Ivo, Anete Brito Leal. Introduo. En publicacion: Metamorfoses da questo democrtica.

Governabilidad e pobreza. Anete Brito Leal Ivo. CLACSO, Consejo Latinoamericano de

Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina. Coleccin Becas CLACSO-ASDI. 2001. ISBN:
950-9231-66-5.
Acceso al texto completo: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/identidad/prologo.pdf
Fuente de la informacin: Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de Amrica
Latina y el Caribe - CLACSO - http://www.clacso.org.ar/biblioteca

Coleo Bolsas de Pesquisa CLACSO - Asdi

Metamorfoses da questo
democrtica

Anete Brito Leal Ivo

sta publicao da Coleo Bolsas de Pesquisa CLACSO/Asdi o

resultado de uma iniciativa inovadora de promoo do trabalho dos
pesquisadores snior da Amrica Latina e do Caribe, que CLACSO vem
desenvolvendo sob os generosos e permanentes auspcios da Agncia Sueca
para o Desenvolvimento Internacional, Asdi.

Coleo Bolsas de Pesquisa CLACSO - Asdi

Concurso de projetos de pesquisa
As democracias de fim de sculo:
promessas, resultados e desafios
Programa de Bolsas Snior CLACSO - Asdi
de promoo da pesquisa social

Diretorda Coleo
Dr. Atilio A. Boron
Secretrio Executivo de CLACSO
rea Acadmica de CLACSO
Coordenador: Emilio H. Taddei
Coordenadora do Programa Regional de Bolsas: Bettina Levy
Assistente do Programa Regional de Bolsas: Natalia Gianatelli
Reviso: Daniel Kersffeld
rea de Difuso de CLACSO
Coordenador: Jorge A. Fraga
Arte e Diagramao: Miguel A. Santngelo
Edio: Florencia Enghel
Impresso
Grficas y Servicios S.R.L.
Primeira edio
Metamorfoses da questo democrtica: governabilidade e pobreza
(Buenos Aires: CLACSO, novembro de 2001)

Conselho Latino-Americano
de Cincias Sociais

Agncia Sueca para o

Desenvolvimento Internacional

Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais / CLACSO

Callao 875, piso 3 (1023) Buenos Aires, Argentina
Tel.: (54-11) 4811-6588 / 4814-2301 - Fax: (54-11) 4812-8459
e-mail: clacso@clacso.edu.ar - http://www.clacso.edu.ar - http://www.clacso.org
ISBN 950-9231-66-5
Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais
Depsito establece pela lei 11.723.
No se permite a reproduo total ou parcial deste livro, nem o armazenamento em sistema informtico, nem sua
transmisso em qualquer forma ou por qualquer meio eletrnico, mecnico, fotocpia ou outros mtodos, sem
permisso prvia do editor.

A responsabilidade pelas opinies expressas nos livros, artigos, estudos e outras colaboraes de responsabilidade exclusiva dos
autores e sua publicao no reflete necessariamente os pontos de vista da Secretaria Executiva de CLACSO.

Metamorfoses da questo
democrtica
Governabilidade e pobreza

Anete Brito Leal Ivo

Agradecimientos
Os resultados aqui apresentados integram a pesquisa As Metamorfoses da
Questo Democrtica: Governabilidade e Pobreza, ganhadora do 2o
Concurso de Becas CLACSO/Asdi (nov. 1998-1999) para Pesquisadores
Seniors, que contou com o apoio decisivo da Fundao Joaquim NabucoFUNDAJ/Governo do Estado de Pernambuco e do Centro de Recursos
Humanos da Universidade Federal da Bahia.
Na oportunidade gostaria de parabenizar a Direo do Consejo Latino
Americano de Ciencias Sociales CLACSO bem como a Agncia Sueca de
Desenvolvimento Asdi, pela iniciativa na criao deste Programa de
Becas para Investigadores Seniors na America Latina, espao
fundamental de incentivo produo acadmica crtica e contempornea
aos desafios do desenvolvimento das sociedades latino-americanas,
permitindo o dilogo e o intercmbio acadmico regional.
Vrias pessoas e instituies colaboraram para que este trabalho fosse
possvel. Meus agradecimentos vo em primeiro lugar para a Direo do
CLACSO, nas pessoas de Atlio Born (Secretario Executivo); Emilio
Taddei (Coordenador Geral da rea Acadmica); e Bettina Levy
(Coordenadora do Programa de Becas) pelo apoio e receptividade a este
trabalho. Estendo este reconhecimento tambm Comisso Acadmica
de Especialistas que assessorou o Programa no Julgamento do 2
Concursos de Becas do CLACSO, 1998-1999.
Por outro lado, a minha candidatura s se viabilizou pelo empenho e
confiana da Fundao Joaquim Nabuco FUNDAJ Governo do Estado
de Pernambuco, especialmente do seu Superintendente, Clvis
Cavalcanti, estimulando e apoiando nossa iniciativa e respondendo com
presteza a todas as formalidades necessrias minha inscrio.
Do lado dos colegas do Centro de Recursos Humanos CRH/UFBA,
gostaria de registrar o meu especial agradecimento Direo e ViceDireo do Centro poca, nas pessoas de Alba Regina Ramos e Graa
Druck pelo estmulo solidrio. Estes agradecimentos so, tambm,
extensivos a todos os funcionrios e colegas do CRH/UFBA que
auxiliaram a realizao deste trabalho. Em especial a equipe de apoio
tcnico do projeto: Ma. Auxiliadora Alencar, responsvel pelo
processamento e tabulao de dados; Carolina de Amorim Machado, que
auxiliou no levantamento de informaes; Carlos da Silva, pela presteza
na remessa do projeto garantindo sua inscrio; e, finalmente a Dad, que
solidariamente realizou a composio final do relatrio.
Rubem, Any e Cludia, parceiros da minha vida.
Anete Brito Leal Ivo

Indice

Introduo

15

Primeira Parte
Crise de Racionalidade: governabilidade e pobreza
Algumas consideraes tericas
Captulo 1
Crise de racionalidade

29

A transio da modernidade: a sociedade do trabalho

29

A emergncia do novo social

31

A destituio do social e a hegemonia do mercado

35

Novas solidariedades: a formao de um espao pblico

ampliado

38

As tentativas de resoluo dessa nova conflitividade

43

Captulo 2
Governabilidad e (in)governabilidade:
faces de um mesmo processo
Governabilidade da perspectiva de uma regulao
neo-liberal

47
48

Viso economicista: anlise da governabilidade a partir

da Acumulao

50

A considerao dos fatores de natureza poltica

51

A questo institucional (os ciclos de reconverso e luta

entre a democracia e a hegemonia do mercado)

51

Alguns comentrios crticos

53

Resistncia democrtica e reorganizao da convivncia

civil. A perspectiva da governabilidade democrtica

55

A problemtica da relao entre sociedade e Estado

58

Captulo 3
Governana urbana, participao social e pobreza
De uma categoria normativa para uma categoria analtica

61
61

Governana e participao no contexto dos ajustes

ps-fordistas

65

Governana, como matriz societal do poder

65

Governana, como racionalidade mediadora entre

Estado e Sociedade Civil

66

Pobreza e Governabilidade

69

A mobilizao social dos pobres da perspectiva

neo-liberal

70

Discurso afirmativo da pobreza no processo de formao

do sujeito popular

72

A perspectiva tecnocrtico-progressista das agncias

internacionais

73

A questo da integrao social e a representao da

pobreza na governabilidade democrtica

74

Governabilidade e (in) governabilidade das cidades: o uso

do conceito de governana urbana

76

A reverso dos fluxos de poder

79

Segunda Parte
Sociedade e poltica: Recomposio de atores
polticos ao nvel local
Captulo 4
Sociedade e poltica

85

Introduo

85

A reorganizao da sociedade civil e a poltica no contexto

democrtico

85

Matriz societria e cultura poltica: variveis crticas para a

capacitao social e de governo

87

As condies de participao poltica da sociedade

brasileira: alguns indicadores e tendncias

90

O padro de associativismo, participao e representao

de interesses na Regio Metropolitana de Salvador da
Bahia - RMS (1996): um contraponto com Porto Alegre

103

A (des) socializao da economia: a sociedade pr e ps

contrato

118

A individualizao da matriz societria do trabalho,

cidadania e poltica

119

A informalidade da R. M. de Salvador e os efeitos sobre a

cidadania e a poltica

122

A questo da (in) governalidade: a destituio dos direito e

avanos democrticos
Captulo 5
A frente democrtica e o contexto da luta contra as
desigualdades

130

133

Crise urbana no contexto da descentralizao das polticas:

As Carncias histricas da Cidade - 93/94

135

O complexo quadro das foras polticas na Cidade-1993/96

138

A Institucionalizao da Participao Social (Gesto 93/94)

140

A experincia anterior de participao no espao pblico

municipal

140

Por uma nova gesto democrtica: os compromissos de

campanha-93/96

143

Captulo 6
Consenso relativo e acordo mnimo: a difcil relao entre
economia, sociedade e poltica nas sociedades contemporneas

145

Os parmetros institucionais da luta contra as

desigualdades

145

A Estratgia de Reduo das Desigualdades: entre a

normatividade e a inverso das prioridades

145

A Reduo das desigualdades e valorizao da cidadania

como princpios normativos

145

Alguns resultados da estratgia da igualdade e novas

arenas pblicas

147

A Natureza do universo das convenes partilhadas: a

formao de um novo espao pblico

151

O consenso relativo e os acordos mnimos

153

Concluso: a poltica possvel

155

Captulo 7
A reconverso poltica e simblica no plano do governo local

161

As estratgias de bloqueio da oposio e a ao das

figuraes simblicas

161

A cidade rendida: governabilidade e aprofundamento da

pobreza (O contexto de 97/99)

163

A reordenao das aes de governo local (1997/98):

reconverso institucional

163

Tendncias da excluso e da precariedade do mercado de

trabalho urbano 96/98

167

Captulo 8
A construo do poder local: entre cometitividade e
solidariedade

171

Variaes em poltica: o que faz a diferena?

172

A luta contra as desigualdades (Frente Popular - PSDB

1993/96)

174

O governo da paz (1997-99 PFL)

177

Anlise dos limites das duas experincias: entre

solidariedade e competitividade

178

A estratgia da eqidade e a dinmica participativa

179

Nem s de po vive o homem

180

O empresariamento do governo local: a cidade

competitiva

181

O falso brilhante. Limites do empresariamento quanto a

os desafios democrticos

182

A recriao de um neo-populismo. O aggiornamentoda

nova direita

183

Bibliografia

185

Notas

193

Tabelas
Tabela 1: Pessoas de 18 anos ou mais de idade, ocupadas,
por filiao a sindicato e sexo, segundo setores de atividade
e classes de rendimento mensal de todos os trabalhos
Regio Metropolitana de Salvador

105

Tabela 2: Entidades associativas, por Regio

Administrativa - Salvador - 1993

108

Tabela 3: Carteira assinada pelo empregador

RMS 1987-89 e 1997

123

Tabela 4: Contribuio para a previdncia social

RMS 1987-89 e 1997

123

Tabela 5: Ocorrncia de carteira de trabalho assinada pelo

empregador segundo o setor - RMS 1987-89 e 1997

124

Tabela 6: Autnomos ou por conta-prpria que contribuem

para a previdncia - RMS 1987-89 e 1997

125

Tabela 7: Taxa de desemprego aberto nas principais regies

metropolitanas - Janeiro/Setembro 1997-1998

125

Tabela 8: Indicadores de pobreza como insuficincia de

renda relativos s datas especificadas para seis regies
metropolitanas - 90/96

136

Tabela 9: Taxa de emprego, ocupao RMS - Regio

Metropolitana de Salvador 1990-96

149

Grficos
Grfico 1: Proporo de pessoas filiadas a entidades
associativas - Brasil 1988-1996

91

Grfico 2: Proporo de pessoas filiadas a entidades

associativas segundo o tipo da organizao (sindicato,
rgo de classe e rgo comunitrio - Brasil 1988-1996

92

Grfico 2b: Proporo de pessoas filiadas/no filiadas a

sindicatos, rgo de classe e rgo comunitrio - Brasil - 1996

93

Grfico 3: Proporo da populao economicamente ativa

filiada a sindicato, associada a rgo de classe ou
comunitrio, por gnero - Salvador e Porto Alegre - 1996

94

Grfico 4: Proporo de pessoas filiadas a sindicatos,

associadas a rgos de classe ou rgos comunitrio,
segundo diviso regional do Pas - Brasil 1988

96

Grfico 5: Proporo de pessoas filiadas a sindicatos,

associadas a rgos de classe ou rgos comunitrio,
segundo Regies Metropolitanas - RM - Brasil 1996

96

Grfico 6: Proporo de pessoas filiadas a partidos

polticos - Brasil 1988-1996

97

Grfico 7: Proporo de pessoas que fizeram contato com

polticos e/ou governantes - Brasil 1988-1996

98

Grfico 8: Proporo de pessoas que fizeram contatos com

polticos e governantes, segundo o motivo do contato, por
diviso regional do pas - Brasil 1988

100

Grfico 9: Proporo de pessoas que fizeram contatos com

polticos e governantes, segundo o motivo do contato por
Regies Metropolitanas - Brasil 1996

101

Grfico 10: Proporo da populao de 18 anos ou mais de

idade filiada a Sindicatos, Associada a orgo de classe ou
comunitria por sexo - Salvador - 1996

104

Grfico 11: Proporo de pessoas filiadas a tipos diversos de

rgos comunitrios, por grupos etrios - Salvador - 1996

106

Grfico 12: Proporo de pessoas que fizeram contato com

polticos e governantes - Salvador 1996

109

Grfico 13: Proporo de pessoas que participa de

atividades poltico-sociais - Salvador - Porto Alegre 1996

111

Grfico 14: Proporo de pessoas filiadas a partidos

polticos - Salvador 1996

112

Grfico 15: Proporo de pessoas que desconhecem o

nome dos governantes - Salvador - Porto Alegre 1996

113

Grfico 16: Proporo de pessoas por anos de estudo que

desconhecem o nome dos governantes - Salvador - 1996

114

Grfico 17: Proporo de pessoas que utilizam as fontes de

informao sobre acontecimentos polticos por anos de
estudos Salvador - 1996

114

Grfico 18: Proporo de pessoas segundo a fonte de

informao utilizada para se informar sobre poltica, por
anos de estudo - Salvador - Porto Alegre 1996

115

Grfico 19: Proporo de pessoas que simpatizavam com

algum partido poltico - Salvador - Porto Alegre 1996

116

Grfico 20: Proporo de pessoas que dirigem o seu voto

para o candidato, o partido ou ambos - Salvador - 1996

117

Grfico 21: Proporo de pessoas que apontaram alguma

entidade como a que melhor defende seus interesses
Salvador 1996

117

Grfico 22: Curva de Reduo da Pobreza como

Insuficincia de Renda Regies Metropolitanas - Brasil
1994/1996

149

Grfico 23: Percentual de pessoas que ultrapassam a linha

de pobreza Regio Metropolitana - Brasil 1994/1996

150

Introduo

iscutir a questo democrtica em termos de metamorfoses1 e nos

limites da governabilidade e da pobreza significa, de um lado,
perceber a democracia como um processo histrico e conflitivo
(transio) atravs do qual os diferentes agentes sociais constrem e
reconstrem suas possibilidades de projetos de futuro. De outro, significa,
tambm, entender esse processo como questo, ou seja, como um campo
problemtico, institudo na difcil dialtica entre utopia democrtica; os
mecanismos de sua sustentabilidade, base de uma governabilidade
civilizatria2 e da coeso social; e o crescimento da pobreza e da excluso
social.Ou seja, como um campo analtico das relaes paradoxais entre
igualdade poltica e desigualdade social e econmica.

Neste sentido, vale indagar: como a tendncia ao crescimento da excluso

social e da ampliao da pobreza no contexto atual podem comprometer a
sustentabilidade dos regimes democrticos; ou, inversamente, como a
democracia e o moderno Estado de Bem Estar Social vm enfrentando hoje a
questo da desigualdade social e a crise de coeso social e representao
poltica. Aqui a questo da democracia, da igualdade poltica e da cidadania
esto intimamente articuladas questo social, entendida como forma
histrica pela qual a sociedade encaminhou o enigma da coeso social na
modernidade,3 pela institucionalidade inscrita nas polticas sociais
redistributivas e nos Direitos sociais, como mediadores entre o Estado e o
mercado e fontes de legitimidade social e poltica.
A compreenso desse campo problemtico supe: (i) primeiro, a
reatualizao e territorializao (contexto brasileiro) do dilema clssico entre
igualdade poltica e desigualdade econmica, aprofundada e radicalizada no
contexto da globalizao e seus efeitos sobre as sociedades perifricas; (ii)
segundo, a articulao dessa problemtica no mbito de uma crise da
racionalidade4 que se expressa em termos de conflito cognitivo pelo qual se
operam os mecanismos de reconverso semnticos (da prpria democracia,
15

METAMORFOSES DA

QUESTO DEMOCRTICA

do social, da governabilidade5) e a implantao de novos instrumentos

regulatrios do econmico e do poltico que restringem e reqalificam o
sentido do social e da democracia6.
Efetivamente, a constituio do Estado de Bem Estar resultou de um
processo poltico pelo qual o movimento operrio resistiu reduo da vida
lei do valor e s lgicas do mercado, criando a institucionalidade que permitiu
a interdependncia e a vigncia possvel do interesse geral e do interesse
pblico numa sociedade capitalista, traduzida por trs princpios da
regulao: (i) a do trabalho, via direitos sociais; (ii) a proteo social, via
polticas sociais; e (iii) a segurana contra a desordem e violncia, mediadas
pelo sistema jurdico.
A governabilidade nesse contexto histrico social representou o pacto
inscrito no contrato social, pacto este que tem atuado como compromisso
poltico do Estado com os trabalhadores atravs dos Direitos sociais7.
Nas sociedades latino-americanas em que as formas histricas de
integrao acumulao capitalista implicaram um quadro de profundas e
histricas disparidades sociais e a incurso nos regimes democrticos ainda
relativamente recente, o equacionamento das relaes entre democracia,
governabilidade e pobreza apresenta nuanas singulares e particularmente
problemticas, j que as condies de integrao regional ao regime de
acumulao globalizado tem implicado (como em todo o mundo) uma
ampliao do contingente de pobres e uma tendncia crescente excluso
(entendida como excluso do trabalho e da proteo social). Esta tendncia
torna a questo da integrao e coeso interna do sistema, preservando o
princpio do enfrentamento das desigualdades sociais, particularmente
problemtica, sobretudo se considerarmos a natureza histrica da cultura
poltica regional, assentada na reproduo de um Estado patrimonialista
autoritrio e em relaes polticas e sociais mediadas por estruturas
corporatistas e clientelistas que se reproduzem no interior do prprio Estado.
Muitos autores (Nunes, 1997; Diniz, 1997; Fleury, 1998; Lautier, 1999)
analisando as mediaes entre Estado e sociedade na Amrica Latina, tm
identificado o contexto das relaes sociais e polticas que contriburam para
a produo de uma ordem scioeconmica desigual quanto distribuio de
renda e dos bens pblicos. Dentre esses fatores atuam: o carter
patrimonialista, centralizador e autoritrio do Estado populista
desenvolvimentista na Amrica Latina, permeado por relaes clientelistas
que se alternam e/ou complementam com o crculo burocrtico; o carter
restrito da poltica de seguridade social
, resultante da matriz salarial e inscritas
nos compromissos corporatistas do Estado com os trabalhadores; e o volume
da pobreza, como fenmeno social e poltico de grandeza expressiva,
qualificador de um projeto poltico de desenvolvimento excludente.
A natureza patrimonialista do Estado, entendido como uso privado da
coisa pblica, encontra sua expresso no clientelismo, no caudilhismo, no
insulamento burocrtico, na corrupo, resultando num Estado incompleto,
no qual a separao das instncias pblica e privada so pouco definidas. Por
16

ANETE BRITO LEAL IVO

outro lado, o carter autoritrio que historicamente acompanhou o Estado
patrimonialista, debilitou as instituies e o sistema de representaes. Por
conseqncia, a vivncia democrtica, que supe clareza nas regras do jogo e
incertezas quanto aos seus resultados, ao implantar-se em sociedades
submetidas a uma herana autoritria, produz o seu inverso, ou seja,
incertezas nas regras do jogo (casuismos, mudanas Constitucionais, sujeitas
aos interesses do bloco no poder, supresso de direitos adquiridos, mudanas
nas regras contratuais, etc.) e certeza quanto garantia dos resultados8, ou
seja, as mediaes institucionais (polticas e mesmo jurdicas) tm que
garantir necessariamente o interesse prevalescente dos grupos hegemnicos.
Para isto contriburam a preponderncia histrica de um executivo sem
transparncia, o distanciamento dos partidos como instncia de
representao social; a inoperncia do legislativo e a ainda reduzida ao da
justia na intermediao dos conflitos, no que pese o reconhecimento
incontestvel dos avanos na prevalncia de regras democrticas.
O carter restrito da poltica de seguridade social
, decorrente de um
processo restrito de incluso da massa trabalhadora ao regime salarial
determina de um lado uma segmentao do mercado de trabalho no plano do
Direito, com desigualdade e excluso das famliaa trabalhadoras de um
Estado de Bem estar inconcluso.
Finalmente, o volume da pobreza e as elevadas taxas de desigualdades
significam, no plano poltico, falta de incorporao de importante parcela da
populao da comunidade poltica, implicando na negao dos direitos de
cidadania (igualdade perante a lei e s instituies pblicas) e a separao
entre sociedade e poltica, na medida em que a prevalncia de regras
diferenciadas rompem a condio universal de pertencimento dos indivduos
a um mesmo poder e uma mesma ordem simblica, econmica e poltica. A
articulao desses elementos cria como conseqncia um Estado sem
cidados9, uma cidadania segmentada ou uma sociedade sem Estado,
reforando a vigncia de uma cultura poltica desptica e intervencionista 10 e,
fomentando a anomia e uma sociedade em fraturas.
essa herana das relaes sociais e polticas, interna aos pases da
Amrica Latina, junta-se a situao histrica e estrutural de dependncia
desses pases, antes ao bloco dos pases desenvolvidos e hoje ao capital
financeiro internacional e s agncias internacionais reguladoras do mercado.
Situao que fragiliza a sua condio soberana e determina inverses nos
processos internos de democratizao do Estado e da sociedade. O limite
deste paradoxo se expressa na capacidade instituda dos movimentos
organizados, como o MST no Brasil (Movimento dos Sem Terra), entendidos
como resistncia alternativa; ou, numa direo inversa, nos movimentos
militarizados em curso na Amrica Latina, que apresentam riscos
convivncia civil e sociabilidade como Nao.
O contexto da transio democrtica da dcada de 80 nos pases
latinoamericanos alterou, em tempos e ritmos variados as tradicionais relaes
entre o Estado e a sociedade, criando regras de convivncia e arenas pblicas
17

METAMORFOSES DA

QUESTO DEMOCRTICA

nas quais a sociedade canalizou suas demandas, estabelecendo princpios

jurdicos que firmam uma matriz civilizatria institucionalizada, nas novas
Constituies da dcada de 80. No caso do Brasil, a Constituio de 1988.
No entanto, as transformaes na estrutura produtiva e as novas
condies impostas pela integrao das economias nacionais no contexto da
acumulao globalizada afetam a construo de uma democracia assentada
numa sociabilidade real, agravando a crise atual interna, como crise de
representao e governabilidade. No mbito da crise observa-se: o
esgotamento do pacto corporativo que legitimou o poder poltico do Estado
desenvolvimentista; a emergncia de novos atores sociais que expressam suas
demandas fora do pacto corporativo prevalescente; e a incapacidade de
respostas s demandas polticas e sociais por parte de um Estado, cada vez
mais atrelado uma legitimidade conferida pelo mercado. Este paradoxo
aprofunda a crise atual, em termos de uma crise de governabilidade, ou seja,
quando os interesses sociais no se constituem ou no conseguem ser mais
processados pelo Estado. Ou seja, esta crise se traduz na dificuldade do
Estado governar em sintonia com as principais tendncias da sociedade,
direcionadas para a liquidao das desigualdades sociais11.
Assim, a tenso fundamental nessas sociedades, especialmente no contexto
atual, localiza-se no paradoxo de uma inverso entre o regime poltico
democrtico, recentemente conquistado, que tende a incluir e a formar
cidados; e a dinmica de uma economia que historicamente tendeu excluso
e negao da cidadania, sobretudo no plano social. A ampliao e a velocidade
com que operam os mecanismos de empobrecimento da populao e a
dinmica do desemprego, especialmente nas reas urbanas e industriais,
fortalece uma crise de representao, comprometendo a legitimidade do
sistema ao nvel das representaes polticas e sociais dos atores.
Por outro lado, no contexto ps-constituinte de reconverso institucional,
observa-se toda uma tendncia desconcentrao e descentralizao das
aes pblicas na direo das sociedades locais. Este paradigma, que se
expressa na busca do desenvolvimento sustentvel, da inovao, da produo
da governana urbana, nas solues inovadoras e partilhadas tm facultado
a formao de um consenso instvel e vago, porque partilhado por diferentes
atores de registros poltico-ideolgico distintos que vo desde as demandas de
participao social nas decises polticas, no controle social e democratizao
da poltica e da sociedade at os diagnsticos e recomendaes apresentadas
pelas diversas cpulas internacionais12, inscritas nas disposies normativas
de bom governo, recomendadas por instituies financeiras internacionais
que se expressam na reforma do Estado. H, portanto, um campo nublado na
formao de um consenso restrito dessas aes localizadas, de defesa da
sociedade, que contm diferentes nuanas polticas, gerando um campo
polissmico para as aes pblicas, que muitas vezes revertem os sentidos e
objetivos dos valores de partida. Dissociados da real sociabilidade poltica
podem assumir a forma de mitos regulatrios de uma sociedade fragmentada,
diferenciada e sem projeto de futuro. Enquanto mito atuam, portanto, no
imaginrio poltico afirmando valores positivos de coeso e partilha no plano
18

ANETE BRITO LEAL IVO

das aes particulares e fragmentadas, que no resistem quando confrontadas
aos determinantes estruturais mais amplos, expressando ambigidades e o
contexto conflitivo dessas interrelaes, no prprio mbito da
intelegibilidade. Enquanto mitos parciais podem isoladamente e em alguns
casos construir coeses e cumplicidades particulares, mas que ao no se
referirem a universos mais amplos do interesse pblico acabam: (i)
reafirmando processos de hegemonia que tm seus determinantes e efeitos
fora dessas sociedades; (ii) reforando o isolamento, a segregao e a excluso
sociais, no caso de polticas setoriais no referidas a mecanismos estruturados
das polticas sociais; (iii) alimentando projetos identitrios perversos se no
referidos s formas de convivncia plural e ao direito diferena prprios
universalidade da vida democracia.
No seu conjunto esses atores tm reiterado, como princpio, a
importncia da criao de espaos polticos de representao mais efetivos no
mbito das sociedades locais, como condio de formao de uma cultura de
solidariedade, na formao de um do desenvolvimento sustentvel e no
encaminhamento a questo da pobreza. Na origem e na prtica, esses
princpios paradigmticos das aes descentralizadas e autonomizadas,
participativas e locais, contm diferentes matizes poltico-ideolgicos que ao
se diluirem e se distanciarem da poltica, dissocializam a prtica democrtica.
No Brasil, como vimos em relao Amrica Latina, o processo histrico
de modernizao da economia processou-se atravs de um centralismo
poltico administrativo, com a criao de recursos institucionais e meios
centralizados, objetivando viabilizar uma interveno efetiva na poltica de
desenvolvimento, com hegemonia das instncias federal e estadual de
governos, os quais se constituram como lugares prioritrios da execuo da
poltica regulatria desenvolvimentista dos anos 60/70. Por conseqncia, as
instncias do poder local ficaram mais permeveis ao domnio personalista do
clientelismo num contexto autoritrio, articulando padres diferenciados de
integrao dessas sociedades no mbito do desenvolvimento capitalista e nos
processos de representao poltica 13.
Frente a este quadro particularmente problemtico, qual a capacidade
dessas instncias locais, submetidas, na maioria das vezes, sistemas
autoritrios de controle do aparelho institucional local (governo municipal) e
s relaes polticas verticalizadas e personalistas, de poderem encaminhar a
questo da integrao social em termos democrticos, de realizar uma poltica
social assentada na justia social, na etapa particularmente complexa das
economias globalizadas, com tendncia de aprofundamento da excluso
social e num quadro de debilitao da crise financeira das municipalidades
sem precedentes?
As sadas a esses paradoxos indicam uma transio que envolve uma
reconverso semntica de princpios da democracia pelas foras liberais; um
encolhimento da poltica em benefcio da eficcia e capacitao institucional;
a implantao de mecanismos de representao que estabelecem vnculos
diretos do executivo com as demandas sociais, implicando uma fragilizao da
19

METAMORFOSES DA

QUESTO DEMOCRTICA

representao da instncia do legislativo, aes focalizadas e tecnificadas de

interveno na erradicao da pobreza no mbito dos espaos microssociais14.
Cabe, portanto, incursionar-se em estudos empricos que privilegiem a
anlise desses postulados no mbito efetivo das sociedades locais, para
avaliarmos os limites problemticos desses paradigmas da governabilidade.
Este o desafio a que nos propomos neste estudo.
No mbito metodolgico, uma segunda advertncia, de carter tambm
introdutria, merece ainda ser feita. O uso que fazemos da palavra
metamorfose15, no significa uma metfora empregada para sugerir a
permanncia de uma substncia (no caso, o regime democrtico recm
conquistado) com mudana de seus atributos. Ao contrrio, a idia de
metamorfose enquanto mudana e transio, abala as certezas e recompe toda
estrutura das mediaes e dos vnculos sociais; das aes e dos sentidos
emprestados s prticas democrticas. No entanto, estas mudanas no
representam inovaes absolutas, quando operam no quadro de uma mesma
problematizao. Implicam um conjunto articulado de questes relativas ao
padro de reproduo social da modernidade, sua integrao e coeso,
reformuladas no marco histricoatravs de diversas crises (entendidas como
momentos problemticos de inflexo, de reconverso e recomposio dos
atores) que apesar de terem ainda alguma vigncia, determinam novos e
diversos significados s velhas questes. Envolve, pois, uma nova racionalidade.
Assim, a metamorfose da questo democrtica,como dialtica do mesmo e
do diverso, no que toca s dimenses de permanncia e aprofundamento da
pobreza e das formas modernas e tradicionais de legitimidade poltica nos
espaos locais, procura analisar as transformaes mais recentes deste
modelo, como resultado de uma formao histrica, sublinhando o que estas
novas cristalizaes tm a um s tempo, de novo e de permanente.
Neste sentido preciso identificar os dficits dessas trajetrias, a partir da
compreenso de dinmicas mais ampliadas, da estruturao do trabalho e da
poltica, buscando compreender a reproduo das sociedades perifricas sem
autonomiz-las em situaes tpicas, mas, ao contrrio, buscando estabelecer
relaes de significncia entre o que se passa hoje na periferia dos sistemas no
local e no comportamento dos agentes e movimentos sociais; e o que se
apresenta na dinmica global, e suas mtuas tendncias.
Este movimento estabelece um novo quadro de compreenso da
conflitividade das sociedades contemporneas.
A dissociao entre a organizao poltica e a base econmica, esclarece
melhor a especificidade e autonomia do social, permitindo observar-se os
nexos e os laos que a se constituem e que nem sempre obedecem uma
lgica estritamente econmica ou lgica da jurisdio poltica16. As mltiplas
determinaes entre o local, o nacional e o global; as interrelaes entre os
macro e micro processos permitem identificar as possibilidades de
alternativas inovadoras reais e os limites postos pelos paradigmas de
crescimento endgeno to em moda no contexto atual.
20

ANETE BRITO LEAL IVO

Este desafio questiona a capacidade das sociedades atuais, delimitadas
em termos polticos como Nao, de se institurem como conjunto articulado
por relaes de interdependncia entre o poltico, o social e o econmico e
suas novas territorialidades, as quais no se realizam de forma mecnica.
Como nos diz Nunes (1997:30) o que caracteriza uma sociedade como o
Brasil so exatamente as descontinuidades apresentadas em vrias reas da
vida social, econmica e poltica. O processo de subordinao de muitas
esferas da vida social ao comando da ordem econmica, tal como descrito em
Polanyi para os pases capitalistas centrais, no aconteceu no Brasil. Ou seja,
para numerosos grupos populares a precariedade das condies de trabalho e
assistncia pblica puderam freqentemente ser encaminhadas e/ou
compensadas por redes informais de trabalho e de proteo, familiares e de
vizinhana, tambm chamadas de redes de proximidade. No plano poltico, a
participao nas redes de clientelas, ou as instituies sociais como o
jeitinho, a amizade, as redes de relaes sociais, estes elementos fluidos e
informais do cotidiano social brasileiro organizam tambm culturalmente a
esfera das instituies polticas formais e a modernidade econmica e
poltica. na interseo desses fluxos que se pode entender alguns dos
paradoxos da cultura poltica contempornea17.
A compreenso das relaes paradoxais entre governabilidade e pobreza
num quadro democrtico implica pois, de um lado, entendermos a crise do
social sob a tica da crise da racionalidade contempornea e os efeitos
cognitivos dessa crise sobre o conhecimento e o padro de organizao dos
atores sociais (Primeira parte deste livro). Ou seja, como a reorganizao das
sociedades ps-fordistas afetam as representaes hegemnicas das cincias
sociais, interferindo sobre as organizaes sociais e sobre o padro da
solidariedade e conflitividade das sociedades contemporneas, gerando, por
conseguinte, uma crise de representao social e poltica, que se expressa
como crise de legitimidade.
De outro, supe analisar a capacidade efetiva da poltica e do Estado em
contornar os dficitsentre os processos de incluso poltica e excluso econmica
de forma a pensar alternativas coeso social. Isto pressupe que se apreendam
os mecanismos de estruturao do mercado de trabalho e o padro de
sociabilidade social e poltica reais na organizao da vida poltica e econmica
(Segunda parte deste livro) e avaliar criticamente, no plano emprico
institucional, dos governos locais, as experincias (alternativas) criadas para
implementar processos polticos de participao e representao poltica, num
quadro de governabilidade voltado para o enfrentamento das desigualdades
sociais e sua reconverso no mbito da implatao de nova matriz poltica. Esta
anlise objetiva confrontar os novos dispositivos institucionais criados no plano
dos governos das cidades, de organizao das sociedades locais. Supe analisar
e articular especialmente os vnculos da cultura poltica local e do padro de
distribuio dos recursos econmicos e polticos concretos com os dispositivos
normativos e institucionais gerados no plano da transio e reforma do Estado,
como o processo de descentralizao, participao social, entendidos como
mecanismos de eficincias com justia social.
21

METAMORFOSES DA QUESTO

DEMOCRTICA

O resultado dessas anlises, de carter exploratrio e inicial dever

indicar os limites e tendncias dos processos em curso no equacionamento da
questo da governabilidade e da pobreza, como variveis qualificadoras da
democracia.
Assim, o ncleo das preocupaes esboadas na segunda parte desse
trabalho diz respeito ao tema de como a produo da democracia tem se
expressado no contexto da urbanizao, condicionado pelas relaes polticas
e pela matriz scioeconmica da diferenciao social. Ou seja, como enfrentar
a integrao social e poltica em termos de governabilidade18.
Se o urbano desempenha papel fundamental na matriz civilizatria, como
encaminhar a governabilidade em cidades submetidas a elevados ndices de
pobreza e desigualdades? Como a sociedade local traduz as normas
institucionais e polticas de governo, de forma a dar vida interao entre
cidadania e governo? Que efeitos estas aes institucionais exercem sobre a
cooperao e o padro da integrao entre sociedade e poltica?
Na primeira parte deste estudo
, procura-se analisar, no plano terico, a
crise de governabilidade e de legitimidade das sociedades urbanas em
particular, a partir da discusso da crise de racionalidade e da compreenso
das sociedades ps-fordistas, avanando sobre os significados e possibilidades
dos processos de governana urbana19.
No plano emprico, que contempla a segunda parte deste trabalho
, o eixo
da anlise toma por referncia a comparao de duas experincias polticas
sobre um mesmo espao urbano, mas encaminhadas por foras polticas
opostas e diversificadas. Melhor dizendo, procura recuperar a recomposio
dos atores e os processos de reconverso das diversas instncias polticas e
instncias sociais que reorientam os significados no tratamento do binmio
governabilidade e pobreza, sobre um mesmo espao territorial urbano, o da
cidade do Salvador (Bahia), submetida historicamente a elevados ndices de
pobreza da sua populao.
O estudo abrange duas gestes municipais: o governo de 93/96 (liderados
pelo PSDB na constituio de uma Frente Popular Democrtica) e o iniciado
em 1997 (sob a liderana do PFL)20. O que importa nessa anlise menos a
descrio exaustiva das experincias em separado, mas observar os
mecanismo de reconverso do processo de hegemonia local atravs da
reconquista do controle da Prefeitura pelas foras hegemnicas do Estado, as
quais integram as elites dirigentes da Nao.
Efetivamente o perodo e o contexto analisado (como ponto de partida 93/96) singularizam um momento de excepcionalidade na vida local, quando
as foras de oposio acedem ao governo local atravs de eleies diretas
(1992), num contexto em que o desenvolvimento das aes locais passaram a
ter particular ateno das agncias reguladoras internacionais e de
importncia estratgica na reordenao poltica do sistema descentralizado. E
isto se d aps a Frente Democrtica ter obtido um desempenho eleitoral
importante nas eleies para o governo do estado da Bahia, o que insinuava22

ANETE BRITO LEAL IVO

se como ameaa ao controle poltico do grupo hegemnico regional, gerando
uma possibilidade de formao de uma contra hegemonia emergente.
Segue-se, ento, todo um mecanismo de resgate e reconquista deste
espao institucional pelas foras dominantes no Estado, o que implicou numa
crise urbana de grande monta acompanhada por uma crise de legitimidade do
executivo municipal, na gesto da Frente popular. A anlise acompanha a
tentativa de implantao dos dispositivos de governana democrtica e
governabilidade civilizatria, criados no contexto de 92/96, seus limites e
contradies e os mecanismos de reconverso do poder local s foras de
hegemonia do Estado, expressos numa plataforma de defesa da
governabilidade, de carter autoritria porque entendida como reconverso
do controle do Municpio pelas foras hegemnicas da carlismo21.
A preocupao central reside em observar as formas de reconverso do
institucional e da luta poltica local e seus efeitos sobre a cidadania, a
representao poltica, o governo e o padro da diferenciao social.
Este movimento de reconverso poltica traduz-se por avanos, retrocessos,
recuos e resistncias que conformam uma cultura poltica prpria qual a
demanda social reconduz poltica e constri as possibilidades de
governabilidade e as formas concretas de vivncia da democracia pelos cidados.
Os resultados aqui apresentados representam, pois, um estudo inicial, que
apesar de contar com algum material analtico trabalhado em pesquisas
anteriores22 avanou em trs sentidos: (i) no equacionamento terico da questo
da governabilidade em sociedades perifricas, especialmente referida nova
questo social; (ii) no aprofundamento da dinmica do mercado de trabalho e
da participao poltica na sociedade brasileira e local, definindo os limites e
possibilidades estruturais s novas regulaes; (iii) no acompanhamento
emprico da questo da governabilidade das cidades no quadro democrtico, a
partir da anlise de duas experincias de gesto local da cidade de Salvador da
Bahia, no perodo de 93/96-97/99. A anlise final aponta para algumas
tendncias e paradoxos que se apresentam no quadro da governabilidade de
pases latino-americanos e no encaminhamento da questo social no Pas.
Sabemos do carter ainda preliminar das questes aqui tratadas. De fato,
a juventude da reflexo responde pela proximidade dos fatos analisados e pelos
limites de tempo na elaborao da pesquisa. Muitos aspectos no puderam ser
contemplados, nesta etapa, a exemplo da diferenciao territorial das polticas,
cujos sentidos e alcances determinam prticas distintas dos mltiplos atores
polticos no mbito do provimento da pobreza e da luta democrtica.
Tampouco pudemos aprofundar o plano da subjetividade dos agentes quanto
s prprias percepes da pobreza, desigualdade, e dos direitos sobre a cidade
e os mecanismos simblicos da reconverso da poltica.
O carter circunscrito do estudo aos fatores estruturais e dinmica
poltica e institucional local, no entanto, no impediu que apreendssemos as
mudanas na conflitividade dos atores locais, nem o papel que os
engajamentos cvicos podem exercer no mbito das prticas sociais.
23

METAMORFOSES DA

QUESTO DEMOCRTICA

A anlise busca apreender as conexes ou paradoxos que se estabelecem

entre o poltico e o social, mediado pelas relaes econmicas e institucionais.
Assim, a densidade e qualidade das relaes entre sociedade e Estado no
resultam apenas dos constrangimentos estruturais nem das dimenses
contratuais que regem as relaes entre agentes pblicos e privados, mas a
eficcia das polticas resulta da fora dos atores sociais e dos engajamentos
institudos, nos quais a questo institucional apenas uma parte, supondo
que se avance na temtica do conflito, e da capacitao dos agentes sociais.
Neste sentido este trabalho de divide em duas partes. A primeira refere-se
a compreenso de uma crise de racionalidade no mbito da qual a tenso
entre governabilidade e pobreza se estrutura na sociedade contempornea,
como crise cognitiva e de formulao de futuros de uma sociedade pscontratualista. Qual a matriz regulatria e como operam os ajustes no mbito
das polticas, do social e do local?
A segunda parte remete-se ao rebatimento dessas foras e dessa dinmica,
ao nvel emprico de uma sociedade local perifrica, tradicionalmente
estruturada por uma matriz poltica altamente verticalizada e com um
aprofundamento cada vez maior da pobreza, da vulnerabilidade social e do
descrdito poltico. Que fatores estariam condicionando, no mbito local, a
relao entre governabilidade e pobreza?
Esta anlise avana no sentido dos processos de reconverso no plano de
formao da hegemonia local, observadas a partir de mecanismos simblicos
e as tendncias de aggiornamiento da nova direita no Brasil.
A apreenso dessas dinmicas mltiplas, por outro lado, reforam o desafio de
um campo que especfico ao Estado, expresso na necessidade de reinventar e
manter a solidariedade como eixo da ao pblica no campo dos Direitos, o que
supe um exerccio contnuo de aprimoramento do espao pblico na democracia.

A governabilidade local: por que salvador?

A anlise de um contexto conjuntural da sociedade local permite o
reconhecimento das diversas dinmicas que operam o fazer e o desfazer
poltico, possibilitando reconstruir a problemtica da governabilidade e da
pobreza no mbito dos governos locais e sob coalizes polticas distintas: uma
mais comprometida com as foras populares democrticas; e outra vinculada
s foras dominantes da direita liberal.
Esta dimenso local e territorializada da poltica se impe vez que as
municipalidades, no contexto da globalizao, encontram-se, de modo geral e
por todo mundo, fortemente constrangidas pela ambigidade e ambivalncia
das relaes de mediao entre os cidados e seus governos e entre este e os
fluxos mundializados de organizaes e empresas sobre espaos especficos.
As condies singulares de gesto da cidade de Salvador, durante o
perodo de 93-96, e a sua transio para a gesto do PFL, em 1997, constituem
24

ANETE BRITO LEAL IVO

um caso especialmente rico e significativo para o debate das questes de
governabilidade urbana democrtica, dados os seguintes fatores.
1 Salvador constitui-se uma das cidades que apresenta os maiores ndices
de pobreza, desemprego e desigualdades, condicionando presses
maiores sobre as demandas sociais insatisfeitas, e sobre a execuo de
polticas sociais.
2 O projeto de gesto democrtica do governo Ldice da Mata, surge em
meio a uma crise de governana23 profunda: grande expectativa popular,
com demandas sociais histricas insatisfeitas, num quadro de debilitao
total das finanas municipais.
3 O perodo analisado envolve uma externalizao de crise poltica, localizada
nas relaes intergovernamentais, em torno da luta de recomposio da
hegemonia poltica local, pelo grupo hegemnico no estado da Bahia,
tambm responsvel pela capacidade de governo ao nvel federal.
4 Ademais, esta hegemonia sustenta-se no controle dessas foras pela
instncia do governo estadual h vrias legislaturas. Situao que lhe
permite, por conseguinte, o controle de uma grande bancada ao nvel da
Cmara Federal; e, ainda pelo controle do canal de TV de maior audincia
no pas, condies que aliadas ao contexto histrico de reconquista do
poder local, possibilitam amplas bases de legitimidade aos grupos
politicamente dominantes na cidade h mais de 30 anos, vitoriosos do
ponto de vista da vontade popular.
5 As alternncias quanto sustentao da base poltica do aparelho de
governo local e o crescimento continuado da pobreza, indica uma
dissociao entre as variveis da poltica e da governabilidade (enquanto
ndice de aprovao popular) as os ndices de pobreza. Ou seja, a reduo
da pobreza ao nvel local e a estabilidade econmica no contexto do
governno da frente popular no foram suficientes para gerar legitimidade
ao governo municipal, que concluiu o mandato apresentando um dos
maiores ndices de rejeio poltica dos prefeitos, apesar de observar-se no
perodo compreendido do seu mandato uma reduo da taxas de pobreza
relativa, na rea metropolitana de Salvador, diferenciada da tendncia geral
apontada pelo conjunto das seis maiores Regies Metropolitanas do Pas24,
salvo Recife que tambm indica leve tendncia decrescente no perodo.
Ou seja, os resultados obtidos no plano do combate pobreza, sejam
determinados por fatores macro-estruturais nacionais, ou por polticas de renda
de carter estadual, ou ainda por aes locais deliberadas de combate pobreza
e s desigualdades no se constituram em base de legitimidade local. Da mesma
forma, e num sentido inverso, o aprofundamento do desemprego a nveis
extremamente elevados e crescentes, na vigncia do governo seguinte, do PFL na
Prefeitura, no conseguiu abalar a crena popular favorvel a essa gesto.
A questo tambm situa-se, portanto, no plano das representaes
simblicas que articulam melhoria de infraestrutura fsica, com distribuio
de bens pblicos urbanos com eficcia de marketing, sustentando um modelo
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METAMORFOSES DA

QUESTO DEMOCRTICA

de poltica neo-populista de grande base de sustentao e legitimidade na

imagem de figuras da liderana local, particularmente articulando
modernidade, esttica urbana como eficcia, com a imagem do Prefeito e do
seu lder.
Portanto, o contexto de crise poltica e social significativo porque
revela as tenses que regem as relaes sociais, polticas e culturais e toca a
gesto das cidades, a natureza da burocracia e os limites do projeto
democrtico.
A externalizao de um contexto de crise permite explicitar os sistemas
polticos em sua ao e reao, no apenas sob a forma de estruturas
institucionais impessoais e a-polticas. Elas estimulam questionar-se sobre os
fundamentos e limites do governo da cidade, da natureza e dificuldades das
estruturas de representao e sua relao com a oferta e o acesso dos cidados
aos servis pblicos, os espaos de circulao e convivncia urbana e social.
Frente a estas condies a pesquisa questiona sobre as possibilidades
desses incentivos participao social e inovao social gerarem
alternativamente a legitimidade de um projeto democrtico? Quais os efeitos
sobre o equacionamento da pobreza? Como o enfrentamento da luta contra as
desigualdades se articula com os processos efetivos de participao e acesso
aos servios pblicos e bens culturais na conquista da cidadania?

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