Sei sulla pagina 1di 23

A constituio dirigente invertida: a blindagem da Constituio Financeira e a agonia

da Constituio Econmica
Autor(es):

Bercovici, Gilberto; Massonetto, Lus Fernando

Publicado por:

Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

URL
persistente:

URI:http://hdl.handle.net/10316.2/24845

Accessed :

3-Feb-2016 02:56:01

A navegao consulta e descarregamento dos ttulos inseridos nas Bibliotecas Digitais UC Digitalis,
UC Pombalina e UC Impactum, pressupem a aceitao plena e sem reservas dos Termos e
Condies de Uso destas Bibliotecas Digitais, disponveis em https://digitalis.uc.pt/pt-pt/termos.
Conforme exposto nos referidos Termos e Condies de Uso, o descarregamento de ttulos de
acesso restrito requer uma licena vlida de autorizao devendo o utilizador aceder ao(s)
documento(s) a partir de um endereo de IP da instituio detentora da supramencionada licena.
Ao utilizador apenas permitido o descarregamento para uso pessoal, pelo que o emprego do(s)
ttulo(s) descarregado(s) para outro fim, designadamente comercial, carece de autorizao do
respetivo autor ou editor da obra.
Na medida em que todas as obras da UC Digitalis se encontram protegidas pelo Cdigo do Direito
de Autor e Direitos Conexos e demais legislao aplicvel, toda a cpia, parcial ou total, deste
documento, nos casos em que legalmente admitida, dever conter ou fazer-se acompanhar por
este aviso.

impactum.uc.pt
digitalis.uc.pt

UNIVERSIDADE DE COIMBRA
FACULDADE DE DIREITO

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS


VOLUME XLIX
2 0 0 6

COIMBRA

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

57

A CONSTITUIO DIRIGENTE
INVERTIDA: A BLINDAGEM
DA CONSTITUIO
FINANCEIRA E A AGONIA
DA CONSTITUIO ECONMICA
1. Constituio Poltica, Constituio Econmica e
Constituio Financeira
A indiferena atual entre direito constitucional e direito
financeiro ignora o tema central da articulao entre constituio financeira, constituio econmica e constituio
poltica dentro da constituio total1. E isto no ocorre sem
razo. Confirmando a hegemonia das tendncias neoliberais
________________________
1

Vide, neste sentido, Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Lei do


Oramento na Teoria da Lei, Boletim da Faculdade de Direito, Nmero
Especial: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, II,
Coimbra, Universidade de Coimbra, 1979, 543-545. Para o debate em
torno da excluso ou incluso da constituio econmica na constituio
total, vide Gilberto BERCOVICI, Constituio Econmica e Desenvolvimento:
Uma Leitura a partir da Constituio de 1988, So Paulo, Malheiros, 2005,
11-13. Defendendo a distino entre as subconstituies, com base nas
consideraes do publicista alemo Klaus Stern, vide Ricardo Lobo
TORRES, O Oramento na Constituio (Tratado de Direito Constitucional
Financeiro e Tributrio, vol. V), 2 ed, Rio de Janeiro, Renovar, 2000,
7-9.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

58

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

que sucederam a ruptura do padro de financiamento da economia do segundo ps-guerra, a desarticulao das ordens financeira e econmica nas constituies reflete a contradio
do novo padro sistmico de acumulao com o paradigma
da constituio dirigente2, implicando o surgimento de um
novo fenmeno: a constituio dirigente invertida.
Nesta perspectiva, a fragmentao da ordem econmico-financeira evidencia a agonia do antigo paradigma frente a
expanso financeira do capital no sistema mundial. E mais:
acentua a retomada do arcabouo jurdico liberal do sculo
XIX. O direito financeiro, desarticulando-se do direito econmico, ganha centralidade na organizao do capitalismo,
impondo a rigidez dos instrumentos financeiros s boas intenes do constitucionalismo econmico do sculo XX.
Concebido inicialmente como uma disciplina jurdica
instrumental, o direito financeiro, ao longo do sculo XX,
assumiu uma ntima conexo com o direito econmico,
abandonando a pretensa neutralidade do perodo anterior.
Nesta perspectiva, a evoluo do direito financeiro refletiu o
protagonismo do Estado na organizao do capitalismo no
segundo ps-guerra, denotando a integrao progressiva entre
________________________
2

Para o conceito de constituio dirigente, ou seja, a constituio


que define fins e objetivos para o Estado e a sociedade, vide Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador:
Contributo para a Compreenso das Normas Constitucionais Programticas, 2
ed, Coimbra, Coimbra Ed., 2001, 12, 14, 18-24, 27-30 e 69-71; Gilberto BERCOVICI, A Problemtica da Constituio Dirigente: Algumas
Consideraes sobre o Caso Brasileiro, Revista de Informao Legislativa
n. 142, Braslia, Senado Federal, abril/junho de 1999, 35-51 e Gilberto
BERCOVICI, A Constituio Dirigente e a Crise da Teoria da Constituio in Cludio Pereira de SOUZA Neto, Gilberto BERCOVICI, Jos Filomeno de MORAES Filho & Martonio MontAlverne Barreto LIMA, Teoria
da Constituio: Estudos sobre o Lugar da Poltica no Direito Constitucional,
Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2003, 114-120.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

59

a economia e as finanas pblicas e legitimando a participao ativa do Estado no domnio econmico. O direito
financeiro afirmou-se como um dos campos mais controvertidos da cincia jurdica, incorporando as tenses e as
contradies da relao entre o poder do Estado e a sociedade na organizao do sistema capitalista.
Neste sentido, a articulao do direito financeiro com o
direito econmico teve como ponto de convergncia a organizao jurdica do espao poltico-econmico da acumulao, modulada de acordo com o regime econmico e com
o papel atribudo ao Estado na estruturao do domnio
econmico. De modo que, a partir a materialidade histrica
da organizao financeira do Estado, o direito financeiro
afastou-se das tendncias doutrinrias que o concebiam
como um subproduto do direito pblico do sculo XIX,
destinado a proteger os mercados contra a presena ativa do
Estado na economia, ignorando as conexes do direito com
a economia e do direito constitucional com o direito financeiro3. Assim, o constitucionalismo do sculo XX evoluiu a
partir da estruturao de uma ordem econmico-financeira
integrada, tendo no planejamento o principal instrumento
da organizao estatal do modo de produo capitalista.
A partir das ltimas dcadas do sculo XX, o padro de
financiamento pblico da economia do segundo ps-guerra
passou a ser contestado, dando incio reao neoliberal e
ao desmonte institucional do Sistema de Bretton Woods.
Desde ento, o paradigma constitucional que sustentara o
Estado Social passou a ser frontalmente atacado, trazendo
tona questes que j pareciam superadas a ciso entre a
economia e as finanas pblicas, a absteno do Estado no
domnio econmico e a pretensa neutralidade financeira
________________________
3

Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Lei do Oramento..., cit., 544.


BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

60

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

propugnada pelos liberais. Como conseqncia, a integrao


estruturante do paradigma dirigente foi substituda por um
novo fenmeno, apto a organizar o processo sistmico de
acumulao na fase atual do capitalismo4. O que se viu ento
foi o recrudescimento dos aspectos instrumentais da constituio financeira e o ocaso da constituio econmica, invertendo o corolrio programtico do constitucionalismo
dirigente.
No Brasil, a Constituio de 1988 e a prtica do perodo
posterior refletem claramente este ponto de inflexo. Elaborada sob os auspcios de sucessivas reformas financeiras, a
constituio espelha a tenso entre as ordens econmica e
financeira, ora tratando-as de maneira separada, como no
isolamento da constituio oramentria e da constituio
tributria, ora integrando-as como elemento indivisvel, pela
convergncia de princpios comuns e indissociveis.

2. Antecedentes da Constituio de 1988: A Estrutura


Financeira do Regime Militar (1964-1979)
As origens da ordem financeira da Constituio de
1988 esto na estruturao econmico-financeira da ditadura militar, iniciada com o PAEG (Plano de Ao Econmica do Governo) de Roberto Campos e Octvio
Gouva de Bulhes, em 19645. Dentre as reformas imple________________________
4

Para um maior aprofundamento destas questes, vide Lus Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemporneo:
A Emergncia de um Novo Padro Normativo, mimeo, So Paulo, Tese de
Doutorado (Faculdade de Direito da USP), 2006, captulo 1.
5
Sobre o PAEG, vide Celso L. MARTONE, Anlise do Plano de
Ao Econmica do Govrno (PAEG) (1964-1966) in Betty Mindlin
LAFER (org.), Planejamento no Brasil, So Paulo, Perspectiva, 1970, 69-89;
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

61

mentadas6 esteve a criao, pela Lei n. 4.595, de 31 de Dezembro de 1964, do Banco Central do Brasil como rgo
de defesa da moeda nacional, juntamente com o Banco do
Brasil, dotado, ainda, de algumas funes de fomento econmico e com uma diretoria independente, com mandato
fixo, no coincidente com o mandato presidencial. Esta primeira tentativa de instituir um banco central independente, no entanto, fracassou j no governo seguinte ao do
Marechal Castelo Branco (1964-1967), o do Marechal Costa
e Silva (1967-1969)7.
A estruturao financeira do Estado brasileiro durante o
regime militar vai se caracterizar pela presena de quatro
peas oramentrias distintas 8: a) o Oramento Geral da
________________________

Antnio Jos Avels NUNES, Industrializao e Desenvolvimento A Economia Poltica do Modelo Brasileiro de Desenvolvimento (tese de doutoramento,
1. edio, Coimbra, FDUC, 1984), Editora Quantier Latin do Brasil,
So Paulo, 2005, 351-413; Octavio IANNI, Estado e Planejamento Econmico no Brasil, 5 ed, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1991, 229-242 e
261-288; Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, A Reforma Tributria de 1966 e a
Acumulao de Capital no Brasil, 2 ed, Belo Horizonte, Oficina de Livros,
1991, 43-48 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do
Pacto Desenvolvimentista, mimeo, Campinas, Tese de Doutoramento (Instituto de Economia da UNICAMP), 1995, 8-10 e 130-132.
6
Cumpre ressaltar que as bases do sistema tributrio brasileiro, ainda em grande medida vigorando hoje, tambm foram estabelecidas pela
equipe econmica de Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes,
por meio da Reforma Tributria de 1966. Vide Fabrcio Augusto de
OLIVEIRA, A Reforma Tributria..., cit., 48-90 e Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1984), So Paulo, Hucitec, 1995, 15-30.
7
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil,
So Paulo, Paulicia, 1994, 133-148 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Instituies, Poltica e Idias Econmicas: O Caso do Banco Central do Brasil
(1965-1998), So Paulo, Annablume, 2001, 129-133.
8
Vide Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal...,
cit., 73-93 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 136-138.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

62

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

Unio, o oramento fiscal, nica pea oramentria aprovada formalmente pelo Congresso Nacional, caracterizado
por sempre estar equilibrado durante a ditadura militar; b) o
Oramento da Previdncia Social, definido e implementado
apenas no mbito do Executivo; c) o Oramento das Empresas Estatais, tambm elaborado e executado exclusivamente
pelo Executivo; d) o Oramento Monetrio, definido pelo
Conselho Monetrio Nacional (CMN), no qual eram fixadas as metas quantitativas das duas autoridades monetrias (o
Banco Central e o Banco do Brasil), e que era manipulado
pela conta-movimento do Banco do Brasil, criada em Maro de 1965. Na prtica, a conta-movimento representava
emisso de moeda para o financiamento do dficit pblico
(propositadamente ausente do Oramento Geral da Unio),
pelo tesouro nacional9.
________________________
9

Sobre o oramento monetrio e a conta-movimento do Banco do


Brasil, vide Gilda Portugal GOUVA, Burocracia..., cit., 143-146 e 153-162;
Paulo FRANA, A Conta de Movimento entre o Banco Central e o
Banco do Brasil, Conjuntura Econmica, vol. 40, n. 3, Rio de Janeiro,
Fundao Getlio Vargas, Maro de 1986, 47-48; Fabrcio Augusto de
OLIVEIRA, Autoritarismo..., cit., 77-82 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Instituies..., cit., 74-76. Ainda sobre a conta-movimento do Banco do Brasil, so teis as consideraes de Fabrcio Augusto de Oliveira: A isso se
somava a evidncia crescente de que em virtude do papel de autoridade
monetria exercido pelo Banco do Brasil e da existncia da conta-movimento que registrava as operaes entre este e o Banco Central, tinha-se
um mecanismo que acionava automaticamente a emisso de moeda para
cobrir aplicaes do governo que no contavam com disponibilidade de
recursos ou com dotaes especficas. Como as contas de programas
eram em boa medida abertas, no sentido de que no havia limites especficos de recursos, a conta-movimento sancionava facilmente sua expanso e o governo, por mais que procurasse adotar medidas de conteno e
racionalizao de seus gastos, via, por essa brecha, seus propsitos
frustarem-se. Aqui, portanto, mais uma das causas de descontrole das
contas governamentais e de seu desconhecimento da crtica situao
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

63

3. As Reformas e a Constituio Financeira de 1988


(1979-2002)
Esta estrutura financeira durou at a crise econmica
mundial da dcada de 1970, em que se altera o padro de
funcionamento do sistema econmico mundial. A partir da
crise dos anos 1970, uma srie de reformas vo ser estruturadas para alterar o padro de financiamento do Estado
brasileiro 10. A Constituio Financeira inscrita no texto
constitucional de 1988 elaborada neste contexto de busca
de maior controle e equilbrio dos gastos pblicos.
A primeira tentativa de controle maior dos gastos pblicos se d ainda em 1979, com a criao da Secretaria de
Controle das Empresas Estatais (SEST), pelo Decreto
n. 84.128, de 29 de outubro de 1979, e com a tentativa
(frustrada), capitaneada pelo seu ento presidente Carlos
Brando, de tornar o Banco Central a nica autoridade monetria, sem as funes de fomento ao desenvolvimento que
ento possua, focando a atuao do banco no combate inflao11.
________________________

financeira em que se encontrava mergulhado in Fabrcio Augusto de


OLIVEIRA, A Reforma Tributria..., cit., 185-186.
10
Para o debate terico sobre o dficit pblico no Brasil, vide Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 132-135 e 187-209. Sobre a
chamada crise fiscal do Estado brasileiro, vide, por todos, Rui de
Britto lvares AFFONSO, A Ruptura do Padro de Financiamento do
Setor Pblico e a Crise do Planejamento no Brasil nos Anos 80,
Planejamento e Polticas Pblicas n. 4, Braslia, IPEA, Dezembro de 1990,
37-66 e Monica BAER, O Rumo Perdido: A Crise Fiscal e Financeira do
Estado Brasileiro, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1993.
11
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia..., cit., 171-175 e Jos Marcos
Nayme NOVELLI, Instituies..., cit., 140-144. O argumento predominante, a partir de ento, o das empresas estatais como principais
responsveis pelo dficit pblico brasileiro. Para a crtica bem fundamentada desta argumentao, vide Jos Carlos de Souza BRAGA, Os OraBOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

64

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

Com a redemocratizao, a crise econmica profunda


herdada pela Nova Repblica leva acelerao do processo
de reestruturao financeira. Em 1986 criada a Secretaria
do Tesouro Nacional, que passa a administrar os fundos e
programas de fomento at ento gerenciados pelo Banco
Central12. Por meio do Voto n. 45/86, promulgado em 31
de janeiro de 1986 pelo CMN, congelado o saldo da conta-movimento do Banco do Brasil, que, na prtica, tem encerrada suas atividades, e, em 1987, com o Plano Bresser
(Decretos n. 94.443 e n. 94.444, ambos de 12 de Junho de
1987), e o Decreto-Lei n. 2376, de 25 de Novembro de
1987, a gesto da dvida pblica sai da esfera de competncias
do Banco Central, passando para o Ministrio da Fazenda.
Alm disto, o Banco Central tambm deixa de ser financiador do Tesouro Nacional e so extintas suas funes de
fomento13, medidas que, posteriormente, seriam consolidadas no artigo 164 da Constituio de 1988. Afinal, o prximo e definitivo passo no rumo da centralizao monetria
e oramentria seria dado pela nova Constituio em discusso na Assemblia Nacional Constituinte de 1987-198814.
________________________

mentos Estatais e a Poltica Econmica in Luiz Gonzaga de Mello


BELLUZZO & Renata COUTINHO (orgs.), Desenvolvimento Capitalista no
Brasil: Ensaios sobre a Crise, 3 ed, So Paulo, Brasiliense, 1984, vol. 1,
194-206. Vide tambm Joo SAYAD, Aspectos Polticos do Dficit
Pblico in Lenina POMERANZ, Jorge MIGLIOLI & Gilberto Tadeu LIMA
(orgs.), Dinmica Econmica do Capitalismo Contemporneo: Homenagem a
Michal Kalecki, So Paulo, EDUSP, 2001, 248-250.
12
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia..., cit., 287-288 e Geraldo
BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 146-150.
13
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia..., cit., 227-291; Geraldo
BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 144-146 e 150-161 e Jos Marcos
Nayme NOVELLI, Instituies..., cit., 155-157.
14
Para uma anlise dos debates em torno da ordem financeira
durante a Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988, vide
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

65

Com o objetivo de ampliar a participao do Poder


Legislativo na elaborao, aprovao e execuo do oramento e de aumentar a transparncia dos gastos pblicos, a
Constituio de 1988 consagra a unificao oramentria.
No artigo 165 prevem-se trs leis oramentrias distintas: o
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria anual (o Oramento Geral da
Unio, que engloba o Oramento Fiscal, o Oramento Monetrio, o Oramento das Empresas Estatais e o Oramento da
Previdncia Social)15.
O processo de centralizao e unificao oramentria
s vai se encerrar durante a dcada de 199016, aps a privatizao dos bancos estaduais, com a consolidao da centrali________________________

Raymundo Juliano FEITOSA, Finanas Pblicas e Tributao na Constituinte:


1987/1988, Rio de Janeiro, Amrica Jurdica, 2003, 13-17 e 35-43 e
Jos Roberto Rodrigues AFONSO, Memria da Assemblia Constituinte
de 1987/88: As Finanas Pblicas, Revista do BNDES n. 11, Junho de
1999.
15
Vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento..., cit., 61-99; Geraldo
BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 162-173 e Gilberto BERCOVICI, Constituio Econmica..., cit., 79-81.
16
Sobre este processo, associando a centralizao da autoridade
monetria com a privatizao dos bancos estaduais, vide Lourdes SOLA;
Christopher GARMAN & Moises MARQUES, Central Banking, Democratic Governance and Political Autority: The Case of Brazil in a Comparative Perspective, Revista de Economia Poltica, vol. 18, n. 2 (70), So
Paulo, Ed. 34, abril/junho de 1998, 106-131. Para uma anlise mais
ampla da crise financeira da Federao brasileira, vide Francisco Luiz
Cazeiro LOPREATO, O Colapso das Finanas Estaduais e a Crise da Federao, So Paulo, EdUNESP/UNICAMP-IE, 2003 e Gilberto BERCOVICI,
Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, So Paulo, Max Limonad,
2003, 173-189. Sobre a crise financeira e a imposio da ideologia do
oramento equilibrado no sistema federal norte-americano a partir do
governo de Ronald Reagan, vide Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUERMAN, Private Interest, Public Spending: Balanced-Budget Conservatism and the
Fiscal Crisis, Boston, South End Press, 1994, 67-96.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

66

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

zao da autoridade monetria no Banco Central e com a


aprovao da pea legislativa final, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 2000), diploma
que, ao contrrio da opinio corrente, encerra um processo
iniciado na dcada de 1970, no inicia uma fase nova das
finanas pblicas brasileiras.
O problema deste processo de reestruturao das finanas pblicas e da estrutura financeira do Estado brasileiro foi
o fato de que a recomposio da capacidade de interveno
pblica se esgotou na tentativa de controle sobre os gastos
pblicos17. A constituio financeira de 1988, que deveria
dar suporte para a implementao da constituio econ________________________
17

Jos Carlos de Souza Braga, ainda no incio da dcada de 1980,


j havia alertado que a unificao oramentria a partir das polticas
monetaristas de estabilidade geraria a tendncia a profundas desarticulaes da estrutura de desenvolvimento econmico e social. Cf. Jos Carlos
de Souza BRAGA, Os Oramentos Estatais..., cit., 212-213. Neste mesmo
sentido, interessantes so as consideraes de Geraldo Biasoto Jr: O formato institucional do Estado brasileiro no poderia deixar de ser aquele
adequado ao seu papel dentro do pacto desenvolvimentista. Desde as
vrias agncias de fomento e regulao do capitalismo em formao, passando pela gesto dos conflitos entre o capital e o trabalho, e chegando
constituio de grandes blocos produtivos, o Estado brasileiro sempre se
colocou na perspectiva da estruturao das bases tcnicas e sociais do
capitalismo brasileiro, ajudando mesmo a forjar a estrutura de classes. O
aparelho estatal amoldou-se s necessidades colocadas pelo capitalismo e
antecipadas pela prpria tecno-burocracia pblica na busca do desenvolvimento. A degradao financeira do Estado e o rompimento da funcionalidade do pacto desenvolvimentista produziram uma ampla reviso de
todo o arcabouo institucional, tendo a forma e a capacidade de interveno estatal sofrido substanciais alteraes. Embora estas tenham tido
grande relevncia do ponto de vista da transparncia das contas pblicas,
no se pode deixar de observar que elas no conseguiram construir novas
formas de interveno estatal. Vale dizer, a estrutura envelhecida foi
remontada sem que nela estivesse contida uma nova forma de ao poltica (Cfr. Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 129).
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

67

mica de 1988, falhou nesta tarefa. Um dos motivos a separao que a doutrina e a prtica constitucionais ps-1988
promoveram entre a constituio financeira e a constituio
econmica, como se uma no tivesse nenhuma relao com
a outra e como se ambas no fizessem parte da mesma
Constituio de 1988. A constituio financeira passou a ser
interpretada e aplicada como se fosse neutra, meramente
processual18, com diretrizes e lgica prprias, separada totalmente da ordem econmica e social, esterilizando, assim, a
capacidade de interveno do Estado na economia. Separada
da constituio financeira, a constituio econmica de 1988
foi transformada em mera norma programtica19.

4. A Mudana de Funo do Oramento Pblico


O processo histrico brasileiro de reestruturao das
finanas pblicas no fruto exclusivo de nossas vicissitudes
histricas, mas encaixa-se dentro de um processo mais amplo
de mudana da funo do oramento pblico, do fundo pblico, a partir das transformaes ocorridas no sistema capitalista desde a dcada de 1970. De acordo com Francisco
de Oliveira, a grande funo do fundo pblico durante o
________________________
18

Neste sentido, vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento..., cit.,


2-3, 5-6, 25-28 e 54-58.
19
A expresso norma programtica aqui utilizada propositadamente no sentido difundido por Jos Afonso da Silva, como a norma que
depende de regulamentao posterior, ou seja, no passvel de ser imediatamente concretizada. Cf. Jos Afonso da SILVA, Aplicabilidade das
Normas Constitucionais, 3 ed, So Paulo, Malheiros, 1998, 135-164.
Devemos ressaltar que sempre combatemos a utilizao desta categoria,
por entender que a sua utilizao contribuiu para bloquear a efetividade
da constituio, particularmente da constituio econmica e dos direitos
sociais.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

68

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

perodo do chamado consenso keynesiano (1945-1973)


foi a de produo de anti-valor, ou seja, por meio de direitos sociais e servios pblicos, com o crescimento do salrio indireto, garantir a reproduo da mo-de-obra, da fora de trabalho necessria para manter e acelerar o processo
de acumulao de capital. Os oramentos do chamado Estado Social, teriam, ento, a caracterstica fundamental de
garantir direitos e a prestao de servios pblicos para a
maioria da populao20.
No entanto, as mudanas do processo de acumulao
de capital, notadamente a financeirizao do capitalismo
como ocorre a partir da dcada de 1970, e a chamada
transfigurao crtica (Luiz Gonzaga Belluzzo)21, ou seja, o
desenvolvimento tecnolgico a um nvel tal que chega a
dispensar a fora de trabalho humana, vo alterar a funo
do fundo pblico no sistema capitalista. O fundo pblico
continua sendo um instrumento essencial, mas no serve
mais, preponderantemente, para, por meio de direitos sociais
e servios pblicos, assegurar a reproduo da fora de trabalho, passando tambm a ser disputado com o objectivo de
garantir a remunerao do prprio capital22.
A partir da dcada de 1980, a retrica do controle do
dficit pblico, vinculada ao discurso neoliberal de repdio
ao Estado, acompanhada pelo aumento dos gastos pblicos, graas s despesas com a poltica monetria, especial________________________
20

Francisco de OLIVEIRA, O Surgimento do Antivalor: Capital,


Fora de Trabalho e Fundo Pblico, in Os Direitos do Antivalor: A Economia Poltica da Hegemonia Imperfeita, Petrpolis, Vozes, 1998, 19-43.
21
Vide o captulo 3 de Luiz Gonzaga de Mello BELLUZZO, Valor e
Capitalismo Um Ensaio sobre a Economia Poltica, 2 ed, So Paulo,
Bienal, 1987, 75-117, especialmente 91-109.
22
Francisco de OLIVEIRA, O Surgimento do Antivalor..., cit.,
30-31 e 43-48.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

69

mente as altas taxas de juros. O dficit pblico defendido


por autores como John Maynard Keynes e Michal Kalecki
era o dficit pblico do pleno emprego. Hoje o dficit pblico que garante a remunerao para o capital23.
Esta crise de financiamento do setor pblico ainda
mais grave nos pases perifricos, como o Brasil, em que h
insuficincia de recursos para o financiamento pblico da
acumulao de capital. Portanto, para garantir a atrao dos
investimentos privados, o Poder Pblico brasileiro tem que
estabilizar o valor real dos ativos das classes proprietrias. Ou
seja, o oramento pblico deve estar voltado para a garantia
do investimento privado, para a garantia do capital privado,
em detrimento dos direitos sociais e servios pblicos voltados para a populao mais desfavorecida. Assim, nesta etapa,
o direito financeiro, na organizao do espao poltico-econmico da acumulao, passa a servir a uma nova funo do Estado a tutela jurdica da renda do capital e da
sano de ganhos financeiros privados, a partir da alocao
de garantias estatais ao processo sistmico de acumulao
liderado pelo capital financeiro24.

5. O Impasse Atual: A Blindagem da Constituio


Financeira e a Agonia da Constituio Econmica
No Brasil ps-1988 h, portanto, a consolidao da supremacia do oramento monetrio, ou seja, a garantia do custo
________________________
23

Joo SAYAD, Aspectos Polticos..., cit., 243-244. Nos EUA, por


exemplo, o dficit pblico e a pobreza aumentaram a partir das polticas
ortodoxas de Ronald Reagan, na dcada de 1980. Cf. Sidney PLOTKIN &
William E. SCHEUERMAN, Private Interest..., cit., 61-66.
24
Vide Lus Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemporneo cit., captulo 3.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

70

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

da moeda (definido pelo Banco Central e pelo Conselho de


Poltica Monetria COPOM, margem do Congresso
Nacional), voltado para a estabilidade monetria, sobre o oramento fiscal25.
A concepo de oramento-programa, h muito difundida nos meios financeiros brasileiros26, perdeu, inclusive,
todo o seu sentido, se que alguma vez realmente o teve27.
Afinal, o prprio oramento fiscal perdeu a supremacia do
controle e da determinao da poltica fiscal. Entre 1964 e
1988, isto devia-se ao descontrole do oramento monetrio,
escondido na conta-movimento do Banco do Brasil e no
oramento das empresas estatais. Aps 1988, o controle do
oramento monetrio provocou a subordinao das polticas
fiscais (e do oramento-programa) poltica de estabilizao monetria.
________________________
25

Neste sentido, vide Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit.,


174-180. Sobre o equilbrio oramentrio, alado a princpio estruturante da constituio financeira, embora no esteja previsto expressamente
no texto constitucional de 1988, vide as consideraes de Jos Joaquim
Teixeira RIBEIRO, Lies de Finanas Pblicas, reimpr. da 5 ed, Coimbra,
Coimbra Ed., 1997, 90-103; de Antonio L. de Sousa FRANCO, Finanas
Pblicas e Direito Financeiro, reimpr. da 4 ed, Coimbra, Almedina, 1997,
vol. 1, 365-390 e de Ricardo Lobo TORRES, O Oramento na Constituio, cit., 278-290.
26
Vide, por todos, Aliomar BALEEIRO, Uma Introduo Cincia das
Finanas, 14 ed, Rio de Janeiro, Forense, 1994, 395-398 e 403-405 e
Jos Afonso da SILVA, Oramento-Programa no Brasil, So Paulo, RT,
1973, 20-24, 41-44 e 377-378.
27
Sobre a impossibilidade de implementao do oramento-programa na periferia do capitalismo, bem como os fracassos nas tentativas
de introduzi-lo em vrios pases subdesenvolvidos, vide Naomi CAIDEN
& Aaron WILDAVSKY, Planing and Budgeting in Poor Countries, 6 ed, New
Brunswick/London, Transaction Publishers, 2003, 19-21 e 159-165. A
atual lei geral de elaborao oramentria no Brasil (Lei n. 4.320, de 17
de Maro de 1964), prev a tcnica do oramento-programa, mas, na
prtica, ele nunca foi efetivamente implementado no Brasil.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

71

A ordem econmica intervencionista e dirigente da


Constituio de 1988 isolada de seus instrumentos financeiros, cuja efetividade medida em si mesma, sem qualquer
relao com os objetivos da poltica econmica estatal ou da
ordem econmica constitucional. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a insana proposta de emenda constitucional
instituindo o dficit nominal zero so meios de excluir o oramento da deliberao pblica28, garantindo metas de poltica
monetria muitas vezes impostas de fora e em favor de interesses econmicos privados, que desejam uma garantia sem
risco para seus investimentos ou para sua especulao financeira. A implementao da ordem econmica e da ordem
social da Constituio de 1988 ficaram restritas, assim, s sobras
oramentrias e financeiras do Estado. A constituio financeira de 1988 foi, deste modo, blindada. A Lei de Responsabilidade Fiscal apenas complementa este processo, ao

________________________
28

Esta tentativa de excluso do oramento e das finanas pblicas


do debate democrtico no , obviamente, exclusividade brasileira. Podemos destacar como exemplos deste modelo as metas fiscais rgidas de
controle do dficit pblico impostas na Unio Europia pelo Tratado de
Maastricht, de 1992, bem como as leis norte-americanas de 1985 (Gramm-Rudman-Hollings), 1990 (Budget Enforcement Act) e 1997 (Balanced
Budget Act), que, curiosamente, exigem o oramento equilibrado na elaborao da pea oramentria, mas no na sua execuo. Houve, ainda,
uma proposta de constitucionalizao do equilbrio oramentrio, que
foi derrotada por poucos votos no Senado norte-americano. Vide Antnio Jos Avels NUNES, Algumas Incidncias Constitucionais da Institucionalizao da Unio Econmica e Monetria, Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional n. 3 (Anais do IV Simpsio Nacional de
Direito Constitucional), Curitiba, Academia Brasileira de Direito Constitucional, 2003, 315-354 e Aaron WILDAVSKY & Naomi CAIDEN, The
New Politics of the Budgetary Process, 5 ed, New York, Longman/
/Pearson Education, 2004, 103-122. Para uma anlise da construo e da
utilizao do discurso do oramento equilibrado pelo conservadorismo
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

72

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

vedar a busca do pleno emprego e a implementao de outra


poltica financeira. Neste processo, importante ressaltar a
edio da Lei n. 10.028, de 19 de outubro de 2000, que,
dentre vrias medidas draconianas, tipifica como crime a
promoo do dficit pblico.
A crtica feita constituio dirigente pelos autores
conservadores diz respeito, entre outros aspectos, ao fato de
a constituio dirigente amarrar a poltica, substituindo o
processo de deciso poltica pelas imposies constitucionais.
Ao dirigismo constitucional foi imputada a responsabilidade
maior pela ingovernabilidade29. O curioso que os crticos entendem que so apenas os dispositivos constitucionais
relativos a polticas pblicas e direitos sociais que engessam a poltica, retirando a liberdade de atuao do legislador. Com efeito, os mesmos crticos da constituio dirigente
so os grandes defensores das polticas de estabilizao e de
supremacia do oramento monetrio sobre as despesas sociais.
No que respeita imposio, pela via da reforma constitucional e da legislao infraconstitucional, das polticas ortodoxas de ajuste fiscal e de isolamento da constituio financeira relativamente constituio econmica, de nenhum
________________________

norte-americano, vide Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUERMAN, Private Interest..., cit., 15-33, 76-86, 93-96 e 232-241.
29
Vide Diogo de Figueiredo MOREIRA Neto, Desafios Institucionais Brasileiros, in Ives Gandra MARTINS (org.), Desafios do Sculo XXI,
So Paulo, Pioneira/Academia Internacional de Direito e Economia,
1997, 195-198 e Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Constituio e
Governabilidade: Ensaio sobre a (In)Governabilidade Brasileira, So Paulo,
Saraiva, 1995, 5, 21-23 e 142. Ainda sobre este debate, vide Gilberto
BERCOVICI, A Problemtica da Constituio Dirigente..., cit., 39-40 e
Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Constituio Europia entre o
Programa e a Norma, in Antnio Jos Avels NUNES & Jacinto Nelson
de Miranda COUTINHO (orgs.), Dilogos Constitucionais: Brasil/Portugal,
Rio de Janeiro, Renovar, 2004, 15-22.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

73

dos crticos veio qualquer manifestao de que se estava


amarrando os futuros governos a uma nica poltica possvel, sem qualquer alternativa.
Por outras palavras: a constituio dirigente das polticas
pblicas e dos direitos sociais entendida como prejudicial
aos interesses do pas, causadora ltima das crises econmicas, do dficit pblico e da ingovernabilidade; a constituio dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das
polticas neoliberais de ajuste fiscal vista como algo positivo para a credibilidade e a confiana do pas junto ao sistema financeiro internacional. Esta, a constituio dirigente
invertida, a verdadeira constituio dirigente, que vincula
toda a poltica do Estado brasileiro tutela estatal da renda
financeira do capital, garantia da acumulao de riqueza
privada.
No entendimento de Plotkin e Scheuerman, a alternativa a este quadro ampliar o controle democrtico sobre os
recursos pblicos, buscando eliminar a influncia do poder
econmico privado30. Outra possibilidade a de se levar a
srio o princpio constitucional de busca do pleno emprego
(artigo 170, VIII da Constituio de 1988), que torna possvel a vinculao entre as constituies financeira e econmica. O desafio, no entanto, grande. Afinal, j em 1943, o
economista polons Michal Kalecki advertia que nenhum
governo manteria o pleno emprego se soubesse como faz-lo, devido desconfiana dos grandes empresrios em relao
manuteno do pleno emprego por meio do gasto governamental31.
________________________
30

Cf. Sidney P LOTKIN & William E. S CHEUERMAN , Private


Interest..., cit., 243-251.
31
Michal KALECKI, Os Aspectos Polticos do Pleno Emprego, in
Crescimento e Ciclo das Economias Capitalistas, 2 ed, So Paulo, Hucitec,
1987, 54.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

74

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

Para Kalecki, seriam trs os motivos desta oposio.


Em primeiro lugar, haveria a reprovao interferncia
governamental na questo do emprego, o que eliminaria a
eficcia do mecanismo do estado de confiana. Quando os
empresrios perdem a confiana nos governos, h menos
investimentos, portanto, menos empregos. No entanto, se o
governo souber manter ou aumentar o nvel de emprego
por suas prprias despesas, o mecanismo de controle social
do estado de confiana perde o sentido32.
Em segundo lugar, haveria a reprovao utilizao dos
gastos governamentais para o investimento pblico e o subsdio ao consumo, com a crena dos empresrios no risco de
nacionalizao de setores entregues iniciativa privada33.
Finalmente, a objeo mais importante manuteno do
pleno emprego por meio do gasto governamental derivaria da
reprovao pelo empresariado das mudanas sociais e polticas
advindas da manuteno do pleno emprego. Afinal, sob um
regime de pleno emprego, o despedimento dos empregados
deixaria de exercer sua funo disciplinar (a disciplina da
fbrica), minando a posio social dos empregadores e fortalecendo os trabalhadores. A luta por melhores condies
sociais e econmicas geraria tambm instabilidade e tenses
polticas, com as greves e reivindicaes trabalhistas34.

________________________
32

Michal KALECKI, ob. cit., 54-55.


Michal KALECKI, ob. cit., 55-56.
34
Segundo Kalecki, a nica forma possvel de remover as objees
capitalistas ao regime de pleno emprego a adoo do fascismo. No fascismo, o Estado est sob o controle de uma associao de fascistas e
representantes dos grandes negcios e no h incertezas polticas, pois
no h eleies nem sucesso governamental. A disciplina da fbrica e
a estabilidade poltica so mantidas mesmo com o pleno emprego, graas
represso poltica do regime. Cf. Michal KALECKI, ob. cit., 56-60.
33

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

75

Kalecki, segundo Joo Sayad, ao se referir ao dficit pblico e manuteno do pleno emprego, estava pensando
apenas em termos de poltica fiscal, no em poltica monetria. Com a elevao das taxas de juro, surge uma alternativa
ao investimento privado, que no mais precisa ser reinvestido necessariamente no setor produtivo e manter, assim,
o pleno emprego, como pensava Kalecki. A partir dos anos
1970, o controle dos gastos pblicos aliado alta dos juros
da dvida pblica propiciou uma alternativa mais rentvel ao
capital privado, garantindo a manuteno do desemprego.
Por isso, como sublinha Sayad, o discurso de combate ao
dficit pblico precisa ser complementado por uma poltica
monetria restritiva que oferea alternativas lucrativas para o
capital. Cria-se, assim, um crculo vicioso fundado no desemprego: o dficit pblico aliado aos juros elevados impede
a realizao de gastos pblicos que garantam o pleno emprego, alm de fazer crescer o prprio dficit pblico com a
criao de uma dvida pblica de alta rentabilidade que garante a renda mnima do capital35.

6. Concluses
Nas ltimas duas dcadas, as transformaes operadas
no ncleo orgnico do capitalismo completaram a desconstituio do padro regulatrio que sustentou a ordem mundial do segundo ps-guerra. No seu lugar, emergiu uma
nova ordem, marcada pelo imperialismo da moeda norte-americana, decorrente do U.S. Treasury Bill standard e do
fim da conversibilidade do dlar em ouro36, pela expanso
________________________
35

Joo SAYAD, Aspectos Polticos..., cit., 251-256.


Michael HUDSON, Super Imperialism: The Origin and Fundamentals
of U.S. World Dominance, 2 ed, London/Sterling, Pluto Press, 2003, 383.
36

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

76

GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

desregulada dos mercados e pela difuso generalizada das polticas de extrato neoliberal nos Estados nacionais37.
Como conseqncia, o direito financeiro, antes voltado
organizao do financiamento pblico da economia capitalista e promoo de polticas de bem-estar social, teve
seu contedo profundamente modificado. Mais especificamente, o direito financeiro, antes voltado ordenao da
expanso material do sistema mundial a partir do paradigma
keynesiano, deu lugar a um complexo normativo voltado
organizao da expanso financeira do processo sistmico de
acumulao, adaptando seus principais instrumentos para a
realizao da segunda etapa do circuito D-M-D ou para o
processo de acumulao em estado puro, D-D.
Neste sentido, o fundo pblico continuou sendo o
pressuposto do financiamento da acumulao de capital.
No entanto, a dolarizao generalizada do sistema de crdito38 e a manifestao de um novo e peculiar padro de
riqueza no capitalismo contemporneo alteraram substancialmente a natureza deste processo39. Diferentemente do
________________________
37

Com j salientava, em texto publicado originariamente em 1985,


Maria da Conceio Tavares: todos os pases desenvolvidos do mundo,
quaisquer que sejam seus governos socialistas, social-democratas, conservadores, etc. esto praticamente alinhados em termos de poltica
cambial, poltica de taxa de juros, poltica monetria e poltica fiscal.
O resultado deste movimento que o espectro das taxas de crescimento,
das taxas de cmbio e de juros passou a ser concntrico ao desempenho
destas variveis no mbito da economia americana (Cfr. Maria da Conceio TAVARES, A Retomada da Hegemonia Norte-Americana, in
Maria da Conceio TAVARES & Jos Lus FIORI (orgs.), Poder e Dinheiro
Uma Economia Poltica da Globalizao, Petrpolis, Vozes, 1997, 33-34).
38
Maria da Conceio TAVARES, ob. cit., 36. Vide tambm Michael
HUDSON, Super Imperialism, cit.
39
Vide Jos Carlos de Souza BRAGA, Financeirizao Global O
Padro Sistmico de Riqueza do Capitalismo Contemporaneo, in Maria
da Conceio TAVARES & Jos Lus FIORI (orgs.), ob. cit., 195ss e Lus
Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro..., cit., cap. 3.
BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77

A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA

77

que ocorrera na ordem do segundo ps-guerra, a camada


capitalista do mundo dos negcios, localizada no entrelaamento das redes de poder e capital do sistema mundial,
passou a comandar a expanso do capital na forma DD`, impondo uma adaptao dos ordenamentos jurdicos nacionais,
a partir das expectativas dos detentores da riqueza mundial.
Gilberto Bercovici
Professor Associado da Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo
Lus Fernando Massonetto
Doutor em Direito Econmico e Financeiro
pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX

(2006), pp. 57-77