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de polticas: um quadro
de referncia terica
Marcus Faria Figueiredo*
Este documento teve origem no seminrio sobre "Metodologias de Avaliao de Programas Sociais" promovido pelo CENDEC/IPEA, cujo teor e objetivo
esto no Relatrio elaborado por Srgio Abranches. Contamos, para sua realizao, com o apoio fInanceiro do Instituto de Planejamento Econmico e Social
(IPEA), ao qual agradecemos.
Nosso objetivo foi fazer uma reviso sistemtica da bibliograf"", especializada e recente sobre avaliao de polticas pblicas e dos estudos de avaliao de
polticas sociais no Brasil.
Procuramos destacar os conceitos-chave e montar um quadro de referncia
terica para a Avaliao de Politicas Sociais. Fazemos no fnel um brevssimo comentrio sobre o documento "Prioridades 8S" sugerindo alguns pontos para um
debate mais amplo sobre o programa social da Nova Repblica.
de So Paulo - IDESP
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"a anlise crtica do programa (poltica) com o objetivo de apreender, principalmente, em que medida as metas esto sendo alcanadas, a que custo, quais
os processos ou efeitos colaterais que esto sendo ativados (previstos ou
no previstos, desejveis ou no desejveis) indicando novos cursos de ao
mais eficazes" (Lima Jnior, et. aIii 1978: 4-5).
Contudo, como lembra Brian Barry, avaliar atribuir valor: determinar se
as coisas so boas ou ms. A avaliao poltica consiste, portanto, em atribuir valor
s polticas, s suas conseqncias, ao aparato institucional em que elas se do e aos
prprios atos que pretendem modificar o contedo dessas polticas (Barry, 1975, v.
I, p. 340). Para tanto, necessrio estabelecer critrios de avaliao que nos permitam dizer se e porque uma poltica prefervel outra. Na medida em que envolve
princpios polticos, cuja relevncia dada por Sua conexo com alguma concepo
de Bem-Estar humano, e as prioridades a serem observadas entre eles, a anlise de
avaliao ter sempre um carter complexo e controverso. No obstante, parece-nos
difcil prescindir do que aqui estamos chamando de Avaliao Poltica como uma
etapa pre1iminar e preparatria do que convencionalmente se chama Avaliao de
Poltica.!
Ao chamarmos a ateno para a necessidade da avaliao poltica propriamen-
te dita, temos como objetvo nico deixar claro o critrio que deve informar a avaliao de polticas especficas. Dessa forma, por avaliao poltica entendemos a
anlise e elucidao do critrio ou critrios que fundamentam determinada poltica: as razes que a tomam prefervel a qualquer outra. Mas uma vez, porm, recorremos a Brian Barry para lembrar que estas razes tm que ser relevantes, ou seja,
devem estar referidas a princpios cuja realizao ir, presunvelmente, contribuir
para uma desejvel quantidade e distribuio de bem-estar. 2
Essas consideraes se tomam to mais relevantes quando se considera a
peculiaridade da poltica a ser avaliada. O plano Prioridades Sociais para 1985, como um primeiro esforo de ao social do governo na Nova-Repblica, tem COmo
alvo principal corrigir uma situao social em que persistem extensos bolses de
pobreza e altos nveis de desigualdade social, resultantes de distores das polticas
econrnca e social, dos governos anteriores. Nesse sentido, o plano guarda um carter emergencial que est explcito no seu objetivo prioritrio de eliminao desses
bolses de pobreza e dos altos (grifo nosso) nveis de desigualdade social e regional.
2 Este nvel de nlise no deve ser visto como exclusividade da filosofia poltica e nem um enfoque dessa natureza que estamos propondo. No se deve perder
de Vista que, por sua relevncia (vinculao com o bem-estar humano), esses princpios so sempre objeto de argumentao poltica, e, nesse sentido, a sua anlise
serve de base no s para a avaliao sistemtica da poltica, como tambm para o
uso (pottico) da avaliao.
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Quanto aos meios de execuo, poucas mudanas so previstas, uma vez que o plano se limita a ampliar programas j existentes. No obstante, ele aponta para uma
nova concepo de poltica social pela rnportncia atribuda aos princpios de
igualdade e democracia. Alm disso, prope atingir nveis mais adequados de eficincia, eficcia e efetividade, e indica as diretrizes - transparncia e descentralizao
- que devem orientar a tomada de decises e a implementao das polticas a ele
pertinentes.
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Do lado das razes ou motivos que promovem a avaliao de polticas podemos identificar razes morais e razes instrumentais.
Do ponto de vista moral as avaliaes tanto de produtos quanto de impactos
de polticas podem caminhar em duas drees, Por um lado, a motivao pode estar na moralidade positiva, legal, notadamente no que se refere probidade dos
gestores e usurios na gesto do programa e na apropriao dos seus benefcios.
Exemplo notrio desse tipo de avaliao so as auditorias contbeis, quer financeiras ou de material. Neste caso a avaliao administrativa e legal, situao que
no nos interessa neste trabalho. Por outro lado, a motivao pode estar, no na
moralidade admnstrativa, mas na moralidade poltica ou social. Ou seja, se os
propsitos das polticas ou programas so condizentes com princpios de justia
poltica e social minimamente aceitos. Esta linha de motvao est na base do
que Abranches
(1985) chama de "auditoria social" que trataria de outros aspectos, mas, principalmente, de questes relacionadas com os princpios de justia que norteiam a formulao e deciso de polticas e suas possveis conseqncias nas condies de vida da populao. Neste caso, se a avaliao se detiver no
exame substantivo da poltica e de seu produto, sem entrar no mrito da efetiva
apropriao de seus benefcios por parte da populao, ela fica restrita avaliao poltica, conforme antes destacamos. Ao entrar no mrito da efetiva apropriao dos benefcios, como sugere Abranches, avanamos para a avaliao de poltica, tanto do seu produto quanto do seu impacto. Aqui, ento, o objeto da avaliao no tanto o volume ou a natureza do produto, nem o tamanho de seu
impacto, mas se esses produtos condizem, minimamente, com princpios de justia poltica e social sobre os quais existe um consenso mnimo.
A motivao instrumental est intimamente ligada com a implementao
da poltica ou programa. Neste caso, o objetivo bsico da avaliao a gerao:
contnua de informaes para rnontorar a execuo do programa (Hargrove,
1975). Ou seja, constatar, por um lado, o processo de produo do produto esperado, quanto ao volume e quanto qualidade, e, por outro lado, controlar os Seus
impactos.
Ao considerarmos esses pontos preliminares, vemos que as pesquisas de avaliao se enquadram em dois tipos bsicos: avaliao de processos e avaliao de
impactos (Nachmas, 1979, p. 5).
A avaliao de prooessos visa a aferio da eficcia; se o programa est sendo (ou foi) implementado de acordo com as diretrizes concebidas para a sua exe110
H muito, Humbert Blalock chamou-nos a ateno para o gap existente entre as proposies tericas causais e a verificao emprica na relao causa-efeito. O gap apontado por Blalock decorre quase sempre da ausncia de trs fatores
bsicos: definies operacionais claras dos objetivos do programa, especificao
dos critrios de sucesso e medidas de aferio do sucesso (Butter, 1983; Fgueiredo e Balbachevsck, 1983; Nachmias, 1979).
Destes trs fatores, os dois primeiros no so restritos avaliao de impactos. Na avaliao processual a existncia de definies claras dos objetivos dos
programas e a especificao de critrios de sucesso so, da mesma forma, fundamentais. De qualquer modo, a conexo lgica pode ser resumidamente delineada: a definio dos propsitos da poltica ou programa condiciona os objetivos da
avaliao; estes, por sua vez, condicionam o tipo de pesquisa empregado na avaliao; esta escolha, por sua vez, determina o critrio de sucesso, que, por ltimo, estabelece o modelo analtico de aferio do sucesso. Esta cadeia de condicionantes
funciona como um processo de diminuio dos graus de liberdade dos analistas nas
suas opes intelectuais e metodolgicas.
2.1
1\1
condio social. Polticas de emprego, de absoro escolar, em suma, de atendimento ao pblico nos mais variados setores, que buscam atender apenas ao crescimento vegetativo de demandas decorrentes do crescimento demogrfico, no
visam em si nenhuma mudana entre o presente e o futuro.
A avaliao de polticas dessa natureza enquadra-se perfeitamente no que
se chama de avaliao de processo. O objetivo avaliativo aqui acompanhar e aferir se os propsitos, estratgias e execuo do programa esto sendo realizados
segundo as definies previamente estabeiecidas. Na linha de avaliao de processos, a literatura destaca os seguintes tipos de pesquisa: a) avaliao de metas ou
resultados; b) avaliao de meios-metodoiogia de implantao; c) avaliao de relao custo/benefcio e/ou custo/resultado.
2.1.1 Avaliao de metas: eficcia objetiva
A avaliao de metas talvez seja o tipo mais simples e comum, e o mais difundido. Em geral feita pelos prprios rgos encarregados da execuo da poltica. Enquadram-se aqui os relatrios anuais das entidades e as estatsticas que estes produzem com o intuito de demonstrar que "cumpriram Com as expectati-
A avaliao de meios pode tomar dois rumos distintos, como vimos antes:
ela pode ser moral ou instrumental. Normaimente os programas de polticas pblicas contemplam uma seo destinada ao que se chama "avaliao e acompanhamento", na maioria das vezes ambiguamente defndo e sob aresponsabilidade de
membros da prpria equipe executora do programa. Esta ambigidade de intenes desse "setor" de avaliao e acompanhamento prejudica fortemente a escolha
dos critrios de aferio do sucesso/fracasso do programa.
Em pesquisas com este objetivo temos trs critrios de eficcia: Funcional,
Administrativa e Contbil. Quando a inteno da avaliao est na moralidade
executria, os critrios da eficcia administrativa e contbil so os usados. Nestes
casos os modelos analticos de aferio so os de auditoria. No caso da inteno
instrumental o critrio adequado o da eficcia funcional, cujos modelos analticos so construdos para aferir se os meios e a metodologia de implantao do
programa esto sendo empregados de acordo com as estratgias previamente definidas.
Esta monitorao, porm, pode ir alm da simples constatao e, experimentalmente, simular a adequao entre os meios e fins propostos, tendo em vsta as condies organizacionais e sociais onde o programa est sendo implementado.
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QUADRO I
AVALIAAO OE POLITICAS
OB~ETlVOS, CRITRIOS E \10DELOS ANALITlCOS
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113
A origem desse preconceito est na falcia de qne os indivduos e institues que esto fora do aparelho do estado esto, por definio, isentos desses
"custos" atribudos s aes governamentais. Suposio que obviamente falsa.
No' fora apenas por isso, a passagem da esfera privada para a pblica exige um
redimensionamento do conceito de eficicncia, pois o governo est permanentemente exposto a demandas sociais e presses polticas, enquanto que entidades
privadas - filantrpicas ou no - esto em geral desobrigadas de dar respostas a
tais demandas e presses.
Nesse sentido, o conceito de eficincia, ao ser transplantado como critrio
de avaliao de politicas, especialmente de politicas sociais, ganha uma nova di
que introduzir ai o nvel de satisfao da populao, pelo menos da populao-alvo. Em uma palavra, no basta que polticas pblicas sejam instrumentalmente
eficientes. Elas devem ser tambm politicamente eficientes.
2.2
3 Isto que Boudon (1979) chama de "efeitos perversos". Ao analisar a poltica educacio-
nal francesa, Boudon constatou que a opo por cursos proflssionalzantes, de fcil absoro
pelo mercado ou de grande prestgio social, ainda que resultasse em,b.enefcios;~ara c,a~a um
dos recm-formados desses
quela categoria profissional.
CUISOS,
115
do sucesso, enquanto os resultados (e) e (f) sro, respectivamente, parmetros para a aferio do fracasso e do resultado catastrfico. O resuldado definido em (c)
servir de parmetro de aferio do sucesso ou do fracasso dependendo do escopo
da pesquisa de avaliao. O resultado (d) problemtico, paradoxal, pois ele pressupe um conflito entre efeitos individuais e agregados.
Cabe ainda ressaltar que esses resultados no so excludentes quando considerarmos a natureza do impacto que a poltica implementada pode causar. Uma
mesma poltica pode causar impactos objetivos, gerando mudanas quantitativas
nas condies da populao-alvo, pode ainda gerar impactos subjetivos alterando
o "estado de espirto" da populao, e, finalmente, pode causar um impacto substantivo mudando qualitativamente as condies de vida da populao.
Nesse sentido, as pesquisas de avaliao de impactos de polticas ou programas podem ou no contemplar essas trs dimenses de mudana. Isto depender
dos objetivos da poltica, se estes pretendem ou no alterar esses trs aspectos das
condies de vida da populao-alvo. No entanto, do lado do analista, tambm
possvel expandir o escopo da pesquisa para captar outras mudanas no pretendidas. Se uma poltica pretende apenas, por exemplo, gerar impactos objetivos, pode-se investigar as conseqncias subjetivas ou substantivas decorrentes das mudan-
ticas
Pelo exposto at aqui, voltamos a enfatizar o carter experimental das polde impacto e a inexorvel conseqncia metodolgica na sua avaliao:
pesquisas de avaliao de polticas de impacto necessariamente tm que usar mtodos analticos experimentais, e os analistas dessas pesquisas tm que enfrentar
todos os problemas metodolgicos que estes desenhos analticos tm quando se
poderemos ter um desenho experimental, mas sim o que a literatura chama de desenhos quase-experimentais, dado que no nos possvel controlar todas as variveis ambientais que atuam no experimento - um ciclo completo de implementao
da poltica (Campbell, 1969; Chapin, 1977; Cook e Campbell 1975; Lima Jr. et alii,
1978; Riecken e Boruch 1974).
Este carter experimental das polticas de impactos tem por critrios a aferio do sucesso/fracasso e efetividade, a qual, por decorrncia da natureza do impac-
funo de aferir a percepo da populao sobre a adequao dos resultados objetivos dos programas aos seus desejos, aspiraes e demandas. Ou seja, o nvel de
Bem-Estar Social tem de ser julgado por esta dimenso subjetiva tambm. A efetividade substantiva , por sua vez, o critrio de aferio de mudanas qualitativas
nas condies sociais de vida da populao-alvo.
Os modelos analticos capazes de mensurar as mudanas - para as trs dmenses da efetividade - so desenhos experimentais que comparam o estado dos
diversos aspectos da populao antes e depois da execuo do programa, garantindo-se um mnimo de controle, pelo menos analtico, sobre as variveis ambientais
que atuam sobre a populao no perodo da experimentao.
o propsito de intervir em processos sociais em andamento, sempre implcito em polticas de impacto, revela uma concepo causal da histria cotidiana
que tem o seguinte argumento.
Pela lei da inrcia social, o futuro imediato tende a se reproduzir, podendo
apresentar variaes marginais decorrentes da nterao entre as variveis ambientais e as trajetrias de vida com mudanas "predeterminadas" pela histria social.
Formalmente, a inrcia social tem o seguinte modelo:
Inrcia Social: Y +
f(Y
to)
+f(V)
(I)
Y '
(2)
+1
'
f(Y
to
f( Zto)
+f(Xto)
+f(V)
(3)
+ f( V)
No caso da anlise de impactos substantivos necessrio ir-se alm do modelo definitivo em (3).
Anl. Co"I., a.lo Horlzont., 1 (3)' 107-127, set.ldaz. 1986
117
A anlise de impactos substantivos tem de lanar mo de parmetros externos ao programa. Notadamente so usados princpios de justia social para avaliar
os propsitos e os resultados alcanados. Neste sentido a aferio da efetividade
substantiva de uma poltica social transita constantemente entre a avaliao politica da politica implementada e a avaliao do impacto de seus resultados. Isto ,
no basta aferir se o estado futuro Y" desejado ocorreu. necessrio avaliar se esta nova situao, luz de alguns princpios de justia social minimamente aceitos,
positiva. O exame de efetividade substantiva exige, pois, uma avaliao poitica
da mudana.
A pesquisa de avaliao ainda incipiente no Brasil. A avaliao de politicas sociais desenvolveu-se apenas nos anos 80 e, mesmo assim, de forma desigual
entre os diferentes tipos de polticas socass Essa assimetria revela-se no s no
nmero de estudos produzidos e o nmero de programas que so objeto de avaliao, como tambm no que diz respeito Sua sstematicdade, ou seja, na utilizao ou no de critrios explictos de avaliao e de uma metodologia especfica e
apropriada ao critrio empregado. Entre as diferentes polticas sociais estudadas 5,
a rea de nutrio se destaca como a que apresenta uma prtica mais sistemtica
de avaliao, segundo todos os critrios anteriormente assinalados. Antes de enfocarmos especificamente os resultados referentes a esta rea, por sua importncia dentro do plano de Prioridades Sociais para 1985. resumiremos alguns resultados que caracterizam, de maneira geral, o estado das artes de pesquisa de avaliaes de polticas sociais no Brasil.
Em primeiro lugar, cabe ressaltar que, de um totai de 144 casos, apenas 6%
dos estudos avaliam como inteiramente positivos os resultados dos programas analisados. Ainda assim, detectou-se nesses resultados a influncia decisiva de fatores
institucionais, ou seja, o fato de as avaliaes terem sido encomendadas e/ou realizadas diretamente por rgos vinculados aos programas. Uma proporo de 25%
dos estudos avalia de forma inteiramente negativa os programas analisados e ao
contrrio dos que avaliam positivamente, foram realizados em instituies e/ou
l
sua implementao e, em alguns casos, pela forma como os benefcios so apropriados pela populao. A poltica de habitao oferece exemplos desses dois tipos.
De acordo Com os objetivos enunciados em sua legislao, o que foi oficialmente
apresentado como "uma poltica de habitao de interesse social voltada para as
camadas de baixa renda" transformou-se ao longo de sua implementao (devido
lgica de financiamento da prpria poltica) em uma poltica prioritariamente
voltada para as classes mdias e altas, ou, quando muito, para as parcelas de renda
mais alta entre as camadas de baixa renda. A poltica de remoo de favelas para
conjuntos habitacionais, por sua vez, devido dificuldade do beneficirio em assegurar o gasto com habitao em seu oramento, agravada pelas dificuldades de emprego e acesso a outras facilidades na proximidade dos novos ncleos residenciais,
contribuiu para a entrada subsidiada do favelado na especulao imobiliria, a rotatividade entre moradores de favela e de conjuntos habitacionais e a formao de
novos ncleos de favelas.
m qualidade dos servios prestados, por sua vez, aparece como um problema importante em todas as reas de polticas sociais estudadas, exceto nOS Fundos Sociais, obviamente, por suas caractersticas especficas.
Com menor grau de incidncia, h ainda cinco outros problemas. So eles:
o grau de privatizao dos programas, ou seja, sua implementao de forma a privilegiar interesses de grupos privados em detrimento do grupo supostamente beneficirio da poltica; a subordinao do programa poltica econmica ou a outros objetivos externos (rentabilidade, lucro, etc.); baixa participao dos beneflcirios, reais ou potenciais, nas diferentes fases do programa, a includa a inexistncia de canais institucionais atravs dos quais a populao possa se expressar,
encaminhar sugestes e demandas ou influir no processo de deciso ou implementao; centralizao, tanto na formulao , implementao e na organizao administrativa ou em outros aspectos relacionados ao programa, quanto no processo
poltico com repercusses diretas sobre estes, e uso poltico e/ou c1ientelstico
do programa, para fins eleitorais e/ou de apoio poltico.
Finalmente, um problema que diz respeito especificamente ao funcionamento dos programas sociais e que aparece com alta incidncia nos estudos analisados
o da falta de integrao entre as agncias na implementao dos programas.
Os estudos de avaliao apontam outros problemas mais especficos, difceis de se agregar em grandes categorias. Porm, interessante observar que a
prtica de policy-recomendaton no muito utilizada, o que confirma o carter
incipiente da pesquisa de avaliao stricto sensu. So poucos os estudos que apresentam de forma sistemtica as providncias necessrias para corrigir as distores
detectadas ou que apontam alternativas.
An61. a Co"I., Belo Horizonte, 1 (3): 107-127, let.fdez. 1966
119
critrios utilizados, como indicadores do grau de adequao entre os procedimentos metodolgicos e os critrios de avaliao, verificou-se que a maioria dos estu-
o piano Prioridades Sociais para 1985 derme como prioridade bsica, atendendo rea identificada como de maior carncia, a poltica de alimentao. A
implementao dessa poltica prevista, no entanto, atravs de reforo e/ou expanso de programas j existentes. Este fato, aliado constatao de que os programas nessa rea foram objeto de avaliaes sistemticas, justifica o tratamento
destacado dos principais resultados substantivos 'dos estudos voltados para a anlise desses programas. Ademais, a poltica nutricional, tal como definida pelo Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN), apresenta alto grau de
homogeneidade e complementaridade entre os programas que a compem. Prope atuar conjugada e simultaneamente em duas linhas bsicas: na suplernentaAnl. CcnJ., Belo Horizonte, 1 (3): 107.127, nt./dez. 1986
121
j de si modestas, a sua extenso se deu, de maneira geral, em detrimento da qualidade dos alimentos fornecidos. Por outro lado, a distribuio de alimentos - o
exemplo conspcuo o da merenda escolar - deu-se de forma a reforar desigualdades existentes, uma vez que se concentrou nas reas centrais das zonas urbanas
em detrimento das populaes da zona rural e das reas perifricas urbanas.
Por sua vez, a diretriz bsica de distribuio de alimentos in natura tambm
no foi observada pelos principais programas de suplementao alimentar: Programa
de Complementao Alimentar (PCA), Programa de Nutrio e Sade, (PNS) e Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE). Predominou o uso de alimentos de
sofisticado grau de processamento industrial, adquiridos nas grandes empresas industriais e nas regies produtoras do Centro-Sul do Pas. Este fato, alm de contrariar a diretriz de observao dos hbitos alimentares da populao, gerando a sua
no aceitao e/ou m utilizao, compromete os objetivos de estmulo e apoio aos
pequenos produtores locais de alimentos. Este resultado atribudo, em parte,
centralizao, pela Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL), da tarefa de aquisio de alimentos e abastecimento dos programas. Esta centralizao, aliada
incapacidade empresarial, apontada, tambm, como responsvel pela ineficincia
observada nesses processos que so realizados a custos altssimos, consumindo a
quase totalidade dos recursos dos programas.
Neste trabalho, procuramos sistematizar os objetivos, os critrios e os modelos de avaliao de politicas sociais. Enfatizamos, inicialmente, a necessidade de
ampliar e sistematizar os estudos de avaliao polftica, isto , aqueles que se voltam
para a aferio do grau de consistncia entre os objetivos sociais, os princpios de
An61. Conl., a.lo Horizonte, 1 (3): 107-127, set.Il:le.z. 1986
123
justia e, claro, os meios a serem usados.v Mostramos, tambm, o "estado das artes" na rea das pesquisas de avaliao de polticas sociais.
Com base nesses trs pontos acreditamos ter montado um quadro analtico
capaz de balizar o debate sobre o "Prioridades 85" e, quem sabe, sobre a poltica
social brasileira, em termos gerais.
Pela envergadura dos propsitos explicitados no "Prioridades 85" e na consolidao no novo PND, podemos, nesta apreciao preliminar, adiantar que o seu
sucesso depende em parte da capacidade poltica dos seus promotores em liderar
compromissos sociais e de cobrar resultados. Que resultados devem ser cobrados?
Ou, que aspectos precisam ser avaliados?
Inicialmente, necessria uma avaliao poltica do programa social da Nova
Repblica, em que o essencial ser distinguir os programas que visam to-somente
atender a demandas reprimidas - suprimindo carncias, em alguns casos absolutas dos que pretendem algum tipo de impacto. obvio que atender carncias to dra6 Referimo-nos a trabalhes tais como os realizados por Abranches (1985) entre outros.
124
mticas certamente ter algum impacto; porm este to previsvel que certamente
dispensa estudos de avaliao.
A avaliao poltica ora proposta deve, pois, contemplar as seguintes indagaes:
a)
b)
desses programas?
d)
- Qual o potencial de efetividade de cada um, e do conjunto, dos proprogramas sociais declarados prioritrios?
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