resumen ejecutivo

UNA NUEVA MIRADA SOBRE LA POBREZA

2013

FundacinSuperacindelaPobreza

DIRECTORIO

Presidente

RodrigoJordn

Vicepresidentes

JuanCarlosFeres
BenitoBaranda

Directores

AlbertoEtchegaray
RobertoFantuzzi
JosBengoa
RodrigoCastro
RicardoFfrenchDavis
VernicaGonzlez
AndreaRepetto
ManuelRiesco

DirectorEjecutivo

LeonardoMoreno

Paralaelaboracindecadacaptulo,contamosconelapoyode:

Educacin:FundacinEducacin2020

Salud:InstitutodeSaludPblicaUniversidaddeChile

Vivienda:SergioGalilea,delInstitutodeAsuntosPblicosdelaUniversidaddeChile

Trabajo:RafaeldelCampoyFundacinSOL

Participacin:CentrodeInvestigacinSociedadyPolticasPblicasdelaUniversidaddeLosLagos

Focalizacin:FacultaddeCienciasSociales,UniversidaddeChile

SantiagodeChileao2013

NDICE

PRESENTACIN

NUESTRAVISIN:LAPOBREZAENSUDIMENSINYDESAFO

CAMBIARLAMIRADASOBRELAPOBREZA

13

MODIFICACINDELSISTEMADEFICHAS(CUESTIONARIOS)COMOMEDIOSPARA
FOCALIZAR

24

LACONVOCATORIA:PARTICIPACINSOCIALENTODASLASPOLTICASYPROGRAMAS 37

LASREASDEPROPUESTADEUMBRALESSOCIALES

44

UMBRALESSOCIALESENEDUCACIN

47

UMBRALESSOCIALESENSALUD

58

UMBRALESSOCIALESENHBITAT

66

UMBRALESSOCIALESENTRABAJO

70

UNANUEVAMIRADA,UNANUEVAARQUITECTURA PARALAPOLTICASOCIAL

77

PRESENTACIN

A 20 aos de sus inicios, la Fundacin para la Superacin de la Pobreza tiene el agrado de

poner a disposicin de las candidaturas presidenciales y parlamentarias, los gobiernos
regionales,dirigentessociales,especialistasylaciudadanaengeneral,elquintovolumende
propuestasnacionalesdenominadoUmbralesSociales,quelainstitucinhaelaboradoconel
fin de realizar una contribucin al mejoramiento de nuestro sistema de polticas sociales
orientadas a la superacin de la pobreza, bajo coordenadas de combate a la exclusin e
inequidadsocial.Conestaentrega,laFundacinreafirmasucompromisoinquebrantablecon
la construccin de un Chile justo, democrtico, solidario e integrado socialmente, una mejor
sociedadparalasgeneracionestantopresentescomofuturas.

NUESTRA VISIN: LA POBREZA EN SU DIMENSIN Y DESAFO

Chile es un pas ejemplar en muchos sentidos. Desde 1990 a fecha el pas ha pasado por
diferentesetapasdeexpansin/contraccinquepromedianun5,1%decrecimientoanual1.El
PIBpercpitaporparidaddelpoderadquisitivo(PPA)crecideUS$7.330aUS$15.8472,las
tasasdeanalfabetismoseredujeronde5,2%en1990amenosde3,3%en20113,laproporcin
de personas en situacin de campamento ha cado por debajo del 0,2% de la poblacin
nacional4,ladesnutricinyelhambresehaprcticamenteerradicado,alcanzandoincidencias
pordebajodel0,1%enniosmenoresdeseisaos5;siendohoylosproblemasdeobesidady
elsobrepesolosquecaracterizansituacionesdepobrezayvulnerabilidad.

La accesibilidad a bienes y servicios no alimentarios se ha ampliado significativamente en

quintiles de menor ingreso. De hecho, a comienzos de los noventa representaba
aproximadamente menos del 50% del gasto mensual del hogar; sin embargo, las cifras ms
actualesdisponiblesindicanquesteexplicacasiel65%omsdelpatrndegasto6.Elsistema

Banco Mundial, Banco de datos mundial [en lnea]. Disponible en: <
http://databank.bancomundial.org/data/views/reports/tableview.aspx> [1 de septiembre de 2013]
2
dem.
3
Cabe sealar que de acuerdo a los datos de la Encuesta Casen 2011, casi un 7% en el quintil 1 es analfabeta.
4
En base a datos entregados por la Secretara Ejecutiva de Campamentos del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo el ao 2012
5
Ministerio de Salud, 2011.
6
Instituto Nacional de Estadsticas. Serie de Encuestas de Presupuestos Familiares IV, V, VI.

educativo exhibe niveles de cobertura muy elevados, de hecho en los ltimos lustros los
niveles iniciales (1990 > 9% y 2011 > 42%7) y superiores (1990 >15% y 2011>55%8) de
educacin son los que registran un mayor dinamismo y crecimiento. Hemos alcanzado una
esperanza de vida al nacer cercana a los 80 aos, lo cual se relaciona directamente con los
cambios en el perfil epidemiolgico de los chilenos, que ha variado de una morbimortalidad
infectocontagiosaaunadecarcternotransmisiblecomoelcncer,lahipertensin,etc.

Estoscambioshantenidopormarcounrgimenpolticodemocrtico,unapolticaeconmica
abiertayunabuenademandaexternadeloscomoditieschilenoscomoelcobre.
Tambinseverificaunaactivapolticasocialeneducacin,salud,hbitat,trabajo,ingresosy
participacin. Esto se ha visto complementado por acciones deliberadas sobre grupos
prioritarios: mujeres, nios y nias, pueblos indgenas, personas con discapacidad, adulto
mayor,extremapobreza,etc.;loquedeconjuntohaacarreadocambiosdeordennormativo,
institucional,programticoypresupuestario,enunejerciciodepolticasocialquehaimplicado
unaactivainteraccinentreGobiernoyParlamento.Casilatotalidaddeestasmedidashasido
concebidaparagenerarimpactosdirectosoefectosindirectossobrelapoblacinenpobreza.
De hecho, el balance de estos 20 aos indica que todos los gobiernos democrticamente
elegidos, sin excepcin, han impulsado importantes medidas/reformas en las reas ms
sensibles en materia de bienestar y desarrollo de los sectores afectados. Estos aos de
democracia han densificado, diversificado y extremado el rol que un Estado Subsidiario es
capazdecumplirenmateriasocial.

Pero Chile est cambiando y con ello las formas de comprender las problemticas que le
aquejan. Pese a todos los avances descritos, existe una sensacin trmica de descontento
socialyunestadodecrecientemovilizacinciudadana.Existensealesdeagotamientodelas
frmulas tradicionales de toma de decisiones, agregacin de intereses, construccin de
polticaspblicas,modosopatroneshabitualesdedistribucindeloslogrosybeneficios,as
como los males o externalidades negativas que acarrea el crecimiento econmico. Una clara

7
8

Ministerio de Desarrollo Social. Serie Casen.

Ministerio de Educacin. 2012. Servicio de Informacin de Educacin Superior.

consecuenciadeelloeslapermanenteycrecienteprdidadeconfianza,credibilidadylejana
existenteentrelaciudadanaylasinstitucionestantodelsectorpblicocomoprivado9.

Elhorizontedeloposiblenoslosehadesplazado,sinoquepareceestarredefinindose.Un
examensobrelaevolucindelapobrezaydelaspercepcionesdequieneslaexperimentanen
estos aos, constituye un ejercicio muy ilustrativo de estos fenmenos, que deben ser
tomadosconlamayorpreocupacin,conelpropsitodedesentraarlasclavesdegobernanza
democrticaquedebernregirnuestrosdestinosenlosprximosdecenios.Lejosdeinsistiren
lasformasomodosdeconstruirsociedadquehanprevalecidoenlosltimos25aos,habr
querealizarunexamenprofundosobrenuestrasprcticaspolticas,econmicasysocialesque
encierra nuestro destino comn bajo coordenadas de desarrollo, justicia social, equidad,
integracinydemocracia.

Lapobrezaesunfenmenoquevamuchomsalldeundficitcircunstancialdeingresos.
DesdeelcomienzodelasmedicionesdelaencuestaCASEN,lapobrezaharegistradounacada
significativa de su incidencia poblacional: desde 45% en 1987, hasta un 14,4%, segn el
Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y un 11% para Cepal, en 2011. En la serie se verifican
fases aceleradas y lentas de reduccin, as como tambin importantes divergencias en el
comportamiento regional y local de las cifras. Araucana para el ao 2011, por ejemplo,
presenta una incidencia casi 10 puntos porcentuales ms alta que el promedio nacional; y
comunascomoColchane,Hualqui,Limache,Lebu,Caete,Tira,Lonquimay,Loslamos,entre
otras, presentan tasas entre el 30% y 40%, doblando el promedio pas10. Tambin, cabe
destacar que este fenmeno exhibe mayor presencia en nios (24%), hogares de jefatura
femenina (52%), poblacin indgena (19%), y al aplicar, economas de escala, tambin en
adultosmayores.

Estosdatoshansidoenriquecidossignificativamenteconelaportedeestudioslongitudinales.
stos realizan un seguimiento en el tiempo a una muestra hogares/personas que son
reencuestadosperidicamente,revelando,porejemplo,paraelcasochileno,queenelmarco

Dentro de muchos otros estudios, ver el Informe sobre Desarrollo Humano en Chile 2012 titulado Bienestar
subjetivo: el desafo de repensar el desarrollo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
10
Ministerio de Desarrollo Social. 2013. Observatorio Social. Incidencia de la Pobreza a nivel Comunal,
segn Metodologa de Estimacin para reas Pequeas. Chile 2009 y 2011. Serie Informes Comunales N1

de 10 aos11 (19962006), ms de un tercio de los consultados aparece viviendo situaciones

transitoriasdepobrezaporingresos.Enotraspalabras,lapobrezaesunfenmenoqueafecta
aungrupodepoblacinmuchsimomayorqueaqulquedevelanlosestudiosconvencionales
decortetransversal.Lasrazonesinmediatasdeestecomportamientoestnrelacionadascon
fluctuantesdelosingresospercpitadelasfamiliaresestudiadasdebidoacambiosnegativos
en la situacin ocupacional de los perceptores de ingreso del hogar12 o por cambios
demogrficoscomolaincorporacindenuevosmiembrosalafamilia.Enotraspalabras,existe
unafranjadehogaresvulnerables,muydensoennmero,queseubicaenloscontornosde
la lnea de pobreza y que descienden y ascienden en relacin a ella en ciclos temporales
estacionalesyplurianuales.

Estetercio(34%aprox.)delapoblacinestudiada,tomadistanciadelasimgenesclsicasde
pobrezadura,yaquenoexhibendficitcalriconivivenensituacindecalleocampamento;
muy por el contrario, habitan viviendas slidas construidas con apoyo estatal, disponen de
serviciosbsicosyequipamientodelhogar,ensugranmayoraestnalfabetizados,sushijos
asistenalaescuelayrecurrenaloscentrosdesaludconregularidad.Aprimeravista,sepodra
sostener que se trata de familias integradas, que han superado la pobreza, pero que, sin
embargo,cclicamentesevenenfrentadasaingresosmensualesinsuficientes.

Es cierto, hemos dejado atrs las peores formas de pobreza, pero no nos engaemos, la
evidencia longitudinal indica que la pobreza sigue siendo un fenmeno extendido. Un gran
nmero de hogares y comunidades experimentan, cclicamente, una superposicin de
necesidadesmalsatisfechasorestriccionesmuyrelevantesensusposibilidadesdeser/hacer13.
Enotraspalabras,podemoshaberevitadoelhambre,lamuertetempranayelanalfabetismo,

11

Ministerio de Planificacin, Universidad Alberto Hurtado y Fundacin Superacin de la Pobreza. Encuesta

Panel Casen 1996, 2001, 2006. Este comportamiento ha sido corroborado por Prieto, JJ y Maldonado L. en
base a los resultados de un nuevo estudio Panel Casen de cuatro olas realizadas entre 1996 y 2009 por
Mideplan y UAH.
12
Los estudios de profundizacin sealan que los cambios ocupacionales que generan pobreza en los hogares
se encuentran relacionados con situaciones contractuales precarias y bajos niveles de acumulacin de capital
humano. En contrapartida, aquellos hogares perceptores de ingreso autnomo que exhiben contratos de
trabajo indefinidos demuestran mayor resistencia a caer en pobreza, misma situacin ocurre en hogares con
activos educativos de nivel superior.
13
Las restricciones en las posibilidades de ser y hacer han sido relevados por el premio nobel Amartya Sen
como elementos clave de la experiencia de pobreza. Tambin Manfred Max-Neef, Martn Hopenhayn y
Antonio Elizalde, han hecho un planteamiento muy similar en su texto Desarrollo a escala humana.
Conceptos, aplicaciones y algunas reflexiones.

y con ello mitigar las manifestaciones ms dramticas de la pobreza; pero no hemos

construidoexistenciassegurasyrealizadasquecorrespondenaimgenesdesuperacindela
pobreza. En esta nueva pobreza, parece estar jugando un papel muy importante el acceso
desigual y segmentado a los satisfactores social e histricamente vlidos para provocar
realizacin,autonomaydesarrollo.staesunadelasrazonesporlascualeselconcepto de
pobreza sigue mostrando vigencia, en especial cuando las propias personas deben elaborar
una visin de s mismos y sus circunstancias, las que difieren a las experimentadas en el
pasado.

En efecto, amplios sectores que antes no accedan a ciertos bienes y servicios, hoy acceden,
perosuintegracinestaltamentesegmentada,yaquedependedemanerasignificativade
losingresosquelogrengenerar,ascomotambindelaccesoanuevasoportunidades.Enese
contexto, su futuro de realizacin e integracin social plena, resulta menos probable; e
inclusivesuparticipacinrelativaenlasociedadretrocede.

Se puede habitar en casas slidas, pero stas se emplazan en barrios segregados. Se puede
asistir al sistema escolar, pero uno que reparte muy desigualmente el capital cultural de la
sociedad. Se puede acudir a los centros de salud, pero con calidades y oportunidades de
atencin dismiles o que implican tratamientos con gastos que trastornan seriamente el
presupuestodelasfamiliasdemenorrentayqueexplicanqueel80%deloschilenosgasten
msdeloqueingresan14.Participanenmercadoslaboralessegmentados,yaquelosterritorios
donde residen suelen presentar poca actividad econmica; as quedan expuestos a mayor
informalidad, inestabilidad, bajos sueldos, lo que no facilita la construccin de proyectos de
vida jugados en la promocin y la movilidad social ascendente; a no ser de contadas
excepciones,quenopuedenserconsideradosejemplosvlidosyreplicablesparaelgruesode
lapoblacinafectada.

Llegado a este punto, queremos reafirmar que hoy ms que nunca la pobreza debe ser
comprendidaensusdimensionessubjetivas.Delocontrario,continuaremosdandopalosde
ciego ante una realidad compleja, multifactica y que no se resuelve slo accediendo a un

14

Instituto Nacional de Estadsticas. 2009. VI Encuesta de Presupuestos Familiares. Noviembre 2006-octubre

2007. Chile.

conjunto de bienes y servicios segmentados. El PNUD ha sido insistente en el planteo de un

conceptodebienestarydesarrolloqueincluyacomoelementocentrallaexperienciasubjetiva
delapoblacin.Estoesigualmentevlidoparacomprenderlapobrezaysusuperacin.

En el ao 2009, la FSP, en conjunto con universidades aliadas15, impuls el desarrollo de un

estudiocualitativoalolargodetodoelpasdenominadoVocesdelaPobreza16,quepermiti
determinar cmo se est experimentando esta nueva pobreza a nivel subjetivo, una de las
facetasolvidadasporlaspolticaspblicasdelosltimoslustros.Susresultadossondecidores:

Paralosafectadoslapobrezahacambiado.Alhablardelpasado,losentrevistadosasocianla
pobreza con la experiencia de no tener y eso es lo que evoca las imgenes de mayor
insatisfaccin.Enlaactualidad,lapobrezaesdiferente,yaquesetienemuchomsqueantes,
pero de manera insegura y endeudada. Asimismo, la pobreza como experiencia de gran
insatisfaccin y malestar, resulta estar mucho ms asociada a relatos y narraciones que
evidencian, prioritariamente, serias restricciones para ser y hacer. Vivir en pobreza en el
ChiledehoyserelacionaconSERinvisibleparaelrestodelasociedad,tantomaterialmente
como en el no reconocimiento del esfuerzo realizado; lo que adems est asociado a la
impotencia,esdecir,NOPODERHACER.Endefinitiva,enlaspersonaspredominalapercepcin
de vivir al fragor de circunstancias poco controlables, donde el rumbo que han seguido sus
vidassealejadesumarcodedecisionesy,porende,desulibertad.

Se trata de sentimientos profundos, dolorosos, extendidos y altamente arraigados en la

poblacinafectadaysonunaclaveparareorientarelfocoypropsitodelaspolticassociales
orientadasalasuperacindelapobreza.

Sin embargo, se percibe que el grueso de nuestro sistema de polticas y programas sociales
sigue fundado en imgenes explcitas o implcitas de la pobreza de antao y sus objetivos

15

Universidades Arturo Prat, Catlica del Norte, de Valparaso, Catlica del Maule, de Concepcin y La
Frontera
16
Este estudio convoc a personas que forman parte del 34% de la poblacin que, segn los estudios PanelCasen, ascienden y descienden en torno a la lnea de pobreza. En total participaron 500 personas en tcnicas
de focus group y entrevistas en profundidad. Para profundizar en sus resultados, el estudio se encuentra
disponible para su descarga en www.superacionpobreza.cl

persiguen resolver esas reas de carencia: tener ms, sin reparar en las condiciones que se
requierenparaserohacerenelcontextoactual.

Enesadireccin,existeuncaudalderelatosqueponenderelievelasconsecuenciasnefastas
que estn generando nuestros mecanismos tradicionales de focalizacin, los cuales se
significancomoinstrumentoscastigadores,pocotransparentes,insensibleseimpertinentes17.

Debemos comprender que la pobreza se desenvuelve en un contexto relacional. En otras

palabras, la pobreza sigue siendo un concepto que sintetiza la experiencia vital de mucha
gente pese a desenvolverse en un contexto material mayor o mejor, en la medida que las
relaciones de dependencia persistan y perciba bajos niveles de dominio sobre su propia
existencia. Se puede evitar el hambre en base a la entrega de alimentos, pero se supera la
pobrezacuandolasfamiliasycomunidadesestnencondicionesderesolversusnecesidades
en base a los satisfactores socialmente compartidos. En ese sentido, es importante que una
poltica de superacin y no slo de mitigacin , acte sobre los marcos relacionales que
provocansegmentacinsocial,esdecir,quegenerantratamientosdiferenciadosqueaslana
losafectadosenbarrios,programas,serviciosotrabajoshomogneamenteprecarios.

La evidencia cualitativa indica que el Estado, a travs de sus prcticas de focalizacin social
por medio de sistemas de fichaje y encuestaje, ha generado secuelas no deseadas como el
quebrantar el vnculo social y erosionar los sentimientos de filiacin de los afectados con la
sociedad de la que forman parte. Lo paradjico es que desde 2001, el Estado ha perseguido
establecer un lazo con las personas en situacin de pobreza a travs de estos sistemas,
revincularlos con un set de oportunidades; pero se han obtenido resultados subjetivos
divergentes en torno a ese propsito: las personas han desarrollado, mayoritariamente,
sensaciones de profundo malestar, frustracin, inseguridad, impotencia ante estos
mecanismos,enloscualeshayquerealizarunperversoejerciciodedemostracindelamiseria
pararecibiralgnapoyo.

17

En torno a este tema, desde inicios del 2013, la FSP se encuentra realizando un estudio, junto con la
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, que profundiza en los efectos subjetivos de las
prcticas de focalizacin vigentes en nuestro pas, y en particular, en los efectos de los sistemas de fichaje que
en el estudio Voces de la Pobreza destacan por su presencia en el relato espontneo de las personas.

Para restablecer los sentimientos de filiacin social y responder a las prioridades de ser y
hacer, es de nuestra conviccin que Chile requiere una nueva generacin de polticas
sociales, cuyo norte sea la equidad y la integracin social. Y en este ejercicio deben ser
involucradasactivamenteaquellascomunidadesafectadasporlapobrezacomosujetosvlidos
ycorresponsablesdesupresenteysufuturo.Personasconcapacidadesyrecursosquedeben
serreconocidosypuestosadisposicindelprocesodesuperacindelapobreza.

Las polticas orientadas a la pobreza deben superarse a s mismas. Deben avanzar desde el
paradigma de dar cosas a un enfoque basado en convocar a los afectados a enfrentar el
presente y el futuro de manera diferente y deben ser muy persistentes en este llamado. La
evidenciaquehemosacumuladodurante17aosatravsdelProgramaServicioPas,indica
que caminos slidos y sistemticos de superacin de la pobreza pasan por un cambio
significativo del marco de relaciones entre los propios afectados y su contexto econmico,
poltico,social,institucionalycultural,quesefundaenunejerciciodeampliacinprogresiva
desumarcodedecisionesdemaneraproactiva,propositivaycorresponsable.

Desde 1999 hemos buscado robustecer este planteamiento bajo el concepto de Umbrales
Sociales,quesonuncmulodeexperienciasqueseconsideranelementalesparaeldesarrollo
yrealizacinhumanayquedebensergarantizadasatodoslosmiembrosdelasociedadsolo
por el hecho de formar parte de ella. Pueden ser comprendidos como una consecuencia
operacional e histrica de los derechos humanos, en especial, los sociales, econmicos y
culturales,quepeseasuconsagracin,exhibenretrasosimportantesensuefectivarealizacin
comoprincipiosorientadoresdelaspolticaspblicas.

Por qu utilizar el enfoque de derechos para superar pobreza? Porque ante todo, estos
derechosbuscanproteger,encontextosdeprofundasdesigualdadespreexistentes,quetodos
losmiembrosdeunasociedadpuedanhaceronohacerciertascosasdemodoequivalentey
reclamarporsuincumplimiento.Losderechosnopersiguenaprioriquelaspersonastengan
cosas, lo que sintoniza plenamente con el planteamiento anterior. Los derechos sociales
persiguen que las personas puedan hacer ciertas cosas: educarse, vivir vidas largas,
saludables, habitar de manera segura e integrada, trabajar y participar, etc. Asimismo,
representan pactos o acuerdos de convivencia validados y consensuados desde hace mucho
10

tiempo por la comunidad internacional y nacional; guardan una fuerte sintona con las
demandasyreivindicacionessocialesyaquedehecholoscatlogosdeDDHHhansurgidode
stas;permitenpriorizarlaaccinsocialdelEstadoeintroduciresteenfoqueenlaspolticas
socialescontribuyealcumplimientodeloscompromisosadquiridos,entreotros.

Enesadireccin,losUmbralesSocialescorrespondenaunaoperacionalizacinhistrica,oms
concreta de tales derechos, estableciendo un cmulo esencial o elemental de
oportunidades/experienciascuyadisponibilidaddebeestarasegurada.Asvisto,educarse,por
ejemplo,implicadefinirumbraleseducativos.Durantemuchotiempostoscorrespondierona
educacinbsicaymedia,perohoysesumalaeducacininicialyexisteunagranexpectativa
sobrelasuperior.Vivirunavidasaludable,entendidacomoestadodebienestarfsico,psquico
ysocial,sehadesagregadoenunaseriedeexperienciasesencialesoumbralesquelospasesy
sociedadeshanidoreconociendo:primerosurgilaexpectativaderecuperarlasaludcuando
stasehabaperdidoyluegoprevenirlaocurrenciadeenfermedades,etc.

Para lograr que las personas puedan hacer esas cosas, los Estados tradicionalmente
desarrollan polticas sectoriales que proveen bienes y servicios. Los Umbrales Sociales
implican, en definitiva, acuerdos sociales y fiscales sobre mbitos acotados que la propia
sociedadconsideraprioritariosyalcanzablesparalograreldesarrollodetodoslosmiembros
de la misma. Ellos requieren el abordaje de aspectos institucionales, normativos,
presupuestariosyprogramticos.

Perocuandoseadhierealenfoquedederechosnobastaconfabricarunapoltica,sinoque
sta debe cumplir con estndares de gestin en sus etapas de diseo, implementacin y
evaluacin que se distinguen de una poltica convencional. Desarrollar el enfoque en estas
polticas implica introducir y cautelar principios de accesibilidad, durabilidad, oportunidad,
calidad, asequibilidad, participacin, exigibilidad, adaptabilidad, aceptabilidad, no
discriminacin, rendicin de cuentas, entre otros aspectos. Ellos deben cautelar una accin
redoblada hacia sectores en pobreza y vulnerabilidad para que puedan beneficiarse
efectivamentedelospactosoacuerdosdeconvivenciaquehemoscelebradoyreconocido
enloscatlogosdederechos.

11

En este contexto, la poltica social debe ser sostenida por una accin racional con slidos
principios de solidaridad, donde la responsabilidad de educar, sanar, habitar, trabajar sea
socialmente compartida y no quede recluida slo a una accin subsidiaria del Estado, que
suele ir antecedida de la demostracin o acreditacin de las familias en pobreza de no ser
capaces,porsmismas,delograrlo.

Para dejar atrs la impotencia y la invisibilidad que hoy caracterizan la experiencia de la

pobreza y permitir que se restablezcan los sentimientos de pertenencia, identificacin y
filiacinsocial,esfundamentalquelossegmentosenpobrezapuedan,porejemplo,educarse,
entendidocomounprocesomedianteelcualsetransmiten,ensayan,desarrollancapacidades
fsicas, intelectuales, emocionales, valores, costumbres que tiene por propsito integrarse,
vivirencomunidad,aportaralasociedad(Delors,1994)ynosimplementetenereducacin;
ohabitarentendidocomoelactodeocupar/usarunespacioqueofreceadecuadaproteccin
ante el medio ambiental y social y favorece la socializacin, la identidad, el desarrollo y la
integracin(NacionesUnidas,2004),ynoslotenerunavivienda.

El Estado debe cautelar que esos pactos de convivencia, consagrados universalmente, sean
cumplidossobrelabasedesudefinicinhistrica,quelejosdeimplicarunejerciciofiscalsin
lmites, supone un desarrollo de estas polticas que hagan uso de prcticas de focalizacin,
peronoparageneraraccesosaexperienciassegmentadas,sino queasegurenexperienciasy
haceresquecuentenconunaltovalorsocial,cultural;ydondelapoblacinseaactivamente
integradaenlaproduccindetalesexperiencias.Enotraspalabras,queelEstadoasegureuna
proteccinfinancieraaaquellosquelorequieran,precisamenteparapermitirlaintegracin.

De esta manera, las polticas sociales no son meras proveedoras de bienes y servicios; son
unaformadeconstruirsociedadydebieranseraprovechadasbajoesamiradaparaconvocar
alapoblacinaconstruirsociedadyforjarundestinocomn.Tambinenelloestimplcito
que para superar pobreza no slo se debe actuar sobre las personas afectadas
circunstancialmente por el fenmeno, sino sobre la sociedad en su conjunto. La pobreza
comprendidarelacionalmenteesunproblemadetodos;ysusuperacinimplicauncambio
enlosextremosdelarelacin,esdecir,suponeunatransformacinqueinvolucratantoalos
sectoresafectadoscomotambinaaquellosquenoloson.
12

1.

CAMBIAR LA MIRADA SOBRE LA POBREZA

En el marco de las discusiones sostenidas en las ltimas dcadas sobre polticas pblicas y
sociales de accin sobre la pobreza, as como en los ejercicios tanto de programacin y
evaluacinsocial,sehaidoasentandounavisinqueconfundeelfenmenodelapobrezacon
una de sus formas o modos de medicin ms popularizadas, esto es, a travs de la
disponibilidadpercpitadeingresosmensuales.

Sibienelpropsitodelosespecialistasquecrearonestosmtodos,hacetresdcadasatrs,
fue crear una estrategia de estudio de la pobreza simple, sinttica y de relativa facilidad de
indagacin; nunca estuvo en su nimo igualar el problema (la pobreza) con uno de sus
indicadoresexpresivos(eldficitdeingresos).Ladisponibilidaddeingresomensualpercpita
constituye una aproximacin parcial al fenmeno, es decir, un ejercicio de testeo e
indicacin aproximada de la extensin y/o profundidad en que, la pobreza, pudiera estarse
reportando en la poblacin y esto por medio de uno de sus sntomas ms dramticos en
sociedadesmonetarizadas.

Lo relevante, es que esta no prevista confusin u homologacin entre la pobreza como

fenmenoysusmedicionesdeaproximacinporingresos,hatenidoconsecuenciasnegativas
para el desarrollo de polticas comprensivas e integrales. Un ejemplo de ello es la gran
profusindepolticasyprogramasorientadosalaentregadesubsidiosmonetariosdirectos;
los cuales se han convertido en la columna vertebral de las agendas de accin sobre la
pobreza,nosloenChilesinotambinenlaregin.Enefecto,unamanerarelativamentefcil
demostrarxitoenladenominadaluchacontralapobreza,enbasealasmedicionesvigentes,
es inyectando dinero en efectivo a los hogares. Esta entrega se refleja inmediatamente en
descensos de poblacin en situacin de pobreza, cuando los programas se desarrollan con
ciertoniveldemasividad;perodesalientaesfuerzosmsprofundosorientadosalabsqueda
deautonomadeloshogaresyequidadeintegracinsocial.

Este ejercicio de homologacin entre una medicin parcial y concepto de pobreza debe ser
desactivadoporelEstado,enbaseauncambiodemiradaintegradorasobrelapobrezaysu
superacin, que sea concordante con el desarrollo de la nueva generacin de polticas
13

sealadas en la seccin anterior. Esto pasa por enriquecer el concepto y tambin por
promovernuevasformasdemedicinyestudiodelapobreza.
La nocin de pobreza tiene un origen pretrito, que posee una fuerte asociacin con los
conceptosdecarenciaonecesidad,entendidaestaltimacomolonecesarioparaconservar
lavida.Estaevocacininicialofrecemltiplesdesarrollos,muchomscomplejosyabstractos
deloquehabitualmenteseasumeoreflexionaenlocotidiano.Queslacarencia?,Cundo
se est en carencia?; qu son las necesidades?; cules son las necesidades, son fijas o
variables segn cultura y momento histrico?, cmo determinar aquello que es necesario
para conservar la vida?, y esa vida, entendida en su sentido biolgico o tambin
sociocultural? Estas preguntas son parte de un gran itinerario de interrogantes que han
tratadodesercontestadasalolargodelahistoriarecientepormltiplesautoresydisciplinas.

Enesemarco,laFundacinhaformadounaseriedeconviccionessobreestetema,quesurgen
engranmedidadelaexperienciayreflexindesarrolladaalalerodelProgramaServicioPas
queejecutamosalolargodetodoChiledesde1995:

Enprimerlugar,sostenemosquelapobrezaesmultidimensionalensusmanifestaciones,es
decir,seexpresacomounasuperposicindecarenciasyenlainsatisfaccinoirrealizacinen
diversas reas, de manera simultnea o secuencialmente, las cuales suelen ser descritas y
catalogadas como necesidades, capacidades o derechos, que resultan centrales para el
bienestar y desarrollo, como es el caso de la educacin, salud, el habitar, el trabajar, el
participar, entre otros. Para el desarrollo de las polticas sociales no slo es importante la
coleccindedimensionesafectadas,sinolainteraccinentreunasyotrasenlaextensiny
profundidaddelasexperienciasdepobreza.

14

LAPOBREZAESMULTIDIMENSIONAL

Situacionesdepobreza

NECESIDADES

revelanlapresenciadeun
conjuntodenecesidades
humanasinadecuadamente
satisfechas

Situacionesdepobreza

CAPACIDADES

revelanlapresenciaun

Catlogodenecesidadesaxiolgicasde
EnfoquedeDesarrolloaEscalaHumana.

conjuntodecapacidades
humanasdesarrolladasde
maneraincompletao
parcial

Situacionesdepobreza

DERECHOS

revelanlapresenciade

Catlogo inspirado en la propuesta de

CapacidadesdeMartaNussbaum

derechoshumanos
incumplidos,vulnerados

Catlogo resumido de Derechos

Econmico Sociales y Culturales del
PactoInternacionaldeDESC.

15

Asimismo, la pobreza es un fenmeno multifactorial en sus causas, es decir, subyacen a su

generacin y persistencia diversas razones de orden situacional, coyuntural y estructural;
como la baja acumulacin y movilizacin de activos (humanos, sociales, fsicos, financieros,
culturales,etc.),olapresenciadesiniestrosoriesgosincontrarrestables(desempleo,desastres
naturales, enfermedades); como tambin, el efecto de prcticas polticas, econmicas,
culturales institucionalizadas que erosionan y limitan seriamente, en perodos largos de
tiempo,laparticipacindeciertosgrupos/comunidades,enladistribucindelosbeneficiosy
oportunidadesinherentesalosprocesosdedesarrolloycrecimiento.Todosstoscontribuyen
a entender por qu se producen situaciones de carencia, insatisfaccin o irrealizacin. El
llamado es a entender que estas causas suelen presentarse simultneamente o con
importantes niveles de articulacin a nivel micro, meso y macro social. Sin embargo, las
polticas tienden a optar por unos grupos de problemas por sobre otros, sin visibilizar
adecuadamente sus interconexiones, lo que puede limitar seriamente la eficacia de las
mismas.

16

LA
APOBREZA
AESMULTIIFACTORIA
AL

CA
APITALES

Lapobrezaseeproducepor una
escasa

acumulacin

y/o

movilizacin de recursos en
activos

Lapobrezaseegenerayperssiste

por la ocurreencia de siniesstros

VU
ULNERABILIDAD

o shocks quee hacen decaeer el

funcionamien
nto

nivel

de

bienestar

socioeconmico de perso
onas,
familias,comunidades.

Lapobrezaseegenerayperssiste

XCLUSIN
N
EX

por la existeencia de prctticas

institucionalizzadas

que

debilitanellaazosocialque une
a determinad
dos grupos co
on el
restodelaso
ociedad.

es
As visto, la po
obreza es un
n fenmeno en el cual intervienen
i
f
factores
y manifestacion
m
e otorgan rassgos cambian
ntes y especfficos en cadaa territorio o
o lugar. En ese
diveersas, que le
17

marco,sostenemosquelapobrezaseexpresademaneramultiarquetpica,esdecir,afloray
se funde con una amplia diversidad de identidades productivas, sociales, territoriales y
culturales. En consecuencia, ms all del hecho que las mediciones intenten estandarizar
situaciones para establecer comparaciones, la pobreza se experimenta de modos variados.
Mientras en ciertas comunidades se asocia, prioritariamente, a experiencias de mala
educacin y dficit alimentario; en otras, probablemente se vincule con una habitabilidad
insegura o falta de conectividad. Complementariamente puede que una comunidad
experimente pobreza debido a las polticas de segregacin residencial que los alejan de
servicios y oportunidades laborales y/o sean vulnerables a la ocurrencia de siniestros
naturales;mientrasqueenotraslocalidades,lapobrezaestasociadaaundbilcapitalsocial
que dificulta el despliegue del rol protector y de apoyo de la comunidad y/o la alta
participacin en mercados laborales precarios. Bajo esta mirada, estamos obligados a
desarrollarpolticassocialesintegrales,queporlodemsconsiderenensusdiseosymodelos
de gestin estndares de adaptacin territorial, adecuacin cultural y aceptabilidad. Una
poltica concebida de manera estandarizada y sin los adecuados resguardos de adaptacin,
puedegenerarresultadosmuydismilesenmateriadelogrosoresultados.

Tambin cabe relevar el carcter procesal, dinmico e histrico de la pobreza. Los factores
subyacentes y sus manifestaciones tienden, en no pocas ocasiones, a variar en el tiempo tal
como lo demuestran los estudios longitudinales. Quizs uno de los rasgos ms permanentes
tenga que ver con el marco de relaciones que sostienen los afectados con el resto de la
sociedad,caracterizadoporundbillazosocialconelEstadoyconotrosgrupossociales.En
ese sentido, la superacin de la pobreza debe tener a la base polticas fundadas en la
corresponsabilidad,peroqueademsrequierenperodosdeejecucinmuysuperioresaunos
cuantos meses o un par de aos. Atender y resolver la dinmica de la pobreza, romper los
circuitos de reproduccin y modificar el marco de relaciones de exclusin que la hacen
perpetuar,noesunejercicioacotadoeneltiempoofundadoenintervencionesepisdicassin
relacinentres.

Asimismo, tal como lo mencionamos anteriormente en relacin a los resultados del estudio
Voces de la Pobreza, ste es un fenmeno que impacta a las personas en el conjunto de su
existencia como seres humanos. Un ejemplo de ello es que para una adecuada nutricin no
18

slo se requiere TENER alimentos, sino tambin SER cuidadoso y conocer qu alimentos son
nutritivos, HACER preparaciones y combinaciones nutritivas al momento de consumirlas, y
ESTAR en un contexto con disponibilidad de alimentos saludables y accesibles
econmicamente.

La evidencia cualitativa es clara en mostrar que todas las facetas se ven afectadas por la
pobreza,perocomosehasealado,convariacionesalolargodeltiempoylosterritorios.En
algunosmomentosdecrisiseconmica,elTENERoNOTENERpuedeconstituirladimensin
existencialmsdeficitaria,peroenotrasocasioneslaconstituyenel(NO)SER,(NO)HACERo
(NO)ESTAR,siendoentoncesdeextraordinariarelevanciaelpoderreaccionar,desdelapoltica
pblica,aestasvariaciones.,porlejos,lascomunidadesafectadasmsqueverenlatenencia
onodealimentos/vestuariolasprincipalesreasdeinsatisfaccin;suexperienciadepobreza
serelacionaconinseguridadesyrestriccionesmuygraves,queaparecencomoimpedimentos
insalvablesparadesarrollarproyectosdevidavalorados,dondelogrenolleguenaprescindir
delasayudascircunstancialesquelesentregaelEstado.

CatlogodedimensionesexistenciasdeEnfoqueDesarrolloaEscalaHumana,parcialmente
compartidoconAmartyaSen,ErichFromm,entreotros.,

Es imperioso que avancemos hacia una generacin de polticas sociales que atiendan,
prioritariamente, la ampliacin del SER y el HACER de las personas; las cuales difieren,
sensiblemente,deaquellascentradasenelincrementocircunstancialdetenencias.
19

Cabe destacar que vista as, la pobreza no es slo una realidad objetiva circunscrita a
cuestiones de orden material, tales como bienes y servicios especficos. Tambin es una
realidad subjetiva, por cuanto est habitada por sentimientos, percepciones, valoraciones,
conceptosyautoconceptos,pensamientosytensiones,sobreloscualeshayquetomarnotay
actuar.Lossentimientosdeinferioridad,soledad,inseguridad,dolor,impotencia,frustraciny
desaliento se concentran ms en las comunidades afectadas por la pobreza y es equvoco
pensarquesloelmejoramientomaterialvaadisiparestosfenmenos;puestoquemuchos
deellossejueganenelmarcorelacionaldelapobreza.Lareparacindeldaopsicosocialque
suele acompaar la experiencia de la pobreza, requiere escenarios de validacin y
reconocimiento social de las personas, sus familias y comunidades, as como tambin de
sistemticos ejercicios de dignificacin, que pasan por el involucramiento activo de los
afectados en las decisiones que les ataen y en las soluciones de sus problemas y desafos.
Estosatributosdebieranconstituirunapiedraangulardelanuevapoltica.

Matrizquecomparalasdefinicionesentregadasentornoalapobrezaenelpasadoyenel
presente, en el marco del Estudio Voces de la Pobreza. Este ejercicio de anlisis se realiz
aplicandolas4categorasexistencias.Lossignosentreparntesisrelevanelsentidopositivo
onegativoquelaspersonasledanaesosaspectosenelmarcodesusrelatosydiscusiones.

Complementariamente, la pobreza no slo se vive como una experiencia individual o en el

marco de las fronteras de la familia. La pobreza tambin es un fenmeno que afecta a
comunidadescompletas.Msalldelavariabilidadinterfamiliardesituacionesdebienestar,
20

ciertas necesidades y capacidades humanas exigen contextos mayores o colectivos para su

adecuada realizacin. Un ejemplo de ello: que un nio crezca en un ambiente seguro y sin
vulneracin,implicainculcarenl,porejemplo,prcticasdeautocuidado;perostaspueden
resultar insuficientes si omitimos aquellas dinmicas disfuncionales y violentas dentro del
subsistema familiar, ya que por ms que el nio trate de establecer lmites, los adultos los
pasan a llevar constantemente. Inclusive, podemos actuar sobre el nio y su familia, pero si
ste habita o se desenvuelve en un contexto barrial o comunitario muy violento, puede
terminar igualmente vulnerado o agredido en un nivel que perjudique sensiblemente su
bienestarydesarrollopresenteyfuturo.Ladimensincomunitariadelapobrezaes,quizs,la
ms olvidada por las polticas sociales del ltimo tiempo, empero, representa uno de los
subsistemasmsrelevantesenprocesoscolectivosdesuperacindepobreza.

Asimismoencadasubsistema,individual,familiarycomunitario,lapobrezaseexperimentade
modos diversos, dependiendo de la etapa del ciclo vital en la que se encuentre. Las
expresiones y factores que determinan la vivencia de la pobreza en la infancia muestran
especificidadesquecontrastanconlaspropiasdelavidaadulta.Lasfamiliasafectadasporla
pobrezaensusetapasinicialespuedenguardardiferenciasimportantessiselescomparacon
familiasenetapasintermedias,dondesuelencontarconhijospequeosojvenes;yanms
si se analizan las manifestaciones de la pobreza en etapas de nido vaco. La propensin a la
pobreza cambia y sus manifestaciones/factores tambin. Lo mismo ocurre en el subsistema
comunitario,quehasidomuchomenosestudiado,perodondelasleccionesdelaintervencin
21

socialindicanquelapobrezatambinsufreimportantestransformacionesdesdelagnesisde
unacomunidadqueseasientaenunterritorio,porejemplotrasunatomadeterreno,hasta
sus fases de consolidacin o trmino, que suelen estar tensionados por fenmenos de
repoblamiento,expulsin,oremodelacinurbano,entreotros.

Porltimo,cabedestacarquelaspersonasafectadasporsituacionesde pobrezavivenen el
marcodeunarealidaddual,esdecir,dondelascarencias,riesgosypostergacionescoexisten
con recursos, capacidades y prcticas de proteccin. En efecto, no existen personas pobres,
sino que existen situaciones de pobreza que pueden ser mitigadas osuperadas. Es un deber
delEstadopromoverestadistincin,quetieneconsecuenciasnosloretricas,sinotambin
operativas en el desarrollo de las polticas pblicas. Toda poltica social que busque la
superacin de la pobreza, debiera ante todo y sobre todo reconocer, visibilizar y movilizar
losrecursos,capacidadesypotencialidadquepreexistenenlosafectados.Estedebieraserel
punto de partida de cualquier tipo de trabajo de intervencin social que se emprenda, en
cualquieradelasreaspriorizadas.

Estecambiodemiradadebeiracompaado,demanerainsoslayable,deunamodificacinde
losmtodosdemedicindepobreza.Cabedestacarquenoexistealafechaunametodologa
quepermitaestudiarymediarlapobrezaenbaseaunacomplejidadcomolasealadaenlos
prrafos precedentes. Tampoco es preciso que exista, ya que la medicin tiene fines
indicativos y constituye siempre un ejercicio parcial de acercamiento a la realidad. Pero lo
relevante es que la metodologa escogida guarde congruencia con, al menos, un enfoque
multidimensional, ya que sabemos que lo que se mide y cmo se mide da fuertes seales y
generasesgosenlaaccindelEstado.

En esa direccin, tenemos altas expectativas cifradas en los resultados que entregue la
ComisinAsesoraPresidencialdeExpertosparalaActualizacindelaLneadelaPobrezayde
laPobrezaExtremaconvocadaporelPresidenteSebastinPieraafinesdelao2012yque
tienepormandatonosloactualizarlametodologaactual,sinoquetambindesarrollaruna
metodologa alternativa de medicin mutidimensional, que por cierto mantiene mayor
sintonaconelenfoqueexpuesto.

22

Con todo, es necesario reiterar la importancia de reponer los estudios longitudinales de

pobreza, que entregan claves importantsimas para la comprensin dinmica de esta
problemtica.Asimismo,debeconstituirunaprioridadlainclusindeestudiosestrictamente
cualitativos peridicos y oficiales, que complementen la comprensin cuantitativa de la
pobreza.

El cambio de mirada que proponemos implica la introduccin de estos cambios en la

concepcindelapobrezamanejadaporelEstado,ensumarcointerpretativo,ascomoformas
ms comprensivas de estudio y medicin. Ello es la base para una toma de decisiones de
polticasmscoherentesconlasnuevasmanifestacionesquehemosbuscadorelevarenestas
pginas.

23

2.- MODIFICACIN DEL SISTEMA DE FICHAS (CUESTIONARIOS) COMO MEDIOS PARA

FOCALIZAR

Hemos sostenido, con insistencia, que la pobreza y especialmente su superacin, debe ser
tambin comprendida, insoslayablemente, desde sus aristas relacionales. En esa direccin, es
precisoprofundizarsobrelosefectosqueestnacarreandolasformasqueelEstadochilenoutiliza
para vincularse con los afectados por la pobreza. Dentro de las prcticas ms extendidas se
verificanlosprocesosdeencuestajeyfichajeque,conelpasodeltiempo,sehaidoconformando
en la puerta de entrada para acceder a cientos de programas sociales del Estado e incluso
comienzaaserusadoporelsectorprivado.Estasprcticassonpartedelsistemadefocalizacin
social que, por medio del autoreporte y mtodos de comprobacin sustitutiva18, determina si el
hogaressuficientementepobreovulnerablecomopararecibirayudaestatal.

Chiletienemsde30aosdeexperienciaenlautilizacindemtodosdefocalizacindelgasto
social. En general, su objetivo ha sido identificar a las familias con mayores necesidades y
vulnerabilidades para canalizar la ayuda estatal proveniente de subsidios y programas sociales.
Todo lo anterior en un escenario que involucra los escasos recursos econmicos que tiene el
Estado para ser distribuidos entre la poblacin y la necesidad de lograr una mayor justicia
distributiva.

Actualmente, en nuestro pas hay cerca de 3.8 millones de familias encuestadas por la Ficha de
Proteccin Social (FPS) lo que corresponde a ms de 11 millones de personas. Este importante
nmerosecorrelacionaconlainjerenciadelpuntajedelaFPSenlaasignacin/ingresoparauna
grandiversidaddeprogramasdelEstado.Entrminosderecursos,enelao2010,losprogramas
focalizados por la FPS equivalen a un 15% del gasto social, y en sectores como Vivienda y
Planificacin(hoyMinisteriodeDesarrolloSocial)superanel50%2.

DesdelaFichaCasde1979hastalaFichaSocialde2013sehanimplementadoactualizacionesque
hanbuscadomejorarelfocoenquienesmslonecesitanyexcluiraaquellosqueno,oalosque

18

Se denomina comprobacin sustitutiva a los mtodos que evalan y seleccionan poblacin en base a
informacin de encuestas cuyas variables e indicadores estn seleccionados y pesados en base a estudios
muestrales previamente realizados (en nuestro caso Casen) y permiten reconstruir un proxy a los ingresos. En
general, slo realizan una comprobacin parcial de la informacin que las personas entregan cuando contestan
las encuestas o fichas. Para mayor profundizacin, ver el informe del Comit de Expertos Ficha de Proteccin
Social (2010).
2
Candia, Alejandra et. al. 2010. Comisin de Expertos Ficha de Proteccin Social. Informe final. Chile.

24

abusandelsistemade beneficios.Conestaltimasentenciasehacealusinaldiscurso delos

llamados falsos pobres asociado a aquellas familias que omiten datos al momento de ser
encuestadosoquesimplementeentreganinformacinparcialsobresurealidad.

De acuerdo al informe del Comit de Expertos de la Ficha de Proteccin Social en 2010, existen
variables muy sensibles al puntaje final de sta como son el nivel educacional, la presencia de
personas con discapacidad y la composicin del hogar, lo que impulsara una sub o sobre
declaracindelosdatosporpartedelasfamilias19.

19
As, mientras la variable escolaridad es subdeclarada debido a que un mayor nivel educacional se castiga
con altos puntajes, la discapacidad figura con mayor presencia en la FPS, si se compara con el porcentaje de
hogares con personas con discapacidad declarados en la Casen. La explicacin apuntara a las prcticas en el
autoreporte de los encuestados, quienes tienen conciencia del peso de estas variables en el puntaje de la Ficha.

25

Situacin similar ocurre al realizar la misma comparacin en el tem composicin de hogar, en

dondelaFPSfiguraunmenornmerodepersonasporhogarqueenlaCasen.Loanteriorimplica
queenlaFPSseregistraunamayorproporcindehogaresmonoparentalesyunipersonales,as
comounatendenciaaelevarseloshogaresdejefaturafemenina.

Asvista,lapreocupacinporlafocalizacinsehaconvertidoenunodelosnodosproblemticos
msrelevantesytransversalesdelapolticasocial,enespecial,enlabsquedaycombinacinde
eficienciayequidad.Delamismaforma,unabuenafocalizacincontribuiraaacrecentarelefecto
redistributivodelgastopblicosocial.

Complementariamente, las prcticas e instrumentos de focalizacin social son tambin

mecanismosestandarizadosdedilogoentreelEstadoylos/lasciudadanosquesolicitanapoyoo
buscanobtenerbeneficios.

ElestudiodeVocesdelaPobrezadelaFSP,publicadoen2010yyamencionadoanteriormente,
dalucessobrelarepresentacinquehanconstruidolaspersonasenpobrezasobrelasFichasde
caracterizacin socioeconmicas como la denominada CAS o Proteccin Social y los procesos de
dilogoyefectoscomunicativosquestosconllevan.As,gruposdeentrevistadossostienenque
se sienten invisibilizados por estos instrumentos y castigados en su progreso. El concepto de
pobrezayvulnerabilidadqueesteinstrumentoencierranoseracapaz,segnlospropiosusuarios,
decapturardimensionesdinmicas,subjetivasyemergentesquecondicionanlaexperienciadela
pobreza.Asimismo,todoprogresoobtenidoporlasfamiliasrepresentaunaumentodepuntajesy
prdidadeapoyos,encircunstanciasquenoesmuyclaroquesunueva(ymejor)situacinlosdeje
encondicionesdeenfrentarsusproyectosynecesidadesdemaneraautnoma.

Ante tal evidencia, se hizo necesario profundizar estos hallazgos por medio de un estudio
complementario titulado Efectos subjetivos de los instrumentos de focalizacin en poblacin
vulnerable tambin de carcter cualitativo, el que fue realizado en conjunto con la Facultad de
CienciasSocialeslaUniversidaddeChile,enelcontextodelapreparacindelpresenteinforme,
conusuariosdelaFPSenzonasurbanas,ruralesyextremasdetresregiones20.Elestudiodetect

20

Se realizaron focus group en El Bosque, Independencia, Alhue, Pichidegua, Ibaez y Puerto Cisnes.

26

cinco tensiones prioritarias, en el marco de las experiencias que las personas consultadas han
vividoconlaFicha,lascualesdebenestaralabasedeunareflexincrtica,asaber:

Tensin 1: Objetividad/Subjetividad. Las personas consultadas manifiestan una gran

inconformidadenrelacinalaFicha.Parahablardeellosuelenproblematizarusandoelconcepto
de lo objetivo en sus ejemplificaciones y reflexiones. Se sostiene que lo objetivo para el
sistema de la Ficha es toda informacin obtenida con la menor interferencia posible de
explicacionesydatoscomplementariosquelaspersonaspuedandar,coincidiendomsbiencon
loscriteriosdelaestandarizacinycomparabilidad,ydeestamanerasetrataderesguardarlano
influenciadeelementossubjetivos,cualitativosoincontratables.Encambio,laobjetividadpara
las personas encuestadas se refiere a lo que da mejor cuenta de su real y propia situacin de
pobreza; y sta no puede ser conocida si no es gracias a explicaciones complementarias que
describanlarelacinentrelosdistintosproblemasyriesgosquelosponenensituacindepedir
apoyo.Esdecir,paralosencuestadosporlaFicha,elobjetodemedicindelamismanoesvisible
sino a travs del sujeto. As, las personas se encuentran tensionadas por la subjetividad que
quierenmostrarylaobjetividadquelespidelaFichayentornoaestoelaboranestrategias,juicios
ypercepciones.

Estatensingeneraimportantessentimientosdedesconfianzaenlarelacinqueseconstruyecon
elEstado,yaqueesteltimo,pormediodelaentregadeayudas(accesoabeneficios,bonos,etc.),
genera una expectativa de ser capaz de comprender la realidad de sus ciudadanos, pero en los
hechos parece evitar hacerlo, poniendo a la base de la relacin Estadociudadana un set de
preguntas que resultan impertinentes, inconexas entre s y principalmente incompletas para
capturar su realidad. El cuestionario en s mismo produce perplejidad y desazn, que se ve
acentuado por el ejercicio del encuestador, toda vez que ste se atiene a escuchar y solicitar la
informacin base, o establece conversaciones ms amplias que alientan expectativas de mayor
comprensin, que luego se ven frustradas porque no son registradas en la Ficha o no parecen
guardarcoherenciaconlospuntajesobtenidos.

Tensin2:Autodefinicin/Estigmatizacin.Unasegundatensintienerelacinconlosconflictos
quesedesatanentrelasrepresentacionesquelaspersonashanconstruidodesmismos,conlas
definicionesyrepresentacionesqueemanadelaFicha,oquestalesatribuye,ysusefectosestn
27

dadosporelpuntajequearroja.DehechomsalldelosbeneficiosasignadosporelEstadosobre
labasedelaFicha,sonlospuntajeslosqueimpactanenlasrepresentacionesdesmismosylos
dems, entrando en conflicto con las autopercepciones. A partir de las preguntas que la Ficha
realiza y los puntajes que finalmente se obtienen, los encuestados vislumbran estereotipos y
estigmas lejanos a la definicin de las propias condiciones de vida. As, sostienen que la Ficha
parece ser sensible a una situacin de necesidad que coincidira con una pobreza miserable,
carente y sucia (vivir prcticamente a la orilla de un ro) mientras que para las personas
encuestadas estas imgenes son rechazadas y definen su situacin como la de pobres pero no
tanto; pobres, pero no mendigos; pobres esforzados, limpios que han conseguido vivir
(materialmente) mejor. Todas estas ltimas definiciones escapan del concepto de necesidad
exclusivadebienesyserviciosbsicos,yapuntanmsbienalapobrezadelaislamiento,exclusin
socialyabandono.

As visto, se percibe que los sistemas de focalizacin parecen responder a un estigma de la

pobrezaquenocoincideconlarealidadvividayfrentealcualsesientenobligadosaadecuarse,
dejando pocas alternativas si se quiere la obtencin de beneficios. En definitiva, el campo de
significados autoconstruidos y construidos por la Ficha sobre la pobreza, es un nicho de gran
malestaryfuentedediversasconductasanteella:sepuedeaceptarlaetiquetadeloquelaFicha
entiendeporpobre,yburlarla,aparentandolainformacinquelepermitaentrarenella;sepuede
conocerlaetiquetaypresentarloqueseesysetiene,creyendoquenohaymuchasdiferenciasen
la clasificacin y que, de haberlas, sern consideradas flexiblemente; por ltimo, se puede
desconocerloquesepretendeporpobrezayconfiarenquelapropiapercepcindepobrezaser
considerada.Enmuchosdeestosltimoscasos,ladesesperanzaylafrustracinsonmsfuertesal
obtenerpuntajesaltos.

El margen de coincidencia entre lo que la Ficha considera como necesitado de apoyo y las
necesidadesquesepercibenenlaspropiascondicionesdevidaesestrecho,porquelaspersonas
tienden,naturalmente,adefinirseconnecesidadesmscomplejasdelasquesebuscanregistrar.

La experiencia del puntaje (ms que del encuestaje mismo), principalmente en puntajes medio
altos y altos, visibilizan los activos de las personas, pero por ello son castigados. Por ejemplo
ante mayores puntajes por mejores niveles de educacin y la frustracin que esto genera, los
28

orientaacanalizarsussolicitudesenotrasescasasvasparalasolucindesusproblemas.As,
desconfandelsistemadeproteccinsocialyacudenalafamiliayalendeudamiento,conpocas
insistenciashaciaunarecalificacindesuestado,puesyasesabequeloqueunoes,noesloque
laFichaquierever21cita.

Tensin3:Ocultamiento/Justicia.Elocultamientodeinformacinalmomentodelencuestajees
una prctica generalmente validada en pocos casos reconocida para la propia experiencia.
Como la Ficha es injusta y mentirosa (no refleja la realidad), obliga a mentir para lograr el
objetivoquelamismaFichaseplantea:servisibilizadocomopobre.

Al respecto se observa que la crtica a la incapacidad del instrumento por identificar poblacin
vulnerable conlleva una justificacin de la omisin que las personas hacen respecto de sus
recursos para obtener mayores beneficios. Los juicios negativos (injusta) que recaen sobre la
Fichaseatribuyenprincipalmentealarigidezdesuestructura,alasobreponderacindelcontrato
de trabajo y de la suma de los sueldos de los distintos integrantes de las familias; todos ellos
factoresquenonecesariamentesignificanestabilidadeconmica.

La relacin negativa con el Estado est tambin presente cuando la Ficha permite beneficios a
quienesmientenuocultan:elsentimientodeinjusticiasedirigealsistemadeproteccinynoa
quienesocultan.Cabesealarqueestarelacinnoeslinealniobvia,puessubjetivamentepuede
sertambinatribuidaaunerrordeclculoenlospuntajesoaclculosjustossobreinformacin
errada,amalaintencinymentiratambinporquienesaplican,sinembargo,sehacereferenciaa
la incredulidad y desconfianza en el sistema de proteccin social. As, la injusticia en la
adjudicacin de puntajes y beneficios tiene consecuencias directas en la experiencia de relacin
conelEstado.

Tensin 4: Individualidad / Colectividad. Una cuarta tensin que se deriva de los anlisis del
mencionadoestudio,eslapercepcinindividualquesemanifiestasobrelosrecursosylaaparicin
delocolectivocomounespacioinvisibilizadoosignificadonegativamentecomocompetencia.

21

Opinin de usuario de la FPS vertida en focus group en la comuna de El Bosque en el marco del estudio
Efectos subjetivos de los instrumentos de focalizacin en poblacin vulnerable.

29

Las personas que hacen uso del instrumento de focalizacin ejercitan un relato que aborda o
expone sus activos y necesidades de manera individual o familiar. Sin embargo, las estrategias
desplegadasfrenteasituacionesdepobrezaincluyenaccionesdecooperacinentrevecinos(ms
presenteenzonasrurales)yorganizacionessociales(mspresenteenzonasurbanasatravsde
los comits de vivienda). Estas prcticas colectivas son, en cambio, omitidas por el sistema de
focalizacin,yestosrecursosyactivosnosonatendidosporlaspolticasasociadasalsistemade
proteccin social. Lo complejo es que su presunta irrelevancia est naturalizada para los
afectados,enelejerciciodepensaryreflexionarsusnecesidadesydeterminarlosrecursosextra
familiares(potencialesoefectivos)conlosquecuentanpararesolversusproblemticas.Deesta
manera,larelacinconelEstadoessoloconcebidadeunamaneraindividual.

Sloenpocoscasos(principalmenteendirigentessociales)sesugierelaconsideracindeaspectos
comunesaungruposocialcomoindicadordelaspropiascondicionesdevida,perolosbeneficios
sonpensadoscasisiempreindividualmente.Estogeneraunpermanentesentidodecompetencia
porbeneficioslimitados.Asvisto,lasprcticasdefocalizacinysusprocedimientoshantenidoun
importanteefectoenlaindividualizacindelosproblemas,puestoquelaspersonasseesfuerzan
enmarcarladiferenciadenecesidadesconelvecinoparapoderobtenermsbeneficiosqueste,
enlugardevisibilizarsituacionessocialescomunes.

La constante comparacin entre los puntajes y la competencia por beneficios entre los propios
vecinos origina una fragmentacin social que se agudiza cuando se reconocen las prcticas de
ocultamiento y falsedades, instalndose desconfianza y recelo entre pares ah donde antes se
reconocancomunidadesycercanas.

Tensin5:Ser/Tener.Elsentidotransversaldelafocalizacinesdarlosbeneficiosaquienesms
lonecesitan,perolarupturadeestesignificadoesencialrepresentaunquiebreenlaexperiencia,
quetienerepercusionesenlasdisposicionesalaaccin(desmotivacinporelusodelaFicha)y
fracturadelvnculoconelEstado(incredulidad,desconfianza,devaluacin).

La valoracin negativa de lo que sucede con la Ficha recae no slo porque no da los beneficios
(dimensin del tener), sino que no los da a quienes ms lo necesitan, siendo esta segunda
percepcinlamsrecalcada.LavaloracinnegativadelaFicharecaeensudebilidaddereconocer
30

quinessonlosmsnecesitados(dimensindelser).Enmuchoscasoselnecesitadonoesaquel
quenotienenada,sinoelquerequiereapoyoparadesarrollarfuncionamientosespecficos.

Unejemploeselnfasisconqueaparecelapreocupacinylademandaporlaterceraedad,pues
es el grupo considerado como el ms necesitado sobre todo en comparacin explcita con las
madres solteras en tanto incapaz de trabajar, y con capacidades vitales disminuidas, lo que los
hace ms expuestos a amenazas que disminuyan su calidad de vida. En ese marco, se cuestiona
convehemenciaquesecalifiquealosadultosmayoressobreloquetienen(queincluyemuchas
veceslasumatoriadeloquetienetodosugrupofamiliar)ynoseevaleadecuadamentesuser,
vulnerabilidadysuscapacidadesdisminuidasparadesplegarciertosfuncionamientos.

En palabras de los entrevistados, la Ficha perjudica cuando no reconoce las necesidades, pero
castigacuandoreconocerecursosycapacidades(educacin,trabajo,esfuerzo).

Recomendaciones de poltica. La Fundacin tiene la plena conviccin sobre el nivel de urgencia

quedebeimprimirelEstadoparareformarelmodelodefocalizacinvigenteatravsdefichajes
simples o sustitutivos, como el que actualmente existe en nuestro pas. Las consecuencias
subjetivas y relacionales que estos sistemas han acarreado son alarmantes. Principalmente,
porque junto con dar seales ciertamente equvocas en torno al esfuerzo y evidenciar
insensibilidad a las nuevas reas de insatisfaccin y necesidad (ser/hacer), han masificado una
prctica que encierra un profundo ejercicio de violencia simblica que debe ser desactivado
cuantoantes.

Laevidenciacualitativaescontundentealponerenevidencialasconsecuenciasqueelsistemade
verificacinsustitutivahaacarreadosobrelaautopercepcin,laerosindelvnculoentreparesen
base a la competencia, la excesiva individualizacin de la vivencia y la narrativa sobre las
necesidades,laindignidadquesuponeestardemostrandomiseriayverseobligadoaadaptarla
realidadaloquelosinstrumentosestandarizadossoncapacesdecapturar,comonicaalternativa
para mantener apoyos estatales, dado que estos sistemas se gestan en un marco de profunda
asimetra,dondelosusuariosodestinatariossonmuyescasamenteconsultados22.

22

Resultados preliminares del estudio Efectos subjetivos de los instrumentos de focalizacin en poblacin
vulnerable.

31

Esto debe terminar cuanto antes. El malestar acumulado en las comunidades afectadas es muy
elevadoyeldaoalossentimientosdefiliacinsocialtambin.ResultaparadjicoqueelEstado,
tratandodeestablecerunpuenteparamejorarelvnculo/lazoconlossegmentosmsafectados
porpobreza,termineautoinfringiendounaheridamayorenunplanosubjetivo.Lossentimientos
de desafiliacin social que hemos podido detectar son muy altos y corresponden a una fase
consolidadadeperjuiciosporefectodeunadevaluacinpolticasocialdelaspersonasenpobreza,
sistemticaeneltiempo.

32

Estassituacionesgeneransentimientosde:

EsquemaquesintetizapartedelaevidenciacualitativaemanadadelEstudioVocesdelaPobreza

33

ElsistemadefocalizacinporFichahasidoextremadoyabusado.Suaplicacinresultaexcesivay
suusodesmesuradoparaaccederaapoyosyprogramasque,enmuchoscasos,noresultaclaro
querequierandeesetipodeinstrumentosparafocalizar.Paralosdestinatarioselfichajeencierra
lapromesadecomprendersituacionesdenecesidad/vulnerabilidadyrepartirjusticiaatravs
del apoyo, no obstante, la paradoja es que las personas perciben todo lo contrario:
incomprensineinjusticia.

Para revertir esto, recomendamos estructurar un sistema de focalizacin sobre las bases
conceptualesquesepresentanacontinuacin:

1. LimitaralmximoelusodeFichasqueimpliquenautoreportedepartedelapoblacin,
yaseavacomprobacin simple (informacinverificadaporasistentessocialesenvisitas
domiciliarias)y/osustitutivos(encuestascuyasvariablespermitencalcularunpuntajeque
indica el nivel socioeconmico de la familia). Estos modelos implican que las familias
tiendanademostrarmiseria.

a. Paralafocalizacinpolticassocialesnomonetarias:
i. Preferir esquemas categricos de focalizacin que son de fcil
verificacin, no slo para el Estado sino tambin para los ciudadanos, y
difcilesdetergiversar.Estamoshablandodeesquemasdefocalizacinpor
seleccindeterritoriosbasadoenvariablesagregadas,condicionescomo
laedad,gnero,elorigentnico,queevitenatodacosalademostracin
de miseria. Lo anterior implica la utilizacin de informacin de origen
estadsticooadministrativoencategorascomoedad,gneroolocalidad.
ii. En el caso de polticas no monetarias que cuente con medidas de
proteccin financiera diferenciada por capacidad de pago de las
personas (subsidios en salud/educacin/vivienda), avanzar hacia
esquemasdecomprobacinverificadadefocalizacin,estoes,enbasea
datos administrativos que permitan la exclusin de los segmentos de
mayor ingreso. Para ello es clave la integracin con el Sistema de
Impuestos Internos, que debe incluir incentivos a la declaracin en
sectoresindependientesyunidadeseconmicasdemenortamao.
34

b. Para focalizar polticas de subsidios monetarios directos: avanzar

aceleradamentehaciaunesquemadefocalizacinporcomprobacinverificadaen
quetengasupivoteenelsistemadelServiciodeImpuestosInternos;yreduciral
mximo los procesos de fichaje que, en este caso puede que no se eliminen del
todo, pero deben ser acotados a un mnimo indispensable, donde el Estado se
abstengadesolicitarinformacindelaspersonas,queporbasesadministrativas,
yamaneja.

2. Cambiar profundamente el paradigma de relacionamiento o trato con las personas,

familias o comunidades que invocan el apoyo del Estado. Esto, bajo una mirada que
transita desde el dar beneficios al convocar a las personas a un ejercicio de
corresponsabilidad,dondeseejerciteunprocesodedignificacinquelesreconocecomo
sujetosvlidossocialmente.

a. Tomandoencuentaquesehainstaladolaprcticaacudiralmunicipioasolicitar
apoyo,pormediodelfichaje,serecomiendaque,desdeeseescenario,seensaye
una nueva forma de dilogo, donde se desarrollen acciones de mediacin,
asesora y orientacin hacia la persona que acude, para ayudarla a escoger y
acceder a programas sociales coherentes con el problema o desafo que quiere
enfrentar, y en funcin de las nuevas reas de necesidad: ser/hacer. Todo esto,
bajo un fuerte enfoque promocional, que slo recomiende el uso la asistencia,
comouncomplementodemecanismospromocionales.
b. Este ejercicio de dilogo y relacionamiento entre el municipio y los afectados,
gatillado por la solicitud de apoyo, debe fundarse en una clara identificacin y
priorizacindeproblemas/desafosquesequierenenfrentar.Enlaactualidadno
seconsignalarazndelasolicitudcomoinformacinrelevante,nitampocoesuna
prcticaextendidasaberquesloquesequiereconseguir.Laidentificacindeun
problema/desafoesclaveparaordenarlaconversacinydotarladeunsentido
promocional. Para favorecer el acceso a programas que hagan promocin, es
claveque:

35

i. Luego de clarificar el problema/desafo, se reconozcan y visibilicen los

recursos (humanos, sociales, patrimoniales, culturales, naturales, etc.)
que las propias personas poseen o pueden movilizar para resolver el
problema.
ii. Posteriormente, determinar una estrategia concordada con la persona,
paraacudirofacilitarsuaccesoaciertosprogramas,polticasoservicios
que le permitirn enfrentar su problema y desafo. Siendo clave un
proceso de monitoreo que atienda posibles problemas o inconvenientes
que se presenten. Se recomiendan el llamado telefnico, la visita
domiciliaria o el extensionismo con base comunitaria para realizar dicho
trabajo.
c. Transitar de un esquema de dilogo estrictamente individualfamiliar con el
Estado,aotroqueincluyatambineldilogoconcomunidades,dondeaunque
laspersonaslleguenindividualmenteapedirapoyo,seaninsertanenestrategias
de rpida evolucin hacia esquemas de trabajo colectivo, que favorezcan la
cooperacin mutua y transferencia horizontal, que otorgan mayor ejercicio de
autonomayautogestinhaciaadelante.
d. Por ltimo, es clave que se incluya en este esquema de dilogo y
relacionamientounaprcticaincrementalenelapoyo,dondealdemostrarms
recursos y claridad de ideas, se va conectando a oportunidades mayores que
generanmsautonoma.

Muchas de estas recomendaciones de relacionamiento y dilogo, nacen de la experiencia de

intervencinsocialdelprogramaServicioPas,perotambinrecogenalgunosdelospostuladosde
losapoyospsicosocialesdeChileSolidarioysociolaboralesdelIngresoticoFamiliar,peroenun
marcomsamplio,asociadoalalaborquedesempeanmunicipiosygobiernoslocales.

36

3.- LA CONVOCATORIA: PARTICIPACIN SOCIAL EN TODAS LAS POLTICAS Y PROGRAMAS.

A partir del enfoque de pobreza presentado en las secciones previas y considerando las
inesperadas y negativas consecuencias que estn acarreando las prcticas de focalizacin por
comprobacinsustitutiva;esdenuestramayorconviccinqueeldiseodeunanuevageneracin
de polticas sociales orientadas a la superacin de la pobreza debe erigirse sobre prcticas
participativas, que involucren en todas las etapas a las comunidades a las cuales va dirigida la
poltica.

Nosepuedesuperarpobrezasinelinvolucramientoactivoycrecientementeempoderadodelos
afectados.Esms,elcambiorelacionalquemencionamosanteriormente,esinimaginablesinose
incluye, debida y oportunamente, a las personas en situacin de pobreza. Tomar las riendas del
propiodestino;dominarelcontextoqueseviveyelegirentrealternativasporlamsvalorada,son
indicadoresinequvocosdesuperacindepobreza.

La pobreza, en especial la subjetiva, suele estar acompaada de impotencia, prdida de control

sobre la realidad que circunda y la imposibilidad de librarse de las dificultades eligiendo otro
camino. El informe del PNUD sobre el poder23, demuestra que uno de los elementos que
caracterizalapobrezaeslaausenciadelmismoyquetodoprocesodeintegracinsocialsupone
unactoredistributivoenesacoordenada.

Considerando que las polticas sociales no slo proveen bienes y servicios, sino que tambin
construyen sociedad, consideramos de la mayor relevancia que en ellas se pongan en prctica
modelos participativos de gestin de polticas y programas, desde sus etapas de diseo o
adaptacin territorial hasta sus fases de implementacin y evaluacin. Este debe ser un
compromisoexplcitoeimpostergableparaconlaspersonasafectadasporlapobreza.

Polticas fundadas en la participacin ciudadana, junto con adquirir mayor legitimidad e

identificacin,reaccionanmejoralasprioridadesyrequerimientosdelapropiacomunidad.Enla
actualidad, el excesivo tecnicismo en la toma de decisiones ha generado mltiples absurdos,
creando programas que tratan de resolver dficit donde no existen o problemas donde no

23

PNUD. 2004. Desarrollo Humano en Chile: el poder: para qu y para quin? Chile.

37

ocurren, slo por el hecho de estar basados en diagnsticos parciales que no han incluido el
parecerdelacomunidad.

La participacin ha sido conceptuada y relevada desde diversos enfoques y perspectivas.

Adherimos a los autores24 que sostienen que la participacin representa una necesidad
consustancial a la existencia humana. Es decir, los seres humanos no podemos abstraernos del
acto de participar y tomar parte interactivamente con nuestro medio. No hacerlo, o hacerlo a
travsdesatisfactoresinadecuados,puedellegaralesionarnuestrodesarrollopresenteyfuturo,
evidenciandosituacionesdepobrezaoincluso,engendrarpatologassociales.

Cabesealarque participaresconstitutivode nuestracondicinhumanay puedeserentendida

como una facultad de estar/hacer. Es un reflejo de experiencias de inclusin, autonoma y
corresponsabilidadquepermiteeldesarrolloyrealizacindelaspersonas,familias,comunidades.
Endefinitiva,involucratomarpartedealgo.

PROTEGER
COOPERAR

PERTENECER
PARTICIPARes
basepara:

IDENTIFICARSE

ACCEDER
CREARY
MODIFICAR

Muchosdelosdiagnsticosylineamientosquesehanidolevantando25refierenasituacionesde
faltadeparticipacinefectiva,enuncontextosocialdondelapoblacinhageneradoyrecreado
nuevasymayoresexpectativasdeinfluencia,aunqueaunnoseandeltodoclarasensusformaso
modosdesatisfaccin.Peroesunatensinquesehavistoacentuadaentreotrosfactoresporla
prdida de identificacin y participacin en el sistema de partidos polticos y la baja o casi nula

24

Como Len Doyal, Ian Gough, Abraham Maslow y Manfred Max-Neef.

Ver ms en las publicaciones sobre participacin del socilogo Gonzalo de La Maza, entre las cuales se
encuentra Construccin democrtica, participacin ciudadana y polticas pblicas en Chile (2010), y en la
serie de estudios sobre la percepcin de la poblacin vulnerable sobre participacin ciudadana del
investigador Marcelo Yaez. Adems las publicaciones del PNUD, Bienestar subjetivo: el desafo de
repensar el desarrollo (2012), El Poder: para que y para quien? (2004) y Ms sociedad para gobernar el
futuro (2000).
25

38

capacidad demostrada por el Estado para escuchar a los ciudadanos, generar un dialogo creble
con ellos, incorporarlos como aliados en los sistemas de gestin de asuntos pblicos de inters
directo,alnivellocal,regionalynacional.Ytodoesto,pesealaabundanciadearregloslegalesque
hanbuscadofavorecerlaparticipacinenelltimotiempo,algunosdeloscualessondeenorme
relevanciacomolaLeydeAccesoalaInformacinylaLeydeParticipacinCiudadana.

Recomendaciones de poltica

Acontinuacin,sepresentanunabateradepropuestasorientadasafortalecerlaspolticaspro
participacinquesehan puestoenmarcha,redoblandolapreocupacinporquedichasmedidas
incrementensuincidenciayextensinenelsistemadepolticaspblicas.

1. Obligacindecrearinstanciadeparticipacindelacomunidadenpolticas,programas
y/oservicios.Paraello,sesugierereforzarlafiguradelosConsejosdelaSociedadCivil26
(COSOC2.0.).
a. Las instancias deben estar estrechamente vinculadas y relacionadas con los
sistemas de gestin de las polticas, servicios o programas, de manera que se
favorezca su incidencia en todas las etapas del ciclo (diseo, implementacin,
evaluacin,rediseo)yentodoslosnivelesquecorresponda,enespecial,enlos
mbitoslocalesqueesdondesostienenunarelacinmscotidianayestrechacon
lapoltica.Deigualmaneradebeabrirselaposibilidaddepostularcolectivamente
a determinados beneficios a los que hoy solo se puede acceder de manera
individual y que tienen repercusin sobre toda la comunidad (por ejemplo el
mejoramientodecondominiossocialescomounaunidad).
b. Debe establecerse la prioridad de audiencia, segn la cual los directivos y
responsables de programas, servicios, municipios, junto con informar, tambin
expliquen,recepcionen,escuchen,dialoguenydenrespuestaoportunayfundada
antelasconsultas,propuestasyapreciacionesquehagaelCOSOColasentidades
homlogas;tantosobrelamarchadelapoltica,comotambinsumejoramiento.

26

Los COSOC creados por la Ley 20.500, estn integrados por representantes de la sociedad civil cuya labor
est relacionada con los temas de competencia de una institucin determinada de la administracin pblica
(ministerio, servicio pblico, municipio, etc.). Tienen carcter consultivo (no vinculantes), autnomos y su
funcin es acompaar en los procesos de toma de decisiones en polticas pblicas.

39

Asimismo, estas instancias de participacin ciudadana deben ser vistas y

aprovechadasencalidaddeorganismosaliadosparaeldesarrolloyconcrecinde
la poltica; por lo tanto, debern existir planes concordados localmente, que
aseguren una participacin de las comunidades como coejecutores en grados
diversos.
c. Estas instancias deben contar con un financiamiento y logstica que les permita
funcionar,porlotantoserecomiendalaobligatoriedadaconsiderarloscostosde
la participacin ciudadana, durante el proceso de elaboracin del presupuesto
anual, de cada uno de los programas y/o servicios. Considerar factor de ajuste
regionaloporzona,debidoaloscostosdiferencialesqueconllevalaparticipacin
enzonasextremasyaisladas.

2. Realizarunfuerteejerciciodereconocimientoyfomentoalas organizacionessociales,
en especial en las ya existentes en comunidades afectadas por pobreza, que
tradicionalmente han interactuado, e inclusive, se han creado al alero de las polticas
socialesdelasreaspriorizadas.
a. Las organizaciones ya existentes en la comunidad deben ser priorizadas en las
estrategias de fortalecimiento de la sociedad civil, en especial, si se hallan en
territorios/comunidades afectados por pobreza. No slo debe asegurarse su
participacin en los COSOC, sino que tambin deben realizarse acciones
orientadas al fortalecimiento de sus lderes, capacitacin y conocimiento de las
polticas atingentes, el acceso a proyectos de desarrollo, intercambio de
experienciasyasesoratcnica,entreotros.

PrimerNivel
HBITATY
ComitsdeVivienda
VIVIENDA
JuntasdeVecinos
EDUCACIN CentrodeAlumnos
Federaciones
TRABAJO
Sindicatos
Asociacionesde
microempresarios.
SALUD
Redesdeextensionismo
comunitario.
Comitsdeusuariosdelared

40

SegundoNivel
Unionescomunales
FederacionesdePobladores
Confederacionesde
estudiantes.
Confederaciones
Centralessindicales

b. Promocionar intensamente y dotar de mayores recursos el Fondo de

Fortalecimiento de la Sociedad Civil contemplado en la Ley 20.500, entre
organizaciones funcionales y territoriales de comunas vulnerables, y crear los
apoyosnecesariosparafavorecersuusoypostulacin

c. Considerar, en lo especfico, una estrategia de formacin para la participacin

ciudadana.Hoylaparticipacinsocialestlejosdeconstituirunejerciciosencillo,
menosaun,considerandolafaltadeculturacvicaydeparticipacinsocialfuera
delosgrandesconflictosquehacaracterizadoalosltimoslustros.Paraaprender
a participar en escenarios de diversidad cultural y polticas, hay que vivir la
experiencia, pero tambin apoyar con capacitacin a funcionarios, dirigentes,
ciudadanosyprioritariamenteajvenesenprocesosformativos.
i. Desarrollar fuertemente la capacitacin/formacin funcionarios, en
especialaquellosqueserelacionandirectamenteconlaciudadana,sobre
lasmetasyestndaresdeconductacontenidosenelsistemadepolticas
proparticipacinexistenteenelpas.
ii. Considerar un sistema de acreditacin de servicios y polticas, que sea
conducenteaunsellodecalidadeneltratoylaatencin,quepermitaal
Estadoestableceresfuerzosdiferencialesenrelacinaello.
iii. Desarrollarcapacitacin/formacinciudadana,especialmentealderesy
escolaresatravsdelarevitalizacindeunramodeeducacinciudadana.
iv. Financiamiento anual de escuelas de formacin con cargo al Fondo de
FortalecimientodelaSociedadCivil.

3. Crear la Defensora Ciudadana, institucionalidad pblica y autnoma, que promueva,

defiendayprotejalosderechosdelaspersonasanteactosuomisionesdelosrganosde
laadministracindelEstadoyserviciospblicos.

4. Asegurar la participacin en los diversos mbitos de la gestin municipal: como por

ejemplo, transparencia, planificacin, presupuesto, organizacin autnoma y formacin
ciudadanaydefensoracomunal.Paraello,establecerlaobligatoriedadde:
41

a. PromulgarOrdenanzasdeParticipacinCiudadanaconvistobuenodelCOSOCu
otra instancia de participacin ms amplia. La ordenanza debe establecer
mecanismosclarosquefomentenlaparticipacinsocial,talescomoladefensora
comunal; presupuestos participativos; PLADECO participativo (establecer
coincidencia con perodo alcaldicio) iniciativa ciudadana; plebiscito comunal (en
especial para cuestiones de alta importancia, como el Plan Regulador); y
mecanismosterritorialesdeparticipacincomocabildosomesasbarriales.
b. Considerar financiamiento pblico para al menos un plebiscito comunal por
perodoalcaldicio.
c. CrearelcargodeSubdirectordeDIDECOparavelarydirigireldesarrolloefectivo
deestosinstrumentosyplanesalinteriordelmunicipio.
d. Incluir la validacin comunitaria como parte de los criterios de evaluacin de
proyectossometidosalFondoNacionaldeDesarrolloRegional(FNDR),porparte
demunicipios.

5. Reforzarlanormativaexistenteproparticipacin,enespecial:
a. Ley Sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.
Completar reglamentos necesarios para su implementacin que no estn
operativos (nivel regional y local). Precisar los efectos vinculantes de estas
instancias.
b. LeydeProcedimientoAdministrativo.Establecersancionesadministrativasfrente
alincumplimientodelosestndaresdetrato,respuestaalciudadanoyhomologar
amultaspresentesenlaLeydeAccesoyTransparenciaalaInformacinPblica.
c. Ley de Acceso a la de la Informacin Pblica (Ley 20.285). Mejorar estndar de
respuestaanivellocal.Porejemplo,paradesarrollartransparenciapasivautilizar
lenguajeentendibleyadecuado.Paradesarrollartransparenciaactiva,considerar
entregadeinformacintomandoencuentaelusociudadanoqueselevaadar.En
ese sentido, asegurar la participacin de los COSOC en el diseo de la
transparencia activa. Por ltimo, incorporar el concepto y la prctica de
transparencia proactiva, que guarda relacin con informacin que le sirve al
ciudadano para (i) participar y (ii) para monitorear y hacer pblico los logros y

42

consecuencias que la participacin ciudadana ha acarreado en la gestin, en

especial,enelmbitolocal.
d. Convenio 169 de la OIT y Ley de Borde Costero. Es muy importante que se
definan, participativamente, los protocolos para derecho a consulta previa para
respetaryadaptarsemejoralasdistintasrealidadesculturales.
e. Ley General de Urbanismo y Construccin y Ley de Bases del Medio ambiente.
Establecer mecanismos que ayuden a emparejar la cancha entre actores muy
asimtricos como, por ejemplo, extender el perodo de sometimiento de los
proyectosalacomunidad;asegurarpublicidaddeldebate;exigenciasdeplebiscito
paraaprobacinencasosdealtarelevanciaproductodesuenvergaduraoefecto
enlascondicionespreviasdelhbitat.

43

LASREASDEPROPUESTADEUMBRALESSOCIALES

A continuacin, se presentan las reas de propuesta de Umbrales Sociales: educacin, salud,

viviendahbitat,trabajoyparticipacin.Supriorizacinsedebealaimportanciaquerevistenen
la vida y desarrollo de las comunidades afectadas por la pobreza. Lo anterior, se ve reforzado
porque coinciden con las dimensiones que diversos especialistas han relevado desde el enfoque
denecesidades,capacidadesyderechos.Porltimo,tambinestanomnclaturahageneradouna
improntaenlaestructuradegestinsocialelEstado,particularmentedelPoderEjecutivo.

LOSMBITOSPRIORIZADOSDEUMBRALESSOCIALES,SEFUNDANENEVIDENCIAEMPRICA,
TERICAYCONSENSOSDELACOMUNIDADNACIONALEINTERNACIONAL

OMS

Para comprender la articulacin de las propuestas en especfico, es necesario, previamente,

recordarelsetdeumbralessocialesquehansidoprogresivamentedefinidosenestosmbitos,
aunque hoy por hoy, no todos estos se encuentran reconocidos, ni consagrados como tales en
44

nuestropas.Sinembargo,constituyenunmarcodeexpectativasparaeldesarrollohumanoque,
por cierto, la Fundacin dota de alta significancia en los procesos de superacin de pobreza e
inclusinsocial.

LOSMBITOSPRIORIZADOSDEUMBRALESSOCIALES,SEFUNDANENEVIDENCIAEMPRICA,
TERICAYCONSENSOSDELACOMUNIDADNACIONALEINTERNACIONAL

Vistoas,laspropuestasqueacontinuacinsepresentanbuscanactuardemaneratransversalal
interiordecadareadepoltica.

45

PROBLEMTICASPRIORIZADASENESTAVERSINUMBRALESSOCIALES,DETALLADAPORMBITO

46

UMBRALESSOCIALESENEDUCACIN

La educacin es un proceso mediante el cual se transmiten, adquieren, desarrollan o ensayan

capacidades fsicas, intelectuales, emocionales; conocimientos, habilidades, valores, costumbres,
etc.quetienenporpropsitoquelaspersonaspuedanintegrarse,desenvolverse,contribuir,etc.a
sucomunidad,lasociedadoensuncleofamiliar.Paraelloesfundamentalaprenderaconocer,a
ser,avivirjuntos(estar)yahacer.Taleducacindebehabilitarlosparaaprenderycomprender,
tenerunainsercinlaboraladecuada,armonizarlavidafamiliarconlalaboral,contarconniveles
adecuados de destrezas y conocimientos, ejercer sus derechos ciudadanos, continuar estudios
superiores y adaptarse a sociedades de aprendizaje permanente (Delors, 1994). Esta es una
definicin que comparte la FSP y refiere a una forma de comprender la educacin como una
experienciaholstica,permanenteysinrgica,cuyasfronterassedesdibujanconlosotrosmbitos
delbienestar:vivirsaludablemente,trabajarycrear,habitardemaneraseguraeintegrada,etc.

Desdeunacomprensinmutidimensionaldelapobreza,laeducacinjuegaunpapelcrucialenla
realizacindediversasnecesidadeshumanasycontribuyealdespliegueydesarrollodevariasde
las capacidades elementales propuestas por Amartya Sen para comprender el fenmeno. Por lo
tanto, vivir experiencias educativas positivas y sistemticas, constituye uno de los pilares ms
relevantesparaellogrodebienestarpresenteyfuturo,eldesarrollodelaautonomayelejercicio
de la libertad de las personas, es decir, es uno de los ejes de todo proceso de superacin de la
pobreza.

Enestecontexto,lasociedadhaconvenido,progresivamente,quetodos/todasquienesformamos
parte de ella, transitemos, al menos, por un conjunto acotado de experiencias educativas, las
cuales explican, de manera importante, nuestras posibilidades de ser y hacer. Se trata de las
experiencias deeducacindenivelbsicoymedio27quecuentan conimportantesantecedentes
histricosyfueronlasprimerasenconsagrarsecomoumbralespordebajodeoscualesningnser
humanodebaestar.Enlosltimoslustrossehaidosumandolaetapainicialdelavida,ytambin
empiezaaresonarconfuerzalavivenciadeexperienciaseducativasdenivelsuperiorycontinuas
engeneral.

27

Entendemos por ello, experiencias que deben permitir/favorecer la adquisicin de conocimientos,

habilidades, competencias/desarrollos definidos como bsicos o intermedios por la sociedad y que estn
ntimamente ligados a la etapa del ciclo vital que estn transitando los sujetos.

47

Sin embargo, en la actualidad, uno de los mayores problemas es que la forma de producir,
distribuir y finalmente vivir estas experiencias es muy desigual, debilitando el desarrollo de
trayectorias educativas equivalentes entre individuos provenientes de distintos lugares de
residencia y/o estratos socioeconmicos. An cuando Chile exhibe una cobertura de servicios
educacionales bsicos y medios bastante amplia que permite, potencialmente, que todo el que
quieraestudiarsucicloprimarioysecundariolopuedahacer,lacalidaddelosserviciospresenta
fuertes diferencias, lo que termina convirtindose no slo en un importante obstculo para la
superacindelapobreza,sinoenunmecanismoqueproduceunnuevotipodepobreza.

Hoy,elpasdebatesobreestostemasysonvariaslasiniciativasciudadanasylegalesconlosque
seesttratandodehacerfrentealacrisisdelsistemaeducativo.Muchosdelosdiagnsticosy
lineamientos que se han ido levantando refieren a la inequidad educativa que enfrentan los
estudiantesyalahipersegmentacindelaofertaeducacionalquesehageneradoyagudizadoen
laltimadcada.

La creacin del mecanismo de subvencin preferencial y la Ley General de Educacin, dan

importantes pasos en la generacin de condiciones ms favorables a la inclusin educativa en
enseanza bsica y parael mejoramiento de la calidad, al incorporar algunos requisitos tcnico
pedaggicosasostenedoresydocentes,quesibiennolograngarantizartodaslasdimensionesde
la calidad de este proceso, otorgan un mejor piso para la implementacin de escuelas
responsablesdelosaprendizajedelosestudiantes.Esteltimoaspectohasidoreforzadoconla
creacindelaSuperintendenciadeEducacinylaAgenciadeCalidaddelaEducacin.

Recomendacionesdepoltica.Generarmecanismosquesuperenlasegmentacinsocioeconmica
y cultural del sistema educativo y aseguren calidad para todos los sectores, en especial para las
comunidadesenpobreza,estantounimperativoticocomounaobligacinenlaqueelEstadono
puede escatimar esfuerzos. El pas debe dar seales claras y contundentes sobre la importancia
que tiene iniciar acciones decididas que permitan mejorar las oportunidades de aprendizajes y
asegurartrayectoriaseducativasexitosasalaspersonasdelosgruposvulnerables.Msan,sise
pretendeatenderlasaristasrelacionalesdelapobreza.

48

Los cambios que requiere la educacin deben ser profundos y estructurales. Refieren tanto a la
organizacin, financiamiento y resultados del sistema educativo, como a la estructuracin de la
carrera docente y de las competencias de los y las profesoras para ensear en los nuevos
contextossociales,enespecial,depobrezaurbana.Debemoscontinuaryprofundizarestedebate
yavanzarenacuerdosqueresuelvanesosnudos.Debemossercapacesderevitalizar,aniveldela
discusinpblica,elestrechovnculoentrelosprocesosdesuperacindepobrezaallargoplazoy
laeducacin.

1. Debemos terminar con la segregacin del sistema educativo. Desde la FSP sostenemos
que la segregacin educativa perjudica la distribucin y transferencia de capital cultural;
limita la integracin social y la equidad de aprendizajes y se expresa en desigualdades
intolerables e irremontables de capital humano y capital social. Estudios que abordan la
integracinenaulaindicanqueinclusopagandoloscostosdetransporteasociados,estas
polticas pueden ser entre tres y cinco veces ms rentables socialmente que las de
subvencinpreferencial.Laevidenciaademsindicaqueconunlmitede40%dealumnos
vulnerables en aulas integradas, los resultados de los estudiantes no vulnerables no
disminuyenenabsoluto,mientrasquelosalumnosmsvulnerablesmejoranradicalmente
porqueaprendendesuscompaeros.

Entendiendoqueelsistemaescolardebepromoverlaequidaddelosaprendizajes,apartir
del encuentro social y participacin, pasa por una serie de polticas que reviertan un
enfoque centrado en la competencia para dar paso a un sistema educativo con lgicas
colaborativaseintegradoras,proponemos:
a. Redefinirelconceptodecalidad.LosrankingderivadosdepruebascomoelSimce
y PSU han tenido consecuencias negativas porque hace comparaciones injustas
dadoquenoconsideracontextoyporquesereducebrutalmenteelconceptode
calidad. Estas seales terminan aislando/hacinando a los estudiantes en pobreza
en ciertas escuelas, ya que son los que tienen ms dificultades para acceder a
otrosestablecimientos,tomardecisiones,etc.Poreso,esclavequeelsistemase
rija por una concepcin de calidad distinta a la actual, que incluya otras
dimensiones y formas de anlisis de desempeo, que complementen las
estrategias cuantitativas. Unesco propone estructurar la nocin de calidad de la
49

educacinenbasealossietedominios,quecorrespondena:bienestarfsico;socio
y emocional; cultura y las artes; alfabetismo y comunicacin; perspectivas de
lecturaycognicin;conocimientosbsicosdearitmticaymatemticas;cienciay
tecnologa.Paraefectuarestamedida,sloserequieremodificarlaLey20.529.
b. Promover una composicin heterognea en las escuelas del sistema pblico,
limitando las prcticas de seleccin y expulsin. La seleccin y expulsin
acrecientaelaislamiento/hacinamientosocialdelosestudiantesprovenientesde
familiasycomunidadesmsafectadosporlapobreza,endeterminadasescuelas.
La LGE en su artculo 12 prohbe la seleccin hasta sexto grado por rendimiento
acadmico o por antecedentes socioeconmicos, mientras que en su artculo 11
prohbe expulsin o suspensin por no pago, cancelacin de matrcula por
rendimiento o por una repeticin. Pero, en ocasiones, estas restricciones son
burladasynoexistenmedidasquecontrarrestenactivamenteestasprcticas.Por
lotanto,serequierereforzarlafiscalizacindelcumplimientodeestanormativa,
fortaleciendoelroldelaSuperintendenciadeEducacinysancionarenaquellos
casosendondesecompruebenosecumpleconlaley.Juntoconello,extender
lodispuestoenelartculo12paraqueabarqueatodosloscursosdeenseanza
obligatoria,esdecir,hasta4medioeneducacinsecundaria,queconstituyeuna
etapadecisivaenlaproyeccineducativaylaboraldelosjvenes.
c. Reducirgradualmenteel financiamientocompartidoyellucro enlaeducacin
subvencionada por el Estado. El financiamiento compartido es una prctica que
segreganosloalosniosdefamiliasquenoquierenopuedenpagaradicionales,
sinoquecreacomunidadesescolaresdiferenciadasporsuscapacidadesdepago,
generando segmentaciones educativas adicionales a los fenmenos previamente
identificados. Dado lo anterior, es urgente que el financiamiento compartido o
copagoseagradualmenteeliminadoenunplazodeseisaos,aproximadamente,
hasta suprimirlo definitivamente, en la medida que aumenten los recursos de la
subvencin(modificarart.16delDFL2deSubvencionesde1996).Seestimauna
inversinaproximadadeUS$500millonesporaoenellargoplazo.
Entanto,laevidenciainternacionalhademostradocomolaslgicasdemercadoy
el lucro no funcionan de manera adecuada en los sistemas educativos. Al ser la
generacindeutilidadeselfindelprocesoeducativo,seproducenincentivospara
50

reducir costos, invirtiendo menos en el personal docente, administrativo, o de

servicio; se ahorra en la compra de materiales e infraestructura para el
aprendizaje, oseexcluye alosalumnosmsdifcilesdeeducar, paralosquese
requierenmstiempoyrecursos.Adicionalmente,introducecompetenciabasada
en publicidad y marketing entre escuelas, lo que no contribuye a abordar
adecuadamente las inequidades sociales de base en los procesos educativos en
territorios vulnerables. En este marco, se debera avanzar hacia el fin del lucro,
dado que genera distorsiones en el sistema educativo en materia de gestin
escolarycompetenciadefines.
d. Crearunnuevosistemadefinanciamientodelaeducacinpreescolaryescolar.
Elesquemadefinanciamientosustentadoenelsubsidioalademandaintroduce
incentivos a un tipo de competencia entre establecimientos, que termina
atentandocontralaintegracinsocialylaequidadeducativa.Adems,elsistema
desubvencionesentregaalosestablecimientosunmontototalderecursosquees
variable(dependedelaasistenciadelosalumnos)enunesquemadegastosfijos,
lo que deja muy expuesto a los establecimientos a vaivenes de ms o menos
recursos.Esascomoseproponecrearunmodelodefinanciamientoquerefleje
de manera apropiada la estructura de costos de los establecimientos,
considerando:
i. Monto de recursos por estudiante segn rangos de asistencia para no
desincentivarlapreocupacinporestetemaenlasescuelas.
ii. Montoderecursosporaula,quedependerdelniveldeenseanzayde
suscaractersticasterritoriales,paracostosvinculadosconelsalariodelos
docentesydeotrosprofesionales.
iii. Montoderecursosporestablecimiento,paracostodeequipodirectivoy
administracinymantencin.
iv. Montoderecursosporsostenedor,costoprofesionalesquelocompongan
ylosgastosdelacomplejidaddelterritorioalqueelsostenedoratiende.

Estapropuestanoimplicamayoresrecursos,sinoqueotraformadeentregarlos,
en donde se considera subsidio a la oferta (60% costos fijos) y subsidio a la
51

demanda(40%porasistencia)ylamodificacinalDFL2de1996sobreSubvencin
delEstado.

e. Primera prioridad de equidad educativa: primera etapa de la vida. Como

mencionramosenlaspropuestasentregadasporlaFSPen2005y2009,eldesarrollo
infantiltempranoesclaveparalosprocesosdeintegracinsocialenelfuturo.Rutter
(1998;2006)28yotros,hangeneradoimportantesconocimientossobrelosefectosde
lasintervencionestempranasenlainsercinalaescuela,lashabilidadesparalaviday
la productividad. La efectividad de dichas intervenciones ha sido ampliamente
comprobada,porejemplo,porHeckman(2005),siendoestasgananciasnotoriamente
relevantesenfamiliasconunmenorgradodeeducacinformal,especialmentedela
madre.

Esteprocesodepotenciacindependedeunacombinatoriadefactoresneurolgicos
y de ambiente socioafectivo que generan las bases para el desenvolvimiento fsico,
cognitivo y social. Los efectos de las intervenciones tempranas tienen un carcter
duradero, dado el efecto acumulativo que tienen, tanto a nivel psicolgico como
neuronal, que se produce en momentos especficos del desarrollo denominado
perodoscrticososensiblesobienventanasdeoportunidad.Deallsederivaque
las oportunidades o riesgo que enfrenten los nios en sus primeros aos de vida
influirdemaneradecisivanosloensuscondicionesdesaludydesarrollocognitivo
presente,sinoqueseprolongarnhastalasetapasposterioresdeldesarrollo.

Por ello, se debe reactivar con mucha fuerza la intervencin en primera infancia y
preescolar.EstoimplicareestablecerlaprioridaddeagendadelSistemadeProteccin
alaInfanciaenlossectoresdeeducacinysaluddemaneracoordinadaeintegrada.
Debe existir obligatoriedad de implementacin en todas las comunas y en cada
municipio deber crearse un dispositivo de coordinacin entre el sistema de salud
primario y el sistema escolar local, que maneje recursos que permitan financiar las
actividades de articulacin y difusin. En el caso de la educacin, la tutela sobre los
proveedores de educacin preescolar estar a cargo de las futuras Entidades
AdministradorasLocales.

28

Rutter, M. 2006. Is Sure Start and Effective Preventive Intervention? En Child and Adolescent Mental
Health, 11, 3, p. 135-141.

52

Debeexistirunplanconcordadoconlospadres,deinvolucramientoparentalconbase
comunitaria, es decir, donde padres o adultos responsables de los y las nias, sean
capacitados y puedan participar de estrategias educativas abiertas a la comunidad,
para asegurar la corresponsabilidad en el proceso que debern vivir sus hijos,
favoreciendo espacios de encuentro y cuidado colectivo entre las familias que se
encuentran en etapas tempranas de crianza. Asimismo, debern reforzarse las
medidasdederivacinoportunapararesarcirtempranamentesituacionesderetraso
orezagoeneldesarrollo.

f. Medidas de proteccin en educacin superior. Cada vez son ms los jvenes que
provienendefamiliasensituacindepobrezaqueasistenainstitucionesdeeducacin
superior.Sinembargo,ungrannmerodeellosnocuentaconadecuadossistemasde
apoyoeconmicoquelespermitansoportarlosgastossintrastornarelpresupuesto
mensualdesushogares.Tampocoestaseguradoqueelconjuntodelasinstituciones
que proveen educacin superior, en especial Centros de Formacin Tcnica e
Institutos Profesionales, ofrezcan carreras con destinos laborales claros o que se
desarrollenenel marcodeestndaresconocidosy convenidosdecalidadeducativa.
Muchasdeestasinstitucionesnisiquieraestnacreditadasocertificadas.

Estasituacinrevisteunaenormegravedad,nosloporquelosjvenesdefamiliasen
pobreza/vulnerablesdebanrecurriraprcticasdealtoendeudamiento,sinotambin
porqueloscosteseconmicosenlosqueincurrentampocoaseguranrditosfuturos
claros.

Elarribodemsjvenesdesectoresenpobrezaalaeducacinsuperiordebeirdela
manodeestrictasmedidasdeproteccinhaciaellos,paraevitarqueseandoblemente
vulnerados por instituciones que exigen pago de aranceles y que, adems, no
garanticennicalidadnidestinolaboral.Asvisto,debeestablecersemedidas/seales
queprotejanlaintegridadeconmicaysocialdelasfamiliasdelascualesprovienen.
Tambin,debegarantizarqueningunadelasinstitucionesalasqueaccedenofrezca
unacarrerademalacalidadysinunclarodestinovocacionaly/olaboral.

53

Enesadireccinsepropone:(i)Reforzarlaproteccinfinancieraatodoslosjvenes29
quedeseenestudiarcarrerastcnicoprofesionales,estableciendolaexencindepago
debolsillopordosaos(quecorrespondenaladuracindeunacarrerasuperioren
CFTs)30. Se sugiere aplicar los mismos principios de financiamientos expuestos para
educacin preescolar y escolar31; (ii) Que exista la obligatoriedad de acreditacin y
certificacin de toda institucin superior, en un plazo mximo de dos aos, que
incluyan prcticas de intermediacin e insercin laboral, en especial, CFTs e IPs. (iii)
CrearEntidadesdeRegionalesdeEducacinSuperiorquetenganentresusfacultades
la aprobacin de nuevos establecimientos tcnico profesionales de nivel superior y
nuevascarreras,sobrelabasedelasnecesidadessocialesyproductivasdelterritorio.
La composicin de estos Consejos debiera incluir representantes del mundo
pblico/estatal,empresarial(ensusdistintostamaos),social,educativo.

2. Reconstruir y revalorizar la educacin pblica. Disponer de una oferta de educacin

pblica de calidad en todas las localidades de Chile es la esencia de un proyecto pas
republicano que vele por el cumplimiento de los acuerdos bsicos como la no
discriminacin,igualdaddeoportunidadesyconindependenciadelacunadondesenaci.
Segn la Casen 2011, el 23,8% de nios hasta cinco aos viven situacin de pobreza. En
personasdesdeseisaosyms,esteporcentajebajaa13,7%.Asimismo,estudiosindican
queparaniosentre3y5aosconmenorcapitalcultural,elbeneficiode laeducacin
parvulariaesmayor,adquirindosemejorasparticularmenteenlasreasdelacognicin,
lenguajeyenlapreparacinescolar.Sehaavanzadoencobertura,peroesmenormedida
en segmentos ms pobres; existen fuertes inequidades de financiamiento entre
establecimientos y hay falta de institucionalidad y articulacin, lo que se traduce en
debilidadparagarantizarestndaresmnimos.Losefectosregresivosydedebilitamiento
de la educacin pblica que ha trado la municipalizacin deben ser resueltos a la
brevedad.Estoimplica,comprenderlopblicocomoespaciodeencuentro,convivenciay
reunin,quefortalezcalossentimientosdefiliacinypertenenciasocialyquefavorezca

29

Considerar la aplicacin de medidas que excluyan a los segmentos de mayor ingreso.

Esta medida implica extender la subvencin (becas).
31
Esta medida, adems, pretende dar una fuerte seal al sistema para reequilibrar la proporcin de
profesionales v/s tcnicos de nivel superior.
30

54

la construccin de imaginarios comunes en base a valores compartidos. Para ello

proponemos:
a. Crear Agencia Nacional de Educacin Pblica para velar por el adecuado y
correctodesarrollodelaeducacinpreescolaryescolarfinanciadaporelEstado.
b. CrearEntidaddeAdministracinLocal(EAL)comunalesoprovinciales,queest
encargado de la gestin del sistema escolar local y tendrn a su cargo los
establecimientosquepertenezcanenlaactualidadalosmunicipios.
i. La administracin de estas EAL debe ser descentralizada, con
participacin relevante de los actores locales. Se debe asegurar la
adecuada composicin en sus directorios, con presencia de actores
locales, incluidos representantes de los gobiernos locales, provinciales o
regionales,dependiendodelniveldeagregacinterritorialdelaEAL.
ii. LasEALnopuedenpartirconundesfinanciamientoproductodedeudas
previsionales,bonos,retiros,uotrosdficitdearrastre,cualquierahaya
sidosuorigen.Considerarplandecontingenciayrevitalizacininmediata
encomunasconseveracrisisfinancieraydegestin(leycortaoglosade
leydepresupuestos).
iii. Regulacinalaentradadenuevosestablecimientosconfinanciamiento
pblico,incluidoslossostenedoresprivadosqueoptenafinanciamiento
del Estado. La EAL estar encargada de estimar la demanda educativa
insatisfecha en la zona, ya sea por cobertura o calidad. Asimismo, podr
determinar el cierre de los establecimientos que no cumplan con la
normativaoexhibanunmaldesempeoeducativo.Estemodelorequiere
decambiosconstitucionalesysedebedictarunanuevaleyquedorigen
aestasentidades.

3. Fortalecimiento de la Formacin y Carrera Docente y Directivos. La calidad de la

educacin tiene como techo el nivel de formacin y las condiciones laborales de sus
educadores de prvulos, profesores y directivos, por lo que resulta clave lograr una
elevada demanda de alumnos de buen potencial a la carrera de pedagoga, y una gran
selectividad en el ingreso a los estudios de pedagoga debidamente reforzadas y
acreditadas.Diversosestudiosinternacionalescoincidenenquelosdocentessonelfactor
55

al interior de la escuela ms influyente para que los estudiantes logren aprendizajes

significativos.Sehadescubiertoque,adems,elefectodeunprofesoresacumulativoen
eltiempo.Assidosalumnospromediode8aosfueranasignadosadistintosdocentes
unoconaltodesempeoyelotroconbajodesempeo,susresultadosdiferiranenms
de50puntosporcentualesenunlapsodetresaos(Barber&Mourshed,2007).Porlo
tanto,sesugierenlassiguientesmedidas:
a. Entornoalaseleccin,ingresoyformacindelosdocentes.Ladesregulacinen
la oferta educativa en la educacin superior es especialmente sensible en
Pedagoga. Esta es la carrera que ms ha crecido en el ltimo tiempo, tanto en
nmerodeprogramascomoenmatrcula.Entreel2000yel2008,elnmerode
carrerasdeeducacinaumentde249a738,ylamatrculadelsectorpasde35
mila92milalumnos.Lamatrculadelasuniversidadesprivadasaumenten813%
eneducacinbsicay940%eneducacinmedia.Adems,el85%delamatrcula
de Pedagoga Bsica en 2008 perteneca a instituciones de escasa o nula
selectividad (con menos de 550 o no rinden)32. De forma concomitante: malos
resultadosenlaPruebaInicia.Pararevertirestasituacin,proponemos:
i. Establecer una seleccin obligatoria a la entrada de las carreras de
Pedagoga,quecombinepruebasestandarizadasconpruebaspsicolgicas,
motivacionalesehistorialdelospostulantes.
ii. Incluir en el Proyecto de Ley de Aseguramiento de la Calidad de la
EducacinSuperior(licenciamientoyacreditacin)unanormativaespecial
para las Pedagogas, de modo tal que de no cumplir con este tem no
obtenganopierdanelreconocimientooficialy/olaacreditacin.
b. Entornoalahabilitacineinduccindeldocenteenelsistemaescolar:
i. Establecer una evaluacin obligatoria que habilite a aquellos egresados
de Pedagoga que pretendan ejercer en el sector subvencionado por el
Estado (considerar una mencin para trabajar en escuelas vulnerables o
prioritarias).
ii. Los resultados de esta evaluacin deberan contemplar consecuencias
paralasinstitucionesformadoras.As,lasinstitucionesque,porejemplo,

32

Datos extrados de la consultora realizada por Educacin 2020 para esta propuesta.

56

habilitenamenosdeun80%desusegresados,debenaplicarmecanismos
deapoyoocompensacin
iii. Debe existir un proceso de induccin docente en la escuela a cargo de
unmentor,periododebidamenteremunerado.
c. En torno a la carrera docente y directiva: remuneraciones y condiciones de
trabajo:
i. Reduciralabrevedadposibleelporcentajedehorasenaula,unodelos
mselevadosdelmundo.
ii. Incentivarlacontratacindetiempocompletoparaevitarelpermanente
desgaste de profesores que deben viajar de una escuela a otra para
completarsusremuneraciones.
iii. Salario de 57 UF como promedio en escuelas prioritarias ms un
porcentajedehorasnolectivasqueaumentaa35%(incrementocercano
a los US$ 2.000 millones anuales). Busca asegurar un piso
cualitativamentesuperioraloquehoyvivenlosprofesoresdelpas.
iv. Revisar y financiar adecuadamente sus procedimientos de formacin,
seleccin, remuneracin, induccin, evaluacin de desempeo y apoyo
permanenteacompetenciasdedirectivosquehoysonmenosdel10%de
costoincrementaldelaCD.
v. Preparacin de los actores educativos para enfrentar las diferentes
realidadessocialesalasquesevenenfrentados.

57

UMBRALESSOCIALESENSALUD

AmartyaSen,juntoconelProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD),hansido
categricos al sealar que una de las capacidades humanas bsicas para superar la pobreza se
relacionaconvivirvidaslomslargasysaludablesposibles.Enefecto,eldesarrollodeproyectos
devida,eldesplieguedelospropiostalentos,conocimientosyhabilidadespersonales,ascomoel
aprovechamiento de las oportunidades que ofrece la sociedad y el entorno vital, depende de
modorelevantedenuestroestadodesaludfsicoymental.Setratadeunacondicinnecesaria
para la realizacin de diversas actividades creativas, productivas, y colaborativas, que permiten
alcanzarundesarrolloindividualycolectivopleno.Lasaludeselfundamentoesencialqueapoyay
nutre el crecimiento, el aprendizaje, el bienestar personal, la plenitud social, la produccin
econmicaylaciudadanaconstructiva.

As,vivirunavidalargaysaludableconstituyeunrecursovaliosoparalaspersonasquevivenen
situacin de pobreza y vulnerabilidad. En contraposicin, perder momentnea, progresiva y/o
permanentemente un buen estado salud puede constituir un siniestro relevante y difcil de
contrarrestar para las personas que viven en situacin de pobreza y/o elevada vulnerabilidad,
provocandoundecaimientoensuniveldebienestar(imposibilidaddeadquirirsatisfactorespara
las necesidades bsicas) y sus funcionamientos bsicos (como salir a trabajar, cuidar a los hijos,
etc.)anivelescrticos.

La OMS define la salud como un estado de completo bienestar fsico, mental y social y no
solamente la ausencia de afecciones o enfermedades. Asimismo, este organismo releva la
importanciadecontarconunaaccesibilidaduniversalaintervencionessanitariaspromocionales,
preventivas, curativas y de rehabilitacin para toda la poblacin a un costo asequible (WHO,
2010).

ApesardelsostenidocrecimientoeconmicoydesarrollosocialqueChilehatenidoenlasltimas
dcadas, el pas enfrenta desafos relevantes, tanto en relacin con problemas de salud de la
poblacinysusfactores determinantes,comoenla respuestaorganizada de nuestrasociedad a
dichosproblemas.

58

Subsanar las inequidades en salud requiere poner especial atencin a las condiciones y
circunstancias de los grupos en situacin de pobreza. Para ello, se deben impulsar polticas de
saludysocialesconunenfoqueprogresivo,queasegurenlaexpansindelasgarantassocialesy
deesemodo,losgruposafectadosporlapobreza,logrenmejoramientosensaludtantoomsque
losgruposmsaventajados,queyaexhibenindicadorescondesempeosmuypositivos(Gwatkin
& Ergo, 2011). En Chile, dada su geografa, debera haber un especial nfasis en potenciar y
mejorarlascondicionesparalasregionesmsalejadasdelacapital.

Juntoaestastransformacionesdemogrficassehandesarrolladocambiosenlasociedad,loque
ha llevado a un perfil de causas de enfermedad y muerte caracterizado por el predominio de
enfermedades no transmisibles, las que hoy representan ms de un 60% de las muertes que
ocurrencadaao.Unadecada7muertesenChileesdirectamenteatribuiblealahipertensin,
una de cada 8 muertes al consumo excesivo de sal, una de cada 10 muertes en al consumo de
alcohol,unadecada11muertesalsobrepesouobesidad,unadecada11muertesaltabaquismo
directoyunadecada13muertesalosnivelesdecontaminacinurbana(Minsal,2008a).Lamayor
partedelacargadeenfermedadenChileestdeterminadaporelgrupodelasenfermedadesno
transmisibles, las que representan el 84% del total de AVISA (Aos de Vida Ajustados por
Discapacidad, que combina los aos perdidos por muerte prematura y los aos vividos con
discapacidad).

ElingresodeChilealaOrganizacinparalaCooperacinEconmicayelDesarrollo(OCDE),que
agrupaalospasesmsdesarrolladosenelmundohasignificadoqueelestndarcontraelcualse
compara nuestro pas sea ms exigente. En este contexto, la situacin relativa de Chile ya no
aparece tan auspiciosa como al compararse con la realidad de los pases latinoamericanos. A
modo de ejemplo, con 2,3 camas por mil habitantes, Chile se ubica en el penltimo lugar del
ranking de camas hospitalarias por poblacin, slo superando a Mxico que presenta 1,7 camas
pormilhabitantes,siendoelpromediodelaOCDEde4,9pormilhabitantes.Lomismoocurrecon
la proporcin del gasto destinado a salud que se destina al sector pblico, que muestra a Chile,
junto a Estados Unidos y Mxico, entre los pases con menor proporcin del gasto destinado al
sectorpblico.

59

EnlacomparacinconpasesdelaOCDEresaltalasegmentacinporingresoyriesgodelsistema
desaludenChile,queoperaconlgicasdiferentesparasusdistintoscomponentesdesegurosde
salud. Fonasa, que es un seguro de salud solidario, tiene a cargo alrededor de 80% de la
poblacin,concentrandoapersonasensituacindepobreza,losenfermoscrnicosylaspersonas
de mayor edad, con un tercio del gasto promedio que tienen los afiliados al sistema de Isapres.
Estas instituciones, las Isapres, capturan la cotizacin obligatoria, pero pactan el precio y la
coberturadesusplanes,sinregirseconlosprincipiosdesolidaridadyproteccinalolargodela
vida, que caracteriza la seguridad social. En trminos de la respuesta de la sociedad a los
problemas de salud, la estructura dual del sistema de salud define un desigual acceso a los
serviciosdesalud,determinadoporelnivelsocioeconmico.

Recomendaciones de poltica. Luego de la implementacin del rgimen GES, las prioridades se

concentraronenlasenfermedadesincluidasenste,loquepermiticorregirlaprofundidaddelas
inequidades recin expresadas, entregando certezas de atencin donde no las haba, proteccin
financierayreduccindetiemposdeesperaenreaspreferentesdelarecuperacindelasalud.
No obstante, existen debilidades en el sistema que los usuarios del sector pblico relevan
sensiblemente cuando son consultados. Por otra parte, est pendiente la segunda etapa de la
reformaligadaalostemasdesaludpblica,talescomopromocinyprevencindeenfermedades
notransmisiblesyeldesarrollodeunenfoquesanitarioqueimpliqueeldiseodepolticasquese
adaptenyacompaenlasdistintasetapasdelciclodevidadeformamsclaraydeliberada.

1. ReforzamientodelasGES:elcrecimientohaciadentro.Seproponelaimplementacinde
medidas que favorezcan la profundidad y claridad de las prestaciones ya existentes;
mejoren la adaptabilidad y adecuacin cultural de las prestaciones (en especial en salud
mental) y apoyen las funciones de cuidado de las familias en casos de discapacidad
dependienteysemivalente,atravsdelcrucedeinstrumentospblicos.Sepropone:
a. Asegurar cobertura completa para las enfermedades de cncer, hipertensin,
diabetes.

b. Fortalecer la integralidad de las prestaciones, incluyendo acciones garantizadas

desde la sospecha/pesquisa precoz, diagnstico, tratamiento y rehabilitacin.
Hasta ahora GES contempla gran parte de estos aspectos pero de forma
desmembradaydedifcilcomprensinparalostitulares.
60

c. Ampliar el rango etario en el tratamiento de ciertos problemas que implican

exclusionespococomprensibles,porejemplo:cadera,vescula,sorderareversible,
prdidadevisin,saluddental.
d. Reforzar la estrategia de cuidados domiciliarios como parte de los tratamientos
teraputicosgarantizados.
e. En materia de calidad, adems de la existencia de protocolos y
certificacin/acreditacin, debe garantizarse la segunda opinin teraputica en
enfermedades graves, que requieran cirugas de riesgo o tratamientos de alto
costooextendidoseneltiempo.
f.

Incorporar protocolos de tratamiento con nfasis preventivo en Modalidad de

Libre Eleccin (MLE) e incluso en Isapres y exigir un enfoque sanitario en
aseguradorasyproveedoresprivados.

g. En materia de proteccin financiera, cumplir con la proteccin financiera de

medicamentos vinculados a enfermedades priorizadas en GES, de manera de
reducir significativamente el gasto directo de bolsillo de las familias tanto en
exmenesyprocedimientosdiagnsticoscomoenloscopagosenelrestodelas
prestaciones de salud. En esa direccin, se propone crear un Fondo Nacional de
Medicamentosconfinanciamientopblicoqueincorporeunabonificacinparael
Listado Nacional de Medicamentos para tratamiento general y crnicos segn
tramos de ingreso, y de un 100% para medicamentos de alto costo para
enfermedadesrarasodeterapiasqueasegurenefectividadenlarecuperacinde
lapersona.
h. En el caso de salud mental: se propone incluir mayor especificidad en los
diagnsticosdesaludmental,dejandolageneralidadqueexistehoyrespectoala
depresin y asegurando canastas de medicamentos acordes a un set mayor de
patologasrelacionadas.Asimismo,favorecerelaccesotempranoatratamientoa
travs de pesquisa precoz (aplicacin de cuestionario breve, deteccin en visita
domiciliaria).Fortalecerlaadherenciaaltratamientopormediodeprofesionalde
salud referente y desarrollo de un tratamiento culturalmente apropiado. En
cuandoalacalidaddeprestaciones,seplanteaqueprotocolosdeatencindeben
incluir dimensin de reintegracin social de los pacientes a travs de
intervenciones familiares, grupos de autoayuda y tratamiento asertivo
61

comunitario. En el caso de la discapacidad mental, considerar servicios de

proximidadalhogar;empleoconapoyoymediacinparalaejercerderechoala
viviendaeingresos.

2. EnfoquedeSaludentodaslaspolticas.Hoysabemosquelasenfermedadescrnicasno
transmisibles como la obesidad tienen una etiologa multifactorial, donde factores
genticosymetablicosinfluyenconsiderablementealigualquelainactividadfsica,ylos
malos hbitos alimentarios. Sin embargo, los elementos de ndole sociocultural,
econmica y cultural se van posicionando cada da con ms fuerza como componentes
causalesrelevantesquesonporlomismo,necesariosdeexaminar.Noesnovedadquela
obesidadseamsprevalenteenmujeresyenaquellosestratosdelapoblacinconmenor
nivel educacional y socioeconmico, situndonos claramente en un problema de
desigualdad social complejo. Por lo mismo es necesario revisar e incorporar propuestas
queseacerquenalarealidadnoslodesdelaperspectivabiomdica,sinoqueaborden
esteproblemadesdeunaperspectivamsampliayqueincorporelasdimensionessocial,
econmicaycultural.

Losdeterminantessocialesdelasalud,quecorrespondenalascondicionessocialesenlas
cualestranscurrelavidadiaria,contemplantantoelcontextosocialcomoalosprocesos,
mediante los cuales, dichas condiciones o circunstancias se traducen en consecuencias
para la salud. Entre stos, los determinantes estructurales, aquellos que por s solos
pueden explicar desigualdades en salud, son el nivel educacional, ingreso y posicin
laboral. En 2006, bajo la presidencia de Finlandia, la Unin Europea adopt el lema de
Saludentodaslaspolticas(STP),reconociendoasquelasaludesinfluenciadaengran
medida por las acciones de otros sectores. Esta primicia se mantiene en la actualidad
(Leppo, Ollila, Pena, Wismar, & Cook, 2013), siendo reforzada en la 8 Conferencia
Mundial de Salud realizada en 2013. Por lo tanto, para poder orientar polticas pblicas
que efectivamente promuevan un pas ms saludable, es fundamental entender que la
salud es un objetivo de desarrollo de todo el Estado y no solo un tema sectorial. Esto
requierefortalecerelrolrectoryregulatoriodelEstado.STPinvolucraatodoslossectores
conlaparticipacinciudadana,entodoslosnivelesdesdeelespaciolocal,comunitarioy
municipal,hastaelnivelnacional(Leppoetal.,2013).
62

As visto, el Ministerio de Salud deber generar orientaciones vinculantes que permitan

promoverprotocolosylainclusindeparmetrosdesaludenlaspolticasyprogramasde
trabajo, hbitat, educacin, por medio de un instructivo presidencial que obligue a
preparar, entregar y discutir recomendaciones con los diseadores de poltica sectorial,
queatiendanlosefectosdesuspolticasenlasaluddelapoblacin,idealmenteexante.
Se recomienda empezar con las carteras de Educacin, Trabajo, Medioambiente y
Vivienda.

3. Enfoquedesaludentodaslasetapasdelavida.

a. Revitalizacin de la intervencin en primera infancia: gran parte de los

problemasactualesensaludestnrelacionadosalosestilosdevida,losqueasu
vez estn determinados en gran medida por las condiciones sociales en las que
transcurrenuestraexistenciadiaria,inclusodesdelosprimerosmildascrticos,es
decir, desde la gestacin y los primeros dos aos de vida, determinando la
expresin de nuestro mximo potencial gentico. Este periodo constituye una
ventanadeoportunidadesparadesarrollarpolticaspblicasdeproteccinsocial
quepermitanunarranqueparejodesdeelinicioyacompaenduranteelcurso
de la vida. Por eso, se propone reforzar la intervencin integral en la primera
infancia a partir del modelo de consejera con base comunitaria, ms visita
domiciliariacomoestrategiadeatencin,generacindeapegoseguro,desarrollo
psicomotor, actividad fsica desde la cuna y alimentacin/nutricin, estimulacin
emocional y cognitiva de nias y nios y facilitacin de lazos afectivos entre
padres/cuidadoresynias/nios,comolosprincipalesejesdepreocupacindela
poblacin.
b. Especializacinenadolescenciayjuventudenatencinprimaria(10a24aos):
la Encuesta Nacional de Salud (2009) revela que los jvenes presentan altas
prevalencias de enfermedades crnicas tales como obesidad, hipertensin,
diabetes y trastornos del nimo. Por ello se sugiere la atencin especializada en
esta etapa de la vida marcada por las transformaciones fsicas y emocionales de
losjvenes.

63

c. Programas de salud preventivos para adultos activos: 11 de cada 100

trabajadoresrefierenquetienenproblemasdesaludprovocadosoagravadospor
eltrabajo.Estoseresuelvehabitualmente,paralostrabajadoresformales,entre
empresatrabajadormutual, pero fuera del marco de polticas sanitarias.
Generalmente, el trabajador tiene dificultades de comparecer a los controles de
salud, por lo que se propone establecer por ley el acceso a controles de salud
preventivosyrecuperativos,equivalentealejerciciodelicenciasmdicas.
d. Crear un sistema de accin integral para adultos mayores similar a Chile Crece
Contigo:enChile,loscambiosdemogrficossehanexpresado,entreotros,enun
incremento notable de la expectativa de vida y el creciente peso relativo de los
adultos mayores en el total de la poblacin. La expectativa de vida se ha
incrementadodesde54,8aosen1950alos79,1aosactuales,loqueseasociaa
unimportanteaumentodelapoblacinde60ymsaos,queconstituan5,5%
en1990yhoyrepresentan15,6%.Estecambiodeterminaqueunodelosaspectos
enlosqueesnecesarioyurgenteconcentraresfuerzosdepolticapblica,eselde
envejecimiento de la poblacin. El modelo biomdico es insuficiente para poder
abordar esta compleja problemtica, requirindose enfoques ms amplios,
transectoriales,quefortalezcanunenvejecimientoactivoysaludable.Paraellose
proponeunsistemaintegraldeacompaamientoyproteccin,enbaseacontrol,
consejera,visitadomiciliariayapoyoenred comunitariamslasuplementacin
de vitaminas y minerales, vacunacin, acceso al Programa Nacional de
Alimentacin Complementaria del Adulto Mayor (Pacam), a algunas
intervencionesencondicinfsicayaotrosbeneficiostalescomohospitalizacin
con atencin integral, manejo de postrados y cuidados paliativos en el hogar
(cuidadorescapacitadosyremunerados).

4. Potenciacin del modelo y equipo de salud. Frente a los problemas de atencin, se

requiereavanzarenresolutividadytrato.Conestefinsurgiyseadoptenelao2003el
enfoque y modelo de atencin familiar, el que con la pertinente capacitacin, pretende
aumentar la resolutividad y calidad de la atencin. Sin embargo hasta ahora se han
detectadodeficienciasensuimplementacindebidoarecursoshumanosinsuficientesen

64

nmeroocapacitadosdemaneradeficiente,infraestructurainadecuada,faltadeaspectos
psicosociales,enfoqueasistencial,individualeintercultural.

Actualmente ms del 80% de la Atencin Primaria de Salud (APS) declara funcionar con
modelodesaludfamiliarycomunitaria,perosloel3%delosmdicosenAPScuentacon
especialidaddeMedicinaFamiliar.Entanto,laOrganizacinPanamericanadeSalud(OPS)
sealalanecesidaddecontarcontresmdicosy25profesionalescada10.000habitantes.
EnChileslohay1,4y11,7,respectivamente,esdecir,elpaspresentaundficitde un
53,2%en relacin a la recomendacin internacional. Es importante sealar que, adems,
estedficitnoeshomogneoentodoelpas,acentundoseenlaszonasextremas.Dado
loanterior,proponemos:
a. Modelo fortalecido de atencin familiar y comunitaria de salud: se propone la
formacindeequiposensaludfamiliarycomunitariaencontextosdepobrezapor
universidades y post capacitacin; aumentar la dotacin y equipo base (mdico,
enfermera, nutricionista, asistente social, matrona, psiclogo, kinesilogo,
odontlogoytcnicos).
b. Implementacin completa de la Ley de Derechos y Deberes: debe tomarse
medidas intensivas de difusin entre los pacientes del nuevo marco, as como
capacitacinyentrenamientoparafuncionariosypersonaldesaludenloscentros
deatencin,loqueimplicatambindestinarpresupuestonecesario.
c. Potenciar al equipo de salud: con capacitacin continua, buen trato y sueldo
digno. Equipos de salud deben brindar atencin de calidad con pertinencia
cultural,degneroyedadalapoblacinbeneficiaria.Reforzarenrecuperacin,el
entrenamiento en Enfermedades Crnicas No Transmisibles (ECNT), las
discapacidades,losproblemassocialesyelenvejecimientodelapoblacin.

65

UMBRALESSOCIALESENHBITAT

Desde una perspectiva multidimensional e integral de la pobreza y el desarrollo, la vivienda, el

barrio/asentamiento y la ciudad, son satisfactores muy importantes para la realizacin de
necesidadesdeproteccin,abrigo,identidad,pertenencia/participacin,entreotras.Lavivienday
el hbitat en un sentido ms especfico, constituyen recursos y activos para apoyar procesos de
superacindepobrezaydedesarrolloenelmediano,largoplazo.Esporelloquelaviviendaylas
caractersticasdesumediocircundante,siemprehanestadoentrelasprioridadesdelaspersonas
ensituacindepobrezajuntoconeltrabajo,lasalud,laalimentacinyunabuenaeducacin.Lo
anteriorresultaclaveparaentenderlagravedaddelasegregacinespacialexistenteennuestras
ciudades, donde suelen superponerse desigualdades en los servicios de transportes, salud,
educacin, seguridad, entre otros33. La calidad de vida de las personas depende, de manera
fundamental, de las condiciones de las viviendas que habitan, as como tambin del barrio o
localidaddondeseemplazan.Estamiradaintegral,eslaorientacingeneralparalaelaboracinde
poltica que entrega el concepto de derecho a una vivienda adecuada, concepto que si bien no
estcontempladoennuestroordenamientojurdico,siespartedelasobligacionesqueChileha
suscritoenelplanointernacional.34

En este contexto, la realidad chilena muestra un importante parque de viviendas sociales

construidas, con severos problemas de subvaloracin y hasta de obsolescencia en su
materialidad,conelconsiguientedeteriorodelosconjuntoshabitacionales.Esascomomuchas
de las familias beneficiarias de programas de vivienda en las ltimas dcadas, enfrentan una
realidad en la que su umbral de hbitat est claramente bajo un estndar que se considera
esencial.Ellosenfrentanproblemasaadidosdesegregacinyestigmatizacinsocial,complejas
situaciones de seguridad ciudadana y deben asumir costos adicionales de transporte y acceso a
servicios al estar localizadas en zonas dbilmente provistas de equipamientos, servicios y

33

Las polticas que permitieron disminuir el dficit habitacional descuidaron la localizacin, generaron
concentracin de pobreza, inseguridad, hacinamiento, mala conectividad y falta de acceso a bienes pblicos
urbanos. La desigual distribucin del ingreso existente en nuestro pas se materializ en nuestras ciudades y
centros poblados.
Las herramientas con que el pas cuenta para asegurar un desarrollo sustentable, que considere sus efectos en
las personas y el territorio, son insuficientes. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano: Ciudades Sustentables
y Calidad de Vida. MINVU 2013.
34
El artculo 11.1 del PIDESC establece el derecho a una vivienda adecuada y la Observacin General N4
del Comit de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, entrega las contenidos especficos del derecho.
Se trata en definitiva de armonizar los atributos de seguridad de la tenencia, disponibilidad de servicios,
facilidades e infraestructura, localizacin, gastos soportables, habitabilidad, proteccin financiera a los ms
pobres y adecuacin cultural

66

comercio.Dealllanecesidaddegenerarmecanismosqueresguardenelaccesoalossatisfactores
mnimos de un habitar socio residencial digno, seguro e integrado, es tanto un imperativo tico
comounaobligacinenlaqueelEstadonopuedeescatimaresfuerzos35.

Los cambios que requieren las polticas, y los programas de vivienda social, construccin de
barrios,serviciosesenciales,eltransporteylaconvivenciasocialylaseguridadciudadana,sonde
granenvergadura.Debemosbuscarmodificarmuchodeloefectuadoenmateriahabitacionalsin
dejardereconocerelaportedesdelos90.Acontinuacinsepresentaunconjuntodepropuestas
agrupadasporaquellosejesprioritariosquedebieranencausarlapolticadeviviendayhbitaten
losprximosaos.

PRIMER EJE. POLTICAS QUE DISMINUYAN LA SEGREGACIN ESPACIAL Y FAVOREZCAN LA

INTEGRACINSOCIAL.

Definicin por parte del nivel central, regional y local de zonas de renovacin urbana, de
remodelacin urbana, zonas tpicas y de resguardo patrimonial, dando seales precisas de
recuperacinurbanaenbarrioscentralesypericentrales.
Recuperacin de los equipamientos urbanos y comunitarios, espacios pblicos y comunitarios
relevantes.

Avanzar hacia la realizacin de proyectos habitacionales pblicos que efecten innovaciones

significativas respecto de lo tradicional. Con localizacin interior preferente, estndares
constructivos superiores y con equipamiento y barrio integrado y con amplia participacin
ciudadana en su gestin. Ello puede suponer un nmero menor de proyectos nuevos para
satisfacer la demanda y el dficit actual, pero de calidad superior. El dficit actual debe ser
resueltotantoconproyectosnuevoscomoconelusoeficazdelparquedeviviendasantiguasque
puedansermejoradas

Construccindesolucioneshabitacionalescolectivas,entornoalaidentidadlaboral,quedebieran
darlugaraproyectoshabitacionalesconmayorsentidobarrialymayoresnivelesdecohesine
integracinsocialentrelasfamilias

67

Establecimiento de un conjunto de acciones de renovacin urbana para mejorar densidades

habitacionales. Con ello se pretende que el mejoramiento de las actuales viviendas sociales
mejorensuvaloryhacerlasobjetodeaplicacindesubsidiosparanuevasfamiliassinvivienda,en
unnmerosuperioralaaplicacindesubsidiosparanuevasconstrucciones.
Constitucindeunbancodesuelosparaproyectoshabitacionalesydeequipamientourbano.
Incentivosalautilizacindelossitioseriazosparaproyectosdedensificacinqueseefectenen
brevelapso.
SEGUNDOEJE:FORTALECIMIENTODELAPARTICIPACINCOMUNITARIAPARALAINTEGRACIN.

Participacin de las organizaciones de la comunidad para impulsar y sostener la nueva

polticadelbuenhabitar.
Participacin desde la gestacin de los proyectos, impulsando la cohesin de esas
entidades, su compromiso creciente con la responsabilidad, y su contribucin en la
creacinyrecreacindevillasybarrios.
Reforzar la demanda organizada de los titulares, dispuestos a asociarse con las
entidadespblicasydelasociedadcivil.
Recreardesdeelsectorpblicounsistemadenuevotratoyatencinalasorganizaciones.
Recrear los compromisos para conseguir logros habitacionales y urbanos, que supongan
compromisoscompartidosyrendicindecuentas.
TERCER EJE: RENOVACIN DE LA INSTITUCIONALIDAD Y DEL FINANCIAMIENTO PARA LA
INTEGRACINSOCIAL

Creacin de un nuevo Ministerio del Territorio y Ciudades, que como entidad rectora,
coordine ejecutivamente lo que efectan el actual Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Bienes
Nacionales,elMinisteriodeObrasPblicas,elMinisteriodeTransportesyelMinisteriodelMedio
Ambiente,potenciandolaparticularidadterritorialdelaspolticasdelhabitar,conunrolclavede
losGobiernosRegionalesylosmunicipios.
Establecimientodeincentivosparaloshabitantesdecondominiosdeviviendasocialpara
acciones de mejoramiento colectivo de sus viviendas, los espacios y servicios comunes, as al
mejorarelbarriosevaloransuspropiedades.
Creacin de Corporaciones de Desarrollo Urbano, siguiendo la experiencia internacional para la
asociacin pblicoprivada, que implique compartir roles, allegar recursos y llevar a cabo una
creatividadsuperiorenlarecuperacinyrenovacindenuestrasciudades.Elsectorprivadoest
llamado a desempear un rol fundamental en la estrategia, las polticas y los programas del
Habitar.Perosetratatambindeunrolquevamsallderesponderalademandaemanadade
la entrega de subsidios a los usuarios. Se trata de un esfuerzo del sector privado sobre
recuperacin habitacional, revitalizacin, renovacin urbana y mejoramiento de los barrios. Lo
68

propuestollevaaadecuacionesymodificacinlegalesyreglamentarias.LosGobiernosRegionales
podran iniciar estas Corporaciones en todo su mbito territorial y desde all asistir a los
Municipiosconinteresantespropuestas,cofinanciamientoeinnovacin.

69

UMBRALESSOCIALESENTRABAJO

Desdeelenfoquededesarrollohumano,eltrabajoconstituye,antetodo,unaactividadcreativa
quegeneraoproducevaloresdediversandole.As,eltrabajoesconcebidocomounestadode
actividadquesedesarrollaydespliegaalolargodelavidadelaspersonas,yqueposeeladoble
cualidaddeserfinymedioparaunbuenvivir.

Por su parte, el trabajo remunerado corresponde a aquella laboriosidad que es retribuida

econmicamente, habitualmente, por medio de un salario. Pero a travs del trabajo no slo se
generan ingresos, tambin se ensayan, desarrollan, actualizan y transmiten capacidades fsicas,
intelectuales, emocionales; adems de conocimientos, habilidades, valores, y costumbres, que
tienen por propsito generar productos (bienes, servicios) valorados. Asimismo, el trabajoes un
mecanismo de integracin, cooperacin y desenvolvimiento social, por lo tanto, permite a las
personascontribuiralasociedad,sucomunidadoensuncleofamiliar.

Uno de los problemas ms acuciantes que afecta a la poblacin vulnerable y en pobreza del
mundo es que, con cierta periodicidad o cronicidad, stos no pueden acceder o desarrollar un
trabajo remunerado, lo que perjudica sensiblemente su calidad de vida, sus posibilidades de
participacin socioeconmica en la sociedad o inclusive disminuye el horizonte futuro de
oportunidadesdebienestaryfuncionamientosocial,productodelaprofundidaddelosdaosque
produce la imposibilidad de trabajar por perodos prolongados de tiempo. La imposibilidad de
trabajarconstituyeunadelasprincipalescausasoconsecuenciasdelapobreza.

Sin embargo, no todo trabajo favorece el desarrollo humano en los trminos presentados al
comienzo.Trabajosprecarioseinformales,sumadoalaspeoresformasdetrabajoylasmuybajas
posibilidades de eleccin sobre el espacio laboral donde se insertan los individuos, por el
contrario, generan efectos negativos en las personas, limitando su desarrollo, perjudicando su
salud fsica, psquica, social, debilitando su capital humano, generando situaciones de pobreza
humana,entreotros.

Conelobjetivodecontrarrestartalessituaciones,laOITproponeelconceptodetrabajodecente,
elcualincluyeunaseriedeexigenciastalescomo:(i)laretribucinjustaporeltrabajorealizado,(ii)
70

habilitaralaspersonasparasobrellevarloscostosasociadosalamanutencindesuvida,(iii)no
debeponerenriesgolasaludylavida,(iv)debefavorecerelaprendizaje,(v)asegurareldescanso,
(vi)permitirlaorganizaciny(v)lalibertaddetrabajo.

Desde una comprensin mutidimensional de la pobreza, el trabajo juega un papel crucial en la

realizacindediversasnecesidadesycapacidadeshumanas.

Sin embargo, en la actualidad, uno de los mayores problemas es que la forma de producir,
distribuiryfinalmentevivirlaexperiencialaboralyaccederasatisfactorescomostosesmuy
desigual,debilitandoeldesarrollodeexperienciaslaboralesequivalentesendecenciaodignidad
entre individuos provenientes de distintos lugares de residencia y/o estratos socio econmicos.
An cuando Chile exhibe una elevada demanda laboral, que algunos llegan a plantear como de
pleno empleo, la calidad de las experiencias laborales presenta muy profundas diferencias, lo
queterminaconvirtindosenosloenunimportanteobstculoparalasuperacindelapobreza,
sino en un mecanismo que produce un nuevo tipo de pobreza. Muchos de los diagnsticos y
lineamientos que se han ido levantando refieren a situaciones de informalidad, autoempleo
forzado, excesivas diferencias salariales, subempleo, segmentacin socioterritorial del mercado
laboralaniveleslocales.

Lacrisisdelaexperiencialaboralencontextosdepobrezayvulnerabilidad,tambintieneefectos
notoriosynotablesenlasubjetividaddelaspersonas,sinembargo,esunaspectopocoabordado
enladiscusinsobrelaspolticaspblicasentrabajo,empero,sondeelevadaimportanciacuando
seintegranlosestndaresdelenfoquedederechosenpolticasocial.

DelestudiodeVocesdelaPobreza,seextraequelaspersonasponenelpivotedelasuperacinen
laduplaEducacinTrabajo.Elloescoherenteconladefinicinexistenciadepobrezavinculadaal
No SER y No HACER. Las personas declaran que hoy viven tales experiencias (de educacin y
trabajo) con dolor y malestar, producto de los malos tratos, la humillacin, los bajos sueldos, la
espera,lainestabilidad,ladiscontinuidad.

Enesemarco,sibienlaspersonasafectadasotorganunagranimportanciaala(no)disponibilidad
de ingresos (suficientes) en la experiencia de la pobreza, se sostiene que esto no puede
71

confundirseenningncaso,conquelaprincipalcausaolaprincipalsolucinalproblemaseanlas
fluctuacionesenelingresomensualdelasfamilias.Eldficitdeingresosesunindicadorexpresivo,
msnocomprensivodelapobreza.Esopuedeserunadesusexpresionesmssentidas,peroello
nonospuedellevaraconfundirelcombatealascausasylaconstruccindesolucionessostenibles
conmedidasdealiviocoyuntural.

Generar mecanismos que resguarden el acceso al trabajo y garanticen ciertas condiciones

laborales, es tanto un imperativo tico como una obligacin en la que el Estado no puede
escatimaresfuerzos.

Recomendacionesdepoltica:

1. Creacin de un sistema de informacin laboral simplificado. Esta primera propuesta

busca crear un mecanismo garantizado de formalizacin laboral tanto para trabajadores
nacionalescomoextranjeros,atravsdelainscripcinautomticaenunregistrolaboralal
momentodecumplir18aosdeedad,independientementedesicontinanestudiandoo
iniciansuinsercinenelmundodeltrabajo,atiempocompletooparcial.

Proponemos que este sistema dependa institucionalmente del Ministerio del Trabajo.
Asimismo, debe asegurarse la interoperabilidad con el SII, Fonasa e Isapres,; con la
SuperintendenciadePensiones(AFC,AFPseIPS),conlaSuperintendencia deSeguridad
Social (Mutuales, Licencias Mdicas, Compin), con el Sence, con Chile Califica, y con los
dems sistemas con los que deba intercambiar informacin (Tesorera General de la
Repblica y comunales, entre otros). Este sistema de informacin, tiene por objetivo
simplificarelaccesoaprestacionesligadasaltrabajo,comoporejemplo:

Asignacionesdeempleabilidadporcapacitacin,bonificacin,etc.

Contribucinasalud(cuandocorresponda).

Segurocontrariesgosdeaccidentesyenfermedadesprofesionales.

Contribucinalavejez(cuandocorresponda).

72

Dicho registro debe generar automticamente un medio de pago y ahorro (por ejemplo
Cuenta RUT), el que permitir canalizar las futuras prestaciones econmicas a las que el
trabajador o sus cargas tengan derecho (por ejemplo, Ingreso Familiar Garantizado, ver
propuestaenCaptuloIngreso),becasdecapacitacin,financiamientodeprestacionesde
salud,licenciasmdicas,entreotros.

2. Refuerzo al sistema de educacin para el trabajo y capacitaciones en sectores

vulnerables.Seproponegenerarunsistemaqueincentivelaeducacinparaeltrabajoe
instrumentosdecapacitacinlaboralydesarrollodecompetencias.

Enfatizar las acciones en poblacin joven de territorios vulnerables y deprimidos

econmicamente, donde casi la mitad de jvenes de 20 a 24 aos, de NSE Bajo, no
estudian ni trabajan o tienen un vnculo con desercin al sistema, o cuentan con
insuficiente preparacin de la educacin para el trabajo, o enfrentan el embarazo
adolescente.

Estudios demuestran que la franquicia tributaria se utiliza en menos del 60% de su

potencial y las capacitaciones que se financian con ella, operan en beneficio de los
trabajadores de las grandes empresas y no es un instrumento adecuado para empresas
conmenosde10trabajadores.

Loanterior,contemplalaimplementacindelassiguientesmedidas:
a. Incorporarenelcurrculumdeeducacinmedia,contenidosdeordenvocacionalyde
formacinquefomenteproyectosdevidaligadaalainsercinlaboral,conocimiento
dederechos,todoellovinculadoalaasignaturadeeducacinciudadana.
b. Considerarparalosjvenes,elempalmeconmecanismosdeintermediacinlaboral,
capacitacin post secundaria y continuacin de estudios superiores. Asimismo
revitalizarlaspolticasdeterminacindeestudiosconfuertecomponentedeapresto
laboral.
c. Facilitaraccesoalmenosaunprogramadecapacitacinanual,paratodasaquellas
personasmayoresde18aosquenoestntrabajandoenempleosdependientesen
territoriospriorizados.
73

d. Subsidio de capacitacin en Empresas de Menor Tamao (EMT), en base a

compromisosdemejoramientodecalidaddeempleo.

3. Seguro de salud comn. En este caso se propone: Cobertura universal de todos los
trabajadores, con nfasis en los independientes o EMT, que forman parte del registro
laboralensistemasdesegurodeaccidentesyenfermedadeslaborales.

Constituir el Registro Laboral de estas actividades, a partir de los diversos registros

administrativossectorialesyterritoriales(patentesmunicipales).Calcularelriesgomedio
porsectoryaplicaraEMTdurantelosprimeros3aosdevigenciadelsistema,yluego,
tasas diferenciadas por grupos de riesgo ms acotados. Establecer aporte anual
anticipado,asociadoalaspatentesodeclaracindeimpuestos.Considerarcomplementos
(subsidiosfiscales)agrupospriorizadosporvulnerabilidadsocioocupacional/territorial.

4. Sistema de asesora para el uso de normas de transicin municipal, tributarias,

previsionales, laborales. Teniendo presente las grandes dificultades de acceso a la
informacin y demora en la tramitacin administrativa, se propone un sistema que
garantice a los micro y pequeos emprendimientos conocer y hacer uso de normas de
transicin tributarias, previsionales y laborales para su ingreso, desarrollo y salida, as
comogarantizarunentornoquefavorezcaelemprendimiento.

Ello facilitar que estos emprendimientos maduren como tales, centrando sus esfuerzos
eneldesarrollodelnegocio,enunentornoquefacilitesuquehacer.

5. Accesibilidadafondosy bienes pblicosdefomento.Serequieremayoraccesibilidada

instrumentos de apoyo y fondos pblicos de fomento, a oportunidades en el mercado
pblicoyalusodebienesdeusopblico,enesquemassimplificados.

Porello,estapropuestabuscaestablecerunsistemaquegaranticealosciudadanosenlos
territorioslaposibilidaddeemprenderydeaccederaoportunidadesderivadasdebienes
pblicos:recursosfinancieros,oportunidadesdemercadoyelusodebienes.

74

Desde el punto de vista normativo esta garanta implica establecer la obligatoriedad de

que existan esquemas simplificados competitivos, en los territorios, para tres bienes
pblicos:
a) Recursosdefomentoproductivo,(Sence,Corfo,Indap,Fosis,etc.)enelmarco
delosplanesdedesarrolloterritorialdelaAgenciaDesarrolloRegional
b) Compraspblicas.Definirun%decompraspblicasorientadasaEMT.

c) Bienesdeusopblico.Ej:LicitacionesparaActenelSNASPE.

6. Fortalecimientodelsalariomnimocomomecanismoparaasegurarumbraldeingresos
autnomos. Este instrumento debe retornar al sentido original de satisfacer las
necesidades y asegurar las condiciones de vida del trabajador/a y su grupo familiar y
situarnosenvaloresdeequilibrioenrelacinalaevolucindenuestroingresopercpita.
Porellosepropone:
a. Laactualizacindelsalariomnimoenbaseaunplandeacercamientoalvalordela
lneadepobrezafamiliaractualizadaalaEncuestadePresupuestosFamiliares2012y
a la propuesta que entregue la Comisin Asesora Presidencial de Expertos para la
ActualizacindelaLneadelaPobrezaydelaPobrezaExtrema.
b. Paraevitarimpactosenelcortoymedianoplazoenelempleoyenlasostenibilidad
delasempresasdemenortamao,juntoalaumentodelsalariomnimo,sepropone
adems:unsubsidiodecarctertemporal(por5aos)sobrelascotizacionesdetodos
aquellostrabajadoresquegananelmnimooquedarnpordebajodelnuevosalario
mnimoyquelaboranenempresasquevendenmenosde25.000UFalao.
El desarrollo se logra con crecimiento incluyente. El salario mnimo tiene un rol
importante para defender a los trabajadores sin organizacin; puede y debe
comprenderuncomponentedesolidaridad.Pero,suespaciodeaccineinfluenciaes
limitada en la medida que no se logren transformaciones productivas crecientes y
sostenibles; que reduzcan las brechas enormes de empleabilidad y productividad
entreempresaspequeasygrandes,entretrabajadoresformaleseinformales,entre
los que tienen educacin de calidad y elevada capacitacin y los de escasa
capacitacin.Estastransformacionesinvolucranunconjuntodevariables,quenosolo
se relacionan con la equidad y combate a la desigualdad, sino tambin, de manera
75

muy relevante, con la capacidad de crecimiento de la produccin nacional. Es una

ilusinquesepuedecrecervigorosamenteconPYMEStambaleantesyacosadasporla
competenciadeimportacionesconunpreciodeldlardeprimidoyporunmercado
crediticio con tasas de inters desmesuradas. O con innumerables trabajadores de
bajaempleabilidadysituacinprecaria.

Losingredientescentralesdelcrecimientoincluyenteson:1.Elapoyoprioritariopara
elevarlacapacidadproductivadelasPYMES.2.Lacapacitacindelostrabajadoresde
menoresingresos.3.Incentivosalempleodejvenesensituacindevulnerabilidad.
4. Mejorar el entorno macroeconmico que enfrentan los productores de menor
tamao; la inestabilidad del tipo de cambio y de la situacin crediticia y demanda
internahajugadounpapelgravitanteenlasrecurrentesfasesdeagravamientodela
desigualdadydelainformalidad.

7. Negociacincolectiva.EsnecesarioimpulsarunNuevoModeloNormativodeRelaciones
Colectivas de Trabajo, que se oriente a un sindicalismo, una negociacin colectiva y un
derechoahuelgadealtacobertura.Estamedidaapuntaraarevertirlosdficitsobjetivos
decoberturasindicalydenegociacincolectivaysuimpactoenelbajonivelsalarialyen
la alta desigualdad del pas. La propuesta implica una reforma laboral que modifique el
Libro IV del Cdigo del Trabajo, que establezca los siguientes principios: (i) Actores
laborales libres para decidir el nivel en que van a llevar a cabo la negociacin (nivel
nacional, por rama, en empresas, etc.). No hay prohibiciones. (ii) el sindicato es la
organizacin titular de la negociacin colectiva. (iii) Se elimina el reemplazo de
trabajadoresenhuelga.

76

UNANUEVAMIRADA,UNANUEVAARQUITECTURAPARALAPOLTICASOCIAL36

PorquestablecerUmbralesSocialesgarantizadosenChile?

Contribuyen a establecer las vigas maestras del proceso de superacin de la pobreza. Los
UmbralesSocialesGarantizadosestablecenunpisodeciudadanaeintegracinsocial.Poresosu
impactoesmayorparalosgruposmsvulnerablesdelasociedad.Porejemplo,vivirunavidalo
ms larga y saludable posible o recibir una educacin continua y de calidad debe ser una
experiencia comn a todos los miembros de la sociedad. Para ello el pas debe acordar las
oportunidadesbsicasquepermitenvivirtalesexperiencias,comoporejemplobrindarservicios
educacionales de calidad durante los primeros 21 aos de vida; brindar servicios oportunos de
atencin de salud. Pero en ese escenario, el Estado tiene la obligacin de concentrar su accin
positiva y focalizar sus recursos en aquellos segmentos que no pueden resolver estos aspectos
completamentesolosoporsuspropiosmedios.

ContribuyenacumplirconlosacuerdossuscritosporelEstadodeChileenmateriasocial.Son
una forma de operacionalizar los compromisos que encierran un conjunto acotado de derechos
sociales, los cuales son muy explicativos del bienestar y el desarrollo pleno de las personas.
Tngasepresente quelos derechosfundamentalesysocialesen particular,buscanprotegerque
laspersonaspuedanhacerciertascosas:educarse,vivirsaludablemente,trabajarysuestipulacin
surgedelasdificultadesqueexhiben ciertosgruposparaefectivamentepoderhaceresascosas.
Los Umbrales Sociales buscan dotar de un contenido histrico a tales expectativas. Ejemplo:
durantemuchotiempoeducarseimplicvivirexperienciaseducativasbsicas;luegodeagregaron
lasmedias,yhoyseincluyencrecientementelasiniciales.

Gozandemayorestabilidad.LosUmbralesSocialesGarantizadossonfrutodeacuerdospolticos
ampliosyperdurablesquepuedenllegaraexpresarseencambiosanivelnormativo,institucional,
programticoyenelpresupuestodelaNacin.Porello,nosonfrutoexclusivodelavoluntaddel
Ejecutivooungobiernodeturno,sinoquerelevanelpapeldelPoderLegislativoeneldiseode

36

Estas conceptualizaciones provienen del trabajo de sistematizacin que la FSP ha realizado en base a las
Observaciones Generales del Comit de Derechos Econmico Sociales y Culturales del PIDESC.

77

las polticas sociales, as como en el desarrollo y consagracin de los pactos fiscales necesarios
parallevarlasadelante.

Sonunaformadepriorizarlosrecursos.LosUmbralesSocialesGarantizadosnosonunenfoque
que deba aplicarse a toda la poltica social, slo debe ser utilizado en un conjunto acotado de
reas que han sido acordadas como claves para el desarrollo humano y la superacin de la
pobreza.Estoesparticularmenterelevanteyaquesuarquitecturaexigepriorizarelgastosociala
sufavorycolocaradisposicinlosrecursosinstitucionales,normativosyhumanosnecesariospara
surealizacin.LosUmbralesSocialesGarantizadosdebenimplementarseenunperodocortopara
estar disponibles a toda la poblacin objetivo, evitando a toda costa la entrega arbitraria de los
beneficios.Poresoesimportanteconsiderarlaparticipacindeproveedorespblicosyprivados
paraalcanzarlacoberturayelimpactodeseadoloantesposible.

Aseguran igualdad de oportunidades. Un sistema de garantas sociales permite asegurar un

esquema de igualdad de oportunidades bsicas para todos, independientemente de su origen
familiar,territorial,cultural,tnico,etc.Estocontribuyesensiblementeamitigarlaincertidumbre.
LosUmbralessonuncompromisoparacontodosquienesseencuentrenensituacindepobrezao
vulnerabilidad.Deestamanera,porejemplo,cualquierpersonaqueseencuentreensituacinde
inseguridad alimentaria, sabr que puede recurrir a programas de complementacin nutricional
que aseguren una ingesta de micro y macronutrientes suficiente y adecuada para el
mantenimientodesusaludyfuncionamiento.

Disminuyen la discrecionalidad en la ejecucin de polticas y aumentan la transparencia. Los

UmbralesSocialesestablecenexplcitamentelaformaycondicionesdeentregadelosserviciosy
bienes garantizados, as como los resultados e impactos que persiguen. Esto favorece el control
ciudadanoylarendicindecuentas.

Empoderanalaspersonashabitualmentemsdbilesdenuestrasociedad.Lasgarantassociales
establecen condiciones explcitas de acceso, duracin, calidad, oportunidad, participacin, las
cualespuedenserexigiblesporlaspersonasenlasreasquehansidogarantizadas.As,frentea
una atencin deficiente en un servicio determinado, una persona puede ejercer un reclamo
regulado que resuelva de manera adecuada su demanda, sin necesariamente tener que iniciar
78

accionesjudiciales,delargaresolucinyaltocosto,particularmenteparalapoblacindemenores
ingresos.

LosUmbralesSocialesGarantizadosdebenexplicitarlasdimensionesde:

Accesibilidad:paraasegurarunUmbralSocialsedebeexplicitaraquprogramasymecanismosse
tienegarantizadoelacceso,aquinesbeneficia,yenquformaycondicionessehaceefectivo.La
dimensindeaccesoexigecreareimplementarlosmediosatravsdeloscualessedaraconocer
a la poblacin el acceso. Complementariamente, la explicitacin del acceso exige estudiar las
alternativas para resolver el cmo se realizar la provisin de los satisfactores de poltica
asegurados al conjunto de la poblacin en perodos relativamente cortos de tiempo. Por eso la
capacidad institucional pblico/privada para llegar a la poblacin debe ser analizada y
aprovechadaalmximo,ascomohacerusodemecanismosdeasignacinoentregavaEstadoo
mercado.

Durabilidad:habitualmenteestecriterioespasadoporaltoodadoporconocido.Sinembargo,es
muyimportantequeseexpliciteladuracinotiempoenqueestndisponibleslossatisfactoresde
poltica,unavezqueseaccedeaellosyseestablezcanlosmecanismosadecuadosparalograrlo.
En reas asociadas a largos procesos como es el caso de educacin, se consideran umbrales de
duracin en establecimientos bsicos y medios; tambin existen algunos mecanismos pro
retencin,peronoestngarantizadosynoactandeformasistmica.

Asequibilidad: se trata de una dimensin muy importante, puesto que en ella se explicitan los
aporteseconmicosquedeberealizarelEstadodependiendodelasituacinsocioeconmicadel
titular.Cabedestacarqueenestrictosensutodaslaspersonas,inclusivelaspersonasenpobreza,
realizanaportacionesalsistemadepolticassocialesatravsdelpagodesusimpuestos,cadavez
que adquieren o compran en el mercado, pagan sus patentes, etc. Sin embargo, asequibilidad o
proteccinfinancierabuscagraduartantolascontribucionesmensualescomoelgastodebolsillo
delaspersonasyfamiliasdependiendodesusituacinsocioeconmica.

Calidad: si bien esta es una dimensin muy subjetiva y las apreciaciones sobre este punto son
diversas y complejas de sintetizar, de todas formas, las polticas que se basen en el enfoque de
79

UmbralesSocialesGarantizadosdebendefiniryexplicitarlosestndaresbsicosdeproducciny
entrega de los satisfactores de poltica para asegurar el logro de los resultados esperados; as
comomodosdignos,empticosyrespetuososdeatencinhacialaspersonas.

Disponibilidad: este es uno de los criterios ms sensibles para la poblacin y refiere tanto a la
disponibilidad fsica de los satisfactores de la poltica (escuelas, centros de salud, etc.) como
tambin la disponibilidad temporal, es decir, que sean oportunamente provistos. Esto implica
crear e implementar los mecanismos necesarios para lograrlo, siendo muy importante en este
contexto la existencia de sistemas de informacin altamente eficientes, integrados, con
dispositivosde actualizacin automtica, los cualesdeben ser gestionados con celeridad y plena
transparencia.

Participacin: toda poltica erigida bajo esta arquitectura debe estipular mecanismos de
participacin de los titulares en alguna instancia que recoja su voz y opinin sobre el diseo, la
implementacin, la marcha o la evaluacin de las garantas sociales. Se sugiere actuar con
flexibilidad,tomandoencuentaquelaspersonasensituacindepobrezatienendificultadespara
sostener procesos participativos o invertir en ellos. Por ello, estos mecanismos pueden incluir
consultas a travs de instrumentos cuantitativos o cualitativos, hasta creacin de comits de
usuarios o profundizacin de instancias actualmente en uso, como pueden ser los comits de
vivienda,consejosescolares,etc.

Actualizacin: corresponde a todos aquellos mecanismos mediante los cuales la sociedad,

peridicamente, evala y actualiza el contenido de las garantas y sus dimensiones. Estas
actualizaciones deben estar reguladas en base a criterios cientficotcnicos, polticos y
econmicos. Se recomienda que en este proceso participen instancias tcnicas, ciudadanas y
polticas.

Exigibilidad: corresponde a todas aquellas disposiciones normativas y mecanismos tanto

institucionales como procedimentales, que estipulan y resguardan explcitamente la forma y
condicionesenquelaspersonaspuedenreclamaranteunasituacindeincumplimientodealguna
de los aspectos sealados: accesibilidad, calidad, disponibilidad, asequibilidad, durabilidad,
participacin.DesdelaFSPproponemospriorizarpormecanismosadministrativosdereclamacin
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pararecepcionarlosreclamosygestionarlassoluciones.Enesadireccinesmuyimportanteque
seestipulenlostiemposmximosdeesperaparalaentregaderespuestasadecuadasyoportunas
a los reclamos hechos por los titulares. Con este tipo de mecanismos se resguarda la no
judicializacindelaspolticassocialesy,alavez,secreaunmecanismoquepermitealaspersonas
presentar sus reclamos sin procedimientos engorrosos y caros en especial para aquellos que
experimentansituacionesdepobreza.Adems,lasresolucionesemanadasdesdelosmecanismos
e instancias del Poder Judicial sobre aspectos vinculados a la ejecucin e implementacin de las
polticassocialessuelenserextemporneas.Cabedestacarqueladimensindeexigibilidaddebe
ser definida de tal manera que introduzca sanas tensiones al sistema, mejorando su calidad,
pertinenciayoportunidad.

Principios de adaptabilidad y aceptabilidad. entre los estndares de conducta asociados al

(futuro) sistema de Umbrales Sociales Garantizados, destaca la inclusin de criterios y medidas
especficas de adaptabilidad cultural, geogrfica, ambiental de los satisfactores de poltica.
Cuando las oportunidades que se ha resuelto garantizar afectan a pueblos indgenas, mundo
rural,territoriosextremos,asentamientosghetificados,adultosmayores,migrantes37,etc.,el
criterio de adaptabilidad es insoslayable. Si se aplican mecanismos estndar sin reparar en las
necesarias diferencias y adaptaciones en las formas de producir los accesos, las calidades y
oportunidades, entre otros, los resultados y efectos pueden ser sensiblemente diferentes entre
estosgrupos,oinclusiveavanzarenunsentidocontrarioaldeseado.Esnecesarioconsideraren
esteaspectoqueloqueseesperagarantizaresunaoportunidadoalgunadimensindebienestar,
lo que necesariamente implica cierta flexibilidad en los satisfactores o mecanismos con que se
aborda,paraqueasseanpertinentesacadacontextosocioterritorial.Estosuponelaseleccinde
mecanismosalternativos,perodecalidadequivalente.

Asimismo, todo programa en este marco debe contar con protocolos que garanticen un trato
digno hacia las personas en situacin de pobreza. Una de sus manifestaciones bsicas es la
implementacindelprincipiodeaceptabilidadquesuponecontarconelconsentimientoexplcito,
informadoylibredelaspersonas,hogaresocomunidadesqueaccedenalossatisfactores.

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En la versin extensa de Umbrales Sociales para Chile se incluyeron reflexiones generales y criterios marco
para el trabajo con algunas de estas realidades.

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Somos una institucin privada, sin fines de lucro y con

intereses pblicos, cuyos orgenes se remontan a 1994.
Creemos que superar la pobreza que experimentan
millones de chilenos y chilenas en nuestro pas ha sido y
es hoy un desafo de equidad, integracin y justicia
social. Lo importante hoy no es solo saber a cuntos
afecta la pobreza, sino escuchar, integrar y garantizar un
piso de bienestar a quienes la sufren.
Contribuimos a la superacin de la pobreza
promoviendo mayores grados de equidad e integracin
social en el pas, que aseguren el desarrollo humano
sustentable de las personas que hoy viven en situacin
de pobreza y exclusin social.
Desarrollamos nuestro quehacer en dos lneas de
trabajo: por una parte, desarrollamos intervenciones
sociales a travs de nuestro programa Servicio Pas, que
pone a prueba modelos innovadores y replicables para
resolver problemticas especficas de pobreza y, por otra,
elaboramos propuestas para el perfeccionamiento de las
polticas pblicas orientadas a la superacin de este
problema, tanto a nivel nacional como local. As desde
nuestros orgenes hemos buscado complementar, desde
la sociedad civil, la labor de las polticas sociales
impulsadas por el Estado de Chile.
La Fundacin Superacin de la Pobreza cuenta con el
financiamiento de entidades privadas y fondos pblicos
contemplados en la Ley de Presupuestos del
Sector Pblico N 20641, ao 2013.

www.superacionpobreza.cl
www.serviciopais.cl