o DIREITO INTERNACIONAL E O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL*

CARLOS MRIO DA SILVA VELLOSO **

1. Palavras iniciais. 2. A extradio e seu controle jurisdicional. 2.1. A

deportao do estrangeiro. 2.2. A expulso do estrangeiro. 2.3. A extradio. 2.3.1. Causas excludentes da extradio. 2.3.2. Crime poltico, crime
comum e atos de terrorismo. 2.3.3. A extradio poltica disfarada. 2.3.4.
A questo da priso perptua. 2.3.5. O objeto da defesa: sistema de contenciosidade limitada. 2.3.6. Os tratados de extradio e a lei brasileira. 3.
A entrega de acusados nacionais ao Tribunal Penal 1ntemaci01wL. 4. O
conflito entre o direito interno e os tratados e a posio da Corte Suprema
brasileira. 4.1. O artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional. 4.2. Os direitos
e garantias e os tratados firmados pelo Brasil. 4.3. A questo das isenes
heternomas e a iseno de tributos estaduais e municipais por tratado
internacional. 5. Concluso.

1. Palavras iniciais
No desenvolvimento do tema - o Direito Internacional e o Supremo Tribunal
Federal - procurarei situar-me em trs aspectos deste, que me parecem relevantes:
primeiro, a extradio e seu controle jurisdicional, segundo, a questo da entrega de
nacionais acusados ao Tribunal Penal Internacional e, terceiro, o conflito entre o
direito interno e os tratados internacionais e a posio do Supremo Tribunal Federal.
O segundo aspecto do tema - a entrega de acusados nacionais ao Tribunal
Penal Internacional - no foi, ainda, apreciado pelo Supremo Tribunal. Parece-me,
entretanto, que, ao cuidarmos da extradio, essa questo no poderia deixar de ser
ventilada.

* Texto bsico da palestra proferida no I Congresso Internacional de Direito Internacional, promovido

pelo Centro de Direito Internacional - CEDIM-MG e pela Faculdade de Direito da UFMG, em Belo
Horizonte, MG, em 26.04.2002.
** Ministro do Supremo Tribunal Federal. Professor-Emrito da PUC-MG e da Universidade de
Braslia - UnB. Membro da Academia Brasileira de Letras Jurdicas.
R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro, 229: 5-25,

Jul./Set. 2002

2. A extradio e seu controle jurisdicional

Em trabalho que escrevi e que se encontra no prelo, examinei a matria em
pormenor - " A Extradio e seu Controle pelo Supremo Tribunal Federal".
Questes l versadas. que nos parecem essenciais, sero aqui postas. ainda que
resumidamente.
Esclarea-se que a extradio de que cuidaremos a extradio passiva, que
diz respeito basicamente ao estrangeiro, na qual o Brasil pe-se na situao de Estado
requerido. E diz respeito basicamente ao estrangeiro, por isso que estabelece a
Constituio da Repblica que" nenhum brasileiro ser extraditado, salvo o natu-

ralizado, em caso de crime comum, praticado antes da naturalizao, ou de comprovado envolvimento em trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, na forma
da lei . .. Cuida o dispositivo constitucional da extradio passiva, dado que no h
vedao no caso de o Brasil pedir a extradio de brasileiro que haja cometido crime
no Brasil e que tenha se refugiado no exterior.
A extradio do estrangeiro distingue-se dos institutos da deportao e da
expulso, que so tambm formas de excluso do estrangeiro do territrio nacional.
2.1. A deportao do estrangeiro
Poder ser deportado o estrangeiro que haja entrado irregularmente no Brasil,
ou cuja estada no territrio nacional tenha se tornado irregular, seja por excesso de
prazo, seja porque, tendo entrado na condio de turista, aqui esteja exercendo
atividade profissional remunerada. A deportao poder ocorrer por ato da autoridade
policial, por exemplo, podendo o estrangeiro, regularizada a sua situao, retornar
ao Brasil. A deportao est disciplinada nos artigos 57 at 64 do Estatuto do
Estrangeiro, Lei 6.815, de 1980, republicada em 10.12.81, por determinao da Lei
6.964, de 1981. Estabelece o art. 63 do Estatuto que no se proceder deportao
se esta implicar extradio inadmitida pela lei brasileira.

2.2. A expulso do estrangeiro

Poder ser expulso, vedado, em princpio, o retorno ao Brasil, o estrangeiro que
for condenado por um ou mais dos crimes mencionados no art. 68 da Lei 6.815, de
1980, ou cujo procedimento o torne nocivo convenincia e aos interesses nacionais
(Lei 6.815/80, art. 65). O pargrafo nico do art. 65 do Estatuto elenca, ainda, uma
srie de faltas que podem ensejar a expulso do estrangeiro: art. 65, pargrafo nico,
alneas" a" at" d" . A expulso pressupe inqurito no Ministrio da Justia (art.
70 do Estatuto), cabendo ao Presidente da Repblica decidir sobre a convenincia
e a oportunidade da expulso ou de sua revogao (art. 66 do Estatuto). No se
proceder expulso, se esta implicar extradio inadmitida pela lei brasileira ou
quando o estrangeiro tiver cnjuge brasileiro, do qual no esteja divorciado ou
separado, de fato ou de direito, e desde que o casamento tenha sido celebrado h
mais de cinco anos, ou tenha filho brasileiro que, comprovadamente, esteja sob sua
6

guarda e dele dependa economicamente. No constituem, entretanto, impedimento

expulso a adoo ou o reconhecimento de filho brasileiro superveniente ao fato
que a motivar. Verificado o abandono do filho, o divrcio ou a separao. de fato
ou de direito, a expulso poder efetivar-se a qualquer tempo (Estatuto do Estrangeiro, art. 75, I e 11, alneas" a" e "b" , 1 e 2).
2.3. A extradio

o instituto da extradio passiva tem as suas linhas mestras inscritas na Constituio, art. 5, incisos LI e LII, a estabelecerem que "nenhum brasileiro ser
extraditado. salvo o naturalizado. em caso de crime comum, praticado antes da
naturalizao. ou de comprovado envolvimento em trfico ilcito de entorpecentes
e drogas afins, na forma da lei" (inc. LI) e que" no ser concedida a extradio
de estrangeiro por crime poltico ou de opinio" (inc. LII). Est a extradio
disciplinada no Estatuto dos Estrangeiros, Lei 6.815, de 1980, artigos 76 a 94, e no
Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, artigos 207 a 214. O Ministro
Francisco Rezek define a extradio como sendo" a entrega, por um Estado a outro,
e a pedido deste, de indivduo que em seu territrio deva responder a processo penal
ou cumprir pena" , cuidando-se" de uma relao executiva, com envolvimento judicirio de ambos os lados: o governo requerellte da extradio s toma essa iniciativa
em razo da existncia de processo penal - findo ou em curso - ante sua Justia;
e o governo do Estado requerido (... ) no goza, em geral, de uma prerrogativa de
decidir sobre o atendimellto do pedido seno depois de um pronunciamellto da
Justia local." I
A extradio, portanto, ser instrutria, caso em que h um processo penal em
andamento no Estado-requerente, autorizada a priso do extraditando por juiz, tribunal ou autoridade competente do Estado requerente, ou ser executria, com base
em sentena final de privao de liberdade.
Funda-se o pedido de extradio num tratado entre os dois pases. ou, na falta
do tratado, na promessa de reciprocidade, se assim o permitir a legislao local. A
Lei 6.815/80 dispe, no seu artigo 76, que "a extradio poder ser concedida
quando o governo requerente se fundamentar em tratado, ou quando prometer ao
Brasil a reciprocidade", competindo ao Supremo Tribunal Federal processar e
julgar, originariamente, a extradio solicitada por Estado estrangeiro (C.F., art. 102,
I, "g"; Lei 6.815/80, art. 83; RUSTF, arts. 207 a 214).
Apoiada em promessa de reciprocidade, o pedido de extradio poder ser
recusado pelo governo. Fundada, entretanto, em tratado, a recusa no poder ocorrer. 2
Francisco Rezek, .. Direito Internacional Pblico" . Saraiva. 7" ed .. 1998. pgs. 197-198.
F. Rezek, ob. cit.. pg. 199. Mirt Fraga ... O novo Estatuto do Estrangeiro Comentado".
Forense. 1985. pg. 321. Carolina Cardoso Guimares Lisboa. "A Relao ExtradicionalllO Direito
Brasileiro". Del Rey Ed .. Belo Horizonte. 2001. pgs. 122 e segs.
2

2.3.1. Causas excludentes da extradio

As causas excludentes da extradio esto inscritas no art. 77, incisos I a VIII,

da Lei 6.815, de 1980: no se conceder a extradio: I - se tratar de brasileiro,
salvo se a aquisio dessa nacionalidade verificar-se aps o fato que motivar o
pedido, ou, acrescenta o inc. LI do art. 5 da Constituio, "de comprovado envolvimellto em trfico ilcito de elllorpecentes e drogas afins, na forma da lei". II quando o fato que motivar o pedido no for considerado crime no Brasil ou no Estado
requerente. dizer, h de existir a dupla tipificao: que a conduta esteja tipificada
como crime no Estado requerente e no Brasil, sem necessidade, entretanto, de
coincidncia entre os tipos. III - quando o Brasil for competente, segundo suas leis,
para julgar o crime imputado ao extraditando. Tem-se, no caso, a questo do concurso
de jurisdio penais. No existindo, no Brasil, procedimento penal-persecutrio,
prevalecer a jurisdio estrangeira, decidiu o Supremo Tribunal Federal 3 . IV quando tratar-se de crime de pequena gravidade, ou seja, quando a lei brasileira
impuser ao crime a pena de priso igualou inferior a um ano. V - quando o
extraditando estiver respondendo a processo no Brasil pelo mesmo fato, ouj houver
sido condenado ou absolvido no Brasil pelo mesmo fato. VI - quando estiver extinta
a punibilidade pela prescrio segundo a lei brasileira ou a do Estado requerente,
devendo a prescrio ser perquirida, separadamente, luz da legislao do Estado
requerente e do Estado requerid0 4 VII - quando o fato constituir crime poltico.
VIII - quando o extraditando houver de responder, no Estado requerente, perante
Tribunal ou Juzo de exceo.
2.3.2. Crime poltico, crime comum e atos de terrorismo

A excludente do inc. VII quando o fato constituir crime poltico no impedir

a extradio quando o fato constituir, principalmente, infrao da lei penal comum,
ou quando o crime comum, conexo ao delito poltico, constituir o fato principal (
1 do art. 77), cabendo ao Supremo Tribunal, exclusivamente, a apreciao do carter
da infrao ( 2), podendo o Tribunal deixar de considerar crimes polticos os
atentados contra chefes de Estado ou de quaisquer autoridades, bem assim os atos
de anarquismo, terrorismo, sabotagem, seqestro de pessoa, ou que importem propaganda de guerra ou de processos violentos para subverter a ordem poltica ou
social ( 3 do art. 77).
Na Extradio 399-Frana, ReI. para o acrdo o Ministro Moreira Alves, o
Supremo Tribunal Federal decidiu que" cabe ao S. T.F., em face das circunstncias
peculiares de cada caso, determinar, no crime complexo que um misto de crime
comum e de crime poltico, no sendo, pois, pela diversidade de seus elementos

3 Ex!. 638-Itlia, ReI. Min. Carlos Velloso ... Dr de 15.9.95; Ext. 571-Sua. ReI. Min. Celso de
Mello, RTJ 148/10.
4
Ex!. 267-Iugoslvia, ReI. Min. Thompson Flores, RTJ 50/145.

constitutivos, delito intrinsecameme poltico se h, ou no, preponderncia, para

efeito de extradio, do crime comum .. 5.
Na Extradio 486-Reino da Blgica, Relator o Ministro Octvio Gallotti, o
Supremo Tribunal Federal no destoou do entendimento manifestado na Extradio
399, da Frana6 .
No caso Firmenich - Extradio 417 -Repblica Argentina, Relator para o acrdo
o Ministro Oscar Corra, a matria foi amplamente discutida. Decidiu o Supremo
Tribunal Federal pela "prevalncia dos crimes comuns sobre o poltico, aplicando-se os
r a 3 do artigo 77 da Lei n 6.8i5/80, de exclusiva apreciao da Corte", dado que
os fatos "caracterizam, em princpio, terrorismo, sabotagem, seqestro de pessoas,
propaganda de guerra e processos violemos de subverso da ordem .. 7.
O Supremo Tribunal Federal, est-se a ver, decidiu, no caso Firmenich, ter
ocorrido a preponderncia do crime comum sobre o poltico. Francisco Rezek, ao
lecionar que "a extradio pressupe crime comum, no se prestando entrega
forada do delinqeme poltico" e que" ao Tribunal incumbe, luz do critrio da
preponderncia, qualificar os casos fromeirios", acrescenta que" isso d ensejo,
eventualmellle, diviso de vozes". Por isso mesmo, refere-se ao caso Firmenich,
lembrando que a extradio "foi concedida por maioria, aps cerrado debate .. 8.
No caso Falco - Extradio 493-Repblica Argentina, Relator o Ministro
Seplveda Pertence a matria foi novamente discutida e o - entendimento adotado
pela Corte, na linha do voto do Ministro Relator, foi no sentido de que os fatos ditos
delituosos" estariam contaminados pela natureza poltica do fato principal conexo,
a rebelio armada, qual se vincularam illdissoluvelmellle, de modo a constiturem
delitos polticos relativos." E mais: "no constitui terrorismo o ataque frontal a um
estabelecimento militar, sem utilizao de armas de perigo comum nem criao de
riscos generalizados para a populao civil." Na ocasio, o Tribunal entendeu
dispensvel o exame da constitucionalidade do art. 77, 3D , do Estatuto dos Estrangeiros, tendo em vista que decidiu pela inocorrncia de terrorismo. Vale a transcrio
da ementa do acrdo:
"EMENTA: Extradio. Argentina. invaso do quartel de La Tablada.
Criminalidade poltica. Denegao.
i. Pedido de extradio: dele se conhece, embora formulado por carta
rogatria de autoridade judicial, se as circunstncias do caso evidenciam
que o assumiu o Governo do Estado estrangeiro.
2. A associao ilcita qualificada e a rebelio agravada, como definidas no vigente Cdigo Penal argentino, so crimes polticos puros.
3. (a) - Fatos enquadrveis na lei penal comum e atribudos aos
rebeldes roubo de veculo utilizado na invaso do quartel, e privaes de
liberdade, leses corporais, homicdios e danos materiais, perpetrados em

5
6
7

Ext. 399-Frana, ReI. pIo acrdo Min. Moreira Alves, RTJ 1081l8.
RTJ 132/J083.
RTJ 111116.
Francisco Rezek, ob. cit., pg. 204.

combate aberto, 110 contexto da rebelio -, so absonidos, no direito

brasilciro, pelo atentado l'iolento ao regime, tipo qualificado pela ocorrncia de leses graves e de mortes (Lei de Segurana Nacional, art. 17): falta,
pois, em relao a eles, o requisito da dplice incriminao.
3. (b) - A imputao de dolo eventual qualllo s mortes e leses graves
no afasta necessariamellle a unidade do crime por elas qualificados.
4. Ditos fatos, por ol/tro lado, ainda quando considerados crimes diversos, estariam contaminados pela natureza poltica do fato principal
concxo, a rebelio armada, qual se vincularam indissoluvelmellle, de
modo a constiturem delitos polticos relativos.
5. No constitui terrorismo o ataque frontal a U111 estabelecimento
militar, sem utilizao de armas de perigo comum nem criao de riscos
generalizados para a populao civil: dispensvel, assim, o exame da constitucionalidade do art. 77, 3, do Estatuto dos Estrangeiros." 9
2.3.3. A extradio poltica disfarada
H que se tomar em linha de conta, ademais, a denominada extradio poltica
disfarada, que trata mal a garantia inscrita no inc. LlI do art. 5 da Carta da
Repblica, a estabelecer que" no ser concedida extradio de estrangeiro por
crime poltico ou de opinio".
Essa matria foi exposta pelo ento advogado Seplveda Pertence, hoje Ministro
do Supremo Tribunal Federal, em 1980, na VIII Conferncia Nacional da OAB.
Lecionou Pertence que" quando as circunstncias demonstrem que a persecuo
fonnalmente desencadeada por imputao de delitos comuns dissimula o propsito
de perseguir inimigos polticos Oll, pelo menos, evidenciem que a posio poltica
do extraditando, na conjuntura real do Estado requerente, influir desfavoravelmente no seu julgamento", deve ser negada a extradio, "no apenas quando
fundada na acusao ou lia condenao por crime poltico, mas, tambm, quando
embora l'Sando a represso de crimes comuns, a hiptese possa configurar extradio poltica disfarada, inclusive por no oferecer o Estado requerente, no momelllo histrico considerado, garantias de fato de um julgamemo isento" 10.
Nesse sentido decidiu o Supremo Tribunal Federal, na Ext. 794-Paraguai, Relator o Ministro Maurcio Corra caso general Oviedo constando da ementa do
acrdo: "( ... ) 4. Extradio poltica disfarada: ocorre quando o pedido revela
aparncia de crime comum, mas de fato dissimula perseguio poltica.( ... )" 11.
O caso Ronald Biggs, julgado pelo antigo Tribunal Federal de Recursos, outro
exemplo de que a Justia brasileira cuida de no permitir a extradio dissimulada
e que o controle jurisdicional sobre os institutos da expulso, da deportao e da
extradio eficaz I1 .

Ex!. 493-Argentina, ReI. Min. Seplveda Pertence. RTJ 132/652

Anais da VIIl Conferncia Nacional da OAB". Manaus. 1980. pgs. 67-69.
11 Ex!. 794-Paraguai. ReI. Min. Maurcio Corra. Plenrio. 17.12.2001.
11 HC 3.345-DF. ReI. Min. Peanha Martins. TFR, 20.07.74.

<)

10

10

2.3.4. A questo da priso perptua

Diante da possibilidade de o extraditando estar sujeito priso perptua, ou
mesmo de j estar ele condenado priso perptua, indaga-se: dever o Supremo
Tribunal consignar a ressalva - tal como ocorre com a pena corporal ou de morte,
que dever ser comutada em pena privativa de liberdade - no sentido de que a
priso perptua dever limitar-se a trinta anos, que o teto estabelecido pela legislao brasileira, na forma do disposto no art. 75 do Cdigo Penal?
Lavra, no seio da Corte Suprema, polmica a respeito do tema, no obstante as
ltimas decises terem sido no sentido da dispensa da ressalva, tomadas, entretanto,
geralmente, por seis votos a cinco. O defensor da tese de que no poderia a Corte
incluir a ressalva, foi o Ministro Francisco Rezek, que, no julgamento da Ext.
429-Alemanha, julgamento realizado em 1 l.l2.85 13, assim sob o plio da CF/67,
aduziu que, se j condenado o extraditando priso perptua, estaria o Supremo
Tribunal Federal" obliquamente comutando pena imposta por justia estrangeira,
o que grave". Se ainda no condenado, estar-se-ia limitando, "por antecipao,
o exerccio pleno da jurisdio estrangeira ". Ao argumento de que os direitos e
garantias constitucionais so assegurados aos brasileiros e estrangeiros residentes no
pas. pode-se redarguir que esses direitos e garantias so dados" quaildo se defrontem

com allloridade brasileira e no na hiptese em que devam comparecer ante justia

estrangeira, depois de concedida a extradio". E aduziu mais:
"Aquele argumento comparativo, que j vaIeI/no precedente, tem plena
pertinncia no caso concreto. Se admitimos que o estrangeiro extraditando,
porque residente no Brasil, est cronicamente vestido pelo manto protetor
do art. J53 e no pode ser extraditado para cumprir priso perptua,
estamos obrigados a admitir, por coerncia, que ele no pode tambm ser
extraditado para ser julgado por Ill1l Juiz singular em crime doloso contra
a vida (porque o art. J53, em tal hiptese, garallle o jri popular); no
pode ser extraditado para cumprir pena resultante de processo em que no
houve contraditrio (porque o art. J53 tambm o garante); no pode ser
extraditado para ser punido por delito que se apurou mediante quebra do
sigilo de correspondncia ou de comunicaes telefnicas (porque tambm
isto proscrito pelo art. J53). extraordinrio o alcance que acabaramos
por dar ao art. J53, fazendo-o I'aler como norma para uma justia que no
est sujeita soberania desta Constituio que a ns, somente, nos subjuga.
No julgamento da Ext. 426-EEUU, o Tribunal manifestara idntico entendimento: "( ... ) 2. Entende o Tribunal, por sua maioria, improcedente a alegao de

ressalm para a comutao de priso perptua em pena limitativa de liberdade, por

falta de previso na lei ou 1/0 tratado." 14

13
14

Ex!. 429Alemanha. ReI. Min. Djaci Falco. RTJ 119/22. O Tribunal no admitiu a ressalva.
Ex!. Q6EEUU. ReI. Min. Rafael Maycr. RTJ 115/969.
II

No julgamento da Ext. 773-Alemanha, o Supremo Tribunal, por seis votos a

cinco. em 22.03.2000, manteve o entendimento l5 . Proferi, na ocasio, voto de desempate. Registrei, ento. que a jurisprudncia da Corte orienta-se no sentido da
dispensa da ressalva quanto priso perptua 16.
2.3.5. O objeto da defesa: sistema de contenciosidade limitada
A defesa do extraditando versar sobre a identidade da pessoa reclamada, defeito
de forma dos documentos apresentados ou ilegalidade da extradio ( IOdo art. 85
da Lei 6.815/80). A constitucionalidade desse dispositivo legaL que estabelece o
sistema de contenciosidade limitada, foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal,
que rejeitou a argio de inconstitucionalidade do mencionado IOdo art. 85 17
No particular. o Brasil filiou-se ao sistema misto, de origem belga, limitando-se a
autoridade judicial aferio da regularidade extrnseca do pedido de extradio l8 .

2.3.6. Os tratados de extradio e a lei brasileira

A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem-se orientado no sentido da
primazia do tratado sobre a lei brasileira, dado que entre o tratado e a lei domstica
tem-se a relao da lei geral com a lei especial, predominando esta, vale dizer, o
tratado. No HC 51.977-DF, Relator o Ministro Thompson Flores, decidiu o Supremo
Tribunal que" a existncia de Tratado, regulando a extradio, quando em conflito
com a lei, sobre ela prevalece porque contm normas especficas" 1'1. No HC 58.727DF, Relator o Ministro Soares Mufioz, no foi outro o entendimento adotado pela
Corte 2U . No julgamento do PPEx 194 (questo de ordem), Relator o Ministro Seplveda Pertence, decidiu o Supremo Tribunal pela prevalncia do tratado. no obstante
a lio de Francisco Rezek, no sentido de que" em qualquer hiptese de conflito
entre o tratado externo e a lei de extradio, prevalecer o dispositivo mais favorvel
ao Estado requerente" 21. O Tribunal divergiu, no ponto, da lio de Rezek, com a
ressalva, entretanto, constante do voto do Relator, que o fazia porque se cuidava de

"01" de 28.04.2000.
Ext. 588-Frana, ReI. p/acrdo o Min. Celso de Mello; Ext. 654-EEUU. ReI. Min. Nri da
Silveira. RTJ 158/403; Ext. 486-Blgica. ReI. Min. O. Gallotti, RTJ 132/1083; Ext. 507-Argentina,
ReI. Min. I. Galvo, RTJ 150/391: Ext. 601-Itlia. ReI. Min. F. Rezek, RTJ 160/433; Ext. 426EEUU, ReI. Min. Rafael Mayer. RTJ 115/969: Ext. 793- Frana, ReI. Min. Maurcio Corra.
Plenrio, 17.01.200 1.
17 Ext. 669-EEUU. ReI. Min. Celso de Mello, RTJ 1611409.
I~ Ext. 541-Itlia. ReI. Min. Seplveda Pertence. RTJ 145/428; Ext. nO-Portugal, ReI. Min. Carlos
Velloso. RTJ 1701746; Ext. 548-Sua (Pedido de Extenso), ReI. Min. Carlos Velloso, "Dl" de
19.12.96.
19 HC 51.977-0F. ReI. Min. Thompson Flores. RTJ 70/333.
20 RTJ 10011030.
21 F. Rezek ... Perspectim do Rexime Jurdico da Extradio". em .. Estudos de Direito Pblico
em Homenagem a Aliomar Baleeiro". Ed. UnB. Braslia. DF. 1976. pgs. 248-249.
15

16

12

priso. sujeita. no Brasil, a severo sistema constitucional de garantias da liberdade.

Registre-se que a orientao jurisprudencial foi mantida. por isso que foi dada
aplicabilidade ao tratado, que se incorpora ao ordenamento jurdico interno, com
fora de lei especial, em detrimento da lei geral.

3. A entrega de acusados nacionais ao Tribunal Penal Internacional

o Congresso Nacional acaba de aprovar o projeto de Decreto Legislativo que

autoriza o Brasil a integrar o Tribunal Penal Internacional, que foi institudo em
1998 pelo Tratado de Roma, tambm conhecido como Estatuto de Roma. O Tribunal
Penal Internacional, que j conta com 66 pases integrantes, julgar o crime de
genocdio, os crimes contra a humanidade, os crimes de guerra e o crime de agresso
(Estatuto de Roma, artigo 5, 1, alneas" a" at" d"). A primeira reunio do Tribunal
ocorrer em setembro de 2002. "A adoo, em 1998, do Estatuto do Tribunal Penal
Internacional" , leciona MarrielIe Maia, "tem sido considerada um marco na histria
da humanidade na luta contra a impunidade, pois constitui uma antiga aspirao
da comunidade internacional e vem suprir uma lacuna apontada pelos estudiosos
do direito internacional" 22. O Tribunal ter carter complementar s jurisdies
nacionais (artigo 1 do Estatuto de Roma), sua jurisdio ser em razo da matria,
vale dizer, crimes elencados no Estatuto, art. 5 e nele definidos, artigos 6, 7 e 8,
certo que o crime de agresso ainda no foi tipificado. A jurisdio do Tribunal
ocorrer sobre crimes cometidos aps a entrada em vigor do Estatuto (art. 11), que
estabelece que o Estado que se tornar Parte no Estatuto aceita, por esse ato, a
jurisdio do Tribunal sobre os crimes a que se refere o art. 5. E mais: os EstadosPartes. em conformidade com o Estatuto, cooperaro plenamente com o Tribunal na
investigao e persecuo de crimes sob a jurisdio do Tribunal Penal Internacional
(art. 86 do Estatuto). Os artigos 86 a 102 cuidam da cooperao que os pases
signatrios prestaro ao Tribunal. O artigo 89 prev a entrega de pessoas ao Tribunal,
dispondo: art. 89, inc. 1: "O Tribunal poder transmitir, acompanhado do material
probatrio, em conformidade com o art. 91, um pedido de caplllra e entrega de um
indivduo. O Tribunal transmitir tal pedido a qualquer Estado em Cl/jo territrio
tal indil'duo possa se encontrar. Os Estados-Partes cumpriro os pedidos de captura
e entrega, em conformidade com o disposto na presente Parte e com os procedimelllos previstos em seu direito interno." O Estatuto no prev a recusa de cooperao. No caso do Brasil, a questo se torna complexa, dado que a Constituio,
vimos linhas atrs, no admite a extradio passiva de brasileiro, a no ser nos casos
expressamente ressalvados (C.F., art. 5. LI; Lei 6.815, de 1980, art. 77, I).
Examinemos a questo.
Registre-se, primeiro que tudo, que o Estatuto conceitua os termos" entrega"
e "extradio". Est no art. 102:
~~

Marrielle Maia ... Tribunal Penal Internaciona/". Del Rey Editora. Belo Horizonte. 200 I, pg.

60.
13

.. Para os fins do presel/te Estatuto:

o) Por 'el/trcga' se entcnder a entrega de um indivduo ao Tribunal,
CIII conformidade com o disposto no presente Estatuto;
b) Por 'cxtradio' sc e1111:'ndcr a e111rego de um indil'duo por um
!:stlldo a oulro, em conformidade com o disposto em tralado, conl'en{lo ou
I/U dircito inteJ'1/o . ..
E~clarea-~e, ademais, que o Tribunal no constitui uma jurisdio estrangeira
em relao a seus Estados criadores. os Estados-Partes. Tem o Tribunal personalidade
jurdica intern:lcional e capacidade jurdica necessria ao desempenho de suas funes e realizao de seus propsitos (artigo 4, 1), podendo exercer suas funes
e prerro.!:',n; vas em conformidade com o Estatuto no territrio de qualquer EstadoParte e, mediante acordo especial, no territrio de qualquer outro Estado (art. 4,2).
verdade que o Estatuto, no art. 91, lI, "c" , prev que os requisitos estabelecidos pelos Estados-Partes, para a .. entrega" . "no podero ser mais onerosos que
os aplicl'l'is a pedidos de extradio prel'istos e1/l tratados ou arranjos concludos
pelo Estado rcquerido e outros Estados e, se possvel, sero 1/Ienos onerosos, tendo
e1/l COl/ta (I carter especfico do Tribunar. Acentua-se, nesse dispositivo, a distino que o Estatuto faz. no art. 102, "a" e .. b" , entre" entrega" e .. extradio" .
Incorporado o Tratado ao direito interno, valer como lei federal, pelo que
estabelecer. em nvel infraconstitucionaL definio de "entrega". que difere da
definio de .. extradio" (Estatuto. art. 102, "a" e "b"). E essa distino da
.. entrega" da "extradio" seria compatvel com a norma constitucional inscrita no
art. 5. LI? Penso que sim. A uma. porque a extradio, conforme falamos, diz
respeito entrega de estrangeiro, ou de brasileiro naturalizado, observadas as excees inscritas no inc. LI do art. 5. a pas estrangeiro (Estatuto do Estrangeiro, Lei
6.815/80. art. 76). O Tribunal Penal Internacional, no custa repetir. no constitui
uma jurisdio estrangeira em relao a seus Estados criadores. em relao aos
Estados-Partes. A duas. porque, leciona Joo Grandino Rodas, "o Tribunal um
frum imparcial ao qu 'I 05 Estados podero e111regar pessoas que talvez eles no
extraditassem a outros Estados por vrias razes polticas que, certamente, estaria1/l
na base dessa extradio e poderiam no estar na e111rega. Portamo, no se trata
mais de entregar algllm para um olllro ente de Direito Pblico llllemacional de
igual cl/tcgoria, UI/1 olllro Estado tambm dotado de soberania ou competncia, mas
a 1II1Ul instilllio illleJ'1/acional desenhada por esforo de todos os Estados" 23. A
trs. porque. vimos linhas atrs, o Tribunal tem carter complementar s jurisdies
nacionais (Tratado, art. 1). vale dizer. no tem primazia de jurisdio relati vamente
s jurisdies dos Estados-Partes .. , Assim, o Tribunal destina-se a illlerl'ir somel/le
IWS siluaiies mais gr(H'('S, el/1 que se l'enJique {[ incapacidade oujlta de disposio
dos Eswdos-parte de processar os rcspollsl'eis pelos crimes previstos pelo Estatllto

c; 10o Grandino Rodas ... Entrega de nacionais au Tribunal Penal Internacional". conferncia
proferida no Seminrio Internacional. .. O Tribunal Penal Internacional e a Constituio Brasileira".
promovido pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da 1usti"'a Federal. em 30.09.99.

1.+

de Roma." :!4. Registre-se. ademais, como faz Flvia Piovesan, das mais brilhantes
expositoras da teoria geral dos direitos humanos, que o tribunal "limita o grall de
seletil"idade poltica no caso da respollsabikao criminal em riola"cs de direitos
humallos. Basta acellar que a criao de recellles tribu/lais ad hoc basearam-se em
resolues do Conselho de Segurana, para as quais necessrio o consenso dos
cinco membros permanellles, com poder de reto. Ao adotar () princpio da ullirersabilidade. o estatuto aplica-se a todos os Estados-partes. que selo iguais /10 Tribullal
Pellal" . E acrescenta Flvia que" o Tribullal Penallntemaciollal celebra. sobrellldo.
a esperalla de que afora do direito possa preJ'{tlecer em detrimcllIo do direito da
fora" 25.
Mas a questo da entrega de nacionais ao Tribunal Penal Internacional , na
verdade, ~'exata quaestio, questo controvertida relevante, sobre a qual dir a ltima
palavra o Supremo Tribunal Federal. Essa nossa abordagem do tema constitui primeira leitura do Estatuto, representa, simplesmente, instigao para a reflexo e para
o debate. E porque somos juzes, ressalvamos que com a mesma no nos comprometemos, por ora.

4. O conflito elllre o direito illtemo e os tratados e a posio da Corte Suprema

brasileira

o conflito entre norma interna e norma internacional. ou entre norma brasileira

de produo domstica e norma brasileira de produo internacional. relaciona-se
com as doutrinas do monismo e do dualismo. Segundo a doutrina dualista, que teve
como precursor Triepel, ,. a ordcm internacional e a ordem interna so duas ordens
jurdicas que coexistem independentemente. mio sendo passveis de conflito entre
si. Para que uma Ilorma illternaciollal possa rale r Ila esfera illlema necessrio
que a mesma sofra um processo de recepo, transformalldo-se em regra jurdica
illterna. A partir da. s possvel conflito entre duas normas internas, ({ ser resolvida
pelo tradicional mecallismo: 'lex posterior derogat legi priori" 2 . O monismo
surgiu com Kelsen. Segundo essa doutrina. existe apenas uma orde'11 jurdica, pelo
que nega coexistirem duas ordens jurdicas distintas. Por isso. admite a possibilidade
da ocorrncia de conflitos entre normas internas e internacionais ... Dar' . acrescenta
Grandino Rodas, "a possibilidade de duas espcies de mOllis/IIo: 1//11 que a/ir/llo a
supremacia do Direito Illternacional e oulro que propugna a prima:)a do Direito
illterno"27 . O monismo kelseniano o monismo radical, que prega o primado do
Direito Internacional. Mas h, tambm. o monismo moderado, criado por Alfred

2~

Marrielle Maia. ob. cit.. pg. 78.

Flvia Piovesan, "A fora do direito rersus () direito da for(/ . .. Folha de ~ <lO Paulo".
02.05.2002.
:! Joo Grandino Rodas ... A Constituinte e os Tratados Internacionais". Re\. do~ Tribs" 624/43.
27 Joo Grandino Rodas, ob. c loc. cits.
:!5

Verdross, discpulo de Kelsen, "que sustenta que os juzes Ilacionais derem aplicar
tanto o direito naciollal quanto o illternacional de acordo com a regra 'Iex posterior
derogat legi priori. aplicada pela jurisprudncia americana e brasileira" 2R.
A escola monista que defendia a primazia do direito interno - assim uma
terceira escola monista - acabou absorvida pela doutrina dualista 2lJ .
Alguns pases do aos tratados internacionais prevalncia sobre o direito interno
infraconstitucional: Frana, Constituio de 1958, art. 55; Grcia, Constituio de
1975, art. 23, 1; Peru, Constituio de 1979, art. 10 130.
Nos Estados Unidos da Amrica o tratado equipara-se lei federal, prevalecendo, entretanto, sobre a legislao dos Estados-membros. Assim tem entendido a
jurisprudncia da Suprema Corte, interpretando o art. VI, 2, da Constituio norteamericana, que define as leis e os tratados. juntamente, como suprema lei do Pas,
supreme law of the land. Destarte, "em caso de cOllflito entre tratado internacional
e lei do Congresso. prevalece IIOS Estados Unidos o texto mais recellte. base do
princpio 'Iex posterior ... certo. pois, que lima lei federal pode fazer 'repelir' a
eficcia jurdica de tratado amerior. no plano illterno. Se assim niio fosse obsen'a
Bernard Schwartz estar-se-ia dando ao tratado niio fora de lei, mas de restrio
constituciona/" 31.
No Brasil. antiga jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sustentava o
primado do direito internacional sobre o direito interno 32 . Hoje, entretanto, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal orienta-se no sentido da paridade entre o
tratado e a lei federal. Assim decidiu o Supremo Tribunal, em 04.8.71. portando o
acrdo a seguinte ementa:

"Lei Uniforme sobre o Cheque. ado((uh pela Conveniio de Genebra.

Aprovada essa Conveno pelo Congresso Nacional, e regularmente promulgada. suas normas tm aplicaiio imediata. inclusi\'e naquilo em que
modificarem a legislaiio interna." 33
A mais importante deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal, entretanto,
foi tomada no julgamento do RE 80.004-SE, relator originrio o Ministro Xavier de
Albuquerque e, relator para o acrdo, o Ministro Cunha Peixoto, julgamento realizado em 0l.06.77 34 .

Jacob Dolinger, "As solues da Suprema Curte Brasileira para os cunflitus entre o Direito
Internu e o Direito IllIernacional: um exerccio de ecletismo", Rev. Forense. 333171.
29 Jacob Dolinger, ob. e loc. cits., nota 19. pg. 75.
30 J. Francisco Rezek, .. Direito dos Tratados". Forense, 1984, pgs. 463-464: Joo Grandino
Rodas, ob. e loc. cits.
31 J. Francisco Rezek. "Direito dos Tratados". cit., pg. 465.
32 Haroldo Valado, "Direito Internacional Primdo" , 3" ed., 1971, pg. 96.
33 RE 71.154-PR, ReI. Min. Oswaldo Trigueiro. RTJ 58170.
34 RE 80.004-SE, ReI. p/acrdo Min. Cunha Peixoto, RTJ 83/809.
28

16

o relator originrio, Ministro Xavier de Albuquerque, sustentou, vencido, o

primado do Direito Internacional. A maioria, entretanto, reconhecendo o conflito
entre o tratado e a lei nacional, esta posterior quele, garantiu a autoridade da lei
nacional, mais recente, tendo em vista a paridade entre o tratado e a lei nacional. Os
Ministros Cordeiro Guerra, Rodrigues Alckmin, Thompson Flores e Cunha Peixoto
votaram no sentido de que, da mesma forma que o tratado posterior derroga a lei,
tambm a lei posterior derroga o tratado anterior, segundo a regra lex posterior
derogat legi priori. O Ministro Antnio Neder com base em argumentos diferentes,
acompanhou a concluso dos votos dos Ministros Peixoto, Guerra, Leito, Alckmin
e Flores. O voto mais importante foi do Ministro Leito de Abreu, voto que, segundo
Rezek, melhor equacionou a controvrsia 35 . Segundo Leito de Abreu, a lei posterior
no revoga o tratado anterior, "mas simplesmente afasta, enquanto em vigor, as
normas do tratado com ela incompatveis", pelo que" voltar ele a aplicar-se, se
revogada a lei que impediu a aplicao das prescries ne/e consubstanciadas".
Prevaleceu, na verdade, o entendimento de Leito de Abreu, por isso que, revogado,
posteriormente, o D.L. 427, pelo D.L. l.700/79, o Supremo Tribunal Federal continuou a aplicar as Convenes de Genebra 36 . Realmente, no julgamento do RE
95.002-PR, Relator o Ministro Soares Munoz, julgamento ocorrido em 15.9.81, o
Supremo Tribunal aplicou o art. 20 da Lei Uniforme sobre Letras de Cmbio e Notas
Promissrias, que regula o endosso dado aps o vencimento 37 .
4. J. O artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional
No campo tributrio, o meu entendimento no sentido do primado do direito
internacional sobre o direito interno. o que dispe o art. 98 do Cdigo Tributrio
Nacional, Lei 5.172, de 1966, recebida pela CF/67 e pela CF/88 como lei complementar. Dispe o mencionado art. 98, CTN:

"Art. 98. Os tratados e as convenes internacionais revogam ou modificam a legislao tributria illlerna e sero observados pelo que lhes
sobrevenha. ..
Quando integrava o Superior Tribunal de Justia, ao votar no julgamento do
REsp l.966-SP, sustentei, com o apoio dos meus eminentes pares:

"Em caso igual, REsp. n 846-SP, tive oportunidade de manifestar-me

no sentido da possibilidade de o Cdigo Tributrio Nacional, na condio
de lei complementar Constituio, estabelecer o primado do Direito
Internacional sobre o Direito Interno, no campo tributrio. Assim o voto
que proferi no citado REsp 846-SP:

35
36
37

J. Francisco Rezek, "Direito dos Tratados", cit., pg. 472.

Jacob Dolinger. ob. cit., pg. 93.
RTl 103/779.
17

'Sempre entendi que. 110 campo tributrio. os tratados e as conl'enes

internacionais. desde que regularmente incorporados ao direito interno.
prevalecem sobre a legislao tribwria illlema. Vale dizer. sempre emprestei validade ao que est disposto no art. 98. CTN. no obstante reconhecer incorreta a sua redae/o, por isso que as normas internacionais no
rel'ogam as leis internas. simplesmente prel'a/ecem sobre estas. no caso
concreto. O Supremo Tribunal F edeml. em dil"ersos acrdos, admitiu, no
campo tributrio, o primado do direito eXTerno (RE 76.099-SP. ReI. Min.
R. Alckmin. RTJ. 73/454; RE n 87.704-SP. Relator Min. Leito de Abreu.
RTJ 93/1180; RE n 92. 982-SP. RelaTor Min. Rafael Mayer, RTJ 96/921;
RE 97.088-RJ. Relator Min. Oscar Corra. RTJ 104/1244).
verdade que. no julgamento do RE n 80.004-SE, algumas Fo.::es se
manifestaram. de passagem. no sentido de que talFe.:: no fosse possvel ao
Cdigo Tributrio Nacional estabelecer o primado do Direito InTernacional
sobre o DireiTO Illlemo. por isso que apenas a ConsTiTuio poderia faz-lo.
A queste/o. entretalllo. de validade ou 1/(10 do art. 98. CTN. ne/o foi decidida
110 mellcionado RE n 80.004-SE. porque a matria discutida ali no era
Tributria (RTJ 83/809).
O que sustenTo que a COllstiTuie/o de 1967 prescrevia. no arT. 18.
r. que a lei complementar estabeleceria Ilormas gerais de direito tributrio,
disporia sobre os conflitos de competncia nessa matria elltre a Ulliiio. os
Estados. o Distrito Federal e os Municpios e regularia as limitaes constill/cionais do poder de triblllar. Assim. fiel ao comalldo constitucional.
poderia a lei complementar estabelecer o primado anteriormenTe referido.
j que essa matria constiTui. ao que me parece, norma geral de direito
tributrio. DestarTe, fora concluir que. qUllndo o CTN consagrou. no art.
98. o primado do direito eXTerno. f-lo com expressa autori.::ae/o constiTucional. Vale acrescentar. de olllro lado. que a mencionada disposie/o inscrita no art. 98. CTN.foi bem recebida pela ConsTiTuie/o de 1988. arT. 146.
UI, a dizer, da mesma forma. que cabe lei complemenTar estabelecer
normas gerais em matria triblllria.
Lembrou bem o Sr. Ministro limar Gall'o que a Corte Suprema. por
mais de uma ve.::. deu pela \'alidade do art. 98. CTN, jamais entendendo que
citado dispositi\'O fosse incollStitucional.
Do exposto. porque entendo que. na rbita da legislao TribUTria. os
tratados e as conl'enes internacionais. desde que incorporados ao direiTO
inTerno, prevalecem sobre a leg islae/o inTerna. assim I'lida a disposiiio
inscrita no arT. 98. CTN. adiro (/0 \'Oto do SI' MinisTro RelaTor. , ..

Decidiu o Superior Tribunal de Justia. no citado REsp 1.966-SP. pela prevalncia do Tratado do GA TT. tendo em vista o disposto no art. 98, CTN 3x .

.1g

18

REsp l.966-SP. ReI. Min. Ilmar Galvo. "DJ" de 16.0-+.90.

No julgamento do RE 90.824-SP. o Relator. Ministro Moreira Alves, deixou

expresso que a disposio inscrita no art. 98 do CTN de ser observada. Est no
voto do Ministro Moreira Alves, relator:
"( ... )

De feito, em matena triblllria, independelllemente da natureza do

tratado internacional, obsen'a-se o princpio comido no artigo 98 do Cdigo
Tributrio Nacional:
( .. .)" 39

Leciona, a propsito, Jacob Dolinger que. "na realidade, a norma insculpida

no art, 98 do CTN, de que os tratados sobre matria tributria no podem ser
afetados por lei posterior, deril'a do fato de que estes tratados so acordos contratuais e, como tais. no podem ser afetados por normas legais posteriores; as decises
baseadas na natureza cOlllratual do tratado e as decises baseadas 110 art, 98 do
CTN so praticamellle idnticas ,,-10.
Rezek. dissertando a respeito, aps mencionar o art. 98 do CTN, conclui: .. Em
tal quadro, a lei ordinria conflitante cO/n tratado preexistellle h de sucumbir, mas
em razo de outro conflito: o que a cOlllrape lei complementar. Esta no se
confunde com a prpria carta constitucional. mas subjuga a lei ordinria inscrita
em seu mbito temtico ,.-11,
Alberto Xavier leciona" que o (/rt. 98 do Cdigo Tributrio Nacional, tendo
natureza de lei complementar, cOlllm um comando adicional ao legislador ordinrio. que l'eda a este. hierarquicamellle, qualljuer desobedincia ao tratado" 41, Sacha
Calmon Navarro Coelho registra que" o Ministro Rezek. que pertenceu Suprema
Corte, pde dizer que o art. 98 (CTN) construiu, no domnio tributrio, uma regra
de primado do direito internacional sobre o direito interno ("Tratado e Legislao
/Illema em Matria Tributria ". ABDF n 22). Hans Kelsen. corifeu da teoria
monista que dm'a primazia aos Direitos das Gentes sobre os Direitos Nacionais,
ficaria finalmellfe satisfeito. O Ministro Rezek indubiwl'elmellle est certo" 43. A
posio de Sacha Calmon est reafirmada em obra posterior 44 .
Em suma, no campo tributrio. tem vigncia o princpio do primado do direito
internacional sobre o direito interno.

RE 90.824-SP. ReI. Min. Moreira Alves. RTJ 95/350. 353.

lacob Dolinger. ob. e loc. cits .. pg. 97.
41 1. Francisco Rezek. "Direito dos Tratados". cit.. pg. 475.
42 Alberto Xavier, .. Direito Trihutrio Internacional do Brasir. Forense. 5' ed .. pg. 125.
43 Sacha Calmon Navarro Coelho ... Tratados Internacionais em Matria Tributria". Rev. de
Direito Tributrio 59/180. 185.
44 Sacha Calmon Navarro Coelho. "Isenes DecorreJltes de Tratadm Internacionais - Abran
gncia -- Aplicabilidade a Trihutos Estaduais e Municipais". in .. Direito Tributrio COll/empo
rneo". Sacha Calmon Navarro Coelho. Misabcl Abreu Machado Derzi e Humberto Theodoro lr..
Ed. R.T .. 1997. pgs. 142 e segs.
39

40

19

4.2. Os direitos e garantias e os tratados firmados pelo Brasil

Em votos proferidos no Supremo Tribunal Federal 45 , tenho sustentado que so
trs as vertentes, na Constituio da Repblica, dos direitos e garantias: a) direitos
e garantias expressos na Constituio; b) direitos e garantias decorrentes do regime
e dos princpios adotados pela Constituio; c) direitos e garantias inscritos nos
tratados internacionais firmados pelo Brasil (Constituio Federal, art. 5, 2).
Se certo que, na visualizao dos direitos e garantias, preciso distinguir,
mediante o estudo da teoria geral dos direitos fundamentais, os direitos fundamentais
materiais dos direitos fundamentais puramente formais, conforme deixei expresso
em voto que proferi na Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.497 -DF e em trabalho
doutrinrio que escrevi 46 , se certo, repito, que preciso distinguir os direitos
fundamentais materiais dos direitos fundamentais puramente formais, no menos
certo, entretanto, que, diante de direito fundamental material, que diz respeito
liberdade, inscrito em Tratado firmado pelo Brasil, como, por exemplo, o que est
expresso na Conveno de So Jos da Costa Rica, art. 7, item 7, que limitou a
priso por dvida hiptese de inadimplemento de obrigao alimentcia, fora
reconhecer que se tem, em tal caso, direito fundamental com status constitucional.
dizer, o art. 7, item 7, do citado Pacto de So Jos da Costa Rica, direito
fundamental em p de igualdade com os direitos fundamentais expressos na Constituio (Constituio, art. 5, 2).
Nesse caso, no caso de tratar-se de direito e garantia decorrente de Tratado
firmado pelo Brasil, a incorporao desse direito e garantia, ao direito interno, d-se
com status constitucional, assim com primazia sobre o direito comum. o que deflui,
claramente, do disposto no mencionado 2 do art. 5 da Constituio da Repblica.
O Supremo Tribunal Federal, todavia, no acolheu essa tese 47 .

4.3. A questo das isenes heternomas e a iseno de tributos estaduais e

municipais por tratado internacional
Uma das formas de classificao das isenes tributrias enuncia que estas
podem ser autnomas e heternomas. Aquelas, so as concedidas mediante lei da
entidade poltica titular da competncia para instituir o tributo. Estas, as heternomas,
so concedidas mediante lei de entidade poltica que no titular da competncia
para instituir o tributo a que se refere a iseno. A Constituio pretrita autorizava
Unio a conceder, por meio de lei complementar, iseno de impostos estaduais e

ADIn 1.480 (Med. Cautelar)-DF. ReI. Min. Celso de Mello, "Dl" de 18.05.01; HC 76.561-SP,
ReI. Min. Nelson Jobim, Plenrio, 27.05.98, "Dl" de 02.02.01.
46 Carlos Mrio da S. Velloso, .. Reforma Constitucional. Clusulas Ptreas. Especialmente a dos
Direitos FUlldamentais e a Reforma Tributria", em "Direito Administrativo e COllstitucional",
Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba, organizado por Celso Antnio Bandeira de Mello,
Malheiros Ed .. 1997, pg. 162.
47 ADIn 1.480 (Med. Cautelar)-DF, ReI. Min. Celso de Mello, "Dl" de 18.05.01; HC 76.561-SP,
ReI. Min. Nelson Jobim, Plenrio. 27.05.98, "Dl" de 02.02.01.
45

20

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municipais (Constituio de 1967. art. 18, 2). dizer, a Constituio anterior

permitia a concesso de iseno heternoma. A Constituio vigente, entretanto,
veda Unio instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito
Federal ou dos Municpios (C.F.11988, art. 151, I1I). Lembra Hugo de Brito Machado
que a Constituio vigente no probe de todo as isenes heternomas, por isso
que, no art. 155, 2, XII, "e", institui hiptese de tal iseno: cabe lei complementar excluir da incidncia do ICMS, nas exportaes para o exterior, servios e
outros produtos alm dos mencionados no inciso X. "a" (C.F., art. 155, 2, XII,
,. e" )~8.

Vedado Unio instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municpios (C.F., art. 151, I1I), assim proibidas as isenes
heternomas, indaga-se se seria possvel a concesso de isenes de impostos estaduais e municipais mediante tratados internacionais. A resposta que dou positiva.
Penso que. mediante tratados internacionais, firmados pela Repblica Federativa do
Brasil. na forma preconizada na Constituio Federal, vale dizer, celebrados pelo
Presidente da Repblica, referendados pelo Congresso Nacional (C.F., artigos 49, I,
84, VIII) e incorporados ao direito interno. ser possvel a instituio de isenes
de impostos estaduais e municipais.
O que precisa ser entendido que num Estado Federal convivem entidades
parciais Unio e Estados, federalismo clssico; Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios. federalismo brasileiro, c.F.. artigos 1 e 18 dentro no todo, vale dizer,
dentro do Estado Federal total. As entidades parciais so dotadas de autonomia,
enquanto o Estado Federal total detm "personalidade jurdica de Direito Pblico
imemacional"49. A Unio, na Constituio Federal, apresenta, pois, dois conceitos:
o de entidade parcial e o de Estado total. "A Unio a entidade federal formada

pela reunio das partes componentes, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico interno, autnoma em relao aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados-membros so entidades federativas componemes, dotadas de autonomia e tambm de personalidade jurdica de
Direito Pblico interno" 50.
Com propriedade, escreve Sacha Calmon que" a conjuno das ordens jurdicas
parciais da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios fonna a ordem jurdica
total sob a gide da Constituio" 51. Hans Kelsen formulou a teoria das trs ordens
jurdicas: a coletividade central, as coletividades-membros e a comunidade total.
Segundo Geraldo Ataliba 51 , quem melhor sintetizou o pensamento kelseniano foi

Hugo de Brito Machado ... Curso de Direito Triblltrio". Malheiros Ed., 19" ed., 2001. pgs.
192-193.
49 Jos Afonso da Silva, .. ClIrso de Direito Constitucional Positl'o", Malheiros Ed .. 19" ed., pg.
104.
50 Jos Afonso da Silva, ob. e loco cits.
51 Sacha Calmon Navarro Coelho, "Tratados Internacionais em Matria Tributria", Rev. de
Direito Tributrio, 59/180, 183.
51 Geraldo Ataliba, "Leis Nacionais e Leis Federais no Regime Constitucional Brasileiro Estudos em Homenagem a Vicente Ra", Ed. Resenha Tribut., 1976, pg. 141.
48

21

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. opositor, alis. do Chefe da Escola de Viena.

Lecionou Bandeira de Mello: .. A federao compreende trs ordens jurdicas distintas: a coletit'idade central, as coletil'idades-membrus e a comunidade total. As
duas primeiras ordens so juridicame1l1e iguais, porque esto, na mesma medida,
subordinadas ordem jurdica superior - a da comunidade total. Elas so ordens
jurdicas parciais, pois as suas competncias se circunscrn'em somente a certas
matrias que lhes foram conferidas pela ordem jurdica total. As ordens jurdicas
parciais, ao passo que se acham subordinadas ordem jurdica total - que possui
a suprema competncia - encontram-se e1l1re si numa relao de coordenao, A
coletil'idade celllral e as coletividades-membros compreendem dois sistemas harmnicos que se encerram //(/ coleth'idade total. Esta constiflli I'erdadeiramente o
Estado federal, pois, como ordem jurdica toral, abarca as duas ordens jurdicas
parciais unicio e membros e surge na sua completa integridade. A chamada 'constituio federal' pode ser desdobrada em duas cartas distintas: a constituio total
e a constituio da Unio, A constituio total compreende a verdadeira constituio
federal e regula, portanto, os poderes do Estado federal. A constituio da Unio
dispe somente sobre as competncias da coletil'idade central, delegadas pela constituio total, Ela se encontra em plano idntico ao das constituies dos Estadosmembros, que regem as competncias outorgadas pela Constituio total s coletiI'idades parciais, Desse modo, se el'ita/ll confuses como as que quotidianamente
ocorrem entre a Unio uma das coletil'idades parciais - e o Estado federal - a
comunidade total" 53.
Assim, quando Unio conferida competncia para manter relaes com
Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais (CF., art. 21. I);
declarar a guerra e celebrar a paz (art. 21. 11): permitir. nos casos previstos em lei
complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nela
permaneam temporariamente (art. 21. IV). competncia que deve ser exercida com
observncia dos princpios inscritos no art. 4 da Constituio, tem-se outorga de
competncia internacional ou de relaes internacionais 54 . Essa competncia conferida Unio como Estado total e dela decorrem as competncias do Presidente da
Repblica para celebrar tratados, convenes e atos internacionais e do Congresso
Nacional para referend-los (CF., arts. 84, VIII e 49, 1). Assim, quando a Unio
celebra um tratado, no a entidade parcial Unio que o faz; a Unio. Estado total.
ou a Repblica Federativa do Brasil que o faz. Disso resulta concluso irrefutvel:
quando a Constituio veda a concesso de isenes heternomas, ao vedar Unio
instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios (CF., art. 151. I1I), a proibio dirige-se Unio como entidade parcial
e no Unio como Estado total. Noutras palavras. a proibio inscrita no art. 151,
m. da Constituio, tem como destinatria a entidade parcial Unio e no a Repblica

5.1 Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. "Na/tlre;a Jurdica do ESTado Federa/". Ed. Empresa
Grfica da Rev. dos Tribs .. So Paulo. 1937. pgs. 45-46. Ap, Geraldo Ataliba. ob. cit.. pgs.
141-142.
54 Carlos Mrio da Silva Velloso. "/:;sfado Federal e Estados Federados na Constituio Brasileira
de 19/\8 - O Equilbrio Federati\'(J". em "Temas de Direito Pblico". Del Rey Ed .. Ia ed .. 2a
tiragem. 1997. pg. 391.

Federativa do Brasil "formada pela Unio indissolvel dos Estados e Municpios e

do Distrito Federa/" (C.F., art. ] 0).
Com exemplar propriedade, lecionou, no Supremo Tribunal Federal, no voto
que proferiu na ADln ] .6OO-DF, o Ministro Celso de Mello:

"A vedao constitucional em causa 'incide' sobre a Unio Federal,

'enquanto' pessoa jurdica de direito pblico 'interno', responsvel, nessa
'especfica' condio, pela instaurao de uma ordem normativa autnoma
meramente parcial, 'inconfundvel' com a posio institucional 'de soberania' do Estado Federal brasileiro, que ostenta a qualidade de sujeito de
direito internacional pblico e que constitui, no plano de nossa organizao
poltica, a expresso mesma de uma comunidade jurdica global, investida
do poder de gerar uma ordem normativa de dimenso nacional, 'essencialmente diversa', em autoridade, eficcia e aplicabilidade, 'daquela' que se
consubstancio nas leis e atos de carter 'meramente' federal.
Sob tal perspectiva, 'nada impede' que o Estado Federal brasileiro
'celebre tratados illlemacionais' que veiculem clusulas de exonerao
tributria, em matria de ICMS, 'pois' a Repblica Federativa do Brasil,
ao exercer o seu 'treaty-making pm'v'er', estar 'praticando' ato legtimo
'que se inclui' na esfera de suas prerrogativas como pessoa jurdica 'de
direito internacional pblico', que detm 'em face' das unidades meramellle
federadas o 'monoplio' da soberania e da personalidade internacional.
'Na realidade', a clusula de vedao imcrita 110 art. 151, UI, da
Constituio ' inoponvel' ao Estado Federal brasileiro ('vale dizer',
Repblica Federativa do Brasil), 'incidindo', unicamente, no plallo das
relaes institucionais 'domsticas' que se estabelecem entre as pessoas
polticas de direito pblico' intemo'.
Por isso mesmo, 'emendo' que se revela 'possvel' Repblica Federativa do Brasil, 'em sua qualidade' de sujeito de direito internacional
pblico, 'conceder iseno', em matria de ICMS, mediante tratado internacional, 'sem' que, ao assim proceder, incida em transgresso ao que
dispe o art. 151, UI. da Constituio, 'pois' tal regra constitucional 'destina-se', em sua eficcia, a t'incular, 'unicamente', a Unio, 'enquanto'
entidade estatal de direito pblico 'intemo, rigorosamente 'pacificada',
nessa 'especfica' condio institucional. s demais comunidades jurdicas
'parciais', de dimemo meramente regional e local, 'como o so' os Estados-membros e os Municpios. "
No outra a lio de Jos Souto Maior Borges:

"5. I, A Unio uma pessoa jurdica de direito pblico interno. Por

isso o exerccio de sua competncia, 1/0 direito interno, pode ser colltrastado
com o da competncia estadual e municipal. dado que so ordens jurdicas
parciais. como I'isto. Da a proibio de instituir Unio isenes de
impostos estaduais e municipais. No se deve confundir a Repblica Fede-

rativa do Brasil COIII uma entidade que a integra a Unio, que no sujeito
de direito internacional. Muito menos os Estados-membros e Municpios.
Nenhum desses em si mesmo dotado de personalidade internacional.
5.2. Constitui, porm, equvoco elementar transportar os critrios constitucionais de repartio das competncias para o plano das relaes imerestatais. Essas reclamam paradigllla dil'erso de anlise. Nesse campo,
COIIIO j o fizera dantes COIII as leis 'nacionais', a CF d Unio competncia para vincular o Estado brasileiro em nome dela e tambm dos
Estados-membros e Municpios. A procedncia dessa ponderao corroborada pelo art. 5,
da CF, 'in fine', ao referir expressamellfe os
'tratados internacionais em que (/ Repblica Federativa do Brasil ('sic: no
a Unio Federal') parte'. So, pois, reas dil'ersas e autnomas de
vinculao jurdica.

r,

(. .. ) Que UIII agente ou rgo da Unio, o Presidente da Repblica ou

Ministro de Estado, subscrel'G 11111 tratado lIo significa que os Estados e
Municpios estejam pr-excludos dos vnculos decorremes da sua celebrao. Precisalllellfe o contrrio o que ocorre na hiptese, COIIIO a CF, art.
5, 2, 'infine', deixa claro. Insiste-se: a Repblica Federativa do Brasil
(CF, arts. r e 18) que celebra o tratado e por ele vinculada, e, portanto,
tambm os Estados-membros e Municpios, e no apenas a Unio. A esse
ato interestatal, o Presidente da Repblica comparece, no como Chefe do
Governo Federal, mas como Chefe de Estado." 55

o entendimento de Sacha Calmon coincidente: "quando o art. 151, 1I1 da

Constituio Federal veda Unio a faculdade de instituir isenes de tributos da
cOlllpetncia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no est limitando
a competncia do Estado brasileiro de concluir acordos tributrios que en\'olvam
tributos estaduais e municipais, mas apenas proibindo, na ordem jurdica imerna,
a iseno heternoma e ditatorial que existia na Carta autoritria de 67"56. No
mesmo sentido: Valdir de Oliveira Rocha s7 , Welber BarraI e Tatiana Lacerda Prazeres 58 , Hugo de Brito Machado 59 e Luciano Amaro 60 .
Jos Souto Maior Borges, "Isenes em Tratados Internacionais de Impostos dos Estados-Membros e Municpios", em .. Direito Triblllrio'. "Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba",
Malheiros Ed .. vol. U167. pgs. 176 e segs.
56 Sacha Calmon Navarro Coelho, .. Tratados IllIemacionais em Matria Triblllria", Rev. de Dir.
Trib., 59/183-184.
57 Waldir de Oliveira Rocha, "Tributao no Mercosul", So Paulo, Ed. Rev. dos Tribs., pg. 280.
58 Wclber Barrai e Tatiana Lacerda, "Isen\,io de Tributos Estaduais por Tratados l11temaciol1ais".
Rev. Dialtica de Dir. Trib .. 70/140.
59 Hugo de Brito Machado, "lsel1eies Tributrias 110 Mercosu/". IOB/Jurisprudncia, 11197:
.. Triblllao 1/0 Mercosul", "Pesquisas Triblllrias", pgs. 90-91.
60 Luciano Amaro. "Direito Triblllrio Brasileiro". Saraiva. 1997. pgs. 174-176.
55

24

o culto Procurador Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho escreveu excelente

trabalho sobre o tema, no qual analisou os argumentos da corrente doutrinria que
entende que o tratado internacional pode isentar tributos estaduais e municipais e
bem assim os argumentos da corrente contrria e da corrente intermediria. Merece
ser lido o trabalho do Procurador Oswaldo Othon 61 .
5. Concluso
hora de concluir. O Supremo Tribunal Federal, no tema versado, muito teve
que construir e muito tem, ainda, que construir. Alis, no fazer construo jurisprudencial est a tarefa maior da Corte Suprema. A grandeza daquela est na razo
direta das dificuldades que deve a Corte enfrentar e vencer, certo que essa construo
implica construir o direito. De regra, no cumprimento dessa misso, labora o Tribunal
em terreno nunca antes trilhado. Por isso, vale invocar o poeta espanhol, tal qual fez
Henry Kissinger, ao encerrar o seu" A Diplomacia das Grandes Potncias" , livro
que, segundo Luiz Felipe Lampreia, no prefcio da edio brasileira, "dos mais
importantes estudos j publicados sobre a histria internacional dos ltimos sculos" :62
"Caminallte, no hay camino. Se hace camino ai andar. "

61 Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho, .. Afinal, Tratado Internacional pode ou no isentar
tributos estaduais e municipais?", lOS/Jurisprudncia, 18/98, pg. 451.
62 Henry Kissinger, ., A Diplomacia das Grandes Potncias", Francisco Alves Ed., 1999.

25

Guerra Interna e Direito Internacional

Celso D. de Albuquerque Mello

A guerra moderna a guerra interna. So estudadas

suas causas, bem como o estatuto dos revoltosos. O
regime jurdico da guerrilha e a sua diferenciao
do terrorismo so igualmente versados. So examinadas as normas aplicveis na conduta da guerra,
e sob o ponto de vista jurdico, as guerras civis do
nosso sculo. uma obra interdisciplinar em que
o autor se utiliza do DI Pblico, Direito Constitucional, Cincia Poltica, Sociologia e Histria. O
Direito no visto de modo isolado, mas como uma
cincia social e cultural.

Ref. 0001

Brochura

Form. 14x21

1985

230 pgs.

Impugnao de Mandato Eletivo

Jos Antonio Fichtner
Esta obra publicada num momento el1l que aJustia
Eleitoral e o Direito Eleitoral brasileiros esto postos
em xeque: a emenda permissiva da reeleio dos titulares do Poder Executivo nos trs nveis da Federao
- cuja vedao constitua uma das poucas constantes
centenrias da histria institucional da Repblica quebrou um dos eixos que o sustentavam e apagou
um dos focos irradiantes do sistema que aos poucos
se consolidava, apesar de tudo. E os primeiros sinais
da experincia em curso da inovao constitucional
- agra\'ados IlOS pequenos Estados e que permitem
antever o que ser a sua introduo amanh nos ~u
nicpios - , des\'e!a riscos graves da retomada de prticas eleioeiras que parecia estarem superadas,

Ref. 0195
Form. 14x21

Brochura

1998

260 pgs.

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