entrada y radicacin de personas impedidas fsica o
mentalmente,nacidasydomiciliadasenelextranjero,peroqueeranhijosoparientesde
personasque,desdetiempoatrs,hallbanseradicadasentrenosotros,cuyaspersonasse
hacancargodelsostenimientodelaqueingresaraalpas.Unasolucindistintahabra
importado apartarse de la razn determinante de las normas, las que entonces se
aplicaranfraomecnicamente,conprescindenciadesuespritu(1358).Elactual
decretoreglamentariodelasnormassobre"migraciones"contieneunpreceptoamplio
(decreto4418/65,artculo27),encuyomritolaDireccinNacionaldeMigraciones
tienefacultadparaautorizarelingresoconresidenciapermanenteenelterritoriodela
Repblica, mediante resolucin fundada para cada caso individual o familiar, a los

extranjeros que, en principio, de acuerdo a las disposiciones vigentes no tendran

derechodeentraryradicarseenelpas(1359).
Antesdedarporfinalizadoloatinentealaprohibicindeentradadeextranjerosalpas,
correspondeaclararelsiguientepuntofundamental:alextranjero legalmente radicado
enlaNacin,queseausentadeellayluegodealgntiemporegresapuedenponrsele
trabas legales o reglamentarias para impedirle ese reingreso, sostenindose que la
ausenciadelaRepblicalehizoperdersucalidadde"habitante"delamismayque,en
consecuencia,nopuedeinvocarasufavorelartculo14delaConstitucinNacional,
en cuanto dispone que "todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes
derechosconformealasleyesquereglamentensuejercicio:...deentrar,permanecer,
transitarysalirdelterritorioargentino"?
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enreiteradasdecisiones,estableciquela
ausenciadelpas,efectuadaporunextranjeroyaradicadolegalmenteenl,nolehaca
perdersucalidad de "habitante",porloque,alregresar,noselepodaimpedir la
entradaalterritorioargentino,puesaelloobstabalodispuestoenelcitadoartculo14
delaConstitucinNacional(1360).Enunodedichoscasos,laausenciadelpasdur
dieciochomeses(Fallos,tomo197,pgina336).Refirindoseadichajurisprudencia,el
exProcuradorGeneraldelaNacin,doctorCarlosG.Delfino,dijo:"Ynopodaserde
otra manera, porque basta plantearse la hiptesis del argentino domiciliado en pas
extranjeroqueintentaingresaralterritorionativo,paracomprobarquelarestrictiva
interpretacin gramatical de la palabra habitante empleada en el art. 14 de la
Constitucin podallevaralabsurdodenegarleesederechosopretexto dequeese
argentinonohabitaenlaRepblica"(1361).
Comparto en un todo las conclusiones precedentes, en cuanto establecen que al
extranjeroqueestando legalmente radicadoennuestropas,seausentadelmismoal
exterioryluegoresuelveregresaraterritorioargentino,suentradaalpasnopuede
negrselealegandoquela"ausencia"lehizoperdersucalidadde"habitante"yque,por
tanto,nopuedeinvocarensufavorelartculo14delaConstitucinquelereconocea
todoslos "habitantes" delaNacin,entreotrosderechos,elde "entrar" alterritorio
argentino.
Peroocurrequeeldecretoley4805/63,ratificadoporlaley16478,estableceensu
artculo18 quelosextranjerosqueseausentendelpasporunperodocontinuado
mayor de veinticuatro meses, pierden, a los efectos de su reingreso, su calidad de
"habitantes". Textualmente dice as dicho precepto: "Todo extranjero residente
permanente que permanezca fuera del territorio de la Repblica por un perodo
continuadomayorde24meses,pierde,deplenoderecho,sucalidaddetaly,encaso
quedeseereingresaralpas,debersolicitarnuevopermisoalaautoridadmigratoria,la
quepararesolvervalorarsusituacinfamiliarenelpas,sudomicilio,lasededesus
negocios,profesinyantecedentespersonales".Qudecirdesemejantedisposicin?
Lajuzgorrita,porqueviolaelartculo14 delaConstitucinNacional,encuantosi
bien sta supedita el derecho de "entrar" al pas a las leyes que "reglamenten" su
ejercicio,encasoalgunodichasleyes,sopretextode"reglamentar",puedensuprimir
totalmenteelderechoencuestin.Esloqueocurrealprivrselesadichosextranjerosde
su"status"de"habitantes"(1362).

LaCorteSupremadeJusticia, enlas reiteradas decisiones yamencionadas,fijlas

consecuencias que,respectoasureingresoalpas,puedetenerelhechodequeun
extranjero, legalmente radicadoenelmismo,seausentealexteriorydespusdeun
lapsomsomenosprolongado,resuelvareingresaraterritorioargentino.Eltribunal
consider que tal ausencia no le haca perder a dicho extranjero su calidad de
"habitante" delaNacinalosefectos delderechode "entrar" o "reingresar" asu
territorio.Eldecretoleymencionado,sopretextodereglamentarelartculo14 dela
Constitucin,establecequedichaausenciaporunperodocontinuadodeveinticuatro
meses, le hace "perder" al extranjero, de pleno derecho, su expresada calidad de
"habitante".Deacuerdoadichodecretoley,pasadosveinticuatromesesdeausenciadel
territorioargentino,elextranjeropierde,comodije,su"status"de"habitante".
Lasleyes"reglamentarias"depreceptosconstitucionalesenmodoalgunopuedenllegar
alextremode"cercenar"o"suprimir"elderechorespectivo."Reglamentar"underecho
significa disponer la manera cmo ese derecho ha de ser "ejercido" (1363) . La
"reglamentacin"deunderechosupone,pues,"ejercicio"deesederecho.La"prdida"
deste,dispuestaporunaleyreglamentaria,excedeloslmitesconceptualesdeloque
ha de entenderse constitucionalmente por "reglamentacin" (Constitucin nacional,
artculo28).Todoestoresultatantomsevidentecuandoesosefectosdela"ausencia"
setrasladandelextranjeroqueestuvoradicadolegalmenteennuestropas,alciudadano
argentinodomiciliadoenotroEstadoyquedespusdesearegresarasupatria.Nosera
absurdopretenderqueunalargaausenciadesupasleshagaperderalosargentinos
nativos su calidad de "habitantes", no pudiendo invocar, entonces, el derecho de
"entrar"asupatriareconocidoporelartculo14delaConstitucin?Sitalsituacines
inconcebiblerespectoalosargentinosnativos,tambinloserrespectoalosextranjeros
queestuvieronlegalmenteradicadosennuestroterritorio,yaqueentalescasosstos
gozandetodoslosderechoscivilesdelciudadano(ConstitucinNacional,artculo20),
debindoseadvertirqueelderechode"entrar"alpasesunderecho"civil"(1364).
Elextranjeroqueseausentadelpasdespusdehaberestadoradicadolegalmenteenel
mismo,ydesearegresaral,puedehacerloencualquiermomento,seacualfuereel
lapsoquehayaduradolaausencia,delmismomodoenquepodrahacerlounargentino
nativo,pues,apartedequeambosejercitaranentalcasounderechodeigualsustancia
("civil"),talextranjeroes constitucionalmente un "habitante" delaNacin,pudiendo,
entonces, invocar el derecho civil de "entrar" al territorio a que hace referencia el
artculo 14 de la Constitucin Nacional, todo ello sin perjuicio de las normas
"reglamentarias"quesedictarenycuyavalidezdepender,endefinitiva,dequetales
normastengansuficientefundamentode"razonabilidad"(1365).
573.d)Medidasadoptadasenelcursodeunaguerranacionalcontralosrespectivos
extranjeros.DuranteunaguerranacionalelEstadopuedeadoptarmedidas,dealta
polica,contralosrespectivosgruposdeextranjeros,aquienespuedeexigrselesque
ajustensuconductaalcumplimientodedeterminadosrequisitosomodalidades.Enla
especietratarasedeunactode"gobierno"o"poltico".
Deestacuestinmeheocupadoprecedentemente,eneln568,letrab.Meremitoalo
expresadoendicholugar.
574.e)Celebracindetratadosinternacionales.

La doctrina est conteste en considerar, en general, como actos de "gobierno" o

"polticos" la conclusin de tratados internacionales (1366) . Pero de este concepto
estimo que deben excluirse los tratados de paz, alianza, lmites, neutralidad y
concordatosquemencionalaConstitucinNacionalensuartculo86,inciso14:todos
stos no constituyen actos de gobierno o polticos, sino actos "institucionales", por
cuantolasobligacionesyderechosquedeellosderivansemantienenenelaltonivelo
plano "institucional",notrasladando directamente sus efectos alos administrados o
particulares(vaseloqueexpuseeneltomo1,n72,nota255).
Slohadeconsiderarseactodegobiernoopolticoeltratadoque,porsunaturaleza,
puedaodebaincidirenlaesferajurdicadel "habitante" odelaspersonasjurdicas
sean privadas o pblicas, dando lugar, llegado el caso, a que stos impugnen
jurisdiccionalmentelaaplicacindeltratadoencuestin(1367).Noobstaaqueestos
tratadosseconsiderenactos "polticos" ode "gobierno" elhechodequelostratados
seanactos bilaterales,entantoqueelacto degobiernoopoltico es esencialmente
unilateral.Dentrodelderechointernola nicavoluntadaconsideraresladelEstado,
sin que, en la "formacin" del tratado, intervenga para algo la voluntad de los
administrados. Esto basta para que, dentro del derecho interno, con relacin a los
tratadossetengaporexistenteelcarcter "unilateral" propiodelactodegobiernoo
poltico(1368).
575. El acto de gobierno, considerado como categora jurdica con proyecciones
propias, es y siempre fue repudiado por un considerable y calificado sector de la
doctrina.
Dicho sector doctrinal, ante el efecto bsico que an actualmente contina
asignndoseleoreconocindoselealactodegobierno,oseasu "nojusticiabilidad",
tratdelograr,porlomenos,lareduccindelosefectosdedichoacto,recurriendopara
elloalalimitacindesucampodeaplicacin.Contalobjetoide"restringir"lanocin
conceptualdeeseacto,limitndolaalactoens,peroexcluyendodetalnocinlas
medidaspreliminaresalactoylasdeejecucindelmismo.Talesmedidaspreliminares
ylasdeejecucinseran,entonces,susceptiblesdecontroljurisdiccional,conlocualya
desapareceranpartedelosgravesefectosasignadosalactodegobiernoopoltico.
Esospropsitosloablesnoselograronenlamedidadeseada.Slodieronresultados
parciales,esdecirsloenciertasocasionesyconrelacinaciertosactosconsiderados
entoncescomodegobiernoopolticos.As,enFranciacunadetalacto,elintentode
limitarelconceptodeactodegobiernoopolticomediantelarestriccindesucampo
deaplicacin,tuvoxitoenmateriade "estadodesitio",puesseconsidercomode
"gobierno" o "poltico" el decreto mismo declarativo delestado desitio, noaslas
medidastomadasenejecucindetaldecreto,quefueronconsideradassimplesactos
administrativos. Encambio,loatinentea "cuestiones internacionales" (porejemplo,
negociacin,ratificacin,denunciaointerpretacinporelserviciodiplomticodelos
tratadosinternacionales;etc.).nopermiti,enFrancia,adelantarenlosesfuerzospor
reducir el campo de aplicacin del acto de gobierno o poltico, pues incluso a las
medidasde"ejecucin"detalesactoscontinuasignndoseleslosefectosqueentonces
se le atribuan al acto poltico o de gobierno. Tampoco en materia de "indulto" se
adelantmuchoendichopasenelsentidoderestringirlanocindeactodegobiernoo
poltico,pues,enlugardelimitarelconceptodeactodegobiernoopolticoaldecreto

mismodeindulto,inclusolasmedidas "preparatorias" tendientesalograrelindulto

fueronconsideradascomointegrantesdelanocindeactodegobierno;fueasque
habiendounapersonasolicitadosuindulto,yhabiendorehusadounfuncionarioelevar
larespectivasolicitudaconocimientodelPresidentedelaRepblica,elinteresadose
quejdeello,llegandoentonceslacuestinalConsejodeEstado,quiensenega
actuaralegandoquetalesasuntosnoeransusceptiblesdesersometidosalajurisdiccin
contenciosa(1369).Ysibienenelao1947cambilajurisprudenciafrancesaenlo
atinentealcarcterjurdicodelactoquedisponeunindulto,puesapartirdeeseaoel
ConsejodeEstadoconsiderqueeldecretodeindultonoesactopolticoodegobierno,
sinoquesetratadeunactodelPoderEjecutivovinculadoalejerciciodelpoderjudicial,
oseaqueelindultosevinculaal funcionamientodelajusticiaordinaria,tambinse
declarincompetenteparaintervenirencuestionesdeindultoporqueentoncestratarase
deunamateriaquenocorrespondealajurisdiccinadministrativa(1370).Ciertamente,
elcarcter "judicial" deldecretodeindultoserainconcebibleentrenosotros,dadala
terminantedisposicindelartculo95delaConstitucinNacional.
Ennuestropaslascosasnosiemprehansidotratadas uniformemente enelordende
ideasqueaquconsidero.As,conreferenciaal"estadodesitio",enciertaoportunidad
laCorteSupremadeJusticia delaNacinhizolugaralrecursopromovidoporun
senadornacional,detenidoporordendelPoderEjecutivodelaNacin(1371).Enotra
oportunidad,tambinconrelacinal"estadodesitio",laCorteSupremadeclarqueel
ejerciciodelafacultadacordadaalPresidentedelaRepblicaporelartculo23dela
ConstitucinNacional,dearrestaralaspersonasduranteelestadodesitio,noes,en
principio,susceptiblederevisinjudicial,salvocircunstanciasexcepcionales(1372).
IgualdeclaracinhizoelTribunalenuncasodondeserecurricontraunadecisindel
Jefede la Polica Federal que prohibi realizar una reunin pblica (1373) .Estos
pronunciamientosdemuestranfaltadecoherenciaenlasresolucionesdelaltoTribunal,
o sea ausencia de un criterio preciso y fijo para resolver esas cuestiones. Por su
vaguedad,nocondiceconlaseguridadjurdicalaafirmacindeque,respectoauna
mismamateria,por"principio"esimprocedentelaintervencinjudicial,peroqueslo
es"excepcionalmente".Lacertidumbredelderecho,baseesencialparaelgoceefectivo
delalibertad,requierequelascosasseanonosean:noadmitesolucionescasuistas,
puesestopodradesembocarenloarbitrario.Debesentarseun"principio"bsicoacerca
delacompetenciajudicialparaintervenirrespectodeactosdictadosduranteelestado
desitio.Ladoctrinaargentinaadmite,como principio,elcontroljurisdiccionaldelos
jueces en los supuestos de limitaciones o ataques injustos al derecho de los
administradosdispuestosporelPoderEjecutivoenbasealestadodesitio(1374).En
cambio, en materia de "indulto" los tribunales judiciales argentinos admitieron el
control jurisdiccional, requerido por el ministerio fiscal, "contra" el decreto que
dispona un indulto que en la especie considerbase inconstitucional (vase
precedentemente,nmero570,textoynota1333).
Sin embargo, con las nuevas ideas acerca de la perfecta posibilidad de controlar
jurisdiccionalmentealactodegobiernoopoltico,y,especialmente,conlaexclusinde
losactos "institucionales" delacategoradeactodegobierno,conlosquehastahoy
aparecen confundidos, las plausibles tentativas de restringir o limitar el campo
conceptual de acto de gobierno o poltico al acto en s mismo, han perdido
trascendencia.Hoyseobtienelomismo,yalgoms,medianteotratcnica:separandoel

acto"institucional"delacto"poltico"ode"gobierno",peroreservandoolimitandola
posibilidad del enjuiciamiento jurisdiccional a este ltimo. De manera que en la
actualidadnicamenteelacto "institucional" quedafueradelcontroljurisdiccionalde
losjueces,entantoquelosactosquecontinanintegrandolacategoraconceptualde
actodegobiernoopolticoseranjusticiablesojurisdiccionalmentecontrolables.
Anteelfracasodelasplausiblestentativasrealizadasparareducirolimitarelconcepto
de acto de gobierno o poltico mediante la expresada restriccin de su campo de
aplicacin, se intent entonces "suprimirlo", lisa y llanamente, eliminndolo del
derechopblico,yaqueimplicabaunainadmisiblealteracindelprincipiodelegalidad.
Perolosautoresqueseocuparondeesteaspectodelacuestin,considerabanquela
eliminacin del acto de "gobierno" o "poltico" quedara lograda al abandonarse la
absurdaideadequetalesactoseraninsusceptiblesdecontroljurisdiccional.Poreso,en
este sentido, consideraban que los actos de referencia deberan ser sometidos a un
controlequivalentealdelosactosadministrativos,quedandoas,dehecho,eliminadala
categoradeactosdegobiernoopolticos,yaqueelefectofundamentalatribuidoatales
actos,yqueparamuchosautoresdeterminabasucaracterizacin,eralaimposibilidad
deenjuiciarlosjurisdiccionalmente(1375).Perootrossectoresdeladoctrinafueron
aunmslejos,pues,apartedenegaracertadamentequeelactodegobiernoopoltico
existacomo"categorajurdica"distintaaladelactoadministrativo(vernmero558,
textoynotas1306y1307,ynmero560,textoynota 1312),consideraronquela
"teora"dedichosactosdebeeliminarseporintil(vaseeln560,textoynota1313),e
inclusolosquecreenenlaexistenciadetalesactoscomocategorajurdicapropia,
auspiciansueliminacin(1376).
Alnegarselaexistenciadelactodegobiernoopolticocomocategorajurdicapropia;
al aceptarse que la nica diferencia de dicho acto en el acto "administrativo" es
conceptual,y,sobretodo, deslindando el acto "institucional" del acto poltico ode
gobierno,losefectosnocivosquedesdeunprincipioseadvirtieroncomoconsecuencia
delaentoncesllamada"teoradelactodegobiernoopoltico"quedansuperados.Enla
actualidad, el acto de gobierno o poltico, "stricto sensu", debe ser sometido a un
rgimenjurdicosimilaraldelacto administrativo.Sloelacto "institucional" queda
fueradelcontroljurisdiccionaldelosjueces.Peroelcontroljurisdiccionaldelactode
gobiernoopolticoserprocedentecuandolosefectosdelmismolesionenlaesfera
jurdicadeladministradoystepromuevaelrespectivorecursoolarespectivaaccin.
576.Elcontroljurisdiccionaldelllamadoactodegobiernoopolticohasidoyesuna
materia no tratada adecuadamente por la jurisprudencia ni por la generalidad de la
doctrina, en cuanto sostienen el carcter irrevisable de ese tipo de actos en sede
jurisdiccionaljudicial(1377).Inclusoexistenalgunostextoslegalesqueexpresamente
excluyendelcontroljurisdiccionalloqueendichostextossedenominaactospolticoso
de gobierno; es lo que ocurre, por ejemplo, en la Ley de Jurisdiccin
ContenciosoAdministrativadeEspaa,del27dediciembrede1956(1378),ytambin
enelderecholocaldealgunasdenuestrasprovincias(1379).
Eselamentableestadodecosasobedeceadiversasrazones:
1Enprimerlugar,alequivocadoplanteodoctrinarioquedesdeunprincipioseefectu.
As,Ducrocq,enFrancia,hizomritodelsiguienteargumentoparafundaresafaltade

control jurisdiccional: "Existe un contencioso administrativo y no un contencioso

gubernamental.ElConsejodeEstado,deacuerdoalasleyesqueloinstituyen,slo
tiene competencia en materia contencioso administrativa y respecto a demandas de
anulacinporexcesodepodercontralosactosdediversasautoridadesadministrativas.
LosactosdelPresidentedelaRepblicaquetrasuntenejerciciodirectodeatribuciones
gubernamentales que leconfiere la Constitucin, nosonactos administrativos, sino
actosdegobierno.EsporestoqueescapanalacompetenciadelConsejodeEstadoy
quesloestnsujetosalcontroldelParlamento"(1380).Talafirmacinreposaenun
conceptoequivocado,asreconocidohoyporladoctrinapredominante:eldeconsiderar
alactodegobiernoopolticocomoconstituyendounacategorajurdicaespecficao
autnomarespectoalactoadministrativo.Encambio,comoyaloexpresenpargrafos
anteriores(nmero558,textoynotas1306y1307,ynmero560,textoynota1312),el
acto de gobierno o poltico no constituye una figura jurdica especfica, sino
simplementeunanocinconceptualdeciertaactividaddelrganoejecutivodelEstado.
"Jurdicamente",elacto de"gobierno" o"poltico" yelacto administrativo quedan
asimiladosentres:nohayentreellosunadiferencia "jurdica".Deestoresultaque,
desdeelpuntodevistajurdico,elactoadministrativoyelactodegobiernoopoltico
tienenun"rgimen"similar.Deahqueambostiposdeactosseencuentrenigualmente
sometidosalcontroljurisdiccionalcorrespondiente.
2Alaprescindenciadetodocriterio"jurdico"pararesolverlacuestin,yaqueenesto
prevaleciuncriterio "oportunista" y "arbitrario".Eralapocaenquela "raznde
Estado" el "mvil poltico" apareca erigida en teora jurdica (esta concepcin,
adoptadaporelConsejodeEstadodeFrancia,fueabandonadaporelmismoenellapso
18721875). El propio origen del acto de gobierno explica su falta de fundamento
"jurdico"(vaseelnmero559).
Refirindosealhechodequeelactodegobiernohayasidosustradoatodocontrol
jurisdiccional.Jzedejescritasestaspalabraslapidarias:"Lasrazonesdeestergimen
excepcionalsonnicamenterazonesdeoportunidadpoltica...."Lasresolucionesdelos
tribunales revelan este hecho brutal: existen actos que, nicamente por razones de
oportunidadpoltica,escapanatodocontroljurisdiccional"...."Aprimeravista,esta
situacin quesehallaenabsolutacontradiccinconlasideasmodernas pareceun
escndalointolerableyunoseasombradequehayasubsistidohastanuestrosdas.En
verdad,esinjustificable:eslarazndeEstado,esdecir,laarbitrariedad,bajopretexto
deoportunidadpoltica"(1381).
Sibienescierto,comoloafirmaundestacadotratadista,queelConsejodeEstadode
Francia,alnegarelcontroljurisdiccionalaciertacategoradeactosdelEjecutivo,no
invocaexpresamentelanocindeactodegobierno,ladoctrinadominante,desdehace
yatiempo,considerimposiblehallarle otraexplicacinquenosealaderecurrira
dichanocin(1382).
3Altratamientopromiscuoysimultneo sinhacerdistincinalguna entreactosde
"gobierno"o"poltico"yacto"institucional".Elnohaberdiferenciadoestosdostipos
de actos desorient a los intrpretes tribunales y tratadistas, pues, como ambas
categoras aparecan como una misma y nica, los intrpretes no acertaban con la
solucin, dado que, evidentemente, en ese conglomerado de actos unos admitan o
requeran control jurisdiccional y otros no. De ah result que le aplicaran al acto

"poltico" o de "gobierno" reglas que le son ajenas, por corresponder ellas

exclusivamentealacto"institucional",figurandoentretalesreglaslaexclusindetodo
controljurisdiccional.Estahasidounadelasmsgravesrazonesdeldesaciertoconque
fuetratadoloatinentealcontroljurisdiccionaldelosactosdegobiernoopolticos.
4Elhaberconfundidooasimilado "cuestinpoltica" ode "gobierno",conasuntoo
cuestin regido por el "derecho poltico"; verbigracia lo relacionado con la
oficializacindelistasdecandidatosparaeleccionesnacionalesoprovinciales.Vale
decir,seextendielconceptode"cuestinpoltica"quejustificaralaexclusindela
intervencindelostribunalesdejusticiaaasuntosquenorenentalcarcter.
Todoloatinenteala "teoradelarepresentacinnacional",alacualpertenecelo
relacionadoconlas"elecciones"(yasuvezlorelacionadoconel"funcionamiento"de
lospartidospolticos,inclusolaseleccindelos"candidatos"o"lite"quedebedirigir
losdestinosdelaNacin),esmateriapropiadel"derechopoltico"o,enunsentidoms
amplio, de la "ciencia poltica" y, en un sentido ms restringido, del "derecho
electoral".Asloconsideranlostratadistasdeestaramadelderecho(1383).Enun
rgimendemocrticoliberal,todolovinculadoalas "elecciones" enparticularalas
listasdecandidatosintegraelrubrodelaslibertadespblicas,lascuales,desdeluego,
han de ejercerse conforme a las leyes que las reglamenten con fundamento de
razonabilidad. Elderechodeelegir ydeserelegidoesunadelas tantas libertades
pblicasfundamentalesdelciudadano(1384).Demaneraqueloatinenteaeseaspecto
de las "elecciones" no constituye una "cuestin poltica", aunque se trate de una
cuestinoasuntopertenecienteoregidoporel "derechopoltico" oporel "derecho
electoral"("cienciapoltica",ensuma)(1385).Elejerciciodeloatinenteal"sufragio"
implica,portanto,ejercerunalibertadesencialdelciudadano.
Notodacuestinregidaporelderechopoltico,porelderechoconstitucionaloporel
derecho parlamentario, constituyen, pues, una "cuestin poltica" excluyente de la
intervencin de la justicia: puede hallarse involucrada ah una cuestin netamente
"jurdica",relacionadaaderechos "individuales" delciudadano,oalejerciciodeuna
prerrogativa integrante de esenciales libertades pblicas; verbigracia: juicio poltico
seguidoaungobernadordeprovincia,encuyotrmitesehayaprescindidodelasreglas
elementales del "debido proceso", las cuales son de observancia ineludible en todo
procedimientodondeseapliquensancionesalosindividuosen"particular",cualquiera
sealanaturalezadelasuntoquemotivelasancinqueseapliqueycualquieraseala
esferadegobiernodondeserealiceelprocedimiento.Desdeluego,trataraseenestos
supuestos de un control de "legitimidad" (en este caso "constitucionalidad")
exclusivamente(1386).Lainvocacindequeenlaespeciedetratadeuna"cuestin
poltica", en modo alguno puede sanear la violacin de preceptos y garantas
constitucionales,exponentesdelaculturadeunpuebloquedesenvuelvesuvidabajolos
auspiciosdeunEstadodeDerecho(1387).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin en reiteradas oportunidades neg su
proteccin jurisdiccional a reclamos llegados hasta ella por la va del recurso
extraordinariodeinconstitucionalidad.EnesospronunciamientoselTribunalaparece
asimilando el concepto de cuestin "poltica" al de asunto regido por el "derecho
poltico",encuadradoensteodentrodelobjetodela"cienciapoltica".As,tratndose
de "cuestiones electorales", atinentes en su mayora a la oficializacin de listas de

"candidatos" o al reconocimiento de la personera de partidos polticos, la Corte

Suprema sostuvo que ellas constituan "cuestiones polticas", por lo cual, y no
tratndoseenlaespecie,dijo,de "causas" comoloestableceelartculo100 dela
ConstitucinNacional rechazla "procedencia" delosrecursospromovidos(1388).
Todo esto, lamentablemente, afecta la integral proteccin jurisdiccional de los
administrados.PeroaundentromismodelaCorteSupremalacuestinnoespacfica:
apartedeldictamendelexProcuradorGeneraldelaNacin,doctorSebastinSoler,a
quemereferenlanota1382,dictamenadversoalcriteriodelTribunal,posteriormente
unodelosmiembrosincorporadosalmismo,doctorLuisMaraBoffiBoggero,con
agudosargumentosseapartadelaexpresadaposicindelaCorteSuprema,yvotando
en disidencia sostiene la doctrina que juzgo procedente de acuerdo a lo que ya he
expresado;dijodichomagistrado:a)quelapeticindeunderechodecontenidopoltico
es tanjusticiable cuanto la deunderecho decualquier otro contenido. La posicin
contrariadejasindefensaderechosfundamentalesquehacenalaesenciadelsistema
representativo,republicanoyfederal;b)queunacosaeslapolticaensyunamuyotra
el derecho poltico que la regula jurdicamente; y que, en consecuencia, son muy
distintaslapolticaenmateriadeeleccionesyelderechoelectoralquejurdicamente
lasregula;c)recordandolaspalabrasdeljuezBrennan,delaSupremaCorteFederalde
losEstadosUnidosdeAmricadelNorte,dijoelDr.BoffiBoggeroqueelmerohecho
dequesesolicitelaproteccindeunderechopolticonosignificaqueelloencierreuna
cuestinpoltica(1389).Nodebe,entonces,olvidarsequeunacuestin"electoral",o
unacuestinregidaporel"derechopoltico",puedeserygeneralloesunacuestin
"jurdica" que, al suscitar una controversia, cae bajo el control jurisdiccional de la
justicia.
5Apartedelodichoenelprrafoprecedente,acercadelerrordecalificaroconsiderar
como"actopoltico"ode"gobierno"acuestionesquenotienenesecarcter,porms
queellasseencuentren regidas porel derechopoltico ysuestudioencuadreenla
"cienciapoltica",otrarazndellamentabletratamientoaquefuesometidoelcontrol
jurisdiccionaldelactodegobiernoopolticolaconstituyeelhaberleatribuidoadicho
asuntoocuestinunaindebidaproyeccinprocesal:quenoconstituye"causa",enlos
trminos de los artculos 100 y 101de la Constitucin Nacional, a los efectos de
justificarlaintervencindelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,seaestoatravs
delrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad(1390)odeunrecursoordinariode
apelacinentercerainstancia(1391).
Tales decisiones del alto Tribunal, especialmente en lo que se refieren al recurso
extraordinariodeinconstitucionalidad,noarmonizanconotrasdecisionessuyasdonde
la procedencia "formal" del recurso extraordinario no fue supeditada al concepto
restringido de "causa" judicial, entendida sta como "caso contencioso" en que la
intervencin de la justicia es requerida a instancia de "parte". Son numerosos los
antcedentesderecursosextraordinariosadmitidosdesdeelpuntodevista"formal",sin
quelasrespectivasespeciestradujerancontiendaalgunaentrepartes.Asocurricon
motivodehabersedenegadounacartadeciudadana(1392);porhaberseprohibidoel
ejerciciodelderechodereunin(1393);porhaberseprohibidolaentradadeextranjeros
alpas(1394);etc.Enningunodestoshuboun"juicio","pleito","litis",entrepartes;
esdecir,noexistiuna"causa"propiamentedicha.Entodosellosslohubounaactode
autoridadquerechazabaelpedidodeunadministrado.Poresosehadichoconrazn:

"Paraquehayajuicioalosefectosdelrecursoextraordinario,noesindispensableun
casocontenciosoenelsentidodecontroversiaentrepartesquerespectivamenteafirman
y contradicen sus pretendidos derechos, como lo es para la procedencia del fuero
federal"(1395).Porqu,entonces,respectoaciertosactoserrneamentecalificados
como "polticos" "cuestin poltica", verbigracia todo lo atinente a cuestiones
electoralesoficializacindelistasdecandidatos,personeradepartidospolticos,etc.,
paranegarelcontroljurisdiccionalsobreellosatravsdelrecursoextraordinariode
inconstitucionalidad, sealega, adems, quenoconstituyen "causas" judiciales enel
sentidodelartculo100 delaConstitucinNacional?Estaposicinnoesrazonable
(1396).
Para la procedencia del "recurso extraordinario de inconstitucionalidad" no es
menesterqueelagravioaunderechoogarantaesencialaparezcanosediscutanenun
juicio contencioso entre partes: basta con que ese derecho o garanta aparezcan
desconocidos,cualquieraseael procedimiento dedondesurjatalmenoscabo,siempre
queelordenamientojurdiconoreconozcaotravaparalograresareparacin.Siasno
fuere,muchosderechosquedaranexcluidosdeunaadecuadaproteccinjurisdiccional.
En un Estado de Derecho, donde rige una Constitucin como la de la Repblica
Argentina,queprotegesindiscriminacioneslageneralidaddelaspotestadesposibles
delindividuo,esinconcebibleaceptarlaexistenciadezonasjurdicasdesprovistasde
unaefectivaproteccinintegraldelajusticia.Laadmisindelrecursoextraordinario
de inconstitucionalidad en casos como los expresados, en modo alguno puede
interpretarsecomounaampliacindelacompetencianormaldelaCorteSuprema,pues,
precisamente,medianteesavadeexcepcinelaltoTribunalcumplesutrascendente
misindeintrpretefinaldelaConstitucinyguardindesuimperio.Entenderental
recursoextraordinarioesfuncinobviadelaCorteSuprema.Desdeelpuntodevista
"formal",elcontroldeconstitucionalidad,porlavadelrecursoextraordinario,debe
admitirsesiempreytodaslasvecesqueun "administrado" sostengaquedeterminado
actoejecutivo,legislativoojudiciallesione,enformadirectaeinmediata,unodesus
derechos garantidos por la Constitucin. El "origen" del acto en cuanto al rgano
emisor es irrelevante enla especie: lo esencial es que el agravio aun derecho de
sustancia constitucional tenga los caracteres ya mencionados en los prrafos que
anteceden(1397).
577.Despusdelomanifestadoenelpargrafoanterior(n576),resultaclaroqueno
existeraznjurdicasuficienteparasustraerlosllamadosactosdegobiernoopolticos
delcontroljurisdiccionaldelajusticia(1398).Lanegativadeesecontrolescontrariaa
laorientacindoctrinariageneralyalasideasmodernas(1399),siendorechazadapor
lacasiunanimidaddelosautoresfranceses,quienes adviertenquetalexclusindel
control jurisdiccional slo responde a una cuestin meramente de "oportunidad
poltica"ydeningnmodoaunarazn"jurdica",puesnadahayenlanaturalezadel
actodegobiernoopolticoqueseopongaaesecontrol(1400),loquebienvalelapena
sealar,yaqueFranciafuelacunadelactodegobiernoopoltico.Sehadichoexpresa
PaulDuez quelaexclusindelactodegobiernodelcontroljurisdiccionalsedebea
quedichoactoaparececomotpicaexpresindelasoberanadelEstado;pero,agrega,
lasoberanadelEstadosiemprefueinvocadacuandoquisosustraersesuactividaddel
controljurisdiccional;hayah,concluye,lainsuficienciaracionaldeunaexplicacin
quequedapuramenteverbal(1401).

Lacircunstanciadequeenunoscasos yasetratedeactosdegobiernoodeactos
administrativos el administrado o particular carezca de la posibilidad de impugnar
jurisdiccionalmenteelacto,nodependedelanaturalezaobjetivadelmismo,sinode
que,enelcasoconcreto,existaunderechoqueadmitatalimpugnacinjurisdiccional.
Enelactodegobiernoopoltico,eladministradooparticular "puede" seroresultar
"parte" interesada, porque los efectos del mismo pueden incidir, directa e
inmediatamente,ensuesferajurdica:deahlaposibilidaddeque,cuandoelloocurra,
ejercite las acciones asualcance endefensadesuderecholesionado. Locontrario
sucederespectoalacto "institucional",puesenstesloson"partes" losrganosdel
Estado(1402),norepercutiendolosefectosdetalesactos,directaeinmediatamenteen
laesferajurdicadeunadministradodeterminado(1403).
Nopuede,pues,sostenerseque,comoconsecuenciadelanaturalezadelactollamado
degobiernoopoltico,estacategoradeactossea"nojusticiable".Talafirmacinsera
arbitrariayequivocada:nila "naturaleza" delactopolticoodegobiernoexcluyesu
enjuiciamientoantelajusticia,nidichaafirmacinresultaraarmnicaconlasgarantas
individualesestablecidasenlaConstitucin.
Alcontrario, estimo que, como principio general, el acto de gobierno opoltico es
justiciable,valedecirestsujetoalcontroljurisdiccionaldelajusticia.Apartedeque
nadahayenla "naturaleza" delactoqueobsteaestaconclusin,elloesasporque,
comoyaloexpres,enlaespeciegeneralmenteeladministradooparticularactacomo
"parte"endichaclasedeactos(1404),yaquelosefectosdelosmismosrecaensobrel
oseleimputanal.Entalessupuestosrigenlosprincipiosgeneralessobreejerciciode
lasacciones,encuyomritopuedeatacaroimpugnarunactoquientenga accin al
respecto,nopudindolohacerquiencarezcadeella.Encambio,tratndosedelacto
"institucional"esecontroljurisdiccionalnoexisteporqueestetipodeactosexcluyeo
descarta la intervencin del habitante, particular o administrado, ya que los efectos
directos e inmediatos de ellos limtanse a los "poderes pblicos" u "rganos
esenciales"delEstado.
El error de afirmar, con carcter general, como lo hacen algunos autores, que los
administrados o particulares "no poseen individualmente medios jurdicos que les
permitanatacar,porcausadeilegalidad,losactosdegobierno"(1405),provienede
quelosautoresnuncadistinguieronentreelactode"gobierno"yelacto"institucional".
Lafaltademediosjurdicosdeimpugnacinporpartedelosparticulares comoyalo
advertesexactaconrelacinalactoinstitucional,peronorespectoalactollamadode
"gobierno",enelcual,siendoopudiendoser"parte"eladministrado,esevidenteque
puedeimpugnarelactodegobiernoquelesionesuesferajurdica,tantomscuando
nadahayenlanaturalezadeeseactoqueseopongaaello.Perocomolosautoresnunca
haban disociado conceptualmente el acto de "gobierno" de acto "institucional", al
advertirqueenmuchoscasoselactosloleinteresabaalospoderespblicos,acuyo
respecto los administrados nada tenan que hacer, generalizaron indebidamente la
conclusin, diciendo entonces que los administrados no podan impugnar
jurisdiccionalmentelosactosdegobierno.Masestonoesas.
Demodoquetratndosedeactosdegobiernoopolticos,el"principio"consisteenque
tales actos son susceptibles de ser jurisdiccionalmente controlados. Cuando ello no
ocurraasesporque,deacuerdoalateorageneralsobreejerciciodelasacciones,el

administradooparticularnoesparteenlacuestinendebatey,consecuentemente,
carecedeaccinparalitigar,nopudiendoentoncesponerenmovimientoelmecanismo
judicial.Estoltimoesloquesiempreocurreenelacto"institucional".
Qu decir, en general, de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacinencuantoalcontroljurisdiccionaldelosactosdegobiernoopolticos?Yame
hereferidoalasresolucionesdelTribunalencuantonegsuintervencinencasosque,
deacuerdoasucriterio,implicaban "cuestionespolticas" (verbigracialoatinenteal
rgimendefuncionamientodelospartidospolticos),yexpresmidisensincontal
puntodevista.Enloquerespectaalosdemsactosconsideradoscomo"polticos"ode
"gobierno" por la doctrina dominante, por ejemplo "indulto", "expulsin de
extranjeros", "prohibicindeentradadeextranjerosalpas",etc.,laCorteSuprema
aceptsuintervencinporlavadel"recursoextraordinario",aefectosdeentenderen
las respectivas impugnaciones. Desde luego, tratbase de supuestos donde los
impugnantes, de acuerdo a la teora general sobre ejercicio de las acciones podan
efectuaresasimpugnaciones,puesenlaespeciehabaunderechodelaccionantedirecta
e inmediatamente afectado. As,enmateria de "indulto" seadmiti laimpugnacin
formulada por el ministerio fiscal cuando el Presidente de la Nacin ejercit
indebidamente su atribucin, indultando a un "procesado" y no a un "condenado"
(1406);lomismoocurrienmateriade"expulsindeextranjeros",dondelosdirectae
inmediatamenteafectadosporlamedidafueronescuchadosenlaesferajurisdiccional,
porhaberse considerado que el recurso extraordinario interpuesto proceda desde el
puntodevista"formal"(1407);igualcosacorrespondedecirdelailegal"prohibicin
deentrada"deextranjerosalpas(1408).CuandoelTribunalnoaceptdichocontrol
jurisdiccional, tratse deactos que ciertamente no lo admitan, pues en realidad no
importabanactosdegobiernoopolticos(aunqueequivocadamenteasselesllamase),
sino actos "institucionales" en los que los administrados no son "parte" directa o
inmediata.
Comoconsecuenciadeloexpuesto,puedeafirmarsequeelcontroljurisdiccionaldel
actodegobiernoopoltico,esprocedenteporlassiguientesrazones:
1Porqueenlanaturalezadelosactosllamados"polticos"ode"gobierno"nadahay
queobsteatalcontrol.Vaseprecedentementetextoynota1397.Advirtasequequeda
excluidodedichocontrolelacto "institucional",delcual,sibienyahicereiteradas
referencias,meocuparenelcaptulosiguiente(captuloV).
2Porquelaproteccinjurisdiccionaldelosadministradosconreferenciaalosllamados
actosdegobiernoopolticoshallafundamentoenlaConstitucinNacional,cuyotextos,
artculos18y28,nocontienenniautorizanexcepcinalgunarespectoadichosactos.
Queda, as, incluidos en dicha proteccin no slo los derechos afectados por actos
"administrativos", sino tambin los derechos afectados por los llamados actos
"polticos"ode"gobierno"(1409).
3Porquealosefectosdesuproteccin,laConstitucinnodistingueentrederechos
nacidos o afectados por actos civiles, actos administrativos o actos polticos (o de
gobierno).Atodosellos,indistintamente,lesalcanzalaproteccinconstitucional.El
intrprete,seasteuntribunalountratadista,nopuedeexcluirdetalproteccinalos

derechos nacidos o afectados por actos "polticos" o de "gobierno", pues la Ley

Supremanohaceniadmitedistincinalgunaalrespecto.
Paralaprocedenciadelexpresadocontroljurisdiccionalpocoimportaqueexistaono
una"ley"queloestablezcaoconsagre:sufundamento,comoqueddicho,hllaseenla
Constitucin,cuyospreceptostienenvirtualidadoperativaporsmismos,sinquesea
menesterleyalgunaquereglamenteelrespectivopreceptoconstitucional(vaseeltomo
1, n 58). Mientras la Constitucin tenga imperio, esa proteccin jurisdiccional
constituyeunaexigenciadenuestroordenjurdico,uncorolariodelEstadodeDerecho.
LapropiaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclarado:"Las disposiciones
constitucionalesestablecidasengarantadelavida,lalibertadylapropiedaddelos
habitantes del pas, constituyen restricciones establecidas principalmente contra las
extralimitacionesdelospoderespblicos"(1410).Cmoseraposiblereprimirtales
extralimitacionessinelcontroljurisdiccionaldelosactosquelasimpliquen,seanstos
"administrativos"ode"gobierno"o"polticos"?Lasdisposicionesseanstaslegaleso
jurisprudencialesquedenieguenonoabranunavajurisdiccionalparaimpugnaractos
degobiernoopolticos,lesivosdelosderechosdelosadministrados,estnalmargende
laConstitucin.
Finalmente,silas "leyesformales" ylas "sentenciasdelosjueces",quesibienson
instrumentos de gobierno, aunque no tcnicamente, "actos de gobierno" o "actos
polticos"(vaseeln561),estnsujetosalcontroljurisdiccionaldeconstitucionalidad
porqunohandeestarlolosactosdegobiernoopolticostcnicamentetales,osealos
emitidosporelPoderEjecutivo?
578.Puedeimpugnarseelactode"gobierno"o"poltico"ensedeadministrativa?Hay
quiensostienequeellonoprocede,yquetodaquejadeducidaenesembitodebeser
consideradacomouna"denuncia"(1411).Nocompartotalpuntodevista.
Estimoque,porprincipio,esaposibilidaddeimpugnacinexiste,peroquelamanerade
llevarla a cabo depende del ordenamiento jurdico vigente. Si ste estableciere un
procedimientoadministrativoespecialalrespecto,debeseguirseeseprocedimiento;y
slocuandosehayaagotadoelprocedimientoencuestinynohubiereotravajudicial
deimpugnacin,siconcurrierenlosrequisitospertinentespodrdeducirseunrecurso
extraordinariodeinconstitucionalidadparaantelaCorteSupremadeJusticia.Esloque
ocurriraentrenosotrosconlaexpulsindeextranjerosaquienesselesimputarehaber
ingresadoilegalmentealpas(1412).Elrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad
procedera,comodejoexpresado,afaltadeotravajudicialdeimpugnacin(1413).
Sinohubiereunprocedimientoadministrativoespecial,elactodadosucarcterdebe
dictarloendefinitivaelPresidentedelaRepblica,puessetratadeactosquenicay
exclusivamente pueden ser emitidos por el Poder Ejecutivo (rgano presidencial);
siendoas,vadesuyoquelaimpugnacinjerrquica,medianteelrecursojerrquico,no
procedecontraladecisindictadaporelPresidentedelaNacin,dadoquestehllase
enlacspidedelalneajerrquica,noteniendosobrelsuperiorjerrquicoalguno.De
manera que, en estos casos, en el mbito administrativo, el acto de gobierno es
irrevisableenvajerrquica,porlaraznexpuesta(1414).

Noobstante,yprescindiendodelsupuestodeunrecursojerrquico,strictosensu,contra
el acto de gobierno emanado del Presidente de la Nacin podran deducirse otros
recursos;verbigracia,eldereconsideracin,elderevisin,etc.(1415).Agotadaslas
vasadministrativasrespectoaactosemanadosdelrganoPresidencial,siconcurrieren
los requisitos pertinentes podra promoverse el recurso extraordinario de
inconstitucionalidadparaantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(vaseeltomo
1,n280).
CAPTULOVACTOINSTITUCIONAL
SUMARIO: 579. Elacto "institucional".Deslindeconceptualdelmismorespectoal
acto poltico o de gobierno. El indebido tratamiento conjunto de dichos actos:
equivocada consecuencia derivada de ello. Nocin del acto "institucional". 580.
Definicindelacto "institucional". 581. Quactoinstitucionalsecontemplaenla
presenteobra. 582. Diversossupuestosocasosdeactos "institucionales". 583. El
acto"institucional"pertenecealordenjurdicopermanentedelEstado.Consecuenciade
ello. El acto "institucional" del derecho brasileo. 584. "Caracteres" del acto
institucional.585."Estructura"delactoinstitucional.Loatinentealos"tratados"ya
ladesignacindemiembrosdelPoderJudicialdelaNacin.586."Alcance"delacto
institucional.587.Elacto"institucional"hllaseexentodelcontroljurisdiccionaldela
justicia.Razndeello.Lmitedetalexencin.Cmosesancionaoreprimeelacto
"institucional" contrario a derecho. Anlisis de algunas situaciones particulares
(intervencinfederal;estadodesitio;designacin,cesantaytrasladodemagistrados).
579. La tcnica jurdica reclama una distincin entre el acto llamado poltico o de
gobiernoyelactoinstitucional.
Sibien,hastaelpresente,ambostiposdeactosestuvieronconfundidosenunamismay
nicacategora,ladelosactos"polticosodegobierno",lociertoesquesetratadedos
categoras distintas. Equipararlas implica un error, del cual derivaron equivocadas
consecuencias.Lostratadistas,clsicosyactuales,alreferirsealosactospolticosode
gobierno,incluyenentrestosamuchosactosqueevidentementenocorrespondenaese
tipo,sinoaldeactoinstitucional.
Muchosjuristas intuyeron ladistincin,peronoalcanzaronarealizarelaislamiento
conceptualentreesostiposdeactos.Asseobservaensusdiversostrabajos,puesen
ocasionessemanifiestan perplejos odesorientados anteconsecuencias dismiles que
corresponderanaactosqueaparecenenglobados,incluidosoinvolucrados,enunasola
ymismacategora:ladelosactos de"gobierno"o"polticos", loqueautorizaba a
pensar que todos los actos incluidos en esa misma categora tenan idnticas
consecuencias.Slomedianteeseaislamientooseparacinconceptualesposibletratar
adecuadamentecuestionesenabsolutodistintasentres,porcuantounasimportanactos
polticosodegobiernoyotrasactosinstitucionales.Cadaunodestosobedeceareglas
diferentes.
Por qu, por ejemplo, se preguntaban algunos autores, dentro de los actos hasta
entoncesconsideradoscomode"gobierno"o"polticos",algunoseransusceptiblesde
controljurisdiccionalyotrosno?Acasonoseaceptabacomounacaractersticadel
actodegobiernoopolticoladenoserjurisdiccionalmentecontrolable?Esotenasu

explicacin:elactocontrolableeraelqueanhoysiguesiendoactode"gobierno"o
"poltico",sinounacto institucional.Perocomoambascategorasdeactosaparecan
confundidas en una sola, a ambas se pretenda aplicarles las mismas reglas y
reconocerles las mismas consecuencias: de ah las dificultades que encontraban los
tratadistas,yaqueafigurasjurdicasdistintaspretendanregirlasporidnticoscriterios.
Ladiferenciaentreelactodegobiernoopolticoyelacto"institucional"essustancialo
defondo.Elhechodequeelactodegobiernoopolticoseaopuedasersusceptiblede
impugnacinantelaautoridadjurisdiccionaljudicial,yqueelacto "institucional" no
seasusceptibledeesto,esslouna"consecuencia"deesadiferencia.
Enquconsisteladiferenciaentreelactopolticoodegobiernoyelactoinstitucional?
Todo acto del Poder Ejecutivo, atinente a la marcha o funcionamiento comn u
ordinariodelaAdministracinPblica,porprincipioserunactoadministrativooun
actodeadministracin,segnloscasos.Losactosquenorenanonorespondana
dichascaractersticas,sinoquetenganporobjetofinalidadessuperioresotrascendentes
parael"funcionamiento"delEstado,enprincipiodebenconceptuarseactosdegobierno
opolticos.Elactodegobiernoopolticotrasuntauna"directiva"decarctersuperior,
perosiempredentrodelfuncionamientonormaldelEstado.Elrgimenjurdicodeesas
categorasdeactos,enlofundamental,obedeceaprincipiossimilares.Setratadeuna
diferencia de "hecho", de "grado", meramente conceptual, no de una diferencia de
derecho.Vaseeln558,textoynota1307,yeln560.
Encambio,elacto"institucional"yanosloserefiereal"funcionamiento"normaldel
Estado,comoocurreconelactopolticoodegobierno.Elactoinstitucionaltieneaun
mayortrascendencia:vinclasealapropia"organizacin"y"subsistencia"delEstado.
As, entre otros, son actos institucionales: la declaracin de guerra (Constitucin
nacional,artculo86,inciso18);laintervencinfederalaunaprovincia(Constitucin
Nacional,artculo6),que,encasosurgentesygraves,puedeserdispuestaporelPoder
EjecutivoduranteelrecesodelCongreso(1416);ladeclaracindelestadodesitio
(artculo 86 , inciso 19); el nombramiento de magistrados de la Corte Suprema de
JusticiadelaNacin(ConstitucinNacional,artculo86,inciso5),etc.Todosestos
actosrefirenseala"organizacin"mismadelaNacin(nombramientodemagistrados
delaCorteSuprema,querepresentaaunodelosPoderesu rganosesenciales del
gobierno;intervencinfederalalasprovincias,quepermitemantenerlaorganizacin
polticojurdica de la Repblica) (1417) , o a la "subsistencia" de la Nacin
(declaracindeguerra;declaracindelestadodesitio;celebracindetratadosdepaz,
dealianzaydeneutralidad).
De esa bsica diferencia conceptual entre ambas categoras de actos, surge una
"consecuencia" tambin fundamental: el acto de gobierno o poltico del que
precedentemente he dado diversos ejemplos (ver nmero 569574) puede incidir,
directaeinmediatamente,enlaesferajurdicadelparticularoadministrado,vulnerando
inclusounderechoounagarantaindividualestablecidosasufavorenlaConstitucin;
elloautorizaralaimpugnacindelactoantelaautoridadjurisdiccionaljudicial.Elacto
institucional, en cambio, no puede dar lugar a la expresada impugnacin de
inconstitucionalidad, pues, por su ndole no afecta derechos subjetivos de los
administrados. Estos ltimos derechos recin podran verse afectados, directa e

inmediatamente,arazdeactoemitidoscomoconsecuenciadelosmencionadosactos
"institucionales". El acto institucional no se vincula o relaciona inmediata o
directamenteconlosadministradosoparticulares;sevinculaorelacionaconlospropios
rganos o poderes estatales, contemplando principalmente relaciones entre poderes
pblicos, siendo por ello que los administrados no pueden impugnar el acto
institucional: no son "parte" en el mismo, careciendo entonces de "accin" para
impugnarlo.
580.Comoderivadodeloexpuestoenelpargrafoanterior,poracto"institucional"ha
deentenderseelemitidoporelPoderEjecutivoparaasegurarolograrlaorganizacino
lasubsistenciadelEstado.
Trtase,pues,deunactodeindiscutibletrascendenciaparalavidadelaNacin.
581.NosloelPoderEjecutivopuedeemitiractos "institucionales".Tambinpuede
hacerloelPoderLegislativo.Asocurrira,porejemplo,conelestadodesitiooconla
intervencinfederalalasprovinciasque,ensituacionesespeciales,noslopuedenser
dispuestosporelCongreso,sinotambinporelEjecutivo.Lanaturalezaosustanciadel
actonosealtera porla calidado ndoledesuautor.Peroenestaobramerefiero
exclusivamentealosactosinstitucionalesqueemitaelPoderEjecutivo.
582.Elactoinstitucional,porsundole,interesayvadirigidoalospoderespblicos,al
"Estado" en suma, pues, como qued expresado, dicho acto refirese a la
"organizacin" y "subsistencia" delEstado.Trtase deactostrascendentales parala
vidadelaNacin,encuantoserefierenasuorganizacinoasusubsistencia.
Elacto institucional nova, pues,dirigido apersonaalguna enparticular oaalgn
administradodeterminado.
Culessonesosactosinstitucionales?Entrelosmssignificativospuedenmencionarse
lossiguientes,todosvinculadosdemaneraesencialalaorganizacinoalasubsistencia
delaNacin:
a)Ladeclaracindeguerra(ConstitucinNacional,artculo86,inciso18).Eselms
gravededichosactos.
b)Lacelebracinde "ciertos" tiposoespeciesdetratadosinternacionales(depaz,de
alianza,deneutralidad,delmites,losconcordatos),aquehacereferenciaelartculo
86,inciso14,delaConstitucin.Vaseelprecedenten574.
c)Laintervencinfederalalasprovincias(vern579,textoynota1075).Unautordijo
que "una intervencin federal en las provincias es, siempre, un acto de soberana
nacionalyconsisteenlaimposicindelavoluntadqueemanadelcuerpoorgnicodela
Nacinreferidaaunadesuspartescomponentes"(1418).
d)Ladeclaracindelestadodesitio(Constitucinnacional,artculo86,inciso19).El
carcter institucional de tal declaracin, en el sentido que le he asignado al "acto
institucional",resultadelassiguientespalabrasdelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin:"Elestadodesitioqueeseartculoautoriza(serefierealartculo23 dela
Constitucin)esunarmadedefensaextraordinariaquelaConstitucinhapuestoen

manos de los poderes polticos de la Nacin, para que, en pocas tambin

extraordinarias, puedan defenderse de los peligros que amenacen, tanto a la
Constitucincomoalasautoridadesqueellacrea"(1419).Porlodems,advirtaseque
elestadodesitioimplicaunadeclaracin"genrica",noreferidaenparticularapersona
alguna,aunquepotencialmentecomprendaatodosloshabitantes.
e)ElnombramientodemagistradosqueintegranlaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin.
ElPresidentedelaRepblica"nombralosmagistradosdelaCorteSupremaydelos
demsTribunalesFederalesinferiores,conacuerdodelSenado"(Constitucin,artculo
86,inciso5).TrtasedelosintegrantesdelPoderJudicialdelaNacin(Constitucin,
artculo94)(1420).
Elnombramientodedichosmagistradosesunacto "institucional",porquemediante
talesnombramientosseintegraunodelostres rganosesencialesdelaestructuradel
Estado: el Poder Judicial, dando lugar, as, al funcionamiento normal de las
institucionesbsicas delaNacin,cuyascompetenciasexcluyentesformanlaesencia
de la forma republicana de gobierno. La propia Corte Suprema dijo en cierta
oportunidadqueella"representa,enlaesferadesusatribuciones,lasoberananacional
yestanindependienteensuejercicio,comoelCongresoensupotestaddelegislary
comoelPoderEjecutivoeneldesempeodesusfunciones"(1421).Enotraocasin,
porhabersecuestionadosideterminadomiembrodelTribunalpodaonointegrarlo,la
Cortedijo:"loatinentealascalidades delosmagistradosparaeldesempeodesu
ministerio,es,comoprincipio,cuestin queincumbealospoderespblicos ynoes
debatibleenjuicio,niporvaderecusacinnideartculoalguno"(1422).
f)LosactosqueconcretenlasrelacionesdelEjecutivoconelLegislativo,consistentes
enlaprrrogadelassesionesordinarias;enlaconvocacinasesionesextraordinarias;
en la promulgacin o en el veto de los proyectos de leyes (1423) . Lo mismo
corresponderadecirdelactoporelcualelPoderEjecutivocitasealasCmarasdel
Congreso para "iniciar" el perodo ordinario de sesiones, aunque al respecto debe
advertirsequeladoctrinapredominanteconsideraquetalcitacinesinnecesariayque
lasCmaraslegislativaspuedenreunirseporsupropiainiciativa,sinaguardarcitacin
algunadelEjecutivo(1424).
583. El acto "institucional" a que me refiero en la presente obra, como resulta
claramentedelpargrafoqueantecede,surgeypertenecealordenjurdicopermanente
delEstado.Las races positivas detales actos sonnadamenos quepreceptos dela
ConstitucinNacional.
Consecuencia inevitable de lo anterior es que todo acto "institucional" requiere
concordanciaplenaconlospreceptosconstitucionales.Alemitirunactodeesandole,
elEjecutivo ylomismocabedecirdelLegislativo debeprocederenejerciciodesu
competenciaconstitucional,poniendoenmovimientoatribucionesquelaLeySuprema
leatribuye.DentrodelaRepblica,entantolaConstitucinestvigente,nadahayque
puedaservlidamenterealizadoalmargendelamismaoencontradiccinconella.
Una costa distinta ocurre con el llamado "acto institucional" del actual derecho
brasileo.DichoactoapareceintroducidoalordenjurdicodeBrasilporautoridades

revolucionariastriunfantes(1425).Demaneraque,contrariamentealoqueacaececon
el acto institucional que considero en la presente obra, extrado del orden jurdico
permanentedenuestropas,elactoinstitucionaldelactualderechobrasileoesunacto
queseincorporaalderechodeesepasviniendodesdeafueradelordenjurdicoah
vigentehastaentonces.
584.Despusdeloyadichoenlospargrafosqueanteceden,fcilesconcretarlos
caracteresqueperfilanelacto "institucional",existenteen todo ordenjurdicocomo
opuestoalacto"poltico"ode"gobierno".Dichoscaracteresson:
1Elactoinstitucionalvinclasealapropia"organizacin"y"subsistencia"delEstado.
Constituyeunactodevitaltrascendencia.Nosetrata,comoocurreconelactopolticoo
degobierno,deunactorelacionadoconel "funcionamiento" normaldelEstado.La
fundamentalimportanciadelactoinstitucionalquedademanifiestoconlosejemplosde
talesactosmencionadoseneln582(declaracindeguerra,intervencinfederal,estado
desitio,etc.).
2 El acto institucional, contrariamente a lo que ocurre con el acto poltico o de
gobierno, "no" incide en forma directa e inmediata en la esfera jurdica del
administrado,cuyo"status"detalnosealteraantelaemisindelactoinstitucional.El
derechosubjetivodeladministrado,consideradosteenparticular,noseafectaantela
emisindetalacto,puesstenosevinculaorelacionadirectaeinmediatamenteconlos
administradosoparticulares,sinoconlospropiosrganosopoderesestatales.
3Esunacto"jurdico"dederechopblico,puestiendeaproducirefectosdederecho.
Correlativamente,suemisindebearmonizarconlasnormasyprincipios delorden
jurdicogeneraldelEstado;as,serainconcebibleunactoinstitucionaldelasespecies
mencionadas, sin que la competencia para emitirlo se fundamente en normas o
principiosconstitucionales.
4Encuantoasu"emisin"essiempre"discrecional":dependedelarbitriodelPoder
Ejecutivo, de la honesta y leal valoracin que ste realice de las circunstancias
pertinentes. As ocurre, por ejemplo, con la declaracin de guerra (1426) , con la
intervencinfederalalasprovincias(1427),conladeclaracindelestadodesitio,con
alprrrogadelassesionesordinariasdelParlamento;conlaconvocacinasesiones
extraordinarias;conelvetoalosproyectosdeleyes;etc.Perosilaemisindelacto
institucionaldependedelarbitriodelPoderEjecutivo,jamspodrconstituirunacto
arbitrario,porquesteessiempreilegtimo.Noesposibleconfundir"discrecionalidad"
con "arbitrariedad": la primera est rodeada de "juridicidad"; la segunda de
"antijuridicidad" (vaseeln462).Noobstante,la "sancin" correspondientealacto
institucional"arbitrario",comoaselmedioparahacerefectivaesasancin,difierende
los que corresponden al acto "administrativo" y al acto "poltico" o de "gobierno"
arbitrarios(ilegtimos).Asloharvermsadelante.
Sienloatinenteasu"emisin"elacto"institucional"esdiscrecional,encuantoalos
"elementos"delmismocomoactojurdicodederechopblico,oaalgunooalgunosde
esos elementos, puede estar "reglado". As, por ejemplo, la Constitucin Nacional
establecequrequisitoshandereunirlosmagistradosqueintegrarnlaCorteSuprema
deJusticia;delmismomodo,laConstitucinestablecereglasalascualesdebesujetarse

elejerciciodelderechode veto queelPoderEjecutivopuederealizarrespectoalos

proyectosdeleyes;astambinlaConstitucinestableceenqucasospuededisponerse
la intervencin federal a las provincias (artculo 6 ), y en qu casos procede la
declaracin del estado de sitio y quines pueden declararlo segn los supuestos
(artculos23,67,inciso26,y86inciso19).
Porltimo,yaunquenosetrateprecisamentedeuncarcterdelactoinstitucional,sino
deuna"consecuencia"derivadadesuscaracteres,dichoactoesinsusceptibledecontrol
jurisdiccional,elloporlasrazonesyconelalcanceaquemereferireneln587.
585.Losactos"institucionales"son"unilaterales"ensuestructura.Esteaspectodelacto
hllase nsitoenlapropiafinalidad del mismo: "organizacin" y "subsistencia" del
Estado.
No obstante, corresponde hacer algunas aclaraciones respecto a ciertos actos
institucionales: tratados y designacin de los magistrados que integrarn la Corte
SupremadeJusticiadelaNacin.
Conrelacinalos "tratados" queimpliquenactosinstitucionales,enloatinenteasu
estructuracabehacerlamismaadvertenciaqueenmateriadetratadosqueimpliquen
actos"polticos"ode"gobierno".Siconreferenciaalderechointernacionalsonactos
bilaterales, con relacin al derecho interno son actos "unilaterales", pues la nica
voluntad a considerar en la especie es la del Estado. Los administrados para nada
intervienenconsuvoluntadenlaformacindetratados(vaseeln574,textoynotas
1364y1365).
Respecto a la designacin de los magistrados que integrarn la Corte Suprema de
JusticiadelaNacin,sibienlarelacindefuncinoempleopblicoes"contractual"
dederechopblico,elloesasenelmbito"administrativo",siendodeadvertirquelos
juecesdelaCorteSupremadeJusticianopertenecenalmbito "administrativo" del
Estado.Sinperjuiciodeesto,elactodesudesignacinnoesacto"administrativo",sino
acto "institucional" (vaseeln582,letrae.).LapropiaConstitucindistingueentre
nombramientodelosfuncionariosyempleadosadministrativosynombramientodelos
integrantesdelacorteSupremaydemstribunalesinferioresdelaNacin(artculo86,
incisos5y10).Lasgarantasdeestabilidadensuscargos,respectoalosmiembrosdela
CorteSupremadeJusticiaydemstribunalesinferioresdelaNacin,noesmenester
buscarlasenteorascontractuales:surgendelapropiaConstitucin(artculo96).
586.Elactoinstitucionaltantopuedeserdealcance"general"como"particular".
Porprincipio,dichoactoesdealcance"general",pues,dadalandoledelmismo,sus
efectos vinclanse a la vida misma de la "comunidad" (declaracin de guerra;
intervencinfederal;estadodesitio;promulgacindeleyes;etc.).
Excepcionalmente, el acto institucional puede ser de alcance "particular"; ejemplo:
designacin de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los dems
tribunales inferiores de la Nacin. El acto mismo de la designacin es de alcance
"particular",puesserefiereacadaunodelosdesignados.Perosetratadeunacto
"institucional",porcuantomedianteesosnombramientosselogra"organizar",elPoder

JudicialdelaNacin,permitiendoaselfuncionamientoregulardeunodelostres
poderesurganosesencialesdelEstado(vaseeln582,letrae.).
587. El acto "institucional" del que en pargrafos precedentes he dado ejemplos
concretos(declaracindeguerra,intervencinfederalenlasprovincias,estadodesitio,
celebracin de ciertos tratados, designacin de magistrados que integrarn la Corte
SupremadeJusticia,etc.)noestsujetoalcontroljurisdiccionaldelosjueces.Sibien
esta afirmacin, segn lo har ver luego, no tiene efectos absolutos, constituye, en
cambio,el"principio"enlamateria.Salvadalaobviaexcepcinquemencionar,sigue
rigiendoelprincipioexpresado:elactoinstitucionalesirrevisablejurisdiccionalmente.
Lostribunalesyjuristasalreferirseaestacuestinyalosactosdelaespecieindicada,
dicenqueesaexencindecontroljurisdiccionalobedeceaqueelPoderJudicial,yentre
nosotrosparticularmentelaCorteSuprema,noentiendeen "cuestionespolticas",es
decirquenointervieneenstas.As,serauna"cuestinpoltica"elactoquedispone
unaintervencinfederalaunaprovinciaoelquedeclareelestadodesitio,porejemplo.
Perocabeadvertirquetalesactos,contrariamentealacalificacinqueselesda,noson
"polticos" o de "gobierno", en el sentido clsico de la expresin: son actos
"institucionales";ysitribunalesyjuristasalreferirseaelloshablandecuestioneso
actos "polticos", tal circunstancia obedece a que an no est difundida la nueva
clasificacinyterminologadeactos"institucionales",comoespeciediferenciadadela
deactosdegobiernoopolticos.
Elactode"gobierno"o"poltico",delquetambinhedadoejemplosprecedentemente
(vernmeros569574),incideopuedeincidir inmediataydirectamente enlaesfera
jurdicadelhabitanteoadministrado,alterandosu"status"legal.Deahque,contra
talesactos,eladministradoraquiensedirijanlosefectosdelactopuedaimpugnarlo
jurisdiccionalmente,puesparaellotienela"accin"correspondientealadefensadesu
derecho.Nohayderechosinaccinquelotutele.Lalesinoagravioasuesferajurdica
conviertealadministradohabitanteen"parte"interesada(1428),yaquelosefectosdel
actorecaensobreloseloimputanal.Entalescondiciones,rigenlosprincipios
generalesaplicablesalejerciciodelasacciones.
Elhechodequeelacto "institucional" noestsujetoalcontroljurisdiccionaldelos
jueces,sedebeaquetalcategoradeactostrasuntaesencialmenterelacionesentrelos
PoderesdelEstado,oseadelEjecutivoconalgunodelosotrosdosrganosintegrantes
delgobierno,esdecirelLegislativoyelJudicial:relacionesentrerganosestatalesen
suma(1429).Deahquelosadministrados,pornoser"partes"enestasrelaciones,no
puedanenjuiciarjurisdiccionalmenteelrespectivoacto.Esunefectolgicodelateora
delasacciones:elejerciciodestaslecompetealtitulardelderechopertinente;quien
carezca de derecho que tutelar, carece de accin. El acto "institucional", pues,
contrariamentealoqueocurre,opuedeocurrir,conelactopolticoodegobierno,no
incide directa einmediatamente enla esferajurdica deladministrado: los efectos
directos e inmediatos delacto"institucional" limtansealos "poderes" u "rganos"
esencialesdelEstado.
Ciertamente,tambinhayunaseriedeactosinternosyexternosdelaAdministracin
Pblica actos de administracin y actos administrativos que tampoco afectan al
administrado. Pero esto ocurre a veces, mientras que en el acto "institucional" eso

sucedesiempre,constituyendounacaractersticadelacto.Desdeluego,apartedesta,
entreelactoinstitucionalylosactosdeadministracinyadministrativoslasdiferencias
sonsustanciales.
Lacircunstanciadequeelacto "institucional" noseaenjuiciablealosefectosdesu
controlporelrganojurisdiccionaljudicial,enmodoalgunosignificaquedichoacto
estubicado fuera delordenjurdicogeneraldelEstado.Alcontrario,sujuridicidad
comoqueddemanifiestoenunpargrafoanterior,n583hallafundamentoendicho
ordenamiento jurdico general. Esto es obvio en un Estado de Derecho, donde lo
metajurdicoesajurdico.
Perosielacto"institucional"noesenjuiciableocontrolableporelPoderEjecutivo,s
loesporotrasvas,quesonjurdicasporquesurgendelderechopositivoydelaciencia
delderecho.Culessonesasotrasvas?Tratndosedeunactoinstitucionalilegtimo
emitidoporelPresidentedelaRepblica,lavalegaldecontrol,enestecaso,serael
juiciopoltico;sielactocontrarioaderecholohubieseemitidoelCongreso,lava
jurdica sera la admitida por la ciencia del derecho constitucional y por la ciencia
polticapararesistiractitudesopresivas.
De manera que el conocimiento o valoracin de los actos "institucionales" no le
competealPoderJudicial,sinoalospoderespolticosintegrantesdelGobierno,poderes
de origen popular:Legislativo yEjecutivo, delos cuales emanandichos actos.Lo
contrarioimplicaraunaflagranteviolacindelprincipiodeseparacindelospodereso
funcionesestatales.LaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmricadel
Nortedijoqueresulta"contrarioaunsistemademocrticoinmiscuiralpoderjudicialen
lapolticadelaNacin"(1430).
Aunqueempleandoladenominacinde "cuestinpoltica" ode "actopoltico" que
debesersustituidaporlaaccinde"actoinstitucional"laCorteSupremadeJusticiade
laNacindeclar quehallbanse exentos delcontroljurisdiccional delTribunallos
siguientesactos(quesonactos"institucionales"yno"polticos").
a)Elquedeclaraodisponela"intervencinfederal"aunaprovincia."Laintervencin
nacional en las provincias, en todos los casos en que la Constitucin la permite o
prescribe,es,comoquedadicho,unactopolticoporsunaturaleza,cuyaverificacin
correpondeexclusivamentealospoderespolticosdelaNacin"(1431).
b)Elquedeclaraelestadodesitio."Unavezproducidoelactopolticoynojusticiable
porelcualelCongresodeclaraelestadodesitio...",dijolaCorteSuprema(1432).
c) Lo relacionado con las calidades de los magistrados para el desempeo de su
ministerio(actode"designacin"delosmagistrados),yenespeciallorelacionadocon
lascalidadesorequisitosparasermiembrodelaCorteSupremadeJusticia(1433).Si
bienelactodedesignacindelosmagistradosnoesdebatibleenjuicio"niporvade
recusacinnideartculoalguno"(fallocitado),loatinentealaindebidaoarbitraria
cesantaotrasladodelosmagistradosfederales,essusceptibledeimpugnacin;elloes
asporlassiguientesrazones:1porquelasgarantasdeestabilidaddelosmagistrados
(permanenciaenelcargoyenellugardeterminado"abinitio")surgendirectamentede
la letra y del espritu de la Constitucin; 2 porque los actos de "cesanta" o de
"traslado"nosonactos"institucionales",sinoactosdegobiernoypolticos,yaqueno

tienenporobjeto "organizar" elPoderJudicial,puessteyaestorganizadoconlos

juecespertinentes.La"separacin"arbitrariaoelindebido"traslado"deunmagistrado
judicial se refieren al "funcionamiento" del Estado, y si violan una garanta
constitucionalsonentoncesimpugnablesjurisdiccionalmente(1434).
Al comenzar este pargrafo dije que la exencin del control jurisdiccional judicial
respectodelosactos"institucionales"tenaunlmite:asesenefecto.Culesdicho
lmite? Consiste en nopermitir que,ya sea el Legislativo o el Ejecutivo, violen la
Constitucinatribuyndose,porejemplo,facultadesquenoleshubierensidoconferidas
por ella; pero dentro de sus atribuciones constitucionales, los referidos actos del
Legislativo odelEjecutivo nosoncontrolables porelPoderJudicial. As,laCorte
Suprema de Justicia, en un antiguo pronunciamiento que sigue imperando como
"leadingcase",arazdehabersealegadolainconstitucionalidaddeunaintervencin
federalaunaprovincia,dispuestaporelCongreso,basadadichainconstitucionalidaden
quelaleyrespectivahabasidosancionadasinobservareltrmitequelaConstitucin
establece para la sancin de las leyes, dijo: "La parte demandante reconoce
explcitamente en el Congreso, la facultad constitucional de sancionar leyes de
IntervencinenlasProvincias;locualllevaimplcitoelreconocimientoenelPoder
Ejecutivo del deber de ejecutar esas leyes, quedando por lo tanto legitimada la
investidura legal del Interventor que representa la autoridad del Presidente de la
Repblica en nombre de la ley. Tampoco desconoce ni contesta el carcter
esencialmentepolticodeella,derivandotodasuargumentacindelacircunstancia,ya
mencionada,dehabersidorechazadoenlaCmaradeDiputadosunproyectodeleyde
IntervencinenlamismaProvincia,quelehabasidoremitidoenrevisindelSenado;
iniciando ella, quince das despus, otro proyecto de intervencin en los trminos
transcriptos, que result sancionado por ambas Cmaras del Congreso, y que fue
promulgado por el Poder Ejecutivo como ley de la Nacin. La objecin, por
consiguiente,sehacealaformadelasancin,noalamateriadelaleymisma,que
reconoceser,entesisgeneral,atribucindelpoderlegislativoeldictarla"...."Sicomo
quedademostrado,lamateria,esdecir,laIntervencin,esdelresortedelospoderes
polticos,ysusdecisionesalrespecto,nopuedensercontrovertidasporeldepartamento
judicial,nopuedencontestarselasfacultadesdeaqullosparadecidirtantosobreel
fondo,comosobrelaformadesusdeliberaciones;ascuandosedictalaley,como
cuandoseresuelvetodoasuntocomprendidoensusatribucionesconstitucionales.Es
unareglaelementaldenuestroderechopblicoquecadaunodelostresaltospoderes
queformanelGobiernodelaNacin,aplicaeinterpretalaConstitucinporsmismo,
cuandoejercitalasfacultadesqueellalesconfiererespectivamente.Porestarazn,no
competeaestaSupremaCorte,enlapresentedemanda,examinarlainterpretaciny
aplicacin quelasCmaras delCongresohandadoalartculosesentayuno dela
Constitucin.Porconsiguienteestademandanohapodidonidebidoserpresentadaante
estaSupremaCorte(1435).EntantoelLegislativooelEjecutivosemantenganenel
ejerciciodeatribucionesquelescompetanconstitucionalmente,talesdepartamentosde
gobiernoestnhabilitadosparareconocerodeclararque"undeterminadoconjuntode
hechos existe o que un status existe, y estas determinaciones, junto con las
consecuencias que de las mismas resultan, no pueden ser cuestionadas ante los
tribunales" (1436) . En ese orden de ideas, la determinacin de si los Estados
(Provincias)tienen onouna formarepublicana de gobierno queencasonegativo

autorizara la intervencin federal corresponde a los departamentos legislativo y

ejecutivo(1437).
Algunos tratadistas, comoDiez yBidart Campos,consideran quesila intervencin
federal a una provincia se dispusiere violando la Constitucin, el Poder Judicial es
competenteparacontrolarelusoquedeesafacultadsehahecho,siempre,claroest,
quemediarecasojudicial.Porejemplo,agregaBidartCampos,siseinterviniereuna
provinciaalegndosesubversindelaformarepublicanadegobierno,yenrealidadse
persiguieradestituiraungobernantequeresultareincmodoalgobiernocentral,ste(el
gobernantedepuesto)podraocurriranteelpoderjudicial,yelpoderjudicialdebera
revisarsiefectivamentehaexistidocausaconstitucionalparalaintervencin.Ambos
tratadistasentiendenqueseraparteconinterslegtimoparaprovocarlaactuacinde
la justicia, cualquiera de los titulares del poder provincial desplazados por la
intervencin inconstitucional (1438) . Bidart Campos recuerda que si bien la Corte
Suprema en el conocido caso "Cullen c/Llerena" (Fallos, tomo 53, pgina 427 y
siguientes)sepronunciensentidoadversoalquelauspicia,enesaoportunidadvot
endisidenciaconladecisindelamayoradelaCorteSupremaeldoctorLuis V.
Varela,cuyatesisconcuerdaconlaquelsustentaahora(1439).Apartedequeel
doctorBidartCamposnohatenidopresentequeeldoctorLuisV.Varela,aosms
tarde, cambi de opinin, reconociendo lo equivocado de su mencionado voto en
disidencia(verloquealrespectodigoenlanota1428infine),nocompartoelcriterio
delosexpositoresmencionados.
1Porque,comoyaquedexpresado,enbasealasopinionesdeWilloughby,Colley,
Haines, entre los forneos, y de Gonzlez Caldern y Linares Quintana entre los
argentinos,apartedelcitadofallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,dictado
en"Cullenc/Llerena", enmaterias comolas atinentes aunaintervencin federalel
control jurisdiccional judicial del acto que decreta la intervencin, por ejemplo,
limitarase a comprobar si quien dispuso la intervencin tena o no atribuciones
constitucionalesparaello,quedandolibradoalcriterioovaloracindelosrganoso
poderes polticos Ejecutivo y Legislativo si en la especie concurran o no las
circunstanciasquejustificabanconstitucionalmentedichaintervencin,figurandoentre
talescircunstanciaslaapreciacindesienelcasoconcretoestonosubvertidalaforma
republicanadegobierno.SielEjecutivooelLegislativohicierenunejercicioabusivoo
ilegtimodesus atribucionesoprerrogativasconstitucionales,elactoquedecretela
intervencinaparejarlasancinaquehicierereferencia,peronopodraseranulado
pordecisindelostribunalesdejusticia.
2Silos funcionarios queestabanacargodelgobiernodelaprovinciaintervenida
consideranqueelactodeintervencin,porserinconstitucional,afectasusderechos
como funcionarios, ello no los autoriza a gestionar judicialmente la declaracin de
inconstitucionalidad (nulidad) de dicho acto. Esto es as porque el acto de
"intervencin" no incide directa e inmediatamente en la esfera jurdica de tales
funcionariosconsideradoscomopersonasparticularesoadministrados:incidesobreel
gobernador o vicegobernador, por ejemplo, como "rganos individuos" u "rganos
personas" integrantes del rgano ejecutivo de gobierno de la provincia ("rgano
institucin"),locualtieneimportanciaenloatinentealcontroljurisdiccionaldelactode
intervencin.Elgobernadoroelvicegobernador, "rganosindividuos",siguen,como
tales,lasuertedel"rganoinstitucin"aquepertenecenydelcualformanparte.Ellos

pertenecenala"funcin"ynostaaellos.Sila"funcin"cesa,ellostambincesan.Por
lo dems, y esto es fundamental, tratarase de una "remocin" autorizada por la
Constitucin,yaquela intervencinfederal estprevistaenlaConstitucinNacional
comoevidentecausavirtualderemocindeesosfuncionarios(1440).Sienmateriade
intervencinfederalelcontrol jurisdiccionaldelajusticiaselimitaacomprobarsila
medidafuedispuestaporautoridadconstitucionalmentecompetente,vadesuyoqueuna
vezacreditado esto,elfuncionariodepuestocarece deaccin parapretenderquela
justiciaanalicesilascircunstanciasenqueelEjecutivooelLegislativobasaronsu
decisineranonoexactas.EstoltimoexcedelasatribucionesdelPoderJudicial,quien
entoncesnopodrapronunciarsealrespectosinviolarelprincipiodeseparacindelos
poderesofuncionesestatales.SehadichoconaciertoqueelPoderJudicialnopuede
juzgar los propsitos o motivos que puedan haber inspirado al legislador en la
aprobacindelasleyes(1441),conceptoextensivoalosactos "institucionales" que
emitiereelPoderEjecutivo.
Amayorabundamiento,concarctergeneral,parafinalizarconestacuestinyresumir
lodicho,cuadrarecordarencuantoalejerciciodesuspotestadesconstitucionalespor
losrganospolticosdelgobierno,quecomoloexpresauntratadistasibienelmodo
como los poderes legislativo y ejecutivo ejercitan sus facultades constitucionales
privativasnoestsujetoalcontroldelpoderjudicial,elloenvirtuddelprincipiodela
separacin de los poderes, en cambio s lo est cuando esos poderes, pretendiendo
ejercitar tales facultades, incurren en francas transgresiones a los lmites que la
Constitucinlesfijaycuandodichastransgresionesexigenelrestablecimientodelos
derechosygarantasconstitucionales(1442).As,porejemplo,cuandoelLegislativoo
el Ejecutivo, u organismos dependientes de ellos verbigracia: una reparticin
administrativaounacomisinlegislativa,dispusieranoejecutaranmedidascoactivas
ajenas a su competencia constitucional por ejemplo: la calificacin de delitos o la
aplicacindemedidasrepresivas,cabraelrecursode "inconstitucionalidad" anteel
poderjudicial,enamparodelosderechosconstitucionalesallanadosyparaasegurarel
imperiodelaConstitucinencuantoleysupremadelaRepblica(1443).
Destacadosjuristascompartenmisconclusionesenloatinentealacto "institucional"
(1444);tambinlascompartencalificadostribunalesdejusticia(1445).