ESTUDIOS

EL ESTADO

UNITARIO

LAS FORMAS DE ESTADO Y FORMAS DE GOBIERNO. DISTINCIN ENTRE

LAS FORMAS DE GOBIERNO, LAS FORMAS JURDICAS DE ESTADO Y
LAS tLLAMADAS FORMAS POLTICAS DE ESTADO

SUMARIO :

A) Introduccin.B) Formas de Estado y regmenes polticos.Q Las formas de Estado

propiamente dichas o formas jurdicas de Estado.D) El Estado unitario. Concepto
y clases: a) Clases de Estados unitarios, b) Centralizacin y descentralizacin.
E) Autarqua, autonoma y Estado^miembro. Concepto y diferencias.F) La hurgue*
sia, la Revolucin francesa y el Estado unitario centralizado.G) El Estado unitario
centralizador.H) 1 Estado contra los grupos sociales. I) La democracia pluralista
exige la descentraliaflcin.J) Anacronismo del Estado unitario.

A)

I N T R O D U CX I N

Con la expresin formas. de gobierno se suele indicar la recproca posi'

cin en que se encuentran las diversas instituciones y rganos constitucionales
del Estad-O'sujeto, tomando el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es
propio como elemento constitutivo del Estado, segn la teora clsica del Estado,
sino en otro ms estricto que significa slo el conjunto de las principales instituciones estatales, superando, por consiguiente, el sentido ulterior restrin
gidsimo que se refiere slo a los rganos colocados en los departamentos del
Poder ejecutivo, por ejemplo, el Gobierno de la Repblica. As, ya es po-y
sible deducir la diferencia intrnseca con la nocin de formas de Estado, relativa, en cambio, a la posicin recproca en la cual vienen a encontrarse los
tres elementos constitutivos de Estado (territorio, pueblo y Poder), todo esto
siempre movindose en el campo de la conocida teora clsica del Estado. Con.
la expresin formas de gobierno (gobierno = conjunto de instituciones guber^
namentales) apuntamos a la tipologa de la estructura gubernamental = gobiernos parlamentario, presidencial y de asamblea. Lucas Verd lo denomina swtemas de gobierno para diferenciarlo de lo que l tipifica como formas de
9

J U A N F E R R A N D O BAD1A

'.

" ,. "

gobierno, tomando este vocablo en su sentido ms restringido, que apunta

tan solo a la suprema magistratura del pas, verbigracia, al carcter electivo
o no electivo del Jefe del Estado.
La doctrina ha intentado siempre encuadrar dogmticamente dice Bis'
caretti di Ruffa las distintas formas de gobierno en clasificaciones sistemticas para determinar al respecto... aproximaciones significativas entre los
diferentes tipos histricos ofrecidos por la realidad. Sin embargo, puesto que
slo una caracterstica... puede aceptarse como criterio discriminador de cada
clasificacin, est claro que cada una de las mismas (para adoptar un significado .concreto) debe presuponer que todas las dems caractersticas no exa*
minadas'son, por lo menos, en'lneas generales, comunes entre ellas (por ejemplo: una aproximacin ntrela forma faranica y la inglesa contempornea
no tendra relieve alguno; es mucho ms semejante a esta ltima, considerada
en su complejo ordenamiento, la Repblica italiana parlamentaria actual).
Puesto que parece imposible trazar una clasificacin tan completa que contenga a.todas las diversas formas histricas (y, a propsito, habra que reconocer que realmente no : puede llegarse ms que a una descripcin de algunas
formas tpicas, en las cuales otras se han ido inspirando, segn Crosa), l tarea
parece realizable, limitndose a un perodo histrico dado o; ms exactamente
an, a una "particular forma d Estado (dentro de la. cual se presupone,.' en
consecuencia, un extenso fondo comn de caractersticas esenciales) (i).
El problema de la clasificacin de las formas de gobierno se conecta, pues,
con la determinacin previa de las principales formas de Poder poltico, y, en
particular, con el de la configuracin del Estado. Nos explicamos: Hemos
expuesto en trabajos anteriores que las formas histricas del Poder poltico
eran tres: Poder annimo, Poder individualizado y Poder estatal (2); tambin
hemos expuesto que el Poder, en cualesquiera de sus versiones histricas, era
uno de los dos -elementos de - la relacin poltica: el otro eran los gobernados.
Tambin hemos escrito y analizado en otra parte (3) que tanto el Poder como
ios gobernados se vertebraban en instituciones y estructuras: estructuras de
los gobernantes y de los gobernados. Para la teora clsica del Estado (cuyos
tres elementos esenciales son: territorio, pueblo y Poder) las formas de gobierno apuntan tan slo o al gobierno supremo de la nacin en su acepcin
(1) Vid. P BiscARETn DI RFPiAs Derecho constitucional,
d o n de P. LUCAS V B R D . Ed. Tecnos, Madrid,

traduccin e introduc-

1973, pgs. 023-224. Vid. P. LUCAS

VERD: Curso de Derecho Poltico, vol. II, Madrid, 1974, pgs. 210-227.
(2) Vid. J. FERRANDO BADA: Las formas histricas de poder poltico y sus legitimidades,
(3)

en REVISTA DE ESTUDIOS POLTICOS, nm.

Vid. J. FERRANDO BADA : la

democracia

ginas 103-105 y sigs.

10

138, Madrid,

en transformacin,

1964.
Madrid,

1973, p-

EL

ESTADO UNITARIO

is: estricta-^- o la tipologa ~ de la estructura gubernamental = sistema de go.tierno, en terminologa de Lucas Verd, marginando los otros elementos constitutivos del Estado. Nosotros partiremos de otros supuestos. Para nosotros
el concepto de Estado tal y como se expuso anteriormente queda limitado al Poder poltico institucionalizado jurdicamente, despreocupndonos de
los otros dos elementos clsicos de la teora del Estado: territorio y pueblo.
~Y partiendo de esta acepcin estricta de Estado digamos que la estructura gubernamental se integra de pluralidad de instituciones polticas y que,
por tanto, al referirnos a las. formas de gobierno en el marco ya de
nuestra concepcin del Estado, podemos apuntar a dos realidades: una
acepcin amplia de las formas de gobierno, la que se refiere a la diversa interrelacin de las diferentes instituciones gubernamentales dando lu'
gar entonces a las formas de gobierno en funcin, de la relacin que existe
entre las distintas instituciones gubernamentales: gobierno de asamblea, presidencial y parlamentario; y, otra acepcin estricta de las formas de gobierno, la que apunta a la suprema magistratura del pas. En esta ltima acepcin ser asumida la teora de las formas de gobierno cuando se habla o escribe de las formas de gobierno en funcin de la Jefatura de Estado: Monarqua y Repblica.
La teora de las formas de gobierno, tanto si nos movemos en el campo
<e. la teora clsica del Estado la sustentada por la mayora de los constitucionalistas como si lo hacemos partiendo de nuestra concepcin del Estado,
se ha de diferenciar de la teora de" las formas jurdicas del Estado que expondremos posteriormente como de la llamada teora de las formas polticas del Estado que para nosotros es equivalente, esta ltima, a nuestra teora de los sistemas y regmenes polticos, que hemos expuesto en nuestro
trabajo: En torno a los conceptos de sistemas y rgimen (4).
. Aqu, y ahora hechas estas aclaraciones, nos limitaremos a la exposicin de las formas jurdicas de Estado o formas de Estado propiamente dichas,
ya que todo lo que se expondr en este trabajo se limitar a uno de los trminos del binomio poltico: al Poder, y al Poder estatal; mientras que con
la expresin formas polticas de Estado se apunta tanto a los gobernantes
-como a los gobernados y, por tanto, al rgimen o sistema poltico en el sentido ya definido en nuestro trabajo ya citado. Por eso no se puede hablar de
formas polticas de Estado desde el momento que, en esta expresin, quedan
abarcadas las estructuras de los gobernantes y la de los gobernados, y no tan

(4) Sobre la distincin entre sistema y rgimen poltico, vid. J. FERRANDO BADA:
En torno a los conceptos de sistema y rgimen, en Atintida, nm. 39, Madrid, 1969.

11

JUAN TORRANDO BADIA

slo la de los primeros. Por eso rechazamos la expresin formas polticas de

Esctado y la sustitumos por la de sistemas ( = tipos ideales de organizacin
poltica) o regmenes polticos (formas concretas de organizacin poltica de
una sociedad). Detengmonos un poco ms en la distincin entre formas jur*
dicas de Estado y formas polticas de Estado o sistemas y o regmenes po
Uticos.

B)

FORMAS DE ESTADO Y REGMENES POLTICOS

Paolo Biscaretti di Ruffa plantea temticamente el problema de la dasi'

ficacin de los sistemas contemporneos. La terminologa que usa para deno~
minar algunas realidades polticas no es la misma que, segn se indic, adop*
tamos nosotros. Pero su teora es un buen testimonio de lo que hoy opinan:
al respecto bastantes constitucionalistas.
Biscaretti distingue entre formas de Estado y formas de gobierno:
a) Las formas de Estado estn determinadas por la posicin queocupan y las relaciones que guardan entre s el Gobierno, el pueblo
y el territorio: los tres elementos constitutivos del Estado.
b) La forma de gobierno est determinada por la posicin que
ocupan y las relaciones que guardan entre s los diversos rganos
constitucionales del Estado.
No es posible dice Biscaretti estudiar en abstracto las formas de go~
bierno. Para que todas y cada una de ellas adquiera su verdadero perfil hay
que considerarlas en el marco concreto de una forma determinada de Estado.
Un fondo comn de caracteres esenciales resulta imprescindible. La tarea
previa, por tanto, es clasificar las diferentes formas de Estado.
Veamos:
I. Hasta I 9 I 8 la doctrina sealaba tres formas fundamentales de Estadot
el Estado patrimonial, el Estado de polica y el Estado de Derecho.
El Estado patrimonial fue la organizacin tpica de la poca
feudal que, como expusimos en otros trabajos, no era para nosotros
un Estado: confusin entre las potestades pblicas y los derechos
patrimoniales, falta de garanta para las libertades, pactos de vasallaje, etc.
El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renac.
12

EL ESTADO UNITARIO

miento hasta la Revolucin francesa. Se llama tambin Estado absoluto. Diferenciacin entre derechos pblicos y derechos privados,
razn de Estado, un pueblo de subditos (no de ciudadanos).:
suprema lex, regs voluntas. Nos hallbamos como indicamos en
nuestro trabajo citado en el nacimiento del llamado propiamente
Estado.
El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace
con la Revolucin francesa. Sus notas definitorias son las siguientes:
gobierno constitucional, divisin de poderes, plena garanta de los
derechos pblicos subjetivos; en suma: frente al gobierno de los
hombres el gobierno de la ley.

Esta ltima forma de Estado, el Rechtsstaat, est lograda, segn BiscarettL

gracias a tres aportaciones nacionales: la inglesa, la francesa y la norteamericana, a) De Inglaterra el Estado de Derecho recibi la experiencia de una
Monarqua constitucional, un Parlamento con dos Cmaras, un Jefe de Estado
irresponsable y unas libertades civiles dotadas de tutela jurisdiccional, b) Fran
cia le leg la doctrina de la divisin de los poderes y el postulado de la soberana nacional, c) Los Estados Unidos contribuyeron, por su parte, con el
ejemplo de un control judicial de la constitucionalidad de las leyes y una estructura federal del Estado.

II. Entre I 9 I 8 y i93-, en los veinte aos que separan el fin de una gran
guerra y el comienzo de otra, dos grupos de Estados se distinguen: los demo*
crticos y los autoritarios. A partir de i9-45 una tercera clase se aade: las
llamadas democracias progresivas, mientras que los regmenes autoritarios
quedan arrinconados en unas cuantas pocas zonas geogrficas, perdiendo
da a da relieve poltico. (Pinsese en el caso reciente de Portugal.)
Para Biscaretti, por tanto, tres son las formas de Estado hoy existentes:
los Estados de democracia clsica, los Estados autoritarios y los Estados de
democracia progresiva.
El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxima identificacin de gobernantes y gobernados. Su
principio jurdico puede resumirse en este aforismo: Gobierno de
la mayora respetando los derechos de la minora; el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como tcnica de la libertad.
El Estado autoritario est inspirado por el postulado de que
ciertas minoras (lites) son superiores a las masas y que el jefe posee
13

JUAN FERRANDO BADIA

'
.

:
;

cualidades excepcionales que 16 eleven sobre todos los ciudadanos^

Se tiende, en consecuencia, a la concentracin de poderes en el jefe
a la abolicin de los procedimientos electorales, o de sus garantas;
s reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc. El principio jurdico del Estado autoritario se condensa en esta frmula:
El inters de la colectividad, interpretado autoritariamente por el
ms capaz, debe prevalecer sobre los intereses singulares, su derecho constitucional se articula como tcnica de la autoridad.
El Estado de democracia progresiva o democracia socialista
se apoya en el dogma de que los factores econmicos-sociales tienen,
un primado absoluto sobre las normas jurdicas. En el mbito xapitalista argumentan sus tericos los temas constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de divisin de poderes, de garanta de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta, que
en la base de todas esas cuestiones formales se encuentra un hecha
real; la desigualdad social y econmica. Este hecho bsico es el que
hay que atacar: en una primera fase revolucionaria el Estado seguir siendo un instrumento de fuerza (con la dictadura del proletariado); en una fase final se alcanzar el Estado verdaderamente democrtico, es decir, un sistema de vida comunismo sin Estado.

El derecho constitucional del Estado de democracia socialista o progresiva

tiene, pues, un valor secundario: es un simple instrumento para realizar la
revolucin social. Ni tcnica de la libertad, ni tcnica de la autoridad. Tcnica pura y simple (5).
He aqu comenta Jimnez de Parga las tres "formas de Estado" que
Biscaretti seala en el actual momento poltico. En realidad son ms que
formas de organizar el Estado. En todas ellas se hace alusin a la totalidad
de la vida poltica.)) En todas ellas se incluyen los dos trminos de la relacin poltica: gobernantes y gobernados, a lo jurdico y a lo metajurdico; ert
todas ellas se considera directamente la solucin dada, de hecho, a los problemas polticos. Biscaretti no formula, desde luego, una tipologa constitucional. Segn nuestra concepcin, la exposicin de Biscaretti di Ruffia es una
tipologa de los regmenes polticos contemporneos. Y como tal queda al
margen del presente trabajo (6).
Tras esta distincin hecha como se ha visto entre formas jurdicas de

(5) Vid. P . BISCARETTI DI RUFFIA: Derecho constitucional, cit., pgs. 223-234.

(6) Sobre la tipologa de los sistemas polticos actuales, vid. J. FERRANDO BADA:

L democracia en transformacin, cit.

14

EL ESTADO UNITARIO

Estado y sistemas o regmenes polticos o impropiamente llamadas formas

polticas de Estado cuya exposicin sinttica, siguiendo a Biscaretti di Ruffa, ha sido la realizada por Jimnez de Parga, y que nosotros, por economa
de trabajo, hemos transcrito (7), dejaremos para otra ocasin la exposicin de
las tipologas clsicas y contemporneas de los sistemas polticos y la de los
diversos criterios de clasificacin utilizados por los autores, y el criterio segu'
do por nosotros al respecto (8). ,
.
.

C)

LAS FORMAS DE ESTADO PROPIAMENTE DICHAS O FORMAS

JURDICAS DE ESTADO

Segn Burdeau, en la clasificacin de las formas de Estado caben dos puntos de vista posibles: poltico, uno, y, jurdico, el otro. Si aplicamos el criterio poltico o ideolgico desembocaremos en la tipologa de Estado liberal,
socialista, autoritario, e t c . , que, como se expuso, no eran propiamente formas de Estado, sino sistemas polticos; si, por el contrario, el criterio seguido
en la clasificacin de las formas de Estado es el jurdico se est apuntando
a la estructura interna del Poder estatal. Segn que este Poder tenga
un titular nico o tenga mltiples centros de poder desembocaremos en las
formas jurdicas de Estado que, a continuacin, expondremos (9).
A este respecto, dice Biscaretti di Ruffa:
Partiendo de otros puntos de vista es decir, del no poltico, est
claro, sin embargo, que puede an llegarse a ulteriores distinciones de formas
de Estado, las cuales, aunque de por s parezcan menos significativas que
las anteriores, tienen considerable alcance.
As, por ejemplo, se podr distinguir un Estado unitario de otro complejo, segn el ordenamiento jurdico estatal se presente simple en su estructura o bien como resultado de la ntima unin de muchos ordenamientos
jurdicos estatales, originando los llamados Estados de Estados (cuya forma
moderna est constituida por el Estado federal). Y es evidente que tal contraposicin conviene no slo al elemento gobierno (que se manifiesta dife(7) Vid. M. JIMNEZ DE PARGA : Regmenes polticos contemporneos, Madrid, 1973,

pginas 128-131.
(8) Aunque tenemos en proyecto inmediato la publicacin de un libro titulado La
ciencia poltica como sistema, a publicar por la Editorial Tecnos, en el que expondremos
nuestro criterio de clasificacin de los sistemas y regmenes polticos, sin embargo puede verse, en embrin, una aproximacin al tema en nuestro libro La democracia en
transformacin, cit., pgs. 109*123.
(9) Vid. G. BURDEAU E Institutions politques et droit consttutonnel, Pars, 1971,.
pginas 47-48. .
.
.'

15

JUAN FERRANDO BAD1A

tentemente en las dos hiptesis), sino tambin a los restantes elementos del
pueblo y territorio (llamados, en el segundo caso, a formar parte, al mismo
tiempo, de ms ordenamientos estatales).
E1 Estado unitario puede, a su vez, presentarse en formas distintas, segn
la descentralizacin de funciones realizadas respecto a los ordenamientos jurdicos territoriales menores en l comprendidos (descentralizacin autrquica
frente a la meramente burocrtica, es decir, relativa a las respectivas atribuciones de los rganos centrales y locales de la Administracin estatal). En
consecuencia, junto al Estado centralizado podr darse uno descentralizado
hasta llegar a la descentralizacin constituonalmente garantizada (como la
regional italiana) (10).
Teniendo en cuenta la estructura interna del Poder estatal siguiendo el
criterio jurdico en la tipificacin de las formas jurdicas del Estado y partiendo de nuestra definicin de Estado como Poder poltico jurdicamente
institucionalizado, hemos de concluir que segn sea el tipo de estructura
interna institucionalizada jurdicamente surgirn unas u otras formas jurdicas
de Estado: tipologa jurdica del Estado, es decir, Estado unitario, federal
y regional.
El Estado sociolgicamente hablando son los gobernantes es una de las
dos ruedas (la otra son los gobernados) de todo sistema o rgimen poltico.
Todo Estado se dijo tiene una estructura interna que lo tipifica: puede
integrarse por un solo centro decisorio constituyente y legislativo = Estado
unitario; o por mltiples centros decisorios constituyentes y legislativos = Estado federal; y, por ltimo, el Estado regional, la tercera forma jurdica de
Estado, que est integrada por mltiples centros decisorios polticos, es decir,
por una parte, existe el poder poltico constituyente nacional, que tiene lgicamente tambin sus competencias legislativas establecidas por la Constitucin, y, por otra parte, existen las regiones otros centros de decisin poli'
tica con competencias exclusivamente legislativas concedidas por la misma
Constitucin. Las regiones son entes dotados de autonoma legislativa y que
tienen una personalidad jurdica diversa de la del Poder poltico central. Son
entes estatales, en cuanto que entendemos por Estado regional un sistema
vertebrado de pluralidad de centros de decisin polticoAegislativa y jurdu
comente normativizados. El objeto central del presente artculo no es las
formas jurdicas de Estado, es decir, las formas de organizacin jurdica del
Estado, sino tan slo la exposicin minuciosa del Estado unitario y su actual
transformacin en Estado regional.

(10) Vid. P. BISCARETTI DI RUFFIA : Derecho constitucional,

16

ct., pgs. 233-234.

.EL

D)

ESTADO UNITARIO

E L ESTADO UNITARIO. CONCEPTO Y CLASES

Cuando un Estado posee dice Prlot slo un centro de impulsin po

ltica y un conjunto nico de instituciones de gobierno, constituye un Estado
simple o unitario. Un buen nmero de estructuras polticas actuales responden a esta forma, en la que el poder pertenece, en la totalidad de sus atributos y funciones, a un titular que es la persona jurdica estatal. Todos los
individuos colocados bajo su soberana obedecen a un solo Poder, viven bajo
el mismo rgimen constitucional y estn sujetos a un orden jurdico comn.
La denominacin Estado unitario escribe Prlot se justifica porque
en esta forma poltica el Poder es uno en su estructura, en su elemento hu'
mano y en sus lmites territoriales.
a) La organizacin poltica es nica porque consta slo de un
aparato gubernamental que lleva a cabo todas las funciones estatales.
Tambin el ordenamiento constitucional es nico.
b) La organizacin poltica abarca una colectividad unificada
considerada globalmente, sin tomar en consideracin las diferencias
individuales o corporativas. Las decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual {homogeneidad del
poder).
c) La organizacin poltica cubre todo el territorio estatal de
un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas
entidades locales ( n ) .
Al Estado unitario, as concebido, no se le debe confundir con lo que con
K. Loewenstein denominaramos sistema autocrtico o como tambin les
denomina Prlot formas polticas monocrticas (12).
En efecto: la unidad .monocrtica supone una concentracin de poder en
manos de uno o de unos pocos individuos, mientras que el Estado unitario
es compatible con la separacin de .poderes y con la existencia de una pZwralidad de rganos que ejercen el poder unitario del Estado. El sistema autocrtico, que niega toda limitacin de fines a los gobernantes, nada tiene que
ver con la estructura simple o compleja del Estado, sino con la extensin de
{11) Vid. M. PRLOT: Institutons politques et droit consttutonnel,. Pars,. 1972,
pginas 234.

(12) Cfr. K. LoflWENSTEIN: Teora de la Constitucin, traduccin y estudios a la

obra por A . GALLEGO ANABITARTE, Barcelona, 1964, pgs. 422-439 y 456-466; M. PRLOT : Institutons politiques, cit., pgs. 108-133.
. - . . . .

17

JUAN FERRANDO BAD1A

su accin sobre los individuos y las colectividades. El que los regmenes

autocrticos (verbigracia, autoritarios, como el fascismo y el nacionalsocialismo) hayan superpuesto la monocracia, el totalitarismo y la centralizacin
(de hecho, mediante el vnculo del partido nico), obedece a la necesidad de
su propia lgica poltica, y no a una contingencia histrica.
La forma poltico-estatal unitaria, por el contrario, ha respondido a una
exigencia histrica. Las sociedades, por razones histricas conocidas, han necesitado de una organizacin y un fin comn; han tendido hacia su unidad
jurdica. El problema radica en concretar el nivel que debe alcanzar esta uni'
dad. Las monarquas absolutas han sido el centro en torno a las cuales se han
ido formando las naciones.

a) Clases de Estados unitarios

El Estado unitario es compatible con una descentralizacin que conceda
cierta independencia a las colectividades locales, sin alcanzar una autonoma
total. Ello permite configurar ciertas formas complejas de Estado unitario en
contraste con su manifestacin simple.
El Estado unitario simple implica la unidad de la estructura administra'
tiva junto a la poltica. Adopta la figura piramidal con toda su pureza: las
rdenes descienden desde el vrtice {la capital) hasta la base (los municipios
ms insignificantes), a la vez que los recursos naturales, econmicos y humanos ascienden de la base al vrtice. En toda su sencillez, esta estructura es
meramente ideal e irrealizable: un Estado en el cual ninguna entidad inferior poseyera rganos propios, sera el Estado unitario por excelencia. Salvo
a lo relativo a la gestin de su eventual propiedad privada, las colectividades
inferiores no seran sino los resortes de la competencia territorial de los rganos del Estado. La centralizacin sera absoluta.... Pero, en la realidad, no
existe un Estado tan centralizado... abstraccin hecha de aquellos Estados minsculos en los que las entidades locales menores no tienen cabida.
La accin de la des concentracin y de la descentralizacin administrativa
y o poltica alteran considerablemente la fisonoma del Estado unitario, dando
origen a una gran variedad de formas jurdicas que oscilan entre el Estado
federal, el Estado regional, el Estado unitario simple o totalmente centralizado y el Estado unitario complejo (13).
Estados unitarios complejos son aqullos que comportan tan slo una descentralizacin administrativamente, pues, en un plano poltico, la descentra(13) Vid. M. PRLOT: lnsttutions politiques, cit., pgs. 238-243.

18

EL ESTADO UNITARIO

lizacin constitucional o legislativa nos llevara a una forma poltica federal o

regional.
Para mejor comprender la tipologa del Estado unitario y diferenciarlo
del Estado regional y del federal nada ms conveniente que explayar los
conceptos de autarqua, autonoma y de Estado'miembro, pero antes expongamos los conceptos de centralizacin y descentralizacin.

b) Centralizacin y descentralizacin
Conceptos generales.Uno de los mayores problemas que deben resolver
quienes organizan el aparato poltico o colectivo de un Estado afirma Eisenmann consiste en decidir, para cada actividad estatal, si debe ser confiada
a los mismos agentes para todo el Estado, o bien a agentes diferentes para
las distintas fracciones del propio Estado. En estos trminos se plantea el
problema de la centralizacin y descentralizacin (14).
El problema de la centralizacin o de la descentralizacin de los Estados
es el problema del carcter central o no central de sus rganos, y se condensa
en esta alternativa: rganos de competencia personal ilimitada o total, u rganos de competencia personal limitada o parcial.
El adjetivo central implica que el rgano a que se aplica constituye un
centro (no que est en el centro): el centro jurdico de una colectividad o
de un grupo humano. Es decir, la competencia del rgano central irradia hacia todos y cada uno de los individuos que componen la colectividad, sin
distincin. En cambio, un rgano cuya competencia se limita a una fraccin
de esa colectividad no es un centro unitario y comn a todos sus miembros,
sino a una parte de ellos, de manera que la existencia de una pluralidad de
estos rganos supone la de una pluralidad de centros en la colectividad. En
suma, centralizacin significa centro nico, unidad de centro; descentraliza*
cin, centros mltiples, pluralidad de centros. El Estado centralizado posee
un aparato gubernamental unitario sobre la colectividad a la vez que el
Estado dencentralizado lo posee dividido.
Centralizacin.Son centralizadas todas aquellas actividades cuya direccin corresponde a un rgano central, es decir, nico para todo el Estado. En
consecuencia, centralizacin equivale a la unidad del Estado resultante de la
atribucin de cada una de las actividades fundamentales a un rgano nico.
El fenmeno de la centralizacin, afirma Prlot, posee un alcance ge(14) Vid. ElSENMANN: Centralisaton
siguientes.

et descentrlisation,

19

Pars, 1948, pgs. 235 y

JUAN FERRANDO BADIA

heral, no slo poltico y administrativo, sino tambin sociolgico. Se le

puede considerar "natural" segn Prlot, pues la tendencia hacia la unidad se observa, no slo en el Estado, sino en todo' ser viviente. En el organismo animal, el cerebro ordena la actividad del cuerpo; en el organismo social, el poder central dicta las rdenes que movilizan todos los sectores d
la comunidad.
La integracin se manifestar, pues, a travs de la institucin de un centro de atraccin que querr someter primero y absorber, despus, a todos
los dems centros. El movimiento centralizador suceder a un proceso de
coordinacin, despus a uno de subordinacin y, finalmente, a uno de sustitucin. El poder central dominar a los poderes locales o particulares: provinciales, municipales, profesionales, etc.. Asegurar su autoridad mediante
un adecuado procedimiento de intervencin. La centralizacin se tipifica de
esta manera como la primaca del Estado-sujeto sobre el Estado-sociedad, gracias al monopolio que aqul se atribuye de satisfacer las necesidades del
pas por medio de sus propias decisiones y de sus propios agentes (15). En
cuanto realizacin de la unidad estatal, la centralizacin es, pues, un fenmeno muy general y muy antiguo. El Estado afirma Hauriou no surge
del contrato social (Rousseau) ni del poltico (Locke), sino que el fundamento
jurdico de un Estado reside normalmente en una fundacin acompaada de
adhesiones. La fundacin por el tiempo se transforma en una institucin
que implica un consentimiento habitual. La constitucin juridiza el hecho
social del agregado humano institucionalizado {16). Y la centralizacin de fado
o de ture ha servido para el nacimiento del Estado moderno.
En resumen, la centralizacin como veremos ms adelante es un
proceso correlativo a la misma formacin del Estado. Desde que aparece
un jefe con poder sobre un territorio y poblacin concretos nace fatalmente
un proceso centralizador. Casi todos los fundadores de los Estados modernos
reyes, capitanes, juristas, etc. han sido centralizadores..., todos se han
forzado para poner fin a la diversidad de centros de poder que existan durante la poca feudal (sociedad sin Estado), y para reducir a la unidad la
compleja variedad del mundo medieval. De ah que la primera manifestacin del Estado aparezca como la reunin, en manos de una autoridad nica,
de todos los poderes' del orden temporal para hacer del mismo una unidad

' (15) Vid. M. PRLOT : nstitutions politiques, cit., pgs. 236-237.

(16) Vid. A. HAURIOU: Droit constitutionnel et nstitutions politiques, Pars, 1970,
"pginas 126-133. Existe versin castellana realizada" por J. -A. GONZLEZ CASANOVA.
Ed. Ariel, Barcelona, 1971.
'20

EL

ESTADO UNITARIO

poltica completa: legislativa y judicial, diplomtica y militar; jurdica y.

econmica {17).
La concentracin, no obstante su fundamento histrico natural, puede conducir a extremos desastrosos. Tocqueville ha sido uno de los crtieos ms duros de la misma. Las sociedades aristcratas contienen cuerpos intermedios o cuerpos secundarios, como dira Montesquieu, que se
interponen entre el pesado Estado y los individuos. Las sociedades democrticas escribe Chevallier exponiendo a Tocqueville se basan en
la idea contraria de un poder nico y central, que se ejerce sin ntermediano y se abate con todo su peso sobre los individuos; entre el Estado y el individuo, nadie, ninguna "sociedad parcial" (as lo quera el Con'
trato social de Rousseau, as lo quiere la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789). Las sociedades igualitarias tienden al
poder nico y central. Pero, frente a este gran poder que impone a todos las
mismas leyes, el individuo se siente pequeo e indefenso; la idea aristocrtica de poderes intermedios es sustituida por la idea del derecho omnipotente y, por decirlo as, nico de la sociedad...; por la unidad, la ubicuidad,
la omnipotencia del poder social, la uniformidad de sus reglas. La centralizacin se presenta a Tocqueville como la asfixia mortal de la libertad. La
centralizacin absoluta traera como resultado un despotismo q u e / a diferencia de las tiranas antiguas que slo pesaban sobre algunos, se impondra a
todos. El despotismo de estilo antiguo expone Chevallier era violento,
pero restringido. El de maana, sera dice Tocqueville "ms extenso y
ms suave, y degradara a los hombres sin atormentarlos"'. No sera violento comenta Chevallier ni siquiera cruel, ms que en raros momentos:
los de los grandes peligros (18). Por encima de una muchedumbre innumerable de hombres semejantes e iguales... dice Tocqueville se eleva un
poder inmenso y tutelar, que es el nico que se encarga de asegurar sus goces
y de velar por su suerte. Es absoluto, detallado, regular, previsor y suave. Se
parecera al poder paterno, si, como ste, tuviese por objeto preparar a los
hombres para la edad viril; pero, por el contrario, no persigue ms que fijarlos irrevocablemente en la infancia; le gusta que los ciudadanos gocen, con
tal que no piensen ms que en gozar. Trabaja gustosamente para su felicidad,
pero quiere ser su nico agente y su nico arbitro; provee a su seguridad,
prev y asegura sus necesidades, facilita sus placeres, conduce sus principales

(17) Vid. M. PRLOT: Institutions politiques, cit., pgs. 237.

(18) Vid. J. J. CHEVALLIER: LOS grandes textos polticos desde Maquiavelo
hasta
nuestros das, traduccin de A. RODRGUEZ HuSCAR, Madrid, 1972, pgs. 247-250.

21

JUAN FERRANDO

BADIA

negocios, dirige su industria, regula sus sucesiones ... qu lastima que no

pueda quitarles enteramente la molestia de pensar y el trabajo de vivir! (i9).
La centralizacin ofrece una pluralidad de manifestaciones. Veamos algunos criterios de clasificacin:
a) Atendiendo su intensidad, la centralizacin puede ser pura o perfecta
e imperfecta o relativa.
La centralizacin pura o perfecta implica el ejercicio de una actividad,
de manera exclusiva y total, por un rgano o unos rganos centrales. Toda
decisin proviene del centro.
La centralizacin relativa supone, junto al rgano central que dirige la
actividad, la existencia de rganos no centrales que participan en la misma.
La superioridad del rgano o de los rganos centrales se manifiesta en la
autoridad jerrquica que ejercen sobre los rganos no centrales.
b) Con relacin a la unidad de la colectividad estatal, puede hablarse de
una centraliazcin personal y de una centralizacin territorial. La primera supone que no existe divisin gubernamental de la colectividad de diversas
funciones sobre la base de un criterio de orden personal (nacionalidad, raza,
religin, clase social, etc.); mientras que la territorial rechaza toda divisin
basada en un criterio de este orden (municipio, provincia, religin, etc.).
c) Tomando en consideracin el objeto a que se aplica la centralizacin,
adoptar tantas formas como funciones estatales existan: centralizacin cons'
tituciond, legislativa, administrativa, etc..
Normalmente, cuando se habla de centralizacin, sin concretar, quiere
expresarse la centralizacin administrativa, que refuerza la unidad poltica del
Estado. La Administracin unificada y jerarquizada, como luego veremos, al
sustituir a las Administraciones locales diversas y yuxtapuestas, facilita la unificacin poltica. El poder administrativo centralizado imprime as una direccin uniforme que implica tres elementos esenciales: i) Una concentracin
de poder desde el triple punto de vista de la fuerza pblica, de la competencia
tcnica y de las facultades de decisin y de nombramiento. 2) Una superposicin jerarquizada de autoridades y de los agentes ejecutivos; y 3) Una atribucin al superior de un poder jerrquico sobre el inferior (20).
Descentralizacin.Cuando la direccin de una actividad corre a cargo
de una pluralidad de rganos no centrales, nos encontramos ante un caso de

(19) A. DE TOCOUEVILLE : La democracia en Amrica (1855-1840), traduccin castellana for el Fondo de Cultura Econmica, Mjico, 1965, pgs., 236 y sigs.
(20) Vid. M. PRLOT: Institutions poUtiques, cit., pgs. 237-238.
22

EL ESTADO

UNITARIO

descentralizacin, o sea, ante una fuerza contraria al movimiento centralizador

que se ha calificado de natural.
Como dice Prlot, a partir del momento en que la autoridad poltica
logra un nivel de poder muy elevado, nace la fuerza descentralizadora que,
obedeciendo a motivos psicolgicos y exigencias reales, aspira a separar del
gobierno central una serie de atribuciones. La centralizacin tiende naturalmente a lo absoluto; organiza, desarrolla, ampla y multiplica los servicios. Pero llega un momento en que, a fuerza de acumular, se ve obligada
a abrir la mano so pena de perecer aplastada por el cmulo de asuntos concentrados. Al llegar a cierto nivel, la centralizacin produce un grave riesgo y
puede ser fatal para el mismo Estado, dando entonces origen al movimiento
contrario de descentralizacin que se impone ya sea por la va legal o
por medios violentos. La historia nos muestra ejemplos distintos de movimientos centralizadores y de fuerzas descentralizadoras {21).
Garrido Falla concibe la descentralizacin en funcin de los conceptos de
organizacin y de competencia. Si la tcnica de la organizacin consiste en
agrupar a los individuos especializados en una determinada funcin, la consecuencia ser la aprobacin de dicha funcin por los individuos encargados de realizarla; es decir, los individuos adscritos a una determinada funcin por razn de la especializacin se hacen competentes, y la totalidad
de las funciones por ellos realizadas constituirn su competencia. Cuando
en un Estado predomina la adscripcin de la realizacin de sus fines directos
e indirectos a las competencias de personas jurdicas distintas del Estado (administracin indirecta) nos hallamos ante un caso de descentralizacin, mientras que si esa adscripcin se realiza por rganos de la administracin directa
del Estado, entonces existe una estructura centralizada (22).
Mientras el Estado centralizado ofrece un cuerpo nico de servicios dependientes, un conjunto de agentes ejecutivos estrechamente subordinados y vinculados imperativamente a las rdenes recibidas, el Estado descentralizado presenta, segn Prlot, las siguientes caractersticas; i. Una pluralidad de
rganos de decisin y de centros particulares de intereses; z. Una direccin
de estas instituciones por autoridades propias, de carcter independiente o
semi-independiente {reflejado con frecuencia en el modo de su designacin);
y 3.0 Una sujecin de estas autoridades a un control cualificado (tutela) (23).
Otro concepto diferente al de centralizacin y descentralizacin es el de
desconcentracin. Duverger dice que la desconcentracin consiste en transferir
(21) Vid. M. PRLOT: lnstitutions politiques, cit., 240 pgs.
(22) Vid. F. GARRIDO FALLA: Administracin indirecta del Estado y descentraliza'
cin funcional, Madrid, 1950, pgs. 13 y sigs.
(23) Vid. M. PRLOT: lnstitutions politiques, cit., pg. 241.

23

JUAN FERRANDO BADIA

el poder de decisin de las autoridades centrales a los representantes locales

que nombran ellas mismas, y que son dependientes de las autoridades centrales. La diferencia con la descentralizacin es la ausencia de eleccin de las
autoridades locales. La diferencia con la centralizacin simple es que la decisin es tomada localmente y no en la sede central (24).
La desconcentracin no crea agentes administrativos independientes; se
limita a desplazar la sede de decisin: es siempre el mismo martillo se
ha dicho grficamente el que golpea, pero se acorta al mango.
La desconcentracin puede llevarse a cabo perfectamente en regmenes autoritarios (recurdense los mal llamados decretos de descentralizacin del segundo Imperio francs), pues excepto en los Estados muy pequeos, la centralizacin implica necesariamente la existencia de eslabones sucesivos y centros locales que representan a la autoridad central.
Conceptos afines.El confusionismo terminolgico reinante alrededor de
palabras afines a la idea de descentralizacin es considerable, no obstante significar conceptos distintos (desconcentracin) o especies de lo que podramos
llamar el gnero descentralizacin (autarqua, autonoma, selfgovemment, autoadministracin, etc.).
Nos referimos en primer lugar a las diferencias existentes entre descentralizacin y selfgovemment, por una parte, y, por otra, con el concepto de
autoadministracin. Posteriormente nos detendremos con detalle a exponer
los conceptos de autarqua, autonoma y el de Estado^miembro, conceptos
medulares para comprender lo que se entiende, respectivamente, por Estado
unitario descentralizado, Estado regional y Estado federal.
El selfgovemment es uno de los procedimientos de descentralizacin no
es el nico basado en la utilizacin de la idea de la representacin del administrado. Pero representacin no significa eleccin, pues si el selfgovemment
es un procedimiento para descentralizar, la eleccin no es sino un procedimiento para lograr la representacin. La esencia del selfgovemment debe centrarse en la intervencin en la Administracin local de aquellos que, frente
a la Administracin central, representan a los administrados locales.
ha autoadministracin tiene un significado netamente poltico, por lo que
Jellinek la estudi como una de las formas de organizarse el Estado. Se trata
de que la actividad, dentro de los lmites legales del Estado, es desarrollada
por una persona de Derecho pblico para conducir un crculo de negocios
bajo su propia responsabilidad, que no son ni la legislacin ni la jurisdiccin
(Peters).
(24) Vid. M. DUVERGER: Droit public, Pars, 1957, pg. 232.
24

EL ESTADO UNITARIO

Descentralizacin poltica y descentralizacin administrativa.La descentralizacin puede clasificarse paralelamente a la centralizacin, distinguiendo
los mismos tipos que, con relacin a sta, hemos citado anteriormente.
El problema ms importante a este respecto se refiere a si puede hablarse
realmente de descentralizacin poltica en el Estado unitario, lo que no ofrece
dudas con respecto a la descentralizacin administrativa. En efecto, la descentralizacin poltica y su sistema opuesto, la centralizacin, se refieren a
un supuesto distinto del que resuelve la descentralizacin administrativa. Atae la primera al grado de unidad poltica que se haya realizado en un determinado Estado, equiparndose normalmente al federalismo y al Estado regional y supone la traslacin de la autoridad de gobierno desde las unidades
o miembros ms elevados a los inferiores, con las tendencias a lograr el mximo de poder. La descentralizacin administrativa afecta slo a la organizacin de la Administracin pblica, lo que entraa tambin, como es lgico,
consecuencias polticas. Duguit neg expresamente la posibilidad de conciliar
la descentralizacin con el carcter unitario y la personalidad soberana del
Estado {25), tendencia que actualmente se halla desplazada tanto por la doctrina como por los textos positivos. El Estado descentralizado polticamente
se aproxima ciertamente al Estado regional y al federal en cuanto engloba
una serie de instituciones con personalidad jurdica, pero stas no aparecen
separadas polticamente del propio Estado ni poseen vida autnoma completa,
sino que dependen de la institucin central. Ms adelante nos detendremos
en estos extremos.
Para perfilar la verdadera naturaleza de la descentralizacin es preciso
considerar, de una parte, que el elemento unitario es el preponderante, pues
ninguna de las instituciones descentralizadas podran vivir por s solas, porque recibe parte de su existencia y de su subsistencia de la institucin central; pero, por otra parte, es necesario colocar el acento en el carcter pluralista de sistema, que, al lado de los elementos centrales, instituye otros focos
locales y corporativos. Aparece como dominante la institucin central, pero
de ella se desprende un cierto nmero de instituciones secundarias. Se trata
de una especie de coadministracin, que implica un reparto de atribuciones
entre las instituciones centrales y las perifricas.
En resumen, la descentralizacin, es, a la vez, creadora de instituciones y
limitadora de sus libertades. No se propone ir muy lejos en su marcha ha-

(25) Vid. L. DUGUIT: Traite de droit constitutonnel, vol. II, Pars, 1927, pginas 120 y sigs.

25

IUAN FERRANDO BADIA

cia la autonoma; se para en el camino. A pesar de atenuar la uniformidad

del Estado, respeta su carcter unitario (26).

E)

AUTARQUA, AUTONOMA Y ESTADO-MIEMBRO.

CONCEPTO Y DIFERENCIAS

Despus de haber analizado los conceptos de centralizacin y de deseen'

trdiacin meollo del Estado unitario centralizado o simple y del descentralizado y expuestas las diferencias entre la idea de descentralizacin y sus
conceptos afines, creemos oportuno para el posterior desarrollo de este trabajo analizar minuciosamente los conceptos de autarqua base del Estado
unitario descentralizado, de autonoma esencia del concepto del Estado
regional y del Estado miembro, quicio en torno al cual gira el Estado federal. Vemoslo:
Introduccin.El carcter y el objeto que nos hemos propuesto estudiar,
como tambin la naturaleza jurdica de la teora de las formas de Estado, pro'
pamente dichas, nos empujan a buscar en el campo estrictamente jurdico elementos que nos permitan encontrar una definicin jurdica de autarqua, autonoma y de Estado-miembro. Basndonos en ellos, analizaremos si existen o
no diferencias esenciales entre esos trminos. Si existen, nos apartaremos de
(26) La doctrina tradicional italiana distingue tres clases de descentralizacin: jerrquica, institucional y autrquica; vid., a este respecto, A. AMORTH: 11 problema
dlla struttura dello Stato in Italia, Como, Miln, 1945, pg. 19.
Para VlRGA existen slo dos especies de descentralizacin: la burocrtica, que
implica una transferencia de potestades deliberativas de los rganos centrales a los
rganos locales, y la institucional, por la que los entes pblicos ejercen potestades
administrativas en lugar del Estado. La descentralizacin autrquica es, para VlRGA,
una subespecie de la institucional, en P. VlRGA: La regjone, cit., pg. 3, nota 1.
Vid. tambin, J. L. DE LA VALLINA VELARDE: La descentracin administrativa, en

Revista de Administracin Pblica, nm. 35, Madrid, 1961, pg. 86.

Sobre los conceptos de centralizacin, desconcentracin, descentralizacin y sus formas, vid., entre otros, G. BURDEAU: Traite, cit., II, pgs. 319-375; EINSENMANN:
Centratisation et descentralisation, Pars, 1948; M. DUVERGER: Droit publie, Pars,
1957, pgs. 232-233. En Espaa, vid. GASCN Y MARN: Tratado de Derecho adminis'
trativo, I, Madrid, 1941, pg. 461; vid. el documentado artculo de J. L. DE LA VALLINA : Desconcentracin administrativa, en Revista de Administracin Pblica, citado, pg. 75. Sobre los conceptos de descentralizacin poltica y administrativa, vid.,
entre otros, G. BURDEAU: Traite, cit., II, pgs. 344-346; F. GARRIDO FALLA: Admi*

nistracin indirecta del Esado, cit., pgs. 17-20 y 24 y 34 y sigs.

26

EL

ESTADO UNITARIO

las teoras clsicas acerca de que no existen ms formas de Estado que la unitaria y la federal, y habremos encontrado el punto de partida para la teora que
afirma que el Estado regional goza de una entidad jurdica independiente y,
adems, nos habremos adentrado ms profundamente tambin en el campo
de la tipologa del Estado unitario.
Autarqua.No nos interesa ni la acepcin poltica de autarqua como
autogobierno, ni la econmica... {27). Nos interesan nicamente las definiciones jurdicas de autarqua. Pero de las diversas definiciones jurdicas en torno
a la autarqua, consideramos que el punto de vista ms acertado es el de
Virga. El profesor italiano opina que la autarqua consiste en una cualidad
jurdica de un ente que deriva de la atribucin de ciertos poderes, o bien de
la presencia de determinadas caractersticas estructurales, ya que al ente autrquico no puede reconocrsele ms que un simple inters legtimo a que el
Estado le respete los lmites de su propia competencia (28). Nuestro punto
de partida ser, pues, el de Virga. Con l nos podemos preguntar por los
caracteres ensenciales en que se concreta la autarqua. De todos los criterios
aducidos para individuar los entes autrquicos de los que no lo son, como,
verbigracia, el teleolgico, el de la impendencia de los entes, en cuestin, en
orden a la esfera de su autodeterminacin, el elemento de inters y el de la
voluntad, etc. (29), consideramos con Virga que, para una elaboracin jurdica
del concepto de autarqua, es imprescindible que nos atengamos no a elementos externos los escolsticos diran causas extrnsecas y tambin diran
que el obrar sigue al ser, sino a los elementos intrnsecos nsitos en la
autarqua. Ellos nos darn su esencia. Por eso rechazamos la teora de la
descentralizacin o teora pura del Derecho, pues para ella la cualificacin de
autrquico, autnomo, y Estado-miembro de un ente depende de que se
ejerzan sobre su actividad ms o menos controles por parte del Estado. Por
tanto y consecuente consigo misma, la teora de la descentralizacin basar la nocin de autarqua, autonoma y Estado-miembro en el criterio cuan.'
iitativo, y no en el cualitativo. Opinamos que la independencia o no de un
ente es una consecuencia de su ser. A l, y no a elementos externos, nos hemos de referir para establecer una definicin jurdica de autarqua y de autonoma. Para nosotros, como para Virga, el elemento caracterstico de autar-

(27)
VIRGA :
(28)
(29)
nas 7-8,

Sobre las interpretaciones extrajurdicas del concepto de autarqua, vid. P.

La regione, Roma, 1948, pg. 6 y notas 11 y 12.
P. VlRGA: La regione, cit., pg. 7.
Para una refutacin de estas teoras, vid. P. VIRGA: La regione, cit., pginotas 22, 23 y 24.

27

JUAN FERRANDO BADIA

qua es el de la naturaleza de los poderes ejercidos por el ente autrquico (30).

Zanobini define la autarqua como la facultad de un ente de administrarse
por.s mismo, operando para la consecucin de sus fines mediante actividad
administrativa de la misma naturaleza y efectos que la desarrollada por la
Administracin pblica del Estado {31). Atenindonos a la opinin dominante, la autarqua se caracteriza por el ejercicio de una potestad administra'
tiva igual a la realizada por el Estado, pero tal potestad se ejerce no ya en
ejecucin de leyes emanadas por el mismo ente, sino para ejecutar leyes estatales (32).
En la misma lnea la define Llorens. Autarqua dice es la facultad
reconocida al ente de- administrarse por s mismo, operando para la consecucin de sus fines mediante la actividad administrativa de la misma naturaleza
y efectos que la desarrollada por la Administracin pblica del Estado (33).
La autarqua es una de las especies de descentralizacin administrativa. La
descentralizacin supone como dice Garrido Falla una traslacin de competencias de la administracin directa a la indirecta del Estado. Y la administracin indirecta se basa en la existencia de una serie de personas jurdicas de
Derecho pblico que realizan actividad administrativa para el cumplimiento
de fines pblicos. Pues bien: cabalmente, tales personas de Derecho pblico
son las que dan lugar a la autarqua (34).
La actividad administrativa puede ser impuesta a quien la realiza, bien
en concepto de rgano del Estado, o bien en nombre propio. En el primer
caso, la nica personalidad jurdica productora de tal actividad es el Estado:
el rgano carece de personalidad. En el segundo caso, la actividad no es imputable al Estado, sino a otra persona jurdica pblica: la esencia de esta
personalidad jurdica pblica est justamente en ser sujeto diferenciado de
actividades administrativas. Por consiguiente, la autarqua se manifiesta como
una cualidad de la persona jurdica pblica descentralizada (35}. Podemos
pues, concluir afirmando que la esencia de los entes autrquicos radica en una
potestad reglamentaria ejercida en nombre propio para el cumplimiento de
fines pblicos. Es, pues, la naturaleza de los poderes ejercidos lo que diferencia los entes autrquicos descentralizacin administrativo-institucional (36)
(30)
(31)
(32)
(33)
ma en
Madrid,
(34)

Vid. P. VlRGA: La repone, cit., pgs. 9-10.

G. ZANOBINI: La. administraone lcale, Padua, 1936, pg. 131.
P. VlRGA: La regione, cit., pg. 9.
E. L. LLORENS: La autonoma regional en la integracin poltica. La autonO'
el Estado moderno. El estatuto de Catalua. Textos parlamentarios y legales,
1932.
F. GARRIDO FALLA: Administracin

indirecta,

(35) F. GARRIDO FALLA : Administracin indirecta,

(36) Vid. nota 26 de este mismo captulo.

28

cit., pg. 14.

cit., pgs. 42-43.

EL

ESTADO UNITARIO

de los dems entes con descentralizacin administrativo-jerrquica, es decir,

de la desconcentracin administrativa (37), por una parte, y, por otra, de los
entes autnomos y Estados-miembros descentralizacin poltica (38).
La doctrina jurdica italiana desconoce el trmino desconcentracin, no as
las doctrinas espaola, francesa y alemana. Creemos que los trminos descentrali'
zacin y desconcentracin son imprescindibles para expresar realidades no asumibles en un mismo concepto de descentralizacin. Para nosotros lo que la doctrina
administrativa italiana llama descentralizacin burocrtica o jerrquica, no es
ms que una simple desconcentracin administrativa. Existen marcadas diferencias entre la descentralizacin y la desconcentracin que hacen imposible su
equiparacin. Dice De la Vallina que la diferencia entre descentralizacin y
desconcentracin es... fcil de precisar; la descentralizacin supone siempre la
existencia de dos personas, mientras que, por el contrario, la desconcentracin
supone simplemente una relacin entre rganos de la misma persona jurdica (39).
Hemos intentado determinar lo que entendemos por autarqua; ahora
nos corresponde dilucidar el contenido del concepto de autonoma. Ms adelante nos preocuparemos de hacer otro tanto en relacin con el concepto de
Estado-miembro. Slo as podremos establecer las bases de nuestra actitud ante
el problema de la naturaleza jurdica de las diversas formas jurdicas de Estado,
al propio tiempo que nos servir para redondear el concepto de autarqua, cuya
esencia, como se ha visto, radica en su potestad administrativa para ejecutar
leyes estatales y el concepto de autarqua es la base del Estado unitario descentralizado = Estado unitario complejo.
Autonoma.Con el Estado moderno se ha afirmado, de una manera definitiva, el principio unitario de la soberana, como carcter principal del mismo que asuma en s todo el ordenamiento jurdico, con la consecuente acentuacin de las relaciones de dependencia de los entes locales con relacin al
Estado {40). La autarqua de los entes locales menores aparece, pues, en el
seno de los Estados modernos unitarios. Los autores italianos, en un principio empleaban" el trmino autonoma administrativa en lugar de autarqua.
Esta locucin fue posteriormente abandonada y sustituida por el trmino
autarqua. En efecto, fue principalmente para eludir el equvoco significado
<ie la palabra autonoma, que encerraba ya un sentido preciso y enrgico dentro del campo constitucional y en conexin con el concepto de imperium
(37) Vid.' nota 26.
(38) Vid. nota 26.
.
(39) Vid. nota 26.
40) Vid. O. RANELLETTI: InstituZioni di Diritto Publico, Miln, 1953, pgs. 319-322.

29

JUAN FERRANDO BAD1A

estatal, por lo que Santi Romano utiliz, en lugar de dicha expresin, el

trmino autarqua, afirmndose as en el campo del Derecho administrad'
vo (41).
La autonoma conserv su significado histrico y etimolgico cual atributo del Estado soberano, que se da leyes, desenvolvindose su imperium con
normas obligatorias y coactivas.
Se haba llegado a este punto y pareca sistematizada la materia con este
doble concepto de autarqua referido a los entes locales descentralizados
y de autonoma limitada a los Estados soberanos, cuando el concepto
de autonoma ha venido destacndose paulatinamente del de soberana, adquiriendo significados diversos frecuentemente mal definidos (42). Unas veces se
ha dado un concepto poltico de autonoma, identificndola con el de autogobierno, o con la independencia del ente en relacin con los controles del
Estado (43); otras se han ofrecido conceptos jurdicos de autonoma, pero
sin que se hayan puesto de acuerdo los autores en cuanto al contenido jurdico de la misma. Unos han considerado la autonoma como la facultad que
tienen los entes pblicos menores de dar normas jurdicas: a los entes autrquicos les es atribuida una funcin normativa con el fin de disciplinar su propio ordenamiento dentro de los lmites fijados por el Estado; por tanto, los
entes autrquicos son tambin autnomos. Claro es que la potestad normativa
a la que se refieren los autores, en cuestin, es la reglamentaria. En este sentido, la autonoma vena a tener el mismo sentido restringido que la autarqua. Otros autores han ampliado, por el contrario, el concepto y contenidodel trmino autonoma al afirmar que la autonoma implicara una potestad
de imperio originaria, que se manifestara particularmente a travs de lastres funciones tradicionales: legislativa, ejecutiva y judicial. Se tratara, en
sntesis, de la llamada autonoma constitucional propia de todos los Estados,
Una posicin intermedia es la sustentada por Santi Romano, para quien la
autonoma se concretara en una especial relacin de un ordenamiento jurdico con relacin a otro (44).
(41) Cfr. RAGGI: Esame critico delle vari teorie modeme sopra la notfone di au~
tarchia, Turn, 1922, pgs. 10 y sigs.
(42) Cfr. M. RUINI: Descentramento ed autonoma regionale, en V e o la eos'
tituente, Roma, 1945, pgs. 113 y sigs.
(43) Sobre todas estas teoras y su refutacin, vid. P. VlRGA: La regione, cit., pginas 9-10.
_
(44) Vid. SANTI ROMANO: Autonoma, en Framenti di un dit&onao giuridico,
Miln, 1947, pg. 29. Esta opinin de SANTI ROMANO es una consecuencia de su teora de la pluralidad de ordenamientos jurdicos, vid., al respecto, SANTI ROMANO:
Principii di diritto costituZionale genrale, Miln, 1947, especialmente el cap. VI, 2 ,
nmero 3, El Estado y los ordenamientos jurdicos, pgs. 58-59.

30

EL ESTADO UNITARIO

Nosotros no podemos aqu, por los lmites impuestos por el carcter del
presente trabajo, adentrarnos en el examen crtico de las varias opiniones que
se han dado en la doctrina sobre el concepto de autonoma. Para nuestros fines
basta afirmar que, entre las opiniones emitidas al respecto, la que nos parece
ms aceptable es la que afirma, segn palabras de Virga, que la esencia de la
autonoma (radica) en la potestad que tiene un ente pblico de dar leyes en
sentido material (que son diversas de las simples normas jurdicas) destinadas
a formar parte del ordenamiento jurdico estatal (45).
Aceptamos, pues, con Zanobini, la definicin de autonoma como la facultad que tienen algunas asociaciones de organizarse jurdicamente, de crear
un derecho propio; derecho que no slo es reconocido como tal por el Es^
tado, sino que lo incorpora a su propio ordenamiento jurdico y lo declara
obligatorio, como las dems leyes y reglamentos (46). La autonoma impli'
ca siempre competencias legislativas. Ser entidades autnomas no supone que
sean soberanas, sino que presupone su integracin en el Estado. De ah
que la actividad legislativa de los entes autnomos ha de estar de acuerdo
con los principios de integracin del Estado del que forman parte: La auto"
noma nos dice Llorns implica facultad de declarar normas con arreglo
a los principios de la integracin del Estado (47). La autonoma es, en efecto,
libertad, facultad de promulgar normas, pero con coordinacin necesaria res^
pecto a una colectividad ms grande. La facultad de legislar, afirma Llorns,
en el fondo y en la forma, trasciende de la Administracin, y, por ende,,
si bien sometida a normas constitucionales y legales, tiene una esfera propia,
exenta de instrucciones especficas concretas. Por eso, concluye taxativamente
Llorns afirmando que el elemento distintivo de autonoma es la libertad
dentro de la ley. Una ley constitucional u ordinaria puede declarar ilcito lo
que una colectividad puede estatuir en uso de su autonoma, pero mientras
haya autonoma, existe la libertad de apreciacin (48). Como consecuencia
hay que admitir el carcter poltico de la autonoma: la llamada autonoma
administrativa (y municipal sobre todo) no es tal autonoma sino descentralizacin (Llorns). La autonoma regional de la Constitucin espaola de 1931,
es un verdadero ejemplo de autonoma regional, es un verdadero ejemplo de
autonoma; no en cambio la autonoma municipal que tambin cita. Des'
pues de lo expuesto es bien evidente la diferencia que existe entre autarqua

(45) P. VIRGA : La repone, cit., pgs. 9-10.

(46) G. ZANOBINI: Caratteri particolari della autonoma, en Studi in onore di
O. Ronellett, II, Padua, 1931, pgs. 394-396.
(47) E. L. LLORNS : La autonoma, cit., pg. 71.
(48) E. L. LLORNS: La autonoma, cit., pg. 81.

31

JUAN FERRANDO BADIA

-y autonoma, pues mientras la autarqua se caracteriza por el ejercicio de la

.potestad reglamentaria, la autonoma se cualifica por el ejercicio de la potestad
legislativa. El ente autnomo tiene tambin la potestad reglamentaria, pero
la ejerce en aplicacin de sus propias leyes, a diferencia de lo que sucede con
el ente autrquico. El ente autrquico goza de potestad normativa, pero tal
potestad tiene slo un carcter reglamentario, no legislativo.
- ' No hay autonoma, sino descentralizacin administrativa, si las decisiones
de los rganos del ente integrante pueden ser revocadas por una autonoma
superior por razones ajenas a la ilegalidad en sentido amplio. Las decisiones
de los rganos descentralizados pueden ser sustituidas por el rgano central,
las de los rganos autnomos pueden ser anuladas, no sustituidas definitiva'
.mente (49).
.
. %
Opinamos con Garrido Falla que la autonoma presupone la descentrali'
Zdcin poltica, no as la autarqua: Lo que nosotros queremos mantener nos
dice es que el instituto de la autonoma presenta su lugar adecuado en el
captulo relativo a la descentralizacin poltica, pues que atae al problema de
la unidad poltica del Estado. Su aplicacin a un ente administrativo deseentralizado va contra la propia esencia de la descentralizacin administrativa y
la destruye (50).
Una vez establecido el concepto de autarqua y autonoma, y centradas
ambas nociones en sus marcos respectivos descentralizacin administrativa
y poltica, solamente nos resta afirmar, verbigracia, que slo las regiones,
a tenor de lo dispuesto en los artculos 11, 15, 16 y 18 de la Constitucin espaola de 1931, y de acuerdo con los artculos 115, 116 y 117 de la Constitucin italiana de 1947, pueden ser calificadas de autnomas. Los municipios y
provincias, no obstante que vienen denominados como entes autnomos en
ambas Constituciones, si nos atenemos a sus competencias, los habremos de
cualificar de entes autrquicos. Solamente sea posible encasillar a ambas ca*
tegoras de entes en una misma categora si se llegase a demostrar, lo que
no nos parece posible, que la potestad normativa de las regiones tuviera cas
rcter reglamentario. Por el contrario, creemos que la potestad legislativa re'
gional es idntica a la estatal y que las leyes regionales son parificables a las
estatales, dentro siempre del marco constitucional (51).
Si queremos, pues, distinguir la regin autnoma de los entes autrqui-

(49)

E. L. LLORENS: La autonoma, cit., pg. 81.

'. (50) F. GARRIDO FALLA : Administracin indirecta- del Estado, cit., pgs. 40 y sigs.
(51) Sobre la eficacia jurdica de la ley regional en Italia, vid. J. FERRANDO BADA:
Las autonomas regionales en la Constitucin italiana del 27 de diciembre de 1947, Madrid, 1962, pgs. 280-297.
32

EL ESTADO UNITARIO

eos nos hemos de basar en la naturaleza jurdica de los poderes ejercidos por
ambos tipos de entes. Los dems criterios que se aduzcan para distinguirlos
y diferenciarlos solamente vendrn a ratificar esta distincin, pero no a bastarla; presupondrn la distincin, no la creacin. Y as, no nos sirve el criterio del origen derivado u originario de los poderes de los entes autrquicos
y autnomos como aduce Giovenco (52), por ejemplo ya que unos y otros
derivan su existencia y poderes de la Constitucin, es decir, del Stato^ordinament, y no del StatO'persona, como dira Santi Romano (53).
Otro criterio de distincin es el aducido por el profesor Ambrosini, y consiste en lo siguiente: los entes autnomos estn dotados de propios poderes, de naturaleza constitucional, ya que han sido establecidos por la Constitucin y puestos bajo su particular garanta (54). Esto implica que la Constitucin sea rgida y, como es obvio, pueden existir entes autnomos sin una
particular garanta constitucional. Sera el caso en que estuviera vigente
una Constitucin flexible. Adems, el hecho de que una entidad jurdica est
ms o menos protegida constitucionalmente, depender, en ltimo trmino,
de su importancia, es decir, de su naturaleza, poderes y funciones. A ello, pues,
nos hemos de referir si queremos fijarnos en lo accidental y en lo esencial.
Conclusin: los entes autnomos se diferencian de los entes autrquicos
en que, adems de tener una potestad legislativa igual a la del Estado, tienen
una potestad reglamentaria en aplicacin de sus propias leyes. El ente autrquico slo goza de la potestad administrativa y de la reglamentaria, en ejecucin de las leyes estatales.

(52) Cfr. GIOVENCO: Autarchia amministrativa e govemo lcale, Empoli, 1946,

pginas 11 y 48.
(53) Sobre los conceptos del Stato come ordinamento giuridico y de Stato come
persona giuridica, vid. SANTI ROMANO: Principii di diritto costituQonaXe, cit., pginas 55-65, especialmente pgs. 59-60: no todo ordenamiento jurdico es persona, pero
toda persona jurdica que sea un cuerpo social ... es un ordenamiento, es decir, un
ente, que si se le considera en su momento esttico, en su estructura, aparece como
un ordenamiento objetivo; pero en cuanto se anima, en cuanto entra en una vida de
relacin y acta directamente o por medio de otros, afirmando sus poderes o derechos
o cumpliendo sus obligaciones, se revela como persona. Esto puede acaecerle al Estado, aunque no necesariamente. La cualidad de persona que pueda corresponder al
Estado es una ulterior especificacin de su carcter de ordenamiento jurdico, del que
se puede prescindir: si adolece de personalidad, siempre permanece tal carcter que
representa un genus, en el que se distinguen dos especies: Estados con y sin personalidad, pg. 64.
(54) G. AMBROSINI: Un tipo intermedio di stato tra l'unitario e il fedrale carat
terizzato dalTautonomia regionales, en Rivista di Diritto publico, Roma, 1933, pginas 93 y sigs.

88

JUAN FERRANDO BADIA

Estado miembro.Se han admitido varios criterios para diferenciar el Es^

tad-miembro de la entidad autnoma. Algunos de ellos son de carcter extrn'
sec a la naturaleza de los entes en cuestin. Otros se fundan en la naturaleza
misma del ente autnomo y del Estado-miembro de un Estado federal (55).
Nosotros hallaremos nuestro criterio de distincin basndonos en la naturaleza
de los poderes ejercidos por el ente autnomo y por el Estado-miembro. Opinamos que todos los otros criterios diferenciadores son consecuencia de esta
diferenciacin por razn de naturaleza.
Partimos del supuesto basado en que los Estados-miembros gozan de autonoma legislativa y constitucional y de que la autonoma se limita solamente
a la potestad legislativa. El ordenamiento estatutario regional es, por ejemplo, siempre derivado del ordenamiento constitucional del Estado, es decir,
del poder constituyente nico estatal. Y an en el caso de las regiones con
estatuto especial, ste viene aprobado por el poder constituyente nico estatal
mediante una ley constitucional. Sin ella no entra en vigor el estatuto (56).
Las entidades autnomas, pues, no gozan de autonoma constitucional. El
Estado'Ordenamiento es el autor nico del estatuto especial de las entidades
autnomas tanto desde el punto de vista de su formacin como de produccin
de sus efectos {57). No sucede esto tratndose de los Estados-miembros. Los
Estados-miembros se dan, a travs de sus rganons constituyentes, una Constitucin que ha de observar las normas y lmites contenidos en la Constitucin
federal. Por eso tambin hemos de afirmar que la autonoma constitucional
del Estado-miembro no es absoluta. En todas las Constituciones federales, como
veremos ms adelante, se limita la potestad constituyente del Estado-miembro
mediante el reparto de competencias entre los poderes federales y los poderes
locales, establecidos por la misma Constitucin federal. Y slo corresponde
a los rganos constituyentes federales si bien integrados por representantes
de los Estados-miembros determinar tal reparto y, por tanto, restringir los
poderes de los Estados-miembros.
El principal lmite al poder constituyente de los Estados-miembros deriva
de que el reparto de competencias entre los poderes centrales y locales viene
establecido por la Constitucin federal. A los rganos constituyentes federales
les corresponde determinar tal reparto y, por tanto, ampliar o restringir los
(55) Sobre las diferentes teoras en torno a los criterios diferenciadores del Estadomiembro en relacin con la regin autnoma, vid., entre otros, H. BARRAIL : Vcuito
npmie regionale en Espagne, Aix en Provence, 1933, pgs. 170-179, y P. VIRGA: La
repone, cit., pgs. 14-18, notas 45-48.
(56), Sobre la potestad estatutaria de las regiones, vid. J. FERRANDO BADA: Las
autonomas regionales, cit., pgs. 234-247.
' (57) Vid. J. FERRANDO BADA: Las autonomas regionales, cit., pgs. 244-247.

34

EL ESTADO UNITARIO

poderes de los Estados-miembros, si bien stos deben participar en la reforma

constitucional, interviniendo as en la actividad suprema de la vida constitu
cional. (Esta participacin directa, en materia constitucional, como veremos
tambin ms adelante, junto con la participacin indirecta en materia legi'
lativa ordinaria es una de las principales consecuencias de la naturaleza estatal
de los EstadoS'tniembros.) La Constitucin federal impone otros lmites a las
Constituciones federadas, as, por ejemplo, en relacin con la forma de go-!
birno y con la estructura constitucional de los rganos de los mismos
Estados-miembros: la Constitucin de la U. S. A. impone a los Estadosmiembros la obligacin de tener una forma republicana de gobierno (art. IV,
seccn 4.a). El artculo 6., apartado b), de la Constitucin suiza, establece que
La Confederacin garantiza a los Cantones su Constitucin cuando asegure
el ejercicio de derechos polticos segn las formas republicanas representativas
o democrticas {58).
. Pero no pueden excederse estas limitaciones, so pena de que el Estadomiembro se convierta en una simple entidad autnoma; por eso, el control
de legitimidad constitucional ejercido por el Estado federal sobre las Constituciones de los Estados-miembros es un control de naturaleza ms restringida
que el ejercido por el Estado al aprobar el estatuto de las entidades autnomas.
Sin la ley estatal de aprobacin, el estatuto no entra en vigor. No sucede lo
mismo tratndose de las Constituciones de los Estados-miembros.
Para algn autor, el hecho de que la estructura constitucional de los Esta-dos-miembros venga condicionada por el ordenamiento federal, es suficiente'
para afirmar que el poder constituyente de los Estados-miembros es limitado,
subordinado, derivado del poder del Estado central. En una palabra: no es
poder constituyente. Se podra, pues, decir afirma Lucatello que resulta

(58) Sobre estos lmites en el Derecho positivo vigente, vid., por ejemplo, artculo V de la Constitucin de los Estados Unidos y comentario a este respecto en
E. S. CoRWIN: The Constitutions and What it means today, Princenton, 1954; artculos 118-123 de la Constitucin federal de la Confederacin Helvtica (29. de mayo
de 1874); artculo 79 de la Ley Fundamental de la Repblica Federal alemana (23 de
mayo de 1949); artculos 113-131 de la Constitucin de la Repblica socialista federal
de Yugoslavia del 7 de abril de 1963. La Constitucin federal impone otros lmites .2
las Constituciones federadas, as, por ejemplo y como se expuso en el texto en
relacin con la forma de gobierno y con la estructura constitucional de los rganos de
los mismos Estados-miembros;' la Constitucin' de los.Estados Unidos impone a los
Estados-miembros la obligacin de tener una forma republicana de gobierno (art.- 4.,
seccin 4. 0 ). El artculo 6., apartado b), de la Constitucin suiza establece <[ue a
Confederacin garantiza a los cantones su constitucin. Vid. .G. LUCATELLO:' LO. stato
regin ale quale nuova forma di stato, en Atti del primo convegno, di-siudi regionali,'
Padua,-I955," pg; 146 nota 20. ' '
- ' - . . .
: ' :. _' .';

35

JUAN FERRANDO BADIA

difcil distinguir la potestad de autoorganizacin constitucional de los Esta'

dos-miembros de la potestad de autoorganizacin administrativa de las regiones, y, para mayor abundamiento, nos dice que, an admitida la posibilidad de esta distincin, ello no implicara que los Estados regionales y los federales (formas jurdicas de Estado que sern expuestas en sendos trabajos
posteriores) no deban ser incluidos en una nica categora distinta de la del
Estado unitario. A lo sumo implicara dice que l Estado federal no era
ms que un subtipo del Estado regional. Concluye as: Los Estados federales seran, en sntesis, Estados regionales, en los que los Estados-miembros
tendran naturaleza de comunidades no soberanas que gozan de una autonoma particular.
Creemos errnea la opinin de este autor de que las regiones estn dotadas de potestad de autoorganizacin constitucional. Segn ello, los estatutos
regionales deberan ser considerados, desde el punto de vista jurdico, actos de
las regiones mismas..., porque no solamente los rganos regionales podrn
deliberarlos, por primera vez, sino tambin sustituirlos y modificarlos. Estamos de acuerdo con Lucatello de que los estatutos de las regiones deben
ser considerados como actos de las regiones, como tambin lo estamos cuando afirma que las leyes estatales que han de aprobar los estatutos regionales
tienen una simple funcin de control {59), pero discrepamos de l cuando
intenta deducir de ello que las regiones gozan de autonoma constitucional
como los Estados-miembros. Su error radica en querer parificar, jurdicamente,
la ley estatal aprobatoria del estatuto regional con la llamada garanta que el
poder legislativo del Estado central debe dar, en algunos Estados federales, a
las nuevas constituciones y a las modificaciones de las Constituciones de los
Estados-miembros. Su diferencia es sta: los estatutos regionales no entran
en vigor mientras no han sido aprobados por el Estado, y ste, cuando acepta,
con su ley, el estatuto de una regin, hace un acto de propia soberana (60).

(59) G. LUCATELLO: L'stato regionales, cit., en Atti del primo convegno, cit., pginas 145-148 y notas 24 y 25.
(60) Los Estatutos regionales en la Constitucin espaola de 1931, y los Estatutos
regionales ordinarios, en la Constitucin italiana de 1947, son actos propios de las regiones, actos de autonoma. La ley estatal que los aprueba constituye solamente un
requisito para la eficacia jurdica de las mismas. Esta es la opinin dominante. A este
respecto, vid. G. MIELE : La repone nella CostituZione italiana, Florencia, 1949, pginas 51 y sigs.; P. BODDA: Sulla potest normativa delle regioni secondo la nuova
Costituzione, en Nuova Ressegna, 1948, pg. 614; P. VlRGA: La regime, cit., pginas 55 y sigs. Contra: C. MoRTATi: Istitu&oni di diritto pubbUco, Padua, 1952, pginas 395 y sigs. Para MORTATI, los Estatutos revestiran la figura de un acto complejo producto de una colaboracin de las regiones y del Estado, pero tengamos en

86

EL ESTADO UNITARIO

Por el contrario, en aquellos Estados federales, en los que el Poder federal

debe controlar la legitimidad constitucional de las Constituciones de los Esta^
dos-miembros, este control o garanta se umita, en primer lugar, a establecer
la legitimidad constitucional de dichas constituciones y, en segundo lugar y
esto es fundamental, este control de legitimidad constitucional es sucesivo1
a la entrada en vigor de las nuevas normas constitucionales. Si se establece su
ilegitimidad constitucional, estas normas vienen derogadas ex tune (61). L
aprobacin estatal de los estatutos regionales es, por el contrario, un requisito
para la eficacia jurdica de los mismos. Opinamos que la diferencia de ambos
controles estatales deriva del hecho de que, en el caso de los Estados federales,
el Poder central se enfrenta con otros poderes constituyentes que gozan de
autonoma constitucional originaria. El Poder central ha de velar por el mantenimiento de la federacin. Es lgico, pues, su control de legitimidad constitucional, pero tambin es lgico que sea sucesiva a la entrada en vigor de la
Constitucin del Estado-miembro. En el caso del Estado regional, el Estado*
persona se enfrenta con otros poderes poltico-administrativo ordinarios. Tanto
uno como otros derivan su existencia, poderes, etc., del Estado-ordenamiento,
es decir, de la Constitucin promulgada por el poder constituyente nico nacional. El Estado'persona tiene la misin de velar por la legitimidad constitucional y de fondo del estatuto y darle eficacia jurdica mediante su propia
ley, que tampoco podr negar cuando el estatuto rena los requisitos nece-

cuenta que tanto en la Constitucin espaola de 1931, en sus artculos 11 y 12, como
en la Constitucin italiana, en su artculo 123, emplean el trmino aprobar y no
el de deliberar. El Estatuto lo deliberan las regiones y lo aprueba el Parlamento,
que no puede modificarlo. Otros autores, como CARENA: Tendente federali, cit., pgina 172, y F. PIERANDREI : La Costitu&one Spagnola, cit., pg. 42, nota 1, en relacin con el Estatuto de las regiones espaolas, sostienen que los Estatutos son normas
especiales que difieren de las otras leyes regionales y desde el punto de vista estatal, no pueden ser consideradas como constitucionales ni como ordinarias; G. A M BROSINI: Autonoma regionale, cit., pgs. 58 y 72, en relacin con los Estatutos regionales espaoles, afirma que el Estatuto tiene carcter y valor de ley constitucional,
ya que una vez aprobado no puede ser modificado por una simple ley ordinaria, sino
con un procedimiento especial. Una tesis opuesta a la de AMBROSINI es la sustentada
por MASSO Y ESCOFFET y GAY DE MONTELLA: L'Estatut

de Catalunya, Barcelona, 1933,

pgina 12. Para estos autores el Estatuto de Catalua le concede una potestad de
auto-organizacin constitucional, y el Estatuto sera su mxima expresin. Creemos que
es infundada tal opinin. Debemos poner en relacin el artculo i. del Estatuto de
Catalua (21 de septiembre de 1932), en el que se fundamentan tales autores, con el
artculo 12, apartado c), de la Constitucin espaola de 1931.
(61) Cfr. artculos 5. 0 , 6. y 28 de la Constitucin federal de la Confederacin
Helvtica de 29 de mayo de 1874; artculo 5. 0 de la Constitucin argentina de 1853
y de 1949.

37

JUAN FERRANDO BADIA

sarios establecidos por la Constitucin. Si lo hiciere, las respectivas regiones

podran recurrir ante el Tribunal constitucional (62).
Algunos autores, como Le Fur (63), Mouskhly (64), Friedrich (65), etctera, consideran como elemento esencial y primario del Estado federal la participacin directa e indirecta del Estado miembro en la formacin de la voluntad federal. Nosotros opinamos que la participacin en la formacin de la
voluntad federal es un criterio subsidiario de distincin entre el Estado federal
y el Estado unitario, entre el Estado-miembro y la entidad autnoma, pues
creemos que esta participacin es un trasunto de la naturaleza poltico-jurdica
de los poderes, etc., de los Estados-miembros. Aqu es donde hemos de jarnos
para establecer una distincin entre el Estado-miembro y la entidad autnoma. Este ser nuestro criterio de distincin principal. La participacin directa e indirecta del Estado-miembro en la formacin de la voluntad federal y su representacin, en cuanto tal, en los rganos federales es considerada
por nosotros como una consecuencia de su titularidad de un poder constituyente originario y, por ende, de autonoma constitucional y legislativa ordinaria (66). Lo mismo podemos decir, pero en sentido contrario, de los entes
autnomos. Estos, sin bien poseen una potestad legislativa ordinaria, carecen
de autonoma constitucional. No deben participar, por tanto, en la formacin
de la voluntad federal.
Podemos concluir, pues, definiendo la regin como una corporacin territorial pblica dotada de autonoma legislativa, o tambin la podemos definir
como una entidad pblica territorial dotada de personalidad jurdica no originaria ni soberana. No originaria, porque deriva su vida del reconocimiento por
"parte del Estado (entindase StatO'Ordinamento; esta es una de las caractersticas que la diferencian del Estado-miembro en un Estado federal); no soberana,
porque no est dotada de la potestad de gobierno o de imperio, propio del
Estado, sino solamente de una potestad legislativa y de administracin limitada y condicionada por la primera y a ella subordinada y, a su vez, la entidad autnoma se diferencia del ente autrquico propio del Estado unitario descentralizado en que ste goza tan slo de una potestad administrativa.
(62) Vid. P. VIRGA: ha repone, cit., pgs. 22-26; cfr. artculo 12, apartado c), de
la Constitucin espaola de 1931 en relacin con el artculo 121, apartados a) y c), y
artculo 123 de la Constitucin italiana en relacin con el artculo 134 de la misma.
(63) Vid. M. LE F U R : La Confdration d'Etat et l'Etat federal, Pars, 1896, pginas 586 y sigs.
(64) Vid. MOUSKHELY: Le theorie juridique de l'Etat federal, Pars, 1931, pginas 229 y sigs.
' (65) Vid. C. J. FRIEDRICH : Constitutonal Government and democracy, Nueva
York, 1950, especialmente el captulo X.
(66) Vid. M. GARCA PELAYO: Derecho constitucional, cit., pgs. 220-231:
38

EL ESTADO UNITARIO

Con todos los conceptos expuestos queda redondeado negativa y positivamente lo que no es y lo que es Estado unitario centraliZfido, desconcen*
trado y autrquico q descentralizado. Pasemos ahora a otras consideraciones
-complementarias que evidenciarn la naturaleza y crisis del Estado unitario,
al menos en su versin centralizada.

F)

LA BURGUESA, LA REVOLUCIN FRANCESA Y EL ESTADO

UNITARIO CENTRALIZADO

Se ha expuesto, desde un punto de vista jurdico, el Estado unitario y su

tipologa, as como otros conceptos autonoma y Estado-miembro que lo
diferencian del Estado regional y del federal, respectivamente; justo es que
expongamos ahora esta misma forma jurdica de Estado desde un enfoque
sociolgico. A este objetivo responde este epgrafe.
El Estado unitario centralizado.Decir que el Estado unitario se carac*
teriza por la existencia de un centro nico de poder es, sin duda, explicacin
suficiente para el Derecho constitucional, pero, socialmente, es infinitamente
ms delicado explicar cmo esta unidad de poder pueda ser realizada, sin arti'
ficio. Que, desde un punto de vista de la organizacin poltico-positiva, la
multiplicidad de voluntades individuales sea considerada como unificada y, por
sta razn, susceptible de dar origen a una idea de derecho lo suficiente'
mente amplia para ser tenida como idea de derecho de la colectividad entera,
esto no es ms que una hiptesis. Y la legitimidad de un poder estatal nico
depende de la exactitud de esta hiptesis. Para comprender la significacin
profunda del Estado unitario, no nos podemos limitar a considerar la superestructura a travs de las instituciones jurdicas que la definen exteriormente.
Es necesario buscar cmo estas instituciones, que aparecen uniformes, se arxnonizan con la exuberante diversidad de su infraestructura social (67).
Como es bien sabido, el hombre forma parte de una pluralidad de grupos sociales; el hombre es, por tanto, portador de una pluralidad de statu;
es miembro de una familia, vecino de un municipio..., feligrs de una parroquia, pertenece a un lugar de trabajo o de profesin... Pero, por encima de estos
grupos sociales, en los que el hombre est inserto, est la superestructura
jurdico-poltica estatal. Su existencia no implica necesariamente la desaparicin de los grupos secundarios, sino que tan slo necesita que la actividad, y
(67) G. BURDEAU: Traite de science poitique,

39

II, Pars, 1949, pg. 317.

JUAN FERRANDO BADIA

especialmente los comportamientos que los grupos sociales exigen a sus miembros, no est en contradiccin con el inters pblico del grupo social global
o sociedad del que el Estado, es decir, el poder poltico jurdicamente institucionalizado ( = de hecho, los gobernantes), es responsable. La actividad del
poder estatal, limitando o suprimiendo las prerrogativas de los grupos sociales, ser legtima en la medida que lo exija la idea del inters general de la
sociedad. Si los individuos conciben como una exigencia la unidad del
poder como necesidad para el servicio del inters pblico, fundan por ello
mismo legitimndolas, sociolgicamente hablando las pretensiones del
poder unitario. La exigencia de un derecho unitario que los individuos se
representan servir de base para un poder neutro, es decir, ms all de las
particularidades que pueden dividir a la pluralidad de grupos sociales (68).
Un poder indiferente a la diversidad de las estructuras sociales parciales tan
slo se halla fundamentado en esta exigencia vivida por los gobernados. Pero
hay que comprobarla, no suponerla.

G)

E L ESTADO UNITARIO CENTRALIZADOR

Frente al pluralismo social y poltico el Estado puede adoptar dos actitudes: o reconocerlo o negarlo. La actividad espontnea de los gobernantes ha
sido, histricamente, durante el siglo pasado, desconocer sistemticamente la
existencia de grupos secundarios. Por un instinto de defensa los gobernantes
se han inclinado a concentrar todas las prerrogativas en un nico poder, vinculado a la idea de un inters nacional, a una idea global y uniforme del llamado
bien comn, y por tanto, del derecho, nica e indiferente. Histricamente,
esta desconfianza del Estado frente a los grupos sociales se explica por el proceso en virtud del cual se ha establecido el poder estatal en la mayor parte
de los pases. Este se ha constituido superponiendo su poder al de los diversos cuerpos o colectividades para subordinarlos a l o para, finalmente, eliminarlos. De esta manera, los gobernantes han realizado al mismo tiempo la
unidad de derecho y la unidad de poder de coaccin sobre todo el territorio
nacional. El poder estatal soberano se constituy, pues, histricamente, por
una centralizacin progresiva de las prerrogativas del poder pblico que durante el Medievo se hallaban esparcidas en pluralidad de centros de decisin
poltica autnoma. El poder establecido tendi a convertirse, a la vez que en
centralizado, en centralizador.
El Estado unitario centralizado se caracteriza por dos facetas: poltica y
(68)

G. BURDEAU: Traite,

cit., II, pgs. 318-319.

40

EL

ESTADO UNITARIO

administrativa. Polticamente, est fundamentado sobre una idea uniforme de

un inters general para toda la sociedad, que los gobernantes deben intentar
realizar mediante una reglamentacin tambin uniforme en su contenido, y
universal en su aplicacin. Desde el punto de vista administrativo el poder
estatal unitario se caracteriza segn Burdeau porque la ejecucin de las
leyes y la gestin de los servicios depende exclusivamente de las autoridades
independientes del medio en el que obran y del grupo al que interesan los
servicios. El poder unitario centralizado se legitima tan slo por su relacin
con la existencia de una comunidad unificada y homognea. En otras pa'
labras, la centralizacin postula la homogeneidad de la estructura social (69).
La unidad del poder estatal realiza o al menos formalmente lo preten'
de la sntesis de las voluntades particulares en una voluntad nica. Quienes
han puesto de relieve el carcter orgnico de la unidad del Poder han sido
los filsofos del siglo xvm y los diputados de la Asamblea constituyente de
la Revolucin francesa. La teora de la soberana nacional, la teora de la re'
presentacin y la teora de la voluntad general han contribuido, fundamental'
mente, a la construccin del Estado unitario centralizado, y, por ende, del
Poder unitario, porque l es el nico centro decisivo de una colectividad hu
patticamente unificada, de la que dicho Poder unitario expresa su yolun'
tad (70).
La existencia de un centro exclusivo de decisin poltica para todo el
territorio nacional, y para la totalidad de una colectividad, lleva consigo la pre'
sencia del Poder estatal en todas las partes de su territorio. Por consiguiente, la
centralizacin, desde un punto de vista poltico, es un medio de realizar y de
mantener la unidad de la colectividad nacional. Desde un punto de vista
sociolgico la centralizacin resulta de la concentracin en las manos de un
nico poder (en el perodo de las monarquas absolutas, en el Soberano, y
ms tarde, a partir de la Revolucin francesa, en unas instituciones guberna'
mentales), de todas las competencias y prerrogativas que anteriormente ha'
ban estado territorialmente esparcidas. Jurdicamente, la centralizacin se
realiza por la concentracin del Poder pblico, concentracin que hace posible
la organizacin de los funcionarios en un cuerpo jerrquico. Estos dos aspeetos, tienden a un mismo fin: la unificacin del poder. La concentracin del
poder pblico significa el monopolio reservado a los gobernantes de dar reglas jurdicas y la centralizacin, a su provecho, de los medios materiales para
asegurar la ejecucin de las mismas. Para que sea efectiva la concentracin
del Poder pblico se exige que todos los agentes encargados de ponerla

(69) G. BURDEAU : Traite, cit., II, pgs. 319-320.

(70) G. BURDEAU: Traite, cit., II, pgs. 321-322.

41

JUAN FERRANDO BADIA

en obra pertenezcan a un cuerpo jerarquizado colocado bajo la dependencia

del Poder central. La incorporacin de todos los funcionarios en una jerarqua
conduce a reservar al gobernante o gobernantes el nombramiento d todos
los funcionarios pblicos, lo que trae consigo la garanta de que stos acta'
rn de acuerdo con las directrices estatales (71).

H)

E L ESTADO CONTRA LOS GRUPOS SOCIALES

El Estado unitario centralizado triunf con la Revolucin francesa. Es

sabido que la filosofa poltica de la Revolucin francesa pona el acento so'
bre los principios de libertad e igualdad de los ciudadanos. De ah que la
centralizacin apareciese como medio de eliminar los privilegios. La afirma'
don de la unidad y de la indivisibilidad de la nacin soberana tena como
consecuencia la destruccin de los cuerpos intermedios.
La Revolucin francesa coloc a la nacin, como soberana, por encima de
la voluntad de los ciudadanos. A la comunidad estamental, la Revolucin
francesa opuso la comunidad nacional, la soberana nacional, identificando la
nacin con el tercer estado, es decir, la burguesa (72).
Jurdicamente, la centralizacin se opone a la yuxtaposicin de centros
de decisin relativamente independientes del Estado. Filosficamente, se p r c
senta como una consecuencia de las teoras individualistas que, en nombre
de la libertad, sin trabas, y de la igualdad, no toleran ningn intermediario
entre el Estado y el individuo, y centraliza en las manos de los gobernantes
la totalidad del ejercicio de un Poder que ha surgido se afirma indivisi'
blemente de la colectividad nacional. Socialmente la centralizacin responde
al intento de identificar la nacin con la burguesa, que surge despus del
predominio sucesivo de la aristocracia y del clero. Por tanto, podemos afirmar
que la centralizacin poltica y administrativa es consecuencia del carcter in<
dividualista de la democracia poltica surgida de la Revolucin francesa. La
democracia poltica, tal y como se present desde los principios mismos de
la Revolucin francesa, elimin a todos los grupos sociales secundarios que
podan interponerse entre los individuos y el Estado. En su fobia a los cuerpos intermedios confundi, como dice Burdeau, lo que era sano, espontneo
y lo que era un grupo artificial, parsito y opresor (73).
(71) G. BURDEAU s Traite, cit., II, pgs. 322-325.
(72) Vid. ). LAFERRIERE: Manuel de droit constitutionnel, Pars, 1947, pigs. 60-615
M. DUVERGER: Instituciones polticas y Derecho constitucional, Barcelona, 1970, pginas 115-118.

(73)

Vid. G. BURDEAU: Traite, cit., II, pgs. 339.

42

EL ESTADO UNITARIO

I)

LA DEMOCRACIA PLURALISTA EXIGE LA DESCENTRALIZACIN

Es conveniente disociar los conceptos de democracia e individualismo.

Frente a la democracia individualista, propia de la Revolucin francesa, modernamente est apareciendo un nuevo tipo de democracia: la democracia de
grupos tanto sociales como polticos = la democracia pluralista (74).
La democracia individualista y, por ende, centralizadora, fue un producto
de la burguesa en su intento por destruir a los otros grupos intermedios y
de controlar la vida toda del pas en beneficio propio. De ah que los conceptos de soberana nacional, electorado-funcin y de sufragio censatario se
hallen ntimamente trabados no slo por vnculos lgicos, sino y ello es
lo ms importante en la mente y en el corazn de la burguesa triunfante {75).
' Pero, a medida que los otros grupos sociales, tanto los de inters como los
de promocin, etc., as como los polticos, se han ido fortaleciendo, el Estado
se ha visto obligado a reconocer su existencia, y, por ende, a descentralizarse
administrativamente en beneficio de tales grupos, en el primer caso, y a reconocer funciones polticas previa regulacin legislativa en el caso de los
partidos. La democracia pluralista implica el reconocimiento de la existencia
de una pluralidad de grupos sociales intermedios entre el individuo y el Estado. De ah que la democracia pluralista se vea obligada a recurrir a la des'
centralizacin como uno de los instrumentos ms tiles para la realizacin de
una verdadera y real democracia.
Conclusin.El pluralismo social y poltico, junto con la instauracin de
respectivos y eficaces cauces de participacin y actuacin, dar lugar, progresivamente, a la triple democracia de grupos: la econmica, la social y la
poltica. Pero una democracia de grupos sin su correlativo autogobierno encierra una contradiccin interna. Y el autogobierno econmico, social y el
campo poltico, si quiere ser verdadero, se ha de traducir tambin en la organizacin jurdico'constitucional del Estado. Por eso, en nuestros das por

(74) Sobre el liberalismo, vid. G. RUGGIERO: Historia del liberalismo europeo, Madrid, 1944. Sobre la distincin entre liberalismo y democracia, vid. M. GARCA PELAYO:
Derecho constitucional comparado, Madrid, 1959. Para un estudio de la evolucin de la
democracia liberal, vid. J. FERRANDO BADA : La democracia en transformacin, Madrid,
1973, y sobre la democracia pluralista, vid. G. BURDEAU: Situacin de la democracia
pluralista, en REVISTA DE ESTUDIOS POLTICOS, nm. 42, Madrid, 1955; dem,

erada, Barcelona, 1960, especialmente captulo IV.

(75) Vid. M. DUVERGER: Instituciones polticas, cit., pgs. 115-118.

43

JUAN FERRANDO RADIA

doquier los Estados unitarios centralizados estn dejando paso a Estados

unitarios descentralizados, regionales, y, en casos extremos, a Estados fe-derales.

J)

ANACRONISMO DEL ESTADO UNITARIO

La democracia individualista de la Europa continental como se dijo

fue un producto de la burguesa intelectual francesa que quiso controlar toda
la vida del pas en beneficio propio, y para ello, la burguesa, traslad la
soberana del Rey a la nacin: soberana nacional; por otra parte, arbitruna teora poltica que le permitira monopolizar el Poder, a saber: la na'
cin soberana era la nica titular de todo poder, de todo derecho. Ella lo>
delegara en quien creyera que se lo mereca ms. En quines?: Los que la
mantenan con sus impuestos seran los beneficiarios de esta delegacin de
poderes de la nacin soberana. El sufragio censatario (o capacidad de elegir
y ser elegido, limitado por motivos econmicos) cobraba as carta de naturaleza poltica. La burguesa, pagadora de impuestos, recibira de la nacin el
mandato de regir sus destinos. Los miembros integrantes de la clase pagadora de impuestos seran titulares de un nuevo derecho: ser electores y elegibles para cumplir la funcin de servir a la nacin. Ser elector o elegible erauna funcin y no un derecho que tena que cumplir la burguesa por
mandato de la nacin soberana, pues para sta sus rganos o instrumentos'
ms adecuados para su servicio eran quienes la sustentaban econmicamente.
Por eso y como ya se indic en el sistema de la teora electoral liberalburguesa los dos principios de electorado-funcin y sufragio censatario se hallan ntimamente trabados.
Y los Estados surgidos a lo largo del siglo xix y principios del XX fueron
como la misma Revolucin francesa de 1789 obra de la burguesa en sus
luchas contra las Monarquas absolutas y las aristocracias terratenientes, que:
las apoyaban.
La burguesa liberal europea o simplemente los liberales del viejo con*
tinente siguieron las pautas trazadas por la Francia revolucionaria. En sus:
lneas generales, el Estado creado por la burguesa fue a imagen y semejanza
del que cristaliz definitivamente en la Revolucin francesa.
La clase dirigente se opona ahora ya le resulta imposible resistirse a la
avalancha descentralizadora a reformar administrativamente la estructura
del Estado por las siguientes razones:
1. Porque la lite gobernante estaba integrada por elementos de la burguesa mercantil..., industrial e intelectual.
44

EL ESTADO UNITARIO

2. La burguesa monopolizaba el poder gracias al sistema electoral vigente: sufragio restringido por motivos econmicos.
3. La lite gobernante utilizaba el Estado, tanto poltica como
administrativamente, en provecho de sus intereses de clase.
En una palabra, la burguesa europea, por ejemplo, deseaba continuar con
la democracia poltica individualista, que haba copiado de Francia: con el
Estado unitario centralizado y as, y por limitarnos al tema de las regiones,
los enemigos del reconocimiento jurdico del hecho regional, como instrument de descentralizacin administrativa, aducan, como argumento contra
la descentralizacin regional, que ello implicara un peligro para la unidad
del Estado y an ms de la nacin. Eran enemigos de todos los cuerpos
intermedios y al filo de la cuestin regional, podemos preguntarnos, era
realmente la regin un peligro para la unidad del Estado?, o se servan de
este argumento para encubrir otros intereses de clase o partido?
Con el sistema administrativo vigente la clase gobernante se interfera en
todos los campos de la vida nacional sin que se le presentasen obstculos de
ninguna clase. Concentraba en el Estado la suma de todos los poderes. Los
individuos y las instituciones particulares quedaban, de hecho, privadas de
todo medio eficaz de resistencia legal. El sistema vigente proporcionaba a la
-clase gobernante ocasin para toda especie de injerencias en los rganos de
la Administracin, y, a su vez, sobre los derechos de los ciudadanos. As,
pues, como afirma Ruggiero el principio de la libertad dentro de la ley
-quedaba reducido a una cosa ilusoria (76).
Pero, la lucha a favor de una Administracin independiente de la poltica,
es decir, de la burguesa, fue uno de los objetivos fundamentales de casi todos
los partidos polticos de entreguerras con base popular, y especialmente de los
que han tomado carta de naturaleza a partir de 1945, que luchan por la existencia de un efectivo, adecuado y funcional rgimen jurdico en el Estado,
como condicin esencial para una ms efectiva vida democrtica. Para ello es
indispensable, d menos, una descentralizacin administrativa y la independencia de la Administracin local de la poltica.
Los enemigos de la descentralizacin, tanto administrativa como poltica,
basaban y basan su antipatas en dos razones: manifiesta, una, y, oculta, otra:
1. La descentralizacin era un peligro para la unidad del Estado y de la Nacin; y
(76)

G. RUGGIERO: Historia,

cit., pg.

319.

45

JUAN FERRANDO BAD1A

2. La centralizacin serva a los intereses de la clase gobernante

tanto de la derecha como de la izquierda.
El problema que, contemporneamente a la unificacin nacional, se deba
haber resuelto, y no se hizo, era el de insertar poltica y administrativamente,
por ejemplo, la regin y cualesquiera otros cuerpos intermedios en la
nacin. Se crey poder negar el problema mismo, por temor a que resurgiesen los legtimos intereses locales o que se formasen ncleos de intereses
opuestos a los nacionales. Como, en efecto, sucedi y est acaeciendo como
se puede tener ocasin de comprobar {77) por no haberse reformado a
tiempo el Estado liberal de Derecho en su versin jurdica de Estado unitario.
El grito marxista de proletarios de todos los pases, unios, era un acta
de acusacin contra el Estado burgus opresor. La nacin ser para los mar*
xistas, un equivalente de la burguesa y un instrumento-opio para someter
al proletariado a los llamados sagrados intereses nacionales. Por eso el fascismo partiendo del concepto liberal de nacin ser un movimiento conservador que, defender los derechos de la burguesa, y que al verse obligado
a luchar contra los partidos revolucionarios de masas, tendr que negar controlndola y dirigindola la libertad poltica, y concretamente la de asociacin, reunin, de expresin del pensamiento, e t c . , y as se transform partiendo de supuestos liberales en destructor de las bases ms caras a la.
teora liberal: todos los hombres son creados guales; dotados por el Creador de ciertos derechos inalienables; entre estos derechos se hallan la vida, la
libertad y la bsqueda de la felicidad. Los gobernantes se establecen por los
hombres para garantizar estos derechos... (Declaracin de Independencia de
los Estados Unidos del 4 de julio de 1776). Y el artculo 2.0 de la Declaracin
de Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, dice:
l fin de toda asociacin poltica es la conservacin de los derechos naturales
e imprescriptibles del hombre... la libertad, la propiedad, la seguridad y la
resistencia a la opresin.
Tras las. experiencias liberales y fascistas, algunos pases de la Europa no
socialista, ante la presencia de una clase proletaria con fuerte cohesin, de partidos de masa y con el progresivo fortalecimientos de una pluralidad de grupos sociales de diversa naturaleza entre ellos los grupos territoriales se
han visto obligados a renunciar a su democracia individualista y a su correspondiente superestructura estatal unitaria y a transformarse en democracias
pluralistas y gobernantes, as como a utilizar la descentralizacin como uno
de los instrumentos ms tiles para la realizacin de una autntica demo(77) Vid. J. FERRANDO BADA: La democracia en transformacin,

46

cit.

EL ESTADO UNITARIO

erada; La traduccin jurdica de esta evolucin, es decir, de la democracia

individualista en democracia pluralista, ser, segn los casos, el Estado re~
gional o el federal.
JUAN FERRANDO BADA

RESUME
L'expression "formes de gouvemement" indique gnralement la position
reciproque o se trouvent les diffrents organes constitutionnels de l'Etatsujet, dans lequel le vocable gouvemement n'est pas pris dans le sens qui lui
est propre d'lment constitutif de l'Etat, sinon dans un sens plus strict d'en*
semble des principales institutions de l'Etat, suprant done le sens tres restreint
qui se refere seulement "aux organes des dpartements du Pouvoir excutif.
De cette facn est done possible de dduire la diffrence intrinseque avec la
notion de formes d'Etat, relative elle^mme a la position reciproque dans laqueU
le se retrouvent les trois lments constitutifs de l'Etat (territoire, peuple et
Pouvoir), tout ceci dans le cadre de la bien connue thorie classique de l'Etat.
Comme il semble impossible de tracer une classification aussi complete qu'elle
conttenne toutes les diffrentes formes historiques, la tache semble ralisable
si l'on se limite a une priode historique donne, ou plus exactement encor,
a une forme particulire d'Etat.
La thorie des formes de gouvemement, aussi bien a partir de la thorie
classique de l'Etat comme a partir de la conception de l'Etat de l'auteur de
l'article, doit se dtffrencier de la thorie des formes juridiques de l'Etat et de
ladite thorie des formes politiques de l'Etat. Dans cet article, l'auteur se limite
a l'exposition des formes juridiques de l'Etat ou formes d'Etat proprement
dites, pntrant ensuite dans une minutieuse exposition de l'Etat unitaire et
de son actuelle transformation en Etat regional.

S U M MA

RY

The expression "forms of Government" is normally used to indcate the

reciprocal position of the various constitutional bodies of the State in relation
to the subject, the luord "government" being applied, not in the sense proper
to it as a constitutiye element of the State, but in the other stricter one of
the principal State institutions taken together, which goes beyond the extre'
mely limited reference merely to "bodies situated within the departments of
47

JUAN FERRANDO BAD1A

the Executive". It is thus possible to deduce the intrinsic difference between

this idea and that contained in the expression "forms of State", ivhich refers
to the reciprocal position of the three constitutive elements of the State (terri'
tory, people and authority), all of ivhich falls ivithin the scope of the fwe'
hndwn dassical theory o the State. As it appears to be impossible to establish
a classification complex enough to contain the different histoncal fonns, fhe
task may perhaps be best accomplished by restcting the field to a given
histrica! period or, to put it more exactly, to a particular form of State.
The theory of the forms of government, <whether this is the dassical
theory of the State or that put forward by the author of this article, should
be differentiated from the theory of the legal forms of the State and from
the so'cdled theory of the political forms of the State. In this article the
author confines himself to a description of the legal forms of the State on the
forms of the State properly so-called, before entering into a detailed analysis
of the State as unifier and its current transformation into the Regional State.

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